EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI dėl ES grąžinimo politikos
KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI dėl ES grąžinimo politikos
/* COM/2014/0199 final */
KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI dėl ES grąžinimo politikos /* COM/2014/0199 final */
KOMUNIKATAS
DĖL ES GRĄŽINIMO POLITIKOS I dalis.
Įvadas ES
nuo 1999 m. siekė sukurti visapusišką požiūrį į
migraciją: suderinti priėmimo sąlygas ir teisėtai šalyje
esančių trečiųjų šalių piliečių teises[1], taip pat plėtoti
teisines priemones ir praktinį bendradarbiavimą, siekdama užkirsti
kelią neteisėtų migrantų srautams. Šiame
komunikate daugiausia dėmesio skiriama ES neteisėtų
migrantų grąžinimo politikai, kuri kartu su veiksmingu sienų
valdymu, veiksmingomis neteisėtai ES esančių
trečiųjų šalių piliečių darbdaviams taikomomis
sankcijomis ir kova su neteisėtu žmonių gabenimu ir prekyba jais, yra
svarbi kovos su neteisėta migracija priemonė, kurią taikant
siekiama visapusiškai užtikrinti, kad būtų gerbiamos atitinkamų
asmenų pagrindinės teisės ir orumas, kaip nustatyta ES
pagrindinių teisių chartijoje, Europos žmogaus teisių
konvencijoje ir visose kitose atitinkamose tarptautinėse žmogaus
teisių konvencijose. Siekiant išsaugoti pasitikėjimą ES
teisėtos migracijos ir prieglobsčio politika, svarbu grąžinti trečiųjų
šalių piliečius, kurie neturi teisinių priežasčių būti
ES arba kuriems nereikalinga apsauga. Šiame komunikate
aptariami pastarųjų metų ES grąžinimo politikos
pokyčiai, nagrinėjamas jos poveikis ir pateikiama keletas
idėjų dėl būsimų pokyčių. Pateikdama šį
komunikatą Komisija vykdo įsipareigojimą teikti ataskaitas
Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Grąžinimo direktyvos, pagrindinio
ES teisės akto dėl grąžinimo[2],
įgyvendinimo (daugiau informacijos – šio komunikato IV dalyje), taip pat
politinį įsipareigojimą teikti FRONTEX koordinuojamų
grąžinimo operacijų stebėjimo ataskaitas – jį Komisija
prisiėmė, kai 2011 m. buvo priimtas pakeistas FRONTEX reglamentas
(žr. II.4.2 skirsnį). Grąžinimo
politika yra glaudžiai susijusi su readmisijos ir reintegracijos politika,
kurios yra ES visuotinio požiūrio į migraciją ir judumą
(VPMJ)[3]
dalis. VPMJ yra bendra išorės politikos prieglobsčio ir migracijos
srityje sistema. Jį įgyvendindama ES siekia stiprinti
partnerystės dvasia ir bendrais interesais grindžiamą politinį
dialogą ir operatyvinį bendradarbiavimą su ES
nepriklausančiomis šalimis migracijos, taip pat grąžinimo ir
readmisijos klausimais. Nors šiame komunikate ES readmisijos politika išsamiai neaptariama[4], grąžinimo
politikos išorės aspektas yra svarbus siekiant užtikrinti jos
veiksmingumą ir sprendžiant tokius klausimus kaip savanoriškas išvykimas
ir grąžinamų asmenų reintegracija jų kilmės šalyse,
jų tapatybės nustatymas ir dokumentų išdavimas šiems asmenims. II dalis. Šiuo
metu įgyvendinama ES grąžinimo politika 1. Faktai ir
skaičiai Sulaikytų
neteisėtų migrantų skaičius nuo 2008 m. kasmet mažėjo:
nuo 2008 iki 2012 m. šis skaičius iš viso sumažėjo beveik 30 proc.
2008 m. sulaikyta 610 000 asmenų, o šiuo metu šis skaičius
sumažėjęs iki maždaug 440 000. Tikslią šio sumažėjimo
priežastį nustatyti sunku, tačiau pokyčiui įtakos
turėjo įvairūs veiksniai, įskaitant geresnę
kontrolę prie išorės sienų, ekonomikos krizę Europoje ir
geresnę ekonominę padėtį kai kuriose svarbiose kilmės
šalyse. Nors ir būta minėto sumažėjimo, ES neabejotinai
turės toliau dėti daug pastangų siekdama išspręsti
neteisėtos migracijos problemą, nes ji sudėtinga ir
įvairialypė. Neteisėtos migracijos srityje iš esmės gali
atsirasti įvairių pokyčių – kiekybinių (susijusių
su migrantų skaičiumi), geografinių (susijusių su atitinkamomis
ES nepriklausančiomis šalimis ir su migracijos problema
susiduriančiomis valstybėmis narėmis) bei kokybinių
(susijusių su migrantų motyvacija). Kalbant apie teisės likti ES
neturinčių asmenų grąžinimą, statistiniai duomenys
rodo, kad asmenų, kuriuos nuspręsta grąžinti (apie 484 000
asmenų 2012 m., 491 000 – 2011 m. ir 540 000 – 2010 m.), ir tų,
kurie po tokio sprendimo išvyko iš ES (apie 178 000 asmenų 2012 m., 167 000
– 2011 m. ir 199 000 – 2010 m.), skaičius gerokai skiriasi[5]. Negalutiniai 2013 m.
duomenys patvirtina šią tendenciją: palyginti su 2012 m., sulaikyta
šiek tiek mažiau asmenų, o sprendimų grąžinti asmenis ir
sugrąžintų asmenų skaičius toliau gerokai skiriasi. Minėtą
skirtumą lemia daug priežasčių, visų pirma – nepakankamas
ES nepriklausančių kilmės arba tranzito šalių
bendradarbiavimas (pvz., kyla problemų siekiant gauti dokumentus iš ES
nepriklausančių šalių konsulinių įstaigų), taip
pat nepakankamas atitinkamų asmenų bendradarbiavimas (jie neatskleidžia
savo tapatybės arba pasislepia). 2. ES
grąžinimo srities teisinė sistema Pastaraisiais
metais padaryta didelė pažanga siekiant sukurti darnią valstybių
narių grąžinimo priemonių teisinę sistemą visoje
Sąjungoje – visų pirma priimta Grąžinimo direktyva. Jos
tikslas – užtikrinti, kad teisinių priežasčių likti ES
neturintys trečiųjų šalių piliečiai būtų
veiksmingai grąžinami, vykdant sąžiningas ir skaidrias procedūras,
kuriomis visiškai užtikrinamos atitinkamų asmenų pagrindinės
teisės ir orumas. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT)
sprendimuose išaiškinti pagrindiniai direktyvos aspektai (pvz., sulaikymas), o
tai turėjo didelės įtakos tam, kaip valstybės narės
ją įgyvendina. Išsamus Grąžinimo direktyvos poveikio
valstybių narių[6]
grąžinimo politikai ir veiklai vertinimas bei ESTT praktikos apžvalga
pateikti šio komunikato IV dalyje. Grąžinimo
srityje taip pat svarbios kitos ES lygmeniu priimtos gretutinės
teisinės priemonės. Tikimasi, kad Reglamente (EB) Nr. 767/2008
numatyta Vizų informacinė sistema (VIS) taps svarbia
grąžinamų asmenų tapatybės nustatymo ir dokumentų
išdavimo jiems priemone. Vienas iš šio reglamento tikslų, kaip nustatyta jo
2 straipsnio e punkte: „padėti nustatyti asmens, kuris gali neatitikti
ar nebeatitikti atvykimo, buvimo ar gyvenimo valstybių narių
teritorijoje sąlygų, tapatybę“. Pagal 19 straipsnio 1
dalį ir 20 straipsnio 1 dalį kompetentingos institucijos patikrinimo
ir tapatybės nustatymo tikslais gali naudotis tam tikrais VIS duomenimis.
Pagal 31 straipsnio 2 dalį[7]
šiuos duomenis galima perduoti arba pateikti ES nepriklausančiai šaliai,
siekiant įrodyti trečiųjų šalių piliečių
tapatybę grąžinimo reikmėms. Neseniai Europos migracijos tinklo
(EMT) atliktos ad hoc apklausos[8]
rezultatai parodė, kad kai kurios valstybės narės jau
pradėjo naudotis VIS duomenimis grąžinimo ir readmisijos tikslais.
Tai turėjo teigiamos įtakos grąžinimo procedūrų
trukmei ir grąžinamų asmenų skaičiui. Kai kuriuose
naujausiuose ES readmisijos susitarimuose aiškiai nurodyta, kad VIS yra viena
iš galimų pilietybės įrodymo priemonių. Šengeno
informacinė sistema (SIS) yra naudinga priemonė, padedanti
užtikrinti, kad pagal Grąžinimo direktyvą išduoti draudimai atvykti
būtų visapusiškai įgyvendinami visoje Europoje. Šie visoje
Šengeno erdvėje galiojantys draudimai atvykti visų pirma yra
prevenciniai. 2008–2013 m. sistemoje užregistruota apie 700 000
visoje Šengeno erdvėje galiojančių draudimų atvykti.
Tačiau net ir veiksmingiau naudojantis šiomis priemonėmis nepavyks
išspręsti visų problemų, susijusių su neteisėtų
migrantų, kurie atvyko į ES be vizų arba tapatybės
dokumentų ir nurodo netikrą tapatybę ar tikrą
tapatybę, kurios neįmanoma patikrinti, tapatybės nustatymu ir
naujų dokumentų išdavimu. Reikia rasti naujoviškų šios svarbios
grąžinimo valdymo problemos, kurią spręsdamos migracijos
institucijos sugaišta daug laiko, sprendimo būdų. Jie
turėtų būti grindžiami glaudesniu bendradarbiavimu su ES
nepriklausančiomis šalimis ir visapusiška pagarba pagrindinėms
teisėms. 3.
Finansinė ES lygmens parama Grąžinimo
fondas (2008–2013 m.) buvo finansinės
paramos mechanizmas, kuris leido nemažai ES lėšų skirti
valstybėms narėms, kad jos galėtų spręsti
grąžinimo valdymo problemas. 2008–2013 m. visoms valstybėms
narėms iš viso skirta 674 mln. EUR. Nuo programavimo laikotarpio pradžios 2008
m. valstybių narių metinės programos gerokai išplėtotos.
Jos apima daugiau įvairių priemonių, kuriomis vis daugiau
dėmesio skiriama savanoriško grįžimo programoms ir bendrų
Grąžinimo direktyvoje nustatytų standartų, įskaitant humaniškas
sulaikymo sąlygas, kuriomis gerbiamas orumas, laikymuisi, taip pat tvaraus
grįžimo ir reintegracijos skatinimui[9].
Nevyriausybinės organizacijos (NVO) labai prisidėjo prie
veiksmų ir projektų, kurių tikslas – padėti
grįžtantiems asmenims. NVO palaiko ryšius su
migrantų diasporos bendruomenėmis, turi darbo su neteisėtais migrantais
patirties ir yra laikomos valstybei neatstovaujančiais tarpininkais. NVO
dažnai sugeba sumažinti įtampą, padeda užtikrinti institucijų ir
grąžinamų asmenų tarpusavio pasitikėjimą ir
glaudesnį bendradarbiavimą, taip pat apskritai pagerinti
neteisėtų migrantų padėtį. Būsimas
Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas (PMIF) remsis per
pastaruosius šešerius metus įgyta patirtimi ir toliau finansiškai padės
įgyvendinti ES grąžinimo politikos tikslus. Be kita ko, bus remiamos
pakaitinės sulaikymo priemonės, socialinės paramos teikimas,
konsultavimas ir teisinė pagalba, speciali pagalba pažeidžiamiems
asmenims, nepriklausoma ir veiksminga priverstinio grąžinimo stebėsena,
tai pat priėmimo infrastruktūros, paslaugų ir sąlygų
gerinimas bei darbuotojų rengimas. Įgyvendindama
ES išorės bendradarbiavimo priemones ES taip pat padėjo stiprinti ES
nepriklausančių šalių gebėjimus, susijusius su
įvairiais grąžinimo valdymo aspektais, įskaitant
sugrįžusių asmenų integraciją. Nuo 2005 m. pagal ES
vystomojo bendradarbiavimo priemones, kuriomis, be kita ko, daug dėmesio
skirta gebėjimų stiprinimui grąžinimo ir reintegracijos srityse,
Komisija finansavo daugiau kaip 40 projektų – skyrė per 70 mln. EUR. 4. Praktinis
ir operatyvinis bendradarbiavimas 4.1.
