Comitato economico e sociale europeo
ECO/451
Pacchetto Crediti deteriorati
PARERE
Sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda la copertura minima delle perdite sulle esposizioni deteriorate
[COM(2018) 134 final – 2018/0060 (COD)]
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai gestori di credito, agli acquirenti di credito e al recupero delle garanzie reali
[COM(2018) 135 final - 2018/0063 (COD)]
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Amministratrice
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Krisztina PERLAKY-TÓTH
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Data del documento
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02/07/2018
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Relatore: Juan MENDOZA CASTRO
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Consultazione
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Consiglio dell'Unione europea, 24/04/2018;
Parlamento europeo, 19/04/2018
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Base giuridica
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Articolo 114 e articolo 53, par. 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
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Sezione competente
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Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
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Adozione in sezione
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27/06/2018
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Adozione in sessione plenaria
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DD/MM/YYYY
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Sessione plenaria n.
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…
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Esito della votazione
(favorevoli/contrari/astenuti)
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…/…/…
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1.Conclusioni e raccomandazioni
1.1Il CESE accoglie con favore il pacchetto della Commissione, che rappresenta un elemento centrale degli sforzi messi in campo dall'UE per affrontare il persistente problema dei crediti deteriorati, oltre a essere una tappa fondamentale verso l'Unione bancaria.
1.2Le istituzioni finanziarie dell'UE hanno compiuto progressi sia nella qualità dei portafogli prestiti che nel volume totale dei crediti deteriorati, ma servono ulteriori azioni a livello dell'UE per impedire che tali crediti si accumulino in futuro.
1.3Qualsiasi confronto tra i livelli dei crediti deteriorati dovrebbe tener conto del fatto che in alcuni paesi le banche hanno beneficiato di ingenti aiuti di Stato nelle fasi iniziali della crisi (2008-2012), mentre in altri ciò non è stato possibile a causa di cambiamenti nelle norme in materia di aiuti di Stato.
1.4Il CESE richiama l'attenzione sulle conseguenze sociali della crisi finanziaria in termini di esclusione, giustizia sociale e ostacoli al completamento del mercato interno.
1.5Eliminare dai conti delle istituzioni finanziarie i crediti il cui valore è diminuito è di fondamentale importanza per evitare le conseguenze di un indebitamento eccessivo in futuro. Il CESE esorta a esercitare senso di responsabilità nell'ambito dell'attività di prestito.
Sostegni prudenziali normativi
1.6Il CESE approva l'introduzione di sostegni prudenziali previsti per legge come misura preventiva per assicurare che vi siano accantonamenti sufficienti per coprire perdite su crediti deteriorati futuri.
1.7Il CESE prende atto della logica alla base della proposta della Commissione, aggiungendo che i sostegni sono giustificati dai diversi obiettivi perseguiti dal quadro della disciplina contabile rispetto alla normativa prudenziale.
1.8Il CESE ritiene tuttavia opportuno precisare che:
-l'approccio generale ("unico per tutti"), non prende in considerazione le differenze ancora esistenti nelle disposizioni di diritto civile dei singoli Stati membri e la lunghezza dei procedimenti nelle cause civili;
-è possibile che il calendario per gli accantonamenti di nuovi crediti deteriorati costringa le banche a venderli rapidamente, piuttosto che attendere che la situazione della società/impresa in difficoltà finanziarie diventi di nuovo sostenibile.
1.9La Commissione dovrebbe valutare, ove possibile, la situazione specifica delle imprese più piccole e specializzate, con una struttura degli attivi meno complessa.
1.10Il CESE ritiene che l'IFRS 9 dovrebbe essere considerato obbligatorio per tutte le banche dell'UE.
1.11Il CESE propone di avviare un'analisi d'impatto specifica volta a stimare il potenziale impatto della proposta di regolamento sulle banche, sulla concessione dei crediti alle famiglie, sulle PMI e sulla crescita del PIL.
1.12Il CESE prende atto del fatto che la BCE ha già pubblicato il suo addendum, senza tenere conto delle norme del primo pilastro che verranno elaborate da Parlamento/Consiglio/Commissione e senza attendere le linee guida dell'Autorità bancaria europea (ABE).
Sviluppo di mercati secondari
1.13Il CESE prende atto della risposta fornita dalla Commissione a molti dei problemi di frammentazione dei mercati secondari dei crediti deteriorati nell'UE e pone l'accento sulle proposte specifiche formulate in questo ambito. Tuttavia, ritiene che le autorità di regolamentazione non debbano incoraggiare la vendita di tali crediti.
1.14Il CESE formula le seguenti raccomandazioni in merito alle conseguenze dei trasferimenti dei crediti:
-protezione dei consumatori: nel complesso, le proposte della Commissione vengono accolte con favore. Le autorità devono prestare attenzione alle misure e alle raccomandazioni specifiche volte a tutelare i diritti dei debitori;
-protezione dei lavoratori: le autorità competenti devono tenere conto della mobilità e della protezione dei lavoratori delle imprese coinvolte nei trasferimenti di imprese, conformemente alla normativa europea e nazionale.
Escussione extragiudiziale accelerata delle garanzie (AECE)
1.15Il CESE sottolinea positivamente il diritto a un processo equo dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali qualora ciò risulti necessario e qualora l'applicazione di questa procedura come proposto nella direttiva sia soggetta a restrizioni.
1.16In molti Stati membri la procedura di escussione risulta già efficiente. La soluzione del problema dei crediti deteriorati risiede fondamentalmente nel rafforzamento delle procedure giudiziarie nell'insieme dell'UE.
2.Proposte della Commissione europea
2.1Il 14 marzo, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda la copertura minima delle perdite sulle esposizioni deteriorate, unitamente a una proposta di direttiva relativa ai gestori di credito, agli acquirenti di credito e al recupero delle garanzie reali.
2.2Entrambe le proposte sono accompagnate da valutazioni d'impatto e da documenti di lavoro dei servizi della Commissione. Inoltre, lo stesso giorno la Commissione ha pubblicato la sua Seconda relazione sui progressi compiuti nella riduzione dei crediti deteriorati in Europa e un documento (AMC Blueprint) contenente orientamenti tecnici sulla costituzione di società nazionali di gestione di attivi.
2.3Tali proposte rappresentano componenti importanti del lavoro della Commissione volto al rafforzamento dell'Unione economica e monetaria (UEM) europea e sono essenziali per il completamento dell'Unione bancaria. Affrontare la questione degli stock elevati di crediti deteriorati e di esposizioni deteriorate e del loro possibile accumulo in futuro è un elemento integrante degli sforzi dell'Unione per ridurre ulteriormente i rischi nel sistema bancario e consentire alle banche di concentrarsi sulla concessione di prestiti alle imprese e ai cittadini.
2.4Nella proposta di regolamento, la Commissione prevede di introdurre un sostegno prudenziale stabilito per legge mediante la fissazione di livelli minimi comuni di copertura applicabili ai nuovi crediti concessi che potrebbero successivamente rientrare nella categoria dei crediti deteriorati, con l'obiettivo di evitare un'eccessiva accumulazione di crediti deteriorati in futuro senza una copertura sufficiente delle perdite nei bilanci delle banche e di rendere più facile la risoluzione delle banche interessate.
2.5Con la proposta di direttiva, la Commissione mira a rendere più efficiente le procedure di recupero del credito mettendo a disposizione una specifica procedura comune accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie (Accelerated Extrajudicial Collateral Enforcement, AECE). La proposta incoraggia inoltre lo sviluppo dei mercati secondari per i crediti deteriorati, armonizzando i requisiti e creando un mercato unico per le attività di gestione dei crediti e il trasferimento dei prestiti bancari a soggetti terzi in tutta l'UE.
3.Osservazioni generali
3.1Il CESE accoglie con favore il pacchetto della Commissione, che rappresenta un elemento centrale degli sforzi messi in campo dall'UE per affrontare il persistente problema dei crediti deteriorati, oltre a essere una tappa fondamentale verso l'Unione bancaria.
3.2Poiché la solvibilità e la stabilità del sistema finanziario sono di fondamentale importanza per l'UE, l'elevato volume di crediti deteriorati accumulati nelle banche di alcuni Stati membri durante la crisi e la recessione che l'ha seguita è dannoso per l'intero sistema finanziario e per l'economia e, in alcuni casi, ha comportato costi ingenti per i contribuenti.
3.3In questi ultimi anni, le istituzioni finanziarie dell'UE hanno compiuto progressi sia nella qualità dei portafogli prestiti che nel volume totale dei crediti deteriorati; tuttavia, questi ultimi restano a un livello elevato, pari a un importo lordo di 813 miliardi di EUR. Sebbene le banche e le autorità di vigilanza dispongano degli strumenti necessari per ridurre il volume di crediti in stato di default o che hanno subito una riduzione di valore, occorrono misure supplementari a livello UE per impedire che tali crediti si accumulino in futuro.
3.4Il CESE fa notare che in alcuni paesi le banche hanno beneficiato di ingenti aiuti di Stato nelle fasi iniziali della crisi (2008-2012), mentre in altri ciò non è stato possibile a causa delle modifiche apportate alle norme sugli aiuti di Stato nel settore finanziario. Per questo motivo, qualsiasi confronto tra i livelli dei crediti deteriorati dovrebbe tener conto di tali differenze.
3.5Il CESE richiama l'attenzione sulle conseguenze sociali della crisi finanziaria in termini di esclusione, giustizia sociale e ostacoli al completamento del mercato interno. In alcuni Stati membri, i crediti deteriorati sono un'indicazione di quanto duro sia stato l'impatto della crisi sulle famiglie e sui piccoli e medi imprenditori, impatto che per alcuni ha voluto anche dire il rischio di perdita della casa o di esecuzione forzata.
3.6Eliminare dai conti delle istituzioni finanziarie i crediti il cui valore è diminuito è di fondamentale importanza per evitare le conseguenze di un indebitamento eccessivo in futuro e il piano dell'Ecofin deve contribuire alla realizzazione di tale obiettivo. Il CESE esorta a esercitare senso di responsabilità nell'ambito dell'attività di prestito, approccio che richiederà una maggiore attenzione da parte degli enti creditizi alle necessità e alle condizioni dei loro clienti e alla ricerca degli strumenti finanziari più adeguati alle circostanze di ciascuno di loro.
4.Osservazioni particolari
4.1Sostegni prudenziali normativi
4.1.1Il CESE approva l'introduzione di sostegni prudenziali previsti per legge come misura preventiva per assicurare che vi siano accantonamenti sufficienti per coprire perdite su crediti deteriorati futuri.
4.1.2Per ridurre i crediti deteriorati e le esposizioni deteriorate, la proposta di modifica del regolamento sui requisiti patrimoniali (CRR) comprende un calendario graduale per i crediti garantiti (fino a otto anni) e per quelli non garantiti (due anni).
4.1.3La logica della proposta della Commissione è la seguente:
-la contabilizzazione delle perdite sui crediti potrebbe non sempre risultare adeguata secondo una prospettiva prudenziale, che presenta un ambito di applicazione, un obiettivo e uno scopo diversi;
-l'IFRS 9 dovrebbe garantire un allineamento decisamente migliore con le norme prudenziali, rispetto all'IAS 39, e contribuire ad affrontare il problema degli accantonamenti tardivi e insufficienti, in quanto opera in base all'approccio delle "perdite attese". Tuttavia, la nuova norma lascia ancora un margine di discrezionalità nella valutazione dei crediti deteriorati e delle garanzie sottostanti e, di conseguenza, nella determinazione degli accantonamenti;
-la normativa prudenziale consente alle autorità di vigilanza di influire sul livello di accantonamenti di un ente creditizio (anche per quanto riguarda i crediti deteriorati), nel rispetto della disciplina contabile applicabile, e di imporre rettifiche specifiche per il calcolo dei fondi propri di tale ente. Requisiti e misure vincolanti sono tuttavia applicabili dall'autorità di vigilanza solo caso per caso, in funzione della specifica situazione dell'ente (misure del secondo pilastro);
-le misure di vigilanza individuali mirate, basate su una valutazione caso per caso da parte dell'autorità di vigilanza competente, risultano adatte per affrontare i rischi specifici connessi con i crediti deteriorati di singoli istituti.
4.1.4Il CESE desidera aggiungere che i sostegni sono giustificati dai diversi obiettivi perseguiti dal quadro della disciplina contabile in rapporto alla normativa prudenziale.
4.1.5Il CESE ritiene tuttavia opportuno precisare che:
-la proposta di regolamento, che segue un approccio generale ("unico per tutti"), non prende in considerazione le differenze ancora esistenti nelle disposizioni di diritto civile dei singoli Stati membri e la lunghezza dei procedimenti nelle cause civili;
-è possibile che il calendario per gli accantonamenti di nuovi crediti deteriorati costringa le banche a venderli rapidamente, piuttosto che attendere che la situazione della società/impresa in difficoltà finanziarie diventi di nuovo sostenibile. Ciò ridurrebbe la possibilità che venga approvata una ristrutturazione del debito e offerta un'altra opportunità agli imprenditori, con un impatto sociale negativo potenzialmente elevato e effetti negativi sull'occupazione;
-secondo un'analisi condotta da Eurofinas, è probabile che saranno le imprese più piccole e specializzate, con una struttura degli attivi meno complessa, a risentire maggiormente della concomitante introduzione dell'IFRS 9 e dei sostegni prudenziali per le esposizioni deteriorate. La Commissione dovrebbe valutare la necessità di calibrare meglio la proposta per ovviare a questo problema.
4.1.6Sebbene i sostegni proposti siano in grado di ridurre le differenze in termini di accantonamenti, derivanti dall'adozione di diverse discipline contabili (IFRS 9 rispetto ai GAAP nazionali), il CESE ritiene che l'IFRS 9 dovrebbe essere obbligatorio per tutte le banche dell'UE.
4.1.7Il CESE consiglia di avviare un'analisi specifica volta a stimare il potenziale impatto della proposta di regolamento sulle banche, sulla concessione di crediti alle famiglie, sulle PMI e sulla crescita del PIL.
4.1.8Altri rischi possono presentare problemi analoghi a quelli dei crediti deteriorati: in particolare, i rischi derivanti dall'alta esposizione a strumenti derivati complessi e ad attività recuperate di livello 2 e 3. A questo proposito, il CESE è del parere che tali rischi dovrebbero essere inclusi nell'elenco delle priorità per la riduzione dei rischi.
4.1.9Il CESE prende atto del fatto che la BCE ha già pubblicato il suo addendum, senza tenere conto delle norme del primo pilastro che verranno elaborate da Parlamento/Consiglio/Commissione e senza attendere la versione definitiva delle linee guida dell'ABE (ancora in discussione). Ciò potrebbe comportare una violazione dei principi di una migliore regolamentazione. L'addendum della BCE sui crediti deteriorati dovrebbe pertanto essere adattato al futuro quadro del pilastro 1 sui crediti deteriorati, in modo da assicurare la coerenza costante delle norme europee.
4.2Misure per un maggiore sviluppo dei mercati secondari per i crediti deteriorati
4.2.1Nell'UE, le operazioni sui mercati secondari sono piuttosto limitate. Tra le cause di questa situazione figurano: la frammentazione della regolamentazione; limitazioni legislative sui titolari di alcune classi di attivi, sulla portata del coinvolgimento delle imprese di gestione del credito e sui tipi di investitori (in alcuni casi l'acquisto o la gestione dei crediti deteriorati è possibile solo da parte di altre banche); e interpretazioni divergenti delle prospettive economiche tra banche locali e investitori stranieri. Il CESE ritiene che la proposta della Commissione offra una risposta a molti di questi problemi.
4.2.2Una delle sfide principali per il mercato dei crediti deteriorati è la mancanza di dati di elevata qualità sui crediti deteriorati, fatto che comporta asimmetrie informative. Il CESE accoglie con favore i modelli di dati volti a fornire dati uniformi e standardizzati per i contratti di credito deteriorati.
4.2.3Il CESE ritiene, tuttavia, che le autorità di regolamentazione non debbano incoraggiare la vendita di crediti deteriorati, poiché la gestione in seno alle banche stesse dei crediti che hanno subito una riduzione di valore potrebbe avere come risultato, in seguito al loro recupero, un valore più elevato rispetto ai prezzi ottenuti dalla loro vendita.
4.2.4Il CESE desidera sottolineare e sostenere i seguenti aspetti della proposta della Commissione:
-Gestori di crediti. Le norme UE prevedono procedure e requisiti specifici per il rilascio, il rifiuto o la revoca dell'autorizzazione (articoli da 5 a 7), che comprendono le seguenti caratteristiche: "sufficiente buona reputazione", "certificato penale che non riporta condanne" e nessuna "procedura di insolvenza in corso". Inoltre disciplinano i seguenti aspetti: il registro (articolo 8), il rapporto contrattuale tra il gestore di crediti e il creditore (articolo 9), le attività di esternalizzazione (articolo 10) e la gestione di crediti transfrontaliera (articoli 11 e 12).
-Acquirenti di crediti. Il creditore fornisce tutte le informazioni necessarie relative al contratto di credito (articolo 13) in base a norme tecniche che saranno elaborate dall'ABE (articolo 14) e che non possono essere soggette ad alcun requisito aggiuntivo oltre a quelli previsti dalle norme nazionali di recepimento della direttiva (articolo 15). Gli acquirenti di crediti possono eseguire direttamente (articolo 18) o trasferire (articolo 19) un contratto di credito.
-Gestori di credito, enti creditizi o loro filiazioni. Svolgono un ruolo attivo nelle operazioni relative ai crediti deteriorati e sono descritti nell'articolo 16.
-Vigilanza. Si tratta di un aspetto fondamentale, poiché si sollecitano l'applicazione delle stesse norme in tutta l'UE, un ruolo di vigilanza delle autorità nazionali competenti e sanzioni amministrative (articoli da 20 a 22).
-Protezione dei dati. Una condizione per il trasferimento di un prestito è il "rispetto dei diritti del debitore e il rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali, in conformità delle leggi che disciplinano il contratto di credito" (articolo 5, paragrafo 1, lettera c)).
4.2.5Protezione dei consumatori
-Il CESE ritiene importante assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori nel settore dei servizi finanziari.
-A questo proposito, condivide il principio generale della proposta che consiste nel "garantire lo stesso livello di protezione, a prescindere da chi sia il titolare o il gestore del credito e a prescindere dal regime giuridico vigente nello Stato membro dell'acquirente o del gestore del credito"; in particolare, vanno osservate le direttive sul credito ipotecario, sul credito al consumo e sulle clausole contrattuali abusive.
-Il CESE desidera inoltre sottolineare gli obblighi del creditore nei confronti del consumatore in caso di modifica del contratto di credito (articolo 34).
-Il CESE osserva che il trasferimento di un credito implica che il debitore si trovi a dover interagire con una società non finanziaria con personale, metodi di lavoro e obiettivi diversi. È quindi opportuno che le autorità nazionali prestino attenzione alle misure e raccomandazioni volte a tutelare i diritti dei debitori, sul modello dell'Ufficio federale statunitense per la protezione finanziaria dei consumatori (Consumer Financial Protection Bureau).
4.2.6Protezione dei lavoratori. In tutti i casi di trasferimenti di crediti a imprese esterne, le autorità competenti devono tenere conto della mobilità e della protezione dei lavoratori delle imprese coinvolte in tali trasferimenti, conformemente alla normativa europea e nazionale.
4.3Escussione extragiudiziale accelerata delle garanzie (AECE)
4.3.1Il CESE sottolinea positivamente l'obbligo per gli Stati membri di garantire il diritto per l'impresa debitrice di impugnare il ricorso a queste procedura dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali (articolo 28). Ciò dovrebbe tutelare adeguatamente il diritto fondamentale di cittadini e imprese a un giudice imparziale, in particolare in caso di clausole contrattuali inique o abusive.
4.3.2Il CESE prende tuttavia atto delle riserve espresse da alcuni Stati membri riguardo alla capacità di tale strumento di accelerare significativamente la procedura di escussione negli Stati membri in cui le procedure giudiziali si svolgono già in tempi brevi; sebbene le procedure extragiudiziali possano rivelarsi vantaggiose per i creditori, la soluzione del problema dei crediti deteriorati risiede fondamentalmente nel rafforzamento delle procedure giudiziarie nell'insieme dell'UE.
4.3.3Ad ogni modo, il CESE pone positivamente in evidenza le restrizioni riguardanti l'applicazione dell'AECE indicate nella proposta. In primo luogo, sono inclusi solo contratti conclusi tra un creditore e un'impresa debitrice. Inoltre, sono espressamente esclusi:
-i consumatori che svolgono attività non professionali;
-le imprese senza fini di lucro;
-i contratti di garanzia finanziaria, e
-i beni immobili residenziali che costituiscono la residenza principale del debitore.
4.4Società di gestione di attivi (AMC Blueprint)
Norme in materia di aiuti di Stato
4.4.1Il CESE concorda con la Commissione nel ritenere che le società di gestione di attivi (AMC) rappresentino una parte importante delle soluzioni adottate per ripulire i bilanci delle banche in alcuni Stati membri, soprattutto a seguito della crisi finanziaria. Concorda tuttavia anche sul fatto che, nel caso di veicoli finanziati o garantiti pubblicamente, esse possono altresì contribuire ad alimentare rischi per la stabilità finanziaria, anche attraverso il potenziale rafforzamento del cosiddetto "circolo vizioso del debito sovrano".
4.4.2Il CESE è quindi favorevole alla coerenza con il quadro giuridico dell'UE, e in particolare con la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD) e con il regolamento concernente il meccanismo di risoluzione unico (SRMR).
4.4.3In pratica, quasi tutte le AMC nazionali hanno beneficiato di un sostegno pubblico che ha assunto varie forme, tra le quali: garanzie per far fronte ad eventuali perdite o garantire finanziamenti alle AMC (che possono comportare l'attribuzione alle AMC di rating "sovrani", cosicché i titoli delle AMC divengono, ad esempio, ammissibili come garanzie reali, per operazioni pronti contro termine); acquisto di attività da parte delle AMC al di sopra del loro valore di mercato (ovvero il valore che pagherebbe un investitore), a seguito dell'adozione di una prospettiva a più lungo termine del valore economico (l'eccesso di valore economico rispetto al valore di mercato rappresenta un aiuto di Stato e richiede un'approvazione a livello bancario da parte della Commissione europea); ricapitalizzazione da parte del governo di banche che partecipano a sistemi di AMC.
4.4.4Anche laddove sono state autorizzate forme di sostegno pubblico, le più recenti norme UE stabiliscono in linea di principio che almeno il debito subordinato di una banca sia sottoposto al bail-in (cancellato o convertito in capitale), in modo che ogni onere di ricapitalizzazione venga se non altro ripartito tra settore pubblico e privato.
Bruxelles, 27 giugno 2018
Stefano PALMIERI
Presidente della sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
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