INVITO A PRESENTARE CONTRIBUTI

PER UNA VALUTAZIONE E UNA VALUTAZIONE D'IMPATTO CONDOTTE IN PARALLELO

Con il presente documento la Commissione intende informare il pubblico e i portatori di interessi dei suoi lavori legislativi futuri, affinché essi possano esprimersi sul modo in cui la Commissione interpreta il problema, proporre possibili soluzioni e trasmettere tutte le informazioni di cui dispongono al riguardo, anche sulle eventuali conseguenze delle diverse opzioni.

Titolo dell'iniziativa

Diritti dei consumatori - adeguare la risoluzione extragiudiziale delle controversie ai mercati digitali

DG capofila (Unità responsabile)

DG JUST, E3

Probabile tipo di iniziativa

Proposta legislativa di modifica di una direttiva e di abrogazione di un regolamento

Pianificazione indicativa

Secondo trimestre 2023

Informazioni aggiuntive

https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/resolve-your-consumer-complaint/alternative-dispute-resolution-consumers_it 

Questo documento ha puro scopo informativo. Non pregiudica in nulla la decisione finale della Commissione di proseguire o meno l'iniziativa, né il contenuto finale della stessa. Tutti gli elementi dell'iniziativa descritti, compresa la sua tempistica, possono cambiare.

A. Contesto politico, definizione del problema e analisi della sussidiarietà

Contesto politico

Uno dei presupposti per il buon funzionamento del mercato unico consiste nel garantire che i consumatori possano facilmente risolvere le controversie con i professionisti a livello transfrontaliero nell'UE. I dati indicano che in generale i consumatori non sono propensi ad adire le vie legali per risolvere controversie riguardanti importi di modesta entità ed è pertanto necessario disporre di un meccanismo efficace per giungere a una composizione amichevole. Per agevolare la composizione amichevole delle controversie riguardanti importi di modesta entità nel mercato unico, l'UE promuove risoluzioni alternative ed extragiudiziali attraverso l'intervento di una parte terza neutrale. La direttiva sulla risoluzione alternativa delle controversie (Alternative Dispute Resolution, ADR) 1 fornisce criteri di qualità ed equità comuni per i meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie nell'UE e impone agli Stati membri di garantire a tutti l'accesso a organismi ADR che soddisfino tali criteri in tutti i settori economici al dettaglio. Il regolamento sulla risoluzione delle controversie online (Online Dispute Resolution, ODR) 2 , inoltre, istituisce una piattaforma ODR gratuita e multilingue a livello dell'UE, gestita dalla Commissione, che consente ai consumatori di risolvere, senza adire le vie legali, le controversie con i professionisti per gli acquisti online.

I mercati digitali, tuttavia, pongono nuove sfide. L'azione 7 della nuova agenda dei consumatori della Commissione, adottata nel 2020, mira ad "analizzare se siano necessarie ulteriori misure legislative o altre azioni a medio termine per garantire un'uguale equità online e offline". Il presente invito a presentare contributi, che si inserisce nell'ambito di quest'attività, riguarda l'idoneità della direttiva ADR, in particolare per quanto concerne le violazioni dei diritti dei consumatori che avvengono nei mercati digitali. Secondo l'indagine 2021 sulle condizioni dei consumatori, fino al 77 % dei consumatori dell'UE dichiara di essere stato esposto ad almeno una pratica commerciale sleale online. Da recenti ricerche comportamentali sui modelli oscuri ("dark pattern") e dall'indagine a tappeto condotta nel 2021 dalle autorità per la tutela dei consumatori sulle recensioni online dei consumatori emerge che, nell'ambiente digitale, i consumatori dell'UE sono ampiamente esposti a pratiche sleali attraverso interfacce fuorvianti (i "dark pattern"), pubblicità occulta, ecc. Ciò significa che per mantenere la fiducia dei consumatori è sempre più necessario istituire un solido meccanismo ADR.

Secondo la prima relazione sull'applicazione della direttiva ADR adottata dalla Commissione nel 2019, la direttiva in questione aveva raggiunto l'obiettivo previsto (copertura totale dell'ADR per le controversie dei consumatori derivanti da relazioni contrattuali tra consumatori e professionisti nell'UE/SEE). La relazione ha tuttavia concluso che il ricorso alle procedure ADR rimaneva limitato e disomogeneo nell'UE/SEE a causa di una serie di fattori diversi in funzione degli Stati membri e dei settori economici (ad esempio, l'obbligatorietà o meno della partecipazione dei professionisti all'ADR, i costi per i professionisti o i consumatori, la complessità della procedura, il grado di consapevolezza, ecc.).

L'articolo 26 della direttiva ADR prevede che nel 2023 la Commissione adotti una seconda relazione sulla sua applicazione, eventualmente corredata di una proposta legislativa. Dalle nostre prime analisi (ad esempio, in occasione dell'assemblea ADR svoltasi nel settembre 2021 e delle discussioni mirate con le autorità nazionali competenti, gli esperti ADR, le associazioni dei professionisti, gli esponenti del mondo accademico e altri portatori di interessi attivi nel settore della tutela dei consumatori) abbiamo concluso che vi sono motivi sufficienti per esaminare come ammodernare la direttiva ADR.

D'altro canto, nonostante l'elevato tasso di visite (oltre due milioni di persone all'anno dal 2016), la piattaforma della Commissione per la risoluzione online delle controversie (ODR), che intendeva agevolare il ricorso a procedure ADR per i mercati digitali, è scarsamente utilizzata e conta meno di 400 casi all'anno trattati dagli organismi ADR in tutto il territorio dell'UE/SEE. Le indagini a tappeto effettuate dalle autorità per la tutela dei consumatori continuano a constatare che la maggior parte dei professionisti online dell'UE non rispetta l'obbligo di includere un collegamento alla piattaforma ODR sul proprio sito web, o perché non sa di doverlo fare oppure perché non intende comunque utilizzare la piattaforma e vuole evitare di confondere i propri utenti. Pertanto, il presente invito a presentare contributi intende anche esaminare se il regolamento ODR sia ancora pertinente.

Problema che si intende affrontare con l'iniziativa

La complessità delle controversie dei consumatori è cambiata. I mercati online sono caratterizzati dal crescente numero di servizi di intermediazione online (siano essi pagati o meno direttamente dai consumatori tramite i costi a loro addebitati o retribuiti mediante commissioni pagate dai professionisti); la quota di mercato dei professionisti di paesi terzi è in rapida crescita; le informazioni precontrattuali (ad esempio sui diritti di recesso) sono sempre meno chiare o vengono omesse; e i consumatori si trovano sempre più spesso ad affrontare altri problemi legati all'accesso a un servizio online o al cambio di prestatore di servizi. Conseguentemente:

·ai consumatori servono sistemi di ricorso efficaci che siano adatti all'aumento delle loro attività online e all'elevata prevalenza di pratiche sleali online;

·poiché la direttiva ADR disciplina unicamente le controversie contrattuali, vi sono varie controversie derivanti da questioni non definite nel contratto (come le informazioni precontrattuali o i diritti di cambio di prestatore di cui sopra) per le quali ai consumatori può essere negato il ricorso extragiudiziale;

·ai consumatori che acquistano da professionisti di paesi terzi può essere negato il beneficio di una procedura ADR, in quanto tali professionisti non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva ADR;

·i consumatori online fanno ampio uso dei sistemi di ricorso istituiti dalle grandi piattaforme, che tuttavia potrebbero non garantire gli stessi criteri di equità stabiliti nella direttiva ADR per gli organismi ADR accreditati;

·sempre più spesso i consumatori vulnerabili sono costretti a utilizzare i meccanismi digitalizzati di risoluzione delle controversie proposti dai professionisti e possono avere bisogno di assistenza specifica;

·poiché è improbabile che le risorse disponibili per finanziare i sistemi ADR aumentino in futuro, i costi di tali sistemi devono essere adattati al valore modesto delle controversie digitali (dato che il valore medio degli ordini online è di 110 EUR).

Alla luce del tasso di sviluppo dei mercati online, è probabile che questi problemi continuino ad aumentare, inducendo consumatori e professionisti a fare un uso sempre più frequente dei sistemi digitalizzati di risoluzione delle controversie o a riscontrare problemi che esulano dall'ambito di applicazione della direttiva ADR. Nella pratica ciò ne ostacola l'accesso a una risoluzione equa delle controversie nel mercato unico per i beni e i servizi di consumo. Inoltre, nonostante i miglioramenti già apportati, il flusso di lavoro dell'attuale piattaforma ODR pare essere obsoleto e inefficiente, in quanto un organismo ADR può intervenire solo dopo che il professionista ha accettato di avviare una procedura ADR. Secondo la consultazione pubblica retrospettiva condotta dalla Commissione, per promuovere l'ADR a livello dell'UE occorrono una migliore comprensione del concetto di ADR, una maggiore consapevolezza e un aumento dell'accessibilità.

Base per l'azione dell'UE (base giuridica e analisi della sussidiarietà)

Base giuridica

Articolo 114 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Necessità pratica di un'azione dell'UE

I mercati online sono per loro natura transfrontalieri. Per garantire che i consumatori e i professionisti possano avere accesso a meccanismi equi, anche in un contesto transfrontaliero e/o quando è coinvolto un professionista di un paese terzo o un intermediario online, servono dunque criteri comuni per la risoluzione delle controversie adattati a tali mercati. Inoltre, ai fini di un mercato unico digitale efficiente per i consumatori, la normativa dell'UE in materia di ADR deve garantire che i meccanismi di ricorso applicati nei mercati online siano tanto equi quanto quelli dei mercati offline e che anche l'uso dell'intelligenza artificiale nella risoluzione delle controversie sia equo.

B. Obiettivi e opzioni strategiche

Gli obiettivi della futura proposta legislativa intesa a modificare la direttiva ADR e abrogare il regolamento ODR terranno conto dell'evoluzione dei mercati online, ampliando l'ambito di applicazione e riducendo la complessità della direttiva e prevedendo opzioni alternative alla certificazione governativa degli organismi ADR attivi sui mercati online e transfrontalieri. In particolare, la proposta intende:

·ampliare l'ambito di applicazione o fornire chiarimenti in merito agli obblighi di informazione precontrattuale (previsti, ad esempio, dalla direttiva sui diritti dei consumatori) applicabili dal momento della conclusione di un contratto; valutare in che modo garantire che si tenga conto del ruolo degli intermediari in assenza di un obbligo contrattuale diretto con il consumatore, in che modo gli intermediari possono agevolare la risoluzione delle controversie negli scambi peer-to-peer e in che modo garantire l'accesso agli operatori di paesi terzi disposti a partecipare;

·incentivare le piattaforme online a offrire sistemi di risoluzione delle controversie di qualità, compresi i meccanismi volti a garantire il rispetto dei criteri di qualità in linea con la direttiva ADR, quali l'autocertificazione o gli audit indipendenti; incentivare gli organismi specializzati, come le associazioni di categoria, a fornire strutture ADR transfrontaliere e chiarire le norme per la loro certificazione; e agevolare lo sviluppo di procedure transfrontaliere e collettive efficienti da parte degli organismi ADR;

·ridurre i costi semplificando alcuni obblighi di comunicazione e riducendo gli ostacoli all'ammissibilità per gli organismi ADR;

·chiarire le norme sui collegamenti con le procedure giudiziarie (ad esempio, l'esecutività dell'esito dell'ADR; la sospensione dei termini di prescrizione; l'applicazione dei diritti legali dell'UE) per rendere l'ADR una soluzione efficace;

·promuovere la diffusione dell'ADR tra i consumatori e i professionisti fornendo i mezzi per avviare attività di sensibilizzazione e pubblicità e rivedendo il ruolo dei punti di contatto ODR;

·abrogare il regolamento ODR, che è utilizzato soltanto in casi estremamente rari, e sostituire la piattaforma ODR con un sistema di facile utilizzo che aiuti i consumatori e i professionisti a comprendere le loro possibilità di ricorso e i loro obblighi, nonché a migliorare la segnalazione di organismi ADR di qualità; e

·fornire un sostegno personalizzato ai consumatori vulnerabili, in particolare mantenendo l'intervento umano per quei consumatori che non sono in grado di utilizzare procedure digitalizzate.

Tali opzioni propongono in particolare di estendere l'uso dei criteri di qualità ai sistemi forniti dalle imprese online su base volontaria, a beneficio anche dei professionisti terzi presenti sulle piattaforme, che sono per lo più PMI; inoltre semplificherebbero gli obblighi di informazione per i professionisti. L'abrogazione del regolamento ODR eliminerebbe invece l'obbligo, per i professionisti online dell'UE, di offrire, indipendentemente dalle loro dimensioni, un collegamento alla piattaforma ODR anche se non intendono utilizzarla.

C. Probabile impatto

La semplificazione e l'ampliamento dell'ambito di applicazione della direttiva ADR non dovrebbero costringere gli Stati membri a modificare il loro attuale scenario ADR e dovrebbero preservare il principio di armonizzazione minima della direttiva. Un maggiore ricorso all'ADR, anche per risolvere controversie transfrontaliere e collettive, dovrebbe consentire agli organismi ADR di realizzare economie di scala e ridurre i costi per gli utenti commerciali. Per le piattaforme, gli investimenti per l'istituzione di sistemi di risoluzione delle controversie online coerenti con i criteri di qualità ADR dovrebbero rimanere modesti, alla luce dei sistemi già messi a punto dalla maggior parte di esse, e sarebbero utili per rafforzare la loro reputazione, accrescere la fiducia dei consumatori e abbattere i costi legati alla gestione dei reclami da parte di clienti insoddisfatti. Gli Stati membri non dovrebbero adottare una legislazione specifica per colmare le attuali lacune a livello di copertura della direttiva ADR per quanto riguarda i mercati online, il che ridurrebbe il rischio di frammentazione del mercato digitale da parte di normative nazionali.

L'abrogazione del regolamento ODR ridurrà sensibilmente i costi per le PMI e per la Commissione, che gestisce la piattaforma ODR. Non sono previsti impatti significativi sull'ambiente, sull'uguaglianza o sulla società, né sui diritti fondamentali, mentre ci si attende un innalzamento del livello di tutela dei consumatori nell'UE. La proposta mira fortemente a semplificare l'attuale contesto ADR negli Stati membri e a ridurne i costi, sfruttando al meglio le possibilità digitali e proteggendo i consumatori vulnerabili. L'abrogazione del regolamento ODR compenserà gli oneri amministrativi e i costi per le imprese online, in linea con l'approccio "one in, one out" della Commissione nei confronti della legislazione.

D. Strumenti per legiferare meglio

Valutazione d'impatto

Sarà effettuata una valutazione d'impatto per esaminare i problemi e gli impatti delle opzioni strategiche proposte, compresi i tipi di costi normativi diretti (conformità e applicazione delle norme) e indiretti da sostenere. La valutazione in questione sarà corroborata, tra l'altro, dai risultati degli studi in corso volti a raccogliere informazioni sull'attuale funzionamento e sui costi dei sistemi ADR nell'UE.

Strategia di consultazione

La Commissione ha già consultato i portatori di interessi, e segnatamente:

-nel settembre 2021 si è tenuta un'assemblea ADR virtuale alla quale hanno partecipato oltre 300 esperti di ADR, autorità competenti in materia di ADR, organizzazioni dei consumatori e dei professionisti, esponenti del mondo accademico, ecc.;

-nel dicembre 2021 sono state intavolate discussioni mirate sull'ADR con la rete per la politica dei consumatori e il gruppo consultivo per la politica dei consumatori;

-in occasione del vertice dei consumatori 2022 si è svolto un seminario sull'uso degli strumenti digitali che aiutano i consumatori a far valere i loro diritti;

-nel giugno 2022 si è tenuta una tavola rotonda transfrontaliera in tema di ADR, organizzata in collaborazione con la rete dei centri europei dei consumatori, alla quale hanno partecipato esperti di ADR, organizzazioni dei consumatori e dei professionisti (ossia BEUC e Ecommerce Europe), centri europei dei consumatori ed esponenti del mondo accademico;

-tramite una consultazione pubblica aperta dall'approccio retrospettivo (aprile - giugno 2022) sul regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori e sulla direttiva ADR.

Sono previste ulteriori azioni di consultazione mirata con gli organismi ADR che trattano casi connessi all'energia (terzo trimestre 2022) e ai viaggi (ottobre 2022), con le autorità competenti in materia di ADR (agosto 2022) e tramite un panel di cittadini.

Nel terzo trimestre del 2022 sarà avviata una consultazione pubblica prospettica. Il questionario sarà disponibile in tutte le lingue ufficiali dell'UE e le risposte potranno essere date in una qualsiasi di queste lingue. La consultazione resterà aperta per 12 settimane e sarà promossa attraverso i canali di comunicazione messi a punto dalla Commissione per gli scambi tra gli organismi ADR, le autorità competenti in materia di ADR e altri organismi (ad esempio i centri europei dei consumatori) e i social media. Dopo la chiusura della consultazione pubblica, la Commissione pubblicherà una relazione di sintesi sul portale Di' la tua. Alla valutazione d'impatto sarà inoltre allegata una relazione riepilogativa di tutte le attività di consultazione.

Motivi della consultazione

La consultazione mira a raccogliere i pareri di varie organizzazioni e imprese interessate su come migliorare i mezzi di ricorso a disposizione dei consumatori nell'UE, come garantire parità di condizioni tra tutti i professionisti che operano in questo mercato, dalle piattaforme più grandi alle PMI, e come garantire che i consumatori godano dello stesso livello di equità sia online che offline. 

Destinatari

Sono benvenuti i contributi di chiunque nutra un interesse diretto nella tutela dei consumatori e nell'efficacia dei mezzi a disposizione di consumatori e professionisti nell'UE (e nel SEE) per risolvere le controversie in via extragiudiziale, garantendo nel contempo un trattamento equo delle parti. Questo processo rapido ed efficiente garantirà il buon funzionamento del mercato unico, ridurrà al minimo il numero e l'onere delle controversie, garantirà un elevato livello di conformità alla legislazione in materia di tutela dei consumatori, assicurerà parità di condizioni per tutte le imprese interessate e aumenterà la fiducia nell'ADR tra i consumatori e i professionisti.