Programos, kuriomis skatinamas savanoriškas išvykimas Vieni pagrindinių
tvaraus grįžimo aspektų yra konsultacijos savanoriško grįžimo
klausimais, specialiai pritaikytų grąžinimo priemonių rinkiniai,
veiksminga reintegracijos pagalba ir informavimas apie teisėtos migracijos
galimybes. Savanorišką išvykimą labai padėjo skatinti atitinkami
vyriausybiniai ir nevyriausybiniai subjektai, visų pirma Tarptautinė
migracijos organizacija (TMO) – jie vykdė remiamo savanoriško
grįžimo programas: teikė visapusišką grįžimo
pagalbą, be kita ko, siekė užtikrinti tvarią reintegraciją
kilmės šalyse. TMO šiuo metu vykdo daugiau negu 70
remiamo savanoriško grįžimo projektų 26 ES valstybėse
narėse. Per pastaruosius šešerius metus padėta savanoriškai
grįžti apie 148 000 migrantų. Pasak TMO,
įgyvendinant programas itin svarbu bendradarbiauti su kilmės šalimis,
taip pat, sprendžiant grąžinimo ir migracijos klausimus, svarbu remtis
partnerystės projektais ir išsaugoti ryšį su ES ir valstybių
narių įgyvendinamomis pastangomis. 2012 m. Europos
Sąjungoje savanoriško išvykimo ir priverstinio grąžinimo santykis (2013
m. metiniais FRONTEX rizikos analizės duomenimis[10]) buvo apie 44:56. Savanoriško
išvykimo skatinimas toliau bus vienas pagrindinių ES grąžinimo
politikos tikslų. 4.2. FRONTEX
koordinuojamos bendros grąžinimo operacijos Valstybės
narės, vykdydamos operatyvinį tarpusavio bendradarbiavimą, vis
dažniau bendrai organizavo grąžinamų asmenų skrydžius. Šioje
srityje agentūra FRONTEX atliko svarbų vaidmenį, skatindama
vykdyti bendras grąžinimo operacijas. Nuo 2006 m. iki 2013 m.
gruodžio mėn. FRONTEX koordinavo 209 bendras grąžinimo operacijas,
per kurias grąžinti 10 855 asmenys[11].
Nuo 2007 m. FRONTEX grąžinimo srities pareigūnams teikė
standartizuotus mokymus, kuriuose daugiausia dėmesio skyrė
grąžinamų asmenų pagrindinių teisių ir orumo apsaugai
per priverstinio grąžinimo operacijas[12].
Nuo tada, kai 2010 m. Grąžinimo direktyvos 8 straipsnio 6 dalis dėl
priverstinio grąžinimo stebėsenos tapo privaloma, pusę visų
bendrų grąžinimo operacijų stebėjo nepriklausomi
stebėtojai, kurie fiziškai dalyvavo vykdant operacijas – nuo jų
pradžios iki atvykimo į paskirties oro uostą. Iki šiol šie
stebėtojai nepranešė pastebėję grąžinamų asmenų
pagrindinių teisių pažeidimų. 1 lentelė. FRONTEX koordinuojamų bendrų grąžinimo operacijų
stebėsena: || Bendrų grąžinimo operacijų skaičius ir bendras grąžintų asmenų skaičius || Bendrų grąžinimo operacijų, kurias vykdant dalyvavo stebėtojai, skaičius || Bendrų grąžinimo operacijų, kurias vykdant dalyvavo stebėtojai, procentinė dalis || Asmenų, kurie grąžinti per stebimas bendras grąžinimo operacijas, procentinė dalis || Stebėtojų pilietybė (Pastaba. Vykdant kai kurias bendras grąžinimo operacijas dalyvavo 2 arba 3 stebėtojai) 2011 || 39 bendros grąžinimo operacijos – 2 059 grąžinti asmenys || 23 bendros grąžinimo operacijos – 1 147 grąžinti asmenys || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1 2012 || 38 bendros grąžinimo operacijos – 2 110 grąžintų asmenų || 23 bendros grąžinimo operacijos – 1 059 grąžinti asmenys || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1 2013 || 39 bendros grąžinimo operacijos – 2 152 grąžinti asmenys || 20 bendrų grąžinimo operacijų – 937 grąžinti asmenys || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE:2; ES:1; IS: 1 2013 m. spalio 7 d.
priimtas FRONTEX bendrų grąžinimo operacijų vykdymo kodeksas,
kuriame daugiausia dėmesio skiriama veiksmingoms priverstinio
grąžinimo stebėsenos procedūroms ir grąžinamų
asmenų pagrindinių teisių apsaugai ir orumo išsaugojimui per
grąžinimo operacijas. Minėtame kodekse numatyta, kad stebėtojui
(nepriklausomam išorės stebėtojui, kuris dažnai atstovauja NVO arba
kitai nepriklausomai stebėsenos įstaigai, kuriai valstybė
narė pavedė vykdyti priverstinio grąžinimo stebėseną
pagal direktyvos 8 straipsnio 6 dalį) turi būti suteikta visa
reikalinga informacija prieš operaciją ir kad jis dalyvauja grąžinimo
procese nuo pradinių etapų (vidaus informacinių
posėdžių) iki galutinio etapo po grąžinimo (ataskaitinių
posėdžių). Stebėtojui turi būti suteikta visa informacija
ir galimybė fiziškai patekti į bet kurią pageidaujamą
vietą. Stebėtojo pastabos ir (arba) ataskaitos įtraukiamos
į ataskaitas dėl bendros grąžinimo operacijos. Nors pagal
galiojančius teisės aktus to aiškiai nereikalaujama, Komisija mano,
kad, atsižvelgiant į bendrų grąžinimo operacijų matomumą
ir jautrumą, kiekvieną iš jų turėtų
stebėti nepriklausomas stebėtojas. Todėl šių operacijų
vykdymo kodeksas bus prioritetine tvarka peržiūrėtas. Šiuo metu
Tarptautinis migracijos politikos vystymo centras[13] vykdo ES
finansuojamą projektą, kurio tikslas – labiau suderinti
valstybių narių požiūrį į stebėseną.
Siekiama parengti objektyvius ir skaidrius stebėsenos kriterijus ir
bendras taisykles, taip pat valstybėms narėms užtikrinti
nepriklausomų stebėtojų grupę, kurios paslaugomis
būtų galima naudotis ir per bendras grąžinimo operacijas. 2012 m.
sukurta FRONTEX nepriklausomo pagrindinių teisių pareigūno
pareigybė, o 2012 m. gruodžio 17 d. paskirtas pirmasis toks
pareigūnas. Jo tikslas – stebėti ir vertinti, kaip vykdant visą
FRONTEX veiklą ir operacijas, įskaitant susijusias su bendru
grąžinimu, saugomos ir užtikrinamos pagrindinės teisės, ir
teikti atitinkamas rekomendacijas. Pagrindinių teisių pareigūnas
turėtų turėti galimybę naudotis visa su FRONTEX veikla
susijusia informacija, kuri turi įtakos pagrindinėms teisėms. III dalis.
Būsimi pokyčiai ES grąžinimo
politika pastaraisiais metais gerokai išplėtota, visų pirma dėl
to, kad valstybės narės į nacionalinės teisės aktus
perkėlė ir įgyvendina Grąžinimo direktyvą – ji leido
patobulinti šioje srityje taikomą praktiką ir užtikrinti didesnę
jos darną. Įgyvendinimo ataskaitoje, kuri yra šio komunikato dalis,
nurodyta, kad keliose valstybėse narėse tebėra trūkumų,
pavyzdžiui, kai kuriose valstybėse narėse yra problemų dėl
tam tikrų sulaikymo sąlygų aspektų ir nėra
nepriklausomų priverstinio grąžinimo stebėsenos sistemų. Be
to, daugelyje valstybių narių reikėtų sistemingiau taikyti
pakaitines sulaikymo priemones ir skatinti savanorišką išvykimą. Komisija imsis
tolesnių veiksmų dėl visų įgyvendinimo ataskaitoje
nurodytų trūkumų ir kreips ypatingą dėmesį į
tai, kaip valstybės narės, vykdydamos grąžinimo procedūras,
įgyvendina tas direktyvos nuostatas, kurios yra susijusios su
grąžinamų asmenų sulaikymu, apsaugos ir teisių gynimo
priemonėmis, taip pat elgesiu su nepilnamečiais ir kitais
pažeidžiamais asmenimis. Pagal naująjį Šengeno vertinimo
mechanizmą sukurta Komisijos koordinuojama ir prižiūrima vertinimo
sistema suteiks naujų galimybių ištirti ir įvertinti
konkrečią valstybių narių praktiką šiose srityse ir
patikrinti, ar valstybės narės visapusiškai įgyvendina šios
direktyvos nuostatas ir tarptautinius žmogaus teisių standartus. Vien
įgyvendinant grąžinimo politiką veiksmingai valdyti
neteisėtos migracijos srautų į ES neįmanoma. Ši politika
turi būti platesnės sistemos, kuri apima ir ES visuotinį
požiūrį į migraciją ir judumą, dalis. Pagal šią
sistemą visų pirma siekiama:
stiprinti
dialogą ir bendradarbiavimą su ES nepriklausančiomis
kilmės ir tranzito šalimis migracijos klausimais, siekiant sukurti
bendrais interesais grindžiamą partnerystę;
stiprinti
praktinį valstybių narių bendradarbiavimą su FRONTEX
ir tarptautinėmis organizacijomis bei NVO;
kartu stiprinti
kitas priemones ir politikos kryptis, kaip antai veiksmingą
sienų valdymą, kovą su prekyba žmonėmis ir
neteisėtu jų gabenimu;
į ES
migracijos politiką integruoti užsienio politikos elementus ir
užtikrinti vidaus ir išorės aspektų sąsają.
Reikėtų naudotis EIVT vykdomo ES išorės santykių
koordinavimo teikiamais pranašumais.
Taigi ateityje
siekiant plėtoti ES grąžinimo politiką reikės atsižvelgti
į visus šiuos aspektus ir elementus. Būsimais
veiksmais toliau nurodytos problemos bus sprendžiamos remiantis
išdėstytais pasiūlymais. 1. Užtikrinti
tinkamą ir veiksmingą Grąžinimo direktyvos
įgyvendinimą Vienas iš
svarbiausių prioritetų ateityje bus stiprinti Grąžinimo
direktyvos įgyvendinimo stebėseną. Komisija sistemingai imsis tolesnių veiksmų dėl
visų nustatytų trūkumų. Dėl šioje ataskaitoje
nustatytų problemų jau pradėtos kelios „EU Pilot“
procedūros, netrukus bus pradėtos ir kitos. Šiame procese labai
teigiamą vaidmenį jau atlieka nacionaliniai teismai: kaip pirmoji
instancija, užtikrinanti, kad valstybėse narėse būtų
taikoma Sąjungos teisė, ir prireikus kreipdamiesi į ESTT ir
prašydami išaiškinti įvairias nuostatas prejudiciniuose sprendimuose. Grąžinimo direktyvos įgyvendinimą
toliau aktyviai gerins keli subjektai. Þ
Visų pirma tai bus Komisija, kaip Sąjungos teisės
sergėtoja, vykdydama SESV 258 straipsnyje nustatytus įgaliojimus; Þ
Komisija ir valstybės narės daugiau dėmesio skirs ES
grąžinimo acquis įgyvendinimui, remdamosi
nauju Šengeno vertinimo mechanizmu; Þ
nacionalinės priverstinio grąžinimo stebėsenos įstaigos
pagal direktyvos 8 straipsnio 6 dalį sieks užtikrinti kasdienės
grąžinimo veiklos vidaus kontrolę. 2. Siekti,
kad veikla būtų darnesnė ir ją vykdant būtų
labiau atsižvelgiama į pagrindines teises Komisija sieks
užtikrinti tinkamą acquis įgyvendinimą ir ketina parengti
įvairias gaires ir rekomendacijas toliau nurodytais klausimais. Jos
padės užtikrinti, kad grąžinimo veikla būtų darnesnė
ir kad ją vykdant būtų visiškai atsižvelgiama į
pagrindinių teisių standartus. Þ
Komisija per vienus metus priims Grąžinimo vadovą. Dėl jo
bus konsultuojamasi su Kontaktine grąžinimo reikalų grupe. Vadove bus
pateiktos bendros gairės, geriausia praktika ir rekomendacijos, į
kurias valstybių narių kompetentingos institucijos turės
atsižvelgti vykdydamos su grąžinimu susijusią veiklą ir kuriomis
bus remiamasi vykdant su grąžinimu susijusius Šengeno vertinimus. Vadove
bus atsižvelgiama į ES grąžinimo acquis
ir atitinkamus tarptautinius standartus, įskaitant pvz., Europos komiteto
prieš kankinimą parengtus tarptautinius standartus ir JT Vaiko teisių
komiteto bendrąją pastabą Nr. 14 (2013) dėl vaiko
teisės, kad visų pirma būtų atsižvelgiama į jo
interesus. Be to, vadove bus nagrinėjamos tokios temos kaip savanoriško
išvykimo skatinimas, proporcingas prievartos priemonių naudojimas,
priverstinio grąžinimo stebėsena, išsiuntimo atidėjimas,
nepilnamečių grąžinimas, veiksmingos teisinės
priemonės, apsaugos priemonės iki grąžinimo, humaniškos ir orumo
nežeidžiančios sulaikymo sąlygos bei pažeidžiamų asmenų
apsaugos priemonės. Þ
Sulaikymo praktika, kuria atsižvelgiama į
pagrindines teises. Komisija toliau spręs šį klausimą
kontaktinėje grupėje ir pateiks rekomendacijų Grąžinimo
vadove, atsižvelgdama į 2012 m. Pagrindinių teisių
agentūros tyrimą. Þ
Skatinimas taikyti pakaitines sulaikymo priemones. 2014 m. Europos
migracijos tinklas atliks pakaitinių sulaikymo priemonių tyrimą,
kad galėtų nustatyti geriausią patirtį šioje srityje ir
pasidalyti informacija apie ją. Þ
Grąžinamų asmenų neteisėto buvimo „kriminalizavimas“. Komisija Grąžinimo vadove
atsižvelgs į ESTT praktiką, pagal kurią valstybėms
narėms nustatyti apribojimai, susiję su baudžiamosios teisės
sankcijomis, kurias jos taiko grąžinamiems asmenims. Þ
Grąžintini asmenys, kurių neįmanoma grąžinti. Komisija
kaups geriausios praktikos pavyzdžius, atsižvelgdama į valstybių
narių geriausią praktiką, kad užkirstų kelią
užsitęsusioms situacijoms ir užtikrintų, kad žmonės, kurių
neįmanoma grąžinti, nebūtų paliekami neribotą
laiką be pagrindinių teisių ir nebūtų neteisėtai
vėl sulaikomi. Þ
Kodifikuoti Europos Tarybos sulaikymo standartai. Komisija remia per
Konferenciją dėl imigrantų sulaikymo Europoje
(įvykusią 2013 m. lapkričio 21–22 d. Strasbūre) Europos
nacionalinių prevencinių mechanizmų prieš kankinimą
paskelbtą deklaraciją, kurioje Europos Taryba raginama kodifikuoti
išsamių imigrantų sulaikymo taisyklių rinkinį remiantis
galiojančiais tarptautiniais ir regioniniais žmogaus teisių
standartais, taikomais laisvės atėmimo dėl imigracijos statuso
atveju. 3. Toliau plėtoti dialogą ir bendradarbiavimą su ES
nepriklausančiomis šalimis Siekiant geriau
valdyti migracijos srautus ir spręsti problemas, susijusias su
trečiųjų šalių piliečių, kurie ne(be)turi
teisės būti ES teritorijoje, grąžinimu, svarbu bendradarbiauti
su ES nepriklausančiomis imigrantų kilmės ir tranzito šalimis. Siekdama
abipusiai naudingo bendradarbiavimo šioje srityje, ES yra užmezgusi nemažai
dvišalių ir regioninių dialogų ir sukūrusi bendradarbiavimo
su ES nepriklausančiomis šalimis sistemų. Jos apima labai
įvairius klausimus – nuo institucijų ir gebėjimų stiprinimo
ir veiksmingos teisėtų migrantų integracijos iki grąžinimo
valdymo ir veiksmingo readmisijos įsipareigojimų įgyvendinimo.
Pagal visuotinį požiūrį į migraciją ir judumą
kilmės ir tranzito šalys taip pat turėtų būti skatinamos
pagal tarptautinius standartus suteikti tarptautinę apsaugą tiems,
kuriems jos reikia, gerinti savo prieglobsčio ir priėmimo
pajėgumus, kurti tinkamai veikiančias migracijos sistemas, apsaugoti
migrantų pagrindines teises ir kartu ypatingą dėmesį skirti
pažeidžiamiems migrantams, pavyzdžiui, nelydimiems nepilnamečiams,
prekybos žmonėmis aukoms, moterims ir vaikams. Šioms šalims
turėtų būti teikiama bendradarbiavimo pagalba, siekiant remti jų
pastangas šioje srityje, ir ES turėtų plačiau bendradarbiauti su
atitinkamomis ES nepriklausančiomis šalimis, kad stiprintų jų
gebėjimus grąžinimo ir readmisijos srityje ir padėtų šalims
partnerėms vykdyti derybas dėl readmisijos susitarimų su kitomis
ES nepriklausančiomis šalimis. Þ
Taikant ir plėtojant visuotinį požiūrį į
migraciją ir judumą bus nuolat įtraukiama grąžinimo
politika – be kita ko, su ES nepriklausančiomis šalimis plėtojant
partnerystę judumo srityje ir bendras migracijos ir judumo
darbotvarkes. Þ
Paskatos. Bus stengiamasi užtikrinti, kad
bendradarbiavimas grąžinimo, readmisijos ir reintegracijos klausimais
būtų suderintos ir konsoliduotos ES politikos, vykdomos ES
nepriklausančios šalies atžvilgiu, dalis ir kad jis būtų
grindžiamas bendrais interesais, pvz., susijusiais su didesnio judumo
nuostatomis ir kitomis politikos sritimis, kaip antai prekybos,
įmonių ir pramonės politika. Þ
Gebėjimų stiprinimas. Bus dedama
daugiau pastangų siekiant stiprinti ES nepriklausančių
šalių pajėgumus grąžinimo ir readmisijos srityje, pavyzdžiui,
bus pagerintos atsakingų institucijų šalyse partnerėse
galimybės laiku atsakyti į piliečių readmisijos prašymus,
nustatyti grąžintinus asmenis ir teikti tinkamą pagalbą ir
reintegracijos paramą grąžinamiems asmenims. Þ
Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo lėšos daugiausia bus
skiriamos tvariam neteisėtų migrantų grąžinimui
ir reintegracijai jų kilmės šalyse – be kita ko, bus
plėtojami šių šalių gebėjimai užtikrinti geresnį
grąžinimo ir reintegracijos valdymą. Þ
Komisija aktyviai imsis tolesnių veiksmų, siekdama įgyvendinti 2011 m.
ES readmisijos susitarimų vertinime ir jame išdėstytose
rekomendacijose nustatytus uždavinius, pvz., skatinti savanorišką
grįžimą (13 rekomendacija) ir pradėti bandomąjį
projektą, pagal kurį būtų stebima grįžusių
asmenų padėtis (15 rekomendacija). 4. Gerinti
valstybių narių operatyvinį bendradarbiavimą grąžinimo
srityje Su
pagrindinėmis teisėmis suderinamos grąžinimo procedūros ir darni
grąžinimo politika bus tobulinamos bendradarbiaujant praktiniais ir
operatyviniais klausimais šiose srityse:
savanoriško
išvykimo skatinimas,
vaiko
interesų užtikrinimas vykdant grąžinimo procedūras,
nacionalinių
stebėsenos įstaigų sąveika,
geresni
statistiniai duomenys,
keitimasis asmens
duomenimis,
kelionės
dokumentų išdavimas.
Þ
Komisija naudosis Europos migracijos tinklu kaip viena
pagrindinių informacijos rinkimo ir dalijimosi ja platformų,
siekdama pagerinti valstybių ir suinteresuotųjų subjektų
bendradarbiavimą visų pirma savanoriško išvykimo srityje. Þ
Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo lėšos visų pirma
bus skiriamos priemonėms, kuriomis bus skatinamas savanoriškas
išvykimas, tačiau kartu bus stengiamasi užtikrinti, kad savanoriško
grįžimo paskatos netaptų nepageidaujamais patrauklumo veiksniais.
Taip pat, glaudžiai bendradarbiaujant su ES nepriklausančiomis šalimis,
bus skatinama įgyvendinti priemones, kuriomis būtų padedama
grįžtantiems asmenims gauti būtinus kelionės dokumentus. Þ
Pasinaudojant Šengeno vadovo 39 priedu (Sprendimo grąžinti pripažinimo
standartine forma tranzito sausuma tikslais) būtų galima patobulinti
tam tikrus aspektus, susijusius su savanoriškai grįžtančių
asmenų tranzitu sausuma. Šios formos dar
nenaudojančios valstybės narės raginamos ją naudoti. Þ
Nelydimiems nepilnamečiams taikomų grąžinimo ir
reintegracijos procesų srityje reikėtų skatinti valstybių
narių tarpusavio bendradarbiavimą bei valstybių narių ir ES
nepriklausančių šalių bendradarbiavimą. Taip pat reikėtų kuo geriau naudotis Prieglobsčio,
migracijos ir integracijos fondo teikiamomis finansavimo galimybėmis
siekiant skatinti valstybių narių ir ES nepriklausančių
šalių vaiko apsaugos sistemų bendradarbiavimą. Þ
Bus dedama daug pastangų, kad būtų pagerinta su
sugrįžimu susijusi statistinė informacija – visų pirma bus
naudojamasi išsamia informacija, kurią FRONTEX pradėjo gauti iš
valstybių narių, taip pat bus svarstoma, kaip būtų galima
patobulinti informaciją apie savanorišką išvykimą, ir skatinama darniau
rinkti duomenis. Þ
Komisija skatins direktyvos 8 straipsnio 6 dalyje numatytas priverstinio grąžinimo
stebėsenos įstaigas aktyviau tarpusavyje dalytis geriausios praktikos
pavyzdžiais, siekdama užtikrinti, kad stebėsena būtų darnesnė,
visų pirma FRONTEX koordinuojamų bendrų operacijų srityje. Þ
Grąžinimo politikos srityje reikėtų toliau didinti VIS ir SIS
teikiamas galimybes. Visų pirma iki 2016
m. planuojama SIS II peržiūra suteiks galimybę užtikrinti
didesnę grąžinimo politikos ir SIS II darną ir pasiūlyti
įpareigoti valstybes nares pagal Grąžinimo direktyvą išduotų
draudimų atvykti atveju sistemoje SIS II registruoti atitinkamus perspėjimus
dėl šių draudimų atvykti. Þ
Bus skatinamas operatyvinis valstybių narių tarpusavio
bendradarbiavimas, taip pat valstybių narių ir ES
nepriklausančių šalių operatyvinis bendradarbiavimas. Daugiausia
dėmesio bus skiriama tapatybės nustatymo ir kelionės
dokumentų išdavimo, laikantis duomenų apsaugos reikalavimų, klausimams. Þ
2014 m. Europos migracijos tinklas atliks tyrimą „Geroji neteisėtų
migrantų grąžinimo ir reintegracijos praktika. Valstybių
narių draudimai atvykti, politika ir readmisijos susitarimų
naudojimas“. Šiuo tyrimu siekiama gauti informacijos apie valstybių
narių patirtį, susijusią su šiais konkrečiais
grąžinimo proceso aspektais, ją palyginti ir taip padidinti
grąžinimo politikos veiksmingumą. 5. Sustiprinti
FRONTEX vaidmenį grąžinimo srityje Akivaizdu,
kad naudinga tam tikrus operatyvinius grąžinimo veiksmus vykdyti bendrai
Sąjungos lygmeniu. FRONTEX atlieka svarbų koordinavimo vaidmenį
šioje srityje ir turėtų toliau aktyviai juo naudotis. Vykdydama
uždavinius FRONTEX taip pat turi užtikrinti, kad operacijos būtų
atliekamos laikantis Sąjungos acquis ir ES pagrindinių
teisių chartijos. Þ
FRONTEX turėtų aktyviau koordinuoti bendras grąžinimo
operacijas, užtikrindama, kad būtų pavyzdingai laikomasi ne vien
teisinių įsipareigojimų, bet ir bendrų humaniško elgesio
su grąžinamais asmenimis, užtikrinant jų orumą, standartų.
Todėl Komisija prašo FRONTEX prioritetine tvarka priimti
bendrų grąžinimo operacijų vykdymo kodeksą ir aiškiai
nurodyti, kad bus atliekama nepriklausoma kiekvienos bendros grąžinimo
operacijos stebėsena. Þ
FRONTEX raginama toliau remti valstybes nares – teikti mokymus
grąžinimo klausimais, kartu itin daug dėmesio skirti
grąžinamų asmenų pagrindinių teisių apsaugai
grąžinimo procedūrų metu. IV dalis. Įgyvendinimo ataskaita.
Grąžinimo direktyvos 2008/115/EB poveikis valstybių narių
grąžinimo politikai ir praktikai Grąžinimo
direktyvos įgyvendinimo galutinis terminas suėjo 2010 m.
gruodžio 24 d. Ši direktyva privaloma visoms valstybėms narėms (išskyrus
Jungtinę Karalystę ir Airiją), taip pat keturioms Šengeno
asocijuotosioms valstybėms. Keturios valstybės narės (EE, ES,
PT, SK) pranešė visiškai perkėlusios direktyvą į
nacionalinę teisę dar iki minėto termino. Devyniolika
valstybių narių pranešė direktyvą perkėlusios 2011 m.,
o penkios (BE, LT, NL, PL ir SE) – 2012 m. Komisija pradėjo 20 pažeidimo
tyrimo procedūrų dėl nepranešimo apie perkėlimo į
nacionalinę teisę priemones. Visos jos baigtos, kai valstybės
narės pavėlavusios pranešė apie tas priemones[14]. Tik Islandija dar nepranešė apie visapusišką
perkėlimą į nacionalinę teisę. Nuo
tada, kai priimta minėta direktyva, Komisijos tarnybos surengė 14 kontaktinių
grupių susitikimų[15]
su valstybių narių ekspertais. Kontaktinės grupės tikslas –
padėti ankstyvame etape nustatyti galimas problemas ir dar
neišspręstus klausimus ir sudaryti galimybę atvirai bei neformaliai
diskutuoti. Šie susitikimai turėjo didelės teigiamos įtakos
nuosekliam direktyvos įgyvendinimui nacionaliniu lygmeniu. Po
kontaktinių grupių lygmens diskusijų atliktos šešios lyginamosios
studijos[16] šiais klausimais:
nepilnamečių grąžinimo procedūros,
priverstinio grąžinimo stebėsena,
grąžinamų asmenų reintegracija,
grąžintinų asmenų, kurių neįmanoma
grąžinti, padėtis,
tinkamas teisinis Grąžinimo direktyvos perkėlimas į
nacionalinę teisę valstybėse narėse,
praktinis Grąžinimo direktyvos poveikis.
Remdamasi
Grąžinimo direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę
tyrimo išvadomis, Komisija vykdė darbo programą, susijusią su
Grąžinimo direktyvos perkėlimu į nacionalinę teisę (2012–2013
m.). Vykdydama programą Komisija teiravosi valstybių narių
apie jų neišspręstas direktyvos perkėlimo į
nacionalinę teisę problemas. Per dvišalius techninius susitikimus
išsamiai aptarti nustatyti trūkumai ir galimi jų šalinimo būdai.
Šie susitikimai ir diskusijos buvo labai naudingi – pavyko išspręsti
daugumą perkėlimo į nacionalinę teisę problemų.
Likusios problemos daugiausia buvo susijusios su šiomis nuostatomis:
draudimų
atvykti poveikiu visoje ES,
pasislėpimo
pavojaus apibrėžties nustatymu,
savanoriško
grįžimo laikotarpio pratęsimo kriterijais,
išsiuntimo oru
taisyklėmis,
priverstinio
grąžinimo stebėsena,
sulaikymo skyrimo
kriterijais,
sulaikymo
sąlygomis.
Septynios
valstybės narės jau iš dalies pakeitė nacionalinės
teisės aktus, atsižvelgdamos į Komisijos prašymus, susijusius su
minėtomis neišspręstomis problemomis. Trylika valstybių
narių teisės aktus šiuo metu iš dalies keičia, o šešios – oficialiai
įsipareigojo tai padaryti netrukus. Šį procesą atidžiai
prižiūrės Komisija (jai kas du mėnesius bus teikiamos
ataskaitos). Toliau nurodyti
apčiuopiami minėtos darbo programos rezultatai, pasiekti visų
pirma sulaikymo srityje. - Šešios
valstybės narės iš vienuolikos, kurios nebuvo iki galo į
nacionalinę teisę perkėlusios 3 straipsnio 7 dalies ir 15
straipsnio 1 dalies nuostatų, pakeitė savo teisės aktus, kad
teisiškai apibrėžtų objektyvius kriterijus, pagal kuriuos
būtų galima įvertinti, ar yra priežasčių manyti, kad
neteisėtas migrantas gali pasislėpti. Tai padeda sumažinti
sulaikytų migrantų skaičių. - Šešios
valstybės narės iš septynių, kurios nebuvo iki galo į
nacionalinę teisę perkėlusios direktyvos 15 straipsnio 4 dalies
nuostatų, iš dalies pakeitė arba šiuo metu iš dalies keičia
nacionalinės teisės aktus, kad tuo atveju, jeigu nėra
pagrįstos tikimybės asmens išsiųsti, jo sulaikymas
būtų nutraukiamas. - Keturios
valstybės narės iš šešių, kurios anksčiau neleisdavo NVO ir
tarptautinių organizacijų atstovams lankytis sulaikymo centruose, iš
dalies pakeitė arba šiuo metu iš dalies keičia savo teisės
aktus. - Keturios
valstybės narės iš šešių, kurios to dar nebuvo padariusios, iš
dalies pakeitė taisykles, susijusias su galimybe gauti nemokamą
teisinę pagalbą (13 straipsnio 4 dalis). - Trylika
valstybių narių iš šešiolikos, kurios į nacionalinę
teisę nebuvo perkėlusios 8 straipsnio 6 dalies nuostatų, šiuo
metu jau priėmė arba yra bepriimančios teisės aktus,
kuriais sukuriama priverstinio grąžinimo stebėsenos sistema. - Vienuolika
valstybių narių iš keturiolikos, kurios to dar nebuvo padariusios,
įformino arba yra beįforminančios įsipareigojimą, kad
asmenys bus išsiunčiami oru pagal prie Sprendimo 2004/573/EB pridėtas
Bendrąsias gaires dėl jungtinio išsiuntimo oro transportu saugos
nuostatų. Likusiais atvejais,
kai nepavyko susitarti arba pasiekti, kad valstybės narės
įsipareigotų pakeisti savo teisės aktus pagal Komisijos
prašymus, jau pradėtos kelios „EU Pilot“ procedūros. 2012–2013 m.
atliktas ir 2013 m. spalio mėn. baigtas Grąžinimo direktyvos
praktinio įgyvendinimo valstybėse narėse tyrimas. Tai buvo
metatyrimas, grindžiamas turima informacija ir studijomis bei visų
atitinkamų suinteresuotųjų šalių nuomonėmis[17]. Kad gautų
daugiau informacijos apie padėtį vietoje, Komisija taip pat
išnagrinėjo, pvz., Pagrindinių teisių agentūros, Europos
Tarybos organų, Jungtinių Tautų vyriausiojo
pabėgėlių reikalų komisaro biuro ir NVO („Amnesty
International“, „Human Rights Watch“, „Pro-Asyl“ ir kt.) parengtas tikslines
studijas ir ataskaitas dėl praktinės padėties valstybėse
narėse. Didžiausias sunkumas renkant šią informaciją buvo tas,
kad daugeliu tyrimo klausimų valstybių narių lygmeniu sistemingai
buvo renkama nedaug kiekybinių duomenų. Pavyzdžiui, duomenų apie
pagrindinius parametrus, tokius kaip vidutinė sulaikymo trukmė,
sulaikymo pagrindas, nepavykusių grąžinimų skaičius ir
draudimų atvykti naudojimas, turėjo tik nedaugelis valstybių
narių. Be to, dažnai nėra bendrų apibrėžčių ir
metodų, susijusių su duomenų rinkimu, o tai turi įtakos
tokių duomenų palyginamumui visoje ES. Kaip pabrėžta
pirmiau, Komisija sistemingai imsis veiksmų, kad pašalintų visus
šioje įgyvendinimo ataskaitoje nustatytus trūkumus. Dėl
šioje ataskaitoje nustatytų problemų jau pradėtos kelios „EU
Pilot“ procedūros, netrukus bus pradėtos ir kitos. 1. Grąžinamų asmenų sulaikymas siekiant
išsiųsti a) Sulaikymo priežastys ir trukmė (15 straipsnis) Direktyvos 15
straipsnyje nustatyta, kad trečiųjų šalių piliečius,
kuriems taikomos grąžinimo procedūros, galima sulaikyti „kuo
trumpiau“ ir „tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiuntimui“, jei
esama pasislėpimo pavojaus ir jei asmuo vengia pasirengimo grąžinimui
ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo.
Sprendimą sulaikyti priima administracinės arba teisminės
institucijos. Sulaikymas peržiūrimas „pagrįstais laiko tarpais“ ir
nutraukiamas, „paaiškėjus, kad dėl teisinių ar kitokių
priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti“.
Valstybės narės turi nustatyti sulaikymo laikotarpio ribą, kuri
paprastai negali viršyti šešių mėnesių, o išskirtiniais atvejais
– iš viso aštuoniolikos mėnesių. ESTT praktikoje išaiškinti keli
direktyvos nuostatų dėl sulaikymo aspektai. Sprendime C-357/09
(Kadzoev) ESTT aiškiai patvirtino, kad Grąžinimo direktyvos
nuostatos, susijusios su sulaikymu, yra apsauginio pobūdžio:
Teismas pabrėžė, kad sulaikymas tampa nebepateisinamas ir
atitinkamas asmuo turi būti nedelsiant paleistas, jeigu per ilgiausią
leidžiamą sulaikymo laikotarpį nėra realios tikimybės jo
išsiųsti į ES nepriklausančią šalį. Be to, ESTT išaiškino, kad siekiant pateisinti
sulaikymą pagal Grąžinimo direktyvą negalima remtis viešosios
tvarkos ir saugumo sumetimais. Sprendime
C 534-11 (Arslan) buvo nagrinėjamas su grąžinimu susijusio
sulaikymo ir su prieglobsčiu susijusio sulaikymo (pagal Direktyvą 2003/9)
santykis ir išaiškinta, kad dėl to, kad esama dviejų
skirtingų režimų, valstybės narės nėra įpareigojamos
automatiškai paleisti sulaikytus grąžinamus asmenis, kai jie pateikia
prieglobsčio prašymą, jeigu valstybės pagal nacionalinę
teisę greitai nusprendžia tęsti sulaikymą, laikydamosi
prieglobsčio acquis. Vertinimas
parodė, kad, nors apskritai valstybės narės savo teisės
aktus iš dalies pakeitė, kad jie atitiktų 15 straipsnį,
praktinis įgyvendinimas gerokai skiriasi. Pavyzdžiui, labai
skirtingai aiškinama pagrįstų laiko tarpų, kuriais turi
būti peržiūrimas sulaikymas, sąvoka. Kai kuriose valstybėse narėse peržiūra
vyksta kartą per savaitę, o kitose ji užtikrinama tik pasibaigus
sulaikymo laikotarpiui (kuris trunka iki šešių mėnesių). Taigi
šioje srityje reikia užtikrinti didesnį nuoseklumą ir kai kurie
suinteresuotieji subjektai paragino pateikti papildomas pagrįstų
laiko tarpų aiškinimo gaires. Kita vertus, grąžinamų asmenų sulaikymo
priežasčių klausimu darna didesnė. Pasislėpimo pavojus
ir (arba) trukdymas grąžinimui yra pagrindinės sulaikymo priežastys
daugelyje valstybių narių. Kita dažnai minima
priežastis – poreikis išsiaiškinti su atitinkamo asmens dokumentais arba
tapatybės nustatymu susijusius aspektus bendradarbiaujant su ES
nepriklausančiomis šalimis. Direktyvos 3
straipsnio 7 dalyje nurodyta pasislėpimo pavojaus sąvoka
turėjo įtakos tam, kaip valstybės narės nustato ir naudoja
kriterijus, kuriais grindžiami sprendimai sulaikyti, taigi direktyva (skirtingu
mastu) padėjo užtikrinti didesnį teisinį tikrumą. Daugumoje
valstybių narių pagrindinės priežastys, dėl kurių
nustatomas pasislėpimo pavojus, yra dokumentų trūkumas ir
naudojimasis netikra tapatybe. Kiti dažnai taikomi pasislėpimo pavojaus
nustatymo kriterijai yra šie:
suklastotų dokumentų naudojimas ar dokumentų
sunaikinimas,
gyvenamosios vietos neturėjimas,
aiškiai išreikštas ketinimas nesilaikyti taisyklių,
apkaltinamųjų nuosprendžių egzistavimas.
2 lentelė.
Pasislėpimo pavojaus nustatymo kriterijai Dažnai naudojami kriterijai, kuriais remiantis nustatomas pasislėpimo pavojus || Kriterijų naudojančių valstybių narių skaičius Dokumentų neturėjimas || 13 Asmens atsisakymas bendradarbiauti, kai siekiama nustatyti jo tapatybę || 11 Gyvenamosios vietos neturėjimas || 7 Naudojimasis suklastotais dokumentais arba turėtų dokumentų sunaikinimas || 7 Daugkartinis neatvykimas į atitinkamas institucijas || 7 Aiškiai išreikštas ketinimas nesilaikyti taisyklių || 6 Apkaltinamųjų nuosprendžių egzistavimas || 6 Paskelbto draudimo atvykti nesilaikymas || 5 Sprendimo grąžinti pažeidimas || 5 Ankstesnis elgesys (pvz., pabėgimas) || 4 Finansinių išteklių neturėjimas || 4 Dėl asmens priimtas sprendimas grąžinti kitoje valstybėje narėje || 4 Įpareigojimo išvykti savanoriškai nesilaikymas || 3 Šaltinis:
„MATRIX 2013“ ištrauka. Reikia pažymėti, kad visose nagrinėtose
valstybėse narėse taip pat buvo nuosekliai dedamos pastangos plačiau
įgyvendinti pakaitines sulaikymo priemones. Daugelis valstybių
narių nacionalinės teisės aktuose jau yra numačiusios
pakaitinių sulaikymo priemonių. Tyrimai parodė, kad
pakaitinės sulaikymo priemonės, palyginti su sulaikymu,
įvairiais atžvilgiais gali būti naudingos ir tam tikromis
sąlygomis gali padėti sutaupyti nemažai lėšų. Tačiau
praktiškai keliose valstybėse narėse pakaitinės sulaikymo
priemonės taikomos tik retais atvejais. Pagrindinės praktikoje
taikomos pakaitinės priemonės – nurodymai reguliariai atvykti į
tam tikras valdžios institucijas ir apsigyventi valdžios institucijų
nurodytose patalpose. Kita dažniausia pakaitinė priemonė –
įpareigojimas atiduoti pasą ir dokumentus. 3 lentelė.
Teisinis ir praktinis pakaitinių sulaikymo priemonių taikymas || Gyvenamosios vietos apribojimai || Įpareigojimas reguliariai atvykti į valdžios institucijas || Įpareigojimas atiduoti dokumentus || Užstatas kaip finansinė garantija || Elektroninė stebėsena || Teisinis taikymas || Praktinis taikymas || Teisinis taikymas || Praktinis taikymas || Teisinis taikymas || Praktinis taikymas || Teisinis taikymas || Praktinis taikymas || Teisinis taikymas || Praktinis taikymas AT || taip || taip || taip || taip || ne || ne || taip || taip || ne || ne BE[18] || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne BG || ne || ne || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne CY || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne CZ || ne || ne || taip || taip || ne || ne || taip || ne || ne || ne DE || taip || n. i. || taip || taip || taip || taip || ne || ne || ne || ne DK || taip || taip || taip || taip || taip || taip || taip || ne || taip || ne EE || taip || taip || taip || taip || taip || taip || ne || ne || ne || ne EL || taip || ne || taip || ne || taip || ne || taip || ne || ne || ne ES || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || taip || ne || ne || ne || ne FI || ne || ne || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne FR || taip || n. i. || taip || ne || taip || taip || ne || ne || taip || n. i. HU || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne IT || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne LT || taip || taip || taip || taip || ne || ne || ne || ne || ne || ne LU || taip || ne || taip || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne LV || ne || ne || taip || taip || taip || taip || ne || ne || ne || ne MT || ne || ne || taip || taip || ne || ne || taip || taip || ne || ne NL || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || taip || ne || ne PL || taip || ne || taip || ne || ne || ne || ne || ne || ne || ne PT || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. RO || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne || ne || ne SE || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne SI || taip || taip || taip || taip || taip || ne || taip || ne || ne || ne SK || taip || ne || taip || ne || ne || ne || taip || ne || ne || ne CH || taip || ne || taip || taip || taip || ne || taip || ne || ne || ne IS || taip || n. i. || taip || taip || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne LI || taip || taip || ne || ne || taip || taip || ne || ne || ne || ne NO || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || ne || ne || ne || ne IE || taip || n. i. || taip || taip || taip || n. i. || taip || ne || ne || ne UK || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. || taip || n. i. n. i.
– neturima informacijos. Šaltinis: Ištrauka iš „MATRIX 2013“. Daugumoje valstybių narių trūksta viešosios
paramos struktūrų, kuriomis galėtų naudotis
neteisėti migrantai, kurių sulaikymas nutrauktas, nes nebėra
pagrįstos tikimybės jų išsiųsti. Kadangi valstybės
narės nėra konkrečiai teisiškai įpareigotos užtikrinti, kad
šios grupės asmenys galėtų pragyventi, jie atsiduria teisiniu
požiūriu keblioje padėtyje, turi kliautis privataus sektoriaus ar
savanorių parama ir gali būti priversti imtis neteisėto darbo,
kad pragyventų. Kelios valstybės narės šiuo metu rodo
sektiną pavyzdį – teikia mėnesines išmokas ir padeda šiems
žmonėms susirasti būstą. Prieš priimant Grąžinimo direktyvą, ilgiausia grąžinamų
asmenų sulaikymo trukmė valstybėse narėse gerokai
skyrėsi ir mažiausiai devyniose iš jų ilgiausia trukmė
buvo nenustatyta. Grąžinimo direktyva padėjo padidinti
konvergenciją ir apskritai sutrumpinti didžiausią sulaikymo
trukmę visoje ES. 4 lentelė.
Ilgiausia sulaikymo trukmė iki ir po grąžinimo direktyvos
perkėlimo į nacionalinę teisę Šaltinis: „MATRIX 2013“. Nors aštuoniose valstybėse narėse sulaikymo trukmė
pailgėjo, dvylikoje ji sutrumpėjo. Reikia pažymėti, kad
praktiškai vidutinė sulaikymo trukmė yra gerokai trumpesnė negu
numatyta galima ilgiausia trukmė. 5 lentelė.
Sulaikymo trukmė praktikoje Valstybė narė || Sulaikymo trukmė praktikoje (dienų skaičius) || Šaltinis || Laikotarpis AT || 16,6* || Nacionaliniai statistiniai duomenys || 2012 m. BG || 64* || NVO tyrimas || 2011 m. DE || Mažiau negu 42*** || Nacionaliniai statistiniai duomenys || 2011 m. DK || 31* || NVO tyrimas || 2011 m. EE || 85* || Nacionaliniai statistiniai duomenys || 2011 m. EL || Ne mažiau negu 180** || Tarptautinė organizacija || 2012 FI || 5–6** || Nacionalinės valdžios institucijos || - FR || 13* || Nacionalinės valdžios institucijos || - IT || 31* || Bolonijos miesto valdžios institucijos || - LU || 16* || Nacionalinės valdžios institucijos || - NL || 120–180** || NVO ir tarptautinė organizacija || - RO || 50* || Nacionaliniai statistiniai duomenys || 2012 m. SE || Mažiau negu 14*** || Teisingumo ministerija || - IS || 1** || Valdžios institucijos ir NVO || - LI || 1–2** || Valdžios institucijos ir NVO || - UK || 7** || Nacionalinės valdžios institucijos || - *
Remiantis turimais duomenimis apskaičiuotas vidurkis. Duomenų
šaltinis nurodytas trečiame stulpelyje iš kairės. **
Dažniausiai taikoma sulaikymo trukmė, remiantis apklaustų
suinteresuotųjų subjektų duomenimis. ***
Oficialiais statistiniais duomenimis, Vokietijoje 73 proc.
sulaikytųjų laikomi trumpiau negu 42 dienas. Šaltinis:
„MATRIX 2013“. b) Sulaikymo sąlygos, įskaitant
nepilnamečių ir šeimų sulaikymo sąlygas (16 ir 17
straipsniai) Direktyvoje
nustatytos tam tikros užtikrintinos pagrindinės grąžinamų
asmenų sulaikymo sąlygos. Pavyzdžiui, jie turi būti
laikomi sulaikyti specialiose patalpose (ne kalėjimuose) ar bent jau
atskirai nuo eilinių kalinių. Sulaikytiems grąžinamiems asmenims
turi būti teikiama neatidėliotina medicinos pagalba ir užtikrinamas
būtinas ligų gydymas. Jiems turi būti leidžiama susisiekti su
teisiniais atstovais, šeimos nariais ir konsulinėmis įstaigomis.
Įvairioms NVO ir įstaigoms turi būti leidžiama lankyti grąžinamus
asmenis laikantis valstybių narių nustatytų reikalavimų
dėl išankstinio leidimo. Grąžinami asmenys būti tinkamai
informuojami apie jų teises ir pareigas. Jeigu – tik „kraštutiniu atveju“
ir „kuo trumpesniam
laikui“ – reikia sulaikyti nepilnamečius (tiek nelydimus, tiek su
šeimomis), visų pirma turi būti atsižvelgiama į jų
poreikius („pagrindinis dėmesys turi būti skiriamas vaiko
interesams“). Jiems turi būti sudaroma galimybė užsiimti laisvalaikio
veikla ir, atsižvelgiant į jų sulaikymo
trukmę, naudotis švietimo paslaugomis. Direktyvoje
tokie klausimai kaip patalpų dydis, galimybės naudotis
sanitarinėmis patalpomis ir būti atvirame ore, mityba ir pan.
sulaikymo metu, nėra išsamiai reglamentuojami. Tačiau 17
konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad su sulaikytaisiais turėtų
būti elgiamasi „humaniškai ir gerbiant jų orumą“ bei
pagrindines teises ir laikantis tarptautinės teisės. Kai
valstybės narės sulaiko asmenį pagal direktyvos 15–17
straipsnius, sulaikymas turi atitikti ES chartijos 4 straipsnį, pagal
kurį draudžiamas nehumaniškas ar žeminantis elgesys. Praktinis šio
įpareigojimo poveikis valstybėms narėms išsamiai išdėstytas
Europos Tarybos komiteto prieš kankinimą standartuose[19]. Tai visuotinai pripažinti su sulaikymu
susiję būtiniausi įpareigojimai, kuriuos sulaikydamos asmenis
turi vykdyti valstybės narės, kad taikydamos ES teisę
laikytųsi Europos žmogaus teisių konvencijoje ir ES chartijoje
nurodytų įsipareigojimų. Komisija
įdėmiai stebės padėtį ir visų pirma naudosis
naujojo Šengeno vertinimo mechanizmo teikiamomis galimybėmis, kad
įvertintų valstybių narių patalpas, kuriose iki išsiuntimo
laikomi sulaikyti asmenys, siekdama užtikrinti, kad visose valstybėse
narėse būtų laikomasi atitinkamų kriterijų. Siekdama, kad asmenys nebūtų laikomi sulaikyti itin
nehumaniškomis sąlygomis, Komisija pastaraisiais mėnesiais
pradėjo „EU Pilot“ procedūras dėl kelių valstybių
narių. Devynios
valstybės narės taiko teisės aktus, kurie nevisiškai atitinka 16
straipsnio 1 dalį, pagal kurią griežtai reikalaujama sulaikytuosius
atskirti nuo eilinių kalinių. Dvi iš šių valstybių
narių įsipareigojo pakeisti savo teisės aktus. Dėl
kitų atitinkamų valstybių narių jau pradėtos arba
turės būti pradėtos „EU Pilot“ procedūros. Praktikoje tik
pusė valstybių narių visada naudojasi specialiomis sulaikymo
patalpomis. Kita pusė sulaikytus neteisėtus migrantus kartais arba
dažnai vis dar laiko kalėjimuose. Šiuo klausimu
Vokietijos teismai 2013 m. ESTT pateikė tris prašymus priimti prejudicinius
sprendimus. Bylose C 473-13 (Bero) ir C 514-13 (Bouzalmate)
Teismo klausiama, ar valstybė narė pagal Direktyvos 16 straipsnio 1
dalį yra įpareigota grąžinamus asmenis sulaikyti tik specialiose
sulaikymo patalpose, jei jų yra tik kai kuriuose regioniniuose
padaliniuose (kitur jų nėra). Byloje C-474/13 (Thi Ly Pham)
aiškinamasi, ar nacionalinė administracinė praktika, pagal kurią
sulaikyti asmenys iki išsiuntimo laikomi kartu su eiliniais kaliniais, jeigu
tie asmenys su tuo sutinka, yra suderinama su direktyvos 16 straipsnio 1
dalimi. Sprendimai šiose trijose ESTT bylose dar nepriimti. 16
straipsnio 2 dalyje nustatytas įpareigojimas leisti sulaikytiems asmenims
susisiekti su teisiniais atstovais, šeimos nariais ir konsulinėmis įstaigomis
į nacionalinę teisę tinkamai perkeltas visose valstybėse
narėse. Tačiau surinkti įrodymai rodo, kad dviejose
valstybėse narėse praktikoje ši galimybė ne visada suteikiama. 16
straipsnio 3 dalyje nustatytas įpareigojimas teikti
neatidėliotiną medicinos pagalbą taip pat perkeltas į
nacionalinę teisę visose valstybėse narėse. Tačiau yra
įtarimų, kad šešiose valstybėse narėse praktikoje šia teise
sudėtinga pasinaudoti. Komisija imsis tolesnių veiksmų dėl
visų nustatytų trūkumų. Septyniose
valstybėse narėse dar kyla sunkumų dėl 16 straipsnio 4
dalyje numatytos neribojamos atitinkamų kompetentingų
nacionalinių, tarptautinių ir nevyriausybinių organizacijų
bei įstaigų teisės savo iniciatyva lankytis
sulaikymo centruose. Trys iš šių valstybių narių jau
įsipareigojo pakeisti savo teisės aktus. Kitose keturiose
valstybėse narėse praktika ne visiškai atitinka minėtas nuostatas. Visų valstybių narių teisės aktai
atitinka 17 straipsnyje nustatytas nepilnamečių ir šeimų
sulaikymo taisykles. Tačiau gauta pranešimų, kad praktikoje
dviejose valstybėse narėse esama problemų dėl šeimų
apgyvendinimo atskirai, trijose valstybėse narėse – dėl
galimybės užsiimti laisvalaikio veikla ir penkiose – dėl teisės
į švietimą. Kalbant apie 17 straipsnio nuostatos dėl
nepilnamečių sulaikymo tik kraštutiniu atveju taikymą
praktikoje, vertinimas rodo, kad septyniolika valstybių narių bent
kartais sulaiko nelydimus nepilnamečius ir devyniolika – bent kartais
sulaiko šeimas su nepilnamečiais. Kadangi kraštutinio atvejo sąvoka
Grąžinimo direktyvoje nėra iki galo išaiškinta, kai kurie
suinteresuotieji subjektai teigė, kad valstybės narės
turėtų būti paragintos į nacionalinės teisės
aktus įtraukti draudimą sulaikyti vaikus ir nurodymą nelydimiems
nepilnamečiams ir šeimoms su vaikais taikyti pakaitines sulaikymo
priemones. Vertinimas parodė, kad 10 straipsnio nurodymą nelydimiems
nepilnamečiams suteikti pagalbą skirtingais būdais vykdo
įvairios įstaigos. 6 lentelė.
Institucija, atsakinga už pagalbos teikimą nelydimiems nepilnamečiams
(NN) Šalys || Nevyriausybinės organizacijos || Tarptautinė migracijos organizacija || Institucija, kurios specializacija – NN || Vyriausybės įstaiga || Bendrosios jaunimo reikalų ar socialinės tarnybos || Vietos valdžia || Bendrosios jaunimo reikalų ar imigracijos tarnybos || Prokuratūra arba teismas || Policija arba sienos apsaugos pareigūnai || Oficialiai nėra atsakinga nė viena institucija AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Šaltinis:
„MATRIX 2013“. Nors dauguma valstybių narių praktikoje
grąžina nepilnamečius, tik septynios valstybės narės
pranešė, kad pasinaudojo galimybe NN grąžinti į priėmimo
centrus ar socialines tarnybas jų kilmės šalyje. Toliau
nurodytos pagrindinės su grąžinimu susijusios sritys, kuriose
būta pokyčių dėl Grąžinimo direktyvos
įgyvendinimo. 7 lentelė.
Pagrindinės su sulaikymu susijusios sritys, kuriose būta
pokyčių, įgyvendinus Grąžinimo direktyvą Pokytis || Valstybė narė Trumpesnis sulaikymo laikotarpis || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Ilgesnis sulaikymo laikotarpis || EL, ES, FI, FR, IT, LU Speciali politika, susijusi su nepilnamečiais ir šeimomis, kuriose yra nepilnamečių (ir pažeidžiamų asmenų) || AT, CZ, SI Geresnės sąlygos sulaikymo centruose || DK, LU, LV, RO, Specialios sulaikymo patalpos ir (arba) atskyrimas nuo kalinių || DE, DK, LU Pakaitinių priemonių naudojimas || BE, DE, LV, NL Teisinių konsultacijų teikimas || AT, SK Nustatyti teisminės kontrolės / teismų sprendimų priėmimo terminai || CZ, SK Galimybė pareikšti skundą || LV Raštiškas sprendimas || DK Šaltinis:
„MATRIX 2013“. 2. Savanoriškas
išvykimas (7 straipsnis) ir priverstinio grąžinimo stebėsena (8
straipsnio 6 dalis) Grąžinimo direktyvos taikymas turėjo teigiamos
įtakos nacionalinei teisei ir praktikai, susijusiai su savanorišku
išvykimu. Pagal 7 straipsnį valstybės narės
įpareigojamos numatyti atitinkamą laikotarpį savanoriškai
išvykti: nuo septynių iki trisdešimties
dienų. Anksčiau kai kurių valstybių narių
nacionalinėje teisėje laikotarpis savanoriškai išvykti buvo nenumatytas
arba nebuvo nurodyta jo trukmė. Šiuo metu visos valstybės narės
jau nustačiusios šio laikotarpio trukmę. Daugumoje
išnagrinėtų valstybių narių savanoriško išvykimo
laikotarpis nustatomas automatiškai; tik trys valstybės narės
pasinaudojo direktyvos 7 straipsnio 1 dalyje numatyta galimybe nustatyti
laikotarpį tik gavus prašymą. 2013 m.
spalio mėn. Nyderlandų teismas ESTT pateikė prašymą priimti
prejudicinį sprendimą (byla C-554/13), susijusį su 7 straipsnio 4
dalies nuostata dėl laikotarpio savanoriškai išvykti nesuteikimo dėl
keliamo pavojaus viešajai tvarkai. Tyrimas taip pat
rodo, kad Grąžinimo direktyva paskatino pokyčius priverstinio
grąžinimo stebėsenos srityje. Priėmus direktyvą
daugelyje valstybių narių sukurtos stebėsenos įstaigos.
Joms sukurti dažnai naudotasi Europos grąžinimo fondo parama. Septynios
valstybės narės nevykdė įpareigojimo sukurti priverstinio
grąžinimo stebėsenos sistemą ir Komisija jau pradėjo (arba
netrukus pradės) atitinkamas „EU Pilot“ procedūras. Tose
valstybėse narėse, kuriose įkurtos stebėsenos
įstaigos, pilietinės visuomenės (žmogaus teisių srities
NVO), ombudsmenų ir su valstybės ministerijomis susijusių
institucijų vykdoma stebėsena gerokai skiriasi. Stebėsenos
sistemos numatytos teisės aktuose arba pagal bendradarbiavimo susitarimus.
Vertinimas rodo, kad direktyva turėjo didelės įtakos
grąžinimo stebėsenos įstaigų kūrimui ir kad
pokyčiai vis plačiau taikomų stebėsenos sistemų
srityje nėra baigti. Šios stebėsenos institucijos atliks svarbų
vaidmenį – užtikrins kasdienės nacionalinės grąžinimo
praktikos vidaus kontrolę. 8 lentelė.
Priverstinio grąžinimo stebėsenos įstaigos Šalis || Stebėsenos įstaiga || Stebėsenos įstaigos rūšis AT || √ || Ombudsmenas ir NVO BE || √ || Su Belgijos policija susijusi įstaiga BG || √[21] || Ombudsmenas ir NVO CY || √ || Ombudsmenas CZ || √ || Su Čekijos parlamentu susijusi įstaiga DE || Neoficiali || NVO DK || √ || Ombudsmenas ir NVO EE || √ || NVO EL || √ || Ombudsmenas ES || √ || Ombudsmenas FI || √ || Ombudsmenas FR || Nėra || - HU || √ || Ombudsmenas IT || Nėra || - LT || √ || NVO LU || √ || NVO LV || √ || Ombudsmenas MT || √ || Su Vidaus reikalų ir nacionalinio saugumo ministerija susijusi įstaiga NL || √ || Su Saugumo ir teisingumo ministerija susijusi įstaiga PL || √ || Ombudsmenas ir NVO PT || √ || Su Vidaus reikalų ministerija susijusi įstaiga RO || √ || NVO SE || Nėra || Teismai, parlamento ombudsmenas ir teisingumo kancleris iš dalies atlieka stebėsenos įstaigos uždavinius SI || Nėra[22] || - SK || √ || Ombudsmenas ir NVO CH || √ || Su Federaliniu teisingumo ir policijos departamentu susijusi įstaiga IS || Nėra || - LI || Nėra || - NO || √ || Ombudsmenas IE || Nėra || - UK || √ || Su Saugumo ministerija susijusios įstaigos Šaltinis:
„MATRIX 2013“. 3. Apsaugos priemonės (12 ir 14 straipsniai)
ir teisių gynimo priemonės (13 straipsnis) Atliekant vertinimą nustatyta, kad dauguma
nagrinėtų valstybių narių naudojasi galimybe netaikyti
tam tikrų direktyvos nuostatų pagal jos 2 straipsnio 2 dalį[23]. Atliekant vertinimą
nustatyta, kad įpareigojimai užtikrinti apsaugą pagal 4 straipsnio 4
dalį dauguma atvejų vykdomi ir kad apsauga panaši tiek
trečiųjų šalių piliečių, kurie patenka į
direktyvos taikymo sritį, atveju, tiek vadinamaisiais „pasienio atvejais“,
kuriais valstybės narės direktyvos netaiko. Vertinimo metu nustatyta, kad pagal valstybių
narių nacionalinę teisę procesinės apsaugos
priemonės, susijusios su neteisėtų migrantų
teisėmis grąžinimo proceso metu, iš esmės įgyvendinamos.
Tyrimo išvados rodo, kad praktikoje taip pat iš esmės taikomos direktyvos 12
straipsnio 1 dalyje nustatytos apsaugos priemonės, susijusios su sprendimo
grąžinti forma (jis turi būti priimamas raštu pateikiant faktines ir
teisines priežastis, taip pat informaciją apie
galimas teisines teisių gynimo priemones). Tačiau suinteresuotieji
subjektai išreiškė susirūpinimą dėl sprendimo priėmimo
priežasčių formulavimo (pateikiama neišsami informacija ir motyvai).
Beveik pusėje direktyvą taikančių valstybių narių
suinteresuotieji subjektai nurodė, kad reikėtų patobulinti
vertimo raštu (sprendimo grąžinti pagrindinių aspektų vertimo
raštu) bei, šiek tiek mažesniu mastu, vertimo žodžiu sritis. Atliekant
vertinimą nepastebėta jokių esminių tendencijų ar
ilgainiui įvykusių pokyčių, susijusių su apsaugos
priemonėmis, taikomomis atidėjus išsiuntimą.
(Direktyvos 14 straipsnyje kalbama apie šeimos vienovę, sveikatos
priežiūrą, galimybę naudotis mokyklinio švietimo paslaugomis,
pažeidžiamų asmenų poreikius ir teisę gauti rašytinį
patvirtinimą, kad grąžinimas atidėtas). Pagrindinės
apsaugos priemonės visų pirma užtikrinamos įgyvendinant
tarptautines konvencijas ir teisės aktus dėl visuotinai
prieinamų paslaugų (visų pirma neatidėliotinos sveikatos
priežiūros ir mokyklinio švietimo). Kalbant apie 13 straipsnyje numatytą valstybių
narių įpareigojimą grąžinamiems asmenims suteikti
galimybę naudotis veiksmingomis teisių gynimo priemonėmis,
vertinime padaryta išvada, kad nors visų valstybių narių nacionalinėje
teisėje numatyta galimybė pareikšti skundą, praktikoje
įvairūs veiksniai gali trukdyti iš tikrųjų pasinaudoti
teisių gynimo priemonėmis. Pirma, nors direktyva
ir tinkamai perkelta į nacionalinę teisę, praktikoje ne visose
valstybėse narėse ir ne visada trečiųjų šalių
piliečiams pateikiama išsami informacija apie galimas teisių gynimo
priemones ta kalba, kurią jie supranta (tai tinkamo vertimo ir teisinių
konsultacijų bei teisinės pagalbos klausimas). Antra problema, susijusi su pirmiau nurodyta, yra ta, kad dėl
neveiksmingos teisinės pagalbos gali būti ribojama galimybė
veiksmingai pareikšti skundą, kai valstybės narės plačiai
naudojasi direktyvos 13 straipsnio 4 dalyje nurodyta nuostata ir nemokamą
teisinę pagalbą teikia laikydamosi Direktyvos 2005/85/EB 15
straipsnio 3–6 dalyse nustatytų sąlygų. Vertinimo metu
nustatyta, kad dėl to keliose valstybėse narėse praktikoje
sprendimai grąžinti buvo skundžiami retai arba rečiau, negu
tikėtasi. Komisija atidžiai stebės padėtį šioje srityje. Direktyvoje valstybėms narėms leidžiama
spręsti, ar dėl skundo sprendimo vykdymas sustabdomas automatiškai,
ar skundus nagrinėjanti institucija dėl sustabdymo sprendžia kiekvienu
konkrečiu atveju. Atliekant vertinimą nustatyta, kad pagal
nacionalinę teisę paprastai sprendimo grąžinti ir (arba)
išsiųsti vykdymas dėl skundo automatiškai laikinai sustabdomas tik
devyniose valstybėse narėse. Daugelyje valstybių narių
imigrantai turi pateikti prašymą sprendimo vykdymą laikinai sustabdyti
ir tam tikromis aplinkybėmis teisėjas gali prašymą atmesti arba patenkinti. 9 lentelė. Skundo stabdomasis poveikis Kai pareiškiamas skundas, sprendimo grąžinti vykdymas laikinai sustabdomas || Taip: automatiškai || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Kartais – kompetentingos teisminės arba administracinės institucijos sprendimu || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Šaltinis:
„MATRIX 2013“. Šiuo
atžvilgiu svarbu pabrėžti, kad ESTT Sprendime C-383/13 PPU (G ir R)[24], patvirtino, kad priimant sprendimus pagal Grąžinimo
direktyvą turi būti užtikrinamos ES chartijos 41 straipsnio 2
dalyje nurodytos atsakovo teisės (teisė būti išklausytam ir
teisė susipažinti su byla), net jeigu minėtoje direktyvoje šios
teisės nėra aiškiai numatytos. 4. Neteisėto atvykimo ir buvimo
kriminalizavimas Vertinimo
išvados ir Pagrindinių teisių agentūros neseniai atliktas
tyrimas rodo, kad daugumoje valstybių narių taikomi įvairūs
teisės aktai, kuriais kriminalizuojamas neteisėtas atvykimas ir
(arba) buvimas. Nei Grąžinimo direktyva, nei jokia kita ES
teisinė priemonė netrukdo valstybėms narėms neteisėto
atvykimo ir (arba) buvimo laikyti nusikalstama veika pagal savo
nacionalinę baudžiamąją teisę. Tačiau keletu ESTT
sprendimų apribotos ir suvaržytos valstybių narių galimybės
dėl to grąžinamus asmenis laikyti kalėjime. Visų pirma
Sprendime C-61/11 (El Dridi) ESTT nustatė, kad pagal Grąžinimo
direktyvą neleidžiama nacionalinėmis taisyklėmis kriminalizuoti
neteisėtą buvimą, jeigu jomis ribojamas Grąžinimo
direktyvos veiksmingumas. Šiuo
atžvilgiu ESTT nustatė, kad trečiosios šalies piliečiui, kuris
tik nesilaikė nurodymo išvykti iš šalies teritorijos ir nepadarė
jokių kitų pažeidimų, skirta kalėjimo bausmė
prieštarautų direktyvai. Sprendime
panašioje byloje (C-329/11, Achoughbabian) patvirtintos Sprendimo El
Dridi išvados ir nustatyta, kad vien už neteisėtą buvimą
pagal nacionalinę teisę numatyta įkalinimo grėsmė yra
nesuderinama su Grąžinimo direktyva. Sprendime C-430/11 (Sagor)
patvirtinta, kad finansinė bauda, kurią galima pakeisti išsiuntimo
įsakymu, gali būti taikoma kaip baudžiamosios teisės sankcija,
jeigu išsiuntimo procedūra vykdoma atsižvelgiant į visas atitinkamas
Grąžinimo direktyvoje nustatytas procesines garantijas, o namų
areštas kaip baudžiamosios teisės sankcija gali būti taikomas, tik
jeigu užtikrinama, kad dėl to nebus atidėtas grąžinimas. Dėl
minėtų sprendimų nagrinėtose šalyse atlikta įvairių
nacionalinės teisės aktų pakeitimų; atsižvelgdamos
į tai, kelios valstybės narės pakoregavo savo teisės aktus. Komisija atidžiai stebi padėtį ir dėl tam
tikrų valstybių narių jau pradėjo „EU Pilot“
procedūras. 10 lentelė. Neteisėto atvykimo
kriminalizavimas Šaltinis. Pagrindinių teisių agentūra, 2014 m. 11 lentelė. Neteisėto buvimo
kriminalizavimas Šaltinis. Pagrindinių teisių agentūra, 2014 m. 5. Grąžinimo procedūrų pradžia (6 straipsnis) ir
draudimai atvykti (11 straipsnis) Kalbant apie
Grąžinimo direktyvos 6 straipsnį, valstybės narės neteisėtą
buvimą iš esmės apibrėžia vienodai. Daugumos
valstybių narių nacionalinės teisės aktuose pateikti
išsamūs sąrašai sąlygų, kuriomis gali būti laikoma,
kad trečiosios šalies pilietis šalyje yra neteisėtai. Penkios
pagrindinės kategorijos yra šios: baigusi galioti viza, baigęs
galioti leidimas gyventi; atšauktas leidimas gyventi, panaikintas
pabėgėlio statusas, neteisėtas atvykimas. Dauguma valstybių
narių taiko palankesnes taisykles asmenims, dėl kurių vykdoma
leidimo arba vizos išdavimo arba atnaujinimo procedūra. Dauguma
valstybių narių pasirinko vieno etapo procedūrą, pagal
kurią sprendimas grąžinti ir sprendimas išsiųsti pateikiami
vienu (administraciniu) aktu. Dviejų etapų procedūra taikoma tik
devyniose valstybėse narėse (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE, UK).
Dėl direktyvos visoje ES taip pat darniau sprendžiamas leidimų
gyventi ir kitų leidimų, kuriais neteisėtai šalių
teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui suteikiama teisė
pasilikti dėl asmeninių, humanitarinių ar kitų
priežasčių, klausimas: ši galimybė numatyta visų
valstybių narių teisės sistemoje. Dėl įpareigojimo
pradėti grąžinimo procedūrą trečiųjų
šalių piliečių sulaikymo praktika ir sulaikymų
skaičius iš esmės nepakito. Grąžinimo direktyvoje nenurodyta, ar
valstybė narė jos teritorijoje neteisėtai esančių
trečiųjų šalių piliečių turi ieškoti naudodamasi
įprastomis bendrosios policijos operacijomis, ar ad hoc pagrindu –
tai priklauso nuo vidaus veiksnių ir aplinkybių.
Kadangi
direktyvoje sulaikymo sąvoka nėra aiškiai apibrėžta ir
nepateikta gairių, kaip vykdyti tokias procedūras, valstybės
narės beveik nepakeitė esamos institucinės santvarkos. Sulaikymo
praktika valstybėse narėse iš esmės dvejopa. Pirma, asmenys
sulaikomi policijai vykdant įprastą kontrolę arba tikslines
operacijas vietose, kuriose, kaip pagrįstai įtariama, gali būti
reikiamų dokumentų neturinčių migrantų. Antra,
imigracijos institucijų prašymu sulaikomi asmenys, nevykdantys nurodymo
išvykti iš šalies teritorijos arba sprendimo, pagal kurį jiems nurodyta
išvykti savanoriškai. Grąžinimo direktyvoje reikalaujama, kad valstybės
narės išduotų draudimą atvykti, kai nenustatomas laikotarpis,
per kurį reikia grįžti savo noru[25], arba kai nesilaikoma įpareigojimo grįžti. Kitais
atvejais draudimo atvykti išduoti nebūtina. Siekiant nustatyti draudimo
atvykti galiojimo trukmę, reikia atsižvelgti į visas svarbias
aplinkybes. Ilgiausią penkerių metų galiojimo trukmę galima
viršyti, tik jeigu asmuo kelia didelį pavojų viešajai
tvarkai arba visuomenės ar nacionaliniam saugumui. Vertinimas
parodė, kad apskritai Grąžinimo direktyva padėjo valstybėse
narėse užtikrinti konvergenciją dėl ilgiausios penkerių
metų su grąžinimu susijusio draudimo atvykti trukmės,
kaip nurodyta direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje. Dauguma valstybių
narių taip pat nustatė ilgiausią draudimų atvykti galiojimo
trukmę tais atvejais, kai laikoma, kad grąžinamas asmuo kelia
pavojų nacionaliniam saugumui, ir kai pagal direktyvą ši trukmė
išimties tvarka gali būti ilgesnė nei penkeri metai. Aštuoniose
valstybėse narėse dėl direktyvos įgyvendinimo draudimų
atvykti galiojimo trukmė sutrumpinta. Tačiau tyrimas taip pat
parodė, kad šešiose valstybėse narėse grąžinamiems asmenims
išduodamų draudimų atvykti padaugėjo. Praktikoje visos
valstybės narės neteisėtiems migrantams suteikia galimybę
prašyti dėl išskirtinių humanitarinių priežasčių
panaikinti arba sustabdyti draudimą atvykti. Kiekvienas sprendimas
dėl draudimo atvykti įtraukiamas į Šengeno informacinę
sistemą, taigi migrantai nebegali pakartotinai atvykti į Šengeno
erdvę. Sprendime C-297/12 (Filev ir Osmani) ESTT dar
kartą patvirtino, kad direktyvoje nurodyta ilgiausia draudimų atvykti
galiojimo trukmė taikoma ir ankstesniems draudimams atvykti, kurie buvo
išduoti iki įsigaliojant direktyvai. 12 lentelė.
Draudimai atvykti Draudimų atvykti taikymo priežastys || Valstybės narės, taikančios draudimus atvykti dėl šių priežasčių Draudimas atvykti automatiškai taikomas visais atvejais, kai priimamas sprendimas grąžinti || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK Draudimas atvykti taikomas ne visais atvejais, tačiau priimamas automatiškai (bent) tada, kai a) nesuteikiamas laikotarpis savanoriškai išvykti; b) kai neįvykdoma prievolė grįžti. || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO Draudimai atvykti išduodami atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį (dėl skirtingų priežasčių) || FR, SI, LI Pokyčiai dėl Grąžinimo direktyvos || Valstybė narė Sutrumpinta draudimų atvykti galiojimo trukmė || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Išduota daugiau draudimų atvykti || AT, BE, DK, FI, NL, CH Visoje šalyje taikomos specialios / standartizuotos draudimų atvykti taisyklės || LT, MT, SI Panaikinimo galimybė || ES, PL Raštiškas draudimas atvykti || LU, PL Išduota mažiau draudimų atvykti || SK Šaltinis:
„MATRIX 2013“. 6.
Su Grąžinimo direktyva susijusi ESTT praktika Per pastaruosius
penkerius metus nacionaliniai teismai ESTT pateikė kelis prašymus priimti
prejudicinį sprendimą dėl Grąžinimo direktyvos išaiškinimo. Dėl
sulaikymo 2009 m. lapkričio 30 d. Sprendime C-357/09 (Kadzoev)
ESTT aiškiai patvirtino apsauginį Grąžinimo direktyvos nuostatų,
susijusių su sulaikymu, pobūdį. Tai visų pirma
įpareigojimas nedelsiant paleisti atitinkamą asmenį, kai tik
nebelieka direktyvoje nurodytų priežasčių. 2013 m.
vasarą Vokietijos teismai pateikė tris prašymus priimti prejudicinius
sprendimus. Bylose C-473/13 (Bero) ir C-514/13 (Bouzalmate)
(sprendimai dar nepriimti) Teismo klausiama, ar valstybė narė pagal
Direktyvos 16 straipsnio 1 dalį yra įpareigota grąžinamus
asmenis sulaikyti tik specialiose sulaikymo patalpose, jei jų yra tik kai
kuriuose regioniniuose padaliniuose (kitur jų nėra). Byloje C-474/13
(Thi Ly Pham) (sprendimas dar nepriimtas) aiškinamasi, ar
nacionalinė administracinė praktika, pagal kurią sulaikyti
asmenys iki išsiuntimo laikomi kartu su eiliniais kaliniais, jeigu tie asmenys
su tuo sutinka, suderinama su direktyvos 16 straipsnio 1 dalimi. Dėl neteisėto buvimo kriminalizavimo 2011 m. balandžio 28 d. ESTT paskelbė Sprendimą C-61/11 (El
Dridi). Šiame plataus masto sprendime ESTT nustatė, kad direktyva
draudžiama nacionalinėmis taisyklėmis nurodymo išvykti iš šalies
teritorijos nesilaikančiam ir neteisėtai toje teritorijoje
esančiam trečiosios šalies piliečiui nustatyti kalėjimo
bausmę, nes tokia bausmė gali trukdyti formuoti veiksmingą
išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagal kurią būtų
užtikrinamos pagrindinės teisės. 2011 m. gruodžio mėn. priimtas
Sprendimas panašioje byloje (C-329/11, Achoughbabian),
susijusioje su padėtimi Prancūzijoje. Jame patvirtintos Sprendimo El
Dridi išvados ir nustatyta, kad už neteisėtą buvimą
nustatyta įkalinimo grėsmė yra nesuderinama su
Grąžinimo direktyva. 2012 m. gruodžio mėn.
paskelbtas Sprendimas C-430/11 (Sagor) (susijęs su Italijos
nacionalinės teisės aktų nuostatomis, pagal kurias už
neteisėtą buvimą nustatomos baudžiamosios sankcijos – namų
areštas ir išsiuntimas), kuriuo patobulinta ESTT praktika šiuo klausimu. 2013
m. kovo 21 d. Sprendime C-522/11 (Mbaye) ESTT pateikė
nuorodą į minėtą praktiką ir pakartojo savo išvadas.
Byla C-189/13 (Da Silva) (sprendimas dar nepriimtas) susijusi su
Sprendimu Achoughbabian ir Grąžinimo direktyvos suderinamumu su
nacionalinės teisės aktais, pagal kuriuos neteisėtas atvykimas
laikomas nusikalstama veika, už kurią gresia kalėjimo bausmė. Dėl
Grąžinimo direktyvos ir prieglobsčio srities acquis ryšio 2013 m.
gegužės mėn. Sprendime C-534/11 (Arslan)
nagrinėtas su grąžinimu susijusio sulaikymo (pagal Direktyvą 2008/115/EB)
ir su prieglobsčiu susijusio sulaikymo (pagal Direktyvą 2003/9/EB)
ryšys tuo atveju, kai trečiosios šalies pilietis sulaikomas pagal
Grąžinimo direktyvą ir pateikia prieglobsčio prašymą
siekdamas atidėti grąžinimą. Sprendime patvirtinta, kad su
prieglobsčiu susijusiam sulaikymui ir su grąžinimu susijusiam
sulaikymui taikomi du skirtingi teisiniai režimai, pagal kuriuos numatytos
atitinkamos teisinės apsaugos priemonės, kuriomis atsižvelgiama
į konkrečią prieglobsčio prašytojų ir
grąžinamų asmenų padėtį. Teismas išaiškino, kad
dėl to, kad egzistuoja šie du skirtingi režimai, valstybės narės
nėra įpareigotos automatiškai paleisti sulaikytų
grąžinamų asmenų, kai jie pateikia prieglobsčio
prašymą. Sprendime aiškiai patvirtinta, kad asmenys gali toliau būti
sulaikyti, jeigu valstybės narės nedelsdamos taip nusprendžia pagal
nacionalinę teisę, laikydamosi prieglobsčio srities acquis. Dėl
draudimų atvykti 2013 m.
rugsėjo 19 d. Sprendimas C 297/12 (Filev ir
Osmani) susijęs su anksčiau, prieš įsigaliojant
Grąžinimo direktyvai, išduotais draudimais atvykti, ir taisyklėmis,
reglamentuojančiomis draudimų atvykti galiojimo trukmę. Šiame
sprendime ESTT: - patvirtino, kad
pagal 11 straipsnio 2 dalį draudžiama nacionalinės teisės
nuostata, kurioje numatyta, kad draudimo atvykti trukmė priklauso nuo to,
ar atitinkamas asmuo pateikė prašymą dėl jos apribojimo; - išaiškino, kad
draudžiama taikyti papildomas sankcijas už draudimo atvykti, išduoto daugiau
negu prieš penkerius metus iki nacionalinės teisės akto, kuriuo
įgyvendinama direktyva, įsigaliojimo dienos, pažeidimą, nebent
atitinkamas asmuo keltų didelį pavojų viešajai tvarkai arba valstybės
ar nacionaliniam saugumui; - nurodė, kad valstybėms
narėms draudžiama direktyvos 2 straipsnio 2 dalies b punkto netaikyti asmenims,
kurie nuo dienos, kurią direktyva turėjo būti perkelta į
nacionalinę teisę, iki dienos, kurią ji iš tiesų buvo
perkelta, naudojosi palankesniu tiesioginiu direktyvos poveikiu. Dėl savanoriško išvykimo Nyderlandų
valstybės taryba (Raad van State) 2013 m. spalio mėn.
pateikė prašymą pateikti prejudicinį sprendimą byloje C-554/13
(Zh. ir O.) (sprendimas dar nepriimtas) dėl pavojaus
viešajai tvarkai, dėl kurio nesuteikiamas laikotarpis savanoriškai išvykti
pagal 7 straipsnį, sąvokos išaiškinimo. Dėl
teisės būti išklausytam (ES chartijos 41 straipsnis) Grąžinimo
direktyvos kontekste 2013 m.
pavasarį Prancūzijos teismai pateikė du prašymus priimti
prejudicinius sprendimus šiuo klausimu. Sprendimuose C-166/13 (Mukarubega)
ir C-249/13 (Boudjilida) (sprendimai dar nepriimti) Teismo
pasiteirauta, ar teisė būti išklausytam iki sprendimo priėmimo
pagal Chartijos 41 straipsnio 2 dalį taikoma grąžinimo
procedūrų atveju (Mukarubega), ir paprašyta nurodyti
konkretų šios teisės taikymo mastą (Boudjilida). 2013 m.
rugsėjo 10 d. Sprendime C-383/13 PPU (G ir R) Teismas
patvirtino, kad priimant sprendimą dėl sulaikymo pratęsimo turi
būti užtikrinamos teisės į gynybą. Jis išaiškino, kad sprendimas
dėl sulaikymo panaikinamas ne dėl kiekvieno teisės į
gynybą pažeidimo. Sprendimas būtų panaikintas tik tuo atveju, jeigu
nacionalinis teismas mano, kad dėl minėto pažeidimo procedūra
pasibaigė kitaip. V dalis. Išvados Iš šio komunikato
matyti, kad ES grąžinimo srities acquis kūrimas
pastarąjį dešimtmetį valstybes nares paskatino įgyvendinti
didelius teisėkūros ir praktinius pokyčius. Grąžinimo
direktyva turėjo teigiamos įtakos nacionalinei teisei ir praktikai
savanoriško išvykimo srityje ir paskatino įvairius priverstinio
grąžinimo stebėsenos pokyčius. Direktyva padėjo padidinti
konvergenciją ir apskritai sutrumpinti ilgiausią sulaikymo
laikotarpio trukmę visoje ES. Be to, visose valstybėse narėse
buvo nuosekliai dedamos pastangos plačiau įgyvendinti pakaitines
sulaikymo priemones. Dėl direktyvos taip
pat suvaržytos valstybių narių galimybės kriminalizuoti vien
neteisėtą buvimą, o direktyvoje nustatytos procesinės
apsaugos priemonės padėjo užtikrinti didesnį teisinį tikrumą.
Priimant
direktyvą kai kurių valstybių narių išreikštos
abejonės, kad dėl joje nustatytų apsaugos priemonių gali
sumažėti grąžinimo procedūrų veiksmingumas, nepasitvirtino.
Patirtis rodo, kad Grąžinimo direktyvoje numatytos procedūros leidžia
imtis ryžtingų veiksmų. Pagrindinės priežastys, dėl
kurių asmenys negrąžinami, susijusios su praktinėmis
problemomis, patiriamomis siekiant nustatyti grąžinamų asmenų
tapatybę ir gauti reikiamus dokumentus iš ES nepriklausančių
šalių institucijų. Ilgainiui bendrai
įsipareigota plėtoti ir remti pagrindinius šios naujos ES politikos
srities tikslus. Šiuo metu visos valstybės narės iš esmės siekia
įgyvendinti šiuos politikos tikslus:
užtikrinti
pagarbą pagrindinėms teisėms,
užtikrinti
teisingas ir veiksmingas procedūras,
sumažinti
atvejų, kai migrantai lieka be aiškaus teisinio statuso,
skaičių,
skatinti
savanorišką išvykimą,
skatinti
reintegraciją ir pakaitinių sulaikymo priemonių
taikymą.
Tai tapo akivaizdu
per 2013 m. dialogus politikos klausimais su valstybėmis narėmis. Šie
teigiami pokyčiai taip pat patvirtinti aštuntojoje Jungtinių
Tautų tarptautinės teisės komisijos ataskaitoje dėl
trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo, kurioje JT
specialusis pranešėjas pripažino, kad ES grąžinimo direktyvoje „įtvirtintos
itin pažangios nuostatos šiais klausimais – gerokai pažangesnės už kituose
pasaulio regionuose įtvirtintas nuostatas“. Nepaisant šių
teigiamų pokyčių, ir to, kad valstybės narės iš
esmės perkėlė direktyvą į nacionalinę teisę,
praktinį direktyvos ir visos grąžinimo politikos įgyvendinimą
reikėtų tobulinti – laikantis pagrindinių teisių
standartų (dėl, pvz., sulaikymo sąlygų, veiksmingų
teisių gynimo priemonių) ir užtikrinant veiksmingumą (pvz.,
reikėtų užtikrinti, kad procedūros būtų
spartesnės ir kad savanoriškai grįžtų daugiau asmenų). Kaip nurodyta šiame
komunikate, visų pirma bus imamasi veiksmų siekiant užtikrinti
tinkamą ir veiksmingą galiojančių taisyklių
įgyvendinimą, skatinti praktiką, kuri būtų suderinama
su pagrindinėmis teisėmis, valstybių narių tarpusavio
bendradarbiavimą ir bendradarbiavimą su ES nepriklausančiomis
šalims. Šie veiksmai padės užtikrinti geresnį grąžinimo
politikos įgyvendinimą ir praktinį taikymą, artimiausiais
metais konsoliduoti ir padidinti laimėjimus ES grąžinimo politikos
srityje, visiškai atsižvelgiant į visų žmonių, kad ir koks
būtų jų migracijos statusas, prigimtines teises ir užtikrinant
jų orumą. [1] Trečiosios šalies pilietis – tai bet kuris asmuo, kuris
nėra ES pilietis ir nėra asmuo, kuris naudojasi laisvo judėjimo
teise pagal Sąjungos teisę. [2] 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/115/EB
dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų
šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos
valstybėse narėse (OL L 348, 2008 12 24, p. 98). [3] Komunikatas „Visuotinis požiūris į migraciją ir
judumą“, COM(2011) 743. [4] Daugiau informacijos apie šį aspektą pateikta komunikate „ES
readmisijos susitarimų vertinimas“, COM(2011) 76, 2011 2 23. [5] Eurostato duomenys. Vis dėlto remiantis statistiniais
duomenimis galima susidaryti iškreiptą vaizdą, nes šiuo metu
valstybės narės nėra įpareigotos rinkti duomenų apie
savanorišką grįžimą ir savanoriškai jie nėra tinkamai
registruojami. Šią statistikos problemą pavyks pašalinti, tik kai
savanoriškai išvykstantys asmenys bus registruojami sistemingai. ES atvykimo ir
išvykimo sistema, dėl kurios šiuo metu deramasi, galėtų gerokai
palengvinti tokį duomenų rinkimą. [6] Grąžinimo direktyvos reikmėms valstybių narių
sąvoka apima 30 valstybių: 28 ES valstybes nares (be Jungtinės
Karalystės ir Airijos), taip pat Šveicariją, Norvegiją,
Islandiją ir Lichtenšteiną. Paaiškinimas. Grąžinimo
direktyva yra mišri priemonė ir yra Šengeno acquis dalis.
Taigi ji taikoma Šveicarijai, Norvegijai, Islandijai ir Lichtenšteinui.
Jungtinei Karalystei ir Airijai ta Šengeno acquis dalis nėra
privaloma, kaip numatyta 19 protokole. Kita vertus, Grąžinimo direktyva
plėtojamas Sutarties trečiosios dalies V antraštinėje dalyje nustatytas
acquis, kurį pagal 21 protokolą Jungtinės Karalystė
ir Airija gali pasirinkti taikyti. Tačiau šios valstybės narės
nepasirinko jo taikyti. [7] VIS reglamento 31 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad nukrypstant nuo
bendro principo, kad VIS tvarkomi duomenys neperduodami arba nepateikiami
trečiajai šaliai ar tarptautinei organizacijai, kai kurie duomenys
atskirais atvejais gali būti perduodami arba pateikiami trečiajai
šaliai, kai tai būtina norint įrodyti trečiosios šalies
piliečių tapatybę, be kita ko, sugrąžinimo tikslais,
tačiau tik įvykdžius tam tikras sąlygas, siekiant užtikrinti,
kad būtų laikomasi ES duomenų apsaugos reikalavimų. [8] Galima rasti EMT interneto svetainės ad-hoc apklausų
skirsnyje http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm. [9]
Pirmieji Grąžinimo fondo įgyvendinimo metai išsamiai įvertinti
Komisijos ataskaitoje dėl Europos grąžinimo fondo įgyvendinimo 2008–2010
m. rezultatų ir kokybinių bei kiekybinių aspektų, kuri
turėtų būti paskelbta 2014 m. pavasarį. [10] Paskelbta http://frontex.europa.eu/publications
(„FRAN“). [11] Nuo 2010 m. Komisijos metinėse imigracijos ir prieglobsčio
ataskaitose reguliariai pranešama apie FRONTEX koordinuojamas bendras grąžinimo
operacijas. [12] 2007–2013 m. parengti 225 palydos vadovai. [13] Žr. http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] Nuorodos į perkėlimo į nacionalinę teisę
priemones pateiktos svetainės „EUR-Lex“ nacionalinių
įgyvendinimo priemonių skirsnyje adresu http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:EN:NOT. [15]
Su šių kontaktinių grupių susitikimų protokolais
(klausimų ir atsakymų forma) galima susipažinti Komisijos
ekspertų grupių registre. [16] Daugelis šių studijų viešai prieinamos Vidaus reikalų
generalinio direktorato svetainėje pateiktoje elektroninėje
bibliotekoje adresu
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] Rangovai turėjo susisiekti su šiais suinteresuotaisiais
subjektais: 1. teisminėmis institucijomis ir
(arba) teisėjais, atsakingais už stebėseną ir (arba) skundų
dėl grąžinimo politikos nagrinėjimą (per nacionalines ir
tarptautines teisėjų asociacijas); 2. teisininkais ir institucijomis,
teikiančiomis teisinę pagalbą grąžinamiems asmenims (per
nacionalines ir tarptautines teisėjų asociacijas); 3. grąžinimo stebėsenos
įstaigomis (nustatytomis pagal Grąžinimo direktyvos 8 straipsnio 6
dalį); 4. suinteresuotaisiais subjektais, kurie
padeda migrantams arba gina jų interesus (NVO, interesų gynimo
įstaigomis); 5. suinteresuotaisiais subjektais, kurie
komentuoja ir (arba) nagrinėja grąžinimo politiką (NVO,
akademine bendruomene ir kt.); 6. tarptautinėmis organizacijomis,
kurias domina grąžinimo klausimas (Jungtinių Tautų vyriausiojo
pabėgėlių reikalų komisaro biuru, Tarptautine migracijos
organizacija, Raudonuoju kryžiumi ir kt.). [18]
Nors Belgijoje nė viena iš nurodytų pakaitinių sulaikymo
priemonių netaikoma, nuo 2008 m. šalyje šeimoms sudaryta galimybė
gauti specialų būstą ir konsultacijas, o tai neseniai
paskelbtame NVO leidinyje įvardyta kaip geriausios praktikos pavyzdys. [19] Dokumentas CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, paskelbtas adresu
www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm. [20] Europos Komisijos atliktas Norvegijos įvykdyto Direktyvos 2008/115/EB
perkėlimo į nacionalinę teisę vertinimas (2013 m.). 3.0
versija. 2013 6 20. 10 straipsnio 1 dalis (nepaskelbta). [21] Tik pasiūlyta (2012 m. Pagrindinių
teisių agentūros duomenys). [22] Vyriausybėje vedamos derybos dėl dvigubos stebėsenos
sistemos, kurią vykdytų ombudsmenas ir NVO. [23] Direktyvos 2 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyta, kad valstybės
narės gali nuspręsti netaikyti direktyvos vadinamaisiais pasienio
atvejais (asmenims, kuriems pasienyje atsisakyta leisti atvykti arba kurie buvo
sulaikyti dėl neteisėto sienos kirtimo). Šiuo atveju vis tiek
taikomos 4 straipsnio 4 dalyje išvardytos pagrindinės būtiniausios
apsaugos priemonės. 2 straipsnio 2 dalies b punkte nurodyta, kad direktyvos
galima netaikyti tam tikrais su baudžiamąja teise susijusiais atvejais –
asmenims, kurie grąžinami vykdant baudžiamosios teisės sankciją
arba kuriems taikomos ekstradicijos procedūros. [24] Du kiti prašymai priimti prejudicinius sprendimus (C-166/13 (Mukarubega)
ir C-249/13 (Boudjilida) susiję su panašiais klausimais. [25]
Taip gali būti, jeigu esama pasislėpimo pavojaus, arba jei prašymas
dėl teisėto buvimo buvo atmestas, kaip akivaizdžiai nepagrįstas
ar melagingas, arba jei atitinkamas asmuo kelia pavojų viešajai tvarkai
arba visuomenės ar nacionaliniam saugumui.