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Comitato economico e sociale europeo

TEN/669

Realizzazione dei progetti della rete TEN-T

PARERE

Comitato economico e sociale europeo

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio

sulla razionalizzazione delle misure per promuovere la realizzazione

della rete transeuropea dei trasporti
[COM(2018) 277 final - 2018/0138 (COD)]

Relatore: Dumitru FORNEA

Consultazione

Parlamento europeo, 11/06/2018

Consiglio, 15/06/2018

Base giuridica

Articolo 172, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea

Decisione dell'assemblea plenaria

22/05/2018

Sezione competente

Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione

Adozione in sezione

04/10/2018

Adozione in sessione plenaria

17/10/2018

Sessione plenaria n.

538

Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)

210/3/4



1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è fermamente convinto che le iniziative riunite nel terzo pacchetto "L'Europa in movimento" siano necessarie non solo per garantire un quadro giuridico efficiente a livello europeo, ma anche per ribadire l'impegno politico e finanziario degli Stati membri alla realizzazione della rete di trasporto transeuropea TEN-T entro le scadenze fissate, ossia: completamento della rete centrale entro il 2030 e della rete globale entro il 2050.

1.2Il CESE rileva che la proposta di regolamento in esame apporta un valore aggiunto in quanto, sulla base delle migliori pratiche individuate all'interno dell'UE, essa provvede a regolamentare alcuni aspetti essenziali da cui dipende non solo il rispetto delle scadenze di attuazione dei progetti, ma anche il fatto che gli investitori, pubblici o privati, continuino a ritenere conveniente e interessante partecipare alle gare pubbliche di appalto per l'aggiudicazione di contratti nel settore delle infrastrutture di trasporto.

1.3Il CESE approva l'approccio adottato dalla Commissione, che ritiene opportuno e pertinente in relazione all'obiettivo principale della proposta di regolamento, che è quello di ridurre i ritardi che si verificano nella realizzazione dei progetti di infrastrutture TEN-T. Tale obiettivo può essere concretamente raggiunto tramite il riconoscimento del carattere prioritario dei progetti di interesse comune, la designazione di autorità competenti uniche per le autorizzazioni (che dovranno essere dotate di personale competente e mezzi adeguati e dovrebbero accorpare enti e organismi concorrenti portando a una reale semplificazione amministrativa), l'integrazione e il coordinamento delle procedure, oppure con l'applicazione di un'unica legislazione nazionale qualora le gare d'appalto siano indette da un organismo comune.

1.4Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione volta a definire un parametro di riferimento per la durata delle procedure di autorizzazione e ritiene ragionevole stabilire un limite massimo di tre anni per l'intera procedura di concessione delle autorizzazioni, ma sottolinea anche l'importanza di tener conto dei pareri delle competenti autorità nazionali, in modo che le scadenze proposte risultino realistiche rispetto alla situazione concreta dei singoli Stati membri.

1.5Secondo il CESE, in alcuni Stati membri il rispetto delle scadenze vincolanti fissate nella proposta di regolamento necessiterà l'adozione di una serie di provvedimenti giuridici e amministrativi che si configureranno come misure di riforma; tali misure consentiranno ai competenti organi giuridici e amministrativi di rendere più celeri ed efficienti i rispettivi metodi di lavoro, per non correre il rischio di essere citati in giudizio (dinanzi a organi giurisdizionali nazionali o europei) per la mancata osservanza delle suddette scadenze.

1.6Il CESE concorda con le misure di assistenza tecnica di cui all'articolo 9 della proposta di regolamento, ma fa presente alla Commissione che si avverte l'esigenza di ulteriori chiarimenti riguardo ai criteri di ammissibilità e alla procedura da seguire per beneficiare di tale assistenza tecnica.

1.7Il CESE ritiene che la definizione, a livello europeo, di condizioni contrattuali uniformi e di modalità specifiche per lo svolgimento delle procedure relative alle gare pubbliche d'appalto possa accelerare il ritmo di realizzazione dei progetti infrastrutturali.

1.8Il CESE esprime la convinzione che le autorità nazionali possano ridurre il grado di conflittualità riscontrato nella realizzazione dei progetti della rete TEN-T coinvolgendo le parti coinvolte/interessate fin dalla fase di progettazione dell'infrastruttura di trasporto e provvedendo a consultare in maniera efficiente e tempestiva i cittadini, le organizzazioni della società civile e le competenti autorità locali.

1.9Il CESE fa presente che, per garantire un clima politico e sociale favorevole all'attuazione delle politiche europee nel settore delle infrastrutture di trasporto, è estremamente importante prendere coscienza delle azioni denigratorie mirate ai progetti della rete TEN-T e individuarle con tempestività. Le autorità europee possono neutralizzare gli effetti deleteri di queste attività di disinformazione sia mantenendo un contatto permanente con i media a più larga diffusione, sia consolidando i meccanismi istituzionali in grado di assicurare una corretta informazione e la consultazione dei cittadini.

1.10Il CESE prende atto di un'incoerenza nel testo della proposta in quanto, nella definizione di "progetto transfrontaliero di interesse comune" di cui all'articolo 2, lettera e), tale concetto è limitato ai progetti realizzati da un organismo comune. Tuttavia, all'articolo 7, paragrafo 2, e all'articolo 8, paragrafo 1, il concetto di "progetto transfrontaliero di interesse comune" sembra comprendere anche i progetti per i quali non esiste un organismo comune.

1.11Il CESE ritiene che i meccanismi di coordinamento transfrontaliero previsti per la rete TEN-T possano essere rafforzati conferendo una maggiore autorità ai coordinatori europei e migliorando gli strumenti di cui essi dispongono per intervenire. Per sfruttare in modo ottimale l'esperienza e le capacità dei coordinatori europei, sarebbe forse necessario rivedere l'atto che ha definito i compiti loro spettanti, in modo da ampliare le competenze dei coordinatori al fine di rafforzare la leadership europea nella realizzazione dei progetti nel settore delle infrastrutture transfrontaliere di trasporto a cui gli Stati membri si sono impegnati.

1.12Il CESE osserva che la proposta di regolamento non definisce chiaramente quali siano le sanzioni comminate per l'inosservanza delle disposizioni giuridiche stabilite nel regolamento stesso. Considerato che l'obiettivo principale della proposta di regolamento consiste nel ridurre i ritardi nella realizzazione dei progetti, è necessario chiarire questo aspetto, in modo da rafforzare l'efficacia giuridica del regolamento e permettere ai cittadini, alla società civile, alle autorità pubbliche e agli organi giurisdizionali nazionali o europei di beneficiare di un quadro giuridico trasparente e prevedibile.

2.Osservazioni generali

2.1La proposta di regolamento esaminata nel presente parere, che è stata pubblicata dalla Commissione europea nel maggio 2018, intende completare le iniziative riunite nel terzo pacchetto "L'Europa in movimento" concentrandosi sulle misure giuridiche e amministrative atte ad accelerare il rimo di attuazione dei programmi di investimento per la realizzazione della rete di trasporto transeuropea TEN-T entro le scadenze fissate, ossia: completamento della rete centrale entro il 2030 e della rete globale entro il 2050.

2.2La Commissione europea ha stimato che gli investimenti necessari per realizzare la rete centrale TEN-T ammonteranno a circa 500 miliardi di euro per il periodo dal 2021 al 2030, mentre il completamento della rete globale avrà un costo di circa 1 500 miliardi di euro. Gli investimenti in questa infrastruttura di trasporto europea avranno un effetto moltiplicatore, contribuendo a creare 13 milioni di posti di lavoro l'anno di qui al 2030 e a generare entrate supplementari fino a 4 500 miliardi di EUR (pari all'1,8 % del PIL dell'UE).

2.3Nel giugno 2018 la Commissione ha annunciato che intende assegnare 30,6 miliardi di EUR per il finanziamento del Meccanismo per collegare l'Europa nell'ambito del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il che rappresenta un aumento del 47 % in valore nominale rispetto al periodo 2014-2020. Malgrado ciò, l'impegno dell'UE e il suo importante contributo per la realizzazione della rete TEN-T non sono di per sé sufficienti in mancanza di un significativo coinvolgimento degli Stati membri, i quali devono trovare soluzioni alternative per garantire il cofinanziamento o il finanziamento integrale di progetti nel campo delle infrastrutture di trasporto.

2.4L'attuazione dei programmi di investimento nella rete TEN-T presuppone non solo l'individuazione degli investitori e la messa a disposizione dei finanziamenti necessari, ma anche la creazione delle condizioni giuridiche e amministrative indispensabili affinché gli investimenti siano realizzati nel rispetto delle scadenze e delle norme di qualità stabilite. Le conclusioni delle consultazioni pubbliche svolte indicano che tutte le parti interessate (investitori sia pubblici che privati, imprese, organizzazioni della società civile e privati cittadini) chiedono che le procedure burocratiche per la realizzazione dei progetti infrastrutturali siano efficienti, prevedibili, conformi ai principi dello sviluppo sostenibile, al passo con gli sviluppi delle tecnologie digitali e orientate al conseguimento dei risultati perseguiti da politiche pubbliche, siano esse europee o nazionali, a sostegno della mobilità all'interno dell'UE.

2.5L'articolo 6 della proposta di regolamento in esame stabilisce quali debbano essere le singole fasi e scadenze per l'attuazione della "procedura di rilascio delle autorizzazioni", e cioè: una fase che precede la presentazione della domanda, di durata non superiore a due anni, e una fase di valutazione della domanda e adozione della decisione da parte dell'unica autorità competente, di durata non superiore ad un anno. Le scadenze indicate nella proposta sono stabilite senza arrecare diretto pregiudizio, tra l'altro, alla possibilità di ricorsi amministrativi e giurisdizionali presentati dinanzi a un organo giurisdizionale.

2.6All'interno della fase precedente la presentazione della domanda, è prevista una serie di scadenze che l'unica autorità competente deve rispettare per completare alcune tappe fondamentali di tale fase. Pertanto:

·al massimo entro due mesi dal ricevimento della notifica redatta da un promotore del progetto, l'unica autorità competente è tenuta ad approvare o meno l'avvio della procedura di rilascio della relativa autorizzazione, oppure a respingere per iscritto la suddetta notifica se ritiene che il progetto non sia ad uno stadio sufficientemente avanzato;

·al massimo entro tre mesi dall'inizio della procedura di rilascio dell'autorizzazione, l'unica autorità competente, in stretta collaborazione con il promotore del progetto e con le altre autorità interessate, redige e trasmette una descrizione dettagliata della domanda che occorre presentare per il rilascio delle autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto;

·al massimo entro due mesi dalla data di presentazione del fascicolo completo relativo alla domanda di autorizzazione, l'autorità competente è tenuta a confermare per iscritto al promotore del progetto che il fascicolo di domanda presentato è completo.

2.7Tenuto conto di tutti questi elementi, si può affermare che con l'iniziativa legislativa in esame la Commissione persegue quattro obiettivi principali:

I.ridurre i ritardi che si verificano nell'attuazione dei progetti infrastrutturali volti alla realizzazione della rete TEN-T;

II.rendere più chiare le procedure cui devono attenersi i promotori o gli esecutori dei progetti, con particolare riguardo non solo alle procedure di rilascio delle autorizzazioni o in materia di appalti pubblici, ma anche in rapporto alle domande di aiuti di Stato o ad altri contesti che presuppongono il coinvolgimento di un'autorità pubblica;

III.permettere l'applicazione sistematica di un unico quadro di riferimento per i progetti transfrontalieri attuati da un organismo comune, salvo altrimenti stabilito dagli Stati membri partecipanti;

IV.fare maggiore chiarezza a beneficio dei cittadini e della società civile, rafforzando il quadro di trasparenza e il loro coinvolgimento nella pianificazione e realizzazione dei progetti della rete TEN-T.

3.Osservazioni particolari

3.1A giudizio del CESE, sarà impossibile completare la rete TEN-T non solo senza un risoluto impegno politico da parte degli Stati membri, ma anche senza una leadership e una cooperazione rafforzata a livello europeo. Sulla base delle migliori pratiche individuate nell'UE, la proposta di regolamento in esame apporta un valore aggiunto in quanto provvede a regolamentare alcuni aspetti essenziali da cui dipende non solo il rispetto delle scadenze di attuazione dei progetti, ma anche il fatto che gli investitori, pubblici o privati, continuino a ritenere conveniente e interessante partecipare alle gare pubbliche di appalto per l'aggiudicazione di contratti nel settore delle infrastrutture di trasporto.

3.2Il CESE approva l'approccio adottato dalla Commissione, che ritiene opportuno e pertinente per quanto riguarda gli aspetti essenziali disciplinati dalla proposta di regolamento, e cioè: il riconoscimento del carattere prioritario dei progetti TEN-T di interesse comune; la definizione di procedure integrate di autorizzazione; la designazione di un'unica autorità competente per il rilascio delle autorizzazioni; la definizione della durata e dell'attuazione della procedura di autorizzazione; il coordinamento della procedura di rilascio delle autorizzazioni transfrontaliere; la semplificazione degli appalti pubblici nel quadro di progetti transfrontalieri di interesse comune; l'assistenza tecnica dell'Unione europea per l'applicazione del regolamento e per la realizzazione di progetti di interesse comune.

3.3L'opzione strategica formulata dalla Commissione nella proposta di regolamento (Azioni vincolanti limitate, decentrate e attuate a livello nazionale) è comprensibile nel contesto degli sviluppi politici attualmente osservabili in alcuni Stati membri e ci offre un'immagine interessante di come i governi nazionali reagiscano alle iniziative legislative dell'UE, le quali propongono una cooperazione a livello europeo in ambiti in cui interviene il principio di sussidiarietà.

3.4Le scadenze per le procedure di autorizzazione previste dalla proposta di regolamento sono da apprezzare, ma devono anche essere considerate piuttosto ottimistiche alla luce dei vincoli derivanti dal rispetto delle normative nazionali in materia di investimenti e di appalti pubblici.

3.5Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione volta a definire un parametro di riferimento per la durata delle procedure di autorizzazione, ma sottolinea anche l'importanza di consultare le competenti autorità nazionali, in modo che le scadenze proposte risultino realistiche rispetto alla situazione concreta dei singoli Stati membri. L'esperienza fin qui maturata suggerisce che è possibile che il tempo necessario per l'espletamento delle diverse fasi procedurali - compresa l'approvazione della documentazione tecnica, degli indicatori tecnico-economici e delle procedure di appalto pubblico, nonché di quelle per la conclusione dei relativi contratti e della loro esecuzione secondo i termini e le condizioni stabiliti dalle normative nazionali - sia di gran lunga superiore alle scadenze fissate dalla proposta di regolamento.

3.6I ritardi finora registrati nella realizzazione dei progetti della rete TEN-T sono in parte dovuti ad architetture istituzionali a livello nazionale inadeguate e, talvolta, eccessivamente politicizzate, con autorità pubbliche incapaci di introdurre riforme e di adottare metodi di lavoro moderni che continuano ad operare sulla base di procedure amministrative ormai obsolete e abbandonate da tempo dalle organizzazioni che utilizzano in larga misura le applicazioni della rivoluzione digitale.

3.7Nei contesti sopra descritti, la proposta di regolamento in esame avrà un impatto diretto sulle strutture amministrative degli Stati membri con prestazioni inferiori a quelle stabilite a livello europeo. Si dovrebbe prendere in considerazione una riforma di queste istituzioni: in questo senso, l'assistenza tecnica di cui all'articolo 9 della proposta di regolamento è bene accetta nel caso degli Stati membri che ne fanno richiesta allo scopo di attuare i progetti per la realizzazione della rete centrale TEN-T. Si avverte tuttavia l'esigenza di ulteriori chiarimenti riguardo ai criteri di ammissibilità e alla procedura da seguire per beneficiare di tale assistenza tecnica.

3.8Gran parte dei ritardi è dovuta principalmente alle azioni giudiziarie intentate dinanzi ai tribunali a causa di conflitti insorti tra le diverse parti interessate o coinvolte nella realizzazione dei progetti. Per assicurare che venga fatta giustizia è necessario, tra l'altro, garantire un equilibrio tra i diritti dei cittadini e quelli dello Stato. La competenza esclusiva degli Stati membri in materia giudiziaria, oltre al quadro giuridico sia nazionale che europeo particolarmente complesso per quel che riguarda le procedure di autorizzazione di progetti infrastrutturali, si traducono in un mosaico di condizionalità giuridiche non aggirabili che possono rappresentare un freno considerevole per gli ambiziosi obiettivi della Commissione.

3.9I tempi dei ricorsi amministrativi e dei procedimenti giudiziari avviati dinanzi ai vari organi giurisdizionali, nonché gli effetti delle condizioni sospensive, le sfide di natura tecnica inerenti alla realizzazione di opere infrastrutturali e la mancanza di documenti amministrativi indispensabili a garantire la legalità o la scarsità dei fondi necessari, hanno tutti un impatto sulla durata delle procedure di autorizzazione dei progetti. Di conseguenza, le istituzioni dell'UE sono obbligate a tener conto di tutti questi elementi quando adottano la decisione finale in merito alle scadenze per il rilascio delle autorizzazioni disciplinate a livello europeo dal regolamento proposto.

3.10Analogamente, una migliore formazione e una specializzazione dei magistrati, degli ufficiali giudiziari e degli avvocati nel campo dei progetti infrastrutturali di interesse pubblico potrà permettere, nel pieno rispetto della legalità, una riduzione della durata dei processi e un'accresciuta qualità della giustizia così esercitata.

3.11Le procedure di gara e aggiudicazione degli appalti per lavori nelle infrastrutture di trasporto hanno tempi molto lunghi, e sono quindi tra le cause maggiori dell'accumulo dei ritardi registrati nella realizzazione dei progetti della rete TEN-T. Il CESE ritiene che la definizione, a livello europeo, di condizioni contrattuali uniformi e di modalità specifiche per lo svolgimento delle procedure relative alle gare pubbliche d'appalto possa accelerare il ritmo di realizzazione dei progetti infrastrutturali.

3.12Il CESE esprime la convinzione che le autorità nazionali possano ridurre il grado di conflittualità riscontrato nella realizzazione dei progetti della rete TEN-T coinvolgendo le parti coinvolte/interessate fin dalla fase di progettazione dell'infrastruttura di trasporto e provvedendo a consultare in maniera efficiente e tempestiva i cittadini, le organizzazioni della società civile e le competenti autorità locali. Il dialogo sociale e civile a livello nazionale, regionale e locale può dare un contributo decisivo sia a far sì che i cittadini accolgano favorevolmente i progetti di infrastrutture di trasporto, che a migliorare il metodo di lavoro dell'amministrazione interessata grazie alla definizione e all'attuazione di procedure integrate di autorizzazione.

3.12.1Il CESE prende atto di un'incoerenza nel testo della proposta in quanto, nella definizione di "progetto transfrontaliero di interesse comune" di cui all'articolo 2, lettera e), tale concetto è limitato ai progetti realizzati da un organismo comune. Tuttavia, all'articolo 7, paragrafo 2, e all'articolo 8, paragrafo 1, il concetto di "progetto transfrontaliero di interesse comune" sembra comprendere anche i progetti per i quali non esiste un organismo comune.

3.13In alcuni Stati membri i progetti infrastrutturali della rete TEN-T o di quella TEN-E (rete transeuropea per l'energia) sono il bersaglio di campagne denigratorie o di disinformazione poiché confliggono talvolta con gli interessi geopolitici di determinati paesi o gruppi di interesse che cercano di trarre vantaggio sul piano politico dai risultati, ottenuti o mancati, nella realizzazione dei progetti infrastrutturali promossi dall'Unione europea. Per garantire un clima politico e sociale favorevole all'attuazione delle politiche europee nel settore delle infrastrutture di trasporto, è estremamente importante prendere coscienza di queste minacce e individuarle con tempestività. Le autorità europee possono neutralizzare gli effetti deleteri di queste attività di disinformazione sia mantenendo un contatto permanente con i media a più larga diffusione, sia consolidando i meccanismi istituzionali in grado di assicurare una corretta informazione e la consultazione dei cittadini.

3.14Il CESE ritiene che i meccanismi di coordinamento transfrontaliero previsti per la rete TEN-T possano essere rafforzati conferendo una maggiore autorità ai coordinatori europei e migliorando gli strumenti di cui essi dispongono per intervenire. La proposta di regolamento affronta tale questione e precisa il ruolo importante che spetta ai coordinatori della rete TEN-T, i quali sono incaricati di monitorare attentamente la procedura di rilascio delle autorizzazioni per i progetti europei di interesse comune e di riferire periodicamente sui progressi compiuti. Per sfruttare in modo ottimale l'esperienza e le capacità dei coordinatori europei, sarebbe forse necessario rivedere l'atto che ha definito i compiti loro spettanti, in modo da ampliare le competenze dei coordinatori al fine di rafforzare la leadership europea nella realizzazione dei progetti nel settore delle infrastrutture transfrontaliere di trasporto a cui gli Stati membri si sono impegnati.

3.15Il CESE prende atto che la proposta di regolamento non definisce le sanzioni comminate per l'inosservanza delle disposizioni giuridiche stabilite nel regolamento stesso. I chiarimenti da apportare su questo aspetto rafforzeranno l'efficacia giuridica del regolamento e permetteranno ai cittadini, alla società civile, alle autorità pubbliche e agli organi giurisdizionali sia nazionali che europei di beneficiare di un quadro giuridico trasparente e prevedibile.

Bruxelles, 17 ottobre 2018

Luca JAHIERPresidente del Comitato economico e sociale europeo

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