INT/1049
Revisione della direttiva sui pacchetti turistici
PARERE
Sezione Mercato unico, produzione e consumo
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva (UE) 2015/2302 per rendere più efficace la protezione dei viaggiatori e per semplificare e chiarire alcuni aspetti della direttiva
[COM(2023) 905 final – 2023/0435 (COD)]
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E-mail di contatto
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int@eesc.europa.eu
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Amministratrice
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Radoslava STEFANKOVA
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Data del documento
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15/4/2024
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Relatore: Philip VON BROCKDORFF
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Consultazione
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Parlamento europeo, 18/1/2024
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Base giuridica
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Articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
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Sezione competente
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Mercato unico, produzione e consumo
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Adozione in sezione
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11/4/2024
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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78/0/0
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Adozione in sessione plenaria
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DD/MM/YYYY
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Sessione plenaria n.
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…
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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…/…/…
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1La crisi della COVID-19 ha messo in luce le carenze connesse alla direttiva attualmente in vigore relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati ("direttiva sui pacchetti turistici"). Partendo da questa considerazione, il CESE concorda con le proposte della Commissione di rivedere la direttiva per fornire una maggiore protezione ai turisti.
1.2Il CESE osserva che, pur creando un quadro armonizzato all'interno dell'UE, le disposizioni vigenti della direttiva sui pacchetti turistici non hanno impedito pratiche divergenti sotto alcuni aspetti tra uno Stato membro e l'altro.
1.3La direttiva vigente garantisce la tutela dei consumatori in caso di insolvenza degli operatori, ma il CESE ritiene che questa protezione non sia sufficientemente ampia per taluni aspetti. Nell'attuazione della direttiva sono sorti alcuni problemi a livello nazionale, ad esempio con il fallimento del gruppo Thomas Cook, cui si sono sommate le incertezze giuridiche emerse durante la pandemia. Per tali motivi occorre un sistema efficace che tuteli i viaggiatori e al contempo responsabilizzi i prestatori di servizi lungo tutta la filiera.
1.4Il CESE ritiene pertanto che una revisione della direttiva sui pacchetti turistici sia tanto opportuna quanto necessaria e, in generale, accoglie con favore la direttiva sui pacchetti turistici riveduta, che mira a codificare i sistemi di buoni e a fornire informazioni chiare e garanzie legali ai viaggiatori, offrendo nel contempo maggiore flessibilità alle imprese del settore.
1.5Il CESE accoglie con favore l'eliminazione della sovrapposizione tra la definizione di "pacchetto turistico" e quella di "servizio turistico collegato". Questo significa che, quando tipi diversi di servizi turistici sono acquistati contemporaneamente per lo stesso viaggio o la stessa vacanza e presso il medesimo punto vendita, ciò che è stato acquistato sarà considerato un pacchetto turistico. Di conseguenza, le imprese, quando vendono i pacchetti turistici, non promuoverebbero più i servizi turistici collegati, proteggendo in tal modo i consumatori.
1.6Il CESE osserva che i consumatori si affidano in larga misura a intermediari per l'acquisto di biglietti aerei a sé stanti e di pacchetti turistici. La vendita di biglietti aerei a sé stanti tramite intermediari è una materia disciplinata dal regolamento (CE) n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo. La direttiva sui pacchetti turistici riguarda invece un'altra materia e non può ovviare a tali carenze. Il CESE osserva, tuttavia, che la proposta in esame tiene conto delle norme stabilite nel suddetto regolamento e mira ad aumentare la coerenza con tali norme.
1.7Il CESE ritiene che la revisione della direttiva sui pacchetti turistici proposta dalla Commissione introduca cambiamenti significativi positivi intesi a trovare un equilibrio tra, da un lato, la protezione dei viaggiatori e, dall'altro, gli interessi degli operatori di pacchetti turistici. Tuttavia, sebbene le disposizioni proposte in materia di rimborsi ai clienti attribuiscano una responsabilità a tutti i fornitori di servizi all'interno della filiera e siano efficaci in casi isolati di cancellazione dei servizi, il CESE è dell'avviso che i tempi proposti per il rimborso dei viaggiatori non tengano sufficientemente conto delle limitazioni nei flussi di cassa di cui i fornitori di servizi risentono in situazioni eccezionali, come quelle verificatesi di recente durante la pandemia di COVID-19.
1.8Il CESE ritiene che i pacchetti vacanza costituiscano un segmento importante dell'attività turistica e siano la forma di viaggio più sicura in assoluto e quella che offre la migliore protezione dei consumatori. La proposta della Commissione è volta ad affrontare le carenze esistenti nella direttiva sui pacchetti turistici. Il CESE si compiace per questo intento, in quanto ci saranno effetti positivi per gli organizzatori di pacchetti turistici, in particolare per quanto riguarda il diritto di rimborso B2B e le norme sui buoni, due elementi che aiutano gli organizzatori a mantenere liquidità.
1.9La proposta è intesa a regolamentare a livello dell'UE gli acconti versati dai viaggiatori per i pacchetti vacanza, limitandoli al 25 % del prezzo totale del pacchetto stesso, a meno che non vi sia una giustificazione per un importo più elevato (il limite può essere allentato, se necessario, per consentire agli operatori di pacchetti turistici di pagare i prestatori di servizi). Il CESE ritiene che tale flessibilità sia necessaria e consenta agli operatori turistici di salvaguardare il loro flusso di cassa, non essendo costretti a pagare acconti più elevati ai prestatori di servizi.
1.10Il CESE osserva inoltre che la proposta della Commissione specifica che continueranno a essere possibili acconti di importo più elevato allo scopo di coprire pagamenti anticipati a fornitori di servizi, come le compagnie aeree.
1.11Infine, il CESE raccomanda che la proposta della Commissione produca effetti il più possibile equilibrati, assicurando che i pacchetti turistici nell'UE rimangano quanto più competitivi possibile e garantendo nel contempo la protezione dei consumatori con un impatto minimo sui prezzi e sugli oneri a carico delle imprese.
2.Contesto del parere
2.1Con due terzi del numero complessivo di arrivi di turisti internazionali nel 2022, l'UE è la prima destinazione turistica mondiale. Il numero delle imprese attive nel settore è stimato a 2,3 milioni, con 12,3 milioni di occupati.
2.2I cittadini europei interagiscono con le imprese turistiche per un ventaglio di servizi legati al viaggio e in vari modi, direttamente o tramite intermediari. La direttiva (UE) 2015/2302 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati (la cosiddetta "direttiva sui pacchetti turistici") ha cercato di modernizzare il quadro giuridico per i pacchetti turistici e di offrire un certo livello di protezione ai consumatori, nonché di aumentare la concorrenza tra vari tipi di imprese di viaggio attive sul mercato dei pacchetti turistici.
2.3L'efficacia della direttiva vigente è stata messa a dura prova dalle misure restrittive adottate a seguito della pandemia di COVID-19, con il massiccio annullamento delle vacanze "tutto compreso" già vendute, come anche dal fallimento del gruppo Thomas Cook nel 2019. A causa dell'entità delle cancellazioni, molti viaggiatori non hanno ricevuto alcun rimborso o lo hanno ricevuto molto più tardi dei 14 giorni previsti dalla direttiva. In risposta a questa situazione, la Commissione ha raccomandato e incoraggiato l'utilizzo di buoni, purché siano accettati dai viaggiatori e siano coperti dalla protezione in caso di insolvenza dell'organizzatore di pacchetti turistici. Nonostante tale raccomandazione, diversi Stati membri si sono discostati dalle disposizioni della direttiva sui pacchetti turistici, con il risultato che la Commissione ha avviato procedure di infrazione nei confronti di 11 Stati.
2.4In tale contesto, la Commissione ha proposto di rivedere la direttiva per rafforzare la protezione dei consumatori, anche nel caso di crisi come quella della COVID-19. La proposta della Commissione è volta anche a migliorare il funzionamento del mercato interno nel settore dei pacchetti turistici. Le modifiche proposte sono finalizzate a porre rimedio ai punti deboli della direttiva vigente sul piano delle lacune, così come dell'incertezza e della complessità giuridica.
2.5La direttiva riveduta punta inoltre a migliorare la coerenza tra la direttiva sui pacchetti turistici e il regolamento (CE) n. 261/2004 (il cosiddetto "regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo"), in particolare prevedendo l'emissione di buoni e i rimborsi tra imprese. Con la disposizione sul diritto di rimborso tra imprese contenuta nella proposta in esame, gli organizzatori avrebbero diritto a ottenere dal fornitore di servizi, entro sette giorni, un rimborso in caso di cancellazione di un servizio turistico. Ciò consentirebbe agli organizzatori di rimborsare i viaggiatori entro 14 giorni, senza metterne a rischio la liquidità.
2.6La proposta della Commissione affronta un problema che riguarda tutta l'UE, dal momento che i pacchetti turistici sono un settore transfrontaliero che riguarda non solo i cittadini dell'UE che viaggiano all'interno e/o all'esterno dell'Unione, ma anche i pacchetti vacanza venduti ai viaggiatori da organizzatori di altri Stati membri. Data la natura transfrontaliera dei pacchetti vacanza, l'unico strumento in grado di rispondere adeguatamente ai problemi che interessano i viaggiatori è la legislazione dell'UE. La protezione dei viaggiatori dell'UE non è una questione che possa essere affrontata dai singoli Stati membri.
2.7L'azione a livello dell'UE è il modo più efficace per garantire una protezione adeguata sia ai viaggiatori che agli operatori dell'UE, migliorando nel contempo il funzionamento del mercato interno dei pacchetti turistici. Nel settore vi sarà maggiore uniformità se a livello dell'Unione si stabiliranno i buoni e i pagamenti in acconto, nonché la protezione in caso d'insolvenza. Gli Stati membri manterrebbero comunque la facoltà di scegliere il proprio sistema nazionale di protezione in caso d'insolvenza, ad esempio un sistema basato su polizze assicurative o su un fondo di mutualizzazione, a cui gli organizzatori contribuiscono. Al fine di garantire l'efficacia dei sistemi nazionali, la proposta stabilisce parametri aggiuntivi, e gli Stati membri sono tenuti a vigilare sulla protezione in caso d'insolvenza degli organizzatori. La proposta specifica che, qualora sia necessaria un'efficace protezione dall'insolvenza, gli Stati membri possono istituire un fondo di riserva, ad esempio, in aggiunta alle polizze assicurative per la protezione in caso d'insolvenza. L'introduzione di tali fondi potrebbe far aumentare i costi dei pacchetti turistici, ma gli Stati membri non sono tenuti a introdurli e la possibilità di istituire fondi di riserva per la protezione in caso d'insolvenza esiste già.
2.8La proposta della Commissione stabilisce inoltre che, al posto dei rimborsi, gli organizzatori possono offrire buoni coperti dalla protezione in caso d'insolvenza, ma l'accettazione di questi buoni è a discrezione dei viaggiatori. Questa misura è favorevole alle imprese in quanto offre loro la possibilità di disporre di una liquidità maggiore. Il fatto che i buoni e le richieste di rimborso in sospeso siano coperti dalla protezione in caso d'insolvenza potrebbe comportare un aumento dei costi per la protezione in caso d'insolvenza a carico degli operatori degli Stati membri in cui i buoni e le richieste di rimborso non sono attualmente coperti da tale protezione. Sebbene possano prodursi alcuni costi aggiuntivi, per i consumatori ne deriverà una protezione migliore grazie alle garanzie legali connesse ai buoni, compresa la protezione in caso d'insolvenza.
2.9La Commissione propone inoltre una limitazione flessibile degli acconti al 25 %, percentuale aumentabile a seconda della necessità di versare anticipi più elevati ai prestatori di servizi o di coprire altri costi relativi all'organizzazione e all'esecuzione dei pacchetti turistici, nella misura in cui ciò sia necessario per coprire tali costi al momento della prenotazione. Secondo la valutazione d'impatto effettuata dalla Commissione, il costo aggiunto per gli operatori sarebbe limitato e si tradurrebbe solo in un lieve aumento dei prezzi per i viaggiatori.
3.Osservazioni generali
3.1La direttiva attualmente in vigore relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati ("direttiva sui pacchetti turistici") fornisce un alto livello di protezione ai turisti: protegge dall'insolvenza degli organizzatori di pacchetti turistici, compresi gli operatori turistici, e conferisce ai consumatori diritti specifici in caso di problemi durante il viaggio, ad esempio il diritto a soluzioni alternative, a una riduzione del prezzo o a un indennizzo. Essa stabilisce inoltre il diritto all'annullamento del pacchetto turistico, conferendo ai consumatori il diritto al rimborso dei pagamenti già effettuati se la cancellazione è dovuta a circostanze inevitabili e straordinarie. La crisi della COVID-19 ha però evidenziato una serie di carenze. Partendo da questa considerazione, il CESE concorda con le proposte della Commissione di rivedere la direttiva per fornire una maggiore protezione ai turisti.
3.2Il CESE osserva che, pur creando un quadro armonizzato all'interno dell'UE, le disposizioni vigenti della direttiva sui pacchetti turistici non hanno impedito pratiche divergenti sotto alcuni aspetti. Migliaia di consumatori sono stati danneggiati dal modo in cui gli organizzatori hanno gestito i rimborsi per i pacchetti turistici annullati durante la pandemia, mentre 15 Stati membri hanno adottato norme che si discostavano dalle disposizioni della direttiva sui pacchetti turistici, in quanto consentivano temporaneamente agli organizzatori di pacchetti turistici di rinviare i rimborsi o di imporre buoni ai consumatori. La Commissione ha quindi avviato procedure di infrazione nei confronti di 11 Stati membri.
3.3Il CESE osserva altresì che nell'attuale direttiva sui pacchetti turistici non sono previste scadenze per trattare i reclami dei consumatori e che la partecipazione di questi ultimi a sistemi alternativi di risoluzione delle controversie non è obbligatoria. Inoltre, in molti casi gli operatori non hanno dato seguito alle decisioni adottate dalle autorità preposte all'applicazione della legge. L'imposizione di sanzioni in caso di mancato rispetto delle scadenze può essere quindi ritenuta necessaria. Inoltre, l'applicazione di percentuali massime per i piani di pagamento in acconto e in saldo limiterebbe il rischio per i consumatori e renderebbe la protezione in caso d'insolvenza meno onerosa per gli operatori.
3.4La direttiva vigente garantisce la tutela dei consumatori in caso di insolvenza degli operatori, ma il CESE ritiene che questa protezione non sia sufficientemente ampia per taluni aspetti. Nell'attuazione della direttiva sono sorti alcuni problemi a livello nazionale, ad esempio con il fallimento del gruppo Thomas Cook, cui si sono sommate le incertezze giuridiche emerse durante la pandemia. Per tale motivo occorre rivedere la direttiva sui pacchetti turistici, aumentando l'efficacia dei sistemi nazionali di protezione in caso d'insolvenza. che dovrebbero offrire protezione ai consumatori in ogni circostanza, evitabile o meno, con l'evasione delle richieste di rimborso in un arco di tempo ragionevole.
3.5Allo stato attuale, quando un organizzatore di pacchetti turistici (ad esempio, un tour operator) o un viaggiatore annulla un pacchetto a causa di "circostanze inevitabili e straordinarie", i consumatori hanno diritto al rimborso entro 14 giorni. Tuttavia, nella direttiva vigente non vi è alcun riferimento ai buoni. Il CESE ritiene pertanto che una revisione della direttiva sui pacchetti turistici sia tanto opportuna quanto necessaria e, in generale, accoglie con favore la direttiva sui pacchetti turistici riveduta, che mira a codificare i sistemi di buoni e a fornire informazioni chiare e garanzie legali ai viaggiatori, offrendo nel contempo maggiore flessibilità alle imprese del settore.
3.6Attualmente, i turisti possono interrompere la vacanza senza incorrere in spese se si verificano "circostanze inevitabili e straordinarie" nel luogo di destinazione o in prossimità di esso. Tuttavia, la direttiva vigente specifica soltanto che i viaggiatori possono annullare "prima dell'inizio del pacchetto", ma non fissa alcun termine. Quando è scoppiata la pandemia di COVID-19, data l'assenza di un termine definito entro cui presentare la dichiarazione di recesso dal contratto, molti operatori si sono rifiutati di rimborsare i consumatori. Il CESE osserva che la proposta della Commissione non prevede un termine definito entro cui presentare la dichiarazione di risoluzione del contratto.
3.7I servizi turistici collegati possono spesso essere complessi, e sovente i consumatori non sono sicuri se la loro prenotazione sia un pacchetto turistico o un servizio turistico collegato. Gli operatori possono quindi trarre vantaggio da questa situazione. Il CESE accoglie pertanto con favore l'eliminazione della sovrapposizione tra la definizione di "pacchetto turistico" e quella di "servizio turistico collegato"; da questo ne consegue che, quando tipi diversi di servizi turistici sono acquistati contemporaneamente per lo stesso viaggio o la stessa vacanza presso il medesimo punto vendita, ciò che è stato acquistato sarà considerato un pacchetto turistico. In questo modo le imprese non promuoverebbero più i servizi turistici collegati quando vendono pacchetti turistici, proteggendo in tal modo i consumatori.
3.8Per quanto riguarda le prenotazioni online, il CESE osserva che i consumatori si affidano in larga misura a intermediari per l'acquisto di biglietti aerei a sé stanti e di pacchetti turistici. La vendita di biglietti aerei a sé stanti tramite intermediari è una materia disciplinata dal regolamento (CE) n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo. La direttiva sui pacchetti turistici riguarda invece un'altra materia e non può ovviare a tali carenze. Il CESE osserva, tuttavia, che la proposta in esame tiene conto delle norme stabilite nel suddetto regolamento e mira ad aumentare la coerenza con tali norme.
4.Osservazioni particolari
4.1Secondo il CESE, la revisione della direttiva sui pacchetti turistici proposta dalla Commissione introduce cambiamenti positivi intesi a trovare un equilibrio tra, da un lato, la protezione dei viaggiatori e, dall'altro, gli interessi degli operatori di pacchetti turistici.
4.2Il CESE ritiene che i pacchetti vacanza costituiscano un segmento importante dell'attività turistica e siano la forma di viaggio più sicura in assoluto e quella che al contempo offre la migliore protezione dei consumatori. La proposta della Commissione è volta ad affrontare le carenze esistenti nella direttiva sui pacchetti turistici. Il CESE la accoglie con favore, in quanto avrà effetti positivi per gli organizzatori di pacchetti turistici, in particolare per quanto riguarda il diritto di rimborso B2B e le norme sui buoni, due elementi che aiutano gli organizzatori a mantenere liquidità.
4.3La proposta è intesa a regolamentare a livello dell'UE gli acconti versati dai viaggiatori per i pacchetti vacanza, limitandoli al 25 % del prezzo totale del pacchetto stesso (il limite può essere allentato, se necessario, per consentire agli operatori di pacchetti turistici di pagare i prestatori di servizi). Sebbene il pagamento integrale da parte del cliente al momento della prenotazione dei servizi turistici sia la soluzione più frequente, il CESE ritiene che la flessibilità proposta per quanto riguarda l'acconto sia un elemento necessario, in quanto assicura un equilibrio tra gli interessi delle imprese e quelli dei viaggiatori e consente altresì agli operatori turistici di salvaguardare il loro flusso di cassa, non essendo costretti a pagare acconti più elevati ai prestatori di servizi. Tuttavia, sebbene le disposizioni proposte in materia di rimborsi ai clienti attribuiscano una responsabilità a tutti i fornitori di servizi all'interno della filiera e siano efficaci in casi isolati di cancellazione dei servizi, il CESE è dell'avviso che i tempi proposti per il rimborso dei viaggiatori non tengano sufficientemente conto delle limitazioni nei flussi di cassa di cui i fornitori di servizi risentono in situazioni eccezionali, come quelle verificatesi di recente durante la pandemia di COVID-19.
4.4Il CESE osserva altresì che nella valutazione d'impatto della Commissione è emerso che i pagamenti in acconto chiesti dagli operatori turistici per i pacchetti vacanza sono già ora di ammontare molto inferiore al prezzo totale del pacchetto, ed oscillano perlopiù tra il 25 % e il 35 %. Pertanto, la nuova disposizione proposta per i pacchetti ridurrebbe l'importo dei pagamenti in acconto di appena il 5 %.
4.5Il CESE osserva che la proposta della Commissione specifica che continueranno a essere possibili acconti di importo più elevato allo scopo di coprire pagamenti anticipati a fornitori di servizi, come le compagnie aeree. Pertanto, si prevede che l'attuazione della proposta avrà un impatto minimo sui fornitori di servizi come le compagnie aeree e le imprese collegate.
4.6Il CESE rileva altresì che il turismo si è ripreso dagli effetti devastanti prodotti dalle restrizioni sanitarie decise in risposta alla crisi della COVID-19. La pandemia è stata una circostanza eccezionale, ma in circostanze normali, il settore dei pacchetti turistici ha dimostrato di poter dare ottimi risultati, con problemi molto limitati per i consumatori. Secondo il CESE, la proposta della Commissione, se calibrata con attenzione, continuerebbe a rafforzare il settore.
4.7Infine, il CESE raccomanda che la proposta della Commissione produca effetti il più possibile equilibrati, assicurando che i pacchetti turistici nell'UE rimangano quanto più competitivi possibile e garantendo nel contempo la protezione dei consumatori con un impatto minimo sui prezzi e sugli oneri a carico delle imprese.
Bruxelles, 11 aprile 2024
Sandra PARTHIE
Presidente della sezione Mercato unico, produzione e consumo
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