Comitato economico e sociale europeo
ECO/482
Adeguamento del prefinanziamento annuale dei fondi europei
per gli anni dal 2021 al 2023
PARERE
Sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 1303/2013 per quanto riguarda l'adeguamento del prefinanziamento annuale per gli anni dal 2021 al 2023
[COM(2018) 614 final – 2018/0322 (COD)]
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E-mail di contatto
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eco@eesc.europa.eu
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Amministratore
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Georgios MELEAS
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Data del documento
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07/01/2019
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Relatore Javier DOZ ORRIT
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Consultazione
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Parlamento europeo, 13/09/2018
Consiglio dell'UE, 17/09/2018
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Base giuridica
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Articoli 177 e 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
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Sezione competente
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Unione economica e monetaria coesione economica e sociale
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Adozione in sezione
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20/12/2018
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Adozione in sessione plenaria
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DD/MM/YYYY
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Sessione plenaria n.
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…
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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…/…/…
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1La proposta di regolamento della Commissione europea in esame è volta a modificare il vigente regolamento recante disposizioni comuni sui fondi europei allo scopo di ridurre il prefinanziamento del sostegno concesso agli Stati membri nell'ambito del QFP 2014-2020 tramite la riduzione, dal 3 % all'1 %, dell'importo di tale sostegno tra il 2021 e il 2023.
1.2Se il nuovo regolamento recante disposizioni comuni sarà approvato nei termini proposti dalla Commissione, la diminuzione del tasso di prefinanziamento nel periodo finale dell'attuazione dei programmi finanziati con i fondi europei del QFP 2014-2020 sarà accompagnata, all'inizio dell'entrata in vigore del QFP 2021-2027, da una riduzione persino maggiore di questo tasso, che scenderà allo 0,5 % tra il 2021 e il 2026, per arrivare all'eliminazione del prefinanziamento nel 2027 e negli anni successivi. Al tempo stesso, per il prossimo QFP la Commissione propone una riduzione delle risorse per le politiche di coesione (-10 %) e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (-13 %), un aumento del tasso di cofinanziamento a carico degli Stati membri e una riduzione del periodo di attuazione dei programmi (da N+3 a N+2).
1.3Il prefinanziamento è innanzitutto un sostegno alla liquidità degli Stati membri che viene concesso sia per dare inizio all'attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi europei che per poter evitare ritardi eccessivi nella loro realizzazione. Il prefinanziamento è uno strumento utile e necessario. Va ricordato che, per dare avvio a un programma finanziato con fondi europei, gli Stati membri devono anticipare le risorse alle istituzioni pubbliche e/o agli attori privati che hanno la diretta responsabilità dell'attuazione del programma considerato.
1.4Secondo il CESE, le ragioni addotte dalla Commissione per ridurre i tassi di prefinanziamento nella fase finale dell'attuazione del QFP 2014-2020 non sembrano sufficientemente solide da giustificare tale riduzione.
1.5Il CESE ritiene che la Commissione disponga di strumenti sufficienti per controllare che i fondi europei, compreso il prefinanziamento, siano utilizzati in modo adeguato dagli Stati membri e, in ogni caso, il CESE appoggerebbe qualsiasi riforma volta a migliorare questa capacità di controllo.
1.6Il CESE chiede alla Commissione di riconsiderare la sua proposta tesa a ridurre i tassi di prefinanziamento e, quindi, di mantenere i tassi previsti nel vigente regolamento recante disposizioni comuni sui fondi europei per il QFP 2014-2020.
1.7Analogamente, il CESE invita la Commissione a rivedere il prefinanziamento previsto nella proposta di regolamento recante disposizioni comuni per i fondi europei del QFP 2021-2027, in linea con quanto raccomandato nel presente parere.
2.La proposta della Commissione nel suo contesto
2.1Il vigente regolamento (UE) n. 1303/2013 recante disposizioni comuni sui fondi europei istituisce le norme a disciplina della distribuzione delle relative risorse all'interno del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020. All'articolo 134 di detto regolamento sono stabiliti gli importi del prefinanziamento che gli Stati membri possono ricevere dall'UE per mettere in atto i programmi approvati che saranno finanziati con tali fondi. Il regolamento stabiliva che il tasso di prefinanziamento aumentasse progressivamente dall'1 % (nel 2014) al 3 % (tra il 2020 e il 2023) dell'importo del sostegno fornito ai programmi a titolo dei fondi e del FEAMP.
2.2L'articolo 1 della proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE) n. 1303/2013 oggetto del presente parere (l'unico dei due articoli del testo in esame che ha un contenuto normativo), modifica l'articolo 134 del regolamento (UE) n. 1303/2013 per ridurre il prefinanziamento dal 3 % all'1 % nel periodo 2021-2023, mantenendolo al 3 % soltanto nell'anno 2020. Il suddetto articolo riguarda il prefinanziamento dei programmi del QFP per il periodo 2014-2020 la cui attuazione prosegue fino al 2023.
2.3I motivi del cambiamento di criterio per il prefinanziamento, esposti nella relazione della proposta di regolamento, sono riassunti nella volontà di introdurre "... una maggiore trasparenza e per contribuire alla prevedibilità della pianificazione del bilancio e a un profilo dei pagamenti più stabile e programmabile", in riferimento alle restituzioni di fondi da parte degli Stati membri all'UE che il sistema genera allorché si procede al pareggio contabile dei flussi finanziari. Il testo in esame accenna anche all'inclusione nella base di calcolo del prefinanziamento, già a partire dal 2019, della "riserva di rendimento", pari a circa il 6 % del valore totale dell'aiuto programmato.
2.4La proposta di regolamento concerne il prefinanziamento dei programmi finanziati dai seguenti fondi: Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo Plus, Fondo di coesione, Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e lo strumento per la gestione delle frontiere esterne e la politica comune dei visti.
2.5La proposta di regolamento recante disposizioni comuni sui fondi europei nell'ambito del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 prevede, all'articolo 84 dedicato al prefinanziamento, che la percentuale dello stesso sull'importo totale del sostegno a titolo dei fondi, stabilito nella decisione recante approvazione del programma, sarà dello 0,5 % e tale prefinanziamento sarà accordato unicamente nei primi sei anni del periodo, dal 2021 al 2026. La proposta della Commissione non contempla alcun prefinanziamento nel 2027 né negli anni successivi. I programmi Interreg saranno disciplinati da norme specifiche che prevedono un prefinanziamento pari all'1 % dell'ammontare totale del programma.
2.6Tra le altre modifiche rispetto alla normativa vigente e comprese nella proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il periodo 2021-2027, figurano la diminuzione del tasso di cofinanziamento a carico dei bilanci dell'UE e la riduzione del tempo per l'attuazione dei programmi, in relazione al quale si propone di sostituire la regola n+3 con la regola n+2.
3.Osservazioni generali e specifiche, unite alle proposte
3.1Le procedure di assegnazione degli aiuti ai programmi finanziati dai fondi interessati dal regolamento (UE) n. 1303/2013, e le ulteriori regole sulla contabilità e il controllo delle risorse che l'UE eroga agli Stati membri, obbligano questi ultimi ad anticipare le risorse alle istituzioni pubbliche, agli attori privati o ai partenariati pubblico-privati che hanno la diretta responsabilità dell'attuazione di tali programmi. Man mano che i programmi sono attuati e gli Stati membri certificano adeguatamente tale attuazione, l'UE eroga agli Stati membri la parte corrispondente al cofinanziamento impegnato in ognuno dei programmi approvati.
3.2Il prefinanziamento è innanzitutto un sostegno alla liquidità degli Stati membri che si rivela assai utile sia per dare inizio all'attuazione dei programmi cofinanziati con fondi europei che per evitare eccessivi ritardi nella loro realizzazione dovuti ad eventuali problemi di liquidità. Tali problemi di liquidità sono stati particolarmente gravi negli anni più duri della recente crisi economica e finanziaria (nei quali sono state applicate politiche di estrema austerità) e persistono oggigiorno, in particolare per gli Stati membri che devono ridurre i propri disavanzi di bilancio.
