61994J0241

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1. Aiuti concessi dagli Stati ° Nozione ° Cofinanziamento da parte di un fondo pubblico dotato di potere discrezionale dei provvedimenti di accompagnamento dei programmi sociali elaborati da imprese confrontate a problemi occupazionali ° Inclusione ° Presupposti

(Trattato CE, art. 92, n. 1)

2. Aiuti concessi dagli Stati ° Decisione della Commissione ° Valutazione della legittimità alla luce delle informazioni disponibili al momento dell' emanazione della decisione

(Trattato CE, artt. 92 e 173)

1. Configura un aiuto di Stato ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato il cofinanziamento da parte di uno Stato, tramite un fondo pubblico che dispone del potere discrezionale di modulare il suo intervento, dei provvedimenti di accompagnamento dei programmi sociali elaborati, conformemente alla normativa del detto Stato, da parte delle imprese confrontate a problemi occupazionali.

Infatti il carattere sociale di siffatta partecipazione non è sufficiente per sottrarli ipso facto alla qualifica di aiuti ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato, che non distingue gli interventi statali a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti.

Inoltre, atteso che un fondo del genere dispone di un potere discrezionale che gli consente di modulare l' intervento finanziario, la partecipazione del detto fondo, pur non essendo limitata settorialmente, né territorialmente, né ad una categoria di imprese, è atta a porre talune imprese in una situazione più favorevole di altre, in quanto le esonera da taluni obblighi legali nei confronti dei loro dipendenti, alleviando così gli oneri che normalmente gravano sul loro bilancio.

2. La legittimità di una decisione in materia di aiuti dev' essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l' ha adottata. In particolare, qualora, nonostante una precisa domanda da parte di quest' ultima, uno Stato membro ometta di fornirle gli elementi che le consentano di valutare la natura e le conseguenze di un intervento statale in un programma sociale elaborato da un' impresa confrontata a problemi occupazionali, la Commissione è legittimata a ritenere che tale intervento configuri un aiuto di Stato ai sensi dell' art. 92 del Trattato se risulta che è atto ad alleviare gli oneri che normalmente gravano sul bilancio della detta impresa.

Nella causa C-241/94,

Repubblica francese, rappresentata dalle signore Edwige Belliard, vicedirettore presso la direzione dell' ufficio legale del ministero degli Affari esteri, e Catherine de Salins, vicedirettore presso la medesima direzione, nonché dal signor Jean-Marc Belorgey, incaricato ad hoc presso la medesima direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata di Francia, 9, boulevard du Prince Henri,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Jean-Paul Keppenne e Ben Smulders, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto l' annullamento della decisione della Commissione 27 giugno 1994, SG(94) D/8907, relativa all' aiuto concesso all' impresa Kimberly Clark Sopalin,

LA CORTE,

composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet e G. Hirsch (relatore), presidenti di sezione, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, L. Sevón e M. Wathelet, giudici,

avvocato generale: F.G. Jacobs

cancelliere: H. von Holstein, vicecancelliere

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 26 marzo 1996, nel corso della quale la Repubblica francese era rappresentata dalla signora Catherine de Salins e dal signor Jean-Marc Belorgey, e la Commissione dai signori Ben Smulders e Xavier Lewis, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 7 maggio 1996,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 2 settembre 1994 la Repubblica francese ha chiesto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CE, l' annullamento della decisione della Commissione 27 giugno 1994, SG(94) D/8907 (in prosieguo: la "decisione controversa").

2 Con la decisione controversa la Commissione ha qualificato come aiuto concesso da uno Stato ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CE il contributo finanziario del Fonds national de l' emploi (fondo nazionale per la piena occupazione; in prosieguo: l' "FNE") all' attuazione di un programma sociale di riduzione del personale da parte dell' impresa Kimberly Clark Sopalin (in prosieguo: la "Kimberly Clark").

3 La Kimberly Clark, la cui attività principale consiste nella produzione e lavorazione di ovatta di cellulosa, dispone in Sotteville-les-Rouen di uno stabilimento di produzione, il cui organico era di 465 dipendenti all' inizio del 1993. Nell' ambito di una ristrutturazione delle sue attività la Kimberly Clark si è orientata verso la produzione esclusiva di fazzoletti di carta provvedendo, nell' ambito di tale orientamento, all' ammodernamento degli impianti, all' attuazione di una riorganizzazione della produzione e di nuovi metodi di lavoro nonché alla riduzione dell' organico, che ha coinvolto 207 dipendenti.

4 Conformemente alla disciplina francese sui licenziamenti per motivi economici, la Kimberly Clark ha elaborato un programma sociale, che comportava un certo numero di provvedimenti, alcuni dei quali sono stati cofinanziati dallo Stato nell' ambito dell' FNE. Il costo del piano ammontava a 109,08 milioni FF, di cui 27,25 milioni, cioè circa il 25%, sono stati sostenuti dallo Stato.

5 Sulla scorta delle informazioni fornite dalle autorità francesi con note 28 gennaio e 10 marzo 1994, la Commissione ha emanato la decisione controversa. Essa ha anzitutto osservato che, grazie alla convenzione conclusa fra lo Stato (FNE) e la Kimberly Clark, l' FNE si era impegnato a finanziare una parte del costo totale del programma sociale per un ammontare di 27,25 milioni di FF. La Commissione ha ritenuto che gli interventi dell' FNE costituissero aiuti concessi da uno Stato, in quanto le convenzioni sono negoziate con le imprese confrontate a problemi occupazionali e il contributo dell' FNE, che è finanziato dal bilancio dello Stato, è determinato caso per caso a seconda della situazione finanziaria e degli sforzi dell' impresa. Essa osservava altresì che tale aiuto era atto a falsare la concorrenza e ad incidere sugli scambi fra Stati membri, rientrando pertanto nell' art. 92, n. 1, del Trattato.

6 La Commissione ha tuttavia dichiarato l' aiuto compatibile con il mercato comune, in quanto era destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche senza alterare, conformemente all' art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, le condizioni degli scambi in misura contraria all' interesse comune. Per giungere a questa conclusione la Commissione si è fondata sulla riduzione di capacità risultante dalla ristrutturazione dell' impresa, sul fatto che i lavoratori licenziati erano i principali fruitori dell' aiuto e sull' importo limitato del sussidio erogato.

7 A sostegno del ricorso il governo francese deduce il motivo unico di errore di diritto da parte della Commissione. Esso ritiene che il dispositivo attuato dall' FNE non rientri nella categoria degli aiuti alle imprese di cui all' art. 92 del Trattato, ma configuri un provvedimento generale a favore dei lavoratori subordinati, diretto alla lotta contro la disoccupazione. A questo proposito, sostiene che, in via generale, gli interventi dell' FNE non favoriscono "talune imprese o talune produzioni" ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato. Inoltre, la Kimberly Clark non ne avrebbe ricavato nessun vantaggio in quanto gli interventi dell' FNE non comportano sgravi per le imprese, atteso che la loro attuazione non le agevola nell' adempimento dei loro obblighi legali, ed in quanto vanno a vantaggio dei lavoratori subordinati e non ne consegue un miglioramento della situazione concorrenziale delle imprese.

8 La normativa francese prevede che, in caso di licenziamento economico (art. L 321-1 del codice del lavoro), il datore di lavoro deve versare ai lavoratori licenziati un' indennità legale o contrattuale di licenziamento, la prima delle quali costituisce un minimo (art. L 122-9 del codice del lavoro). Inoltre, il datore di lavoro deve obbligatoriamente far fruire i lavoratori interessati di una "priorità di riassunzione" della durata di un anno (art. L 321-14) e offrir loro la possibilità di aderire ad una convenzione di conversione (art. L 321-5) qualora abbiano due anni di anzianità, o meno in caso di disposizioni contrattuali più favorevoli, e qualora abbiano meno di 57 anni di età.

9 Oltre a tale obbligo minimo, la normativa francese prevede l' elaborazione di un programma sociale, che deve obbligatoriamente essere predisposto ed attuato nelle imprese con meno di 50 dipendenti qualora il numero di licenziamenti previsto sia almeno pari a 10 nel corso di uno stesso periodo di 30 giorni, previsione che corrispondeva esattamente al caso della Kimberly Clark. Siffatto programma è volto ad evitare i licenziamenti o a limitarne il numero e ad agevolare la riconversione del personale il cui licenziamento non possa essere evitato, in particolare dei dipendenti anziani o che possiedano caratteristiche sociali o qualifiche che ne rendano il reinserimento professionale particolarmente difficile.

10 Qualunque programma sociale ha come obiettivo minimo il reinserimento dei lavoratori subordinati che abbiano perso il posto di lavoro e deve comportare a tal fine azioni alternative alle convenzioni di riconversione. Tuttavia nessuna disposizione di legge o di regolamento definisce esattamente il contenuto di tali azioni.

11 Emerge dagli atti che il giudice nazionale eventualmente adito può sanzionare, pronunciando la nullità dei licenziamenti, un programma che non garantisca l' attuazione di azioni efficaci per il reinserimento dei lavoratori che abbiano perso il posto di lavoro. Fra le azioni che possono rientrare nell' ambito del programma sociale vi sono gli interventi dell' FNE.

12 I detti interventi vengono attuati mediante convenzioni negoziate dall' impresa e dallo Stato e da essi sottoscritte. A seconda del loro tipo, esse sono volte al perseguimento di una delle tre finalità seguenti: l' alternativa al licenziamento mediante una riduzione dell' orario di lavoro, il miglioramento delle possibilità di reinserimento, il collocamento a riposo per i lavoratori più anziani a condizioni migliori di quelle della disoccupazione.

13 La partecipazione dello Stato alle misure di accompagnamento dei progetti sociali avviene sulla scorta delle norme di legge e di regolamento che si applicano a tutte le imprese e viene modulata a seconda degli obiettivi sociali perseguiti dallo Stato. L' intervento dell' FNE è limitato ai massimali delle basi di intervento stabilite dal codice del lavoro per ogni tipo di convenzione ed applicabili a tutte le imprese.

14 Gli estremi delle variazioni dei tassi d' intervento all' interno dei massimali regolamentari sono stabiliti mediante circolari e dipendono da criteri connessi alle dimensioni dell' impresa, in quanto i costi delle misure di prevenzione o di accompagnamento dei licenziamenti sono estremamente elevati, e, nella maggior parte dei casi, dalla qualità del programma sociale avviato.

15 In taluni casi, la regola del cofinanziamento può essere disapplicata, in particolare per le imprese sotto amministrazione controllata o in liquidazione coatta che fruiscono di esenzioni e, in via del tutto eccezionale, in caso di gravissime difficoltà finanziarie dell' impresa.

16 Il governo francese afferma in primo luogo che i dispositivi dell' FNE, che perseguono un obiettivo puramente sociale, sono applicabili, senza alcuna eccezione, a tutte le imprese. Rileva che i criteri in forza dei quali lo Stato accetta o rifiuta la conclusione di una convenzione FNE richiesta dall' impresa sono oggettivi e si limitano alle condizioni stabilite dalle norme di legge e di regolamento relative alle dette convenzioni (ad esempio, età del lavoratore o sua idoneità a fruire di un provvedimento di reinserimento). Le convenzioni dell' FNE non sarebbero pertanto affatto limitate ad un certo tipo di impresa, settore di produzione o regione particolare.

17 Per quanto riguarda i limiti stabiliti dalla normativa, il governo francese fa rinvio alle disposizioni del codice del lavoro relative agli interventi dell' FNE. La partecipazione delle imprese e dei dipendenti al finanziamento degli assegni speciali di prepensionamento erogati dall' FNE verrebbe infatti direttamente determinata mediante regolamento. L' inosservanza di tali limiti verrebbe sanzionata dal giudice come violazione della legge.

18 Per quanto riguarda i limiti che l' amministrazione stessa si è stabilita, il governo francese osserva che essi si concretano in circolari o direttive accessibili al pubblico, volte a definire, nell' ambito del potere discrezionale conferito dalla normativa, l' azione dell' amministrazione in via generale. In tale contesto, il governo francese sottolinea che la valutazione dell' autorità pubblica, nel caso degli interventi dell' FNE, non ha affatto la conseguenza di agevolare l' impresa che ne fruisce rispetto alle sue concorrenti, ma è anzi intesa a garantire il mantenimento di una rigorosa parità di trattamento.

19 Si deve ricordare che l' art. 92, n. 1, del Trattato dichiara incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

20 Da una giurisprudenza costante risulta che l' art. 92, n. 1, non distingue gli interventi a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti (sentenza 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione, Racc. pag. 709, punto 27).

21 Il carattere sociale degli interventi dell' FNE non è pertanto sufficiente per sottrarli ipso facto alla qualifica di aiuti ai sensi dell' art. 92 del Trattato.

22 Va poi rilevato che gli interventi dell' FNE non sono limitati settorialmente, né territorialmente, né ad una categoria ristretta di imprese.

23 Tuttavia, come la Commissione ha giustamente osservato, l' FNE dispone di un poter discrezionale che gli consente di modulare l' intervento finanziario sulla scorta di diverse considerazioni come, in particolare, la scelta dei destinatari, l' importo dell' intervento finanziario e le condizioni di intervento. Il governo francese stesso ammette che l' amministrazione può derogare alle linee direttrici da essa stabilite qualora una situazione specifica lo giustifichi.

24 Si deve pertanto rilevare che il sistema di partecipazione dell' FNE all' accompagnamento dei programmi sociali, per la sua finalità e la sua economia generale, è atto a porre talune imprese in una situazione più favorevole di altre e configura quindi un aiuto ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato.

25 Gli argomenti del governo francese su questo punto vanno pertanto disattesi.

26 Il governo francese sostiene in secondo luogo che i dispositivi dell' FNE non consentono sgravi per le imprese, poiché la loro attuazione non le agevola nell' adempimento dei loro obblighi legali ed esigono da parte loro uno sforzo supplementare rispetto a quanto sono tenute a fare per conformarsi rigorosamente ai precetti di diritto comune. A suo parere, le imprese tenute all' elaborazione di un programma sociale potrebbero, quando intendono effettuare licenziamenti, non far ricorso ai dispositivi dell' FNE. La finalità del programma sociale a favore del reinserimento potrebbe infatti essere perseguita dall' impresa mediante formule sue proprie e senza far ricorso alle convenzioni FNE. Secondo il governo francese, tali convenzioni sono dirette a consentire all' impresa di adottare provvedimenti che travalicano quanto meramente sufficiente per l' adempimento degli obblighi legali in materia di programma sociale.

27 Il governo francese sottolinea che le convenzioni FNE non costituiscono un obbligo legale per l' impresa, e pertanto gli oneri che ne risultano a suo carico sono facoltativi. Infatti, lo Stato non agevolerebbe le imprese nell' adempimento dei loro obblighi legali. D' altronde l' impatto finanziario della conclusione di una o più convenzioni dell' FNE rappresenterebbe per loro, nella maggioranza dei casi, un costo non trascurabile, tanto più che di solito la quota dello Stato è minoritaria, in particolare nel caso delle grandi imprese. La Kimberly Clark costituirebbe del resto un esempio calzante a questo proposito.

28 Se infatti quest' ultima si fosse limitata a licenziare personale inizialmente considerato esuberante (312 dipendenti) ed a proporre ad ogni dipendente interessato una convenzione di riconversione, corrispondente all' obbligo generale di diritto comune, per la Kimberly Clark il costo sarebbe stato al massimo di 45 milioni FF, atteso che il costo medio unitario delle indennità convenzionali di licenziamento per il personale interessato dalla ristrutturazione è di circa di 140 000 FF e la partecipazione della Kimberly Clark al finanziamento delle convenzioni di riconversione è di 4 500 FF (45 milioni di FF = 312 x 140 000 + 312 x 4 500). Per effettuare una simulazione corrispondente alla situazione in cui la Kimberly Clark avesse elaborato un progetto sociale che le consentisse di adempiere in ampia misura gli obblighi legali facendo unicamente ricorso ai mezzi propri, occorrerebbe aggiungere ancora 7 milioni di FF per provvedimenti supplementari. Il costo totale del programma sarebbe pertanto ammontato a 52 milioni di FF (45 milioni + 7 milioni).

29 Il programma sociale, compresi gli interventi dell' FNE, è invece costato 81,83 milioni di FF alla Kimberly Clark, e 27,25 milioni di FF allo Stato. L' intervento dell' FNE sarebbe quindi costato molto di più alla Kimberly Clark rispetto a quanto le sarebbe costato avviare, con i propri mezzi, un programma che le consentisse di adempiere senza nessun equivoco i suoi obblighi legali.

30 La Commissione osserva che il fatto che l' intervento verta su spese facoltative dell' interessato non è sufficiente ad escludere che si tratti di un aiuto. Secondo la sua prassi costante, verrebbero qualificati aiuti gli interventi a favore di talune imprese o produzioni, anche qualora i detti interventi vengano utilizzati per il finanziamento dei costi sopportati volontariamente dall' impresa interessata. Comunque sia, quando l' attuazione di un programma sociale è obbligatoria, come nel caso della Kimberly Clark, non sarebbe corretto affermare che l' intervento dell' FNE non riguarda mai nessun costo obbligatorio per l' impresa: poiché quest' ultima sarebbe tenuta, oltre alle spese obbligatorie stricto sensu (buonuscita ecc.), a sopportare gli ulteriori costi per l' attuazione del programma sociale (sotto il controllo del giudice), l' intervento dell' FNE verterebbe su di una quota variabile di un complesso di costi i quali, per una certa parte indeterminata, sono obbligatori; esso potrebbe pertanto riguardare costi obbligatori.

31 Per quanto attiene alla decisione controversa, le informazioni fornite mediante lettera delle autorità francesi 28 gennaio 1994 non avrebbero consentito di escludere che una parte dei costi obbligatori fosse stata sostenuta dall' FNE.

32 In tale contesto, la Commissione ritiene che la "simulazione" effettuata dal governo francese per valutare se l' intervento dell' FNE a favore della Kimberly Clark abbia costituito un vantaggio per quest' ultima non fornisce un elemento nuovo in proposito. Infatti, l' esercizio sarebbe fondato su elementi ipotetici e non chiarirebbe i motivi per cui la Kimberly Clark avrebbe sottoscritto, senza trarne un qualsivoglia vantaggio, un intervento che le sarebbe costato molto di più che se avesse avviato con i propri mezzi un programma che le consentisse di soddisfare senza nessun equivoco ai suoi obblighi legali. La simulazione dimostrerebbe soprattutto che, se la Kimberly Clark fosse stata esonerata dal pagamento della sua quota nel programma, cosa che l' FNE ha il potere di fare, il ricavo netto sarebbe stato indiscutibile e sarebbe stato chiaro che l' intervento dell' FNE verteva su costi obbligatori.

33 Si deve ricordare anzitutto che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la legittimità di una decisione in materia di aiuti dev' essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l' ha adottata (sentenza 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. pag. 2263, punto 16).

34 Si deve poi osservare che la nozione di aiuto ricomprende le agevolazioni concesse dalle autorità pubbliche che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un' impresa (sentenza 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I-877, punti 12 e 13).

35 A questo proposito si deve rilevare che, tenuto conto del numero dei licenziamenti previsti, la Kimberly Clark era tenuta ad avviare un programma sociale. Come risulta dalla nota del governo francese 10 marzo 1994, il programma sociale adottato comportava, per i lavoratori non licenziati, diversi settori con partecipazione dell' FNE, come convenzioni di disoccupazione parziale, aiuti al passaggio al tempo parziale ecc. Quanto ai 207 lavoratori licenziati, risulta dal detto programma che i costi relativi alle indennità contrattuali di licenziamento, che sono state integralmente versate dalla Kimberly Clark, ammontavano a 37,60 milioni di FF. La Kimberly Clark si è inoltre impegnata ad aumentare le dette indennità per un importo di 22,44 milioni di FF.

36 Al fine di valutare la compatibilità con il mercato comune dei provvedimenti di cui è causa, la Commissione ha domandato in particolare al governo francese, con lettera 4 febbraio 1994, quali sarebbero stati i costi del programma se quest' ultimo fosse stato limitato al minimo richiesto dalla normativa francese. Esso ha risposto che non vi è un programma sociale minimo facilmente quantificabile. Solo in sede di replica il governo francese ha fornito precisazioni sul punto, dichiarando in particolare che la Kimberly Clark aveva inizialmente l' intenzione di licenziare 312 dipendenti su 465 e che si è limitata a licenziarne 207 in esito ai negoziati con l' FNE, il quale ha garantito il suo successivo coinvolgimento nel programma sociale.

37 Poiché la Commissione si è pertanto trovata, nonostante una domanda precisa, nell' impossibilità di valutare la natura e le conseguenze dei provvedimenti di cui è causa, essa era legittimata a ritenere che la Kimberly Clark, elaborando un programma sociale in collaborazione con lo Stato nell' ambito del quale la sua partecipazione ammontava a 81,83 milioni di FF e quella dello Stato a 27,25 milioni di FF, aveva fruito di un aiuto concesso da uno Stato ai sensi dell' art. 92, del Trattato.

38 Di conseguenza, anche il secondo argomento del governo francese dev' essere disatteso.

39 Il governo francese sostiene in terzo luogo che le convenzioni dell' FNE, dirette a limitare le ripercussioni sociali dei licenziamenti per i lavoratori subordinati, vanno direttamente a vantaggio di questi ultimi e non migliorano affatto la situazione concorrenziale dell' impresa.

40 Alla luce di quanto precede, basti rilevare che, tenuto conto delle informazioni di cui disponeva al momento dell' emanazione della decisione controversa, la Commissione era legittimata a ritenere che, grazie all' intervento dell' FNE, la Kimberly Clark fosse esonerata da taluni obblighi legali nei confronti dei lavoratori subordinati e che pertanto si avvantaggiasse di una situazione più favorevole di quella delle sue concorrenti.

41 Poiché nessuno degli argomenti del governo francese è stato accolto, il ricorso va respinto.

Sulle spese

42 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura il soccombente è condannato alle spese. Poiché la Repubblica francese è rimasta soccombente, dev' essere condannata alle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Repubblica francese è condannata alle spese.