1

L’articolo 14 del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU 2009, L 30, pag. 16), impone agli Stati membri di istituire un sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»). Il SIGC è il principale strumento di gestione e di controllo per i regimi di aiuto per «superfici». In forza dell’articolo 15 del regolamento n. 73/2009, il SIGC comprende in particolare una banca dati informatizzata delle aziende agricole e delle domande di aiuto nonché un sistema di identificazione delle parcelle agricole fondato su un sistema informatizzato d’informazione geografica (in prosieguo: il «SIPA‑SIG»), conformemente all’articolo 17 di detto regolamento.

2

Nell’ambito della gestione concorrente, il sistema globale di gestione e di controllo delle spese agricole, previsto dalla normativa dell’Unione europea al fine di ottenere sufficienti garanzie quanto all’efficacia della gestione del rischio di errore relativo alla legittimità e alla regolarità degli aiuti, comprende in sostanza quattro livelli:

3

Con la decisione di esecuzione (UE) 2015/103, del 16 gennaio 2015, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2015, L 16, pag. 33; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione, tra le spese escluse dal finanziamento dell’Unione, ha stralciato talune spese effettuate dalla Romania, per gli anni di domanda 2009 e 2010.

4

Con tale decisione, una somma di importo totale pari a EUR 128368775 – suddivisa in un importo di EUR 92471526 per la voce di bilancio 6701 e di EUR 35897249 per la voce di bilancio 6711 – è stata quindi esclusa dal finanziamento dell’Unione, mediante l’applicazione di rettifiche forfettarie del 10% per le spese relative all’anno di domanda 2009 e del 5% per quelle relative all’anno di domanda 2010, a causa di «[c]arenze nei controlli amministrativi incrociati e nei controlli in loco».

5

La decisione impugnata chiude quindi un procedimento di verifica della conformità, in base all’articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549), applicabile ratione temporis al momento dell’adozione di tale decisione, il 16 gennaio 2015.

6

Nell’ambito della gestione concorrente del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) tra gli Stati membri e l’Unione, gli aiuti basati sulla superficie, esclusi dal finanziamento dell’Unione con la decisione impugnata, erano stati versati agli agricoltori dall’Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, Agenzia per i pagamenti e per l’intervento a favore dell’agricoltura, Romania), ossia l’organismo pagatore rumeno incaricato della gestione e del controllo dei regimi di aiuto. Tutti i difetti di controllo constatati si riferiscono alla determinazione delle superfici ammissibili, fatta eccezione per una di esse, il difetto J (v. infra, punto 20), relativo ai pagamenti anticipati e al calcolo delle sanzioni.

7

La decisione impugnata si basa su difetti relativi al controllo, da parte dell’APIA, delle condizioni di ammissibilità degli aiuti, constatati dalla Commissione nell’ambito di due indagini relative agli aiuti basati sulla superficie, effettuate in Romania dal 2 al 6 novembre 2009, per quanto riguarda l’anno di domanda 2009 (indagine AA/2009/20), e dal 27 settembre al 1o ottobre 2010, per l’anno di domanda 2010 (indagine AA/2010/16), in base all’articolo 37 del regolamento n. 1290/2005. Tali indagini avevano come obiettivo di stabilire se la gestione e il controllo dei regimi di aiuto basati sulla superficie avvenissero in conformità alla normativa dell’Unione per l’anno della domanda, mentre «l’obiettivo più specifico dell’audit [consisteva nel] controllare l’applicazione delle misure correttive relative alle carenze del sistema integrato di gestione e di controllo (conformemente al piano d’azione)». Secondo le informazioni fornite dalla Romania e non contestate dalla Commissione, tale piano d’azione di tre anni, volto principalmente all’aggiornamento del SIPA‑SIG rumeno con immagini ortofotografiche del 2008, 2009 e 2010, è stato attuato, di concerto con la Commissione, a decorrere dal giugno 2009 e si è concluso alla fine del 2011.

8

Con lettere del 7 aprile 2010 e del 18 marzo 2011, la Commissione ha comunicato alla Romania le sue constatazioni conseguenti alle indagini summenzionate nonché richieste di informazioni supplementari, conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. Le autorità rumene hanno risposto con lettere del 7 giugno 2010 e del 19 maggio 2011.

9

La Commissione ha convocato una riunione bilaterale, che si è tenuta il 1o giugno 2012. Il verbale di tale riunione è stato trasmesso alle autorità rumene con lettera del 17 gennaio 2013. Al punto 3 di tale verbale, intitolato «Conclusione e impatto finanziario», la Commissione precisa che essa «mantiene la sua posizione secondo la quale il sistema attuato in Romania presenta talune importanti carenze, principalmente per quanto riguarda il SIPA‑SIG nonché la realizzazione dei controlli in loco e dei controlli amministrativi». La Commissione rileva che «[c]onformemente al documento VI/5330/97 [intitolato “Orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG”], tali carenze corrispondono a punti deboli dei controlli principali (ossia i controlli amministrativi incrociati e i controlli in loco) e dei controlli secondari (ossia i pagamenti e il calcolo delle sanzioni) e hanno fatto sorgere un rischio di perdite su vasta scala per i fondi riguardo alle spese sostenute relativamente al primo e al secondo pilastro [della politica agricola comune]». La Commissione aggiunge che, «[t]uttavia, per quanto riguarda l’impatto finanziario di tali constatazioni, si rammenta alle autorità rumene che esse hanno la possibilità di fornire prove chiare a dimostrazione del fatto che il rischio per i fondi è inferiore alla rettifica forfettaria normalmente applicata, conformemente al documento di lavoro summenzionato».

10

Le autorità rumene hanno risposto con lettera del 18 marzo 2013.

11

Con lettera del 21 agosto 2013, la Commissione ha comunicato alla Romania, conformemente all’articolo 11, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento n. 885/2006, la sua proposta di escludere dal finanziamento dell’Unione le somme di EUR 90174906 per l’anno di domanda 2009 e di EUR 50362738 per l’anno di domanda 2010. Le ragioni di tale esclusione e le misure alle quali la Commissione prevedeva quindi di applicare una rettifica del 10% per l’anno di domanda 2009 e del 5% per l’anno di domanda 2010 erano menzionate negli allegati 1 e 2 di tale lettera.

12

Con lettera del 4 ottobre 2013, la Romania ha sottoposto all’organo di conciliazione tale proposta di rettifica finanziaria, conformemente all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. La relazione dell’organo di conciliazione, redatta il 21 marzo 2014, è stata trasmessa alle autorità rumene il successivo 26 marzo.

13

Nella sua relazione l’organo di conciliazione conclude che è stato possibile giungere ad un accordo parziale tra le parti in base alle seguenti considerazioni:

14

Alla luce di tale relazione, con lettera dell’11 aprile 2014, la Romania ha trasmesso informazioni supplementari alla Commissione.

15

Con lettera del 19 giugno 2014, la Commissione ha comunicato alla Romania la sua posizione definitiva.

16

Con lettera del 19 gennaio 2015, la Commissione ha notificato alla Romania la decisione impugnata, corredata della relazione di sintesi. In primo luogo, in tale relazione, la Commissione passa in rassegna le diverse carenze constatate e respinge la valutazione individuale, effettuata dalle autorità rumene, dell’incidenza finanziaria sul bilancio dell’Unione di ciascun difetto che essa aveva identificato con le lettere maiuscole «A», «E», «F», «G» e «I». In secondo luogo, la Commissione conclude, nella medesima relazione, anzitutto, che, in mancanza di informazioni supplementari da parte delle autorità rumene, non è possibile calcolare il rischio di danno finanziario per l’Unione, il che giustifica l’applicazione di un tasso forfettario. La Commissione si basa al riguardo sul contenuto delle relazioni dell’organismo di certificazione riguardanti, rispettivamente, gli anni di domanda 2009 e 2010. Essa rileva in sostanza che tale organismo ha espresso un parere senza riserve per quanto riguarda la popolazione rientrante nel SIGC, ma ha tuttavia evidenziato la possibile esistenza di un errore significativo nelle statistiche relative a tale popolazione, con un limite superiore di errore del 2,7%, per quanto riguarda l’anno di domanda 2009, e del 4,24%, per quanto riguarda l’anno di domanda 2010. Inoltre, per quest’ultimo anno, la Commissione fa valere l’inaffidabilità del tasso di errore calcolato dall’organismo di certificazione rumena, basandosi sulla relazione di audit della Corte dei conti dell’Unione europea concernente la convalida, da parte di tale organismo di certificazione, delle statistiche di controllo per le spese del FEAGA rientranti nel SIGC (procedura di garanzia rafforzata) per quanto riguarda l’esercizio contabile 2011, il quale corrisponde all’anno di domanda 2010. Inoltre, per stabilire il tasso di rettifica forfettaria applicabile, la Commissione ritiene che le carenze nel funzionamento del SIPA‑SIG e nei controlli amministrativi incrociati giustifichino l’applicazione di un tasso di rettifica del 10% per l’anno di domanda 2009. Per quanto attiene all’anno di domanda 2010, la Commissione ritiene che tali deficienze giustifichino l’applicazione di un tasso del 5%, tenuto conto in particolare dell’aggiornamento delle immagini del SIPA‑SIG e del miglioramento dei controlli amministrativi incrociati.

17

Più precisamente, per quanto riguarda, anzitutto, l’anno di domanda 2009, la Commissione precisa, nella relazione di sintesi, che tre serie di difetti comportavano un rischio di danno finanziario. Tali diversi difetti, constatati in seguito allo svolgimento degli audit (v. supra, punto 7), e indicati dalla Commissione con le lettere da A a J, sono stati quindi ripartiti in tre gruppi.

18

La prima serie di difetti è costituita da disfunzioni del SIPA‑SIG (carenze A e B; v. infra, punto 23) e da deficienze nei controlli amministrativi incrociati (difetti C, D ed E). Le lacune relative a tali controlli essenziali giustificherebbero l’applicazione di un tasso di rettifica finanziaria del 10%, conformemente agli orientamenti della Commissione per l’applicazione delle rettifiche finanziarie definiti nel documento intitolato «Orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento VI/5330/97»), che prevede l’applicazione di siffatto tasso in caso di mancanza o di inefficacia di uno o più controlli essenziali.

19

La seconda serie di carenze constatate si riferisce ai controlli in loco e alle visite sul campo (carenze F e G) nonché ai controlli in loco conseguenti ai controlli mediante telerilevamento (carenze H e I). La combinazione di tali deficienze nell’esecuzione dei controlli essenziali giustifica, secondo la Commissione, l’applicazione di un tasso di rettifica del 5%, conformemente al documento VI/5330/97, che prevede l’applicazione di detto tasso quando tutti i controlli essenziali sono stati eseguiti, senza rispettare, tuttavia, il numero, la frequenza o il rigore raccomandati dalla normativa applicabile.

20

La terza serie di carenze riguarda il calcolo dei pagamenti e delle sanzioni (carenza J). Tali carenze, concernenti controlli secondari, giustificano pertanto, secondo la Commissione, l’applicazione del tasso di rettifica del 2% previsto dal documento VI/5330/97. Mentre le prime due serie di carenze, considerate supra ai punti 18 e 19, riguardano sia il FEAGA che il FEASR, la terza serie riguarda soltanto il FEASR.

21

I tassi di rettifica del 5% e del 2%, giustificati, rispettivamente, secondo la Commissione, dalla seconda e dalla terza serie di carenze (v. supra, punti 19 e 20), sono assorbiti dal tasso del 10% applicato a causa della prima serie di carenze (v. supra, punto 18), conformemente al documento VI/5330/97 in cui si prevede che, quando lo stesso sistema comprende una pluralità di carenze, i tassi forfettari non sono cumulativi, in quanto la carenza più grave viene considerata indicativa dei rischi presentati dal sistema di controllo nel suo insieme.

22

Inoltre, per quanto riguarda l’anno di domanda 2010, dalla relazione di sintesi emerge che la Commissione ha ritenuto che due serie di carenze comportassero un rischio di danno finanziario per i fondi.

23

La prima serie è costituita da disfunzioni del SIPA‑SIG già constatate per l’anno di domanda 2009 (v. supra, punto 18), ossia:

24

Sempre nella relazione di sintesi, la Commissione rileva che tali carenze A e B, riguardanti controlli essenziali, giustificano una rettifica finanziaria del 5%, tenuto conto dei miglioramenti apportati nel 2010 al SIPA‑SIG rumeno grazie all’aggiornamento delle immagini ortofotografiche.

25

La seconda serie di carenze fatta valere dalla Commissione nella relazione di sintesi, per l’anno di domanda 2010, è identica alla terza serie fatta valere riguardo all’anno di domanda 2009 (v. supra, punto 20) e corrisponde quindi alla carenza J. Essa giustifica, secondo la Commissione, l’applicazione di un tasso del 2%, assorbito dal tasso del 5% applicato a causa della prima serie, conformemente al documento VI/5330/97 (v. supra, punti 21 e 24).

26

Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 marzo 2015, la Romania ha proposto il ricorso di cui trattasi. La fase scritta del procedimento si è conclusa in seguito al deposito della controreplica, il 16 ottobre 2015.

27

Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 novembre 2015, la Romania ha presentato una domanda di fissazione di un’udienza di discussione, in cui venivano indicate le ragioni per cui la stessa intendeva essere sentita. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha accolto tale domanda.

28

A fronte dell’impedimento di un membro della sezione, il presidente della Settima Sezione ha designato, in applicazione dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, un altro giudice per completare il collegio.

29

Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha sottoposto vari quesiti scritti alle parti, ai quali queste ultime hanno risposto entro il termine impartito.

30

Le parti hanno esposto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 14 luglio 2016.

31

La Romania chiede che il Tribunale voglia:

32

La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

33

A sostegno del ricorso, la Romania deduce tre motivi. Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 nonché del documento VI/5330/97. Gli altri due motivi vertono, rispettivamente, sulla violazone dell’obbligo di motivazione e sulla violazione del principio di proporzionalità.

34

In via preliminare, occorre rilevare che, a parte il difetto H, relativo ai ritardi nelle visite in loco (v. supra, punto 19), la Romania non contesta i difetti di controllo che le vengono addebitati.

35

La Romania contesta, per contro, le conseguenze finanziarie tratte, nella decisione impugnata, dai difetti constatati. Senza negare l’esistenza di taluni difetti nel SIGC rumeno, essa fa valere, in particolare, gli sforzi dalla stessa compiuti al fine di migliorare la qualità del SIPA‑SIG (v. supra, punti 1 e 7). L’aggiornamento di tale sistema sarebbe stato realizzato con immagini ortofotografiche del 2008, 2009 e 2010, e completato il 1o febbraio 2010. La Commissione avrebbe riconosciuto, del resto, tali miglioramenti.

36

Al riguardo, la Romania ricorda che il 2007 è stato il primo anno di applicazione del SIGC in tale paese. L’APIA, responsabile dell’attuazione e della gestione dei regimi di aiuto destinati a sostenere l’agricoltura (v. supra, punto 6), avrebbe incontrato alcune difficoltà nel 2007 e nel 2008, a causa della specificità delle strutture agricole in Romania, comprendenti milioni di imprese familiari di piccole dimensioni. Pertanto, la Commissione, constatando irregolarità nel funzionamento del SIPA‑SIG e nell’esecuzione dei controlli in loco successivi ai controlli amministrativi incrociati, aveva applicato una rettifica finanziaria del 10% per l’anno di domanda 2007 e una rettifica del 7,4% per l’anno di domanda 2008, calcolata secondo il metodo dell’estrapolazione in base al tasso di errore risultante dalle statistiche di controllo certificate, proposto dalle autorità rumene.

37

Nella fattispecie, la Romania contesta alla Commissione di aver applicato, nonostante i miglioramenti realizzati (v. supra, punto 35), una rettifica finanziaria forfettaria del 10% per l’anno di domanda 2009 e del 5% per l’anno di domanda 2010, anziché calcolare il rischio reale di perdita finanziaria per l’Unione, come per l’anno di domanda 2008 (v. supra, punto 36). Secondo il metodo di calcolo per estrapolazione, il tasso di correzione non dovrebbe essere superiore al 5,5% per l’anno di domanda 2009 e al 3,989% per l’anno di domanda 2010.

38

Nel contesto della presente controversia, è opportuno esaminare anzitutto il secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.

39

La Romania contesta alla Commissione di non aver esposto, in alcun momento, le ragioni per cui non ha accolto gli argomenti e le prove ad essa presentati dalle autorità rumene per quanto attiene alla possibilità di calcolare il rischio di danno finanziario per i fondi dell’Unione. Al riguardo, la Romania ha sostenuto, sia nelle sue memorie che in udienza, di aver proposto due metodi di calcolo alternativi nel corso del procedimento amministrativo. Per quanto riguarda il primo di tali metodi, basato su una valutazione individuale delle conseguenze finanziarie di ciascuna carenza constatata, la Commissione non avrebbe esposto le ragioni per cui essa ha respinto le valutazioni individuali effettuate dalle autorità rumene, che dimostrano che il rischio di perdite causato dalla maggior parte delle carenze era ridotto o inesistente. La Commissione non avrebbe neppure motivato il suo rifiuto di applicare nella fattispecie il secondo metodo proposto, basato su una estrapolazione dei risultati delle statistiche di controllo.

40

La Romania sostiene in subordine che, anche supponendo che l’applicazione di un tasso forfettario sia stata sufficientemente motivata e giustificata, conformemente all’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, con l’impossibilità di stabilire con maggiore precisione il rischio di danno finanziario senza compiere sforzi sproporzionati, circostanza che la Romania contesta, la decisione impugnata non risponde ai requisiti dell’obbligo di motivazione neppure per quanto riguarda la scelta del tasso del 10% per l’anno di domanda 2009 (v. supra, punto 18) e del tasso del 5% per l’anno di domanda 2010 (v. supra, punti 24 e 25).

41

Occorre quindi esaminare in successione le censure summenzionate, relative all’insufficienza della motivazione, attinenti, in primo luogo, al rifiuto della Commissione di procedere a una valutazione individuale del rischio di perdita causato, per i fondi dell’Unione, da ciascuna carenza constatata, in secondo luogo, al rifiuto della Commissione di applicare nella fattispecie il metodo di calcolo per estrapolazione e, in terzo luogo, all’applicazione di un tasso del 10% per la prima serie di carenze per quanto riguarda l’anno di domanda 2009 e di un tasso del 5% per la prima serie di carenze constatata per l’anno di domanda 2010. In via preliminare, occorre formulare qualche osservazione rilevante ai fini della valutazione delle tre censure.

42

In primo luogo, occorre ricordare che l’obbligo di motivazione previsto all’articolo 296 TFUE costituisce una formalità sostanziale che deve essere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Sotto tale profilo, la motivazione deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punti 146 e 147).

43

In particolare, l’obbligo di motivare un atto arrecante pregiudizio, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha per scopo, da un lato, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità di detto atto (sentenza del 19 giugno 2014, FLS Plast/Commissione, C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, punto 49). Pertanto, l’obbligo di motivazione non si riduce al rispetto dei diritti della difesa, ma concorre alla realizzazione di un obiettivo più generale, volto a garantire che il giudice dell’Unione possa esercitare il proprio controllo di legittimità sull’atto impugnato al suo cospetto (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, paragrafo 99).

44

Non si può tuttavia esigere che la motivazione specifichi tutti i diversi elementi di fatto e di diritto pertinenti. Infatti, la questione se la motivazione di una decisione soddisfi le condizioni richiamate supra al punto 42 deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché dell’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia considerata (v. sentenza del 3 dicembre 2015, Polonia/Commissione, T‑367/13, non pubblicata, in fase di impugnazione, EU:T:2015:933, punto 111 e giurisprudenza ivi citata).

45

Al riguardo, sotto un primo profilo, occorre rilevare che le decisioni della Commissione in materia di verifica di conformità sono adottate in base a una relazione di sintesi nonché a uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato. In tale contesto particolare dell’elaborazione delle decisioni di conformità, la motivazione di una decisione deve essere considerata sufficiente quando lo Stato destinatario è stato strettamente associato al processo di elaborazione di tale decisione e conosceva le ragioni per cui la Commissione riteneva di non dover porre a carico dei fondi in questione le somme controverse (sentenza del 3 dicembre 2015, Polonia/Commissione, T‑367/13, non pubblicata, con impugnazione pendente, EU:T:2015:933, punto 112).

46

Ne deriva che l’obbligo della Commissione di motivare il suo rifiuto di valutare l’incidenza finanziaria delle carenze constatate, proposta dallo Stato membro interessato, deve essere valutato alla luce degli sviluppi e dell’evoluzione degli argomenti delle parti, nell’ambito del procedimento in contraddittorio anteriore alla decisione finale della Commissione e diretto a trovare, in base alle informazioni fornite dallo Stato membro interessato, un accordo sul tasso di rettifica finanziaria o, in mancanza di accordo, a conciliare le rispettive posizioni di dette parti, conformemente alle disposizioni dell’articolo 52, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013.

47

Inoltre, la Commissione è tenuta unicamente a motivare il rigetto degli elementi di valutazione sufficientemente precisi presentati dalle autorità nazionali competenti, nel corso del procedimento amministrativo. Infatti, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme in materia di organizzazione comune dei mercati agricoli, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione è incorsa in un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne. Incombe dunque a tale Stato membro presentare la prova più circostanziata e completa possibile della veridicità dei dati e, se del caso, dell’inesattezza dei calcoli della Commissione (sentenza del 7 ottobre 2004, Spagna/Commissione, C‑153/01, EU:C:2004:589, punto 67).

48

Tale ripartizione dell’onere della prova relativa alle conseguenze finanziarie delle carenze constatate si spiega con il fatto che la gestione del finanziamento del FEAGA e del FEASR è basata principalmente sulle amministrazioni nazionali incaricate di garantire la rigorosa osservanza delle norme dell’Unione e ha il suo fondamento nella fiducia tra le autorità nazionali e le autorità dell’Unione. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e di determinare con precisione i dati necessari all’elaborazione dei conti del FEAGA e del FEASR, in quanto la Commissione non beneficia della prossimità necessaria per ottenere dagli operatori economici le informazioni di cui ha bisogno (v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2009, Austria/Commissione, T‑368/05, non pubblicata, EU:T:2009:305, punto 182 e giurisprudenza ivi citata).

49

Sotto un secondo profilo, dalla giurisprudenza risulta che una decisione, qualora rientri nell’ambito di una prassi decisionale costante, può essere sommariamente motivata, in particolare con un richiamo a tale prassi. Per contro, l’autorità dell’Unione deve sviluppare il proprio ragionamento in modo esplicito quando la decisione vada notevolmente al di là delle decisioni precedenti (v. sentenza del 14 gennaio 2016, Francia/Commissione, T‑549/13, EU:T:2016:6, punti 24 e 25 e giurisprudenza ivi citata).

50

Va osservato altresì che l’autorità dell’Unione, nella fattispecie la Commissione, è tenuta a rispondere espressamente agli elementi di informazione precisi e dettagliati presentati da uno Stato membro che, nel corso del procedimento amministrativo, tenti di adempiere l’onere della prova ad esso incombente per dimostrare le conseguenze finanziarie delle carenze constatate, instaurando a tal fine un dialogo con la Commissione per trovare la soluzione più conforme alle prescrizioni della normativa applicabile.

51

In secondo luogo, va osservato che, al termine di un procedimento di verifica della conformità, basato sull’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013, la decisione di conformità, che esclude talune spese dal finanziamento dell’Unione, stabilisce i tassi di rettifica finanziaria in base a una serie di norme precise ed espresse, derivanti dalla normativa applicabile e dagli orientamenti definiti dalla Commissione ai fini dell’attuazione di tale normativa. Siffatti orientamenti si riferiscono non solo alla comunicazione, da parte degli Stati membri, delle informazioni necessarie, in particolare ai fini della determinazione degli importi da escludere, ma anche alla valutazione dell’affidabilità di tali informazioni nonché ai criteri riguardanti, eventualmente, la fissazione di un tasso di rettifica forfettario, quando la Commissione ritiene che le informazioni fornite non siano sufficientemente affidabili per stabilire con maggior precisione gli importi da escludere.

52

Poiché le autorità nazionali hanno, in via di principio, piena conoscenza di tutte le norme e di tutti i criteri derivanti dalla normativa pertinente e dagli orientamenti definiti dalla Commissione conformemente a tale normativa, la motivazione della decisione che impone una rettifica finanziaria a uno Stato membro può, in generale, limitarsi a fare riferimento alla normale prassi e a menzionare gli elementi di fatto sui quali si basa la Commissione in tale decisione, conformemente alla giurisprudenza citata supra al punto 49. Così non avviene, tuttavia, quando la Commissione si discosta dalla normale prassi e adotta nuovi orientamenti, in particolare per quanto riguarda i presupposti relativi alla certificazione delle informazioni fornite dagli Stati membri, al fine di dimostrare l’affidabilità delle medesime.

53

Orbene, nella fattispecie, la nota di orientamento sulla quale la Commissione dichiara di essersi basata, nella decisione impugnata, è una nota di orientamento del 19 gennaio 2010, riguardante il rafforzamento della garanzia, da parte degli organismi di certificazione, della legittimità e della regolarità delle operazioni a livello dei beneficiari finali (in prosieguo: la «nota del 19 gennaio 2010»). Tale nota (punto 2) introduce, infatti, un rafforzamento del sistema di certificazione delle statistiche di controllo, sulle quali si basa il metodo di calcolo per estrapolazione dell’importo della rettifica finanziaria, di cui la Commissione ha respinto l’applicazione nella decisione impugnata, al fine «di fornire una base più solida per concludere nel senso dell’affidabilità di [tali] statistiche». Gli Stati membri che hanno deciso di applicare tale sistema di garanzia rafforzata impongono agli organismi di certificazione di procedere a un nuovo controllo completo, per ciascuna popolazione di spesa, su un campione rappresentativo delle operazioni che sono state oggetto di un controllo in loco da parte dell’organismo pagatore. Tale campione comprende tra 110 e 180 operazioni per popolazione. Il controllo di convalida non si limita a verificare la qualità dei controlli in loco, ma comprende qualsiasi trattamento della pratica, dalla ricezione della domanda di aiuti al calcolo e all’esecuzione del pagamento definitivo, ivi compresa l’applicazione di eventuali sanzioni.

54

In tale contesto, da un lato, occorre rilevare che, nell’ambito delle prime applicazioni, in ciascuno Stato membro, di tale sistema di garanzia rafforzata ‑ che subordina la convalida, da parte dell’organismo di certificazione, del tasso di errore delle statistiche di controllo a nuovi rilevanti presupposti ‑ spetta alla Commissione esporre in modo chiaro ed esplicito le ragioni precise di un eventuale rigetto del calcolo del rischio di perdita proposto dalle autorità nazionali, per il motivo che tale calcolo si basa su statistiche di controllo che non erano state certificate conformemente ai nuovi orientamenti.

55

D’altro lato, gli orientamenti definiti nella nota del 19 gennaio 2010 non possono privare gli Stati membri della possibilità di proporre una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria di ciascuna carenza constatata (v. infra, punto 61). Infatti, la scelta del metodo di calcolo per estrapolazione, sulla base di dati che sono stati oggetto di una garanzia rafforzata conformemente agli orientamenti definiti nella nota del 19 gennaio 2010, ha natura facoltativa per gli Stati membri, come emerge del resto chiaramente da detta nota.

56

Pertanto, quando ciò non richiede sforzi sproporzionati, spetta in via di principio alla Commissione esaminare, conformemente all’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013, la valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze constatate, proposta, se del caso, da uno Stato membro, e motivare sufficientemente l’eventuale rigetto di tale metodo di calcolo dell’importo della rettifica finanziaria. Una motivazione sia pure sommaria di siffatto rigetto soddisfa, in via di principio, l’obbligo di motivazione, conformemente alla giurisprudenza citata supra ai punti da 42 a 45 e da 47 a 49.

57

In terzo luogo, e a prescindere dal metodo di calcolo così proposto, la necessità di una motivazione sufficientemente esplicita si impone in particolare nei confronti degli Stati membri, che devono agire di concerto con la Commissione per garantire, da un lato, che le spese effettuate nell’ambito di regimi di sostegno a favore degli agricoltori siano conformi alle norme dell’Unione e, dall’altro, che, in caso di irregolarità, la portata del rischio per i fondi dell’Unione possa essere determinata nel modo più preciso possibile. Siffatto obbligo di motivazione risponde inoltre agli orientamenti definiti nel documento VI/5330/97, in cui si precisa in sostanza che la Commissione tiene conto dei miglioramenti apportati dagli Stati membri al loro sistema di controllo e si sottolinea al riguardo che la «verifica dovrebbe avere come obiettivo di essere preventiva e correttiva piuttosto che essere intesa come mezzo per imporre sanzioni, ed essere accompagnata da garanzie procedurali adeguate quando le rettifiche si rivelano inevitabili».

58

Alla luce di tali principi, occorre valutare le tre censure della Romania, menzionate supra al punto 41, che denunciano un difetto di motivazione per quanto riguarda, anzitutto, il rigetto da parte della Commissione della valutazione individuale, da parte delle autorità nazionali, dell’incidenza finanziaria di ciascuna carenza, poi il suo rifiuto di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione e, infine, la sua scelta di applicare un tasso di rettifica forfettaria del 10% per l’anno di domanda 2009 e un tasso del 5% per l’anno di domanda 2010.

59

Nelle sue memorie la Romania ha fatto valere la mancanza di motivazione del rigetto, da parte della Commissione, della valutazione individuale delle diverse carenze, che essa aveva effettuato. In risposta a un quesito del Tribunale, la Romania ha confermato, in udienza, che essa aveva anzitutto proposto, nel procedimento amministrativo, di procedere a una valutazione individuale dei rischi di perdita per il bilancio dell’Unione causati da ciascuna delle diverse carenze constatate. È solo a causa del mancato esame, da parte della Commissione, dei calcoli forniti dalle autorità rumene ai fini della valutazione dell’incidenza finanziaria della maggior parte delle carenze che tali autorità avrebbero proposto, in sede di conciliazione, di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione in base alle statistiche di controllo. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione in udienza, la mancata risposta delle autorità rumene alla richiesta di informazioni supplementari su punti precisi, riguardanti in particolare la carenza G, relativa al trattamento delle differenze di superficie inferiori o pari al 3% (v. supra, punto 19), che era stata presentata dalla Commissione nella sua lettera del 17 gennaio 2013, contenente le conclusioni della riunione bilaterale del 1o giugno 2012, non significherebbe che la Romania abbia rinunciato alla valutazione individuale proposta.

60

In udienza la Commissione ha ammesso che era possibile, in teoria, ricorrere a una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze constatate, precisando al contempo, senza essere contraddetta su tale punto dalla Romania, che essa aveva respinto, nel corso della riunione bilaterale, la valutazione individuale dell’incidenza finanziaria di ciascuna carenza proposta dalle autorità rumene. Poiché dette autorità non hanno risposto ad alcune sue richieste e non hanno proseguito, in particolare in sede di conciliazione, la loro argomentazione relativa al metodo di calcolo fondato su una valutazione individuale, la Commissione avrebbe ritenuto che esse avessero rinunciato all’applicazione di tale metodo. Pertanto, gli argomenti relativi a tale valutazione individuale, invocati dalla Romania dinanzi al Tribunale, sarebbero irrilevanti.

61

Al riguardo, in primo luogo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, la Commissione basa l’esclusione dal finanziamento dell’Unione sull’identificazione di importi indebitamente spesi e, se questi non possono essere identificati se non con uno sforzo sproporzionato, può applicare rettifiche estrapolate o forfettarie. Ne deriva che il calcolo della rettifica fondato su una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze, in base alle informazioni fornite dallo Stato membro interessato, è in via di principio ammissibile quando siffatta valutazione individuale non implica sforzi sproporzionati.

62

In secondo luogo, occorre esaminare se le autorità rumene abbiano rinunciato alla valutazione individuale, come sostiene la Commissione.

63

Al riguardo, va constatato, sotto un primo profilo, che la circostanza che le autorità rumene non abbiano risposto a talune richieste di informazioni supplementari della Commissione non può essere interpretata, di per sé, nel senso che tali autorità hanno rinunciato a proporre di calcolare il tasso di rettifica in base a una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze.

64

Sotto un secondo profilo, l’esame dei documenti del fascicolo non fa emergere alcuna rinuncia espressa da parte della Romania all’applicazione di un metodo di calcolo per ogni singola carenza.

65

Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda la questione se le autorità rumene abbiano implicitamente rinunciato a una valutazione individuale delle conseguenze finanziarie delle diverse carenze, da un lato, occorre osservare che, dopo il rigetto, da parte della Commissione, nel corso della riunione bilaterale, della valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze, effettuata dalle autorità rumene, queste ultime non hanno presentato una valutazione individuale più precisa dell’incidenza finanziaria di tali carenze nella loro risposta del 18 marzo 2013 alle conclusioni della riunione bilaterale, in risposta alle richieste di informazioni supplementari della Commissione, datate 17 gennaio 2013, o nel prosieguo del procedimento.

66

Inoltre, nella loro lettera contenente la domanda di conciliazione del 4 ottobre 2013 (v. supra, punto 12), le autorità rumene non hanno menzionato, nella parte intitolata «Conseguenze finanziarie», un metodo di calcolo relativo a ogni singola carenza. Il metodo di calcolo del rischio di perdita per i fondi, proposto in tale parte della lettera del 4 ottobre 2013, riguarda un calcolo relativo a tutte le carenze e si basa su un metodo per estrapolazione dei tassi di errore risultanti dalle statistiche di controllo. Le autorità rumene hanno rilevato che i rischi risultanti da talune carenze si collocavano al di sotto della soglia di rilevanza e menzionavano i recuperi effettuati. In base a tali elementi, le autorità rumene hanno proposto espressamente, in conclusione, l’applicazione del metodo di calcolo per estrapolazione, già attuato con riferimento all’anno di domanda 2008 e che comportava un tasso di rettifica non superiore al 5,5% per l’anno di domanda 2009 e del 3,99% per l’anno di domanda 2010.

67

In tali circostanze, la procedura di conciliazione è stata incentrata sul metodo di calcolo per estrapolazione. Pertanto, dalla relazione dell’organo di conciliazione, redatta il 21 marzo 2014 (v. supra, punti 12 e 13), emerge che le raccomandazioni formulate da tale organo hanno avuto esclusivamente lo scopo di tentare il ravvicinamento delle posizioni divergenti difese dalle parti nel corso dell’audizione riguardo alla possibilità di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione summenzionato con riferimento agli anni di domanda 2009 e 2010.

68

D’altro lato, va tuttavia osservato che, nella prima parte della loro domanda di conciliazione del 4 ottobre 2013 (v. supra, punto 12), dedicata all’esame individuale dei diversi difetti constatati, le autorità rumene hanno ribadito le loro conclusioni relative, in sostanza, alla natura limitata delle conseguenze finanziarie di ciascun difetto. Per quanto riguarda in particolare il calcolo dell’incidenza finanziaria del difetto A, relativo a deficienze del SIPA‑SIG (v. supra, punti 18 e 23), tali autorità hanno fatto valere un nuovo metodo di calcolo basato sul confronto con i dati del SIPA‑SIG dell’anno successivo, rispetto agli elementi presentati nella loro risposta del 18 maggio 2012 all’invito alla riunione bilaterale nonché nella loro risposta del 18 marzo 2013 alle conclusioni di tale riunione.

69

Sotto un quarto profilo, nella relazione di sintesi, la Commissione ha menzionato, per ciascun difetto A, E, F, G e I, la valutazione individuale del rischio di perdita per i fondi effettuata dalle autorità rumene (v. supra, punti da 17 a 19), il che dimostra che la stessa Commissione non ha ritenuto, al momento dell’adozione della decisione impugnata, che le autorità avessero rinunciato all’applicazione di siffatto metodo di calcolo.

70

Tenuto conto di tali elementi, non si può ritenere che la Romania avesse rinunciato a un metodo di calcolo individuale dei rischi per i fondi, applicato per singolo difetto.

71

In tali circostanze, spettava alla Commissione prendere posizione, nella decisione impugnata o nella relazione di sintesi che l’accompagnava, su tutti gli elementi di valutazione individuale fatti valere dalle autorità rumene nel corso del procedimento amministrativo e motivarne il rigetto.

72

Era sufficiente a tal fine che la Commissione indicasse sommariamente le principali ragioni del suo rifiuto di ricorrere al metodo di valutazione individuale dei rischi di perdita causati dai diversi difetti, proposto dalle autorità rumene quale metodo di valutazione alternativo al metodo di calcolo per estrapolazione, prima che tali autorità incentrassero la loro argomentazione su quest’ultimo metodo, in sede di conciliazione.

73

Orbene, nella fattispecie, occorre constatare che, per i due anni di domanda 2009 e 2010 esaminati, la relazione di sintesi non contiene una motivazione siffatta, neppure in forma sommaria. Infatti, per un certo numero di difetti, la Commissione si è limitata a menzionare i calcoli effettuati dalle autorità rumene, senza motivarne il rigetto.

74

Innanzi tutto, per quanto riguarda il difetto A, relativo a un controllo essenziale, la Commissione non ha motivato il rigetto del metodo consistente nel confrontare i dati dell’anno N con quelli dell’anno N + 1 (v. supra, punto 68). Orbene, secondo le autorità rumene, dal confronto dei dati del SIPA‑SIG dell’anno di domanda 2009 con quelli del 2010 risulterebbe che le riduzioni di superfici agricole in seguito all’aggiornamento del SIPA‑SIG erano solo del 2,3%. Quanto al confronto dei dati dell’anno di domanda 2010 con quelli del 2011, esso indicherebbe che la riduzione delle superfici in seguito all’aggiornamento del SIPA‑SIG era dell’1,88%, il che sarebbe inferiore alla soglia di rilevanza del 2%.

75

È vero che dalla tabella relativa ai miglioramenti delle immagini ortografiche del SIPA‑SIG, contenuta nella relazione di sintesi, emerge che, per quanto riguarda i dati dell’anno di domanda 2010, con i quali le autorità rumene avevano confrontato i dati dell’anno di domanda 2009, gran parte di tali immagini erano ancora insufficienti, in quanto i miglioramenti riguardavano soltanto circa il 33% delle stesse. Tuttavia, la Commissione non ha esposto in modo chiaro, nella relazione di sintesi o nei suoi scambi di corrispondenza con le autorità rumene durante il procedimento amministrativo, le ragioni per cui ha ritenuto, nonostante i lievi miglioramenti del SIPA‑SIG e dei controlli amministrativi incrociati, che non fosse possibile valutare individualmente, secondo il metodo comparativo proposto, l’incidenza finanziaria del difetto A per l’anno di domanda 2009. Peraltro, riguardo all’anno di domanda 2010, la Commissione non ha presentato alcun elemento relativo alla qualità delle immagini ortofotografiche del SIPA‑SIG corrispondenti all’anno di domanda 2011, con le quali le autorità rumene avevano confrontato i dati del 2010.

76

Inoltre, riguardo all’anno di domanda 2009, la decisione impugnata non è sufficientemente motivata, in particolare nella parte in cui con essa si rifiuta di prendere in considerazione, ai fini del calcolo degli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione, la valutazione individuale dei difetti E, F e G, constatati unicamente in relazione a tale anno di domanda, proposta dalle autorità rumene (v. supra, punti 18, 19 e 69).

77

Infatti, per quanto riguarda il difetto E, relativo al trattamento non corretto dei risultati del telerilevamento, e il difetto G, relativo al trattamento delle differenze di superficie inferiori o pari al 3%, la Commissione si limita, nella relazione di sintesi, a menzionare i risultati del calcolo, effettuato dalle autorità rumene, della loro rispettiva incidenza finanziaria, senza indicare chiaramente le ragioni per cui essa metteva in discussione l’affidabilità di tali calcoli. Le autorità rumene avevano quantificato l’incidenza finanziaria del difetto E in EUR 856159,59 e quella del difetto G in EUR 5478,03.

78

Quanto al difetto F, riguardante l’inclusione delle terre non ammissibili, la Commissione ammette espressamente che tale difetto presenta solo un’incidenza finanziaria limitata, come emerge dalla valutazione effettuata dalle autorità rumene. Queste ultime avevano ritenuto che l’incidenza di cui trattasi non fosse significativa, in quanto la superficie totale accettata a causa dell’inclusione di terre non ammissibili era di 646,41 ettari. La Commissione non ne trae tuttavia alcuna conclusione per quanto riguarda il calcolo dell’importo della rettifica finanziaria, limitandosi ad affermare in sostanza che essa mantiene la sua posizione relativa all’esistenza del difetto F, che ha comportato nel 2009 un’accettazione irregolare di dichiarazioni in eccesso.

79

Per contro, il rigetto della valutazione del rischio finanziario causato dal difetto I, relativo all’accettazione di superfici non ammissibili, è sufficientemente motivato. Nella relazione di sintesi la Commissione precisa che le autorità rumene hanno presentato un calcolo del rischio finanziario derivante da tale difetto che ammontava a EUR 88465,14. La Commissione rileva tuttavia, al riguardo, che il rischio finanziario risultante dal campione controllato dai suoi ispettori nel corso dell’audit non poteva essere estrapolato direttamente per l’intera popolazione, come avevano fatto le autorità rumene.

80

Per tutte queste ragioni, occorre constatare che, nelle circostanze del caso di specie, la censura relativa all’insufficienza della motivazione del rigetto del metodo di valutazione individuale dei diversi difetti è fondata, per quanto riguarda, da un lato, il difetto A per gli anni di domanda 2009 e 2010 e, dall’altro, i difetti E, F e G per l’anno di domanda 2009.

81

La Romania ricorda che, quando ha proposto, nell’ambito della procedura di conciliazione, l’applicazione del metodo di calcolo per estrapolazione, quale era già stato attuato relativamente all’anno di domanda 2008, la Commissione ha dichiarato, come conferma la relazione dell’organo di conciliazione (punti 4 e 5 della relazione), che tale metodo era in via di principio ammissibile, ma non poteva essere applicato per gli anni di domanda 2009 e 2010.

82

La Romania contesta quindi alla Commissione di non aver motivato, sia nel corso del procedimento amministrativo che nella decisione impugnata, il suo rifiuto di applicare, conformemente alla prassi precedente, il metodo di calcolo summenzionato per quanto riguarda sia l’anno di domanda 2009 sia l’anno di domanda 2010.

83

Per quanto attiene all’anno di domanda 2009, dalla relazione dell’organo di conciliazione emerge che la Commissione ha respinto il calcolo del rischio di perdite per i fondi in base al metodo per estrapolazione, proposto dalle autorità rumene, facendo valere in particolare che tale calcolo non comprendeva tutti i difetti e non prendeva in considerazione le sanzioni non applicate. Inoltre, la Commissione si è basata sul fatto che l’organismo di certificazione aveva evidenziato un limite superiore di errore del 2,7% per l’anno 2009.

84

Nella comunicazione ufficiale del 21 agosto 2013, immediatamente precedente alla domanda di conciliazione (v. supra, punto 11), la Commissione aveva già dichiarato che l’organismo di certificazione «aveva formulato nella sua relazione un parere senza riserve riguardo alla popolazione FEAGA rientrante nel SIGC», ma che, «[t]uttavia, [esso aveva] evidenziato la possibile esistenza di un errore materiale nelle statistiche relative alla popolazione FEAGA rientrante nel SIGC, tenuto conto delle divergenze constatate, [ossia] un tasso di errore assai probabile dello 0,9% (al di sotto della soglia di rilevanza del 2%), ma con un limite superiore di errore del 2,7%». Nella relazione di sintesi (punto 12.12.2) la Commissione ha riproposto in sostanza tale argomento negli stessi termini contenuti nel passaggio summenzionato della comunicazione del 21 agosto 2013.

85

Dinanzi al Tribunale la Romania ha sostenuto, nel ricorso, che incombeva alla Commissione, in forza del suo obbligo di motivazione, da un lato, precisare quali fossero i difetti non compresi nel calcolo per estrapolazione proposto. D’altro lato, la Commissione sarebbe stata tenuta a spiegare la ragione per cui non aveva effettuato un calcolo alternativo in base a tale metodo di calcolo per estrapolazione, dalla stessa accettato, tenendo conto dei difetti che non sarebbero stati compresi nel calcolo effettuato dalle autorità rumene. Peraltro, in udienza, la Romania ha sostenuto che l’obbligo di certificazione fatto valere dalla Commissione era applicabile solo a decorrere dall’anno di domanda 2010.

86

La Commissione avrebbe quindi violato l’obbligo di motivazione cui è tenuta, astenendosi dal giustificare il fatto di non aver preso in considerazione gli argomenti dedotti dalle autorità rumene, relativi al calcolo per estrapolazione dell’importo della rettifica finanziaria. Inoltre, tale mancanza di motivazione, sia nel corso del procedimento amministrativo che nella decisione impugnata, avrebbe privato lo Stato rumeno delle garanzie concesse agli Stati membri interessati per esporre le loro ragioni (sentenza del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punto 54).

87

È pacifico tra le parti che, per l’anno di domanda 2008, la Commissione aveva ammesso l’applicazione del metodo di calcolo per estrapolazione, proposto dalla Romania anche per gli anni di domanda 2009 e 2010, considerati nella fattispecie.

88

Tuttavia, la posizione delle parti diverge sulla questione se, nella fattispecie, la Commissione abbia modificato, segnatamente per l’anno di domanda 2009, i suoi presupposti rispetto all’anno di domanda 2008, per quanto riguarda il sistema di certificazione delle informazioni fornite dalle autorità nazionali. Orbene, né la decisione impugnata né le memorie delle parti o i documenti dalle stesse prodotti contengono la benché minima indicazione che consenta di comprendere quale fosse, secondo la Commissione, il sistema di certificazione applicabile per l’anno di domanda 2009 e, in particolare, se tale sistema fosse identico a quello attuato per l’anno di domanda 2008.

89

Nelle sue memorie la Commissione si è limitata ad affermare, senza fornire spiegazioni, che, per l’anno di domanda 2009, «il tasso di errore non è stato certificato dall’organismo di certificazione». Solo nelle sue risposte scritte, e successivamente orali, ai quesiti del Tribunale la Commissione ha affermato che il sistema della garanzia rafforzata era applicabile a partire dall’anno di domanda 2008.

90

Infatti, nelle sue risposte scritte ai quesiti del Tribunale e in udienza, la Commissione ha sostenuto che il sistema di certificazione previsto nella nota del 19 gennaio 2010 non era stato modificato tra gli anni di domanda 2008 e 2010. Essa ha affermato che, per l’anno di domanda 2008, «il tasso di errore [era] stato certificato conformemente alle sue istruzioni». La Commissione ha spiegato al riguardo che la conciliazione era stata chiesta dalle autorità rumene solo nel 2010 e che il rischio per il bilancio dell’Unione era stato calcolato nell’ambito di tale procedura di conciliazione. La Romania sarebbe stata quindi a conoscenza del contenuto della nota del 19 gennaio 2010, la quale era già stata esaminata con gli Stati membri nel 2009, e avrebbe quindi potuto applicare il sistema della garanzia rafforzata sin dall’anno di domanda 2008.

91

In tali circostanze, per quanto riguarda l’anno di domanda 2009, la Commissione ha ritenuto che il sistema della garanzia rafforzata, previsto nella nota del 19 gennaio 2010, potesse essere applicato per garantire l’affidabilità delle statistiche di controllo ai fini del calcolo per estrapolazione della rettifica finanziaria, come per l’anno di domanda 2008. La Commissione ha aggiunto che i dati riguardanti l’anno di domanda 2009 non erano disponibili prima del 15 luglio 2010, conformemente all’articolo 76, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui ai regolamenti (CE) n. 1782/2003 e n. 73/2009 del Consiglio, nonché della condizionalità di cui al regolamento (CE) n. 479/2008 del Consiglio (GU 2004, L 141, pag. 18). La Commissione ne ha dedotto che il sistema della garanzia rafforzata poteva essere applicato ai dati relativi all’anno di domanda 2009.

92

Inoltre, la Commissione ha ricordato che il sistema della garanzia rafforzata presentava carattere facoltativo (v. supra, punti 53 e 60). Tuttavia, la stessa ha precisato che, a suo avviso, se non optava per l’applicazione di tale sistema, lo Stato membro non poteva basarsi sulle statistiche di controllo elaborate dall’organismo pagatore, sulle quali si fondava il metodo di calcolo per estrapolazione.

93

In udienza la Romania, dal canto suo, ha contestato il fatto che il sistema di garanzia rafforzata, previsto dalla nota del 19 gennaio 2010, fosse stato applicato per l’anno di domanda 2008. La Romania ha insistito sul fatto che essa non aveva optato per l’applicazione di tale sistema né per l’anno di domanda 2008 né per l’anno di domanda 2009.

94

Inoltre, la Romania ha sostenuto che, in mancanza di norme chiare e prevedibili, la sola circostanza che la nota del 19 gennaio 2010 fosse già stata discussa tra gli Stati membri e la Commissione nel 2009 e che le statistiche di controllo relative all’anno di domanda 2009, elaborate dall’APIA, non fossero disponibili prima del 15 luglio 2010 non significava che il sistema di garanzia rafforzata fosse già applicabile nel 2010, al momento della certificazione di tali statistiche di controllo.

95

Contrariamente a quanto affermato in udienza dalla Commissione, occorre constatare che la relazione di sintesi riguardante le rettifiche finanziarie per l’anno di domanda 2008, prodotta da tale istituzione in allegato alle sue risposte scritte ai quesiti del Tribunale, non contiene alcuna indicazione relativa al tipo di certificazione attuata in Romania e accettata dalla Commissione, per quanto riguarda tale anno di domanda. In tale relazione (punto 12.4.5), a differenza delle relazioni di sintesi per gli anni di domanda 2009 e 2010 (v. supra punto 84 e infra punto 107), la Commissione non indica quale fosse il tasso massimo di errore delle statistiche di controllo evidenziato dall’organismo di certificazione. Essa rileva unicamente che tale organismo, adito dalla Romania dopo la conciliazione affinché verificasse l’affidabilità delle statistiche di controllo per dimostrare che il rischio di perdita per i fondi era inferiore alla rettifica del 10% proposta dalla Commissione, aveva confermato che «i diversi tassi di errore risultanti da tali statistiche di controllo, per quanto riguarda diversi regimi di aiuto basati sulla superficie, non erano significativamente errati». È possibile dedurne unicamente che la differenza tra il tasso di errore stabilito dall’organismo pagatore e quello stabilito dall’organismo di certificazione non superava il margine di tolleranza ammesso dalla Commissione.

96

Inoltre, l’argomento della Commissione, esposto in udienza, secondo il quale risulterebbe chiaramente dalla nota del 19 gennaio 2010 (v. supra, punto 53) che il sistema di garanzia rafforzata dalla stessa previsto è stato applicato dall’anno di domanda 2008 non può essere accolto. Infatti, in tale nota, la Commissione ricorda anzitutto che, a partire dall’esercizio contabile 2008, corrispondente all’anno di domanda 2007, gli organismi di certificazione erano tenuti a verificare e a convalidare le statistiche di controllo delle spese del FEAGA rientranti nel SIGC e delle spese del FEASR, per fornire alla Commissione la garanzia dell’affidabilità di tali statistiche. Ciò implicava in concreto che gli organismi di certificazione prendessero in considerazione, nei risultati dei controlli comunicati alla Commissione, le informazioni dettagliate in possesso degli organismi pagatori ed esprimessero un parere sulla qualità dei controlli sul campo procedendo nuovamente ad almeno dieci di tali controlli per ciascuna categoria di spese. Inoltre, la Commissione sottolinea, nella stessa nota, che, per rispondere alle censure formulate dalla Corte dei conti in merito all’insufficienza dei controlli di cui gli organismi di certificazione erano incaricati, detta nota presenta una proposta volta a rafforzare il sistema di certificazione.

97

Pertanto, considerata l’imprecisione della relazione di sintesi relativa all’anno di domanda 2008 (v. supra, punto 95), non è possibile per il Tribunale verificare se la Romania avesse optato per il sistema della garanzia rafforzata per quanto riguarda tale anno di domanda.

98

Quanto all’anno di domanda 2009, di cui trattasi nella fattispecie, va osservato che la relazione di sintesi, relativa ai due anni di domanda 2009 e 2010, si riferisce alla prestazione di una garanzia rafforzata, da parte delle autorità rumene, solo per l’anno di domanda 2010, non già per l’anno di domanda 2009. Occorre quindi prendere atto della circostanza che, indipendentemente dalla questione se gli orientamenti definiti nella nota del 19 gennaio 2010 fossero già applicabili, la Romania non aveva in ogni caso optato per il sistema della garanzia rafforzata, previsto in tale nota, per quanto riguarda l’anno di domanda 2009.

99

In tale contesto, per quanto attiene all’anno di domanda 2009, il semplice fatto che la Commissione invochi, nel procedimento amministrativo e nella relazione di sintesi (v. supra, punto 84), un tasso di errore assai probabile dello 0,9% (al di sotto della soglia di rilevanza del 2%), con un limite superiore di errore del 2,7%, non consente, nel contesto della modifica in corso della sua prassi per il tramite degli orientamenti definiti nella nota del 19 gennaio 2010 (v. supra, punto 53), di stabilire i presupposti in materia di certificazione né gli eventuali orientamenti che precisino tali requisiti, sui quali si è basata la Commissione nella decisione impugnata per mettere in dubbio l’affidabilità dei dati forniti dalle autorità rumene. Inoltre, l’incidenza del tasso di errore massimo del 2,7% sull’affidabilità delle statistiche di controllo non emerge chiaramente dalla decisione impugnata, in quanto l’organismo di certificazione aveva peraltro espresso, nella sua relazione, un «parere senza riserve per quanto riguarda la popolazione FEAGA rientrante nel SIGC» e aveva considerato che il tasso di errore «più probabile» era dello 0,9%.

100

Orbene, nella sua relazione, l’organo di conciliazione aveva già manifestato la sua incapacità di comprendere le ragioni per cui il livello della rettifica per l’anno di domanda 2009 non potesse essere determinato in modo più preciso, applicando un metodo di calcolo simile a quello accettato dalla Commissione per l’anno di domanda 2008 (v. supra, punto 13).

101

Pertanto, è giocoforza constatare che la motivazione della decisione impugnata non consente affatto di comprendere quale fosse, secondo la Commissione, il sistema di certificazione che doveva essere imposto dagli Stati membri interessati agli organismi di certificazione, relativamente all’anno di domanda 2009, per ammettere che i tassi di errore delle statistiche di controllo stabiliti dai loro organismi pagatori erano sufficientemente affidabili e potevano quindi fungere validamente da base per il calcolo delle rettifiche finanziarie.

102

Occorre aggiungere che i criteri applicati dalla Commissione in materia di sistema di certificazione, per garantire l’affidabilità delle statistiche di controllo relative all’anno di domanda 2009, risultavano tanto più incomprensibili in quanto il nuovo sistema di certificazione, previsto nella nota del 19 gennaio 2010, implicava, come sottolinea la stessa Commissione in tale nota, un’estensione significativa del ruolo e dei compiti degli organismi di certificazione. Infatti, tenuto conto della portata degli adeguamenti richiesti dall’istituzione di questo nuovo sistema, una motivazione chiara ed esplicita del rifiuto della Commissione di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione proposto dalle autorità rumene, per l’anno di domanda 2009, era ancor più necessario (v. supra, punto 48).

103

In tali circostanze, la motivazione della decisione impugnata, quale risulta dalla relazione di sintesi nonché dagli scambi di corrispondenza tra la Commissione e le autorità rumene nel procedimento amministrativo, attestati dai documenti del fascicolo, non consente di comprendere se, fin dall’anno di domanda 2009, la Commissione abbia rafforzato i suoi requisiti in materia di certificazione rispetto alla prassi precedente, e in particolare se essa si sia discostata dalla prassi seguita relativamente all’anno di domanda 2008.

104

Pertanto, siffatta motivazione non consente né alla Romania di conoscere le giustificazioni del rifiuto della Commissione di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione proposto e di valutare se tale rifiuto sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la legittimità dinanzi al giudice dell’Unione né al Tribunale di esercitare il suo controllo, conformemente alla giurisprudenza citata supra ai punti 42 e 43.

105

Ne consegue che la censura relativa al difetto di motivazione deve essere accolta, in quanto la Commissione ha respinto, nella decisione impugnata, l’applicazione del metodo di calcolo per estrapolazione proposto per l’anno di domanda 2009.

106

Per quanto riguarda l’anno di domanda 2010, la comunicazione ufficiale del 21 agosto 2013 e la relazione di sintesi indicano espressamente che la Commissione si è basata sul sistema di garanzia rafforzata. Infatti, tali documenti fanno riferimento alla circostanza che le autorità rumene hanno presentato la garanzia rafforzata fornita dall’organismo di certificazione.

107

In tali circostanze, occorre constatare che la Commissione ha sufficientemente motivato il suo rifiuto di applicare il sistema di calcolo per estrapolazione proposto dalle autorità rumene, facendo valere le due seguenti ragioni nella relazione di sintesi. Da un lato, la Commissione ha rilevato che l’organismo di certificazione aveva evidenziato la probabile esistenza di un tasso di errore dell’1,9975%, ma con un limite superiore del 4,24%. D’altro lato, essa ha invocato la circostanza che, nella sua relazione di audit concernente la convalida, da parte dell’organismo di certificazione rumeno, delle statistiche di controllo per le spese del FEAGA rientranti nel SIGC (procedura di garanzia rafforzata) per quanto riguarda l’esercizio contabile 2011, il quale corrisponde all’anno di domanda 2010, la Corte dei conti aveva concluso per l’inaffidabilità del controllo realizzato da tale organismo, per il motivo che tale controllo non si era uniformato agli orientamenti della Commissione e non aveva individuato talune irregolarità.

108

Pertanto, occorre respingere la censura relativa all’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, nei limiti in cui esclude l’applicazione del metodo di calcolo per estrapolazione riguardo all’anno di domanda 2010.

109

Occorre esaminare, indipendentemente dalla questione della fondatezza del ricorso a una rettifica forfettaria in quanto tale, per i due anni di domanda considerati, se la scelta di un tasso forfettario del 10% per quanto riguarda l’anno di domanda 2009 e di un tasso forfettario del 5% per l’anno di domanda 2010 sia sufficientemente motivata.

110

In primo luogo, le ragioni della scelta di un tasso di rettifica forfettaria del 10%, per l’anno di domanda 2009, non emergono chiaramente dalla relazione di sintesi, che si limita a stabilire, in sostanza, che, a causa delle carenze nel funzionamento del SIPA‑SIG e dei controlli amministrativi incrociati, che costituiscono la mancata esecuzione di un controllo essenziale e dimostrano l’inefficacia del sistema di controllo, implicante un rischio di perdita elevato per i fondi, l’imposizione di un tasso di rettifica del 10% è giustificata riguardo al FEAGA e al FEASR.

111

Al riguardo, occorre ricordare che il documento VI/5330/97 prevede l’applicazione di un tasso del 10% in particolare nel caso in cui uno o più controlli essenziali siano così erroneamente o raramente realizzati da risultare inefficaci ai fini della determinazione dell’ammissibilità di una domanda di aiuto. Per contro, tale documento prevede solo l’applicazione di un tasso del 5% quando tutti i controlli essenziali sono effettuati, ma senza rispettare il numero, la frequenza o il rigore raccomandati dalla normativa.

112

Orbene, la Commissione non ha esposto, né nella relazione di sintesi né nella sua corrispondenza con le autorità rumene, le ragioni per cui essa riteneva che le disfunzioni del SIPA‑SIG (difetti A e B) e le deficienze nei controlli amministrativi incrociati (difetti C, D ed E) potessero essere assimilati all’inefficacia di uno o più controlli essenziali. Una motivazione espressa al riguardo sarebbe stata tanto più necessaria in quanto, in seguito all’istituzione del SIPA‑SIG rumeno dopo l’adesione della Romania, era in corso l’attuazione di un piano d’azione (v. supra, punto 7).

113

In secondo luogo, l’argomento della Commissione relativo alle ragioni dell’applicazione di un tasso del 10% si rivela incoerente. Infatti, nel controricorso, la Commissione sostiene che ciascuno dei difetti A ed E può giustificare di per sé siffatto tasso, in quanto si tratta della mancata esecuzione di un controllo essenziale.

114

Tuttavia, nella controreplica, la Commissione motiva l’applicazione del tasso del 10% con il «cumulo delle disfunzioni del SIPA‑SIG e delle deficienze dei controlli amministrativi incrociati», vale a dire con il cumulo dei difetti A ed E. Pur sottolineando l’importanza del SIPA‑SIG, la Commissione precisa, infatti, che le disfunzioni del SIPA‑SIG non costituiscono l’unico elemento che ha portato all’applicazione di un tasso del 10%. Essa ricorda, a tal proposito, che, secondo la giurisprudenza, «l’identificazione delle parcelle agricole costituisce un elemento essenziale della corretta applicazione di un regime legato alla superficie», che «la mancanza di un sistema affidabile di identificazione delle parcelle implicherebbe di per sé un rischio elevato di danno per il bilancio dell’Unione» e che «il mancato completamento del SIPA‑SIG giustificherebbe quindi, da solo, l’applicazione di una rettifica forfettaria del 5%» (sentenza del 16 giugno 2015, Portogallo/Commissione, T‑3/11, non pubblicata, EU:T:2015:388, punto 43). La Commissione precisa pertanto che il difetto A non può giustificare, da solo, l’applicazione di un tasso forfettario del 10%. La Commissione si sarebbe quindi basata, per imporre un tasso del 10%, sulla combinazione dei difetti A ed E, che comporterebbe un’inefficacia del sistema di controllo che giustifica l’imposizione di siffatto tasso, conformemente al documento VI/5330/97 (v. supra, punto 111).

115

Orbene, tale spiegazione, fornita nella controreplica e confermata dalla Commissione in udienza in risposta a un quesito del Tribunale, non emerge chiaramente dalla relazione di sintesi ed è in contrasto con l’argomento fatto valere dalla Commissione nel controricorso (v. supra, punto 113).

116

Per tutte queste ragioni, occorre constatare che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata, nella parte in cui definisce un tasso di rettifica del 10% per l’anno di domanda 2009.

117

Nella relazione di sintesi la Commissione motiva l’applicazione del tasso forfettario del 5% per l’anno di domanda 2010 con «i difetti nel funzionamento del SIPA‑SIG e dei controlli amministrativi incrociati, che costituiscono la mancata esecuzione di un controllo essenziale e dimostrano l’inefficacia del sistema di controllo, implicante un rischio di perdita elevato per i fondi». La Commissione precisa che, «[t]enuto conto dei miglioramenti realizzati dalle autorità rumene nel 2010, [attinenti] in particolare [al]l’aggiornamento delle immagini e [a]l miglioramento dei controlli ammnistrativi incrociati (nuovo software per evitare i pagamenti doppi o non corretti), una rettifica del 5% è giustificata».

118

Tuttavia, nell’ambito dell’esame dei diversi difetti constatati, la relazione di sintesi menziona, per l’anno di domanda 2010, soltanto i difetti A e B, relativi alle carenze del SIPA‑SIG, non già i difetti C, D ed E, relativi ai controlli amministrativi incrociati. Lo stesso dicasi per il controricorso.

119

In udienza la Commissione ha precisato, in risposta a un quesito del Tribunale, di essersi basata sui difetti A e B, derivanti rispettivamente dall’imprecisione del SIPA‑SIG e dall’inesattezza delle informazioni fornite agli agricoltori, per imporre il tasso del 5%. Essa ha tuttavia aggiunto che il difetto A giustificava di per sé l’applicazione di un tasso del 5%.

120

Orbene, l’incoerenza della relazione di sintesi, che, mentre si riferisce unicamente alle carenze del SIPA‑SIG (difetti A e B) per quanto riguarda i difetti constatati per l’anno di domanda 2010 (v. supra, punto 118), invoca altresì le deficienze nei controlli amministrativi incrociati (difetti C, D ed E) per giustificare l’applicazione del tasso del 5% (v. supra, punto 117), non poteva che sollevare forti dubbi riguardo alla questione se la scelta di tale tasso fosse motivata dal cumulo dei due tipi di difetti summenzionati o se si fondasse unicamente sulle carenze del SIPA‑SIG.

121

Inoltre, considerate la sua imprecisione e la sua ambiguità, la relazione di sintesi non consente in alcun modo di comprendere che, secondo la Commissione, il difetto A, relativo all’imprecisione del SIPA‑SIG, era di per sé sufficiente per giustificare la scelta del tasso del 5%, come tale istituzione ha spiegato in udienza (v. supra, punto 119).

122

Occorre quindi constatare che la decisione impugnata è viziata da un difetto di motivazione, nella parte in cui definisce un tasso di rettifica del 5% per l’anno di domanda 2010.

123

Da tutte le suesposte considerazioni risulta che il secondo motivo è fondato, per gli anni di domanda 2009 e 2010, per quanto attiene al rigetto, nella decisione impugnata, della valutazione individuale dell’incidenza finanziaria dei difetti proposta dalle autorità rumene (v. supra, punto 80).

124

In ogni caso, tale motivo è altresì fondato, per l’intero anno di domanda 2009, quanto al rifiuto della Commissione di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione (v. supra, punto 105).

125

Parimenti, il secondo motivo deve essere accolto per quanto attiene alla scelta di un tasso forfettario del 10% per l’anno di domanda 2009 (v. supra, punto 116) e di un tasso del 5% per l’anno di domanda 2010 (v. supra, punto 122).

126

Pertanto, riguardo all’anno di domanda 2009, la decisione impugnata deve essere integralmente annullata, per la parte riguardante la Romania, a causa dell’insufficienza della motivazione, senza che sia necessario esaminare il primo e il terzo motivo relativamente a tale anno di domanda.

127

Anche per quanto riguarda l’anno di domanda 2010, la decisione impugnata deve essere annullata per insufficienza della motivazione, in quanto impone un tasso di rettifica forfettaria senza aver sufficientemente motivato il rigetto del metodo di calcolo basato su una valutazione individuale dei difetti constatati, proposta dalle autorità rumene (v. supra, punto 123).

128

Infatti, dall’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, che conferma in sostanza gli orientamenti definiti nel documento VI/5330/97, deriva che la Commissione è legittimata ad applicare rettifiche forfettarie solo «quando, date le caratteristiche del caso o perché lo Stato membro non ha fornito alla Commissione le informazioni necessarie, non sia possibile mediante uno sforzo proporzionato identificare con maggiore precisione il danno finanziario causato all’Unione».

129

Pertanto, nella fattispecie, poiché la Romania mantiene la facoltà di proporre una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria dei difetti constatati, la Commissione non era legittimata ad applicare una rettifica forfettaria, senza aver debitamente motivato e giustificato il rigetto della valutazione proposta, quando ciò non implicava sforzi sproporzionati, aspetto questo che la Commissione non ha dedotto (v. supra, punti 55 e 56).

130

Ne consegue che, per la parte riguardante la Romania, la decisione impugnata deve essere integralmente annullata per difetto di motivazione in quanto applica tassi di rettifica forfettari per gli anni di domanda 2009 e 2010, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi.

131

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

132

Poiché la Commissione è rimasta integralmente soccombente e la Romania ne ha fatto domanda, occorre condannarla a sopportare tutte le spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Settima Sezione)

dichiara e statuisce:

Contesto e fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Osservazioni preliminari

Sulla motivazione del rifiuto di procedere a una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse carenze

Sulla motivazione del rifiuto di applicare il metodo di calcolo per estrapolazione in base al tasso di errore delle statistiche di controllo

Sull’anno di domanda 2009

Sull’anno di domanda 2010

Sulla motivazione dell’imposizione di un tasso forfettario del 10% per l’anno di domanda 2009 e di un tasso forfettario del 5% per l’anno di domanda 2010

Sulla motivazione della scelta del tasso forfettario del 10% per l’anno di domanda 2009

Sulla motivazione della scelta del tasso forfettario del 5% per l’anno di domanda 2010

Conclusione relativa all’esame del secondo motivo

Sulle spese