–

per la Swedish Match AB, da P. Tridimas, barrister, e M. Johansson, advokat;

–

per la New Nicotine Alliance, da P. Diamond, barrister;

–

per il governo del Regno Unito, da S. Brandon, in qualità di agente, assistito da I. Rogers, QC;

–

per il governo ungherese, da M.Z. Fehér, G. Koós e M.M. Tátrai, in qualità di agenti;

–

per il governo finlandese, da H. Leppo, in qualità di agente;

–

per il governo norvegese, da M. Reinertsen Norum, in qualità di agente, assistita da K. Moen, advocate;

–

per il Parlamento europeo, da A. Tamás e I. McDowell, in qualità di agenti;

–

per il Consiglio dell’Unione europea, da M. Simm, E. Karlsson e A. Norberg, in qualità di agenti;

–

per la Commissione europea, da L. Flynn e J. Tomkin, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (GU 2014, L 127, pag. 1).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Swedish Match AB e il Secretary of State for Health (Ministro della sanità, Regno Unito) in merito alla legittimità del divieto della produzione e fornitura di tabacco per uso orale nel Regno Unito.

3

Il considerando 32 della direttiva 2014/40 così recita:

«La direttiva 89/622/CEE del Consiglio[, del 13 novembre 1989, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’etichettatura dei prodotti del tabacco (GU 1989, L 359, pag. 1),] ha vietato la vendita negli Stati membri di taluni tabacchi per uso orale e la direttiva 2001/37/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2001, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco – Dichiarazione della Commissione (GU 2001, L 194, pag. 26),] ha riconfermato tale divieto. L’articolo 151 dell’[atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1),] ha concesso alla Svezia una deroga al divieto. È opportuno mantenere il divieto della vendita del tabacco per uso orale onde evitare l’introduzione nell’Unione (ad eccezione della Svezia) di un prodotto che induce dipendenza e produce effetti nocivi per la salute. Per gli altri prodotti del tabacco non da fumo che non si rivolgono al mercato di massa, disposizioni rigorose in materia di etichettatura e talune disposizioni relative ai loro ingredienti sono considerate sufficienti a contenerne l’espansione sul mercato al di là del loro uso tradizionale».

4

L’articolo 1 della direttiva 2014/40 prevede quanto segue:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti:

(…)

(…)».

5

L’articolo 2 di tale direttiva così dispone:

«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:

(…)

(…)

(…)

(…)».

6

L’articolo 17 di detta direttiva, dal titolo «Tabacco per uso orale», è così formulato:

«Gli Stati membri vietano l’immissione sul mercato del tabacco per uso orale, fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 151 dell’atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia».

7

L’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2014/40, intitolato «Notifica dei prodotti del tabacco di nuova generazione», è del seguente tenore:

«Gli Stati membri dispongono che i fabbricanti e gli importatori dei prodotti del tabacco di nuova generazione effettuino una notifica alle autorità competenti degli Stati membri di ogni prodotto di tale tipo che intendano immettere sul mercato nazionale interessat[o]. (…)».

8

L’articolo 24, paragrafo 3, di tale direttiva è formulato come segue:

«Uno Stato membro può inoltre vietare una determinata categoria di tabacco o prodotti correlati, in ragione della situazione specifica in tale Stato membro e purché le disposizioni siano giustificate dalla necessità di tutelare la salute pubblica, tenendo conto dell’alto livello di protezione della salute umana conseguito attraverso la presente direttiva. Tali disposizioni nazionali sono notificate alla Commissione unitamente alle motivazioni della loro introduzione. Entro sei mesi dalla data di ricezione della notifica prevista nel presente paragrafo, la Commissione approva o respinge le disposizioni nazionali dopo aver verificato, alla luce del livello elevato di protezione della salute umana conseguito tramite la presente direttiva, se tali disposizioni siano giustificate, necessarie e proporzionate rispetto alla loro finalità e se costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. In assenza di una decisione della Commissione entro il periodo di sei mesi, le misure nazionali si considerano approvate».

9

La Swedish Match è una società a responsabilità limitata avente sede in Svezia che commercializza principalmente prodotti del tabacco non da fumo, in particolare quelli del tipo «snus».

10

Il 30 giugno 2016, la Swedish Match ha proposto un ricorso dinanzi ai giudici del Regno Unito per contestare la legittimità dell’articolo 17 del Tobacco and Related Products Regulations 2016 (regolamento sul tabacco e i prodotti correlati del 2016), che ha recepito nella legislazione del Regno Unito l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40, e che dispone che «[n]essuno può produrre o distribuire tabacco per uso orale».

11

Nell’ambito di tale ricorso, la Swedish Match mette in discussione la validità, alla luce del principio di non discriminazione, dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40, a motivo della differenza di trattamento che essi stabiliscono, tra, da un lato, i prodotti del tabacco per uso orale, la cui immissione sul mercato è vietata, e, dall’altro, gli altri prodotti del tabacco non da fumo, i prodotti del tabacco di nuova generazione, le sigarette e gli altri prodotti del tabacco da fumo, nonché le sigarette elettroniche, il cui consumo non è vietato. Inoltre, il divieto dei prodotti del tabacco per uso orale non potrebbe essere giustificato da motivi di salute pubblica, poiché gli attuali dati scientifici, non disponibili al momento dell’adozione della direttiva 92/41/CEE del Consiglio, del 15 maggio 1992, che modifica la direttiva 89/622 (GU 1992, L 158, pag. 30), dimostrano che detti prodotti si collocano in fondo alla scala dei rischi per quanto concerne gli effetti nocivi per la salute rispetto ad altri prodotti del tabacco non da fumo. Inoltre, nessun dato confermerebbe la tesi secondo cui il consumo dei prodotti del tabacco per uso orale sia un «ponte» che conduca a fumare tabacco. Il divieto non potrebbe neanche trovare giustificazione nella novità dello «snus», dato che i prodotti del tabacco di nuova generazione non sono vietati dalla direttiva 2014/40, ai sensi dell’articolo 2, punto 14, nonostante la mancanza di dati scientifici al riguardo e la presenza, per quanto riguarda tali prodotti, di effetti eventualmente nocivi per la salute. Neppure può costituire una giustificazione della discriminazione subita dai prodotti del tabacco per uso orale il fatto che essi siano destinati al grande pubblico, giacché gli altri prodotti disciplinati dalla direttiva citata, e in particolare gli altri prodotti del tabacco non da fumo, le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco di nuova generazione, sono destinati anch’essi al grande pubblico.

12

Inoltre, la Swedish Match adduce che il divieto dell’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale è contrario al principio di proporzionalità, atteso che né i considerando della direttiva 2014/40, né la valutazione d’impatto del 19 dicembre 2012, redatta dalla Commissione e che accompagna la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati [SWD (2012) 452 final, pag. 49 e seguenti] (in prosieguo: la «valutazione d’impatto»), né alcun altro documento stabilirebbe in che modo un siffatto divieto sia necessario e opportuno alla luce di un qualsivoglia obiettivo legittimo. A tale riguardo, il principio di precauzione non può essere invocato, dal momento che tale divieto non è coerente con l’autorizzazione all’immissione sul mercato degli altri prodotti del tabacco, la cui tossicità peraltro, sulla scorta degli attuali dati scientifici, sarebbe maggiore.

13

Il divieto totale dei prodotti del tabacco per uso orale, poi, qualora non tenga conto delle circostanze specifiche in ciascuno Stato membro, non sarebbe conforme al principio di sussidiarietà. Tale approccio non sarebbe necessario, come attesterebbe il fatto che la stessa direttiva 2014/40 riconosce agli Stati membri una certa flessibilità nell’adottare la propria normativa sui prodotti del tabacco.

14

Inoltre, né la direttiva 2014/40 né il suo contesto spiegherebbero le regioni per cui i prodotti del tabacco per uso orale siano discriminati rispetto ad altri prodotti del tabacco non da fumo, alle sigarette elettroniche, ai prodotti del tabacco di nuova generazione e alle sigarette. Pertanto, il legislatore dell’Unione non avrebbe rispettato l’obbligo di motivazione posto dall’articolo 296, secondo comma, TFUE.

15

Il divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale costituirebbe altresì una restrizione ingiustificata alla libera circolazione delle merci, in quanto non sarebbe conforme ai principi di non discriminazione e di proporzionalità nonché all’obbligo di motivazione.

16

In aggiunta, oltre al fatto che la Corte non avrebbe ancora avuto occasione di pronunciarsi sulla validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40, la Swedish Match fa valere che la sentenza del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), non sarebbe applicabile al procedimento principale, dal momento che i recenti dati scientifici sui presunti effetti nocivi dei prodotti del tabacco per uso orale contraddirebbero le considerazioni svolte in tale sentenza, che i sistemi messi in atto dalla direttiva 2014/40 presenterebbero differenze significative rispetto a quelli istituiti dalla direttiva 2001/37 e infine che, successivamente a tale sentenza, il mercato dei prodotti del tabacco avrebbe conosciuto profondi cambiamenti.

17

A propria difesa, il Ministro per la Salute ritiene necessario sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40, spiegando, in particolare, che solo alla Corte è conferito il potere di invalidare una direttiva o parte di essa.

18

Ammessa ad intervenire nel procedimento principale, la New Nicotina Alliance, un’associazione registrata il cui scopo è la promozione della salute pubblica riducendo i danni provocati dal tabacco (in prosieguo: la «NNA»), fa valere dinanzi al giudice del rinvio che il divieto dell’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale è in contrasto con il principio di proporzionalità e viola gli articoli 1, 7 e 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Infatti, un simile divieto sarebbe inadeguato a conseguire l’obiettivo di tutela della salute pubblica, giacché priverebbe i consumatori che desiderino evitare il consumo di sigarette e di altri prodotti del tabacco da fumo della possibilità di passare a un prodotto meno tossico, come attesterebbero il successo delle sigarette elettroniche nonché i dati scientifici sugli effetti nocivi del tabacco in Svezia. Orbene, lo snus rientrerebbe, con altri prodotti che riducono i danni del tabacco già disponibili nel Regno Unito, in una strategia coerente di riduzione di tali danni.

19

In tale contesto, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (sezione amministrativa), Regno Unito] ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli articoli 1, lettera c), e 17 della direttiva [2014/40] siano invalidi per i seguenti motivi:

20

Con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio s’interroga sulla validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 alla luce dei principi della parità di trattamento, di proporzionalità e di sussidiarietà, dell’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, degli articoli 34 e 35 TFUE nonché degli articoli 1, 7 e 35 della Carta.

21

Il giudice del rinvio solleva la questione se la direttiva 2014/40 violi il principio della parità di trattamento laddove vieta l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, mentre autorizza la commercializzazione degli altri prodotti del tabacco non da fumo, delle sigarette, delle sigarette elettroniche e dei prodotti del tabacco di nuova generazione.

22

Secondo una costante giurisprudenza, il principio della parità di trattamento impone che situazioni comparabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza del 7 marzo 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punto 41).

23

A tale riguardo, si deve ricordare che la questione della violazione del principio della parità di trattamento a causa del divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale previsto dalla direttiva 2001/37 è già stata oggetto delle sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), e del 14 dicembre 2004, Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800).

24

In tali sentenze, la Corte ha dichiarato che la situazione particolare in cui si trovavano i prodotti del tabacco per uso orale di cui all’articolo 2 della direttiva 2001/37 consentiva una diversità di trattamento degli stessi senza che potesse utilmente invocarsi una violazione del principio di non discriminazione. Difatti, essa ha affermato che i summenzionati prodotti, ancorché non differiscano sostanzialmente per composizione o per destinazione dai prodotti del tabacco destinati ad essere masticati, si trovavano in una situazione diversa da questi ultimi prodotti, in ragione del fatto che i prodotti del tabacco per uso orale oggetto del divieto di cui all’articolo 8 bis della direttiva 89/622, poi ripreso dall’articolo 8 della direttiva 2001/37, erano nuovi sul mercato degli Stati membri interessati da detta misura (sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 71, e del 14 dicembre 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 69).

25

Orbene, successivamente alla pronuncia di tali sentenze, il legislatore dell’Unione non ha adottato alcuna misura che consenta l’immissione sul mercato degli Stati membri, considerati dall’articolo 17 della direttiva 2014/40, dei prodotti del tabacco per uso orale.

26

Pertanto, nell’ipotesi in cui tali prodotti fossero immessi su detto mercato, essi continuerebbero ad essere dei prodotti di nuova generazione rispetto ad altri prodotti del tabacco non da fumo e ai prodotti del tabacco da fumo, tra cui le sigarette, risultando quindi attraenti per i giovani.

27

Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 73 delle sue conclusioni, dalla valutazione d’impatto, non contestata su questo punto, emerge che i prodotti del tabacco non da fumo diversi da quelli per uso orale rappresentano soltanto dei mercati di nicchia il cui potenziale di espansione è limitato, in particolare a causa del loro metodo di produzione costosa e in parte artigianale. Viceversa, i prodotti del tabacco per uso orale hanno un grande potenziale di espansione, come confermano d’altronde i fabbricanti di tali prodotti.

28

Di conseguenza, siffatte circostanze particolari consentivano un trattamento diverso dei prodotti del tabacco per uso orale rispetto sia agli altri prodotti del tabacco non da fumo sia alle sigarette, senza che potesse utilmente invocarsi una violazione del principio della parità di trattamento.

29

Per quanto riguarda la presunta violazione del principio della parità di trattamento a causa di un trattamento meno favorevole dei prodotti del tabacco per uso orale rispetto alle sigarette elettroniche, la Corte ha già dichiarato che queste ultime presentano caratteristiche oggettive diverse da quelle dei prodotti del tabacco in generale e, di conseguenza, non si trovano nella stessa situazione di quella dei prodotti del tabacco (v., in questo senso, sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punti 36 e 42).

30

Ne consegue che il principio della parità di trattamento non può essere violato in ragione del fatto che la particolare categoria costituita dai prodotti del tabacco per uso orale è oggetto di un diverso trattamento rispetto all’altra categoria costituita dalle sigarette elettroniche.

31

Quanto all’asserita violazione del principio della parità di trattamento in ragione di un trattamento meno favorevole dei prodotti del tabacco per uso orale rispetto ai prodotti del tabacco di nuova generazione, occorre osservare che l’articolo 2, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 definisce il «prodotto del tabacco di nuova generazione» come un prodotto del tabacco che, immesso sul mercato dopo il 19 maggio 2014, non rientri in alcuna delle categorie seguenti, ossia sigarette, tabacco da arrotolare, tabacco da pipa, tabacco per pipa ad acqua, sigari, sigaretti, tabacco da masticare, tabacco da fiuto o tabacco per uso orale.

32

Di conseguenza, e come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 75 delle sue conclusioni, tenuto conto della loro data di immissione sul mercato, per definizione gli effetti dei prodotti del tabacco di nuova generazione sulla salute pubblica non potevano essere osservati o studiati al momento dell’adozione della direttiva 2014/40, mentre gli effetti dei prodotti del tabacco per uso orale erano, all’epoca, sufficientemente identificati e comprovati scientificamente. Sebbene sia vero che il legislatore dell’Unione ha ricondotto questi primi prodotti nell’ambito di applicazione della direttiva in esame, ciò è avvenuto affinché gli stessi divenissero oggetto di studi per quanto riguarda i loro effetti sulla salute e sulle abitudini dei consumatori, conformemente all’articolo 19 di tale direttiva.

33

Pertanto, atteso che erano stati oggetto di vari studi scientifici, i prodotti del tabacco per uso orale non potevano, al momento dell’adozione della direttiva 2014/40, essere considerati di nuova generazione al pari dei prodotti del tabacco di nuova generazione di cui all’articolo 2, paragrafo 14, di detta direttiva.

34

In tali circostanze, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 non violano il principio della parità di trattamento.

35

In via preliminare occorre ricordare che il principio di proporzionalità esige, per consolidata giurisprudenza della Corte, che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano i limiti di quanto è necessario per raggiungere tali obiettivi (sentenza del 7 febbraio 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punto 85).

36

Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale sul rispetto di tali condizioni, la Corte ha riconosciuto al legislatore dell’Unione, nell’ambito dell’esercizio delle competenze attribuitegli, un ampio potere discrezionale in un settore come quello qui in discussione, in cui la sua azione richiede scelte di natura tanto politica quanto economica o sociale e in cui è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Non si tratta, quindi, di accertare se un provvedimento emanato in un siffatto settore fosse l’unico o il migliore possibile, in quanto solo la manifesta inidoneità del provvedimento rispetto allo scopo che le istituzioni competenti intendono perseguire può inficiare la legittimità del provvedimento stesso (v., in questo senso, sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 49).

37

Per quanto riguarda le valutazioni degli elementi di fatto di ordine scientifico e tecnico altamente complessi, necessari per valutare la proporzionalità del divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, occorre ricordare che il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione di detti elementi a quella del legislatore cui il Trattato FUE ha assegnato tale compito. L’ampio potere discrezionale del legislatore dell’Unione, che implica un limitato sindacato giurisdizionale sul suo esercizio, non riguarda esclusivamente la natura e la portata delle disposizioni da adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento dei dati di fatto (v., in questo senso, sentenza del 21 giugno 2018, Polonia/Parlamento e Consiglio, C‑5/16, EU:C:2018:483, punti 150 e 151).

38

Inoltre, il legislatore dell’Unione deve tenere conto del principio di precauzione, secondo il quale, quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata dei rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano pienamente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute pubblica nell’ipotesi in cui il rischio si avverasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive (sentenza del 9 giugno 2016, Pesce e a., C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, punto 47 nonché giurisprudenza ivi citata).

39

È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 relativamente al principio di proporzionalità.

40

Nel caso di specie si deve ricordare che, ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2014/40 persegue un duplice obiettivo, consistente nell’agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani (sentenza del 4 maggio 2016, Polonia/Parlamento e Consiglio, C‑358/14, EU:C:2016:323, punto 80).

41

Per quanto riguarda l’obiettivo di garantire un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani, dalla valutazione d’impatto (pagine 62 e seguenti) risulta che la Commissione ha considerato le differenti opzioni politiche relative ai diversi prodotti del tabacco, inclusi quelli per uso orale. In particolare essa ha esaminato la possibilità di revocare il divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale alla luce dei nuovi studi scientifici riguardanti la dannosità per la salute di tali prodotti e dei dati relativi alle abitudini di consumo dei prodotti del tabacco nei paesi che consentono la commercializzazione dei prodotti del tabacco per uso orale.

42

A tale riguardo, la Commissione ha rilevato anzitutto che, anche se, in base a studi scientifici, i prodotti del tabacco non da fumo risultano meno pericolosi per la salute rispetto a quelli da fumo, resta il fatto che tutti i prodotti del tabacco non da fumo contengono sostanze cancerogene, che non è scientificamente dimostrato che la dose di tali agenti cancerogeni nei prodotti del tabacco per uso orale sia tale da diminuire il rischio di cancro, che gli stessi aumentano il rischio di infarto del miocardio fatale e che, secondo talune indicazioni, il loro utilizzo sarebbe associato a complicazioni durante la gravidanza.

43

La Commissione ha poi osservato che gli studi che suggeriscono che lo snus possa agevolare la disassuefazione dal tabagismo sono principalmente basati su dati provenienti da un’osservazione empirica e, di conseguenza, non possono essere considerati concludenti.

44

Inoltre, la Commissione ha parimenti sottolineato che l’effetto della decisione di revocare il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale sulle politiche di controllo del consumo dei prodotti del tabacco sarebbe tale da spingere persone che sino a quel momento non hanno consumato prodotti del tabacco, specialmente i giovani, ad iniziare a farlo e che, pertanto, una simile decisione comporterebbe determinati rischi in materia di salute pubblica.

45

Di conseguenza, avendo quindi tenuto conto di tutti gli studi scientifici citati nella valutazione d’impatto, la Commissione ha ritenuto che il principio di precauzione giustificasse il mantenimento del divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale.

46

Per contestare la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 alla luce del principio di proporzionalità, la Swedish Match e la NNA fanno riferimento, come emerge dalla decisione di rinvio, a recenti studi scientifici che, a loro parere, porrebbero in luce il fatto che i prodotti del tabacco per uso orale, segnatamente quelli del tipo «snus», presentano una ridotta tossicità rispetto agli altri prodotti del tabacco, che creano minor dipendenza di questi ultimi e che agevolano la disassuefazione dal tabagismo. In particolare, la Swedish Match e la NNA sottolineano, fondandosi sulle osservazioni compiute in Svezia e in Norvegia, che il consumo dello «snus» tende a sostituire quello dei prodotti del tabacco da fumo, e non ad aggiungersi ad esso, e che non avrebbe alcun effetto ponte verso questi ultimi.

47

In tale contesto, si deve rilevare che il legislatore dell’Unione, sulla base di studi scientifici e in linea con l’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia nonché con il principio di precauzione, e nel rispetto della giurisprudenza citata ai punti 36 e 38 della presente sentenza, ha potuto concludere che, nell’ipotesi di una revoca del divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, sarebbe incerta l’efficacia di tali prodotti come aiuto nella disassuefazione dal fumo e che sussisterebbero rischi per la salute pubblica, quali il rischio di un effetto ponte, in particolare a causa dell’attrattiva che tali prodotti esercitano tra i giovani.

48

Infatti, per quanto riguarda l’idoneità della misura di divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale a conseguire l’obiettivo di assicurare un livello elevato di protezione della salute umana, si deve ricordare che tale idoneità non può essere valutata unicamente rispetto ad una sola categoria di consumatori (v., in questo senso, sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 176).

49

Dal momento che, in caso di revoca del divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, sarebbero incerti gli effetti positivi per la salute dei consumatori che desiderino utilizzare tali prodotti come aiuto nella disassuefazione e che, inoltre, vi sarebbero rischi per la salute degli altri consumatori, in particolare per i giovani, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40, per il fatto di richiedere l’adozione di misure restrittive, in ossequio al principio di precauzione, non possono essere considerati manifestamente inadeguati a garantire un elevato livello di salute pubblica.

50

Per contro, misure meno restrittive, come quelle previste per gli altri prodotti del tabacco nella direttiva 2014/40, tra cui il rafforzamento delle avvertenze relative alla salute e il divieto del tabacco aromatizzato, non appaiono altrettanto idonee a realizzare l’obiettivo perseguito.

51

Infatti, a causa sia dell’elevato potenziale di crescita del mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, confermato dagli stessi produttori di tali prodotti, che dell’introduzione di ambienti senza fumo, simili prodotti sono particolarmente atti a incoraggiare persone che sino a quel momento non consumavano prodotti del tabacco, in particolare i giovani, a farlo in futuro.

52

Inoltre, i prodotti del tabacco per uso orale presentano una particolare pericolosità per i minori, per il fatto che il loro consumo è difficilmente percepibile. Infatti, esso consiste in genere nell’inserire il prodotto tra la gengiva e il labbro superiore e a mantenerlo collocato in tale posizione (v., in questo senso, sentenza del 14 dicembre 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 19).

53

Di conseguenza, il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale non va manifestamente al di là di quanto necessario per conseguire l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione della salute pubblica.

54

Inoltre, secondo giurisprudenza costante, l’obiettivo di tutela della salute riveste un’importanza prevalente rispetto agli interessi di ordine economico (sentenza del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punto 99 e giurisprudenza ivi citata) e l’importanza di tale obiettivo può giustificare conseguenze economiche negative, anche di notevole portata (v., in questo senso, sentenza del 23 ottobre 2012, Nelson e a., C‑581/10 e C‑629/10, EU:C:2012:657, punto 81 nonché giurisprudenza ivi citata). Orbene, nel caso di specie, anche supponendo che vi sia un grande potenziale per la crescita del mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, le conseguenze economiche derivanti dal divieto di immissione sul mercato di tali prodotti restano, in ogni caso, incerte, dato che, al momento dell’adozione della direttiva 2014/40, i prodotti di cui trattasi non erano presenti sul mercato degli Stati membri considerati dall’articolo 17 della direttiva 2014/40.

55

Per quanto riguarda l’obiettivo consistente nell’agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, si deve rilevare che il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale previsto da tali disposizioni è anche idoneo ad agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati.

56

Infatti, al punto 37 della sua sentenza del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), la Corte evidenzia che, alla data di adozione della direttiva 92/41, sussistevano divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri destinate a bloccare l’espansione del consumo di prodotti nocivi per la salute, che erano nuovi sul mercato degli Stati membri e che si riteneva fossero particolarmente invitanti per i giovani.

57

Come osservato dalla Corte nella stessa sentenza, ossia che il contesto regolamentare non era mutato con l’adozione della direttiva 2001/37, la quale aveva del pari vietato l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale (v., in questo senso, sentenza del 14 dicembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 40), così occorre evidenziare che tale contesto è parimenti rimasto lo stesso con l’adozione della direttiva 2014/40.

58

Infatti, i prodotti del tabacco per uso orale restano dannosi per la salute, creano dipendenza ed esercitano un’attrattiva per i giovani. Inoltre, come rilevato al punto 26 della presente sentenza, essi rappresenterebbero, in caso di immissione sul mercato, prodotti di nuova generazione per i consumatori. Orbene, un simile contesto può sempre indurre gli Stati membri ad adottare disposizioni legislative, regolamentari e amministrative diverse intese a fermare l’espansione del consumo di prodotti del tabacco per uso orale.

59

Inoltre, per quanto riguarda più in particolare l’affermazione della Swedish Match, secondo cui l’autorizzazione concessa alla commercializzazione degli altri prodotti del tabacco e dei prodotti correlati dimostrerebbe il carattere sproporzionato del divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, occorre ricordare che una misura dell’Unione è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v., in questo senso, sentenza del 5 luglio 2017, Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, punto 48).

60

A tal riguardo, dal punto 34 della presente sentenza emerge che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 non violano il principio della parità di trattamento a motivo di un trattamento differenziato riservato ai prodotti del tabacco per uso orale rispetto a quello previsto per gli altri prodotti del tabacco e per i prodotti correlati.

61

L’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40, pertanto, non comportano inconvenienti manifestamente sproporzionati rispetto agli obiettivi prefissati.

62

Dalle considerazioni che precedono risulta che le citate disposizioni non stabiliscono restrizioni sproporzionate rispetto al duplice obiettivo perseguito dalla direttiva 2014/40, consistente nell’agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e nel garantire un livello elevato di protezione della salute umana.

63

Di conseguenza, si deve affermare che tali disposizioni non violano il principio di proporzionalità.

64

Dalla decisione di rinvio risulta che la Swedish Match contesta la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 alla luce del principio di sussidiarietà, in ragione del fatto che il divieto generale e assoluto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale priva gli Stati membri di qualsiasi flessibilità nella loro normativa e impone un sistema uniforme, indipendentemente dalle particolari circostanze specifiche degli Stati membri, ad eccezione del Regno di Svezia. D’altra parte, ad avviso della Swedish Match, un siffatto approccio non era necessario, come attesta la facoltà accordata a ciascuno Stato membro, in forza dell’articolo 24, paragrafo 3, di tale direttiva, di vietare, in ragione della propria situazione specifica, una determinata categoria di prodotti del tabacco o prodotti correlati.

65

Occorre ricordare che il principio di sussidiarietà è sancito dall’articolo 5, paragrafo 3, TUE, ai sensi del quale l’Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene soltanto se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, possano essere meglio realizzati a livello dell’Unione. Inoltre, il protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato UE e al Trattato FUE stabilisce, all’articolo 5, gli orientamenti per accertare se tali requisiti siano soddisfatti (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 215).

66

Nel caso di specie, trattandosi di un settore quale il miglioramento del funzionamento del mercato interno, che non figura tra quelli in cui l’Unione dispone di una competenza esclusiva, occorre esaminare se l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2014/40 potesse essere meglio realizzato a livello dell’Unione (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 219).

67

Al riguardo, come indicato al punto 40 della presente sentenza, la direttiva 2014/40 persegue un duplice obiettivo, consistente nell’agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, assicurando al contempo un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 220).

68

Orbene, anche supponendo che la seconda parte di detto obiettivo possa essere meglio realizzata a livello degli Stati membri, il perseguimento dell’obiettivo in discorso a tale livello potrebbe nondimeno consolidare, se non addirittura generare, situazioni in cui, come evidenziato al punto 58 della presente sentenza, taluni Stati membri autorizzino l’immissione sul mercato di prodotti del tabacco per uso orale, mentre altri la vietino, andando così nella direzione esattamente opposta rispetto all’obiettivo primario della direttiva 2014/40, vale a dire il miglioramento del funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 221).

69

Dall’interdipendenza dei due obiettivi cui mira la direttiva citata risulta che il legislatore dell’Unione poteva legittimamente ritenere che la sua azione dovesse implicare l’introduzione di un regime di immissione sul mercato dell’Unione dei prodotti del tabacco per uso orale e che, in ragione di tale interdipendenza, questo duplice obiettivo potesse essere meglio realizzato a livello dell’Unione (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 222).

70

Per quanto riguarda l’affermazione secondo cui l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva 2014/40 dimostra che gli obiettivi della direttiva in discorso potrebbero essere conseguiti in maniera sufficiente dagli Stati membri, occorre osservare che tale disposizione riconosce a ciascuno Stato membro la facoltà di vietare una determinata categoria del tabacco o prodotti correlati, in ragione della situazione specifica in tale Stato membro e purché simili disposizioni siano giustificate dalla necessità di tutelare la salute pubblica, mentre la Commissione ha tuttavia competenza per approvare o respingere dette disposizioni nazionali dopo aver verificato, alla luce del livello elevato di protezione della salute umana conseguito dalla summenzionata direttiva, se siano giustificate, necessarie e proporzionate rispetto alla loro finalità e se costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri.

71

A tale proposito, va rammentato che gli autori del Trattato hanno voluto attribuire al legislatore dell’Unione, in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato, segnatamente in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse. Il legislatore dell’Unione potrebbe quindi, nell’esercizio di tale potere discrezionale, procedere ad un’armonizzazione solo per tappe e imporre soltanto una soppressione progressiva dei provvedimenti unilaterali adottati dagli Stati membri (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 63).

72

A seconda delle circostanze, le misure di cui all’articolo 114, paragrafo 1, TFUE possono consistere nell’obbligare tutti gli Stati membri ad autorizzare la commercializzazione del prodotto o dei prodotti interessati, nel sottoporre a talune condizioni il suddetto obbligo di autorizzazione, oppure nel vietare, in via provvisoria o definitiva, la commercializzazione di uno o più prodotti (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 64).

