—

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége, atstovaujamos jogtanácsos É. Tasnádi,

—

O. Shomodi, atstovaujamo ügyvéd L. Isaák,

—

Vengrijos vyriausybės, atstovaujamos M. Fehér, K. Szíjjártó ir Z. Tóth,

—

Lenkijos vyriausybės, atstovaujamos M. Szpunar,

—

Rumunijos vyriausybės, atstovaujamos H. R. Radu, F. Abrudan ir A. Crişan,

—

Slovakijos vyriausybės, atstovaujamos B. Ricziová,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos V. Bottka ir G. Wils,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1931/2006, nustatančio vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvencijos nuostatas (OL L 405, p. 1 ir klaidų ištaisymas OL L 29, 2007, p. 3), 2 straipsnio a punkto, 3 straipsnio 3 punkto ir 5 straipsnio išaiškinimo.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Sabolčo-Satmaro-Berego policijos regioninė tarnyba – Zahonio pasienio policijos komisariatas) ir Ukrainos piliečio O. Shomodi dėl atsisakymo leisti jam atvykti į Vengrijos teritoriją dėl viršytos maksimalios leistinos buvimo Vengrijos teritorijoje pagal vietinio eismo per sieną režimą trukmės.

3

1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos Konvencijos dėl 1985 m. birželio 14 d. Šengeno susitarimo tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių, dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo įgyvendinimo (OL L 239, p. 19, toliau – Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo) 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Užsieniečiai, kuriems nereikia vizos, gali laisvai keliauti Susitariančiųjų Šalių teritorijose, bet ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešis mėnesius nuo pirmojo atvykimo dienos <...>“

4

2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas), 3 konstatuojamojoje dalyje numatyta:

„Patvirtinant bendras priemones dėl vidaus sienas kertančių asmenų ir išorės sienų kontrolės, turėtų būti atspindėta į Europos Sąjungos sistemą integruota Šengeno acquis, ypač Konvencijos dėl <...> Šengeno susitarimo <...> įgyvendinimo ir Bendrojo vadovo <...> atitinkamos nuostatos [(OL C 313, 2002, p. 97)].“

5

Šio reglamento 5 straipsnio 1 dalyje numatytos atvykimo sąlygos, taikomos trečiųjų šalių piliečių buvimui, trunkančiam „ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį“.

6

To paties reglamento 35 straipsnyje nurodyta, kad šis tekstas „nepažeidžia Bendrijos vietinio pasienio eismo taisyklių ir esamų dvišalių susitarimų dėl vietinio pasienio eismo“.

7

Reglamento Nr. 1931/2006 2 ir 3 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

8

Reglamento Nr. 1931/2006 4 konstatuojamojoje dalyje, be kita ko, įtvirtintas „palengvinto sienos kirtimo bona fide pasienio gyventojams, turintiems teisėtų priežasčių dažnai kirsti išorinę sausumos sieną“ principas.

9

Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnyje pateikiami šie apibrėžimai:

„<...>

2)   pasienio teritorija – tai teritorija, esanti ne daugiau 30 kilometrų atstumu nuo valstybės sienos. Suinteresuotos valstybės savo dvišaliuose susitarimuose, kaip numatyta 13 straipsnyje, nurodo vietinio administravimo rajonus, kurie yra laikomi pasienio teritorija. Jei kurio nors tokio rajono dalis yra daugiau kaip 30, bet ne daugiau kaip 50 kilometrų atstumu nuo sienos linijos, ji vis tiek turi būti laikoma pasienio teritorijos dalimi;

3)   vietinis eismas per sieną – tai pasienio gyventojų judėjimas reguliariai kertant išorinę sausumos sieną, siekiant būti pasienio teritorijoje dėl, pavyzdžiui, socialinių, kultūrinių, pagrįstų ekonominių priežasčių ar dėl šeimos ryšių ir šiame reglamente nustatytų terminų neviršijantį laikotarpį;

<…>“

10

Remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 13 straipsniu, vietinio eismo per sieną režimą valstybės narės įgyvendina sudarydamos dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis, o tokio įgyvendinimo priežiūrą vykdo Europos Komisija. Kaip numatyta to paties reglamento 5 straipsnyje, šiuose susitarimuose nurodoma „maksimali leistina kiekvieno nepertraukiamo buvimo pagal vietinio eismo per sieną režimą trukmė, kuri neviršija trijų mėnesių“.