3.3Il periodo di preparazione, elaborazione, presentazione, approvazione e avvio dell'attuazione dei programmi varia a seconda della natura degli stessi e delle capacità delle amministrazioni e degli attori privati di ogni Stato membro. In molti casi, tale periodo si protrae per più di due anni, motivo per cui è normale che la loro attuazione si concentri negli anni finali di ciascun QFP e termini due o tre anni dopo la conclusione di questo. Il regolamento recante disposizioni comuni del 2013 sembrava tener conto di tale circostanza allorché prevedeva che i tassi del prefinanziamento annuale aumentassero dall'1 % del 2014 al 3 % negli anni dal 2020 al 2023, passando per una percentuale compresa tra il 2 % e il 2,875 % tra il 2016 e il 2019.
3.4La Commissione adotta adesso una logica diametralmente opposta. Nella proposta di modifica del regolamento del 2013, che è oggetto del presente parere, il prefinanziamento annuale, pari al 2,875 % del valore di ciascun programma nel 2019, scende all'1 % tra il 2021 e il 2023. Nella stessa ottica, ma in modo più radicale, la proposta di regolamento recante disposizioni comuni sul QFP 2021-2027 fissa il prefinanziamento annuale allo 0,5 % tra il 2021 e il 2026 e lo elimina nel 2027 e negli anni successivi, in cui continuerà l'attuazione dei programmi finanziati dai fondi strutturali e di coesione.
3.5A giudizio del Comitato, i motivi addotti dalla Commissione nella relazione della proposta di regolamento non appaiono sufficienti a giustificare il cambiamento. Sono addotti la trasparenza e la prevedibilità nella pianificazione del bilancio e un profilo dei pagamenti più programmabile e stabile. Ad avviso del CESE, non c'è motivo che tali criteri, assai auspicabili, siano incompatibili con una procedura di anticipazione e liquidazione del sostegno finanziario, se esistono, come deve essere il caso, i controlli sufficienti.
3.6Il flusso finanziario, menzionato nella relazione, di 6,6 miliardi di euro (nel 2017) restituiti dagli Stati membri all'UE non può, per la sua entità, essere esclusivamente frutto di prefinanziamenti in eccesso, ma è imputabile anche alla mancata o cattiva attuazione dei programmi, o alla carente pianificazione delle certificazioni delle spese. D'altro canto l'accenno, contenuto nella relazione, al fatto che la diminuzione del tasso di prefinanziamento sarà compensata dall'applicazione del tasso anche alla "riserva di efficacia" (a partire dal 2019) non è corretto. Tale riserva ammonta soltanto al 6 % dell'importo del programma e il nuovo tasso proposto per il prefinanziamento sarà pari soltanto a un terzo del previsto. Per di più, tale "riserva di efficacia" è già contabilizzata nei bilanci di ciascuno Stato membro e l'unica evenienza che può accader loro è di perdere totalmente o parzialmente tale 6 % se non sono rispettati in modo soddisfacente i criteri di attuazione.
3.7Se il problema che la modifica al regolamento intende risolvere fosse relativo alla gestione della liquidità delle risorse di bilancio, con la proposta della Commissione i problemi di liquidità verrebbero trasferiti dall'UE agli Stati membri. Il tema è complesso perché, quando si parla della liquidità dell'UE, si sta parlando anche della liquidità degli Stati membri, proporzionalmente al rispettivo livello di ricchezza, dato che nell'attuale QFP 2014-2020 le risorse dell'UE fondate sul contributo degli Stati membri in base al loro reddito nazionale lordo (RNL) rappresentano il 72 % del totale delle entrate dell'UE.
