INT/959
Relazione sulla politica di concorrenza 2020
PARERE
Sezione Mercato unico, produzione e consumo
Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Relazione sulla politica di concorrenza 2020
[COM(2021) 373 final]
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E-mail di contatto
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int@eesc.europa.eu
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Amministratrice
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Silvia STAFFA
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Data del documento
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23/11/2021
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Relatore: Giuseppe GUERINI
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Consultazione
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Commissione europea, 28/10/2021
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Base giuridica
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Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
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Sezione competente
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Mercato unico, produzione e consumo
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Adozione in sezione
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18/11/2021
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Adozione in sessione plenaria
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DD/MM/YYYY
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Sessione plenaria n.
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…
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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…/…/…
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1Il CESE sottolinea l'importanza di adattare e ridefinire la politica di concorrenza dell'UE in linea con i rapidi cambiamenti sociali ed economici cui stiamo assistendo. È indispensabile adeguare costantemente il quadro normativo e le priorità di applicazione per mantenerli aggiornati.
1.2Il CESE apprezza il fatto che, grazie alla flessibilità concessa dalla Commissione nel settore degli aiuti di Stato, l'economia europea ha potuto far fronte alla crisi della COVID-19 facendo affidamento su un significativo sostegno pubblico a livello statale.
1.3Il CESE ritiene che la Commissione sia riuscita a trovare un compromesso virtuoso fra l'urgenza mai prima riscontrata di rendere flessibili le regole sugli aiuti di Stato e l'esigenza di garantire al tempo stesso un sostrato regolatorio minimo e un controllo generale da parte della Commissione, per limitare eccessive disuguaglianze sul mercato interno dovute alle differenti capacità, da parte degli Stati membri, di intervenire finanziariamente a supporto delle proprie economie nazionali.
1.4Con riferimento al rapporto fra le regole antitrust di cui all'articolo 101 del TFUE e la crisi pandemica, il CESE apprezza che la Commissione abbia rapidamente adottato una comunicazione finalizzata a favorire i progetti di cooperazione fra imprese volti a ridurre la carenza di approvvigionamento di prodotti e servizi essenziali durante la pandemia. Si è trattato di un esempio di adattamento rapido e utile degli orientamenti della Commissione sugli accordi di cooperazione orizzontale allo specifico contesto sociale, economico e sanitario emerso nel 2020.
1.5Il CESE si compiace inoltre del fatto che la Rete europea della concorrenza (REC), attraverso la quale si coordinano le azioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza e la DG COMP, abbia saputo esprimere una posizione comune sull'applicazione delle regole di concorrenza durante la crisi sanitaria di COVID-19, al fine di evitare possibili comportamenti opportunistici e di sfruttamento particolarmente dannosi in tempo di crisi.
1.6Il CESE considera le proposte legislative della Commissione in materia di concorrenza nei mercati digitali molto utili ai fini dell'introduzione di regole armonizzate in grado di creare fiducia nei cittadini, nei consumatori e nelle PMI (in particolare nelle micro-imprese), rispetto a un'adeguata tutela della struttura competitiva dei mercati, da un lato, e della protezione dei dati personali, dall'altro. Tali dati e la loro utilizzazione devono infatti intendersi sia in termini di tutela degli individui e delle loro libertà, sia come fattori competitivi di cruciale importanza strategica.
1.7Il CESE apprezza la volontà della Commissione di chiarire l'applicabilità o meno delle regole di concorrenza alla contrattazione collettiva condotta da prestatori di servizio coinvolti nell'economia digitale e delle piattaforme, che non sempre rientrano nelle categorie di impiego tradizionalmente elaborate dal diritto del lavoro. Tale chiarimento è necessario per evitare ai prestatori di servizio possibili conseguenze negative derivanti dall'applicazione del diritto della concorrenza.
1.8Con riferimento alla sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea nel caso Tercas, il CESE sottolinea che i regimi di garanzia degli istituti bancari finanziati con risorse private non soggette all'influenza dominante dello Stato devono ritenersi sottratti alle regole europee in materia di aiuti di Stato, in quanto non costituiscono un intervento dello Stato nell'economia, quanto piuttosto l'estrinsecazione di uno schema privato di solidarietà reciproca tra istituti di credito che interessa fondi privati e non risorse statali.
1.9Il CESE auspica che la Commissione coordini la propria politica di concorrenza con altre politiche strategiche per le imprese europee, come le politiche commerciali internazionali. Si tratterebbe di uno sviluppo positivo, dal momento che le imprese di paesi terzi godono spesso, rispetto alle imprese europee, di vantaggi competitivi derivanti da sovvenzioni statali sleali e dall'adozione di modelli di produzione incompatibili con i valori e i principi sanciti dai Trattati e dalla legislazione dell'UE.
2.Introduzione
2.1La cinquantesima relazione annuale della Commissione europea sulla politica della concorrenza, relativa all'anno 2020, si concentra fortemente sulle iniziative adottate per arginare l'impatto sociale ed economico della pandemia globale di COVID-19.
2.2Si tratta della prima relazione sulla politica della concorrenza successiva al rinnovo del Parlamento europeo e al completamento della Brexit, oltre che della prima relazione pubblicata dalla Commissione guidata dalla Presidente von der Leyen.
2.3L'applicazione delle norme dell'UE in materia di concorrenza ha contributo in modo decisivo, nel corso degli anni, al perseguimento di un'economia sociale di mercato come prevista dai Trattati istitutivi dell'UE e quindi capace di coniugare i valori europei di crescita e competitività con quelli altrettanto importanti di equità e solidarietà nell'ambito di un mercato unico che sia, allo stesso tempo, competitivo e inclusivo.
2.4I cambiamenti rapidi e inaspettati degli ultimi anni sotto il profilo sanitario, sociale, tecnologico ed economico sottolineano l'importanza di avere una politica di concorrenza capace di aggiornarsi ed evolvere costantemente in base ai cambiamenti in corso, adeguando il quadro normativo e le priorità di enforcement affinché siano sempre attuali.
2.5Il 2020 ha testimoniato una delle peggiori crisi globali della storia e oggi possiamo osservare che, anche grazie all'intervento dell'UE e alla sua capacità di reazione, le imprese e i cittadini europei hanno potuto affrontare una crisi senza precedenti contando su significativi supporti pubblici a livello statale in forza della flessibilità concessa dalla Commissione in materia di aiuti di Stato. La politica di concorrenza ha quindi dimostrato una notevole capacità di adattamento rispetto a contingenze di contesto inaspettate ed estreme.
2.6L'UE ha inoltre saputo mettere in campo un adeguato piano di risorse per stimolare le economie nazionali nella direzione di una ripresa solida e funzionale al ripristino della fiducia sui mercati, coniugando l'iniezione di risorse in favore degli Stati con un monitoraggio attento e volto a evitare eccessive distorsioni di mercato ed effetti deleteri sullo scenario economico.
2.7Nell'ottica di avere anche in futuro una politica di concorrenza efficace e attenta all'evolvere dello scenario socio-economico, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il rafforzamento del private antitrust enforcement evidenziato dalla relazione della Commissione e conseguente all'approvazione della direttiva in materia del 2014.
2.8Il CESE supporta inoltre la valutazione in corso, da parte della Commissione, circa il possibile adattamento delle regole sugli aiuti di Stato applicabili al settore dei servizi di interesse economico generale (SIEG), con particolare riguardo ai servizi sanitari e sociali di vitale importanza per la coesione sociale a livello territoriale.
2.9Il CESE auspica che la Commissione coordini la propria politica di concorrenza e l'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato con altre politiche che hanno un impatto sulle imprese europee, come le politiche commerciali internazionali. Ciò potrebbe essere particolarmente utile se si considera che le imprese dei paesi terzi traggono spesso vantaggi competitivi rispetto alle imprese europee da sovvenzioni statali sleali e da modelli di produzione incompatibili con i valori europei e i principi di sostenibilità espressi nei Trattati.
3.Politica di concorrenza e crisi pandemica
3.1Il CESE valuta positivamente la flessibilità garantita dalla Commissione europea rispetto alle regole sugli aiuti di Stato dopo l'emergenza COVID-19 con l'approvazione di un apposito quadro temporaneo (marzo 2020), puntualmente aggiornato per cinque volte sino al gennaio 2021 in base all'evolvere della crisi pandemica.
3.2Il CESE apprezza come la Commissione abbia innanzitutto chiarito quali misure potevano essere adottate senza una notifica preventiva sulla base delle regole vigenti, implementando al contempo un quadro regolatorio temporaneo e flessibile, che ha permesso la concessione di aiuti statali senza precedenti nell'ambito di una cornice procedurale semplificata.
3.3In forza di tale cornice legale, la direzione generale della Concorrenza (DG COMP) della Commissione ha autorizzato un rimarchevole numero di regimi nazionali di aiuto in tempi brevissimi come richiesto dall'emergenza pandemica, dimostrando una straordinaria capacità operativa.
3.4Il CESE ritiene che la Commissione sia riuscita a trovare un compromesso virtuoso fra l'urgenza mai prima riscontrata di rendere flessibili le regole sugli aiuti di Stato e la contemporanea esigenza di garantire un sostrato regolatorio minimo e un controllo generale da parte della Commissione, entrambi volti a limitare eccessive disuguaglianze sul mercato interno dovute alle differenti capacità, da parte degli Stati membri, di intervenire finanziariamente a supporto delle proprie economie nazionali.
3.5La pluralità di misure di aiuto alle imprese disciplinate all'interno del quadro temporaneo – comprensive, tra le altre, di aiuti diretti, garanzie pubbliche sul credito bancario, prestiti agevolati e partecipazioni al capitale delle aziende – e la considerevole capienza dei massimali di aiuto ammessi, soprattutto all'esito dell'ultimo correttivo apportato dalla Commissione nel gennaio 2021, si sono dimostrati adeguati per affrontare la crisi e hanno evidenziato una significativa evoluzione qualitativa rispetto al precedente quadro temporaneo adottato a seguito della crisi finanziaria del 2008.
3.6Con riferimento al rapporto fra intervento pubblico nell'economia e regole sugli aiuti di Stato, il CESE sottolinea l'importanza che le norme di concorrenza potranno assumere anche con riferimento a una corretta e non distorsiva attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza che gli Stati membri saranno chiamati ad attuare utilizzando le risorse europee messe a loro disposizione.
3.7Con riferimento al rapporto fra le regole antitrust di cui all'articolo 101 del TFUE e la crisi pandemica, il CESE apprezza che la Commissione abbia rapidamente adottato una comunicazione finalizzata a favorire i progetti di cooperazione fra imprese volti a ridurre la carenza di approvvigionamento di prodotti e servizi essenziali durante la pandemia, adattando i propri tradizionali orientamenti sugli accordi di cooperazione orizzontale al peculiare contesto sociale, economico e sanitario creatosi nel corso del 2020.
3.8Allo stesso tempo, si ritengono particolarmente utili i regolamenti di esecuzione approvati dalla Commissione nell'aprile 2020 e volti a rendere temporaneamente più flessibile l'applicazione delle norme in materia di concorrenza nei settori agricoli più colpiti dalla pandemia di COVID-19. Tali regolamenti hanno permesso agli agricoltori e alle organizzazioni interprofessionali di adottare misure collettive temporanee per stabilizzare taluni settori agricoli.
3.9La relazione sulla politica di concorrenza 2020 descrive inoltre l'attività svolta nell'ambito del controllo delle concentrazioni, con 361 operazioni notificate e 352 decisioni adottate, da cui sono scaturiti interventi di approfondimento in 18 casi. Ciò implica che il 76 % di tutte le operazioni notificate nel 2020 è stato autorizzato tramite procedura semplificata in "fase 1", evidenziando un efficiente funzionamento delle regole procedurali, particolarmente utile a fronte della ripresa delle attività di M&A a livello globale favorita dalla considerevole liquidità attualmente in circolo.
3.10Infine, il CESE ritiene molto significativo che la Rete europea della concorrenza (REC), attraverso la quale si coordinano le azioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza e la DG COMP, abbia saputo esprimere una forte posizione comune sull'applicazione delle regole di concorrenza durante la crisi sanitaria di COVID-19, al fine di evitare possibili comportamenti opportunistici e di sfruttamento particolarmente riprovevoli e dannosi in tempo di crisi.
4.Transizione digitale e concorrenza
4.1La transizione digitale e lo sviluppo dell'economia delle nuove tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni stanno ponendo questioni inedite e rilevanti rispetto alla concorrenza. Per questa ragione, il CESE ritiene importante che le istituzioni europee intervengano con una adeguata regolamentazione in questo contesto.
4.2Il CESE si è già pronunciato sulle tre principali proposte legislative adottate dalla Commissione con cui si propongono misure di regolamentazione nel contesto dell'economia digitale: sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a mercati equi e contendibili nel settore digitale (legge sui mercati digitali); sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un mercato unico dei servizi digitali (legge sui servizi digitali); e sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla governance europea dei dati (Atto sulla governance dei dati).
4.3Il tema comune dei tre pareri resi dal CESE su questi argomenti riguarda la necessità che l'Unione europea si doti di regole armonizzate e in grado di creare fiducia nei cittadini, nei consumatori e nelle PMI (in particolare nelle micro-imprese), rispetto a un'adeguata tutela della struttura competitiva dei mercati, da un lato, e della protezione dei dati personali, dall'altro. Tali dati e la loro utilizzazione devono infatti intendersi in una duplice accezione, ovvero sia come riconducibili alla tutela degli individui e delle loro libertà, sia come fattori competitivi di cruciale importanza strategica.
4.4In quest'ottica, mercati adeguatamente concorrenziali ed effettivamente contendibili sono cruciali per evitare abusi del potere di mercato da parte di piattaforme digitali che agiscono in funzione di "gatekeepers" al fine di garantire lo sviluppo di nuove e future imprese digitali, con beneficio per l'innovazione, la crescita e, in ultima analisi, per il consumer welfare.
4.5Il CESE ritiene che le proposte legislative promosse dalla Commissione nel corso del 2020 costituiscano un'adeguata base di partenza su cui costruire un quadro legislativo che si dovrà perfezionare nel corso degli anni tramite un costante lavoro di aggiornamento della regolazione di settore e delle regole di concorrenza rispetto alla struttura dei mercati che si sta via via delineando con lo sviluppo dell'economia digitale.
4.6A questo proposito, è indispensabile che si assicurino condizioni di parità in termini di accesso e capacità di competere per i diversi operatori attivi sui mercati digitali sia per consentire un migliore funzionamento del mercato unico, sia per evitare distorsioni della concorrenza a tutela dei consumatori e delle imprese europee, tenendo in adeguata e maggiore considerazione anche le implicazioni sociali del quadro regolatorio applicabile all'economia digitale.
4.7In quest'ottica, il CESE apprezza particolarmente il passaggio della relazione della Commissione per cui "l'economia sociale di mercato, uno dei fondamenti su cui si basa l'Unione europea, è sostenuta dalla politica di concorrenza dell'UE. I cittadini e le imprese prosperano quando l'economia è al loro servizio." Auspica una concretizzazione di tale principio anche sotto il profilo analitico e valutativo nell'implementazione della politica di concorrenza.
5.Concorrenza e contrattazione collettiva
5.1Lo sviluppo dell'economia e delle piattaforme digitali implica significative conseguenze, oltre che sulla struttura dei mercati, anche sui contesti e sulle modalità di lavoro, creando nuove opportunità di impiego e sviluppo. Allo stesso tempo, come è noto, si riscontrano però anche possibili problematiche connesse alle condizioni di lavoro dei prestatori di servizio che potrebbero beneficiare della capacità di organizzarsi e agire in forma collettiva.
5.2Il CESE apprezza pertanto la volontà della Commissione europea di chiarire in modo efficace l'applicabilità o meno delle regole di concorrenza alla contrattazione collettiva condotta da prestatori di servizio coinvolti nell'economia digitale e delle piattaforme, che non sempre rientrano nelle categorie di impiego tradizionalmente elaborate dal diritto del lavoro.
5.3Se la non applicabilità delle regole di concorrenza alla contrattazione collettiva tra lavoratori subordinati e aziende è stata infatti chiarita da tempo dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, sussistono ancora diverse incertezze rispetto al "se" ed "entro quali limiti" le regole di concorrenza si applicano alla contrattazione collettiva riguardante i prestatori di servizio autonomi.
5.4È pertanto utile ottenere una maggiore certezza giuridica e prevedibilità in materia, al fine di rimuovere incertezze regolatorie potenzialmente foriere di inefficienze e costi di compliance, considerando allo stesso tempo l'interesse dei prestatori di servizio ad organizzarsi in forma effettiva per ottenere migliori condizioni e un contesto di maggiore tutela entro cui condurre le proprie attività.
6.Concorrenza e obiettivi climatici e ambientali
6.1L'ambizioso programma dell'Unione europea per il contrasto ai cambiamenti climatici e il programma strategico promosso con il Green Deal europeo difficilmente si potranno perseguire senza un opportuno adeguamento delle politiche della concorrenza e, in particolare, delle regole che riguardano gli aiuti di Stato, i programmi di incentivazione e i finanziamenti dedicati all'innovazione verde.
6.2La politica di concorrenza può quindi dare un proprio contributo attivo al raggiungimento degli obiettivi climatici e ambientali dell'UE. Nella relazione della Commissione sono descritti alcuni interventi, in particolare relativi al controllo degli aiuti di Stato, attraverso i quali la Commissione ha valutato e autorizzato misure statali per la promozione dell'economia circolare, delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica, rispetto ai quali il CESE esprime la propria soddisfazione e il proprio supporto.
6.3Il CESE condivide quindi questo approccio, ma raccomanda allo stesso tempo che, nella valutazione delle diverse misure, si tenga conto anche del loro impatto sociale. In molti casi, gli investimenti in economia circolare ed energie rinnovabili sono infatti occasioni per creare nuova occupazione anche attraverso strumenti inclusivi delle categorie più deboli e vulnerabili.
6.4Con riferimento al tema delle energie rinnovabili, si richiama qui con favore il ruolo giocato dalle comunità energetiche e dalle comunità di energia rinnovabile promosse dalle direttive europee di settore che, attraverso la creazione di reti orizzontali, spesso in forma cooperativa, promuovono la partecipazione diretta dei cittadini nella produzione e nella condivisione di energia prodotta anche da fonti rinnovabili.
6.5Il CESE ritiene il coinvolgimento di tali soggetti come utile ad allargare lo scenario dei players che hanno accesso ai mercati energetici, con una duplice funzione di garanzia del pluralismo d'impresa, oltre che di una maggiore competizione sul mercato energetico e delle energie rinnovabili.
7.Concorrenza e settore bancario
7.1La relazione sulla concorrenza 2020 annota che non sono stati aperti nuovi casi in materia di aiuti di Stato nei confronti di banche e istituti finanziari. La Commissione precisa inoltre di aver prorogato alcuni regimi nazionali di supporto già esistenti, sulla base dei quali gli Stati membri possono intervenire, se necessario, per favorire la gestione ordinata di situazioni di difficoltà o crisi di piccoli istituti di credito.
7.2Il CESE richiama l'importanza delle banche locali e territoriali come soggetti portatori di un'adeguata biodiversità d'impresa in ambito bancario e come players di mercato vicini alle famiglie e alle imprese nei territori periferici, apprezzando la proroga dei regimi predisposta dalla Commissione nel caso in cui si renda necessario gestire l'uscita ordinata dal mercato di soggetti bancari di ogni dimensione a tutela dei risparmiatori e della fiducia nel quadro economico e finanziario.
7.3Con riferimento alla sentenza della Corte di giustizia dell'UE nel caso Tercas, confermativa della sentenza di primo grado con analoghe conclusioni, il CESE richiama che i sistemi di garanzia degli istituti bancari finanziati con risorse private non soggette all'influenza dominante dello Stato devono ritenersi sottratti alle regole europee in materia di aiuti di Stato.
7.4Tali sistemi di garanzia non costituiscono, infatti, un intervento dello Stato in economia, quanto piuttosto l'estrinsecazione di uno schema privato di solidarietà reciproca tra istituti di credito e auto‑organizzazione tramite risorse proprie finalizzato a tutelare la fiducia dei correntisti e risparmiatori nel sistema bancario anche in ipotesi di specifiche crisi.
8.Concorrenza e regimi fiscali
8.1L'esito delle diverse controversie giudiziali che hanno visto la Commissione europea dinnanzi alla Corte di giustizia dell'UE con riferimento ad agevolazioni fiscali selettive e tax ruling nazionali originariamente considerati come non conformi all'articolo 107 del TFUE sottolinea la condivisibile volontà della Commissione di garantire una disciplina fiscale effettivamente armonizzata in Europa attraverso tutti gli strumenti a disposizione, ivi comprese le decisioni attuative della disciplina sugli aiuti di Stato.
8.2Gli esiti alterni di tali decisioni davanti alle giurisdizioni europee sottolineano tuttavia la necessità di ottenere una maggiore effettività e armonizzazione delle regole fiscali in Europa attraverso l'attuazione dell'apposito piano d'azione approvato a tale riguardo dalla Commissione ad inizio 2021 e quindi per mezzo di adeguate iniziative legislative in campo fiscale approvate a tutela del mercato interno e del suo consolidamento.
Bruxelles, 18 novembre 2021
Alain COHEUR
Presidente della sezione Mercato unico, produzione e consumo