CCMI/197
Condizioni armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione
PARERE
Commissione consultiva per le trasformazioni industriali (CCMI)
Condizioni armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione
[COM(2022) 144 final]
Relatore: Manuel GARCÍA SALGADO
Correlatore: Domenico CAMPOGRANDE
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Consultazione
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Parlamento europeo, 18/05/2022
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Consiglio dell'Unione europea, 30/05/2022
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Base giuridica
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Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
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Sezione competente
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Commissione consultiva per le trasformazioni industriali (CCMI)
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Adozione in sezione
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13/09/2022
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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14/0/2
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Adozione in sessione plenaria
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DD/MM/YYYY
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Sessione plenaria n.
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…
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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…/…/…
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la Commissione non offra soluzioni a breve termine per rimediare all'attuale ritardo nella pubblicazione di nuove norme nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Il suo obiettivo è una modifica del regolamento sui prodotti da costruzione (CPR) che, se anche avrà successo, produrrà risultati solo nel giro di 10 anni.
1.2Il CESE osserva con preoccupazione che l'arco di tempo proposto per la transizione tra l'attuale regolamento e il regolamento riveduto è di 20 anni, il che può causare problemi pratici, perché una progressiva introduzione di specifiche tecniche armonizzate che si estenda per tale durata risulta troppo lunga. Attualmente, il sistema di normazione è inattuabile, non disponendo dei mezzi per reagire alle questioni sollevate dalla Commissione europea e per rispondere alle priorità politiche che sono state fissate.
1.3Il CESE constata con inquietudine che, sebbene la Commissione abbia presentato agli Stati membri diverse opzioni politiche, essa ritorna al vecchio approccio in base al quale le norme tecniche sono elaborate dalle autorità di regolamentazione a livello europeo, cosa particolarmente preoccupante perché un tale processo centralizzato limiterebbe la capacità dei membri più piccoli del settore di dar voce alle loro vedute e far sì che siano incluse.
1.4Il CESE, d'accordo con il settore delle costruzioni, è a favore dello sviluppo di un'opzione alternativa a quella presentata dalla Commissione europea, che mantenga al centro la normazione. Sarà necessario proseguire le discussioni e invitare tutte le parti interessate (Stati membri, Comitato europeo di normazione (CEN), Commissione europea ecc.) a collaborare per proporre una soluzione praticabile in cui le norme armonizzate svolgano un ruolo fondamentale nel sistema. L'obiettivo è coinvolgere tutte le parti interessate in un dialogo volto a trovare un sistema adeguato, che consenta la libera circolazione dei prodotti da costruzione. Il dialogo sociale con le parti sociali è uno strumento fondamentale in questo processo.
1.5Il CESE ritiene che la normazione debba essere un processo dal basso verso l'alto guidato dall'industria, in cui tutte le parti interessate collaborino in modo cooperativo e flessibile per mettere a punto norme aggiornate, essenziali per consentire la sostenibilità e la digitalizzazione e sostenere in modo rapido e tempestivo l'innovazione nel settore delle costruzioni, avvalendosi nel processo anche del dialogo sociale con le parti sociali.
1.6Secondo il CESE, un quadro normativo europeo ben funzionante per i prodotti da costruzione, integrato nel sistema di normazione, non solo risponderà alle esigenze del settore, ma sarà utile anche alla società in generale, il che spiega l'importanza del coinvolgimento delle parti sociali. Esso consentirà all'UE di realizzare il mercato interno digitale, la ripresa economica post-COVID-19, i piani strategici del Green Deal europeo e gli obiettivi dell'economia circolare.
1.7Il CESE osserva che il nuovo CPR proposto fa riferimento all'uso obbligatorio, da parte di tutti gli attori del settore edile, di metodi di valutazione, di classificazioni e di criteri europei. Ciò riguarda più di tre milioni di imprese nell'UE, la maggior parte delle quali sono PMI. I requisiti devono essere giustificati e proporzionati e non devono comportare inutili oneri burocratici e amministrativi, soprattutto se il loro valore aggiunto è limitato. Il CESE ritiene che questo problema sia stato sottovalutato nella proposta di revisione del CPR.
1.8Il CESE ritiene che sarebbe auspicabile una dichiarazione di prestazione completa, nonché un adeguamento dell'articolo 6 e dell'allegato III ai requisiti elencati nell'allegato I, dal momento che i prodotti da costruzione muniti di marcatura CE non garantiscono la conformità ai requisiti di base delle opere di costruzione. Ciò impedisce la creazione di un mercato unico europeo dei prodotti da costruzione, in quanto gli Stati membri possono essere obbligati, ai sensi dell'articolo 8, a impedire la commercializzazione e l'uso di prodotti da costruzione che potrebbero mettere a rischio la sicurezza dei cantieri.
1.9Il CESE sottolinea che le procedure associate al CPR devono essere migliorate o ulteriormente sviluppate, in particolare per quanto riguarda la normazione e la definizione di interfacce con le norme nazionali di attuazione. Si dovrebbe garantire che la Commissione europea introduca tutti i requisiti, le prestazioni e le caratteristiche delle prove sotto forma di norme armonizzate. Ove ciò non avvenga, dovrebbe essere possibile applicare requisiti nazionali per i prodotti da costruzione quando sussistano particolari preoccupazioni nazionali relative all'uso dei prodotti da costruzione. Ciò significherebbe che i requisiti e gli allegati nazionali dovrebbero essere approvati per un certo periodo di tempo. Nel caso in cui la dichiarazione di prestazione sia resa più completa, occorre adottare le misure necessarie per garantire che la corrispondenza sia raggiunta a livello dei lavori (progettazione, installazione ecc.), sia per quanto riguarda il contenuto delle informazioni sia per quanto riguarda la loro credibilità.
1.10Il CESE rileva il problema che la proposta di revisione del CPR non specifica il meccanismo per la raccolta di informazioni sui prodotti menzionati nei capitolati d'oneri degli appalti pubblici, a causa della sua inclusione nel nuovo articolo 7. Sarà un compito enorme e interminabile raccogliere le proprietà e le caratteristiche che corrispondono alle esigenze di tutti gli acquirenti pubblici, per tutti gli usi.
1.11Il CESE ritiene essenziale evitare che gli sforzi compiuti dalle imprese di costruzione per attuare la circolarità siano ritardati, ostacolati o addirittura bloccati a causa della mancanza di chiarezza normativa nel nuovo CPR. È pertanto necessario un regolamento chiarificatore per evitare che la circolarità venga meno.
1.12Il CESE ritiene che la proposta di revisione del CPR debba includere disposizioni chiare e proporzionate che tengano conto del fatto che in merito ai prodotti riutilizzati o rifabbricati, introdotti 20, 50 o 150 anni fa, non ci sono informazioni, poiché le informazioni sulle prestazioni di questi prodotti, che recano il marchio CE, sono disponibili solo a livello locale.
1.13Il CESE considera importante, ai fini della competitività del settore, che la proposta riveduta di CPR costituisca uno strumento che non solo consente l'immissione sul mercato del prodotto innovativo, ma ne facilita anche l'uso. Ciò richiede che la valutazione tecnica europea includa anche informazioni che riducano la riluttanza degli utenti a iniziare a utilizzare l'innovazione.
1.14Il CESE sottolinea che deve essere chiaro che il termine "prodotto da costruzione" continua a corrispondere solo alla definizione di cui all'articolo 2, paragrafo 1, dell'attuale CPR e che non vi è alcuna estensione. Non è chiaro cosa si intenda con il termine "servizio" nella nuova proposta di CPR. Occorre garantire che i prodotti realizzati su specifica del committente restino esclusi dall'ambito di applicazione del CPR.
1.15Il CESE concorda con la valutazione positiva della proposta della Commissione da parte dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (EU-OSHA) per quanto riguarda i criteri aggiuntivi rispetto ai requisiti funzionali e di sicurezza dei prodotti da costruzione, in particolare i criteri ambientali e di salute e sicurezza sul lavoro, spesso collegati all'economia circolare e alla sostenibilità. Tutto ciò contribuisce a comprovare l'impatto positivo di una buona gestione della salute e della sicurezza sul lavoro.
1.16Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che in generale le disposizioni nazionali consentono l'impiego di rifiuti contaminati sotto le strade (contaminati con vecchio catrame, PCB, PCP, amianto, vecchia lana minerale fino a una certa percentuale); oppure tali rifiuti vengono immessi in speciali discariche. I rifiuti di costruzione e demolizione rappresentano oltre un terzo dei rifiuti prodotti nell'UE. In alcune aree in cui vi sono preoccupazioni diverse e contrastanti, ad esempio se il sottosuolo della costruzione di strade e di altre infrastrutture non è utilizzato come grande deposito per i rifiuti da costruzione.
1.17Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che la preparazione per il riutilizzo, la rifabbricazione e il riciclaggio richiedono una concezione che faciliti la separazione dei componenti e dei materiali nella fase di riciclaggio ed eviti materiali misti o intricati, e che tutto ciò comporterà una forte esposizione dei lavoratori a queste sostanze. L'EU-OSHA incoraggia le imprese che hanno proposto soluzioni innovative a tali problemi, ad esempio "Eliminare i solventi pericolosi dall'analisi dei materiali recuperati nel settore della costruzione e della riparazione stradale". Per questo motivo il CESE ritiene che nel nuovo regolamento debbano essere presi in considerazione questi aspetti essenziali per la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro. Il CESE reputa che il nuovo regolamento debba non solo garantire posti di lavoro e progresso economico, ma anche apportare miglioramenti sul piano socioeconomico e ambientale, sulla base del principio della responsabilità sociale delle imprese (RSI).
1.18Il CESE ritiene che la proposta debba essere rivista in modo significativo per raggiungere i suoi obiettivi principali.
2.Osservazioni generali
2.1La relazione 2016 della Commissione sull'attuazione del CPR ha individuato alcune carenze nella sua attuazione. La valutazione del CPR, i pareri della piattaforma REFIT e i riscontri degli Stati membri e delle parti interessate hanno chiaramente evidenziato le carenze del quadro, che ostacolano il funzionamento del mercato unico dei prodotti da costruzione e pertanto non conseguono gli obiettivi del CPR.
2.2La comunicazione sul Green Deal europeo, il piano d'azione per l'economia circolare e la comunicazione "Un'ondata di ristrutturazioni per l'Europa" hanno sottolineato il ruolo del CPR nel contesto degli sforzi a favore di edifici e ristrutturazioni efficienti sotto il profilo energetico e delle risorse e nell'affrontare la sostenibilità dei prodotti da costruzione. La proposta di revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia ha evidenziato l'importanza delle emissioni di gas a effetto serra prodotte durante il ciclo di vita degli edifici e dei materiali da costruzione per calcolare il potenziale di riscaldamento globale dei nuovi edifici a partire dal 2030.
2.3La strategia forestale dell'UE e la comunicazione sui cicli del carbonio sostenibili hanno annunciato, nel contesto della revisione del regolamento sui prodotti da costruzione, lo sviluppo di una metodologia e di una norma solida e trasparente per quantificare i vantaggi per il clima dei prodotti da costruzione e della cattura e dell'utilizzo del carbonio.
2.4Tanto il Parlamento europeo quanto il Consiglio hanno chiesto azioni volte a promuovere la circolarità dei prodotti da costruzione, ad affrontare gli ostacoli al mercato unico dei prodotti da costruzione e a contribuire agli obiettivi del Green Deal europeo e del piano d'azione per l'economia circolare.
2.5I due ampi obiettivi della revisione del CPR sono: 1) realizzare un mercato unico dei prodotti da costruzione ben funzionante e 2) contribuire agli obiettivi della transizione verde e di quella digitale, in particolare un mercato moderno, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitivo.
2.6Il CPR limita notevolmente le possibilità per il settore di dichiarare, in modo coerente e armonizzato, le prestazioni dei suoi prodotti, e di differenziare i prodotti in termini di prestazioni climatiche, ambientali e di sostenibilità. Esso limita inoltre in modo significativo le possibilità per gli Stati membri di definire requisiti nazionali per gli edifici, o di includere negli appalti pubblici criteri relativi agli obiettivi di sostenibilità, senza mettere a rischio il funzionamento del mercato unico.
2.7La comunicazione Una nuova strategia industriale per l'Europa del marzo 2020 definisce un piano per consentire all'industria dell'UE di guidare la duplice transizione verde e digitale. La comunicazione che aggiorna la nuova strategia industriale 2020 ha individuato nell'edilizia uno degli ecosistemi prioritari che affrontano le sfide più importanti per conseguire gli obiettivi in materia di clima e sostenibilità e per attuare la trasformazione digitale, e ha sottolineato che la competitività di detto settore dipende da tali aspetti.
2.8La proposta di regolamento che abroga l'attuale CPR mira ad affrontare le carenze individuate in tale regolamento e gli obiettivi del Green Deal europeo e del piano d'azione per l'economia circolare in relazione ai prodotti da costruzione. Per conseguire gli obiettivi strategici è indispensabile affrontare e migliorare il funzionamento di base del quadro del CPR, in particolare il processo di normazione. Tuttavia, ciò non tiene conto degli aspetti necessari relativi alla salute e alla sicurezza sul lavoro e di altre raccomandazioni dell'EU-OSHA.
2.9Il CESE ritiene che l'istruzione, la formazione, la riqualificazione, l'apprendimento permanente e la certificazione siano estremamente importanti, e considera essenziale per il futuro del settore che tali processi si svolgano attraverso il dialogo sociale. Il CESE osserva inoltre che l'acquisizione delle competenze necessarie richiede tempo e finanziamenti.
3.Osservazioni particolari
3.1La normazione svolge un ruolo cruciale per il settore europeo delle costruzioni. Essa costituisce il principale pilastro del mercato interno, facilita la libera circolazione dei prodotti da costruzione nell'UE e stimola le attività di costruzione. Questo ruolo importante è riconosciuto nella legislazione europea, in particolare nel CPR e nel regolamento sulla normazione europea.
3.2Scopo dell'attività di normazione in tema di sostenibilità dei lavori di costruzione dovrebbe essere, fra l'altro, quello di garantire un'eguale valutazione degli aspetti ambientali, economici e sociali della sostenibilità dei prodotti, degli edifici e dei servizi, e la relativa comunicazione (di preferenza tramite etichettatura) al consumatore.
3.3In assenza di norme aggiornate, il mercato interno dei prodotti da costruzione non avrebbe potuto essere realizzato né mantenuto. Tuttavia, negli ultimi anni l'integrazione delle norme nel sistema normativo è spesso fallita, il che ha comportato una minore efficienza nel settore delle costruzioni e danni al mercato interno, compreso un aumento dei costi diretti o indiretti per le imprese (in particolare per quelle di piccole e medie dimensioni).
3.4La Commissione europea può fissare le norme per l'elaborazione di norme armonizzate utilizzando applicazioni di normazione. La Commissione è stata però passiva, non utilizzando questo approccio e, di conseguenza, il Comitato europeo di normalizzazione (CEN) è stato costretto a continuare a lavorare con mandati obsoleti e a scoraggiare gli esperti dal lavorare su norme, che sono spesso bloccate per motivi che sfuggono al loro controllo.
3.5La Commissione rileva problemi nell'attuale procedura di normalizzazione attraverso il CEN (che potrebbe certamente essere migliorata) e che hanno indotto la Commissione a bloccare molte norme. Il CESE ritiene che la soluzione proposta dalla Commissione, vale a dire l'uso di un numero sempre maggiore di "atti delegati", non possa essere soddisfacente, in quanto esclude l'industria dal processo di normazione. Inoltre, vi sono molte norme bloccate dalla Commissione europea e pertanto occorre trovare una soluzione a breve termine su come sbloccarle. Il CESE si chiede in modo critico se questa forma di estensione, in definitiva, non comporti una sovrapposizione di competenze con gli Stati membri. Il Comitato è convinto che essa debba essere applicata solo in casi eccezionali, laddove tale applicazione sia debitamente giustificata, e che occorra stabilire un chiaro insieme di condizioni abilitanti.
3.6La proposta di un nuovo regolamento, presentata dalla Commissione, fa riferimento all'influenza della gestione della catena di approvvigionamento e delle pratiche in materia di appalti pubblici sull'ambiente, la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro, al fine di stimolare l'uso e la commercializzazione di prodotti e materiali di qualità. L'EU-OSHA ha inoltre individuato questo fatto come un importante fattore di influenza che può portare a un maggiore utilizzo di prodotti rispettosi dell'ambiente e più sicuri per i lavoratori.
3.7Il nuovo progetto dell'EU-OSHA LIFT-OSH (Leveraging Instruments for Health and Safety at work - Strumenti di leva per la salute e la sicurezza sul lavoro) rafforza le prove dell'impatto positivo di una buona gestione della salute e della sicurezza sul lavoro.
3.8Secondo il CESE, un'altra importante preoccupazione da prendere in considerazione nel nuovo regolamento proposto è l'amianto, che continua a rappresentare un grave rischio professionale in Europa. Secondo le ultime stime congiunte dell'OMS e dell'OIL, il rischio professionale derivante dall'esposizione all'amianto causa oltre 66 000 casi mortali all'anno nell'UE-27. Nell'attuale dibattito sulla direttiva amianto, gli esperti desiderano eliminare tutto l'amianto, anche in edifici industriali in cui solo un lavoratore entra quattro volte l'anno. La CCMI ritiene che si debba tener conto dell'esposizione dei lavoratori che devono effettuare la demolizione, e delle loro rispettive esigenze di protezione in termini di salute e sicurezza sul lavoro. Il CESE reputa che il nuovo regolamento debba non solo garantire posti di lavoro e progresso economico, ma anche apportare miglioramenti sul piano socioeconomico e ambientale, sulla base del principio della responsabilità sociale delle imprese (RSI).
3.9La proposta di revisione del CPR indica che, per garantire la sicurezza e la protezione dell'ambiente e colmare una possibile lacuna normativa, i "prodotti" da costruzione fabbricati nel cantiere per essere immediatamente incorporati nelle opere di costruzione sarebbero soggetti alle stesse norme degli altri prodotti da costruzione immessi sul mercato dai fabbricanti. Il Comitato ritiene che non esista una lacuna normativa di questo tipo quando tali prodotti non sono immessi sul mercato. I contraenti che fabbricano in loco "prodotti" da incorporare immediatamente nei lavori (ad esempio, un architrave in calcestruzzo, schiuma di poliuretano spruzzata, finestre e telai delle porte ecc.) sono soggetti a requisiti normativi applicabili alle (parti di) opere e che si basano per lo più, se non sempre, esattamente sugli stessi requisiti tecnici dei fabbricanti, vale a dire gestire un sistema di controllo della produzione in fabbrica, elaborare la documentazione tecnica, valutare i "prodotti", dichiarare le prestazioni e la conformità e apporre la marcatura CE. Questa disposizione inutile sarebbe particolarmente dannosa per le PMI.
3.10L'articolo 7 della proposta di revisione del CPR estende l'ambito di applicazione a tutti i requisiti di prodotto di cui ai capitolati d'oneri degli appalti pubblici. Tuttavia, non specifica il meccanismo di raccolta di tali informazioni, che può riguardare un'ampia e diversificata serie di lavori di costruzione, come i canili per cani poliziotto, gli edifici amministrativi delle autorità, le autostrade e gli impianti nucleari, ecc. Il CESE esprime preoccupazione circa la possibilità di raccogliere tutte le informazioni relative alle proprietà e alle caratteristiche, nonché per il modo di determinare metodi di valutazione adeguati che corrispondano alle esigenze di tutti i committenti pubblici, per tutti gli usi. Inoltre, a seconda dell'uso previsto, anche la credibilità ricercata dai committenti pubblici sarà molto diversa (la credibilità delle prestazioni delle membrane impermeabilizzanti destinate ad essere utilizzate in un canile sarà diversa rispetto allo stesso prodotto utilizzato sul tetto di un museo di belle arti) e potrebbe non corrispondere ai sistemi di valutazione e verifica specificati nel CPR riveduto proposto. Il CESE si chiede se questo approccio sia realistico.
Bruxelles, 13 settembre 2022
Pietro Francesco DE LOTTO
Presidente della commissione consultiva per le trasformazioni industriali
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