3.8Bisogna altresì tener conto del fatto che la proposta di regolamento recante disposizioni comuni sul QFP 2021-2027 stabilisce un aumento del tasso di cofinanziamento a carico degli Stati membri e che la regola che disciplina il periodo di attuazione si riduce di un anno, passando da n+3 a n+2. Al contempo, la proposta di bilanci pluriennali per il periodo 2021-2027 prevede, per le risorse destinate alle politiche di coesione, una riduzione del 10 % e, per quelle del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, del 13 %. Vale a dire, si propone in contemporanea di ridurre in misura rilevante le risorse dei fondi, di abbreviare il periodo d'attuazione dei programmi e di aumentare gli obblighi di cofinanziamento a carico degli Stati membri, a fronte di una riduzione molto consistente del prefinanziamento.
3.9Va rammentato che nel parere sull'intero pacchetto riguardante il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, il CESE "in linea con la posizione del Parlamento europeo, propone che l'ammontare delle spese e delle entrate raggiunga l'1,3 % dell'RNL" e ritiene che "il finanziamento delle politiche di coesione (l'insieme di FESR, FC e FSE) debba essere mantenuto, nel QFP 2021-2027, almeno con le stesse risorse, a prezzi costanti, dell'attuale quadro finanziario". Una proposta analoga viene avanzata in rapporto alla PAC e al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca. Per quanto riguarda le entrate, nel suddetto parere il CESE ha affermato che "il punto di partenza dovrebbe essere rappresentato dalle proposte avanzate dal gruppo ad alto livello sulle risorse proprie e dal Parlamento europeo relative all'ampliamento del ventaglio delle fonti di risorse proprie, che dovrebbero portare a uno spostamento significativo in direzione di un QFP per il prossimo periodo che faccia affidamento sulle risorse proprie". Su questo punto e su molti altri aspetti relativi al prossimo QFP, è particolarmente evidente l'unanimità di vedute tra il CESE, il Parlamento europeo e il Comitato delle regioni.
3.10Le posizioni già sostenute sono ribadite nei pareri settoriali sul nuovo quadro finanziario dell'UE, in particolare nel parere sul regolamento recante disposizioni comuni applicabili ai fondi europei in cui, sulla falsariga di quanto affermato nel parere sul quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, il CESE "deplora il fatto che la proposta ... modifichi la vigente regola "n+3" in regola "n+2" e invita la Commissione europea a riesaminare la questione", in particolare per quanto concerne l'aumento dei tassi di cofinanziamento a carico degli Stati membri.
3.11Il CESE ritiene che la Commissione disponga di strumenti sufficienti per controllare che i fondi europei, compreso il prefinanziamento, siano utilizzati in modo adeguato dagli Stati membri. Al tempo stesso, è dell'avviso che tramite una stretta collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri possano e debbano essere migliorati diversi aspetti della pianificazione e gestione dei programmi; il CESE appoggerebbe pertanto le riforme volte a migliorare tali capacità di pianificazione e gestione.
3.12Tenendo conto di tutto quanto esposto ai punti precedenti, il CESE esprime il proprio disaccordo in merito alla proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE) n. 1303/2013 per ridurre in misura sostanziale il prefinanziamento annuale per gli anni dal 2021 al 2023.
3.13Il Comitato invita la Commissione a riconsiderare la sua proposta e a tener conto sia di quanto esposto nel presente parere che del punto di vista degli Stati membri - in particolare, di quelli che attuano più correttamente ed efficacemente i programmi cofinanziati con fondi europei - e, nel caso non fossero mantenuti i tassi di prefinanziamento previsti nel regolamento vigente, chiede alla Commissione che tali tassi siano ridotti in misura significativamente minore e non di due terzi (riduzione calcolata in rapporto al tasso) come intende fare.
3.14Il CESE chiede infine che venga riesaminata la decisione di tagliare drasticamente il prefinanziamento, e poi di eliminarlo per l'anno 2027 e quelli successivi, presa nel quadro della proposta di regolamento recante disposizioni comuni sui fondi europei del QFP 2012-2027.
Bruxelles, 20 dicembre 2018
Stefano PALMIERI
Presidente della sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale