Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Nella causa T‑345/12,
Akzo Nobel NV, con sede in Amsterdam (Paesi Bassi),
Akzo Chemicals Holding AB, con sede in Nacka (Svezia),
Eka Chemicals AB, con sede in Bohus (Svezia),
rappresentate da C. Swaak e R. Wesseling, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Giolito, M. Kellerbauer e G. Meessen, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata T. Funke, avvocato,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione C (2012) 3533 final della Commissione, del 24 maggio 2012, di rigetto della richiesta di trattamento riservato proposta dalla Akzo Nobel, dalla Akzo Chemicals Holding e dalla Eka Chemicals, in forza dell’articolo 8 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione europea, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (caso COMP/38.620 – Perossido di idrogeno e perborato),
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da S. Papasavvas, presidente, N.J. Forwood (relatore) e E. Bieliūnas, giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 aprile 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1. Il 3 maggio 2006 la Commissione delle Comunità europee ha adottato la decisione C (2006) 1766 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE nei confronti delle società Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, L’Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA e Arkema SA (caso COMP/38.620 – Perossido di idrogeno e perborato) (in prosieguo: la «decisione sul perossido di idrogeno e perborato»).
2. Nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato la Commissione ha constatato, in particolare, che le ricorrenti, la Akzo Nobel, la Akzo Chemicals Holding e la Eka Chemicals, avevano partecipato a un’infrazione all’articolo 81 CE nel territorio dello Spazio economico europeo (SEE), con altre quattordici società operanti nel settore del perossido di idrogeno e del perborato. Pertanto, alle ricorrenti è stata inflitta congiuntamente e solidalmente un’ammenda di EUR 25,2 milioni.
3. Nel 2007 è stata pubblicata una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato sul sito Internet della direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione (in prosieguo: la «DG COMP»).
4. In una lettera inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011 la Commissione ha comunicato alle stesse la propria intenzione di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che riprendeva integralmente il contenuto di detta decisione ad eccezione delle informazioni riservate. In tale occasione, la Commissione ha chiesto alle ricorrenti di individuare, nella suddetta decisione, le informazioni per le quali intendevano richiedere il trattamento riservato.
5. Dopo aver constatato che la versione più dettagliata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che la Commissione intendeva pubblicare, conteneva numerose informazioni fornite nell’ambito di una richiesta fondata sulla comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese (GU 2002, C 45, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione del 2002»), le ricorrenti, in una lettera inviata alla Commissione il 9 gennaio 2012, hanno comunicato a quest’ultima che intendevano opporsi alla sua proposta, per il motivo che la pubblicazione prevista avrebbe leso gravemente i loro interessi, e ciò in modo irreversibile. Esse hanno quindi chiesto alla Commissione, in via principale, di riconsiderare la sua intenzione di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e, in subordine, di omettere nella suddetta pubblicazione una serie di informazioni che esse ritenevano riservate.
6. Con lettera del 15 marzo 2012 la Commissione ha comunicato alle ricorrenti che accettava la loro richiesta di eliminare dalla nuova versione non riservata, destinata alla pubblicazione, tutte le informazioni che consentivano di individuare, direttamente o indirettamente, la fonte delle informazioni comunicate ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002. Per contro, la Commissione ha ritenuto che non fosse giustificato concedere il beneficio della riservatezza alle altre informazioni per le quali le ricorrenti avevano richiesto il trattamento riservato.
7. Esercitando la facoltà prevista dalla decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (GU L 275, pag. 29; in prosieguo: la «decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore»), le ricorrenti si sono rivolte al consigliere‑auditore affinché quest’ultimo escludesse dalla versione non riservata da pubblicare qualsiasi informazione fornita dalle stesse ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002.
Decisione impugnata
8. Con decisione C (2012) 3533 final, del 24 maggio 2012, (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il consigliere‑auditore, a nome della Commissione, ha respinto le richieste di trattamento riservato presentate dalle ricorrenti e ha quindi autorizzato la pubblicazione di informazioni comunicate dalle stesse alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima.
9. Nella decisione impugnata il consigliere‑auditore ha sottolineato, innanzi tutto, i limiti del suo mandato, che gli avrebbe consentito soltanto di esaminare se un’informazione dovesse essere considerata riservata e non di porre rimedio a un’asserita violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti nei confronti della Commissione.
10. Esso ha peraltro rilevato che le ricorrenti si opponevano alla pubblicazione di una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, adducendo come unico motivo il fatto che quest’ultima conteneva informazioni fornite in applicazione della comunicazione sulla cooperazione del 2002. Orbene, secondo il consigliere‑auditore, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere di pubblicare un contenuto delle sue decisioni più ampio rispetto a quello essenziale. Inoltre, riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituirebbero, di per sé, segreti aziendali o altre informazioni riservate.
11. Secondo il consigliere‑auditore, le ricorrenti non hanno dimostrato che la pubblicazione di informazioni da esse comunicate alla Commissione, al fine di beneficiare del trattamento favorevole di quest’ultima, poteva arrecare loro un danno grave. L’interesse di un’impresa, alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza, a che i dettagli del comportamento illecito che le viene addebitato non siano divulgati al pubblico non sarebbe in ogni caso meritevole di alcuna particolare tutela. Il consigliere‑auditore ha ricordato, in proposito, che i ricorsi per risarcimento danni costituivano parte integrante della politica dell’Unione europea in materia di concorrenza e che, pertanto, le ricorrenti non potevano far valere un interesse legittimo a essere tutelate contro il rischio di essere oggetto di tali ricorsi, a causa della loro partecipazione al cartello cui si riferisce la decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
Procedimento e conclusioni delle parti
12. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 agosto 2012, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
13. Con ordinanza del 16 novembre 2012, Akzo Nobel e a./Commissione (T‑345/12 R), il presidente del Tribunale ha deciso, da un lato, di sospendere l’esecuzione della decisione impugnata e, dall’atro, di ordinare alla Commissione di astenersi dal pubblicare una versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che sarebbe stata più dettagliata, per quanto riguarda le ricorrenti, di quella pubblicata dal 2007 sul sito Internet della DG COMP.
14. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 gennaio 2013, la Commissione ha chiesto al Tribunale di decidere la presente causa in via prioritaria, in forza dell’articolo 55, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale.
15. Con ordinanza del 7 giugno 2013 del presidente della Seconda Sezione del Tribunale, la CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) è stata autorizzata a intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione.
16. Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Terza Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la causa.
17. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento senza accogliere la richiesta di trattamento prioritario presentata dalla Commissione. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento il Tribunale ha altresì invitato le ricorrenti a produrre documenti. Queste ultime hanno prodotto i documenti richiesti nel termine impartito.
18. Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 9 aprile 2014.
19. Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare, in tutto o in parte, la decisione impugnata;
– qualora il Tribunale dovesse concludere che la decisione impugnata contiene un’autorizzazione all’accesso fondata sul regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), annullare la decisione contenente siffatta autorizzazione;
– condannare la Commissione alle spese.
20. In udienza, le ricorrenti, in risposta a un quesito del Tribunale, hanno dichiarato di rinunciare al secondo capo delle loro conclusioni, dichiarazione riportata nel verbale d’udienza.
21. La Commissione e l’interveniente chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere integralmente il ricorso;
– condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
22. La Commissione afferma, in sostanza, che, se si dovesse ritenere che la lettera da essa inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011 contenesse la decisione formale di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, dette ricorrenti sarebbero decadute dal diritto di contestare la legittimità di siffatta decisione nell’ambito del presente ricorso in quanto non hanno agito per il suo annullamento nel termine fissato all’articolo 263, sesto comma, TFUE.
23. Al riguardo, occorre rilevare che, se è pur vero che, nella sua lettera del 28 novembre 2011, la Commissione ha informato le ricorrenti che aveva «recentemente deciso» di pubblicare una nuova versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, più dettagliata di quella consultabile sul sito Internet della DG COMP dal 2007, tuttavia, lo scopo di tale iniziativa era quello di consentire alle ricorrenti di chiedere che fossero omessi, in tale pubblicazione, eventuali segreti aziendali che le riguardavano o altre informazioni riservate, conformemente alle spiegazioni fornite nell’allegato III della suddetta lettera. Quest’ultima non conteneva quindi la posizione definitiva della Commissione sulle questioni di riservatezza, che costituiscono l’oggetto principale della presente controversia.
24. Ciò spiega, del resto, il fatto che la Commissione, nella lettera che essa ha inviato alle ricorrenti il 15 marzo 2012, non abbia fatto valere il carattere definitivo della decisione in merito alla pubblicazione asseritamente contenuta nella sua lettera del 28 novembre 2011, ma abbia anzi invitato le ricorrenti a rivolgersi al consigliere‑auditore qualora intendessero contestare il rigetto, da parte della DG COMP, della maggior parte delle loro richieste di riservatezza.
25. Occorre altresì rilevare che, in seguito all’adozione della decisione impugnata, la Commissione, in risposta a una domanda delle ricorrenti, ha inviato al legale di queste ultime un messaggio di posta elettronica dal quale emerge che detta decisione era l’unica adottata nei loro confronti in materia e che la stessa rifletteva la sua posizione definitiva.
26. Ne consegue che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
27. A sostegno delle loro conclusioni dirette all’annullamento della decisione impugnata, le ricorrenti deducono tre motivi. Il primo riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione e del diritto delle ricorrenti a una buona amministrazione, il secondo, la violazione dell’obbligo di riservatezza derivante dall’articolo 339 TFUE e dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), e, il terzo, la violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti, del principio della certezza del diritto nonché del principio di buona amministrazione.
Sul primo motivo, riguardante l’insufficienza della motivazione e la violazione del diritto a una buona amministrazione
28. Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non è adeguatamente motivata e viola quindi l’articolo 296 TFUE nonché il diritto a una buona amministrazione garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Esse fanno valere anzitutto, a tal riguardo, che la decisione impugnata non consente loro di comprendere le ragioni che giustificano il rigetto degli argomenti relativi alle loro legittime aspettative, presentati a sostegno delle loro richieste di trattamento riservato. Inoltre, le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non risponde all’argomento secondo il quale la pubblicazione prevista dalla Commissione si discosta dalla prassi amministrativa precedente di quest’ultima. Infine, esse fanno valere che il livello di motivazione richiesto nella fattispecie è elevato, in quanto la decisione impugnata si discosta dall’approccio adottato dalla Commissione nel 2007, approccio consistito nel pubblicare una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato priva delle informazioni per le quali le ricorrenti avevano richiesto un trattamento riservato.
29. La Commissione sostiene che la decisione impugnata, considerata nel suo contesto, è sufficientemente motivata.
30. Secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione di una decisione individuale è finalizzato a consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione e a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata ovvero se sia eventualmente inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità, dovendosi precisare, tuttavia, che la portata di tale obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale l’atto è stato emanato (sentenza della Corte del 9 novembre 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Commissione, 322/81, Racc. pag. 3461, punto 14; sentenza del Tribunale dell’11 dicembre 1996, Van Megen Sports/Commissione, T‑49/95, Racc. pag. II‑1799, punto 51).
31. Pertanto, sebbene, in forza dell’articolo 296 TFUE, la Commissione sia tenuta a menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica della decisione e le considerazioni che l’hanno indotta ad adottarla, non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti fissati da tale disposizione deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v. sentenza della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Racc. pag. I‑1719, punto 63 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza del Tribunale del 26 ottobre 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Consiglio, T‑53/12, punto 37). In particolare, un atto lesivo è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza del Tribunale del 15 aprile 2011, Repubblica ceca/Commissione, T‑465/08, Racc. pag. II‑1941, punto 163).
32. Detto obbligo di motivazione trova attuazione all’articolo 8, paragrafo 2, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, in combinato disposto con il paragrafo 3 di tale disposizione, in caso di decisioni che il consigliere‑auditore è chiamato ad adottare in merito a richieste di trattamento riservato di talune informazioni nell’ambito di procedure di applicazione delle regole di concorrenza.
33. Nella fattispecie, sia dalle lettere delle ricorrenti dell’8 dicembre 2011 e del 9 gennaio 2012, inviate alla DG COMP, sia dalla lettera che le ricorrenti hanno inviato al consigliere‑auditore il 10 aprile 2012 emerge che le ricorrenti hanno sostenuto, nel corso del procedimento amministrativo, che la pubblicazione di una versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, contenente informazioni che esse avevano comunicato spontaneamente al fine di beneficiare della comunicazione sulla cooperazione del 2002, violerebbe le loro legittime aspettative. Risulta inoltre dalle medesime lettere che le ricorrenti hanno fatto valere che siffatta pubblicazione si discosterebbe dalla prassi amministrativa precedente della Commissione, consistente nel non divulgare a terzi le informazioni comunicate alla stessa da imprese nell’ambito del programma di trattamento favorevole.
34. Al riguardo, occorre rilevare che, se il consigliere‑auditore non ha risposto nel merito, in modo specifico, a ciascuno di tali argomenti, ciò è avvenuto, come emerge in sostanza dalla sentenza del Tribunale, pronunciata in data odierna, Evonik Degussa/Commissione (T‑341/12, punti da 42 a 44 e 58), per rispettare i limiti del mandato conferitogli dal presidente della Commissione ai sensi dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
35. Tuttavia, la decisione impugnata è stata adottata in esito a un procedimento amministrativo nel corso del quale la Commissione è stata chiamata a rispondere alle obiezioni di principio alla pubblicazione prevista, sollevate dalle ricorrenti, che esulavano dall’ambito delle competenze del consigliere‑auditore.
36. In tali circostanze e al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva alle ricorrenti, occorre esaminare la decisione impugnata nel contesto che ha condotto alla sua adozione e considerare, pertanto, che detta decisione comprende implicitamente, ma necessariamente, le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, manifestate attraverso la DG COMP, in quanto queste ultime vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore.
37. Orbene, la decisione impugnata, così considerata, consente alle ricorrenti di comprendere gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la sua giustificazione sul piano giuridico.
38. Pertanto, in primo luogo, la Commissione, nella lettera inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011, ha giustificato la sua intenzione di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, facendo riferimento a un obiettivo di trasparenza. Peraltro, in una lettera inviata alle ricorrenti il 20 dicembre 2011, la Commissione ha precisato, in sostanza, che la pubblicazione prevista doveva essere intesa alla luce di una richiesta di accesso alla versione riservata della suddetta decisione, presentata in base al regolamento n. 1049/2001.
39. In secondo luogo, se è vero che il consigliere‑auditore ha declinato la sua competenza a esaminare un’eventuale violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti, per il motivo che siffatto esame avrebbe ecceduto i limiti del mandato ad esso conferito dall’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, la Commissione, nella lettera inviata dalla sua DG COMP alle ricorrenti il 15 marzo 2012, ha tuttavia espressamente risposto all’argomento di queste ultime secondo il quale la pubblicazione controversa avrebbe violato le loro legittime aspettative.
40. Risulta infatti da detta lettera, in sostanza, che nell’ambito dell’analisi delle obiezioni di principio alla pubblicazione controversa, la Commissione ha ritenuto che fosse suo compito procedere al bilanciamento tra, in particolare, la tutela degli obiettivi delle sue attività di indagine, cui si riferisce l’eccezione al principio di trasparenza prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e i legittimi interessi delle parti. La Commissione ha peraltro rilevato che un documento non godeva di tutela per il solo fatto che era stato comunicato nell’ambito di una richiesta di trattamento favorevole e la pubblicazione prevista non arrecava pregiudizio agli obiettivi delle sue attività di indagine. Essa ha inoltre sottolineato che si doveva tener conto, nella fattispecie, dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui ai primi tre paragrafi di tale articolo si applicavano unicamente al periodo nel quale la protezione ivi prevista si giustificava in base al contenuto del documento. La Commissione ne ha dedotto che la pubblicazione controversa non comportava il venir meno del legittimo affidamento delle ricorrenti.
41. In terzo luogo, la decisione impugnata menziona vari elementi a sostegno del rigetto delle richieste di riservatezza presentate dalle ricorrenti. Il consigliere‑auditore ha sottolineato in tale decisione, in via preliminare, che riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituivano, di per sé, segreti aziendali o altre informazioni di natura riservata. Il rigetto delle richieste di riservatezza è stato poi giustificato, anzitutto, dall’ampio potere discrezionale di cui godrebbe la Commissione per pubblicare un contenuto delle decisioni che essa adottava in applicazione dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 più ampio rispetto a quello essenziale, inoltre dalla circostanza che le ricorrenti non avevano dimostrato che la pubblicazione delle informazioni da esse comunicate alla Commissione ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 avrebbe rischiato di arrecar loro un danno grave e, infine, dal fatto che, anche supponendo che siffatto rischio fosse dimostrato, dalla giurisprudenza emergerebbe che l’interesse delle ricorrenti a che i dettagli della loro partecipazione a un’infrazione non fossero conosciuti dal pubblico non era degno di tutela.
42. Le constatazioni effettuate al punto precedente inducono a respingere anche l’argomento delle ricorrenti secondo il quale la decisione impugnata non esporrebbe le ragioni che giustificano la deroga, nella fattispecie, alla prassi amministrativa precedente della Commissione. Infatti, anche supponendo che sia dimostrata la prassi amministrativa precedente, cui le ricorrenti fanno riferimento, la decisione impugnata, esaminata nel contesto della sua adozione, fornisce elementi sufficienti, idonei a consentire a queste ultime di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha deciso di discostarsene nel caso di specie.
43. Infine, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il livello di motivazione richiesto nella fattispecie sarebbe più elevato del solito in quanto la decisione impugnata autorizza la pubblicazione di informazioni ritenute in precedenza riservate dalla Commissione, deve essere respinto in quanto inconferente. Infatti, anche supponendo che siffatto rafforzamento dell’obbligo di motivazione sia giustificato, occorrerebbe considerare che, tenuto conto sia della natura degli argomenti presentati dalle ricorrenti al consigliere‑auditore nella loro lettera del 10 aprile 2012 sia del contesto nel quale è stata adottata la decisione impugnata, conosciuto dalle ricorrenti, detta decisione espone in modo sufficientemente chiaro e preciso le ragioni per cui è stato deciso, nella fattispecie, di non considerare più come riservate le informazioni controverse.
44. Pertanto, non si può concordare con le ricorrenti quando affermano che la decisione impugnata è insufficientemente motivata. Del resto, poiché le ricorrenti non hanno indicato in qual modo la loro censura, relativa alla violazione del diritto a una buona amministrazione, si distinguerebbe dagli argomenti da esse dedotti per denunciare l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, anche tale censura non può essere accolta. Ne consegue che il primo motivo deve essere respinto.
Sul secondo motivo, riguardante la violazione dell’obbligo di riservatezza derivante dall’articolo 339 TFUE e dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003
45. Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata viola l’obbligo di riservatezza gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Dalla giurisprudenza risulterebbe, infatti, che le informazioni comunicate spontaneamente alla Commissione da imprese devono poter beneficiare della protezione contro la divulgazione. Orbene, le informazioni per le quali le ricorrenti hanno richiesto, nella fattispecie, un trattamento riservato sarebbero state comunicate spontaneamente dalle stesse alla Commissione al fine di beneficiare della comunicazione sulla cooperazione del 2002.
46. Le ricorrenti fanno inoltre riferimento, al riguardo, all’articolo 30 del regolamento n. 1/2003, secondo il quale la Commissione, al momento della pubblicazione delle sue decisioni, deve tener conto del legittimo interesse delle imprese a che i loro segreti aziendali non siano divulgati, nonché all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), secondo il quale i segreti aziendali e le altre informazioni riservate non sono comunicati, né resi accessibili.
47. Le ricorrenti affermano altresì che le informazioni da esse comunicate ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 rientrano nel segreto professionale.
48. Pertanto, detta comunicazione, in particolare ai paragrafi 29, 32 e 33, prevedrebbe il trattamento riservato delle informazioni contenute nelle richieste di trattamento favorevole. La protezione accordata a tali informazioni sarebbe confermata dal paragrafo 6 della comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese (GU 2006, C 298, pag. 17; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione del 2006»). Inoltre, si dovrebbe tener conto del fatto che tali informazioni sono state comunicate alla Commissione in via ufficiale, che le stesse sono conosciute soltanto da un numero limitato di persone e che la loro divulgazione arrecherebbe un danno grave alle ricorrenti in quanto le porrebbe, in modo significativo, in una situazione di svantaggio rispetto ad altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato che non hanno collaborato con la Commissione, nell’ambito di ricorsi per risarcimento danni proposti nei loro confronti. Per tali motivi, il decorso del tempo non inciderebbe sulla riservatezza di tali informazioni, diversamente dalle informazioni commercialmente sensibili in senso stretto. L’interesse delle ricorrenti a che dette informazioni non siano divulgate sarebbe peraltro degno di tutela in quanto il trattamento riservato di tali informazioni costituisce una condizione essenziale per il buon funzionamento del programma di trattamento favorevole della Commissione e, pertanto, per l’effettività del diritto dell’Unione in materia di intese.
49. Le ricorrenti contestano, in tale ambito, l’approccio della Commissione consistente nel prevedere esclusivamente la protezione dei documenti comunicati nell’ambito di richieste di trattamento favorevole o delle dichiarazioni rese da un’impresa richiedente il trattamento favorevole, escluse le informazioni contenute in tali documenti e dichiarazioni. Secondo le ricorrenti, tale approccio viola il diritto fondamentale alla tutela del segreto professionale garantito dall’articolo 339 TFUE. In udienza le ricorrenti hanno aggiunto che la pubblicazione della versione non riservata, più dettagliata, prevista dalla Commissione, equivarrebbe a eludere le eccezioni al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni previste dal regolamento n. 1049/2001, nonché le norme specifiche sull’accesso ai fascicoli d’indagine in materia di intese, previste dal regolamento n. 1/2003.
50. Infine, secondo le ricorrenti, la pubblicazione, nel 2007, della versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato risponde già all’obiettivo che il pubblico in generale sia informato dei motivi sui quali si fonda detta decisione. Con la pubblicazione di una versione non riservata, più completa, di detta decisione, la Commissione cercherebbe, in realtà, di facilitare il ricorso per risarcimento danni proposto dall’interveniente dinanzi al Landgericht Dortmund (tribunale regionale di Dortmund, Germania). La decisione impugnata rifletterebbe, al riguardo, un mutamento più generale della politica di pubblicazione della Commissione in materia di intese, destinato ad assistere le parti attrici in azioni risarcitorie intentate nei confronti dei partecipanti a questo tipo di infrazione al diritto della concorrenza. In assenza di una riforma del contesto normativo applicabile, la decisione di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato non sarebbe tuttavia giustificata. L’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 vieterebbe, infatti, l’utilizzo di informazioni raccolte nell’ambito dell’indagine per fini estranei a quest’ultima e tutelerebbe quindi gli interessi di imprese coinvolte nelle indagini della Commissione contro l’utilizzo di siffatte informazioni nell’ambito di azioni civili. Le ricorrenti hanno altresì aggiunto in udienza, sostanzialmente, che, in ogni caso, l’interesse di eventuali vittime di un’intesa a ottenere informazioni precise riguardo allo svolgimento di quest’ultima era sufficientemente tutelato dalla facoltà dei giudici nazionali di chiedere alla Commissione di comunicare loro siffatte informazioni.
51. La Commissione e l’interveniente contestano tali argomenti.
52. Al riguardo, il Tribunale rileva, in via preliminare, che gli argomenti relativi alla violazione del legittimo affidamento asseritamente maturato dalle ricorrenti per effetto delle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 nonché della prassi precedente della Commissione, invocati a sostegno del secondo motivo, si confondono, in sostanza, con una parte degli argomenti sviluppati a sostegno del terzo motivo. Detti argomenti sono quindi esaminati in tale ambito.
53. Occorre inoltre ricordare che, ai sensi dell’articolo 339 TFUE, i membri delle istituzioni dell’Unione, i membri dei comitati e parimenti i funzionari e gli agenti dell’Unione sono tenuti, anche dopo la cessazione dalle loro funzioni, a non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi.
54. Secondo l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, le informazioni raccolte dalla Commissione nel corso delle indagini che essa svolge in base a tale regolamento, ai sensi degli articoli da 17 a 22 di quest’ultimo, salvo il disposto degli articoli 12 e 15 del medesimo regolamento, possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte. L’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che completa la norma di comportamento stabilita all’articolo 339 TFUE nel settore di applicazione di detto regolamento, precisa, in particolare, che, fatta salva la collaborazione tra la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché la possibilità offerta ai destinatari di una comunicazione degli addebiti di consultare il fascicolo d’indagine, la Commissione e le suddette autorità, i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione di detto regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
55. Peraltro, in forza dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione pubblica, in particolare, le decisioni con le quali infligge ammende alle imprese o alle associazioni di imprese che essa ritiene responsabili di un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese. Secondo l’articolo 30, paragrafo 2, di tale regolamento, detta pubblicazione indica le parti interessate e il contenuto essenziale della decisione, comprese le sanzioni irrogate, ma deve tener conto del legittimo interesse delle imprese alla protezione dei propri segreti aziendali.
56. L’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 prevede, a sua volta, in sostanza, che la Commissione sia tenuta a non rendere accessibili e a non comunicare le informazioni, anche documentali, contenute nel fascicolo d’indagine, se contengono segreti aziendali o altre informazioni riservate.
57. Infine, l’articolo 8, paragrafi da 1 a 3, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, così dispone:
«1. Quando la Commissione intende rendere pubbliche informazioni che possono costituire un segreto aziendale o altre informazioni riservate di qualsiasi impresa o persona, la [DG COMP] informa queste ultime per iscritto di tale intenzione e dei motivi della stessa. Viene inoltre fissato un termine entro il quale l’impresa o la persona può presentare eventuali osservazioni scritte.
2. Qualora si opponga alla divulgazione delle informazioni, l’impresa o la persona interessata può deferire la questione al consigliere‑auditore. Se ritiene che le informazioni possano essere divulgate perché non costituiscono un segreto aziendale o altre informazioni riservate o perché esiste un interesse prevalente alla loro divulgazione, il consigliere-auditore adotta un’apposita decisione motivata da notificare all’impresa o alla persona interessata. La decisione specifica il termine oltre il quale le informazioni saranno divulgate. Tale termine non può essere inferiore a una settimana dalla notifica.
3. I paragrafi 1 e 2 si applicano altresì alla divulgazione di informazioni mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea ».
58. Nella fattispecie, le ricorrenti non contestano di aver partecipato all’intesa che ha dato luogo all’adozione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato. Esse sostengono, per contro, che la riservatezza delle informazioni controverse risulta unicamente dal fatto che queste ultime sono state comunicate spontaneamente alla Commissione, nell’ambito del programma di trattamento favorevole, e che la pubblicazione prevista può quindi compromettere la tutela degli obiettivi delle attività d’indagine della Commissione.
59. Poiché la sfera dei dati protetti dal segreto d’ufficio è più ampia di quella del segreto commerciale (v., in tal senso, sentenza della Corte del 7 novembre 1985, Adams/Commissione, 145/83, Racc. pag. 3539, punto 34, e sentenza del Tr ibunale del 30 maggio 2006, Bank Austria Creditanstalt/Commissione, T‑198/03, Racc. pag. II‑1429, punto 29), occorre stabilire, salva l’analisi della fondatezza del terzo motivo, se, come sostengono le ricorrenti, talune informazioni debbano godere di protezione a tale titolo per il solo fatto che sono state spontaneamente comunicate da un’impresa alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
60. Ai sensi dell’articolo 1, secondo comma, TUE, in seno all’Unione le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile. Tale principio si riflette nell’articolo 15 TFUE, il quale garantisce, a determinate condizioni, il diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni. Conformemente a tale principio, e in mancanza di disposizioni che prescrivano o vietino esplicitamente una pubblicazione, la facoltà delle istituzioni di rendere pubblici gli atti che esse adottano è la regola alla quale sussistono eccezioni qualora il diritto dell’Unione, in particolare tramite disposizioni che garantiscono il rispetto del segreto professionale, osti a una divulgazione di tali atti o di talune informazioni in essi contenute (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 69).
61. Né l’articolo 339 TFUE né l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 indicano esplicitamente quali informazioni, oltre ai segreti aziendali, sono protette dal segreto professionale. Orbene, non può essere dedotto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 che questo sia il caso di tutte le informazioni raccolte in applicazione di detto regolamento, salvo quelle la cui pubblicazione è obbligatoria ai sensi del suo articolo 30. Infatti, al pari dell’articolo 339 TFUE, l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003, che completa e attua tale disposizione del diritto primario in fatto di regole di concorrenza applicabili alle imprese, osta unicamente alla divulgazione delle informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto professionale (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 70).
62. Inoltre, è vero che, secondo i punti 75 della sentenza Bank Austria/Commissione, citata supra al punto 59, e 64 della sentenza del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, T‑474/04, Racc. pag. II‑4225, poiché la riservatezza di talune informazioni è protetta da un’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, siffatta protezione è rilevante ai fini della valutazione dell’osservanza, da parte della Commissione, del divieto ad essa imposto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 di divulgare le informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
63. Tuttavia, successivamente alla pronuncia di tali sentenze, la Corte ha interpretato l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale che le istituzioni possano basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura. Tale interpretazione si impone quando la normativa che disciplina il procedimento prevede anche regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di un siffatto procedimento (sentenza della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punti 108, 116 e 118). Orbene, ciò è quanto avviene precisamente nel caso degli articoli 27, paragrafo 2, e 28 del regolamento n. 1/2003 nonché degli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento n. 773/2004, che disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (sentenza della Corte del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, C‑365/12 P, punto 86). In tale contesto, considerare l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale da vietare alla Commissione di pubblicare qualsiasi informazione alla quale essa avrebbe diritto di negare l’accesso in forza di quest’ultima disposizione, invocando una presunzione generale, priverebbe di contenuto l’articolo 30 del regolamento n. 1/2003. Infatti, un’interpretazione di tal genere avrebbe l’effetto di privare la Commissione della possibilità di pubblicare anche il contenuto essenziale della sua decisione in quanto quest’ultimo deve emergere necessariamente dagli elementi contenuti nel fascicolo d’indagine. D’altra parte, essa avrebbe anche l’effetto pratico di invertire l’onere della prova, il quale, in materia di trattamento riservato, incombe al richiedente siffatto trattamento, poiché a quest’ultimo basterebbe far valere la presunzione generale che le istituzioni possono invocare alle condizioni sopra descritte e obbligare di fatto la Commissione a dimostrare che l’informazione controversa può essere inclusa nella versione pubblicata della sua decisione.
64. Orbene, contrariamente a quanto affermano, in sostanza, le ricorrenti, la divulgazione di informazioni riguardanti un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza mediante la pubblicazione di una decisione che sanziona detta infrazione, sul fondamento dell’articolo 30 del regolamento n. 1/2003, non può essere confusa, in via di principio, con l’accesso da parte di terzi a documenti contenuti nel fascicolo d’indagine della Commissione relativo a siffatta infrazione. Pertanto, nella presente causa, la pubblicazione delle informazioni relative ai fatti costituitivi dell’infrazione, che non erano contenute nella versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, qualora dovesse aver luogo, non comporterebbe la comunicazione a terzi di richieste di trattamento favorevole presentate dalle ricorrenti alla Commissione, di verbali che riportano dichiarazioni orali delle ricorrenti formulate in forza del programma di trattamento favorevole, se non addirittura di documenti che queste ultime hanno presentato spontaneamente alla Commissione nel corso dell’indagine.
65. È alla luce di tali principi che occorre esaminare le tre condizioni cumulative che devono essere soddisfatte affinché le informazioni ricadano, per la loro natura, nell’ambito del segreto professionale e beneficino così della protezione contro la divulgazione al pubblico, ossia, in primo luogo, che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone, in secondo luogo, che la loro divulgazione possa arrecare un danno grave alla persona che le ha fornite o a terzi e infine, in terzo luogo, che gli interessi che possono essere lesi dalla divulgazione di siffatte informazioni siano obiettivamente degni di tutela (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 65).
66. La Commissione sostiene che la prima condizione non è soddisfatta nella fattispecie, per il motivo che le informazioni che le sono state trasmesse dalle ricorrenti nel corso dell’indagine erano contenute nel fascicolo al quale gli altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato hanno avuto accesso.
67. Tale argomento va respinto. Occorre infatti operare una distinzione, al riguardo, tra la protezione che è necessario accordare a informazioni protette dal segreto professionale rispetto a persone, imprese o associazioni d’imprese che godono del diritto di essere sentite nell’ambito di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e la protezione che va accordata a simili informazioni rispetto al pubblico in generale [sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 29; v. altresì, per analogia, ordinanza del vicepresidente della Corte del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), punti 56 e 57].
68. Pertanto, l’obbligo dei funzionari e degli agenti delle istituzioni di non divulgare le informazioni in loro possesso, protette dal segreto professionale, enunciato all’articolo 339 TFUE e attuato, nel settore delle norme in materia di concorrenza applicabili alle imprese, dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, è attenuato nei confronti delle persone cui l’articolo 27, paragrafo 2, di detto regolamento conferisce il diritto di essere sentite. La Commissione può comunicare a tali persone alcune informazioni protette dal segreto professionale, nei limiti in cui tale comunicazione sia necessaria per il regolare svolgimento dell’istruttoria. In tali circostanze, tuttavia, si deve ritenere che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone.
69. Ne consegue che la norma di cui all’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che sancisce il diritto delle parti interessate dall’indagine della Commissione di accedere al fascicolo amministrativo, fa salva la protezione contro la divulgazione al pubblico in generale delle informazioni comunicate alla Commissione nel corso dell’indagine e protette dal segreto professionale.
70. Per quanto attiene alla seconda condizione, le ricorrenti sostengono che la divulgazione delle informazioni che esse hanno comunicato alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole arrecherebbe loro un danno grave in quanto le porrebbe, in modo significativo, in una situazione di svantaggio rispetto ad altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato che non hanno collaborato con la Commissione, nell’ambito di ricorsi per risarcimento danni proposti nei loro confronti. Inoltre, a loro avviso, siffatta divulgazione potrebbe anche ledere l’interesse pubblico in quanto può dissuadere le imprese dal denunciare, in futuro, infrazioni all’articolo 81 CE.
71. La Commissione si oppone a tale tesi, sostenendo che la divulgazione delle informazioni controverse non potrebbe causare un danno grave alle ricorrenti in quanto la loro posizione, asseritamente meno favorevole nell’ambito di azioni civili, sarebbe soltanto la legittima conseguenza della loro partecipazione a un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza.
72. Tuttavia, è giocoforza constatare che tale obiezione della Commissione verte esclusivamente sulla legittimità dell’interesse delle ricorrenti a veder tutelata la riservatezza delle informazioni controverse, aspetto centrale della terza condizione esaminata infra ai punti da 79 a 89, e non la gravità, considerata in modo obiettivo, del danno che potrebbero subire le ricorrenti nel caso in cui tali informazioni dovessero essere portate a conoscenza del pubblico.
73. Orbene, è pacifico, al riguardo, che le informazioni controverse, la cui pubblicazione dipende dall’esito della controversia, consistano, essenzialmente, nella descrizione di elementi costitutivi dell’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata dalla Commissione nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
74. Pertanto, sebbene la Commissione non abbia certo motivato in modo specifico la decisione impugnata con riferimento all’obiettivo di facilitare i ricorsi per risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali, risulta tuttavia dal fascicolo che, prima facie, la pubblicazione della versione non riservata, più completa, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato prevista dalla Commissione, in particolare la parte di detta decisione relativa alla descrizione del funzionamento dell’intesa, sarebbe tale da consentire all’interveniente, che rappresenta gli interessi di imprese che si reputano lese dall’infrazione al diritto della concorrenza, constatata nell’ambito di tale decisione, di provare più agevolmente la responsabilità civile delle ricorrenti e quella di altre imprese che abbiano preso parte a tale infrazione nonché, eventualmente, la portata di tale responsabilità, nell’ambito del ricorso per risarcimento danni proposto dinanzi al Landgericht Dortmund.
75. Infatti, detta versione fa emergere, in modo dettagliato, i contatti collusivi o gli accordi anticoncorrenziali ai quali le ricorrenti hanno partecipato, menzionando in particolare nomi di prodotti oggetto di tali contatti o accordi, dati numerici relativi ai prezzi praticati nonché gli obiettivi perseguiti dai partecipanti in termini di prezzi e di ripartizione delle quote di mercato. Siffatte informazioni sono idonee ad agevolare la prova del danno subito da persone fisiche o giuridiche che, come le imprese i cui interessi sono rappresentati dall’interveniente, si reputino lese dall’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, nonché del nesso di causalità tra detta infrazione e il danno asserito.
76. Si deve del resto rilevare che, oltre ai chiarimenti forniti, al riguardo, dall’interveniente nella memoria d’intervento e in udienza, la Commissione ha sottolineato, nelle sue memorie, che l’applicazione, nella sfera privata, del divieto contenuto nell’articolo 81 CE sarebbe favorita dalla pubblicazione della nuova versione non riservata di cui essa prevede la pubblicazione.
77. Pertanto, senza che sia necessario pronunciarsi, in questa fase del ragionamento, sulla questione se, come sostengono le ricorrenti, la pubblicazione delle informazioni controverse le collochi in una posizione di sfavore, nell’ambito del ricorso per risarcimento danni, rispetto ad altre imprese che abbiano partecipato all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ma che non abbiano dimostrato lo stesso spirito di collaborazione, si deve ritenere appurato che la divulgazione delle informazioni per le quali le ricorrenti hanno richiesto il trattamento riservato sarebbe tale da arrecar loro un danno grave.
78. La seconda condizione, richiamata supra al punto 65, è quindi soddisfatta nella fattispecie.
79. Per quanto riguarda, infine, la terza condizione, occorre ricordare che quest’ultima implica che la valutazione della riservatezza di un’informazione necessita di un bilanciamento tra gli interessi legittimi che ostano alla sua divulgazione e l’interesse generale che impone che le attività delle istituzioni si svolgano nel modo più trasparente possibile (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 65).
80. Al riguardo, per quanto attiene, innanzi tutto, all’argomento delle ricorrenti secondo il quale la pubblicazione prevista le esporrebbe al maggiore rischio di essere condannate nell’ambito di azioni civili promosse nei loro confronti, in particolare dall’interveniente, a causa della loro partecipazione all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, occorre rilevare anzitutto che l’interesse di un’impresa alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita, in via di principio, alcuna particolare protezione, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e tenuto conto della possibilità che ha tale impresa di sottoporre siffatta decisione a un controllo giurisdizionale (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 78, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 72; v., per analogia, sentenza della Corte EFTA del 21 dicembre 2012, DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, E‑14/11, Report of the EFTA Court, pag. 1178, punto 189).
81. Ne consegue che le ricorrenti non possono legittimamente opporsi alla pubblicazione, da parte della Commissione, di informazioni che rivelano in modo dettagliato la loro partecipazione all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato per il motivo che siffatta pubblicazione le espone al maggiore rischio di dover affrontare le conseguenze, in termini di responsabilità civile, della loro partecipazione alla suddetta infrazione.
82. Tuttavia, indipendentemente dal terzo motivo, le ricorrenti affermano, in sostanza, che la decisione impugnata, dissuadendo le imprese dal denunciare le infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza di cui esse sono a conoscenza e dal collaborare con la Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima, è tale da nuocere all’efficacia della politica di lotta alle infrazioni al diritto dell’Unione in materia di intese. Orbene, tale interesse sarebbe degno di tutela in quanto il programma di trattamento favorevole ha un impatto fondamentale sull’effettività globale del diritto dell’Unione in materia di intese. Esse aggiungono in tale contesto, in sostanza, che, dal momento che le informazioni per le quali si prevede la pubblicazione le riguardano più di altre imprese che non hanno chiesto il trattamento favorevole, siffatta pubblicazione le porrebbe in una situazione di eccessivo svantaggio nell’ambito di procedimenti dinanzi ai giudici nazionali, il che metterebbe a rischio l’efficacia del programma di trattamento favorevole.
83. Al riguardo, occorre rilevare, da una parte, che l’efficacia dei programmi di trattamento favorevole potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un tale programma ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria, anche qualora le autorità nazionali garanti della concorrenza o la Commissione concedano al richiedente il trattamento favorevole un’esenzione totale o parziale dall’ammenda che avrebbero potuto infliggere (v., per analogia, sentenza della Corte del 14 giugno 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Racc. pag. I‑5161, punto 26). Infatti, una persona coinvolta nella violazione del diritto della concorrenza, di fronte all’eventualità di siffatta comunicazione, potrebbe essere dissuasa dall’avvalersi della possibilità offerta da tali programmi di trattamento favorevole, tenuto conto, in particolare, del fatto che i documenti comunicati alla Commissione o le dichiarazioni rese a quest’ultima a tale titolo possono avere natura autoincriminante.
84. D’altra parte, il diritto di ottenere il risarcimento dei danni causati da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza può contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione (v. sentenza della Corte del 6 novembre 2012, Otis e a., C‑199/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42 e giurisprudenza ivi citata) e partecipa così alla realizzazione di un obiettivo di interesse pubblico (v., in tal senso e per analogia, sentenza DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, cit. supra al punto 80, punto 132).
85. È in applicazione di tali principi che la Corte, chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale nell’ambito di controversie relative a richieste da parte di imprese, che si reputavano lese da infrazioni al diritto della concorrenza, di accedere a fascicoli d’indagine in possesso delle autorità nazionali garanti della concorrenza, ha invitato i giudici nazionali investiti di tali controversie a bilanciare gli interessi che giustificano la comunicazione delle informazioni fornite spontaneamente da richiedenti il trattamento favorevole e la protezione delle stesse (sentenze della Corte Pfleiderer, cit. supra al punto 83, punto 30, e del 6 giugno 2013, Donau Chemie e a., C‑536/11, punti 30 e 31).
86. Occorre valutare la portata di tale giurisprudenza nel caso di specie.
87. Come risulta dal precedente punto 64, la presente causa riguarda non già la contestazione del diniego di accesso a documenti rientranti in una procedura in materia di concorrenza, oggetto principale delle cause che hanno dato luogo alle sentenze Pfleiderer, citata supra al punto 83, e Donau Chemie e a., citata supra al punto 85, bensì la pubblicazione, prevista dalla Commissione, di talune informazioni contenute in documenti o dichiarazioni che le sono stati presentati spontaneamente dalle ricorrenti, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
88. Nella fattispecie, le ricorrenti si limitano a sostenere, in termini generali, che la pubblicazione delle informazioni che esse hanno comunicato spontaneamente nel corso dell’indagine nella speranza di beneficiare del programma di trattamento favorevole pregiudicherebbe l’obiettivo delle attività d’indagine della Commissione.
89. In tali circostanze, è giocoforza constatare che, anche supponendo la veridicità di tale affermazione, quest’ultima non fa emergere l’esistenza di una norma giuridica che la Commissione avrebbe violato per il solo fatto che la prevista pubblicazione delle informazioni fornite nell’ambito del trattamento favorevole potrebbe incidere sull’attuazione di detto programma con riferimento a future indagini. Inoltre, questo particolare argomento implica l’interesse del pubblico ad avere una conoscenza più ampia possibile dei motivi di qualsiasi azione della Commissione, quello degli operatori economici a essere informati dei comportamenti che possano esporli a sanzioni e, infine, quello della Commissione a preservare l’effetto utile del suo programma di trattamento favorevole. Orbene, tali interessi specifici non sono propri delle ricorrenti, pertanto incombe unicamente alla Commissione procedere al bilanciamento, nelle circostanze del caso di specie, tra l’efficacia del programma di trattamento favorevole, da un lato, e l’interesse del pubblico e degli operatori economici a essere informati del contenuto della sua decisione e ad agire al fine di tutelare i loro diritti, dall’altro.
90. Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento delle ricorrenti secondo il quale, in sostanza, le informazioni per le quali esse hanno richiesto il trattamento riservato non sono essenziali ai fini della comprensione del dispositivo della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e non rientrano quindi nell’obbligo di pubblicazione gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Infatti, senza che sia necessario valutare se così avviene nella fattispecie, è sufficiente constatare che, tenuto conto della constatazione contenuta nel precedente punto 80, tale disposizione non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79).
91. Parimenti, l’argomento delle ricorrenti relativo all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 non può essere accolto in quanto, come emerge dalle suesposte considerazioni, le medesime non hanno dimostrato che le informazioni per le quali esse richiedevano, nella fattispecie, il trattamento riservato costituirebbero o segreti aziendali o altre informazioni riservate.
92. In tali circostanze, occorre altresì respingere in quanto inconferente l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il decorso del tempo non inciderebbe sulla riservatezza delle informazioni controverse.
93. Quanto al riferimento fatto dalle ricorrenti alla sentenza della Corte del 16 luglio 1992, Asociación Española de Banca Privada e a. (C‑67/91, Racc. pag. I‑4785), esso è irrilevante nella fattispecie, in quanto tale causa si differenzia sotto un profilo sostanziale dalla presente causa.
94. Infatti, senza che sia necessario ricordare le differenze sussistenti tra l’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (GU 1962, 13, pag. 204) e l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, che lo sostituisce, è sufficiente constatare che tale sentenza riguardava l’utilizzo, da parte delle autorità nazionali, come mezzi di prova, di informazioni che la Commissione aveva raccolto da imprese e che non erano state menzionate in una sua decisione che sanzionava un’infrazione al diritto della concorrenza, pubblicata alle condizioni di cui all’articolo 21 del regolamento n. 17. La Corte ha allora dichiarato che siffatto utilizzo era vietato, in quanto estraneo al motivo per il quale tali informazioni erano state assunte (sentenza Asociación Española de Banca Privada e a., cit. supra al punto 93, punti da 35 a 38 e da 47 a 54).
95. Per contro, come risulta dalla sentenza Evonik Degussa/Commissione, citata supra al punto 34 (punti da 170 a 175), la pubblicazione da parte della Commissione di una versione non riservata delle decisioni dalla stessa adottate ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003, contenente informazioni che le sono state comunicate spontaneamente da imprese al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole, non può essere qualificata come estranea al motivo per il quale dette informazioni sono state assunte.
96. Ne consegue che il secondo motivo è infondato e deve essere respinto.
Sul terzo motivo, riguardante la violazione del legittimo affidamento delle ricorrenti, del principio della certezza del diritto e del principio di buona amministrazione
97. Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata, in quanto autorizza la pubblicazione di una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente informazioni che esse hanno presentato spontaneamente alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole, disattende le loro legittime aspettative e viola così il principio della certezza del diritto e il diritto a una buona amministrazione, garantito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali.
98. Esse fanno anzitutto valere, al riguardo, che assicurazioni precise sono sorte per esse dalle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 quanto alla salvaguardia della riservatezza delle informazioni comunicate dalle stesse alla Commissione sulla base della loro richiesta di trattamento riservato. Tali assicurazioni deriverebbero non solo dalla formulazione letterale di tali comunicazioni, in particolare dal riferimento al fatto che le richiedenti il trattamento favorevole potrebbero essere dissuase dal collaborare se la loro posizione nelle azioni civili risultasse meno favorevole di quella di imprese che non collaborano, ma anche dalla prassi precedente della Commissione. Le ricorrenti sottolineano che la Commissione ha modificato solo molto di recente la sua politica in materia di protezione delle dichiarazioni e dei documenti presentati spontaneamente dalle imprese nell’ambito del suo programma di trattamento favorevole.
99. Le ricorrenti contestano peraltro l’argomento della Commissione secondo il quale non era sua prassi, fino ad oggi, accogliere le richieste di riservatezza riguardanti le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente nell’ambito del suo programma di trattamento favorevole. Esse citano, al riguardo, varie decisioni precedenti della Commissione che hanno inflitto ammende per violazione dell’articolo 81 CE. Vero è che, sebbene le ricorrenti ammettano l’esistenza di casi in cui sono state pubblicate decisioni che constatavano infrazioni all’articolo 81 CE senza che fossero occultate le informazioni presentate alla Commissione a titolo di trattamento favorevole, non si può tuttavia escludere che ciò derivi dal fatto che le imprese che avevano comunicato dette informazioni non avessero richiesto il trattamento riservato.
100. Il legittimo affidamento delle ricorrenti avrebbe altresì origine nella circostanza che la Commissione aveva già pubblicato una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007, che tale versione non era stata presentata come provvisoria e che le norme applicabili in materia di pubblicazione non prevedevano la possibilità di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, di detta decisione. La presente causa si distinguerebbe, su quest’ultimo punto, da altre cause in cui la Commissione ha pubblicato versioni non riservate provvisorie di decisioni che constatavano infrazioni all’articolo 81 CE, in attesa di una risoluzione definitiva delle questioni di riservatezza.
101. La Commissione e l’interveniente contestano tali argomenti.
102. Al riguardo, occorre sottolineare, in via preliminare, che, conformemente al ragionamento esposto supra ai punti da 34 a 36, la decisione impugnata deve essere considerata nel contesto del procedimento amministrativo che ha dato luogo alla sua adozione e che detta decisione include quindi le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, in quanto esse vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore.
103. Ne consegue che la sola circostanza che il consigliere‑auditore non fosse competente a pronunciarsi sugli argomenti delle ricorrenti, riguardanti la violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, fa salva la competenza del giudice dell’Unione a pronunciarsi su tali argomenti nell’ambito del presente ricorso (v., per analogia, sentenza Evonik Degussa/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 133).
104. Nel merito, occorre ricordare che, adottando norme di comportamento come quelle contenute nelle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in poi applicate ai casi cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme senza giustificazione, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Racc. pag. I‑5425, punto 211; sentenza del Tribunale dell’8 ottobre 2008, Carbone‑Lorraine/Commissione, T‑73/04, Racc. pag. II‑2661, punto 71).
105. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, può far valere il principio della tutela del legittimo affidamento ogni individuo in capo al quale un’istituzione dell’Unione abbia ingenerato fondate aspettative a causa delle precise assicurazioni che la stessa gli avrebbe fornito [sentenze della Corte dell’11 marzo 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, Racc. pag. I‑1155, punto 44, e del 16 dicembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissione, C‑537/08 P, Racc. pag. I‑12917, punto 63].
106. Nella fattispecie, in primo luogo, occorre respingere l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il divieto imposto alla Commissione di rendere pubbliche, in ogni caso, informazioni contenute in richieste di trattamento favorevole o in dichiarazioni formulate in forza del programma di trattamento favorevole risulterebbe dalla comunicazione sulla cooperazione del 2002, o da quella del 2006.
107. È vero che dai paragrafi 32 e 33 della comunicazione sulla cooperazione del 2002 emerge che «[q]ualsiasi dichiarazione scritta fatta alla Commissione [a tale titolo] non può essere divulgata né utilizzata a fini diversi dall’applicazione dell’articolo 81 [CE]» e che «[l]a Commissione ritiene che in generale la divulgazione, in qualsiasi momento, di documenti ricevuti nel quadro [di una richiesta di trattamento favorevole] arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001». È altresì vero che la Commissione, nella sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, la cui adozione è successiva al periodo in cui le ricorrenti hanno collaborato all’indagine sfociata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ha precisato, da un lato, che le iniziative assunte da talune imprese di metterle spontaneamente a disposizione la conoscenza che esse avevano di un cartello e rivelarle il ruolo che esse avevano svolto in tale cartello «non [andavano] scoraggiate con ordini di esibizione delle prove documentali nell’ambito di procedimenti giudiziari in sede civile» (paragrafo 6) e, dall’altro, che «[a]lle altre parti, quali i ricorrenti, non [era] accordato l’accesso alle dichiarazioni ufficiali» rese nell’ambito del programma di trattamento favorevole (paragrafo 33).
108. Tuttavia, come sottolinea correttamente la Commissione, questi diversi impegni riguardano soltanto la divulgazione dei documenti che le vengono presentati spontaneamente dalle imprese che intendono beneficiare del programma di trattamento favorevole, nonché la divulgazione delle dichiarazioni formulate dalle medesime imprese a tale titolo. Del resto, la decisione della Commissione, alla quale quest’ultima fa riferimento nelle sue memorie, di negare all’EnBW Energie Baden‑Württemberg AG l’accesso a tutti i documenti contenuti nel fascicolo amministrativo concernente il procedimento nel caso COMP/F/38.899 – Apparecchiature di comando con isolamento in gas va intesa, in particolare, alla luce di tali impegni.
109. Detti impegni chiariscono inoltre il motivo sotteso alla decisione della Commissione di eliminare, nella versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, di cui è prevista la pubblicazione, tutte le informazioni che possano consentire di individuare direttamente o indirettamente la fonte delle informazioni che le sono state comunicate dalle ricorrenti al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
110. In secondo luogo, occorre rilevare che la distinzione riprodotta supra ai punti da 106 a 109 non è contraddetta dalle dichiarazioni o dalle prese di posizione della Commissione alle quali fanno riferimento le ricorrenti.
111. Pertanto, anzitutto, è irrilevante nella fattispecie il passaggio della lettera inviata dal direttore generale della DG COMP a un magistrato degli Stati Uniti d’America, nell’ottobre 2011, nel quale sarebbe stato dichiarato che «[l]a politica costante della Commissione è che le dichiarazioni specificamente redatte dalle imprese per essere presentate nell’ambito del programma di trattamento favorevole sono protette contro la divulgazione prima e dopo la sua indagine». Come osserva correttamente la Commissione, tale passaggio si limita, infatti, a riflettere la sua volontà di proteggere contro la divulgazione le dichiarazioni formulate da imprese nell’ambito del programma di trattamento favorevole. Non si può, per contro, desumere da tale passaggio che il direttore generale della DG COMP abbia suggerito l’esistenza di una politica della Commissione che garantisce la riservatezza di qualsiasi informazione spontaneamente comunicata da un’impresa che richieda il beneficio del programma di trattamento favorevole, in particolare nell’ambito della pubblicazione delle decisioni adottate dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003.
112. Un ragionamento analogo si applica al passaggio delle dichiarazioni formulate dalla Commissione in qualità di amicus curiae dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales) [Corte suprema (Inghilterra e Galles), Regno Unito] nel novembre 2011, citato dalle ricorrenti, in quanto la Commissione, in tale passaggio, si è limitata a ricordare «[l]a sua politica costante [secondo la quale] le dichiarazioni specificamente redatte dalle imprese per essere presentate nell’ambito del programma di trattamento favorevole [erano] protette contro la divulgazione prima e dopo la sua indagine».
113. Per quanto riguarda inoltre il riferimento a una riunione della rete europea della concorrenza che si è tenuta il 23 maggio 2012, le ricorrenti si limitano a rilevare che, in tale riunione, è stato sottolineato che la protezione contro la divulgazione delle richieste di trattamento favorevole in quanto tali, e non, in via di principio, delle informazioni che esse contenevano, era fondamentale ai fini dell’efficace applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione.
114. Quanto ai riferimenti fatti dalle ricorrenti alla tesi propugnata dalla Commissione nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza del Tribunale del 22 maggio 2012, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Commissione (T‑344/08), e alla sentenza della Corte Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, citata supra al punto 62, nonché alla sentenza del Tribunale del 15 dicembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Commissione (T‑437/08, Racc. pag. II‑8251), essi non rilevano nella fattispecie in quanto, come sottolinea correttamente la Commissione, tali cause riguardavano o una decisione di diniego di accesso al fascicolo d’indagine relativo a un’infrazione all’articolo 81 CE o una decisione di diniego di accesso all’indice di un fascicolo d’indagine relativo a siffatta infrazione. Ne deriva che la tesi propugnata dalla Commissione in tale ambito non ha potuto far sorgere nelle ricorrenti la legittima aspettativa che la Commissione si sarebbe astenuta dal portare a conoscenza del pubblico qualsiasi informazione che esse le avevano spontaneamente comunicato nel corso dell’indagine al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
115. Infine, le ricorrenti rilevano che la Commissione ha osservato, in una memoria presentata dinanzi l’Antitrust Modernization Commission (Commissione per la modernizzazione del diritto delle intese e degli abusi di posizione dominante, Stati Uniti) nell’aprile 2006, che «la divulgazione di informazioni fornite spontaneamente durante l’indagine rischia di compromettere gravemente l’efficacia delle misure adottate dalla Commissione e dalle altre autorità per fare applicare il diritto della concorrenza».
116. Tuttavia, se è vero che tale dichiarazione riguarda le informazioni comunicate alla Commissione nell’ambito di richieste di trattamento favorevole e non, in quanto tali, le richieste di trattamento favorevole o le dichiarazioni formulate in base a tali richieste, nondimeno detta dichiarazione, da tale punto di vista, è isolata alla luce delle constatazioni contenute nei precedenti punti da 111 a 114.
117. Del resto, correttamente la Commissione sottolinea la differenza esistente tra una pubblicazione come quella prevista nella fattispecie e la divulgazione di informazioni ottenute a titolo di trattamento favorevole nel contesto di procedure pendenti dinanzi alle autorità responsabili del perseguimento e della repressione di un’infrazione al diritto della concorrenza di uno Stato terzo, quale gli Stati Uniti. Infatti, come è già stato sottolineato supra al punto 95, la divulgazione di siffatte informazioni mediante una pubblicazione ai sensi dell’articolo 30 del regolamento n. 1/2003 non costituisce un utilizzo per scopi diversi da quelli per i quali tali informazioni sono state assunte ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ossia perseguire e sanzionare le infrazioni al diritto della concorrenza dell’Unione. Per contro, la Commissione ha potuto considerare, senza contraddirsi su tale punto, che la norma contenuta nell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 poteva costituire un ostacolo alla divulgazione ad autorità di uno Stato terzo del contenuto di richieste di trattamento favorevole o di dichiarazioni rese alla stessa a tale titolo, salvi eventuali obblighi di collaborazione ai quali essa era tenuta in forza di impegni internazionali assunti dall’Unione.
118. In terzo luogo, occorre esaminare l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il venir meno del legittimo affidamento avrebbe altresì origine nella prassi precedente della Commissione consistita nel non divulgare le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente da imprese sulla base di richieste di trattamento favorevole e di cui le stesse imprese avevano richiesto il trattamento riservato. Tale prassi sarebbe illustrata dalla versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, la quale riflette le richieste di trattamento riservato presentate dalle ricorrenti e, a differenza di altre versioni pubblicate di decisioni che sanzionano infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, non è stata qualificata come provvisoria dalla Commissione.
119. Al riguardo, occorre rilevare che, anche supponendo che siffatta prassi sia consolidata, la medesima non avrebbe potuto ingenerare nelle ricorrenti un legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non l’avrebbe in futuro modificata.
120. Infatti, sebbene l’osservanza del principio del legittimo affidamento rientri fra i principi fondamentali del diritto dell’Unione, gli operatori economici non possono riporre un legittimo affidamento nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione (sentenza della Corte del 15 luglio 1982, Edeka, 245/81, Racc. pag. 2745, punto 27; v. sentenza del Tribunale dell’8 settembre 2010, Deltafina/Commissione, T‑29/05, Racc. pag. II‑4077, punto 426 e giurisprudenza ivi citata).
121. Nella fattispecie, dall’esame del secondo motivo sopra esposto emerge che le informazioni alla cui pubblicazione si oppongono le ricorrenti, tenuto conto degli argomenti presentati da queste ultime nel corso del procedimento amministrativo e nell’ambito del presente procedimento giurisdizionale, non possono essere considerate, per loro natura, riservate.
122. Orbene, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere se pubblicare o meno siffatte informazioni. Infatti, tenuto conto dei principi richiamati supra ai punti 60 e 61, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 deve essere interpretato nel senso che esso limita l’obbligo di pubblicazione, gravante sulla Commissione, unicamente all’indicazione delle parti interessate e del contenuto essenziale delle decisioni cui viene fatto riferimento al primo paragrafo di tale disposizione, per facilitare il compito della Commissione di informare il pubblico in merito all’esistenza e al contenuto di queste ultime, considerati in particolare i vincoli linguistici connessi a una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea . Tale disposizione non limita invece la facoltà della Commissione, qualora essa lo ritenga opportuno e qualora le sue risorse lo consentano, di pubblicare il testo integrale o, quantomeno, una versione assai dettagliata delle sue decisioni, fatta salva la protezione dei segreti aziendali e delle altre informazioni riservate (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 76).
123. Sebbene la Commissione sia dunque soggetta ad un obbligo generale di pubblicare soltanto versioni non riservate delle sue decisioni, non è necessario, per rispettare tale obbigo, interpretare l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che esso accorda un diritto specifico ai destinatari delle decisioni adottate ai sensi degli articoli da 7 a 10, 23 e 24 di detto regolamento, consentendo loro di opporsi alla pubblicazione da parte della Commissione nella Gazzetta ufficiale e, eventualmente, sul sito Internet di tale istituzione, delle informazioni che, per quanto non riservate, non sono essenziali per la comprensione del dispositivo di tali decisioni (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 77). Pertanto, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79).
124. Risulta quindi da tale potere discrezionale che, conformemente alla giurisprudenza richiamata supra al punto 120, anche supponendo consolidata la prassi amministrativa precedente alla quale esse fanno riferimento, le ricorrenti non potevano maturare un legittimo affidamento nella sua conservazione.
125. Tale conclusione s’impone tanto più nella fattispecie in quanto la pubblicazione di informazioni dettagliate su un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese è tale da agevolare la prova della responsabilità civile delle imprese responsabili di siffatta infrazione e, in tal modo, da rafforzare l’applicazione di detto diritto nella sfera privata. Si deve altresì tener conto, al riguardo, del fatto che la Commissione, al paragrafo 31 della sua comunicazione sulla cooperazi one del 2002 e al paragrafo 39 della sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, ha sottolineato che «[l]a concessione dell’immunità da un’ammenda o della riduzione del suo importo non sottrae[va] l’impresa alle conseguenze sul piano del diritto civile derivanti dalla sua partecipazione ad un’infrazione dell’articolo 81 [CE]».
126. Non può essere accolto neppure l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il loro legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non avrebbe divulgato le informazioni comunicate spontaneamente nel corso dell’indagine ha origine nella pubblicazione di una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007, che teneva conto delle richieste di riservatezza dalle stesse presentate.
127. È vero che la Commissione non ha espressamente qualificato questa prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, pubblicata nel 2007, come provvisoria.
128. Tuttavia, occorre ricordare che, all’epoca, il Tribunale aveva già interpretato l’articolo 21, paragrafo 2, del regolamento n. 17, che corrisponde, in sostanza, all’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che tale disposizione non aveva lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non era richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non fosse incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79). In tale contesto, occorre considerare che la sola circostanza che la Commissione abbia pubblicato una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007 e non l’abbia qualificata come provvisoria non ha potuto fornire alle ricorrenti alcuna assicurazione precisa che, successivamente, non sarebbe stata pubblicata una nuova versione non riservata, più dettagliata, di detta decisione, ai sensi della giurisprudenza richiamata supra al punto 105.
129. Dato che le ricorrenti non hanno fornito, peraltro, alcun elemento idoneo a dimostrare che la Commissione si sarebbe specificamente impegnata nei loro confronti a non pubblicare una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente un maggior numero di informazioni rispetto a quella pubblicata sul sito Internet della DG COMP nel settembre 2007, esse non possono fondarsi su quest’unica pubblicazione per dedurne un legittimo affidamento in tal senso.
130. Infine, le censure relative alla violazione dei principi della certezza del diritto nonché del diritto a una buona amministrazione devono essere anch’esse respinte, in quanto il ragionamento svolto dalle ricorrenti a sostegno di tali censure si confonde, in sostanza, con quello svolto a sostegno della censura relativa alla violazione del principio del legittimo affidamento.
131. Ne consegue che il terzo motivo è infondato e deve essere pertanto respinto, al pari del ricorso nel suo insieme.
Sulle spese
132. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
133. Poiché la Commissione e l’interveniente ne hanno fatto domanda, le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Akzo Nobel NV, la Akzo Chemicals Holding AB e la Eka Chemicals AB sono condannate alle spese ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
28 gennaio 2015 ( *1 )
«Concorrenza — Procedimento amministrativo — Mercato europeo del perossido di idrogeno e del perborato — Pubblicazione di una decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE — Rigetto di una domanda diretta a ottenere il trattamento riservato di informazioni fornite alla Commissione in applicazione della sua comunicazione sulla cooperazione — Obbligo di motivazione — Riservatezza — Segreto professionale — Legittimo affidamento»
Nella causa T‑345/12,
Akzo Nobel NV, con sede in Amsterdam (Paesi Bassi),
Akzo Chemicals Holding AB, con sede in Nacka (Svezia),
Eka Chemicals AB, con sede in Bohus (Svezia),
rappresentate da C. Swaak e R. Wesseling, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Giolito, M. Kellerbauer e G. Meessen, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata T. Funke, avvocato,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione C (2012) 3533 final della Commissione, del 24 maggio 2012, di rigetto della richiesta di trattamento riservato proposta dalla Akzo Nobel, dalla Akzo Chemicals Holding e dalla Eka Chemicals, in forza dell’articolo 8 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione europea, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (caso COMP/38.620 – Perossido di idrogeno e perborato),
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da S. Papasavvas, presidente, N.J. Forwood (relatore) e E. Bieliūnas, giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 aprile 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
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1 |
Il 3 maggio 2006 la Commissione delle Comunità europee ha adottato la decisione C (2006) 1766 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE nei confronti delle società Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, L’Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA e Arkema SA (caso COMP/38.620 – Perossido di idrogeno e perborato) (in prosieguo: la «decisione sul perossido di idrogeno e perborato»). |
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2 |
Nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato la Commissione ha constatato, in particolare, che le ricorrenti, la Akzo Nobel, la Akzo Chemicals Holding e la Eka Chemicals, avevano partecipato a un’infrazione all’articolo 81 CE nel territorio dello Spazio economico europeo (SEE), con altre quattordici società operanti nel settore del perossido di idrogeno e del perborato. Pertanto, alle ricorrenti è stata inflitta congiuntamente e solidalmente un’ammenda di EUR 25,2 milioni. |
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3 |
Nel 2007 è stata pubblicata una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato sul sito Internet della direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione (in prosieguo: la «DG COMP»). |
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4 |
In una lettera inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011 la Commissione ha comunicato alle stesse la propria intenzione di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che riprendeva integralmente il contenuto di detta decisione ad eccezione delle informazioni riservate. In tale occasione, la Commissione ha chiesto alle ricorrenti di individuare, nella suddetta decisione, le informazioni per le quali intendevano richiedere il trattamento riservato. |
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5 |
Dopo aver constatato che la versione più dettagliata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che la Commissione intendeva pubblicare, conteneva numerose informazioni fornite nell’ambito di una richiesta fondata sulla comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese (GU 2002, C 45, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione del 2002»), le ricorrenti, in una lettera inviata alla Commissione il 9 gennaio 2012, hanno comunicato a quest’ultima che intendevano opporsi alla sua proposta, per il motivo che la pubblicazione prevista avrebbe leso gravemente i loro interessi, e ciò in modo irreversibile. Esse hanno quindi chiesto alla Commissione, in via principale, di riconsiderare la sua intenzione di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e, in subordine, di omettere nella suddetta pubblicazione una serie di informazioni che esse ritenevano riservate. |
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6 |
Con lettera del 15 marzo 2012 la Commissione ha comunicato alle ricorrenti che accettava la loro richiesta di eliminare dalla nuova versione non riservata, destinata alla pubblicazione, tutte le informazioni che consentivano di individuare, direttamente o indirettamente, la fonte delle informazioni comunicate ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002. Per contro, la Commissione ha ritenuto che non fosse giustificato concedere il beneficio della riservatezza alle altre informazioni per le quali le ricorrenti avevano richiesto il trattamento riservato. |
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7 |
Esercitando la facoltà prevista dalla decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (GU L 275, pag. 29; in prosieguo: la «decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore»), le ricorrenti si sono rivolte al consigliere‑auditore affinché quest’ultimo escludesse dalla versione non riservata da pubblicare qualsiasi informazione fornita dalle stesse ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002. |
Decisione impugnata
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8 |
Con decisione C (2012) 3533 final, del 24 maggio 2012, (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il consigliere‑auditore, a nome della Commissione, ha respinto le richieste di trattamento riservato presentate dalle ricorrenti e ha quindi autorizzato la pubblicazione di informazioni comunicate dalle stesse alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima. |
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9 |
Nella decisione impugnata il consigliere‑auditore ha sottolineato, innanzi tutto, i limiti del suo mandato, che gli avrebbe consentito soltanto di esaminare se un’informazione dovesse essere considerata riservata e non di porre rimedio a un’asserita violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti nei confronti della Commissione. |
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10 |
Esso ha peraltro rilevato che le ricorrenti si opponevano alla pubblicazione di una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, adducendo come unico motivo il fatto che quest’ultima conteneva informazioni fornite in applicazione della comunicazione sulla cooperazione del 2002. Orbene, secondo il consigliere‑auditore, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere di pubblicare un contenuto delle sue decisioni più ampio rispetto a quello essenziale. Inoltre, riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituirebbero, di per sé, segreti aziendali o altre informazioni riservate. |
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11 |
Secondo il consigliere‑auditore, le ricorrenti non hanno dimostrato che la pubblicazione di informazioni da esse comunicate alla Commissione, al fine di beneficiare del trattamento favorevole di quest’ultima, poteva arrecare loro un danno grave. L’interesse di un’impresa, alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza, a che i dettagli del comportamento illecito che le viene addebitato non siano divulgati al pubblico non sarebbe in ogni caso meritevole di alcuna particolare tutela. Il consigliere‑auditore ha ricordato, in proposito, che i ricorsi per risarcimento danni costituivano parte integrante della politica dell’Unione europea in materia di concorrenza e che, pertanto, le ricorrenti non potevano far valere un interesse legittimo a essere tutelate contro il rischio di essere oggetto di tali ricorsi, a causa della loro partecipazione al cartello cui si riferisce la decisione sul perossido di idrogeno e perborato. |
Procedimento e conclusioni delle parti
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12 |
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 agosto 2012, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso. |
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13 |
Con ordinanza del 16 novembre 2012, Akzo Nobel e a./Commissione (T‑345/12 R), il presidente del Tribunale ha deciso, da un lato, di sospendere l’esecuzione della decisione impugnata e, dall’atro, di ordinare alla Commissione di astenersi dal pubblicare una versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che sarebbe stata più dettagliata, per quanto riguarda le ricorrenti, di quella pubblicata dal 2007 sul sito Internet della DG COMP. |
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14 |
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 gennaio 2013, la Commissione ha chiesto al Tribunale di decidere la presente causa in via prioritaria, in forza dell’articolo 55, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale. |
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15 |
Con ordinanza del 7 giugno 2013 del presidente della Seconda Sezione del Tribunale, la CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) è stata autorizzata a intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione. |
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16 |
Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Terza Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la causa. |
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17 |
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento senza accogliere la richiesta di trattamento prioritario presentata dalla Commissione. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento il Tribunale ha altresì invitato le ricorrenti a produrre documenti. Queste ultime hanno prodotto i documenti richiesti nel termine impartito. |
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18 |
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 9 aprile 2014. |
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19 |
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
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20 |
In udienza, le ricorrenti, in risposta a un quesito del Tribunale, hanno dichiarato di rinunciare al secondo capo delle loro conclusioni, dichiarazione riportata nel verbale d’udienza. |
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21 |
La Commissione e l’interveniente chiedono che il Tribunale voglia:
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In diritto
Sulla ricevibilità
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22 |
La Commissione afferma, in sostanza, che, se si dovesse ritenere che la lettera da essa inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011 contenesse la decisione formale di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, dette ricorrenti sarebbero decadute dal diritto di contestare la legittimità di siffatta decisione nell’ambito del presente ricorso in quanto non hanno agito per il suo annullamento nel termine fissato all’articolo 263, sesto comma, TFUE. |
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23 |
Al riguardo, occorre rilevare che, se è pur vero che, nella sua lettera del 28 novembre 2011, la Commissione ha informato le ricorrenti che aveva «recentemente deciso» di pubblicare una nuova versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, più dettagliata di quella consultabile sul sito Internet della DG COMP dal 2007, tuttavia, lo scopo di tale iniziativa era quello di consentire alle ricorrenti di chiedere che fossero omessi, in tale pubblicazione, eventuali segreti aziendali che le riguardavano o altre informazioni riservate, conformemente alle spiegazioni fornite nell’allegato III della suddetta lettera. Quest’ultima non conteneva quindi la posizione definitiva della Commissione sulle questioni di riservatezza, che costituiscono l’oggetto principale della presente controversia. |
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24 |
Ciò spiega, del resto, il fatto che la Commissione, nella lettera che essa ha inviato alle ricorrenti il 15 marzo 2012, non abbia fatto valere il carattere definitivo della decisione in merito alla pubblicazione asseritamente contenuta nella sua lettera del 28 novembre 2011, ma abbia anzi invitato le ricorrenti a rivolgersi al consigliere‑auditore qualora intendessero contestare il rigetto, da parte della DG COMP, della maggior parte delle loro richieste di riservatezza. |
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25 |
Occorre altresì rilevare che, in seguito all’adozione della decisione impugnata, la Commissione, in risposta a una domanda delle ricorrenti, ha inviato al legale di queste ultime un messaggio di posta elettronica dal quale emerge che detta decisione era l’unica adottata nei loro confronti in materia e che la stessa rifletteva la sua posizione definitiva. |
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26 |
Ne consegue che il ricorso è ricevibile. |
Nel merito
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27 |
A sostegno delle loro conclusioni dirette all’annullamento della decisione impugnata, le ricorrenti deducono tre motivi. Il primo riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione e del diritto delle ricorrenti a una buona amministrazione, il secondo, la violazione dell’obbligo di riservatezza derivante dall’articolo 339 TFUE e dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), e, il terzo, la violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti, del principio della certezza del diritto nonché del principio di buona amministrazione. |
Sul primo motivo, riguardante l’insufficienza della motivazione e la violazione del diritto a una buona amministrazione
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28 |
Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non è adeguatamente motivata e viola quindi l’articolo 296 TFUE nonché il diritto a una buona amministrazione garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Esse fanno valere anzitutto, a tal riguardo, che la decisione impugnata non consente loro di comprendere le ragioni che giustificano il rigetto degli argomenti relativi alle loro legittime aspettative, presentati a sostegno delle loro richieste di trattamento riservato. Inoltre, le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non risponde all’argomento secondo il quale la pubblicazione prevista dalla Commissione si discosta dalla prassi amministrativa precedente di quest’ultima. Infine, esse fanno valere che il livello di motivazione richiesto nella fattispecie è elevato, in quanto la decisione impugnata si discosta dall’approccio adottato dalla Commissione nel 2007, approccio consistito nel pubblicare una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato priva delle informazioni per le quali le ricorrenti avevano richiesto un trattamento riservato. |
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29 |
La Commissione sostiene che la decisione impugnata, considerata nel suo contesto, è sufficientemente motivata. |
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30 |
Secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione di una decisione individuale è finalizzato a consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione e a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata ovvero se sia eventualmente inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità, dovendosi precisare, tuttavia, che la portata di tale obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale l’atto è stato emanato (sentenza della Corte del 9 novembre 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Commissione, 322/81, Racc. pag. 3461, punto 14; sentenza del Tribunale dell’11 dicembre 1996, Van Megen Sports/Commissione, T-49/95, Racc. pag. II-1799, punto 51). |
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31 |
Pertanto, sebbene, in forza dell’articolo 296 TFUE, la Commissione sia tenuta a menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica della decisione e le considerazioni che l’hanno indotta ad adottarla, non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti fissati da tale disposizione deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v. sentenza della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C-367/95 P, Racc. pag. I-1719, punto 63 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza del Tribunale del 26 ottobre 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Consiglio, T‑53/12, punto 37). In particolare, un atto lesivo è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza del Tribunale del 15 aprile 2011, Repubblica ceca/Commissione, T-465/08, Racc. pag. II-1941, punto 163). |
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32 |
Detto obbligo di motivazione trova attuazione all’articolo 8, paragrafo 2, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, in combinato disposto con il paragrafo 3 di tale disposizione, in caso di decisioni che il consigliere‑auditore è chiamato ad adottare in merito a richieste di trattamento riservato di talune informazioni nell’ambito di procedure di applicazione delle regole di concorrenza. |
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33 |
Nella fattispecie, sia dalle lettere delle ricorrenti dell’8 dicembre 2011 e del 9 gennaio 2012, inviate alla DG COMP, sia dalla lettera che le ricorrenti hanno inviato al consigliere‑auditore il 10 aprile 2012 emerge che le ricorrenti hanno sostenuto, nel corso del procedimento amministrativo, che la pubblicazione di una versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, contenente informazioni che esse avevano comunicato spontaneamente al fine di beneficiare della comunicazione sulla cooperazione del 2002, violerebbe le loro legittime aspettative. Risulta inoltre dalle medesime lettere che le ricorrenti hanno fatto valere che siffatta pubblicazione si discosterebbe dalla prassi amministrativa precedente della Commissione, consistente nel non divulgare a terzi le informazioni comunicate alla stessa da imprese nell’ambito del programma di trattamento favorevole. |
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Al riguardo, occorre rilevare che, se il consigliere‑auditore non ha risposto nel merito, in modo specifico, a ciascuno di tali argomenti, ciò è avvenuto, come emerge in sostanza dalla sentenza del Tribunale, pronunciata in data odierna, Evonik Degussa/Commissione (T‑341/12, punti da 42 a 44 e 58), per rispettare i limiti del mandato conferitogli dal presidente della Commissione ai sensi dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore. |
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35 |
Tuttavia, la decisione impugnata è stata adottata in esito a un procedimento amministrativo nel corso del quale la Commissione è stata chiamata a rispondere alle obiezioni di principio alla pubblicazione prevista, sollevate dalle ricorrenti, che esulavano dall’ambito delle competenze del consigliere‑auditore. |
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In tali circostanze e al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva alle ricorrenti, occorre esaminare la decisione impugnata nel contesto che ha condotto alla sua adozione e considerare, pertanto, che detta decisione comprende implicitamente, ma necessariamente, le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, manifestate attraverso la DG COMP, in quanto queste ultime vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore. |
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Orbene, la decisione impugnata, così considerata, consente alle ricorrenti di comprendere gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la sua giustificazione sul piano giuridico. |
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Pertanto, in primo luogo, la Commissione, nella lettera inviata alle ricorrenti il 28 novembre 2011, ha giustificato la sua intenzione di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, facendo riferimento a un obiettivo di trasparenza. Peraltro, in una lettera inviata alle ricorrenti il 20 dicembre 2011, la Commissione ha precisato, in sostanza, che la pubblicazione prevista doveva essere intesa alla luce di una richiesta di accesso alla versione riservata della suddetta decisione, presentata in base al regolamento n. 1049/2001. |
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In secondo luogo, se è vero che il consigliere‑auditore ha declinato la sua competenza a esaminare un’eventuale violazione delle legittime aspettative delle ricorrenti, per il motivo che siffatto esame avrebbe ecceduto i limiti del mandato ad esso conferito dall’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, la Commissione, nella lettera inviata dalla sua DG COMP alle ricorrenti il 15 marzo 2012, ha tuttavia espressamente risposto all’argomento di queste ultime secondo il quale la pubblicazione controversa avrebbe violato le loro legittime aspettative. |
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Risulta infatti da detta lettera, in sostanza, che nell’ambito dell’analisi delle obiezioni di principio alla pubblicazione controversa, la Commissione ha ritenuto che fosse suo compito procedere al bilanciamento tra, in particolare, la tutela degli obiettivi delle sue attività di indagine, cui si riferisce l’eccezione al principio di trasparenza prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e i legittimi interessi delle parti. La Commissione ha peraltro rilevato che un documento non godeva di tutela per il solo fatto che era stato comunicato nell’ambito di una richiesta di trattamento favorevole e la pubblicazione prevista non arrecava pregiudizio agli obiettivi delle sue attività di indagine. Essa ha inoltre sottolineato che si doveva tener conto, nella fattispecie, dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui ai primi tre paragrafi di tale articolo si applicavano unicamente al periodo nel quale la protezione ivi prevista si giustificava in base al contenuto del documento. La Commissione ne ha dedotto che la pubblicazione controversa non comportava il venir meno del legittimo affidamento delle ricorrenti. |
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41 |
In terzo luogo, la decisione impugnata menziona vari elementi a sostegno del rigetto delle richieste di riservatezza presentate dalle ricorrenti. Il consigliere‑auditore ha sottolineato in tale decisione, in via preliminare, che riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituivano, di per sé, segreti aziendali o altre informazioni di natura riservata. Il rigetto delle richieste di riservatezza è stato poi giustificato, anzitutto, dall’ampio potere discrezionale di cui godrebbe la Commissione per pubblicare un contenuto delle decisioni che essa adottava in applicazione dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 più ampio rispetto a quello essenziale, inoltre dalla circostanza che le ricorrenti non avevano dimostrato che la pubblicazione delle informazioni da esse comunicate alla Commissione ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 avrebbe rischiato di arrecar loro un danno grave e, infine, dal fatto che, anche supponendo che siffatto rischio fosse dimostrato, dalla giurisprudenza emergerebbe che l’interesse delle ricorrenti a che i dettagli della loro partecipazione a un’infrazione non fossero conosciuti dal pubblico non era degno di tutela. |
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42 |
Le constatazioni effettuate al punto precedente inducono a respingere anche l’argomento delle ricorrenti secondo il quale la decisione impugnata non esporrebbe le ragioni che giustificano la deroga, nella fattispecie, alla prassi amministrativa precedente della Commissione. Infatti, anche supponendo che sia dimostrata la prassi amministrativa precedente, cui le ricorrenti fanno riferimento, la decisione impugnata, esaminata nel contesto della sua adozione, fornisce elementi sufficienti, idonei a consentire a queste ultime di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha deciso di discostarsene nel caso di specie. |
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Infine, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il livello di motivazione richiesto nella fattispecie sarebbe più elevato del solito in quanto la decisione impugnata autorizza la pubblicazione di informazioni ritenute in precedenza riservate dalla Commissione, deve essere respinto in quanto inconferente. Infatti, anche supponendo che siffatto rafforzamento dell’obbligo di motivazione sia giustificato, occorrerebbe considerare che, tenuto conto sia della natura degli argomenti presentati dalle ricorrenti al consigliere‑auditore nella loro lettera del 10 aprile 2012 sia del contesto nel quale è stata adottata la decisione impugnata, conosciuto dalle ricorrenti, detta decisione espone in modo sufficientemente chiaro e preciso le ragioni per cui è stato deciso, nella fattispecie, di non considerare più come riservate le informazioni controverse. |
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Pertanto, non si può concordare con le ricorrenti quando affermano che la decisione impugnata è insufficientemente motivata. Del resto, poiché le ricorrenti non hanno indicato in qual modo la loro censura, relativa alla violazione del diritto a una buona amministrazione, si distinguerebbe dagli argomenti da esse dedotti per denunciare l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, anche tale censura non può essere accolta. Ne consegue che il primo motivo deve essere respinto. |
Sul secondo motivo, riguardante la violazione dell’obbligo di riservatezza derivante dall’articolo 339 TFUE e dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003
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45 |
Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata viola l’obbligo di riservatezza gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Dalla giurisprudenza risulterebbe, infatti, che le informazioni comunicate spontaneamente alla Commissione da imprese devono poter beneficiare della protezione contro la divulgazione. Orbene, le informazioni per le quali le ricorrenti hanno richiesto, nella fattispecie, un trattamento riservato sarebbero state comunicate spontaneamente dalle stesse alla Commissione al fine di beneficiare della comunicazione sulla cooperazione del 2002. |
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46 |
Le ricorrenti fanno inoltre riferimento, al riguardo, all’articolo 30 del regolamento n. 1/2003, secondo il quale la Commissione, al momento della pubblicazione delle sue decisioni, deve tener conto del legittimo interesse delle imprese a che i loro segreti aziendali non siano divulgati, nonché all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), secondo il quale i segreti aziendali e le altre informazioni riservate non sono comunicati, né resi accessibili. |
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47 |
Le ricorrenti affermano altresì che le informazioni da esse comunicate ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 rientrano nel segreto professionale. |
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48 |
Pertanto, detta comunicazione, in particolare ai paragrafi 29, 32 e 33, prevedrebbe il trattamento riservato delle informazioni contenute nelle richieste di trattamento favorevole. La protezione accordata a tali informazioni sarebbe confermata dal paragrafo 6 della comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese (GU 2006, C 298, pag. 17; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione del 2006»). Inoltre, si dovrebbe tener conto del fatto che tali informazioni sono state comunicate alla Commissione in via ufficiale, che le stesse sono conosciute soltanto da un numero limitato di persone e che la loro divulgazione arrecherebbe un danno grave alle ricorrenti in quanto le porrebbe, in modo significativo, in una situazione di svantaggio rispetto ad altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato che non hanno collaborato con la Commissione, nell’ambito di ricorsi per risarcimento danni proposti nei loro confronti. Per tali motivi, il decorso del tempo non inciderebbe sulla riservatezza di tali informazioni, diversamente dalle informazioni commercialmente sensibili in senso stretto. L’interesse delle ricorrenti a che dette informazioni non siano divulgate sarebbe peraltro degno di tutela in quanto il trattamento riservato di tali informazioni costituisce una condizione essenziale per il buon funzionamento del programma di trattamento favorevole della Commissione e, pertanto, per l’effettività del diritto dell’Unione in materia di intese. |
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49 |
Le ricorrenti contestano, in tale ambito, l’approccio della Commissione consistente nel prevedere esclusivamente la protezione dei documenti comunicati nell’ambito di richieste di trattamento favorevole o delle dichiarazioni rese da un’impresa richiedente il trattamento favorevole, escluse le informazioni contenute in tali documenti e dichiarazioni. Secondo le ricorrenti, tale approccio viola il diritto fondamentale alla tutela del segreto professionale garantito dall’articolo 339 TFUE. In udienza le ricorrenti hanno aggiunto che la pubblicazione della versione non riservata, più dettagliata, prevista dalla Commissione, equivarrebbe a eludere le eccezioni al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni previste dal regolamento n. 1049/2001, nonché le norme specifiche sull’accesso ai fascicoli d’indagine in materia di intese, previste dal regolamento n. 1/2003. |
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50 |
Infine, secondo le ricorrenti, la pubblicazione, nel 2007, della versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato risponde già all’obiettivo che il pubblico in generale sia informato dei motivi sui quali si fonda detta decisione. Con la pubblicazione di una versione non riservata, più completa, di detta decisione, la Commissione cercherebbe, in realtà, di facilitare il ricorso per risarcimento danni proposto dall’interveniente dinanzi al Landgericht Dortmund (tribunale regionale di Dortmund, Germania). La decisione impugnata rifletterebbe, al riguardo, un mutamento più generale della politica di pubblicazione della Commissione in materia di intese, destinato ad assistere le parti attrici in azioni risarcitorie intentate nei confronti dei partecipanti a questo tipo di infrazione al diritto della concorrenza. In assenza di una riforma del contesto normativo applicabile, la decisione di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato non sarebbe tuttavia giustificata. L’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 vieterebbe, infatti, l’utilizzo di informazioni raccolte nell’ambito dell’indagine per fini estranei a quest’ultima e tutelerebbe quindi gli interessi di imprese coinvolte nelle indagini della Commissione contro l’utilizzo di siffatte informazioni nell’ambito di azioni civili. Le ricorrenti hanno altresì aggiunto in udienza, sostanzialmente, che, in ogni caso, l’interesse di eventuali vittime di un’intesa a ottenere informazioni precise riguardo allo svolgimento di quest’ultima era sufficientemente tutelato dalla facoltà dei giudici nazionali di chiedere alla Commissione di comunicare loro siffatte informazioni. |
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51 |
La Commissione e l’interveniente contestano tali argomenti. |
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52 |
Al riguardo, il Tribunale rileva, in via preliminare, che gli argomenti relativi alla violazione del legittimo affidamento asseritamente maturato dalle ricorrenti per effetto delle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 nonché della prassi precedente della Commissione, invocati a sostegno del secondo motivo, si confondono, in sostanza, con una parte degli argomenti sviluppati a sostegno del terzo motivo. Detti argomenti sono quindi esaminati in tale ambito. |
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53 |
Occorre inoltre ricordare che, ai sensi dell’articolo 339 TFUE, i membri delle istituzioni dell’Unione, i membri dei comitati e parimenti i funzionari e gli agenti dell’Unione sono tenuti, anche dopo la cessazione dalle loro funzioni, a non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi. |
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54 |
Secondo l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, le informazioni raccolte dalla Commissione nel corso delle indagini che essa svolge in base a tale regolamento, ai sensi degli articoli da 17 a 22 di quest’ultimo, salvo il disposto degli articoli 12 e 15 del medesimo regolamento, possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte. L’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che completa la norma di comportamento stabilita all’articolo 339 TFUE nel settore di applicazione di detto regolamento, precisa, in particolare, che, fatta salva la collaborazione tra la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché la possibilità offerta ai destinatari di una comunicazione degli addebiti di consultare il fascicolo d’indagine, la Commissione e le suddette autorità, i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione di detto regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio. |
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55 |
Peraltro, in forza dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione pubblica, in particolare, le decisioni con le quali infligge ammende alle imprese o alle associazioni di imprese che essa ritiene responsabili di un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese. Secondo l’articolo 30, paragrafo 2, di tale regolamento, detta pubblicazione indica le parti interessate e il contenuto essenziale della decisione, comprese le sanzioni irrogate, ma deve tener conto del legittimo interesse delle imprese alla protezione dei propri segreti aziendali. |
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56 |
L’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 prevede, a sua volta, in sostanza, che la Commissione sia tenuta a non rendere accessibili e a non comunicare le informazioni, anche documentali, contenute nel fascicolo d’indagine, se contengono segreti aziendali o altre informazioni riservate. |
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57 |
Infine, l’articolo 8, paragrafi da 1 a 3, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, così dispone: «1. Quando la Commissione intende rendere pubbliche informazioni che possono costituire un segreto aziendale o altre informazioni riservate di qualsiasi impresa o persona, la [DG COMP] informa queste ultime per iscritto di tale intenzione e dei motivi della stessa. Viene inoltre fissato un termine entro il quale l’impresa o la persona può presentare eventuali osservazioni scritte. 2. Qualora si opponga alla divulgazione delle informazioni, l’impresa o la persona interessata può deferire la questione al consigliere‑auditore. Se ritiene che le informazioni possano essere divulgate perché non costituiscono un segreto aziendale o altre informazioni riservate o perché esiste un interesse prevalente alla loro divulgazione, il consigliere-auditore adotta un’apposita decisione motivata da notificare all’impresa o alla persona interessata. La decisione specifica il termine oltre il quale le informazioni saranno divulgate. Tale termine non può essere inferiore a una settimana dalla notifica. 3. I paragrafi 1 e 2 si applicano altresì alla divulgazione di informazioni mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea». |
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58 |
Nella fattispecie, le ricorrenti non contestano di aver partecipato all’intesa che ha dato luogo all’adozione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato. Esse sostengono, per contro, che la riservatezza delle informazioni controverse risulta unicamente dal fatto che queste ultime sono state comunicate spontaneamente alla Commissione, nell’ambito del programma di trattamento favorevole, e che la pubblicazione prevista può quindi compromettere la tutela degli obiettivi delle attività d’indagine della Commissione. |
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59 |
Poiché la sfera dei dati protetti dal segreto d’ufficio è più ampia di quella del segreto commerciale (v., in tal senso, sentenza della Corte del 7 novembre 1985, Adams/Commissione, 145/83, Racc. pag. 3539, punto 34, e sentenza del Tribunale del 30 maggio 2006, Bank Austria Creditanstalt/Commissione, T-198/03, Racc. pag. II-1429, punto 29), occorre stabilire, salva l’analisi della fondatezza del terzo motivo, se, come sostengono le ricorrenti, talune informazioni debbano godere di protezione a tale titolo per il solo fatto che sono state spontaneamente comunicate da un’impresa alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole. |
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60 |
Ai sensi dell’articolo 1, secondo comma, TUE, in seno all’Unione le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile. Tale principio si riflette nell’articolo 15 TFUE, il quale garantisce, a determinate condizioni, il diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni. Conformemente a tale principio, e in mancanza di disposizioni che prescrivano o vietino esplicitamente una pubblicazione, la facoltà delle istituzioni di rendere pubblici gli atti che esse adottano è la regola alla quale sussistono eccezioni qualora il diritto dell’Unione, in particolare tramite disposizioni che garantiscono il rispetto del segreto professionale, osti a una divulgazione di tali atti o di talune informazioni in essi contenute (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 69). |
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61 |
Né l’articolo 339 TFUE né l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 indicano esplicitamente quali informazioni, oltre ai segreti aziendali, sono protette dal segreto professionale. Orbene, non può essere dedotto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 che questo sia il caso di tutte le informazioni raccolte in applicazione di detto regolamento, salvo quelle la cui pubblicazione è obbligatoria ai sensi del suo articolo 30. Infatti, al pari dell’articolo 339 TFUE, l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003, che completa e attua tale disposizione del diritto primario in fatto di regole di concorrenza applicabili alle imprese, osta unicamente alla divulgazione delle informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto professionale (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 70). |
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62 |
Inoltre, è vero che, secondo i punti 75 della sentenza Bank Austria/Commissione, citata supra al punto 59, e 64 della sentenza del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, T-474/04, Racc. pag. II-4225, poiché la riservatezza di talune informazioni è protetta da un’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, siffatta protezione è rilevante ai fini della valutazione dell’osservanza, da parte della Commissione, del divieto ad essa imposto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 di divulgare le informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio. |
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63 |
Tuttavia, successivamente alla pronuncia di tali sentenze, la Corte ha interpretato l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale che le istituzioni possano basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura. Tale interpretazione si impone quando la normativa che disciplina il procedimento prevede anche regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di un siffatto procedimento (sentenza della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punti 108, 116 e 118). Orbene, ciò è quanto avviene precisamente nel caso degli articoli 27, paragrafo 2, e 28 del regolamento n. 1/2003 nonché degli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento n. 773/2004, che disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (sentenza della Corte del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, C‑365/12 P, punto 86). In tale contesto, considerare l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale da vietare alla Commissione di pubblicare qualsiasi informazione alla quale essa avrebbe diritto di negare l’accesso in forza di quest’ultima disposizione, invocando una presunzione generale, priverebbe di contenuto l’articolo 30 del regolamento n. 1/2003. Infatti, un’interpretazione di tal genere avrebbe l’effetto di privare la Commissione della possibilità di pubblicare anche il contenuto essenziale della sua decisione in quanto quest’ultimo deve emergere necessariamente dagli elementi contenuti nel fascicolo d’indagine. D’altra parte, essa avrebbe anche l’effetto pratico di invertire l’onere della prova, il quale, in materia di trattamento riservato, incombe al richiedente siffatto trattamento, poiché a quest’ultimo basterebbe far valere la presunzione generale che le istituzioni possono invocare alle condizioni sopra descritte e obbligare di fatto la Commissione a dimostrare che l’informazione controversa può essere inclusa nella versione pubblicata della sua decisione. |
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64 |
Orbene, contrariamente a quanto affermano, in sostanza, le ricorrenti, la divulgazione di informazioni riguardanti un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza mediante la pubblicazione di una decisione che sanziona detta infrazione, sul fondamento dell’articolo 30 del regolamento n. 1/2003, non può essere confusa, in via di principio, con l’accesso da parte di terzi a documenti contenuti nel fascicolo d’indagine della Commissione relativo a siffatta infrazione. Pertanto, nella presente causa, la pubblicazione delle informazioni relative ai fatti costituitivi dell’infrazione, che non erano contenute nella versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, qualora dovesse aver luogo, non comporterebbe la comunicazione a terzi di richieste di trattamento favorevole presentate dalle ricorrenti alla Commissione, di verbali che riportano dichiarazioni orali delle ricorrenti formulate in forza del programma di trattamento favorevole, se non addirittura di documenti che queste ultime hanno presentato spontaneamente alla Commissione nel corso dell’indagine. |
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65 |
È alla luce di tali principi che occorre esaminare le tre condizioni cumulative che devono essere soddisfatte affinché le informazioni ricadano, per la loro natura, nell’ambito del segreto professionale e beneficino così della protezione contro la divulgazione al pubblico, ossia, in primo luogo, che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone, in secondo luogo, che la loro divulgazione possa arrecare un danno grave alla persona che le ha fornite o a terzi e infine, in terzo luogo, che gli interessi che possono essere lesi dalla divulgazione di siffatte informazioni siano obiettivamente degni di tutela (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 65). |
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66 |
La Commissione sostiene che la prima condizione non è soddisfatta nella fattispecie, per il motivo che le informazioni che le sono state trasmesse dalle ricorrenti nel corso dell’indagine erano contenute nel fascicolo al quale gli altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato hanno avuto accesso. |
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Tale argomento va respinto. Occorre infatti operare una distinzione, al riguardo, tra la protezione che è necessario accordare a informazioni protette dal segreto professionale rispetto a persone, imprese o associazioni d’imprese che godono del diritto di essere sentite nell’ambito di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e la protezione che va accordata a simili informazioni rispetto al pubblico in generale [sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 29; v. altresì, per analogia, ordinanza del vicepresidente della Corte del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), punti 56 e 57]. |
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68 |
Pertanto, l’obbligo dei funzionari e degli agenti delle istituzioni di non divulgare le informazioni in loro possesso, protette dal segreto professionale, enunciato all’articolo 339 TFUE e attuato, nel settore delle norme in materia di concorrenza applicabili alle imprese, dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, è attenuato nei confronti delle persone cui l’articolo 27, paragrafo 2, di detto regolamento conferisce il diritto di essere sentite. La Commissione può comunicare a tali persone alcune informazioni protette dal segreto professionale, nei limiti in cui tale comunicazione sia necessaria per il regolare svolgimento dell’istruttoria. In tali circostanze, tuttavia, si deve ritenere che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone. |
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Ne consegue che la norma di cui all’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che sancisce il diritto delle parti interessate dall’indagine della Commissione di accedere al fascicolo amministrativo, fa salva la protezione contro la divulgazione al pubblico in generale delle informazioni comunicate alla Commissione nel corso dell’indagine e protette dal segreto professionale. |
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70 |
Per quanto attiene alla seconda condizione, le ricorrenti sostengono che la divulgazione delle informazioni che esse hanno comunicato alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole arrecherebbe loro un danno grave in quanto le porrebbe, in modo significativo, in una situazione di svantaggio rispetto ad altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato che non hanno collaborato con la Commissione, nell’ambito di ricorsi per risarcimento danni proposti nei loro confronti. Inoltre, a loro avviso, siffatta divulgazione potrebbe anche ledere l’interesse pubblico in quanto può dissuadere le imprese dal denunciare, in futuro, infrazioni all’articolo 81 CE. |
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71 |
La Commissione si oppone a tale tesi, sostenendo che la divulgazione delle informazioni controverse non potrebbe causare un danno grave alle ricorrenti in quanto la loro posizione, asseritamente meno favorevole nell’ambito di azioni civili, sarebbe soltanto la legittima conseguenza della loro partecipazione a un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza. |
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72 |
Tuttavia, è giocoforza constatare che tale obiezione della Commissione verte esclusivamente sulla legittimità dell’interesse delle ricorrenti a veder tutelata la riservatezza delle informazioni controverse, aspetto centrale della terza condizione esaminata infra ai punti da 79 a 89, e non la gravità, considerata in modo obiettivo, del danno che potrebbero subire le ricorrenti nel caso in cui tali informazioni dovessero essere portate a conoscenza del pubblico. |
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73 |
Orbene, è pacifico, al riguardo, che le informazioni controverse, la cui pubblicazione dipende dall’esito della controversia, consistano, essenzialmente, nella descrizione di elementi costitutivi dell’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata dalla Commissione nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato. |
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74 |
Pertanto, sebbene la Commissione non abbia certo motivato in modo specifico la decisione impugnata con riferimento all’obiettivo di facilitare i ricorsi per risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali, risulta tuttavia dal fascicolo che, prima facie, la pubblicazione della versione non riservata, più completa, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato prevista dalla Commissione, in particolare la parte di detta decisione relativa alla descrizione del funzionamento dell’intesa, sarebbe tale da consentire all’interveniente, che rappresenta gli interessi di imprese che si reputano lese dall’infrazione al diritto della concorrenza, constatata nell’ambito di tale decisione, di provare più agevolmente la responsabilità civile delle ricorrenti e quella di altre imprese che abbiano preso parte a tale infrazione nonché, eventualmente, la portata di tale responsabilità, nell’ambito del ricorso per risarcimento danni proposto dinanzi al Landgericht Dortmund. |
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75 |
Infatti, detta versione fa emergere, in modo dettagliato, i contatti collusivi o gli accordi anticoncorrenziali ai quali le ricorrenti hanno partecipato, menzionando in particolare nomi di prodotti oggetto di tali contatti o accordi, dati numerici relativi ai prezzi praticati nonché gli obiettivi perseguiti dai partecipanti in termini di prezzi e di ripartizione delle quote di mercato. Siffatte informazioni sono idonee ad agevolare la prova del danno subito da persone fisiche o giuridiche che, come le imprese i cui interessi sono rappresentati dall’interveniente, si reputino lese dall’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, nonché del nesso di causalità tra detta infrazione e il danno asserito. |
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76 |
Si deve del resto rilevare che, oltre ai chiarimenti forniti, al riguardo, dall’interveniente nella memoria d’intervento e in udienza, la Commissione ha sottolineato, nelle sue memorie, che l’applicazione, nella sfera privata, del divieto contenuto nell’articolo 81 CE sarebbe favorita dalla pubblicazione della nuova versione non riservata di cui essa prevede la pubblicazione. |
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77 |
Pertanto, senza che sia necessario pronunciarsi, in questa fase del ragionamento, sulla questione se, come sostengono le ricorrenti, la pubblicazione delle informazioni controverse le collochi in una posizione di sfavore, nell’ambito del ricorso per risarcimento danni, rispetto ad altre imprese che abbiano partecipato all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ma che non abbiano dimostrato lo stesso spirito di collaborazione, si deve ritenere appurato che la divulgazione delle informazioni per le quali le ricorrenti hanno richiesto il trattamento riservato sarebbe tale da arrecar loro un danno grave. |
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78 |
La seconda condizione, richiamata supra al punto 65, è quindi soddisfatta nella fattispecie. |
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79 |
Per quanto riguarda, infine, la terza condizione, occorre ricordare che quest’ultima implica che la valutazione della riservatezza di un’informazione necessita di un bilanciamento tra gli interessi legittimi che ostano alla sua divulgazione e l’interesse generale che impone che le attività delle istituzioni si svolgano nel modo più trasparente possibile (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 65). |
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80 |
Al riguardo, per quanto attiene, innanzi tutto, all’argomento delle ricorrenti secondo il quale la pubblicazione prevista le esporrebbe al maggiore rischio di essere condannate nell’ambito di azioni civili promosse nei loro confronti, in particolare dall’interveniente, a causa della loro partecipazione all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, occorre rilevare anzitutto che l’interesse di un’impresa alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita, in via di principio, alcuna particolare protezione, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e tenuto conto della possibilità che ha tale impresa di sottoporre siffatta decisione a un controllo giurisdizionale (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 78, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 62, punto 72; v., per analogia, sentenza della Corte EFTA del 21 dicembre 2012, DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, E‑14/11, Report of the EFTA Court, pag. 1178, punto 189). |
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81 |
Ne consegue che le ricorrenti non possono legittimamente opporsi alla pubblicazione, da parte della Commissione, di informazioni che rivelano in modo dettagliato la loro partecipazione all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato per il motivo che siffatta pubblicazione le espone al maggiore rischio di dover affrontare le conseguenze, in termini di responsabilità civile, della loro partecipazione alla suddetta infrazione. |
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82 |
Tuttavia, indipendentemente dal terzo motivo, le ricorrenti affermano, in sostanza, che la decisione impugnata, dissuadendo le imprese dal denunciare le infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza di cui esse sono a conoscenza e dal collaborare con la Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima, è tale da nuocere all’efficacia della politica di lotta alle infrazioni al diritto dell’Unione in materia di intese. Orbene, tale interesse sarebbe degno di tutela in quanto il programma di trattamento favorevole ha un impatto fondamentale sull’effettività globale del diritto dell’Unione in materia di intese. Esse aggiungono in tale contesto, in sostanza, che, dal momento che le informazioni per le quali si prevede la pubblicazione le riguardano più di altre imprese che non hanno chiesto il trattamento favorevole, siffatta pubblicazione le porrebbe in una situazione di eccessivo svantaggio nell’ambito di procedimenti dinanzi ai giudici nazionali, il che metterebbe a rischio l’efficacia del programma di trattamento favorevole. |
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83 |
Al riguardo, occorre rilevare, da una parte, che l’efficacia dei programmi di trattamento favorevole potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un tale programma ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria, anche qualora le autorità nazionali garanti della concorrenza o la Commissione concedano al richiedente il trattamento favorevole un’esenzione totale o parziale dall’ammenda che avrebbero potuto infliggere (v., per analogia, sentenza della Corte del 14 giugno 2011, Pfleiderer, C-360/09, Racc. pag. I-5161, punto 26). Infatti, una persona coinvolta nella violazione del diritto della concorrenza, di fronte all’eventualità di siffatta comunicazione, potrebbe essere dissuasa dall’avvalersi della possibilità offerta da tali programmi di trattamento favorevole, tenuto conto, in particolare, del fatto che i documenti comunicati alla Commissione o le dichiarazioni rese a quest’ultima a tale titolo possono avere natura autoincriminante. |
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84 |
D’altra parte, il diritto di ottenere il risarcimento dei danni causati da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza può contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione (v. sentenza della Corte del 6 novembre 2012, Otis e a., C‑199/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42 e giurisprudenza ivi citata) e partecipa così alla realizzazione di un obiettivo di interesse pubblico (v., in tal senso e per analogia, sentenza DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, cit. supra al punto 80, punto 132). |
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85 |
È in applicazione di tali principi che la Corte, chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale nell’ambito di controversie relative a richieste da parte di imprese, che si reputavano lese da infrazioni al diritto della concorrenza, di accedere a fascicoli d’indagine in possesso delle autorità nazionali garanti della concorrenza, ha invitato i giudici nazionali investiti di tali controversie a bilanciare gli interessi che giustificano la comunicazione delle informazioni fornite spontaneamente da richiedenti il trattamento favorevole e la protezione delle stesse (sentenze della Corte Pfleiderer, cit. supra al punto 83, punto 30, e del 6 giugno 2013, Donau Chemie e a., C‑536/11, punti 30 e 31). |
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86 |
Occorre valutare la portata di tale giurisprudenza nel caso di specie. |
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87 |
Come risulta dal precedente punto 64, la presente causa riguarda non già la contestazione del diniego di accesso a documenti rientranti in una procedura in materia di concorrenza, oggetto principale delle cause che hanno dato luogo alle sentenze Pfleiderer, citata supra al punto 83, e Donau Chemie e a., citata supra al punto 85, bensì la pubblicazione, prevista dalla Commissione, di talune informazioni contenute in documenti o dichiarazioni che le sono stati presentati spontaneamente dalle ricorrenti, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole. |
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88 |
Nella fattispecie, le ricorrenti si limitano a sostenere, in termini generali, che la pubblicazione delle informazioni che esse hanno comunicato spontaneamente nel corso dell’indagine nella speranza di beneficiare del programma di trattamento favorevole pregiudicherebbe l’obiettivo delle attività d’indagine della Commissione. |
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89 |
In tali circostanze, è giocoforza constatare che, anche supponendo la veridicità di tale affermazione, quest’ultima non fa emergere l’esistenza di una norma giuridica che la Commissione avrebbe violato per il solo fatto che la prevista pubblicazione delle informazioni fornite nell’ambito del trattamento favorevole potrebbe incidere sull’attuazione di detto programma con riferimento a future indagini. Inoltre, questo particolare argomento implica l’interesse del pubblico ad avere una conoscenza più ampia possibile dei motivi di qualsiasi azione della Commissione, quello degli operatori economici a essere informati dei comportamenti che possano esporli a sanzioni e, infine, quello della Commissione a preservare l’effetto utile del suo programma di trattamento favorevole. Orbene, tali interessi specifici non sono propri delle ricorrenti, pertanto incombe unicamente alla Commissione procedere al bilanciamento, nelle circostanze del caso di specie, tra l’efficacia del programma di trattamento favorevole, da un lato, e l’interesse del pubblico e degli operatori economici a essere informati del contenuto della sua decisione e ad agire al fine di tutelare i loro diritti, dall’altro. |
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90 |
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento delle ricorrenti secondo il quale, in sostanza, le informazioni per le quali esse hanno richiesto il trattamento riservato non sono essenziali ai fini della comprensione del dispositivo della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e non rientrano quindi nell’obbligo di pubblicazione gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Infatti, senza che sia necessario valutare se così avviene nella fattispecie, è sufficiente constatare che, tenuto conto della constatazione contenuta nel precedente punto 80, tale disposizione non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79). |
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91 |
Parimenti, l’argomento delle ricorrenti relativo all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 non può essere accolto in quanto, come emerge dalle suesposte considerazioni, le medesime non hanno dimostrato che le informazioni per le quali esse richiedevano, nella fattispecie, il trattamento riservato costituirebbero o segreti aziendali o altre informazioni riservate. |
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92 |
In tali circostanze, occorre altresì respingere in quanto inconferente l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il decorso del tempo non inciderebbe sulla riservatezza delle informazioni controverse. |
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93 |
Quanto al riferimento fatto dalle ricorrenti alla sentenza della Corte del 16 luglio 1992, Asociación Española de Banca Privada e a. (C-67/91, Racc. pag. I-4785), esso è irrilevante nella fattispecie, in quanto tale causa si differenzia sotto un profilo sostanziale dalla presente causa. |
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94 |
Infatti, senza che sia necessario ricordare le differenze sussistenti tra l’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (GU 1962, 13, pag. 204) e l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, che lo sostituisce, è sufficiente constatare che tale sentenza riguardava l’utilizzo, da parte delle autorità nazionali, come mezzi di prova, di informazioni che la Commissione aveva raccolto da imprese e che non erano state menzionate in una sua decisione che sanzionava un’infrazione al diritto della concorrenza, pubblicata alle condizioni di cui all’articolo 21 del regolamento n. 17. La Corte ha allora dichiarato che siffatto utilizzo era vietato, in quanto estraneo al motivo per il quale tali informazioni erano state assunte (sentenza Asociación Española de Banca Privada e a., cit. supra al punto 93, punti da 35 a 38 e da 47 a 54). |
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95 |
Per contro, come risulta dalla sentenza Evonik Degussa/Commissione, citata supra al punto 34 (punti da 170 a 175), la pubblicazione da parte della Commissione di una versione non riservata delle decisioni dalla stessa adottate ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003, contenente informazioni che le sono state comunicate spontaneamente da imprese al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole, non può essere qualificata come estranea al motivo per il quale dette informazioni sono state assunte. |
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96 |
Ne consegue che il secondo motivo è infondato e deve essere respinto. |
Sul terzo motivo, riguardante la violazione del legittimo affidamento delle ricorrenti, del principio della certezza del diritto e del principio di buona amministrazione
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97 |
Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata, in quanto autorizza la pubblicazione di una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente informazioni che esse hanno presentato spontaneamente alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole, disattende le loro legittime aspettative e viola così il principio della certezza del diritto e il diritto a una buona amministrazione, garantito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali. |
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98 |
Esse fanno anzitutto valere, al riguardo, che assicurazioni precise sono sorte per esse dalle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 quanto alla salvaguardia della riservatezza delle informazioni comunicate dalle stesse alla Commissione sulla base della loro richiesta di trattamento riservato. Tali assicurazioni deriverebbero non solo dalla formulazione letterale di tali comunicazioni, in particolare dal riferimento al fatto che le richiedenti il trattamento favorevole potrebbero essere dissuase dal collaborare se la loro posizione nelle azioni civili risultasse meno favorevole di quella di imprese che non collaborano, ma anche dalla prassi precedente della Commissione. Le ricorrenti sottolineano che la Commissione ha modificato solo molto di recente la sua politica in materia di protezione delle dichiarazioni e dei documenti presentati spontaneamente dalle imprese nell’ambito del suo programma di trattamento favorevole. |
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99 |
Le ricorrenti contestano peraltro l’argomento della Commissione secondo il quale non era sua prassi, fino ad oggi, accogliere le richieste di riservatezza riguardanti le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente nell’ambito del suo programma di trattamento favorevole. Esse citano, al riguardo, varie decisioni precedenti della Commissione che hanno inflitto ammende per violazione dell’articolo 81 CE. Vero è che, sebbene le ricorrenti ammettano l’esistenza di casi in cui sono state pubblicate decisioni che constatavano infrazioni all’articolo 81 CE senza che fossero occultate le informazioni presentate alla Commissione a titolo di trattamento favorevole, non si può tuttavia escludere che ciò derivi dal fatto che le imprese che avevano comunicato dette informazioni non avessero richiesto il trattamento riservato. |
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100 |
Il legittimo affidamento delle ricorrenti avrebbe altresì origine nella circostanza che la Commissione aveva già pubblicato una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007, che tale versione non era stata presentata come provvisoria e che le norme applicabili in materia di pubblicazione non prevedevano la possibilità di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, di detta decisione. La presente causa si distinguerebbe, su quest’ultimo punto, da altre cause in cui la Commissione ha pubblicato versioni non riservate provvisorie di decisioni che constatavano infrazioni all’articolo 81 CE, in attesa di una risoluzione definitiva delle questioni di riservatezza. |
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101 |
La Commissione e l’interveniente contestano tali argomenti. |
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102 |
Al riguardo, occorre sottolineare, in via preliminare, che, conformemente al ragionamento esposto supra ai punti da 34 a 36, la decisione impugnata deve essere considerata nel contesto del procedimento amministrativo che ha dato luogo alla sua adozione e che detta decisione include quindi le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, in quanto esse vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore. |
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103 |
Ne consegue che la sola circostanza che il consigliere‑auditore non fosse competente a pronunciarsi sugli argomenti delle ricorrenti, riguardanti la violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, fa salva la competenza del giudice dell’Unione a pronunciarsi su tali argomenti nell’ambito del presente ricorso (v., per analogia, sentenza Evonik Degussa/Commissione, cit. supra al punto 34, punto 133). |
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104 |
Nel merito, occorre ricordare che, adottando norme di comportamento come quelle contenute nelle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in poi applicate ai casi cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme senza giustificazione, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Racc. pag. I-5425, punto 211; sentenza del Tribunale dell’8 ottobre 2008, Carbone‑Lorraine/Commissione, T-73/04, Racc. pag. II-2661, punto 71). |
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105 |
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, può far valere il principio della tutela del legittimo affidamento ogni individuo in capo al quale un’istituzione dell’Unione abbia ingenerato fondate aspettative a causa delle precise assicurazioni che la stessa gli avrebbe fornito [sentenze della Corte dell’11 marzo 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, Racc. pag. I-1155, punto 44, e del 16 dicembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissione, C-537/08 P, Racc. pag. I-12917, punto 63]. |
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106 |
Nella fattispecie, in primo luogo, occorre respingere l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il divieto imposto alla Commissione di rendere pubbliche, in ogni caso, informazioni contenute in richieste di trattamento favorevole o in dichiarazioni formulate in forza del programma di trattamento favorevole risulterebbe dalla comunicazione sulla cooperazione del 2002, o da quella del 2006. |
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107 |
È vero che dai paragrafi 32 e 33 della comunicazione sulla cooperazione del 2002 emerge che «[q]ualsiasi dichiarazione scritta fatta alla Commissione [a tale titolo] non può essere divulgata né utilizzata a fini diversi dall’applicazione dell’articolo 81 [CE]» e che «[l]a Commissione ritiene che in generale la divulgazione, in qualsiasi momento, di documenti ricevuti nel quadro [di una richiesta di trattamento favorevole] arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001». È altresì vero che la Commissione, nella sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, la cui adozione è successiva al periodo in cui le ricorrenti hanno collaborato all’indagine sfociata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ha precisato, da un lato, che le iniziative assunte da talune imprese di metterle spontaneamente a disposizione la conoscenza che esse avevano di un cartello e rivelarle il ruolo che esse avevano svolto in tale cartello «non [andavano] scoraggiate con ordini di esibizione delle prove documentali nell’ambito di procedimenti giudiziari in sede civile» (paragrafo 6) e, dall’altro, che «[a]lle altre parti, quali i ricorrenti, non [era] accordato l’accesso alle dichiarazioni ufficiali» rese nell’ambito del programma di trattamento favorevole (paragrafo 33). |
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108 |
Tuttavia, come sottolinea correttamente la Commissione, questi diversi impegni riguardano soltanto la divulgazione dei documenti che le vengono presentati spontaneamente dalle imprese che intendono beneficiare del programma di trattamento favorevole, nonché la divulgazione delle dichiarazioni formulate dalle medesime imprese a tale titolo. Del resto, la decisione della Commissione, alla quale quest’ultima fa riferimento nelle sue memorie, di negare all’EnBW Energie Baden‑Württemberg AG l’accesso a tutti i documenti contenuti nel fascicolo amministrativo concernente il procedimento nel caso COMP/F/38.899 – Apparecchiature di comando con isolamento in gas va intesa, in particolare, alla luce di tali impegni. |
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109 |
Detti impegni chiariscono inoltre il motivo sotteso alla decisione della Commissione di eliminare, nella versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, di cui è prevista la pubblicazione, tutte le informazioni che possano consentire di individuare direttamente o indirettamente la fonte delle informazioni che le sono state comunicate dalle ricorrenti al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole. |
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110 |
In secondo luogo, occorre rilevare che la distinzione riprodotta supra ai punti da 106 a 109 non è contraddetta dalle dichiarazioni o dalle prese di posizione della Commissione alle quali fanno riferimento le ricorrenti. |
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111 |
Pertanto, anzitutto, è irrilevante nella fattispecie il passaggio della lettera inviata dal direttore generale della DG COMP a un magistrato degli Stati Uniti d’America, nell’ottobre 2011, nel quale sarebbe stato dichiarato che «[l]a politica costante della Commissione è che le dichiarazioni specificamente redatte dalle imprese per essere presentate nell’ambito del programma di trattamento favorevole sono protette contro la divulgazione prima e dopo la sua indagine». Come osserva correttamente la Commissione, tale passaggio si limita, infatti, a riflettere la sua volontà di proteggere contro la divulgazione le dichiarazioni formulate da imprese nell’ambito del programma di trattamento favorevole. Non si può, per contro, desumere da tale passaggio che il direttore generale della DG COMP abbia suggerito l’esistenza di una politica della Commissione che garantisce la riservatezza di qualsiasi informazione spontaneamente comunicata da un’impresa che richieda il beneficio del programma di trattamento favorevole, in particolare nell’ambito della pubblicazione delle decisioni adottate dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003. |
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112 |
Un ragionamento analogo si applica al passaggio delle dichiarazioni formulate dalla Commissione in qualità di amicus curiae dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales) [Corte suprema (Inghilterra e Galles), Regno Unito] nel novembre 2011, citato dalle ricorrenti, in quanto la Commissione, in tale passaggio, si è limitata a ricordare «[l]a sua politica costante [secondo la quale] le dichiarazioni specificamente redatte dalle imprese per essere presentate nell’ambito del programma di trattamento favorevole [erano] protette contro la divulgazione prima e dopo la sua indagine». |
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113 |
Per quanto riguarda inoltre il riferimento a una riunione della rete europea della concorrenza che si è tenuta il 23 maggio 2012, le ricorrenti si limitano a rilevare che, in tale riunione, è stato sottolineato che la protezione contro la divulgazione delle richieste di trattamento favorevole in quanto tali, e non, in via di principio, delle informazioni che esse contenevano, era fondamentale ai fini dell’efficace applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione. |
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114 |
Quanto ai riferimenti fatti dalle ricorrenti alla tesi propugnata dalla Commissione nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza del Tribunale del 22 maggio 2012, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Commissione (T‑344/08), e alla sentenza della Corte Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, citata supra al punto 62, nonché alla sentenza del Tribunale del 15 dicembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Commissione (T-437/08, Racc. pag. II-8251), essi non rilevano nella fattispecie in quanto, come sottolinea correttamente la Commissione, tali cause riguardavano o una decisione di diniego di accesso al fascicolo d’indagine relativo a un’infrazione all’articolo 81 CE o una decisione di diniego di accesso all’indice di un fascicolo d’indagine relativo a siffatta infrazione. Ne deriva che la tesi propugnata dalla Commissione in tale ambito non ha potuto far sorgere nelle ricorrenti la legittima aspettativa che la Commissione si sarebbe astenuta dal portare a conoscenza del pubblico qualsiasi informazione che esse le avevano spontaneamente comunicato nel corso dell’indagine al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole. |
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115 |
Infine, le ricorrenti rilevano che la Commissione ha osservato, in una memoria presentata dinanzi l’Antitrust Modernization Commission (Commissione per la modernizzazione del diritto delle intese e degli abusi di posizione dominante, Stati Uniti) nell’aprile 2006, che «la divulgazione di informazioni fornite spontaneamente durante l’indagine rischia di compromettere gravemente l’efficacia delle misure adottate dalla Commissione e dalle altre autorità per fare applicare il diritto della concorrenza». |
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116 |
Tuttavia, se è vero che tale dichiarazione riguarda le informazioni comunicate alla Commissione nell’ambito di richieste di trattamento favorevole e non, in quanto tali, le richieste di trattamento favorevole o le dichiarazioni formulate in base a tali richieste, nondimeno detta dichiarazione, da tale punto di vista, è isolata alla luce delle constatazioni contenute nei precedenti punti da 111 a 114. |
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117 |
Del resto, correttamente la Commissione sottolinea la differenza esistente tra una pubblicazione come quella prevista nella fattispecie e la divulgazione di informazioni ottenute a titolo di trattamento favorevole nel contesto di procedure pendenti dinanzi alle autorità responsabili del perseguimento e della repressione di un’infrazione al diritto della concorrenza di uno Stato terzo, quale gli Stati Uniti. Infatti, come è già stato sottolineato supra al punto 95, la divulgazione di siffatte informazioni mediante una pubblicazione ai sensi dell’articolo 30 del regolamento n. 1/2003 non costituisce un utilizzo per scopi diversi da quelli per i quali tali informazioni sono state assunte ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ossia perseguire e sanzionare le infrazioni al diritto della concorrenza dell’Unione. Per contro, la Commissione ha potuto considerare, senza contraddirsi su tale punto, che la norma contenuta nell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 poteva costituire un ostacolo alla divulgazione ad autorità di uno Stato terzo del contenuto di richieste di trattamento favorevole o di dichiarazioni rese alla stessa a tale titolo, salvi eventuali obblighi di collaborazione ai quali essa era tenuta in forza di impegni internazionali assunti dall’Unione. |
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118 |
In terzo luogo, occorre esaminare l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il venir meno del legittimo affidamento avrebbe altresì origine nella prassi precedente della Commissione consistita nel non divulgare le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente da imprese sulla base di richieste di trattamento favorevole e di cui le stesse imprese avevano richiesto il trattamento riservato. Tale prassi sarebbe illustrata dalla versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, la quale riflette le richieste di trattamento riservato presentate dalle ricorrenti e, a differenza di altre versioni pubblicate di decisioni che sanzionano infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, non è stata qualificata come provvisoria dalla Commissione. |
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119 |
Al riguardo, occorre rilevare che, anche supponendo che siffatta prassi sia consolidata, la medesima non avrebbe potuto ingenerare nelle ricorrenti un legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non l’avrebbe in futuro modificata. |
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120 |
Infatti, sebbene l’osservanza del principio del legittimo affidamento rientri fra i principi fondamentali del diritto dell’Unione, gli operatori economici non possono riporre un legittimo affidamento nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione (sentenza della Corte del 15 luglio 1982, Edeka, 245/81, Racc. pag. 2745, punto 27; v. sentenza del Tribunale dell’8 settembre 2010, Deltafina/Commissione, T-29/05, Racc. pag. II-4077, punto 426 e giurisprudenza ivi citata). |
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121 |
Nella fattispecie, dall’esame del secondo motivo sopra esposto emerge che le informazioni alla cui pubblicazione si oppongono le ricorrenti, tenuto conto degli argomenti presentati da queste ultime nel corso del procedimento amministrativo e nell’ambito del presente procedimento giurisdizionale, non possono essere considerate, per loro natura, riservate. |
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Orbene, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere se pubblicare o meno siffatte informazioni. Infatti, tenuto conto dei principi richiamati supra ai punti 60 e 61, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 deve essere interpretato nel senso che esso limita l’obbligo di pubblicazione, gravante sulla Commissione, unicamente all’indicazione delle parti interessate e del contenuto essenziale delle decisioni cui viene fatto riferimento al primo paragrafo di tale disposizione, per facilitare il compito della Commissione di informare il pubblico in merito all’esistenza e al contenuto di queste ultime, considerati in particolare i vincoli linguistici connessi a una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Tale disposizione non limita invece la facoltà della Commissione, qualora essa lo ritenga opportuno e qualora le sue risorse lo consentano, di pubblicare il testo integrale o, quantomeno, una versione assai dettagliata delle sue decisioni, fatta salva la protezione dei segreti aziendali e delle altre informazioni riservate (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 76). |
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123 |
Sebbene la Commissione sia dunque soggetta ad un obbligo generale di pubblicare soltanto versioni non riservate delle sue decisioni, non è necessario, per rispettare tale obbigo, interpretare l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che esso accorda un diritto specifico ai destinatari delle decisioni adottate ai sensi degli articoli da 7 a 10, 23 e 24 di detto regolamento, consentendo loro di opporsi alla pubblicazione da parte della Commissione nella Gazzetta ufficiale e, eventualmente, sul sito Internet di tale istituzione, delle informazioni che, per quanto non riservate, non sono essenziali per la comprensione del dispositivo di tali decisioni (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 77). Pertanto, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79). |
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Risulta quindi da tale potere discrezionale che, conformemente alla giurisprudenza richiamata supra al punto 120, anche supponendo consolidata la prassi amministrativa precedente alla quale esse fanno riferimento, le ricorrenti non potevano maturare un legittimo affidamento nella sua conservazione. |
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125 |
Tale conclusione s’impone tanto più nella fattispecie in quanto la pubblicazione di informazioni dettagliate su un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese è tale da agevolare la prova della responsabilità civile delle imprese responsabili di siffatta infrazione e, in tal modo, da rafforzare l’applicazione di detto diritto nella sfera privata. Si deve altresì tener conto, al riguardo, del fatto che la Commissione, al paragrafo 31 della sua comunicazione sulla cooperazione del 2002 e al paragrafo 39 della sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, ha sottolineato che «[l]a concessione dell’immunità da un’ammenda o della riduzione del suo importo non sottrae[va] l’impresa alle conseguenze sul piano del diritto civile derivanti dalla sua partecipazione ad un’infrazione dell’articolo 81 [CE]». |
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Non può essere accolto neppure l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il loro legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non avrebbe divulgato le informazioni comunicate spontaneamente nel corso dell’indagine ha origine nella pubblicazione di una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007, che teneva conto delle richieste di riservatezza dalle stesse presentate. |
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È vero che la Commissione non ha espressamente qualificato questa prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, pubblicata nel 2007, come provvisoria. |
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Tuttavia, occorre ricordare che, all’epoca, il Tribunale aveva già interpretato l’articolo 21, paragrafo 2, del regolamento n. 17, che corrisponde, in sostanza, all’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che tale disposizione non aveva lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non era richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non fosse incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 79). In tale contesto, occorre considerare che la sola circostanza che la Commissione abbia pubblicato una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007 e non l’abbia qualificata come provvisoria non ha potuto fornire alle ricorrenti alcuna assicurazione precisa che, successivamente, non sarebbe stata pubblicata una nuova versione non riservata, più dettagliata, di detta decisione, ai sensi della giurisprudenza richiamata supra al punto 105. |
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129 |
Dato che le ricorrenti non hanno fornito, peraltro, alcun elemento idoneo a dimostrare che la Commissione si sarebbe specificamente impegnata nei loro confronti a non pubblicare una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente un maggior numero di informazioni rispetto a quella pubblicata sul sito Internet della DG COMP nel settembre 2007, esse non possono fondarsi su quest’unica pubblicazione per dedurne un legittimo affidamento in tal senso. |
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Infine, le censure relative alla violazione dei principi della certezza del diritto nonché del diritto a una buona amministrazione devono essere anch’esse respinte, in quanto il ragionamento svolto dalle ricorrenti a sostegno di tali censure si confonde, in sostanza, con quello svolto a sostegno della censura relativa alla violazione del principio del legittimo affidamento. |
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131 |
Ne consegue che il terzo motivo è infondato e deve essere pertanto respinto, al pari del ricorso nel suo insieme. |
Sulle spese
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132 |
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. |
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133 |
Poiché la Commissione e l’interveniente ne hanno fatto domanda, le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese. |
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Per questi motivi, IL TRIBUNALE (Terza Sezione) dichiara e statuisce: |
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Papasavvas Forwood Bieliūnas Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 gennaio 2015. Firme |
( *1 ) Lingua processuale: l’inglese.