11

Reglamento Nr. 1931/2006 7 straipsnyje numatytas vietinio eismo per sieną leidimo įvedimas ir jame detaliai nurodoma, kokia informacija ir nuorodos turi būti pateikiamos šiame leidime, tarp jų nuoroda, kad „jo turėtojui neleidžiama išvykti už pasienio teritorijos ribų ir kad už bet kokį pažeidimą bus taikomos sankcijos, kaip numatyta 17 straipsnyje“. Tame straipsnyje įtvirtintas principas, kad „sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios“ bei „apimti galimybę panaikinti ir atšaukti vietinius sienos kirtimo [vietinio eismo per sieną] leidimus“.

12

Be to, to paties reglamento 5 konstatuojamojoje dalyje numatyta:

„Paprastai siekiant išvengti piktnaudžiavimo, vietinio eismo per sieną leidimas turėtų būti išduodamas tik asmenims, kurie pasienio regione [teritorijoje] teisėtai gyveno bent vienerius metus. Dvišaliais susitarimais, sudarytais tarp valstybių narių ir kaimyninių trečiųjų šalių, gali būti numatomas ilgesnis gyvenimo šalyje laikotarpis<…>“

13

Galiausiai pagal Reglamento Nr. 1931/2006 9 straipsnį vietinio eismo per sieną leidimas gali būti išduodamas pasienio gyventojams, kurie <...> pateikia dokumentus, įrodančius, be kita ko, teisėtas priežastis dažnai kirsti išorinę sausumos sieną.

14

Kalbant apie bendrąsias taisykles, taikomas trečiųjų šalių piliečių atvykimui ir gyvenimui šalyje, reikia nurodyti 2007 m. Įstatymo Nr. II dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir gyvenimo šalyje (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) 40 straipsnio 1 dalį, kurioje numatyta:

„Remiantis [Reglamento Nr. 562/2006] nuostatomis, institucija, atsakinga už eismo per sieną kontrolę, atsisako leisti atvykti į jos teritoriją trečiosios šalies piliečiui, norinčiam joje gyventi trijų mėnesių ar trumpesnį laikotarpį, ir, atsižvelgdama į savo interesus, jį grąžina <…>.“

15

Dėl vietinio eismo per sieną Vengrijos vyriausybės ir Ukrainos ministrų kabineto susitarimo, sudaryto siekiant reglamentuoti vietinį eismą per sieną, 1 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad vietinio eismo per sieną leidimas „jo turėtojui suteikia teisę atvykti daug kartų į Susitariančiosios valstybės pasienio teritoriją ir joje nepertraukiamai būti ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, ypač dėl socialinių, kultūrinių ar šeiminių priežasčių arba dėl pagrįstų ekonominių priežasčių, kurios nesusijusios su profesine veikla, kaip ji suprantama pagal nacionalinės teisės aktus“. Šio susitarimo 3 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „už bet kokį piktnaudžiavimą leidimu taikomos Susitariančiosiomis Šalimis esančių valstybių nacionalinėje teisėje numatytos sankcijos“.

16

Ukrainos pilietis O. Shomodi yra vietinio eismo per sieną leidimo, suteikto taikant vietinio eismo per sieną režimą ir leidžiančio jam atvykti į Vengrijos pasienio teritoriją, turėtojas. 2010 m. vasario 2 d. jis atvyko į Zahonio pasienio postą. Vengrijos policija konstatavo, kad laikotarpiu nuo 2009 m. rugsėjo 3 d. iki 2010 m. vasario 2 d. atvykdamas beveik kiekvieną dieną kelioms valandoms jis Vengrijos teritorijoje praleido 105 dienas. Kadangi O. Shomodi Šengeno erdvėje išbuvo ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége2010 m. vasario 2 d. sprendimu jam neleido atvykti į Vengrijos teritoriją remdamasis 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalimi.

17

Suinteresuotasis asmuo šį sprendimą apskundė Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Sabolčo-Satmaro-Berego apygardos teismas), kuris 2010 m. gegužės 26 d. sprendimu tą sprendimą pripažino negaliojančiu. Šis teismas visų pirma nusprendė, kad Reglamentas Nr. 562/2006 ir jį perkeliančio 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalis netaikomi. Jis taikė specialias vietinio eismo per sieną taisykles ir laikėsi nuomonės, kad, pirma, vietinio eismo per sieną leidimo turėtojo atvykimų skaičius nebuvo ribojamas, ir, antra, šio sprendimo 15 punkte minėtame susitarime įtvirtinta trijų mėnesių riba buvo taikoma tik nepertraukiamam buvimui. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság iš to padarė išvadą, kad Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége negalėjo remtis nurodytais motyvais, kad pagrįstų O. Shomodi grąžinimą.

18

Dėl tokio teismo sprendimo minėta administracija pateikė kasacinį skundą Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas), kuris, manydamas, kad sprendimas jo nagrinėjamoje byloje priklauso nuo Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatų išaiškinimo, nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

19

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, kaip teisingai aiškinti reikalavimą, kad kiekvienas „nepertraukiamas buvimas“, į kurį turi teisę vietinio eismo per sieną leidimo, suteikto taikant Reglamentą Nr. 1931/2006, turėtojas, neviršytų trijų mėnesių, atsižvelgiant į trečiųjų šalių piliečių, kuriems pagal Konvenciją dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo ir Reglamentą Nr. 562/2006 nereikia vizos, atveju numatytą ne ilgesnio kaip trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį buvimo reikalavimą.

20

Šis klausimas keliamas siekiant sužinoti, ar Reglamentą Nr. 1931/2006 reikia aiškinti atsižvelgiant į Šengeno acquis, ar, atvirkščiai, jį reikia aiškinti savarankiškai.

21

Vengrijos ir Lenkijos vyriausybės yra linkusios pritarti šios alternatyvos pirmajai daliai, kad Reglamentą Nr. 1931/2006 reikia aiškinti kaip Šengeno acquis sudėtinę dalį. Tokiu atveju pirmenybė, palyginti su kitomis nuostatomis, turėtų būti teikiama šiuose teisės aktuose įtvirtintai taisyklei, pagal kurią trečiųjų šalių piliečių, kurie atleisti nuo reikalavimo turėti vizas, trumpalaikio buvimo trukmė negali būti ilgesnė kaip trys mėnesiai per šešių mėnesių laikotarpį. Taigi vietinio eismo per sieną leidimo turėtojams, kurie Reglamentu Nr. 1931/2006 atleisti nuo reikalavimo turėti vizas, nebūtų daroma išimtis. Pritariantieji šiam teiginiui tvirtina, kad, nesant bendro leistinų vienas po kitos einančių atvykimų skaičiaus ribojimo, tokio leidimo turėtojai de facto naudojasi potencialiai neribota teise, nes jiems pakanka trijų mėnesių laikotarpio pabaigoje palikti atitinkamo valstybės narės teritoriją ir kitą dieną į ją grįžti tam, kad pasinaudotų nauja trijų mėnesių buvimo teise.

22

Tačiau tokia pozicija neatitinka Reglamento Nr. 1931/2006 prasmės ir esmės.

23

Šio reglamento 5 straipsnyje numatyta, kad būtent dvišaliuose susitarimuose nustatoma maksimali leistina „kiekvieno nepertraukiamo buvimo trukmė“, kuri neturi viršyti trijų mėnesių. Iš šios nuorodos, kaip ir iš jos formuluotės žodžių, matyti, kad aiškiai atskiriamas apribojimas laiko atžvilgiu vietinio eismo per sieną atveju nuo „Šengeno apribojimo“, kuris visiškai nesiejamas su nepertraukiamu buvimu. Tokį aiškinimą patvirtina Reglamento Nr. 1931/2006 parengiamieji dokumentai, iš kurių matyti, kad nors Komisija iš pradžių siūlė numatyti tokią pačią maksimalią trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmę, kaip įtvirtintoji Šengeno acquis, Sąjungos teisės aktų leidėjas nusprendė taikyti specialų apribojimą, susietą su nepertraukiamu buvimu. Šiuo atžvilgiu aplinkybė, kad, kaip ir Šengeno acquis, pasirinkta trijų mėnesių riba, neleidžia paneigti jos specialaus pobūdžio, palyginti su trečiųjų šalių piliečių, kuriems nereikia vizos, bendra teise, nes iš jokios Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatos nematyti, kad šie trys mėnesiai būtų skaičiuojami per tą patį šešių mėnesių laikotarpį.

24

Be to, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1931/2006 esmę, jį prireikus reikia aiškinti savarankiškai. Tiek jo tikslai, tiek nuostatos rodo Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimą vietiniam eismui per sieną numatyti Reglamento Nr. 562/2006 išimtis. Šiomis išimtimis, kaip generalinis advokatas pastebėjo savo išvados 52 punkte, siekiama suteikti galimybę tam tikrų pasienio teritorijų gyventojams, atsižvelgiant į padėtį atitinkamoje vietovėje ir esamus bei istoriškai paveldėtus ypatumus, lengvai, t. y. be pernelyg didelių administracinių suvaržymų, dažnai ir reguliariai dėl teisėtų ekonominių, socialinių, kultūrinių ar šeiminių priežasčių kirsti išorines Sąjungos sausumos sienas.

25

Susirūpinimas, kurį Vengrijos ir Lenkijos vyriausybės išreiškė dėl tariamų neigiamų tokio aiškinimo pasekmių pasienio viešajai tvarkai, nepagrįstas, nes taip vietinio eismo per sieną leidimo turėtojui suteikta teisė nėra besąlygiška ir absoliuti. Iš tikrųjų tokio leidimo išdavimas siejamas su minimalaus gyvenimo šalyje laikotarpio sąlyga, kad kaimyninės šalies pasienio teritorijoje turi būti gyventa bent vienus metus, o dvišaliame susitarime gali būti numatytas ilgesnis laikotarpis. Beje, niekas nedraudžia, kad tokiame susitarime būtų numatyta maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė, galinti būti trumpesnė nei Reglamente Nr. 1931/2006 numatyti trys mėnesiai, kurie tėra maksimali riba. Be to, sienos kirtimo palengvinimas, kaip matyti iš pačios šio reglamento 4 konstatuojamosios dalies ir 9 straipsnio b punkto formuluotės, skirtas bona fide pasienio gyventojams, turintiems tinkamai pateisinamų teisėtų priežasčių dažnai kirsti išorinę sausumos sieną. Šiuo atžvilgiu kompetentingos valdžios institucijos turi diskreciją skirti Reglamento Nr. 1931/2006 7 straipsnyje minimas sankcijas tiems pasienio gyventojams, kurie nesąžiningai naudojasi savo vietinio eismo per sieną leidimu ar juo piktnaudžiauja.

26

Todėl į pirmąjį ir ketvirtąjį klausimus reikia atsakyti taip: Reglamentas Nr. 1931/2006 aiškintinas taip, kad vietinio eismo per sieną leidimo, išduoto taikant šiuo reglamentu nustatytą specialų vietinio eismo per sieną režimą, turėtojas turi turėti galimybę, nepažeidžiant šiame reglamente ir jį įgyvendinant trečiosios šalies, kurios pilietis jis yra, ir kaimyninės valstybės narės sudarytame dvišaliame susitarime numatytų apribojimų, pirma, laisvai judėti pasienio teritorijoje tris mėnesius, jeigu jo buvimas joje nebuvo pertrauktas, ir, antra, pasinaudoti nauja trijų mėnesių buvimo teise po kiekvieno jo buvimo pertraukimo.

27

Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi dėl vietinio eismo per sieną leidimo turėtojo buvimo, kaip jis suprantamas pagal Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnį, leistino pertraukimų dažnumo.

28

Iš to, kas pasakyta, matyti, kad vietinio eismo per sieną leidimo, suteikto taikant vietinio eismo per sieną režimą, turėtojo buvimas turi būti laikomas nutrauktu iš karto, kai suinteresuotasis asmuo kerta sieną grįždamas į savo gyvenamosios vietos, nurodytos jam suteiktame leidime, valstybę, o tai, kiek kartų kiekvieną dieną buvo kertama siena, nėra svarbu.

29

Todėl į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip: Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnį reikia aiškinti taip, kad buvimą nutraukia, kaip numatyta šiame straipsnyje, sienos tarp kaimyninės valstybės narės ir trečiosios šalies, kurioje gyvena vietinio eismo per sieną leidimo turėtojas, kirtimas, nesvarbu, kaip dažnai, net jei kelis kartus per dieną, tai daroma, laikantis šiame leidime nustatytų sąlygų.

30

Atsižvelgiant į pateiktus pirmojo, antrojo ir ketvirtojo klausimų atsakymus, į trečiąjį ir penktąjį klausimus atsakyti nereikia.

31

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia: