1.

Con il presente ricorso per inadempimento la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli articoli 4, paragrafo 1, 11, 13, paragrafo 2, nonché 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14/CE ( 2 ), come modificata da ultimo dalla direttiva 2007/58/CE ( 3 ) (in prosieguo: la «direttiva 2001/14»). Il Regno di Spagna chiede che il ricorso della Commissione sia respinto.

2.

La presente causa si inserisce in una serie di ricorsi per inadempimento ( 4 ) proposti dalla Commissione nel 2010 e nel 2011, concernenti l’applicazione, da parte degli Stati membri, della direttiva 91/440/CEE ( 5 ), come modificata dalla direttiva 2001/12/CE ( 6 ) (in prosieguo: la «direttiva 91/440»), e della direttiva 2001/14, in particolare per quanto concerne l’accesso delle imprese ferroviarie all’infrastruttura, e segnatamente alla rete ferroviaria. Tali ricorsi sono inediti, in quanto offrono alla Corte la prima possibilità di pronunciarsi sulla liberalizzazione delle ferrovie all’interno dell’Unione europea, e segnatamente di interpretare quello che si è convenuto di chiamare il «primo pacchetto ferroviario».

3.

L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2001/14 dispone quanto segue:

«1.   Gli Stati membri istituiscono un quadro per l’imposizione dei diritti rispettando l’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4 della direttiva [91/440].

Fatta salva la condizione dell’indipendenza di gestione, gli Stati membri stabiliscono inoltre regole specifiche in materia di imposizione o delegano tale competenza al gestore dell’infrastruttura. Il gestore dell’infrastruttura determina i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procede alla loro riscossione.

2.   Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente da un’impresa ferroviaria sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al presente capo diverse dalla riscossione dei diritti sono svolte da un organismo incaricato della determinazione dei diritti indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».

4.

L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 è formulato nel modo seguente:

«I sistemi di imposizione dei diritti incoraggiano, mediante un sistema di prestazioni, le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Questo sistema può prevedere sanzioni per atti che perturbano il funzionamento della rete, compensazioni per le imprese vittime di tali perturbazioni nonché premi in caso di prestazioni superiori alle previsioni».

5.

L’articolo 13, paragrafo 2, della stessa direttiva stabilisce quanto segue:

«Il diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie può essere concesso ai richiedenti per una durata massima non superiore alla vigenza di un orario di servizio.

Un gestore dell’infrastruttura e un richiedente possono concludere un accordo quadro, a norma dell’articolo 17, per l’utilizzo della capacità sull’infrastruttura ferroviaria interessata per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio».

6.

L’articolo 14, paragrafo 1, di detta direttiva prevede quanto segue:

«Gli Stati membri possono istituire un quadro per l’assegnazione della capacità di infrastruttura rispettando tuttavia l’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4 della direttiva [91/440]. Devono essere stabilite regole specifiche per l’assegnazione della capacità. Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. In particolare, egli assicura che la capacità di infrastruttura sia assegnata equamente, in modo non discriminatorio e nel rispetto del diritto comunitario».

7.

Il testo dell’articolo 30 della medesima direttiva così recita:

«1.   (…) gli Stati membri istituiscono un organismo di regolamentazione. Detto organismo, che può essere il ministero competente in materia di trasporti o qualsiasi altro organismo, è indipendente, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione dei diritti, dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti. (…)

(…)

3.   L’organismo di regolamentazione garantisce che i diritti fissati determinati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo II e non siano discriminatori. (…)».

8.

La legge 39/2003 relativa al settore ferroviario (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) ( 7 ), del 17 novembre 2003 (in prosieguo: la «LSF») elenca, al suo articolo 21, le competenze e le funzioni del gestore dell’infrastruttura ferroviaria, fra le quali figura la riscossione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.

9.

Ai sensi dell’articolo 73, paragrafo 5, della LSF, è possibile tenere conto, al fine di fissare l’ammontare dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, in conformità dell’efficiente gestione della rete ferroviaria di interesse generale, di considerazioni che riflettono il grado di congestione dell’infrastruttura, lo sviluppo di nuovi servizi di trasporto ferroviario, nonché la necessità di favorire l’uso di talune linee sottoutilizzate, garantendo in ogni caso una concorrenza ottimale fra le imprese ferroviarie.

10.

Questa stessa legge prevede, al suo articolo 77, paragrafo 1, che la fissazione degli importi del diritto di utilizzo delle linee ferroviarie appartenenti alla rete ferroviaria di interesse generale e del diritto di gestione delle stazioni e altri impianti ferroviari verrà effettuata con decreto ministeriale.

11.

L’articolo 81 della LSF stabilisce, in particolare, che la fissazione o, se del caso, la modifica dell’importo dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria rientra nella competenza del Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti.

12.

Gli articoli 88 e 89 della LSF classificano, fra le infrazioni amministrative idonee a dare luogo all’applicazione di sanzioni, talune condotte «legate a turbative del funzionamento della rete».

13.

Il regio decreto 2395/2004 del 30 dicembre 2004 approva lo statuto dell’impresa pubblica che gestisce l’infrastruttura ferroviaria (Real Decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) ( 8 ). Al suo articolo 1 stabilisce che il gestore dell’infrastruttura ferroviaria (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; in prosieguo: l’«ADIF») è un ente pubblico assimilabile alla categoria delle imprese pubbliche. L’ADIF è collegato al Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, il quale è incaricato della direzione strategica, della valutazione e del controllo della sua attività.

14.

Lo statuto dell’ADIF elenca, al suo articolo 3, le competenze e le funzioni di tale ente, fra le quali figura la riscossione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.

15.

Si evince dagli articoli 14, 15 e 23 di tale statuto che l’amministrazione dell’ADIF è garantita dal consiglio di amministrazione e dal presidente, il quale è a sua volta presidente del consiglio di amministrazione. Sempre l’articolo 15 prevede che i membri del consiglio di amministrazione vengano nominati o revocati liberamente dal Ministro per le Infrastrutture e i Trasporti. Ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, di tale statuto, il presidente dell’ADIF viene nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del suddetto Ministro.

16.

Il regio decreto 2396/2004 del 30 dicembre 2004 approva lo statuto dell’impresa pubblica RENFE-Operadora (Real Decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE Operadora) ( 9 ). Al suo articolo 1 stabilisce che, come l’ADIF, la RENFE-Operadora è un ente pubblico, assimilabile alla categoria delle imprese pubbliche, collegato per legge al Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, il quale è incaricato della direzione strategica, della valutazione e del controllo della sua attività.

17.

Ai sensi degli articoli 7 e 8 dello statuto della RENFE-Operadora, l’amministrazione di quest’ultima è garantita dal consiglio di amministrazione e dal presidente, il quale è a sua volta presidente del consiglio di amministrazione. L’articolo 8, paragrafo 1, di tale statuto prevede che i membri del consiglio di amministrazione vengano nominati o revocati liberamente dal Ministro per le Infrastrutture e i Trasporti. Il presidente viene nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del suddetto Ministro, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, di tale statuto.

18.

Il decreto del Ministero dello Sviluppo FOM/898/2005 fissa gli importi dei diritti ferroviari previsti dagli articoli 74 e 75 della legge 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003) ( 10 ), dell’8 aprile 2005.

19.

Il decreto del Ministero dello Sviluppo FOM/897/2005, concernente la dichiarazione relativa alla rete e alla procedura di ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria) ( 11 ), del 7 aprile 2005 (in prosieguo: il «decreto FOM/897/2005»), prevede al suo articolo 11:

«[L’ADIF] ripartisce nel modo seguente le capacità d’infrastruttura richieste:

1.   quelle fissate eventualmente dal Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti in relazione ai diversi tipi di servizi su ciascuna linea, tenendo conto, in particolare, dei servizi di carico.

(…)

4.   la ripartizione e l’utilizzazione effettiva, da parte del richiedente, di orari di servizio anteriori ai segmenti orari dei quali viene chiesta l’utilizzazione.

(…)».

20.

Il 15 giugno 2007, la Commissione ha trasmesso alle autorità spagnole un questionario sull’applicazione delle direttive 91/440, 95/18/CE ( 12 ) e 2001/14.

21.

A seguito di uno scambio di corrispondenza con le autorità spagnole, la Commissione, con lettera del 27 giugno 2008, ha indirizzato al Regno di Spagna una diffida, nella quale esprimeva i suoi dubbi quanto alla compatibilità di taluni aspetti della normativa spagnola in materia ferroviaria con le direttive 91/440 e 2001/14.

22.

Con lettera del 16 ottobre 2008, il Regno di Spagna ha risposto a tale lettera di diffida. Nelle sue lettere del 5 febbraio e del 13 luglio 2009, esso ha comunicato alla Commissione informazioni supplementari.

23.

Con lettera del 9 ottobre 2009, la Commissione ha quindi inviato al Regno di Spagna un parere motivato nel quale faceva valere che la normativa in questione non era conforme alle direttive 91/440 e 2001/14, e al quale detto Stato membro ha risposto con lettera 16 dicembre 2009.

24.

Non ritenendo soddisfacente la risposta di quest’ultimo, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso, pervenuto alla Corte il 6 ottobre 2010.

25.

Con ordinanza del presidente della Corte del 16 febbraio 2011, la Repubblica ceca è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Regno di Spagna. Con ordinanza dell’8 settembre 2011, la Repubblica francese è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Regno di Spagna.

26.

Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 26 marzo 2012, la Commissione ha annunciato che, a seguito dell’adozione, da parte del Regno di Spagna, della legge 2/2011 sull’economia sostenibile (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) ( 13 ) del 4 marzo 2011, essa rinunciava al terzo e al quarto capo del suo ricorso, fondati rispettivamente su una violazione dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 e dell’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440 ( 14 ).

27.

La Commissione, il governo spagnolo e il governo francese erano rappresentati all’udienza che si è svolta il 23 maggio 2012.

28.

La Commissione sostiene che la legislazione spagnola non è conforme all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, nella misura in cui l’importo dei diritti è determinato integralmente per decreto ministeriale, con la conseguenza che l’unica funzione attribuita all’ADIF consiste nella riscossione dei diritti. L’ADIF, infatti, si limiterebbe a calcolare l’importo del diritto in ciascun caso concreto, applicando una formula fissata in precedenza e in maniera esaustiva dalle autorità nazionali. Tale ente non disporrebbe pertanto di alcun potere discrezionale per modulare l’importo del diritto in ciascun caso concreto.

29.

Secondo la Commissione, la normativa spagnola non soddisferebbe neanche l’esigenza di rispettare l’autonomia gestionale del gestore dell’infrastruttura, in quanto, affidando alle sole autorità nazionali la fissazione dell’importo dei diritti, essa priverebbe suddetto gestore di uno strumento di gestione essenziale.

30.

L’articolo 6, paragrafo 2, di tale direttiva, prevedendo che al gestore dell’infrastruttura siano concessi incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti, implicherebbe necessariamente che l’importo dei diritti venga fissato dal gestore dell’infrastruttura e non dagli Stati membri.

31.

Il controllo dei diritti fissati dal gestore dell’infrastruttura, previsto dall’articolo 30, paragrafo 3, della stessa direttiva, verrebbe, secondo la Commissione, svuotato di significato, qualora l’importo dei diritti fosse fissato integralmente dalle autorità degli Stati membri.

32.

Il governo spagnolo sostiene che i diritti sono stati qualificati come tasse. Secondo la legislazione nazionale, si tratterebbe pertanto di imposte il cui fatto generatore è costituito dall’utilizzo privato del demanio pubblico ferroviario. Infatti, gli elementi essenziali di tali diritti dovrebbero essere regolati per legge e l’importo concreto dovrebbe, quanto ad esso, essere fissato da una disposizione amministrativa generale, e segnatamente perlomeno da un decreto ministeriale.

33.

Il governo spagnolo osserva che l’ADIF, gestore dell’infrastruttura sul territorio spagnolo, è un’impresa pubblica che, secondo la normativa nazionale, deve necessariamente dipendere da un ministero e non è abilitata, di conseguenza, ad adottare norme di legge, spettando tale competenza al ministero dal quale essa dipende. L’articolo 76 della LSF attribuirebbe all’ADIF la gestione di detti diritti, il che comprenderebbe certe funzioni di controllo, di liquidazione e di fissazione del diritto dovuto in ciascun caso concreto, nonché la riscossione del medesimo. Inoltre, l’ADIF potrebbe proporre al Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti l’applicazione di altri tipi di diritti nel caso di riclassificazione di una linea o di una stazione ferroviaria.

34.

Il governo spagnolo non condivide l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, fornita dalla Commissione, e sostiene che l’espressione «determinare» ivi menzionata non esige necessariamente la fissazione dell’importo dei diritti. Infatti, qualora tale disposizione indichi che la determinazione dei diritti spetta al gestore dell’infrastruttura, essa dovrebbe essere intesa nel senso che si riferisce unicamente alla fissazione del diritto concreto dovuto in ragione dell’utilizzo dell’infrastruttura in ciascun caso specifico.

35.

Poiché suddetto articolo 4 si riferisce esso stesso alla fissazione e alla riscossione dei diritti, occorrerebbe pertanto operare una distinzione fra, da un lato, la determinazione in via generale dei diritti, fissando in definitiva l’ambito e il sistema di imposizione corrispondenti a tali diritti, nonché la determinazione dei sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura, incombenti al Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, e, dall’altro, la fissazione del diritto concreto corrispondente a ciascun caso particolare, la quale spetta all’ADIF.

36.

Sulla base di tale distinzione, il governo spagnolo ritiene che l’interpretazione da esso sostenuta dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 sia conforme alle altre disposizioni di tale direttiva.

37.

Infatti, si evincerebbe chiaramente dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 che spetta allo Stato, e non al gestore dell’infrastruttura, diminuire l’importo dei diritti di accesso alla rete ferroviaria.

38.

La disposizione di cui all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, secondo la quale i gestori dell’infrastruttura possono istituire dei regimi di riduzione, figurerebbe espressamente all’articolo 73, paragrafo 5, della LSF. La circostanza che tale disposizione sia redatta in termini generali non implicherebbe che le riduzioni non possano esistere.

39.

La menzione dei diritti fissati dal gestore, effettuata all’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, farebbe riferimento ai diritti applicati dal gestore in un dato momento, in un caso specifico. L’impiego del termine «fissare» non si riferirebbe alla fissazione in via generale dei diritti e dei loro importi, la quale spetterebbe al Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti.

40.

Infine, la Repubblica ceca rileva che, in occasione dell’istituzione di un quadro per l’imposizione dei diritti di utilizzo, gli Stati membri sono tenuti ad assicurare, ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 91/440, «lo status indipendente delle imprese di trasporti» e non quello del responsabile dell’infrastruttura ferroviaria. Da ciò essa conclude che l’intervento dello Stato di cui trattasi per il tramite della fissazione di imposizioni specifiche costituirebbe uno strumento accettabile sotto il profilo dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

41.

Con tale censura, la Commissione sostiene, in sostanza, che la normativa spagnola non è conforme all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, in quanto è il Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti a fissare l’importo dei diritti con decreto ministeriale. Il gestore dell’infrastruttura sarebbe pertanto unicamente incaricato di riscuotere i diritti. Per questo motivo, la normativa nazionale in questione sarebbe incompatibile con l’esigenza di rispettare l’autonomia gestionale del gestore.

42.

È opportuno osservare, anzitutto, che la prima censura solleva la medesima problematica della seconda censura nella causa Commissione/Ungheria (C-473/10), citata in precedenza, relativa all’indipendenza dell’imposizione dei diritti di utilizzo, ma in una prospettiva inversa. In quest’ultima causa, infatti, detta censura verte più esattamente sull’interpretazione dei termini «percepimento» e «riscossione», una funzione che non rientra nella nozione di «funzione essenziale», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, la quale deve essere imperativamente esercitata da un gestore dell’infrastruttura indipendente dalle società ferroviarie ( 15 ). Aggiungo che quest’ultima questione si pone in termini leggermente diversi nella causa Commissione/Repubblica ceca (C-545/10).

43.

Desidero rammentare che, in virtù dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, gli Stati membri devono istituire un quadro per l’imposizione dei diritti. Al riguardo, essi possono inoltre stabilire regole specifiche in materia di imposizione, rispettando l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura. Spetta a quest’ultimo determinare i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura. Inoltre, egli deve essere incaricato della riscossione di tali diritti. Quest’ultimo compito non costituisce dunque una funzione essenziale, la quale può quindi essere delegata ad operatori non indipendenti o a qualsiasi altro ente. Aggiungerei che gli articoli 4, paragrafi 4 e 5, 8, paragrafo 1, nonché 11 di detta direttiva impiegano la nozione di «sistem[i] di imposizione di diritti».

44.

L’argomento principale sostenuto dal governo spagnolo per contestare tale censura si fonda su un’interpretazione dell’espressione «determina i diritti», che figura all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Secondo tale governo, siffatta espressione si riferisce unicamente alla fissazione dei diritti concreti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura in ciascun caso particolare.

45.

Questo argomento non può essere condiviso. La direttiva 2001/14 opera una distinzione fra il quadro per l’imposizione dei diritti, da un lato, e la loro determinazione, dall’altro. Sulla scorta di tale distinzione, è necessario, come suggerisce la Commissione, attribuire al termine «determinazione» un significato più ampio del termine «liquidazione», che costituisce unicamente una tappa nella procedura di percepimento, e che deve essere considerato ricompreso dal termine «riscossione». Tale interpretazione è avvalorata dall’analisi del contesto normativo in cui si inserisce la disposizione controversa, nonché degli obiettivi della direttiva in questione.

46.

In tale contesto, è utile stabilire un parallelismo con l’argomento del governo ungherese nella causa Commissione/Ungheria (C-473/10). Secondo tale governo, è possibile operare una distinzione fra, da un lato, la formazione dei diritti, la fissazione effettiva dei medesimi, nonché la loro riscossione. La prima corrisponderebbe alla fissazione delle varie regole specifiche in materia di imposizione dei diritti effettuata dallo Stato membro o dal gestore dell’infrastruttura. La seconda mirerebbe, dal canto suo, a stabilire i vari diritti individuali che una determinata impresa ferroviaria deve pagare in una situazione concreta in funzione dei servizi da essa richiesti. Quanto alla terza, essa designerebbe l’atto concreto di pagamento dei diritti al gestore dell’infrastruttura, secondo modalità fissate in precedenza.

47.

Nella presente causa, la Commissione contesta al Regno di Spagna il fatto che l’importo dei diritti sia fissato integralmente per decreto ministeriale, cosicché solo la riscossione dei diritti sarebbe affidata all’ADIF.

48.

È vero che l’articolo 8, primo comma, della direttiva 91/440 prevede che, previa consultazione del gestore di cui trattasi, «gli Stati membri definiscono le modalità per la fissazione del canone». Al riguardo, il considerando 6 di siffatta direttiva sembra ancora più univoco. Secondo quest’ultimo, «in mancanza di norme comuni per l’imputazione dei costi di infrastruttura, gli Stati membri devono, previa consultazione del gestore dell’infrastruttura, definire le modalità che disciplinano il pagamento dei canoni dovuti dalle imprese di trasporto ferroviario e dalle loro associazioni per l’utilizzazione dell’infrastruttura ferroviaria».

49.

Tuttavia, si evince dal considerando 12 della direttiva 2001/14 che i sistemi di imposizione del diritto di utilizzo e di assegnazione della capacità sono intesi ad incoraggiare i gestori dell’infrastruttura ferroviaria ad ottimizzare l’utilizzo della loro infrastruttura nell’ambito stabilito dagli Stati membri. Una siffatta ottimizzazione da parte dell’imposizione non mi sembrerebbe possibile, a meno che, nel quadro del sistema di imposizione dei diritti di utilizzo, al gestore dell’infrastruttura non venga assegnato un certo grado di flessibilità e il ruolo di quest’ultimo non sia limitato al semplice calcolo dei diritti. Le stesse considerazioni valgono nei confronti delle competenze del gestore dell’infrastruttura, contemplate agli articoli 8, paragrafo 2, e 9 della direttiva 2001/14, in relazione alla maggiorazione o alla riduzione dei diritti.

50.

Effettivamente, la direttiva 2001/14 prevede un ambito di imposizione dei diritti per l’utilizzo riservato al gestore dell’infrastruttura. Nei confronti dello Stato, il limite superiore di tale ambito risulta dall’esigenza di un grado di flessibilità nel quadro dell’imposizione dei diritti di utilizzo inteso a consentire di farne uso in quanto strumento di gestione. Al fine di realizzare l’obiettivo di una gestione indipendente, solo il quadro normativo e finanziario può essere definito dallo Stato. Nei confronti degli operatori non indipendenti, il limite inferiore di tale ambito – al di qua del quale non vi è che una «riscossione» – corrisponde alla distinzione fra il semplice calcolo dei diritti sulla base di dati e di criteri obiettivi, da un lato, e le decisioni che necessitano di scelte e di valutazioni concernenti i fattori inclusi in tali calcoli, dall’altro. È quest’ultima distinzione ad essere determinante al fine di valutare la necessità dell’esistenza di un organismo incaricato della determinazione dei diritti indipendente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, in una fattispecie nella quale il gestore dell’infrastruttura non è indipendente sul piano giuridico, organizzativo o decisionale.

51.

Siffatta interpretazione risulta peraltro avvalorata dall’economia generale della direttiva 2001/14, nonché dal contesto in cui si inserisce la disposizione controversa nel regime da essa stabilito. Debbo ricordare, in proposito, che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, al gestore dell’infrastruttura vengono concessi incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso. La lettura dell’articolo 9, paragrafo 2, della medesima direttiva rivela che il gestore può consentire delle riduzioni sui diritti percepiti da un’impresa ferroviaria. Infine, l’articolo 30, paragrafi 2 e 3, della direttiva mostra che il potere discrezionale di cui deve disporre il gestore dell’infrastruttura riguarda in particolare i criteri contenuti nel prospetto informativo, la procedura di assegnazione e il relativo esito, il sistema di imposizione dei diritti nonché il livello o la struttura dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.

52.

Nella presente causa, è il ministero interessato, segnatamente il Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, ad agire quale organismo di regolamentazione in Spagna. Tuttavia, suddetto ministero svolge anche un duplice ruolo nel funzionamento del sistema di imposizione dei diritti di utilizzo, determinando anche i diritti. Anche se, effettivamente, l’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 ammette la designazione di un ministero competente quale organismo di regolamentazione, la medesima disposizione esige, in cambio, l’indipendenza di siffatto organismo. Al fine di adempiere la sua funzione di regolamentazione, segnatamente sorvegliando la legittimità dei diritti fissati dall’ADIF, il ministero spagnolo non può determinare parallelamente siffatti diritti, come avviene attualmente in Spagna ( 16 ).

53.

Di conseguenza, anche se lo Stato membro può fissare gli elementi e i criteri che devono essere applicati in sede di determinazione dell’importo dei diritti, spetta al gestore dell’infrastruttura, nel rispetto del quadro normativo e finanziario fissato dallo Stato, fissare i diritti nei singoli casi in una maniera che non si limiti ad un semplice calcolo del diritto sulla base di una formula integralmente predeterminata dallo Stato, come avviene in Spagna. Al riguardo, l’ADIF non dispone di alcun potere discrezionale per determinare l’importo dei diritti nei singoli casi, il che è contrario all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

54.

Infine, osservo che, secondo giurisprudenza costante, uno Stato membro non può invocare disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini imposti da una direttiva ( 17 ). Si evince peraltro dalla giurisprudenza che ciò vale persino qualora le norme nazionali di cui trattasi rivestano natura costituzionale ( 18 ).

55.

Ne consegue che le norme attinenti alla determinazione delle imposte e alla natura giuridica dell’ADIF quale impresa pubblica, invocate dal governo spagnolo, non incidono sull’analisi dell’inadempimento nella presente causa.

56.

Concludo nel senso che la prima censura della Commissione deve essere accolta.

57.

La Commissione addebita alla normativa spagnola di non prevedere alcuna misura idonea ad attuare l’articolo 11 della direttiva 2001/14. Infatti, l’articolo 11 del decreto FOM/897/2005 fisserebbe dei criteri per la ripartizione della capacità di infrastruttura e non farebbe parte del «sistema di imposizione dei diritti di utilizzo», contrariamente a quanto richiesto dall’articolo 11 della direttiva 2001/14.

58.

Analogamente, gli articoli 88 e 89 della LSF, i quali qualificano come «gravi» o «molto gravi» talune infrazioni alla regolamentazione ferroviaria, non farebbero parte del «sistema di imposizione dei diritti di utilizzo». Le ammende alle quali tali infrazioni potrebbero dar luogo sarebbero sanzioni di natura amministrativa. Tali disposizioni consentirebbero di sanzionare le imprese ferroviarie, e non l’ADIF.

59.

La Commissione aggiunge che l’articolo 73, paragrafo 5, della LSF non è sufficiente, di per sé, ad attuare il sistema di miglioramento delle prestazioni contemplato all’articolo 11 della direttiva 2001/14, limitandosi a prevedere la possibilità di istituire un siffatto sistema. Ora, l’introduzione di quest’ultimo non costituirebbe una prerogativa il cui esercizio verrebbe lasciato alla discrezionalità degli Stati membri, bensì un obbligo imposto dalla direttiva 2001/14.

60.

La Commissione rileva, infine, che l’ADIF presenta l’attuazione del sistema di incentivi come una mera possibilità, e non come un obbligo imposto dall’articolo 11 della direttiva 2001/14.

61.

Il governo spagnolo nega l’assenza, nella sua legislazione nazionale, di disposizioni che recepiscono l’articolo 11 della direttiva 2001/14.

62.

In primo luogo, esso sostiene che l’articolo 73, paragrafo 5, della LSF prevede la possibilità, per fissare l’importo dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, di tenere conto di considerazioni che riflettano il grado di saturazione dell’infrastruttura, lo sviluppo di nuovi servizi di trasporto ferroviario, nonché la necessità di incentivare l’uso delle linee sottoutilizzate, garantendo, in ogni caso, una concorrenza ottimale fra le imprese ferroviarie.

63.

In secondo luogo, gli articoli 88 e 89 della LSF qualificherebbero come infrazioni amministrative talune condotte che presentano un legame con perturbazioni della rete e che, una volta poste in essere, verrebbero sanzionate mediante l’irrogazione di ammende.

64.

In terzo luogo, il governo spagnolo afferma che l’ADIF tenta di rendere fedeli le imprese ferroviarie che rispettano le capacità d’infrastruttura attribuite, con l’obiettivo, in particolare, di promuovere la riduzione al minimo degli incidenti sulla rete.

65.

Infine, esso sostiene che tutte le imprese ferroviarie che chiedono un segmento orario e l’ottengono devono pagare un diritto per la riserva al momento della sua concessione, prima dell’utilizzo effettivo del segmento. Il pagamento di tale diritto implicherebbe un impegno da parte dell’impresa ferroviaria a conformarsi all’utilizzo della rete richiesto, pena la perdita del diritto preteso.

66.

Il governo francese ritiene che l’articolo 11 della direttiva 2001/14 deve essere interpretato nel senso che fissa un obiettivo e impone agli Stati membri un obbligo di mezzi da adempiere al fine di tentare di realizzarlo. A suo avviso, gli Stati membri restano pertanto liberi quanto ai mezzi impiegati in tale ambito. Come il governo spagnolo, il governo francese ritiene che tali misure non debbano rientrare in un sistema indipendente inteso al miglioramento delle prestazioni per potersi conformare a quanto prescritto dall’articolo 11 della direttiva 2001/14.

67.

Rilevo anzitutto che, come si evince dall’articolo 11 della direttiva 2001/14, i sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura devono incoraggiare le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria, mediante un «sistema di prestazioni».

68.

Dal fascicolo presentato alla Corte emerge che la normativa spagnola pertinente prevede misure per la ripartizione della capacità di infrastruttura o sanzioni nel caso di violazioni della regolamentazione ferroviaria.

69.

Tuttavia, si deve osservare che le misure e le sanzioni alle quali fa riferimento il governo spagnolo non formano un sistema ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14. Siffatte misure e sanzioni, che non fanno peraltro parte del sistema di imposizione dei diritti di utilizzo e che consentono unicamente di applicare sanzioni alle imprese ferroviarie, e non al gestore dell’infrastruttura, non formano un insieme coerente e trasparente, cosicché esse non possono essere qualificate come un «sistema di prestazioni», conformemente alla direttiva 2001/14. Per contro, siamo in presenza, in tal caso, di misure e sanzioni puntuali e indipendenti le une dalle altre.

70.

In altre parole, gli Stati membri sono tenuti a istituire un sistema di miglioramento delle prestazioni che fa parte dei sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14. Trattandosi quindi di incentivi, gli Stati membri restano liberi nella scelta di misure idonee, fatta salva la necessità di rispettare quanto richiesto dalla direttiva, segnatamente dall’articolo 11, il quale richiede l’istituzione di un sistema di prestazioni, ma lascia un grado di flessibilità quanto alle misure concrete contenute in tale sistema.

71.

Inoltre, dal fascicolo sottoposto all’attenzione della Corte emerge che l’ADIF presenta l’attuazione del sistema di incentivi previsto all’articolo 11 della direttiva 2001/14 come una mera possibilità, e non come un obbligo, che le autorità spagnole sono tenute a rispettare. Come la Commissione, ritengo che la semplice menzione della possibilità di instaurare un siffatto sistema non sia sufficiente ad assicurare il rispetto dell’articolo 11 di suddetta direttiva, il cui testo non avvalora peraltro in alcun modo l’interpretazione di tale disposizione suggerita dal governo spagnolo.

72.

Concludo nel senso che la seconda censura della Commissione deve essere accolta.

73.

La Commissione fa valere che la prima priorità di ripartizione della capacità di infrastruttura prevista dall’articolo 11, lettera b), punto 1, del decreto FOM/897/2005 è contraria all’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, in quanto lascerebbe al ministro di cui trattasi un potere discrezionale eccessivo, mentre il suddetto articolo 14 prevederebbe la necessità di fissare regole di assegnazione di capacità specifiche.

74.

Il governo spagnolo nega che la prima priorità di ripartizione sia contraria all’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Infatti, tale criterio di ripartizione lascerebbe aperta la possibilità, in circostanze speciali o eccezionali, di privilegiare un altro tipo di servizi, distinto dai servizi merci, al fine di evitare una saturazione della rete ferroviaria.

75.

Questo stesso governo precisa che, a partire dall’entrata in vigore del decreto FOM/897/2005, il Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti non si è mai avvalso di tale possibilità, il che dimostrerebbe l’assenza di qualsivoglia potere discrezionale in materia.

76.

Quanto alla prima priorità di ripartizione, la Commissione osserva che l’interpretazione proposta dal governo spagnolo non trova alcun fondamento nel testo dell’articolo 11, lettera b), punto 1, del decreto FOM/897/2005. A suo avviso, quest’ultima disposizione non farebbe alcun riferimento all’esistenza di circostanze eccezionali o specifiche quali quelle menzionate dal governo spagnolo. La Commissione aggiunge che la semplice esistenza della prima priorità costituisce di per sé una fonte di incertezza giuridica per gli operatori, cosicché l’asserita prassi delle autorità spagnole, consistente nell’astenersi dal fissare delle priorità supplementari, salvo in caso di circostanze eccezionali, non potrebbe essere ritenuta sufficiente ai fini dell’attuazione dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

77.

Il governo spagnolo sottolinea al riguardo che l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 non contempla esplicitamente la situazione secondo la quale delle circostanze eccezionali necessitano una modifica delle priorità fissate in precedenza, ma non vieta neanche di prendere in considerazione una siffatta situazione. Di conseguenza, l’interpretazione di suddetto articolo 14 proposta dal governo spagnolo non può essere considerata contraria alla direttiva 2001/14.

78.

La Commissione sostiene parimenti che la quarta priorità di ripartizione della capacità di infrastruttura contemplata dall’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005 è contraria agli articoli 13, paragrafo 2, e 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

79.

Da un lato, la Commissione ritiene che questa quarta priorità di ripartizione violi l’articolo 13, paragrafo 2, di suddetta direttiva, in quanto potrebbe comportare, in pratica, il diritto di un’impresa ferroviaria di utilizzare una linea in maniera indefinita. Una siffatta pratica priverebbe di effetto utile il divieto enunciato dal suddetto articolo 13, ai sensi del quale le linee ferroviarie non possono essere concesse per una durata superiore alla vigenza di un orario di servizio.

80.

Dall’altro lato, la Commissione ritiene che la quarta priorità di ripartizione non rispetti l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, poiché potrebbe impedire, in pratica, l’accesso a linee più allettanti per i nuovi operatori (in genere, imprese di altri Stati membri) e mantenere i vantaggi degli utenti abituali (in genere, delle imprese spagnole), il che sarebbe discriminatorio.

81.

Quanto alla quarta priorità di ripartizione, la Commissione sottolinea che l’articolo 12 della direttiva 2001/14 prevede espressamente la possibilità, per i gestori dell’infrastruttura, di applicare un diritto di riserva, al fine di sfruttare al massimo la prestazione del sistema ferroviario. Pur non opponendosi a che sia presa in considerazione, fra gli altri criteri di ripartizione, la cronistoria dell’utilizzo da parte degli operatori, la Commissione ritiene, tuttavia, che, affinché l’utente abituale di un segmento orario non venga favorito in maniera discriminatoria a fronte di nuovi operatori, occorra tenere conto non solo della cronistoria del segmento orario previsto da ciascuna procedura di ripartizione, bensì anche della cronistoria dell’utilizzo da parte di altri operatori su segmenti analoghi.

82.

Essa precisa che l’articolo 22 della direttiva 2001/14 si applica unicamente nel caso di un’infrastruttura satura, mentre l’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005 è applicabile non solo in siffatto caso, bensì anche, in generale, allorché si verifica un accavallamento di domande in relazione ad un medesimo segmento orario. In ogni caso, nessuna delle disposizioni che figurano nel suddetto articolo 22 consentirebbe agli Stati membri di adottare un criterio di ripartizione quale quello contemplato dalla presente censura.

83.

La possibilità prevista dall’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 di concludere degli accordi quadro, invocata dal governo spagnolo, costituirebbe un’eccezione alla regola generale, il cui esercizio sarebbe assoggettato alle condizioni fissate all’articolo 17 della direttiva 2001/14.

84.

Il governo spagnolo nega che la quarta priorità di ripartizione sia contraria agli articoli 13, paragrafo 2, e 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

85.

Infatti, il criterio contemplato dall’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005 sarebbe solo uno dei criteri impiegati per la ripartizione delle capacità qualora esse non siano sufficienti o qualora sussistano più domande in relazione al medesimo segmento. Secondo il governo spagnolo, tale criterio implica una discriminazione razionale e legittima, nella misura in cui sarebbe ragionevole tenere conto della cronistoria dell’utilizzo effettivo delle capacità degli operatori al fine di ottimizzare lo sfruttamento della rete ferroviaria.

86.

In questo contesto, il governo spagnolo fa riferimento all’articolo 22, paragrafo 4, della direttiva 2001/14, secondo il quale, in caso di un’infrastruttura satura, i criteri di priorità terrebbero conto dell’importanza di un servizio per la collettività rispetto a qualsiasi altro servizio, che sarebbe per questo motivo escluso.

87.

Secondo questo stesso governo, l’articolo 13, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non impedisce in maniera assoluta che un’impresa benefici indefinitamente di un segmento orario. Tale interpretazione troverebbe conferma nel fatto che questa disposizione prevede la possibilità di concludere accordi quadro per l’utilizzo della capacità sull’infrastruttura ferroviaria interessata per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio.

88.

Il governo spagnolo ritiene anche che il fatto di prendere in considerazione dei segmenti analoghi nel momento in cui si tiene conto della cronistoria dell’utilizzo aggiunga un elemento di incertezza giuridica, nella misura in cui il carattere equiparabile dei medesimi non sia definito.

89.

Tale governo ritiene, infine, che l’argomento della Commissione, secondo il quale l’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005 è applicabile in generale nel caso di accavallamento delle domande, sia leggermente forzato, nella misura in cui il fatto che vi sia un accavallamento di domande in relazione ad un medesimo segmento orario renderebbe saturo quest’ultimo.

90.

Quanto, anzitutto, alla prima priorità di ripartizione della capacità di infrastruttura, prevista dall’articolo 11, lettera b), punto 1, del decreto FOM/897/2005, occorre rilevare che l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 dispone espressamente che devono essere stabilite regole specifiche per l’assegnazione della capacità da parte degli Stati membri, i quali possono inoltre istituire un quadro per l’assegnazione della capacità di infrastruttura, nel rispetto dell’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4 della direttiva 91/440.

91.

È vero che, secondo i considerando 18 e 20 della direttiva 2001/14, quest’ultima esige che il gestore dell’infrastruttura disponga di un certo grado di flessibilità ai fini della ripartizione della capacità di infrastruttura. Per contro, il testo della direttiva non consente di concludere nel senso che le regole specifiche per l’assegnazione della capacità possano introdurre un elemento discrezionale di valutazione politica ai fini della ripartizione dell’infrastruttura. Infatti, la competenza ad accordare la priorità a servizi specifici spetta al gestore dell’infrastruttura, il quale può esercitarla solo nel rispetto delle rigorose condizioni elencate agli articoli 22, concernente l’infrastruttura saturata, e 24, concernente l’infrastruttura specializzata, della direttiva 2001/14.

92.

Nel caso del Regno di Spagna, il potere discrezionale riconosciuto al ministero non solo nel caso di circostanze eccezionali, ma a titolo generale, mi sembra, a maggior ragione, essere in contrasto con la direttiva 2001/14, in quanto si tratta del ministero che svolge la funzione di organismo di regolamentazione ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14.

93.

Quanto alla quarta priorità di ripartizione, prevista dall’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2001/14, la durata massima di utilizzo delle capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie corrisponde alla vigenza di un orario di servizio. Ai sensi del secondo comma di tale paragrafo, un’impresa ferroviaria può utilizzare, in virtù di un accordo quadro e a norma dell’articolo 17 della direttiva 2001/14, le capacità di infrastruttura per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio.

94.

Al riguardo, la normativa spagnola di cui trattasi, e segnatamente l’articolo 11, lettera b), punto 4, del decreto FOM/897/2005, non assoggetta all’esistenza di un accordo quadro la considerazione della ripartizione e dell’utilizzazione effettiva, da parte del richiedente, di orari di servizio anteriori ai segmenti orari dei quali viene chiesta l’utilizzazione, come richiesto dalla direttiva 2001/14. È per questo motivo che la normativa spagnola di cui trattasi non rientra nella deroga prevista dall’articolo 13, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2001/14, il quale autorizza la concessione del diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie per una durata massima non superiore alla vigenza di un orario di servizio.

95.

Quanto alla natura discriminatoria della quarta priorità censurata dalla Commissione, osservo che il governo spagnolo riconosce esso stesso che tale priorità implica una discriminazione fra gli utenti abituali e i nuovi operatori. Ora, una siffatta discriminazione è, a mio avviso, manifestamente contraria all’obiettivo principale della legislazione ferroviaria dell’Unione, consistente nell’assicurare un accesso non discriminatorio alle infrastrutture. Tale obiettivo favorisce l’apertura dei servizi ferroviari forniti dagli operatori storici alla concorrenza di nuovi operatori.

96.

Il governo spagnolo giustifica il carattere discriminatorio del criterio dell’utilizzo effettivo della rete, quale criterio per la ripartizione delle capacità di infrastruttura, con l’obiettivo di garantire un utilizzo più efficiente della rete ferroviaria. Tale giustificazione non può essere accolta. Il fatto di favorire l’operatore abituale non comporta automaticamente un utilizzo efficiente della rete.

97.

Aggiungerei che la direttiva 2001/14 contiene disposizioni speciali intese a incentivare l’utilizzo efficiente della capacità di infrastruttura. Tale obiettivo di promozione è contemplato segnatamente dagli articoli 12, concernente i diritti di riserva di capacità, 23, paragrafo 2, concernente la necessità di tenere a disposizione la capacità di riserva per poter rispondere rapidamente a prevedibili richieste ad hoc di capacità, e 27, concernente l’utilizzo delle linee ferroviarie della direttiva 2001/14. Ora, il fatto di favorire l’operatore storico non figura fra le misure previste da detta direttiva intese a promuovere un utilizzo efficiente dell’infrastruttura. Ne consegue che un siffatto criterio è incompatibile con le prescrizioni della direttiva 2001/14, e segnatamente con il suo articolo 13, paragrafo 2.

98.

Concludo nel senso che la quinta censura della Commissione dev’essere accolta.

99.

Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

100.

Dal momento che la Commissione ha chiesto la condanna del Regno di Spagna alle spese, si dovrà accogliere tale domanda se, come suggerisco, il ricorso per inadempimento sarà accolto in toto.

101.

Conformemente all’articolo 69, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, la Repubblica francese e la Repubblica ceca, le quali hanno chiesto l’autorizzazione ad intervenire nella presente causa, sopporteranno le proprie spese.

102.

Alla luce delle osservazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue: