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PARERE
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Comitato economico e sociale europeo
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Raccomandazioni del CESE per una solida riforma del semestre europeo
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Raccomandazioni del CESE per una solida riforma del semestre europeo
(parere d'iniziativa)
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ECO/600
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Relatori: Gonçalo LOBO XAVIER, Javier DOZ ORRIT, Luca JAHIER
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Decisione dell'Assemblea plenaria
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27/10/2022
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Base giuridica
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Articolo 52, paragrafo 2, del Regolamento interno
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Parere d'iniziativa
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Sezione competente
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Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
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Adozione in sezione
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18/04/2023
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Adozione in sessione plenaria
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27/04/2023
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Sessione plenaria n.
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578
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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226/2/6
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1Nonostante i suoi punti deboli, il semestre europeo ha svolto un ruolo importante nel coordinamento delle politiche economiche nazionali all'interno dell'Unione. Tuttavia, le sue procedure non hanno consentito di coinvolgere in maniera soddisfacente i cittadini e i soggetti politici, economici e sociali nazionali degli Stati membri nei suoi processi e nelle sue raccomandazioni. Nella maggior parte degli Stati membri il grado di partecipazione della società civile organizzata è insufficiente e di scarsa qualità. Sebbene si siano rilevati dei miglioramenti nella consultazione in merito all'elaborazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza, tali miglioramenti non sono stati consolidati e, per motivi politici, in alcuni paesi si sono fatti dei passi indietro nell'impegno a sostenere maggiormente tale partecipazione.
1.2La comunicazione della Commissione europea sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell'UE, che il CESE sostiene, definisce un quadro di politica di bilancio più flessibile e differenziato che richiederà dei negoziati e degli accordi tra le istituzioni dell'UE e gli Stati membri. Il loro buon esito dipende dalla titolarità a livello nazionale del processo e degli impegni assunti. Per conseguire questo obiettivo è necessaria una riforma delle procedure e dei calendari del semestre europeo.
1.3Secondo il CESE, la titolarità da parte degli Stati membri è possibile solo con il coinvolgimento concreto e strutturale degli attori politici, economici e sociali nel processo del semestre europeo. Il CESE ritiene che il coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile debba diventare uno dei pilastri di questo semestre europeo riveduto, come pure dei parlamenti nazionali e degli enti locali e regionali. Le competenze del Parlamento europeo dovrebbero essere ampliate in modo da disporre di maggiori diritti di codecisione sugli indirizzi di politica economica e sulle proposte di carattere europeo.
1.4Il CESE propone una riforma del semestre europeo intesa ad accrescerne la trasparenza e la democrazia e a rafforzare il coinvolgimento della società civile organizzata e l'efficacia del suo funzionamento, in linea con gli obiettivi di crescita economica e occupazione di qualità, coesione sociale, convergenza tra gli Stati membri e accelerazione delle transizioni verde e digitale. I sistemi di indicatori esistenti devono essere riesaminati, integrati e armonizzati tra loro, in modo da contribuire al miglioramento delle procedure di valutazione.
1.5Il CESE ritiene che i principali strumenti di cui dispone il semestre europeo, in particolare le raccomandazioni specifiche per paese, dovrebbero coprire un periodo di tre anni e prevedere valutazioni e riesami annuali. La proposta è coerente con la comunicazione della Commissione sulla riforma del quadro di governance economica dell'UE e faciliterà i processi di titolarità nazionale e la partecipazione della società civile organizzata.
1.6È il rispetto delle raccomandazioni specifiche per paese che consente di valutare la validità e l'efficacia del semestre europeo. Il CESE ritiene pertanto che l'incentivo più adeguato consista nel collegare l'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese al bilancio dell'UE, che fornirà parte dei fondi per la loro esecuzione, sulla falsariga del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF).
1.7Il CESE propone che le parti sociali e le organizzazioni della società civile siano coinvolte mediante una procedura di consultazione formale strutturata, a livello tanto europeo che nazionale, che riguardi sia le fasi di elaborazione e decisione sia quelle di attuazione, monitoraggio e valutazione. La procedura dovrebbe essere condotta da un organismo specifico o da un organismo già esistente al quale tali funzioni siano attribuite per legge. Anche i consigli economici e sociali nazionali esistenti dovrebbero svolgere un ruolo importante in questo processo.
1.8Il CESE ritiene che i principi e le caratteristiche generali del coinvolgimento strutturato e permanente della società civile organizzata nelle diverse fasi del semestre europeo dovrebbero essere definiti in un regolamento dell'UE, fermo restando il fatto che spetta alla legislazione nazionale definire ulteriormente le procedure e gli organi della consultazione, e in linea con i criteri di apertura, trasparenza e rappresentatività.
1.9Secondo il CESE, il regolamento proposto dovrebbe stabilire criteri e principi di base riguardanti, tra l'altro, i seguenti aspetti: i calendari (legati a quelli del dispositivo per la ripresa e la resilienza e del semestre europeo), il carattere ufficiale delle riunioni e l'accesso del pubblico alla documentazione in tempo utile e nella forma prevista, i verbali, la comunicazione al pubblico delle proposte e delle risposte del governo e la tabella di marcia per l'attuazione degli accordi.
1.10Il CESE ritiene necessario approfondire il dibattito sulla capacità di bilancio e sulle risorse proprie dell'UE e considera che le sfide geopolitiche, economiche, sociali e ambientali che l'Unione dovrà affrontare nei prossimi anni richiederanno il finanziamento di beni comuni europei.
2.Introduzione
2.1Il presente parere è inteso a incoraggiare la riflessione e la formulazione di proposte relative a una solida riforma delle procedure del semestre europeo, al fine di rendere la governance economica dell'Unione più trasparente, democratica ed efficace e di coinvolgere più efficacemente le organizzazioni della società civile organizzata.
2.2L'analisi e le proposte presentate dal CESE tengono conto dei contenuti della governance economica dell'UE, della comunicazione della Commissione che definisce gli orientamenti per un quadro di governance economica dell'UE riveduto, del parere del CESE in merito a tale comunicazione e delle risoluzioni del Comitato sul coinvolgimento della società civile organizzata nell'elaborazione e nell'attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) (2021 e 2022).
2.3Analogamente all'approccio adottato per l'elaborazione delle suddette risoluzioni, il CESE ha condotto un'ampia consultazione dei rappresentanti della società civile organizzata attraverso le delegazioni nazionali del gruppo Semestre europeo (composto da tre membri per paese, uno per gruppo). La consultazione è stata realizzata mediante un questionario e compiendo visite in sette paesi (tavole rotonde); i suoi risultati figurano nell'allegato e sono esposti in sintesi al punto 5 del presente parere.
3.Contesto del parere
3.1Il semestre europeo è stato introdotto dopo la crisi del 2008 come strumento di governance economica dell'UE. Inizialmente incentrato sulla stabilità finanziaria degli Stati membri, il semestre europeo si è gradualmente ampliato per integrare questioni occupazionali e sociali, oltre alle politiche economiche e di bilancio. Attualmente consiste in un ciclo semestrale di coordinamento delle politiche economiche, occupazionali, sociali e di bilancio: gli Stati membri adattano i loro bilanci e le loro politiche economiche agli obiettivi e alle norme concordati a livello dell'UE. Dalla sua introduzione nel 2011 è diventato un forum consolidato in cui discutere delle sfide relative alle politiche di bilancio, economiche e occupazionali dei paesi dell'UE secondo questo calendario annuale comune. A seguito delle ripercussioni economiche e sociali della pandemia del 2020 e della guerra innescata dall'invasione ingiustificata e non provocata dell'Ucraina da parte della Federazione russa, è stato necessario rafforzare il coordinamento tra gli Stati membri. Pertanto, nel 2021 il semestre europeo è stato adattato per tenere conto della creazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza. L'attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri orienterà il loro programma di riforme e investimenti nei prossimi anni. Grazie all'ampliamento del suo ambito di applicazione e della sorveglianza multilaterale, il semestre europeo integra utilmente l'attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza.
3.2A norma dell'articolo 18, paragrafo 4, lettera q), del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, per la loro preparazione e attuazione, i piani nazionali per la ripresa e la resilienza devono presentare una sintesi del processo di consultazione, condotto conformemente al quadro giuridico nazionale, e una breve illustrazione del modo in cui tengono conto dei contributi dei portatori di interessi. Tra le parti interessate figurano gli enti locali e regionali, le parti sociali, le organizzazioni della società civile, le organizzazioni giovanili e altri portatori di interessi. Tuttavia, come sottolineato dal CESE nella sua risoluzione adottata nel maggio 2022, finora il coinvolgimento della società civile organizzata è stato generalmente considerato insoddisfacente, anche alla luce delle differenze naturali tra i paesi nei processi di consultazione esistenti.
3.3I quattro obiettivi principali del semestre europeo sono: (1) prevenire squilibri macroeconomici eccessivi nell'UE; (2) garantire finanze pubbliche sane e sostenibili (patto di stabilità e crescita); (3) sostenere le riforme strutturali volte a promuovere la crescita economica, l'occupazione e le politiche sociali (Europa 2020, Green Deal, obiettivi di sviluppo sostenibile, pilastro europeo dei diritti sociali); e (4) stimolare gli investimenti. A seguito della crisi della COVID-19 e dell'adozione di NextGenerationEU, un nuovo obiettivo consiste ora nel monitorare i piani nazionali per la ripresa e la resilienza.
3.4Nel novembre 2022 la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell'UE, in cui propone di mantenere i valori di riferimento del patto di stabilità e crescita (3 % del PIL e 60 % del rapporto debito/PIL) e di stabilire procedure per la riduzione del debito differenziate per paese e negoziate con i rispettivi governi (con piani nazionali per il percorso di bilancio a medio termine). Questo quadro riveduto sarebbe più semplice, trasparente ed efficace, e favorirebbe una maggiore titolarità nazionale e una migliore applicazione. Nell'ambito di questa architettura riveduta, i piani di bilancio degli Stati membri più indebitati verrebbero definiti per un periodo di quattro anni (con un'eventuale proroga di tre anni), e seguirebbero un programma di investimenti e riforme specifico e concordato, soggetto a un monitoraggio annuale della conformità. La proposta rispecchia lo "spirito di NextGenerationEU", cui si è fatto riferimento. Le conclusioni del Consiglio ECOFIN del 14 marzo 2023 contengono molti ambiti in cui si rileva una convergenza di opinioni tra gli Stati membri e ambiti in cui sono necessari ulteriori sforzi per realizzare un quadro riveduto. Le conclusioni forniscono gli orientamenti politici per l'elaborazione delle relative proposte legislative da parte della Commissione europea. In particolare, il Consiglio ha affermato che gli Stati membri dovrebbero coinvolgere sistematicamente le parti sociali, la società civile e altri portatori di interessi in modo tempestivo e significativo in tutte le fasi del ciclo del semestre europeo e dell'elaborazione delle politiche, in quanto ciò rappresenta un aspetto fondamentale per il buon esito del coordinamento e dell'attuazione delle politiche economiche, occupazionali e sociali. Le conclusioni sono state approvate anche dal Consiglio europeo il 23 marzo.
3.5Grazie a questo strumento di coordinamento, il CESE ha costantemente cercato di accrescere la partecipazione della società civile organizzata alle decisioni che potrebbero interessarla, al fine di rafforzare la legittimità democratica e la fiducia della società civile nelle istituzioni dell'UE e di garantire un'attuazione più efficace dei suddetti piani e programmi. La consultazione realizzata dal CESE è stata quindi condotta per individuare le raccomandazioni della società civile organizzata negli Stati membri e rafforzarne il ruolo in questi processi. Essa ha tenuto conto dei cambiamenti in corso nell'ambito del semestre europeo (attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, integrazione del capitolo dedicato al piano REPowerEU e revisione del quadro di governance economica dell'UE).
4.Metodologia utilizzata per la consultazione
4.1I dati e le informazioni necessari per il presente parere sono stati raccolti tra i mesi di dicembre 2022 e marzo 2023. In totale sono pervenuti 23 contributi nazionali (sotto forma di compilazione del questionario e/o organizzazione di una tavola rotonda). Le consultazioni sono state effettuate sulla base delle conoscenze dei membri e hanno coinvolto le parti sociali e le organizzazioni della società civile. In alcuni paesi sono stati coinvolti i consigli economici e sociali nazionali o organismi equivalenti, in altri sono stati consultati anche rappresentanti dei governi.
4.2Il presente parere si basa anche su fonti esterne, quali pubblicazioni di gruppi di riflessione, studi di ricerca comparativa e dibattiti nazionali. Inoltre, il questionario è stato inviato anche ad alcune organizzazioni europee della società civile, a membri del gruppo di collegamento del CESE e ad altri rappresentanti dei tre gruppi del CESE.
5.Osservazioni sui risultati delle consultazioni
Sezione I: Seguito riservato ai precedenti lavori del CESE sui piani nazionali per la ripresa e la resilienza
5.1Domanda 1 - Coinvolgimento della società civile organizzata nell'attuazione del piano per la ripresa e la resilienza - Situazione attuale
In generale, non vi sono stati cambiamenti di rilievo. I principali ostacoli sono la mancanza di volontà politica dei governi, l'assenza di un approccio sistematico e uniforme al monitoraggio e la mancanza di procedure e strutture permanenti e formali per l'informazione e il dialogo. Le organizzazioni della società civile propongono l'istituzione di una piattaforma centrale sul semestre europeo che raccolga tutte le informazioni a livello nazionale, la creazione di meccanismi standardizzati di consultazione e monitoraggio che prevedano un ruolo più attivo per i consigli economici e sociali nazionali (e gli organismi equivalenti).
Sezione II: Punti di vista delle organizzazioni della società civile sul semestre europeo
Domanda 2 - Consultazione della società civile organizzata nel quadro del semestre europeo
In generale, la consultazione delle organizzazioni della società civile nel contesto del semestre europeo è considerata insufficiente e/o inefficace, ossia una mera formalità che risulta in un basso tasso di accettazione delle proposte formulate. I portatori di interessi nazionali intervistati propongono: un ciclo di consultazione definito e regolare, con un migliore accesso alla documentazione e una maggiore trasparenza, la pubblicazione dei risultati, un calendario coerente con il ciclo del semestre europeo e la visibilità del processo per il pubblico.
5.2Domanda 3 - Efficacia e legittimità del semestre europeo in quanto strumento di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio
La maggior parte dei rappresentanti delle organizzazioni della società civile valuta positivamente il ruolo del semestre europeo nel coordinamento delle politiche economiche e occupazionali, sebbene le carenze rilevate impediscano che abbia una maggiore efficacia e legittimità, e ritiene che l'interattività del processo sia ostacolata dagli oneri amministrativi e dalla mancanza di un metodo di consultazione strutturato e uniforme. Criticano inoltre il basso tasso di adozione delle raccomandazioni specifiche per paese e la scarsa integrazione del pilastro europeo dei diritti sociali e degli indicatori sociali nei meccanismi di valutazione. La maggioranza propone che la riforma del semestre europeo dia la priorità agli obiettivi a medio e lungo termine.
5.3Domanda 4 - Raccomandazioni specifiche per paese
La maggioranza dei partecipanti alla consultazione ritiene che le raccomandazioni specifiche per paese siano coerenti con le sfide a medio e lungo termine, sebbene siano troppo generiche o incentrate sulla sostenibilità di bilancio, trascurino questioni quali la sanità, l'istruzione e l'inclusione sociale e riflettano solo parzialmente gli interessi delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile. Per garantire una maggiore conformità alle raccomandazioni specifiche per paese è necessario assicurare un migliore allineamento con le priorità del governo e dei cittadini, meccanismi di monitoraggio e valutazione più trasparenti e partecipativi e un sistema più efficace di incentivi e sanzioni.
5.4Domanda 5 - Il/i pilastro/i del semestre europeo da rafforzare in via prioritaria
La pandemia ha rafforzato la priorità delle riforme strutturali e della crescita. Le riforme strutturali promuovono la resilienza dell'economia e richiedono investimenti, i quali costituiscono la seconda priorità del semestre europeo. Gli investimenti dovrebbero sostenere lo sviluppo economico e la coesione sociale. È necessario adottare un atto legislativo europeo che rafforzi il dialogo sociale e garantisca la partecipazione delle organizzazioni della società civile al semestre europeo. La sostenibilità delle finanze pubbliche, che è essenziale, non deve pregiudicare gli investimenti che promuovono la convergenza economica e sociale verso l'alto.
5.5Domanda 7 - Fondi strutturali e d'investimento europei (fondi SIE)
Secondo la maggioranza degli intervistati è necessario rafforzare il collegamento tra i fondi SIE e l'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese, nonché i dialoghi politici e sociali e le sinergie tra gli organismi nazionali responsabili della gestione del semestre europeo e dei fondi SIE, al fine di giungere a una tabella di marcia per l'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese. Occorre promuovere una maggiore integrazione e convergenza degli obiettivi, delle politiche e delle risorse nazionali, un migliore collegamento dei fondi con le politiche europee e un migliore utilizzo delle risorse per sostenere lo sviluppo delle regioni meno favorite.
Sezione III: Punti di vista delle organizzazioni della società civile sulla governance economica europea
5.6Domanda 6 - Aspetti da rafforzare per migliorare le modalità di attuazione della governance economica europea
Secondo i soggetti consultati, la trasparenza e la rendicontabilità sono gli elementi più importanti per migliorare le modalità di attuazione della governance economica europea. È essenziale garantire che tutte le parti interessate abbiano accesso alle informazioni sulle raccomandazioni di politica economica e sulla loro attuazione, al fine di definire indicatori, soglie e obiettivi macroeconomici chiari che permettano di rendere il quadro di governance economica dell'UE e il semestre europeo più dettagliati, mirati e concreti. Secondo i soggetti interpellati è inoltre necessario rafforzare il coinvolgimento del Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali, delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile per garantire che le politiche economiche rispecchino le esigenze e le preoccupazioni di un'ampia gamma di parti interessate.
6.Osservazioni generali
La revisione del quadro di governance economica dell'UE
6.1Il CESE appoggia le proposte di riforma della governance economica presentate dalla Commissione e chiede che i relativi strumenti legislativi siano adottati rapidamente affinché possano entrare in vigore nel 2024, quando sarà revocata anche la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita (PSC).
6.2Le modifiche contenute nella comunicazione della Commissione, in particolare quelle volte a ridurre i livelli del debito pubblico negli Stati membri secondo i principi di differenziazione e flessibilità, comporteranno necessariamente delle modifiche delle procedure del semestre. Il CESE ritiene che, per salvaguardare una solida rappresentanza democratica della società nel suo complesso, tra le conseguenze inevitabili vi debba essere anche un maggiore coinvolgimento dei soggetti politici, economici e sociali nazionali. In questo importante settore della politica economica occorre tenere debitamente conto dei diversi punti di vista e dei diversi interessi, che sono rappresentati in modo particolare dalle parti sociali e dalle organizzazioni della società civile. La Commissione sottolinea l'importanza della titolarità nazionale. In tale contesto, è essenziale che i piani nazionali per il percorso di bilancio a medio termine sviluppino e rafforzino quanto è stato fatto nel contesto dei piani per la ripresa e la resilienza, ad esempio inserendo un articolo simile all'articolo 18, paragrafo 4, lettera q), del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, introducendo l'obbligo di un maggiore controllo del modo in cui gli Stati membri consultano la società civile organizzata e ne integrano le richieste nei piani. È fondamentale avere il punto di vista delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile in merito alle riforme e agli investimenti proposti in tali piani e alla relativa attuazione.
6.3La Commissione ha pubblicato di recente una comunicazione dal titolo Un piano industriale del Green Deal per l'era a zero emissioni nette, nella quale collega la necessità di garantire il rispetto degli obiettivi del Green Deal all'attuazione del concetto di autonomia industriale strategica europea e a misure volte a rafforzare la competitività dell'industria verde europea di fronte alle conseguenze innescate dalla normativa statunitense sulla riduzione dell'inflazione. Una delle proposte del piano industriale del Green Deal è la creazione di un Fondo per la sovranità europea, nel contesto della revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027, per investire nelle tecnologie più innovative nel settore delle transizioni verde e digitale "salvaguardando in tal modo la coesione e il mercato unico dai rischi derivanti dalla disparità nella disponibilità di aiuti di Stato".
6.4Il dibattito politico e accademico sulla governance economica dell'UE comprende questioni quali la creazione di una capacità di bilancio centrale permanente dell'UE e il livello e il tipo di risorse proprie di cui l'UE dovrebbe disporre. Con il presente parere, il CESE non intende pronunciarsi in merito a tali questioni. Il Comitato ritiene che le istituzioni dell'UE debbano condurre con urgenza una profonda riflessione su questi temi e sui modelli per giungere a un'ulteriore integrazione delle politiche monetarie, fiscali e di bilancio. Riteniamo tuttavia che il Comitato parli per la maggior parte della società civile organizzata europea quando afferma che la ricerca di soluzioni comuni europee e la costruzione di beni europei comuni sono essenziali per rispondere alle sfide geopolitiche, economiche, ambientali e sociali che l'UE e i suoi Stati membri si trovano ad affrontare e per attuare con buon esito le trasformazioni verde e digitale che portano a un modello economico maggiormente produttivo, competitivo e sostenibile sul piano ambientale e sociale. Secondo il CESE, per colmare il divario tecnologico rispetto agli Stati Uniti e alla Cina e rafforzare le catene del valore è necessaria una politica industriale europea comune. L'autonomia strategica invocata dalle istituzioni europee, in settori che vanno dalla politica estera e di difesa alle politiche industriale, tecnologica, commerciale, sanitaria, delle competenze e di ricerca e sviluppo, richiede soluzioni europee comuni e beni europei comuni. Le soluzioni nazionali basate sulla capacità di bilancio di ciascuno Stato membro non bastano, in quanto potrebbero seriamente compromettere il corretto funzionamento di uno dei migliori risultati dell'UE: il mercato unico.
6.5Il CESE ritiene che, al fine di finanziare adeguatamente i beni comuni europei, dobbiamo cominciare ad adoperarci per un uso corretto, efficiente ed efficace delle risorse finanziarie esistenti, sfruttando al meglio tutte le fonti disponibili nel quadro degli strumenti di investimento e di finanziamento pubblico e pubblico-privato previsti dall'UE. A tal fine, il CESE chiede la massima flessibilità nell'attuazione dei programmi come anche nelle sinergie e nel trasferimento di fondi tra di essi, accanto all'applicazione di rigorosi sistemi di valutazione e monitoraggio. La partecipazione della società civile può rendere questo processo più trasparente ed efficace.
6.6Fermo restando quanto detto sopra, l'entità del fabbisogno di investimenti, in termini di beni comuni e di sostegno agli investimenti che gli Stati membri dovranno realizzare, richiederà finanziamenti supplementari. Occorre inoltre creare le giuste condizioni per assicurare investimenti privati adeguati e garantire il quadro normativo più appropriato a lungo termine. Questo è il punto di vista espresso dal CESE nella risoluzione (2022) di cui sopra in merito ai piani nazionali per la ripresa e la resilienza, in relazione con il conseguimento degli obiettivi del Green Deal e l'accelerazione della transizione energetica. Dobbiamo essere consapevoli del fatto che una condizione necessaria per compiere passi avanti in questa direzione è innanzitutto l'efficace attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza.
6.7Il CESE ritiene che una buona governance economica e di bilancio debba risolvere quanto prima la questione del sistema delle entrate proprie dell'UE, rispettando gli impegni stabiliti nel QFP 2021-2027 e nello strumento NextGenerationEU e gettando le basi per il rafforzamento a lungo termine del bilancio europeo.
Il semestre europeo e le sue procedure
6.8Nonostante le sue carenze, il semestre ha svolto un ruolo importante nel coordinamento delle politiche economiche nazionali. Tuttavia, le sue procedure non consentono un coinvolgimento sufficientemente chiaro e costante dei cittadini e dei soggetti politici, economici e sociali degli Stati membri nei suoi processi e nelle sue raccomandazioni. Durante la Grande recessione di questo secolo, il semestre europeo è stato il canale di trasmissione di politiche dal chiaro carattere prociclico, frutto naturalmente dei principi dell'economia politica in base ai quali è stato gestito. Nella risposta molto diversa data dalle istituzioni europee alla crisi della COVID-19, le procedure del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza hanno sostituito quelle del semestre. Con l'incentivo positivo delle sovvenzioni e dei prestiti, tale regolamento ha definito, attraverso i piani nazionali per la ripresa e la resilienza, un determinato modello di pianificazione indicativa degli investimenti e delle riforme strutturali. Alla scadenza del dispositivo per la ripresa e la resilienza non sarà possibile tornare al precedente modello del semestre. Da qui la necessità della riforma che il CESE propone.
6.9I problemi individuati dalla società civile organizzata nel funzionamento del semestre e del dispositivo per la ripresa e la resilienza sono naturalmente diversi per natura e intensità da uno Stato membro all'altro. Tuttavia, le critiche maggiormente sollevate sono in particolare le seguenti:
·la qualità e la trasparenza della comunicazione con le parti interessate e la società non sono sufficienti;
·la partecipazione delle parti sociali e della società civile organizzata raramente raggiunge un livello di qualità tale da consentire di riconoscerne l'utilità;
·i tempi ristretti per la consultazione della società civile organizzata nel quadro del semestre rendono difficile sia il coinvolgimento di tutti i soggetti politici, economici e sociali nazionali sia il rispetto degli orientamenti contenuti nei piani nazionali di riforma e nelle raccomandazioni specifiche per paese;
·in molti casi i piani nazionali di riforma e le raccomandazioni specifiche per paese non sono sufficientemente ben strutturati negli obiettivi e nelle proposte di riforma e la loro dimensione sociale è inadeguata;
·il livello di conformità alle raccomandazioni specifiche per paese è carente in diversi paesi e il meccanismo sanzionatorio si è rivelato inefficace.
6.10Le procedure del dispositivo per la ripresa e la resilienza hanno migliorato la situazione sotto alcuni aspetti. Anche se dobbiamo ancora realizzare la valutazione intermedia, le consultazioni condotte per le due risoluzioni del CESE di cui sopra e per il presente parere hanno evidenziato un livello significativo di conformità con le riforme richieste. Ciò è indubbiamente legato all'incentivo positivo fornito dal ricevimento dei fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Il livello di attuazione degli investimenti è però in ritardo. Il grado di partecipazione della società civile organizzata è migliorato nelle prime fasi di attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza rispetto a quello raggiunto nella fase di preparazione e rispetto a quello osservato abitualmente nel semestre europeo. Tuttavia, nel 2022 non si è registrato alcun miglioramento, e in alcuni paesi sono stati addirittura rilevati gravi passi indietro indotti dai cambiamenti politici intervenuti.
6.11Una riforma del quadro di governance economica, come proposto dalla Commissione, richiede chiaramente un adeguamento del semestre. Il quadro riveduto per una politica di bilancio comune offrirà un contesto più flessibile e differenziato che comporterà negoziati e accordi tra le istituzioni dell'UE e gli Stati membri, così come modifiche nei calendari e nelle procedure del semestre. Affinché questo rimanga efficace e continui a produrre buoni risultati, dovrà agevolare la titolarità nazionale del processo e degli impegni assunti, il che può essere conseguito solo con un più ampio coinvolgimento dei soggetti politici, economici e sociali nel processo stesso. Per il CESE, il coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile deve pertanto costituire uno dei pilastri del semestre riveduto. Un altro elemento essenziale è il coinvolgimento dei parlamenti nazionali e degli enti locali e regionali.
6.12Il CESE ha già chiesto l'adozione di un atto legislativo europeo che disciplini il coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile nel semestre. L'articolo 18, paragrafo 4, lettera q), del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza potrebbe fungere da traccia per la formulazione della norma richiesta dal CESE. Proponiamo che tale atto abbia la forma di regolamento che stabilisca i principi e le caratteristiche fondamentali delle consultazioni con le organizzazioni della società civile. In tal modo, esso rispetterebbe le tradizioni e le procedure nazionali in materia di partecipazione sociale, imponendo nel contempo che tale partecipazione sia realizzata nel rispetto dei principi e delle caratteristiche fondamentali stabiliti dal regolamento europeo.
6.13La Commissione ha annunciato l'imminente pubblicazione di una comunicazione sul rafforzamento del dialogo sociale e di una raccomandazione sul ruolo del dialogo sociale a livello nazionale. Il CESE ritiene che, qualora questa iniziativa dovesse sfociare nell'adozione di una normativa, essa dovrebbe essere complementare al regolamento che il Comitato chiede di adottare.
7.Proposte di riforma del semestre europeo
7.1Il CESE propone di riformare il semestre europeo al fine di rafforzare i principi, i valori e le tendenze seguenti: trasparenza, democrazia, coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile, efficacia a livello di funzionamento e ai fini della crescita delle economie e di un'occupazione di qualità, contributo alla coesione sociale e alla convergenza tra gli Stati membri e completamento delle transizioni verde e digitale dell'economia dell'UE.
7.2A tal fine, gli attuali sistemi di indicatori – economici e occupazionali, sociali e ambientali – devono essere rinnovati, integrati e resi coerenti tra loro, in modo da rafforzare le procedure di valutazione, che dovrebbero coinvolgere anche le parti sociali e le organizzazioni della società civile.
7.3Il CESE raccomanda di riformare il semestre in modo che tenga sempre conto della dimensione sociale delle decisioni economiche in sede di coordinamento delle economie dell'UE e di formulazione di proposte volte a promuoverne la crescita sostenibile. Le misure promosse dal semestre devono dare priorità sia alla capacità di innovazione e alla crescita della produttività sia all'attuazione di transizioni giuste nelle trasformazioni verde e digitale dell'economia europea e all'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali. Questo è il proficuo equilibrio che è stato denominato "sostenibilità competitiva dell'UE", quale definito negli ultimi due pareri sull'analisi annuale della crescita sostenibile, che il CESE ha pienamente sostenuto.
7.4Il CESE ritiene che i principali strumenti del semestre – la strategia annuale di crescita sostenibile, i piani nazionali di riforma e le raccomandazioni specifiche per paese – debbano avere una durata di tre anni, con valutazioni e riesami annuali. Ciò consentirebbe anche un migliore processo di partecipazione dei soggetti politici, economici e sociali, aumenterebbe la titolarità nazionale e promuoverebbe una migliore attuazione di tali strumenti.
7.5Il rispetto delle raccomandazioni specifiche per paese nella prospettiva a medio termine sostenuto dal CESE contribuirà a valutare la validità e l'efficacia del semestre. La consultazione condotta nel quadro del presente parere ha rilevato, in particolare, i punti di vista della società civile organizzata sul valore delle sanzioni in caso di inosservanza e sui tipi più efficaci di sanzioni. Il CESE ritiene che l'approccio più appropriato consista nel fornire incentivi per il rispetto degli impegni nazionali, collegandoli al bilancio dell'UE e all'ottenimento di determinati fondi da parte degli Stati membri, sulla falsariga del modello del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Affinché tali impegni siano equilibrati e coerenti con tutti i pilastri della governance economica, è essenziale che il processo di titolarità nazionale sia democratico e che coinvolga i soggetti politici e sociali.
7.6Rendere il semestre più democratico significa coinvolgere gli organi politici democratici europei e nazionali nelle sue procedure e, in alcuni casi, nelle sue decisioni. A tal riguardo, ci riferiamo al Parlamento europeo e ai parlamenti nazionali, nonché alle istituzioni politiche locali e regionali. Non è scopo del presente parere proporre formule o competenze specifiche. Va tuttavia sottolineato che il processo di titolarità nazionale delle raccomandazioni e delle misure del semestre, tanto necessario per la loro efficacia, richiede che tali istituzioni nazionali svolgano un ruolo importante sia nell'elaborazione dei piani e delle raccomandazioni che nella loro valutazione. Analogamente, le competenze del Parlamento europeo dovrebbero essere ampliate in modo da disporre della capacità di codecisione in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche e alle proposte di carattere europeo.
7.7Il CESE propone di coinvolgere le parti sociali e le organizzazioni rappresentative della società civile attraverso una procedura di consultazione formale strutturata a livello sia europeo che nazionale. La partecipazione dovrebbe avvenire tanto nella fase di elaborazione degli orientamenti, delle raccomandazioni e delle misure quanto in quelle di attuazione e valutazione. Dovrebbe esservi un organismo specifico, possibilmente già esistente, che sia formalmente e giuridicamente incaricato della consultazione sul semestre e che coinvolga la società civile nella valutazione del semestre. I consigli economici e sociali nazionali potrebbero svolgere un ruolo importante nella consultazione in merito al semestre e nella sua valutazione in molti paesi. Tuttavia, questa scelta rimane di competenza dei singoli paesi, secondo le tradizioni e la legislazione di ciascuno Stato membro. I singoli paesi decidono attualmente anche se le parti sociali e le organizzazioni della società civile sono coinvolte attraverso la stessa procedura e lo stesso organismo o attraverso processi distinti.
7.8Il CESE ritiene che il coinvolgimento delle parti sociali e della società civile organizzata nelle varie fasi del semestre europeo debba essere stabilito mediante un regolamento dell'UE che definisca i valori, i principi e le caratteristiche principali da rispettare, lasciando alla legislazione nazionale il compito di indicare le procedure e gli organismi responsabili della loro attuazione. Secondo il CESE, per un efficace processo di consultazione formale a livello nazionale occorre includere in tale regolamento i seguenti requisiti principali:
-il processo deve essere permanente e strutturato e le specifiche dovrebbero essere disciplinate dalla legislazione nazionale; per gli Stati membri che si sono già dotati di tale legislazione, questa dovrebbe essere riesaminata e aggiornata conformemente alle disposizioni del regolamento dell'UE;
-il processo non dovrebbe essere una tantum, limitato a un periodo o a un anno specifico, ma dovrebbe essere basato su un adeguato meccanismo permanente di consultazione e scambio, che copra tutte le diverse fasi, con strutture e metodi adeguati. Il processo di consultazione dovrebbe essere oggetto di relazioni periodiche da pubblicare annualmente, trasmettere alla Commissione e ai parlamenti nazionali e mettere a disposizione della società civile organizzata e dei cittadini in generale di ciascuno Stato membro;
-le procedure devono soddisfare i criteri di apertura, trasparenza e rappresentatività. L'accesso aperto alle informazioni dovrebbe riguardare l'insieme dei documenti e delle statistiche relativi al dispositivo per la ripresa e la resilienza e al semestre, compresi i dati chiave sui progetti di investimento e i risultati dei quadri di valutazione della situazione economica, sociale e ambientale. L'utilizzo di portali web che li riuniscono in modo adeguatamente strutturato dovrebbe essere esteso a tutti gli Stati membri;
-ogni Stato membro deve specificare il tipo di organismo o organismi attraverso cui si svolgerà il processo partecipativo, nonché le caratteristiche che tale organismo o tali organismi dovrebbero presentare per garantire la rappresentatività dei propri membri e la non interferenza della politica nella loro designazione. La consultazione formale della società civile organizzata dovrebbe avvenire sia nella fase di elaborazione dei documenti chiave del semestre – analisi annuale della crescita sostenibile, relazione comune sull'occupazione e orientamenti in materia di occupazione, programmi nazionali di riforma, raccomandazioni specifiche per paese ecc. – sia nelle fasi di attuazione e valutazione. Il coinvolgimento della società civile organizzata dovrebbe essere esteso anche ai processi di riforma derivanti dalle raccomandazioni specifiche per paese e dalla procedura per gli squilibri macroeconomici o dal meccanismo riveduto del modello di governance economica dell'UE;
-i calendari del processo di consultazione dovrebbero essere sufficientemente omogenei a livello dell'UE per consentire la convergenza su un processo comune e garantire la coerenza con quelli già in atto e con quelli adattati all'integrazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza nel semestre;
-le riunioni saranno convocate in tempo utile e nelle forme stabilite, e i documenti e le informazioni necessari saranno inviati alle parti sociali e alle organizzazioni della società civile convocate, lasciando tempo sufficiente affinché siano esaminati dai rappresentanti della società civile organizzata. Durante le riunioni sarà redatto un verbale che includerà le proposte avanzate dai rappresentanti della società civile organizzata;
-i governi nazionali e la Commissione dovrebbero rispondere tempestivamente alle proposte delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile, integrando le proposte e le risposte motivate nei documenti di lavoro del semestre, nelle sue diverse fasi. Dovrebbe essere inclusa anche una tabella di marcia per l'attuazione delle proposte che sono state accolte;
-la partecipazione della società civile organizzata attraverso i delegati delle sue organizzazioni rappresentative e le consultazioni formali strutturate possono essere integrate, ma mai sostituite, da consultazioni online, aperte o semiaperte.
7.9Il CESE ritiene che criteri analoghi debbano essere applicati alle procedure di dialogo sociale e di dialogo con la società civile e agli organismi che le sostengono a livello europeo. Le differenze in termini di portata, contenuto e calendario renderebbero ovviamente necessario apportare alcuni adeguamenti.
Bruxelles, 27 aprile 2023
Oliver RÖPKE
Presidente del Comitato economico e sociale europeo
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