73

Orbene, occorre ritenere che, avendo vietato l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, autorizzando al contempo la commercializzazione di altri prodotti del tabacco, il legislatore dell’Unione abbia effettuato un’armonizzazione per tappe dei prodotti del tabacco.

74

L’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva 2014/40 verte infatti su un aspetto che non è stato oggetto delle misure di armonizzazione da essa stabilite (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 90).

75

Pertanto, tale disposizione non può, in quanto tale, dimostrare che gli obiettivi della direttiva in parola potrebbero essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri.

76

Ne consegue che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 non violano il principio di sussidiarietà.

77

Dalla decisione di rinvio risulta che la Swedish Match sostiene che la direttiva 2014/40 non fornisce alcuna spiegazione specifica e coerente del divieto selettivo dei prodotti del tabacco per uso orale e aggiunge che una simile spiegazione non si evince con maggiore chiarezza neanche dal contesto di tale direttiva.

78

Al riguardo, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la valutazione della questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza del 17 marzo 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, punto 58).

79

Sempre secondo una giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e, nel caso di atti di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge. In tale contesto, la Corte ha precisato, in particolare, che sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d’indole tecnica operate se l’atto contestato evidenzia i termini essenziali dello scopo perseguito dall’istituzione (v., in questo senso, sentenza del 17 marzo 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, punto 59).

80

Nel caso di specie, il considerando 32 della direttiva 2014/40 nonché la valutazione d’impatto contengono elementi da cui emerge in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento della Commissione alla base del divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale.

81

In particolare, il considerando 32 della direttiva 2014/40 precisa che il divieto della vendita del tabacco per uso orale dovrebbe essere mantenuto onde evitare l’introduzione nell’Unione (ad eccezione della Svezia) di un prodotto che induce dipendenza e produce effetti nocivi per la salute umana, e rimanda alla motivazione contenuta nelle direttive 89/622 e 2001/37, che illustrano chiaramente, come la Corte ha già constatato (v., in questo senso, sentenza del 14 dicembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 65), i motivi all’origine di tale divieto.

82

In tali circostanze, dato che gli elementi sopra indicati consentono di conoscere le ragioni della misura di divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale e al giudice competente di esercitare il proprio controllo, la direttiva 2014/40 ottempera all’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE.

83

Dalla decisione di rinvio risulta che la Swedish Match afferma che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 sono in contrasto con gli articoli 34 e 35 TFUE a causa dalla violazione, ad opera degli stessi, dei principi della parità di trattamento e di proporzionalità nonché dell’obbligo di motivazione.

84

Al riguardo, sebbene sia vero che il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale configura una restrizione ai sensi degli articoli 34 e 35 TFUE, siffatta restrizione è, come osservato supra, giustificata da motivi di protezione della salute pubblica, non viola i principi della parità di trattamento e di proporzionalità e soddisfa l’obbligo di motivazione.

85

Pertanto, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 non sono invalidi alla luce degli articoli 34 e 35 TFUE.

86

Dalla decisione di rinvio risulta che la Swedish Match e la NNA adducono che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 violano gli articoli 1, 7 e 35 della Carta, dal momento che il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale priva coloro che desiderano smettere di fumare della possibilità di utilizzare prodotti che avrebbero effetti benefici per la loro salute.

87

A tal proposito, secondo l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla medesima devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

88

Nel caso di specie, anche nell’ipotesi in cui, come sostenuto dalla Swedish Match e dalla NNA, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 limitassero alcuni diritti fondamentali, una simile limitazione sarebbe prevista dalla legge, rispetterebbe il contenuto essenziale di detti diritti e sarebbe conforme al principio di proporzionalità.

89

A questo proposito, quanto al rispetto del contenuto essenziale dei diritti fondamentali, si deve constatare che la misura del divieto d’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, prevista agli articoli 1, lettera c), e all’articolo 17 della direttiva 2014/40, è diretta non già a limitare il diritto alla salute ma, al contrario, a concretizzarlo e, di conseguenza, a garantire un livello elevato di protezione della salute per tutti i consumatori, non privando del tutto le persone che desiderino cessare il consumo della scelta dei prodotti che a tal fine avrebbero per loro effetti benefici.

90

Tali disposizioni, come constatato al punto 63 della presente sentenza, non violano neanche il principio di proporzionalità.

91

In tali circostanze, si deve affermare che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 non sono invalidi alla luce degli articoli 1, 7 e 35 della Carta.

92

Da tutte le considerazioni sopra svolte risulta che dall’esame della questione posta non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40.

93

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

Dall’esame della questione posta non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE.