INVITO A PRESENTARE CONTRIBUTI PER UNA VALUTAZIONE D'IMPATTO
Con questo documento la Commissione intende informare il pubblico e i portatori di interessi dei suoi lavori legislativi futuri, affinché possano esprimersi sul modo in cui la Commissione interpreta il problema e sulle possibili soluzioni e trasmettere tutte le informazioni di cui dispongono al riguardo, anche sulle possibili conseguenze delle diverse opzioni.
Titolo dell'iniziativa	Omnibus sulla fiscalità
DG capofila (Unità responsabile)	DG TAXUD, unità D1, Iniziative in materia di tassazione delle imprese
Probabile tipo di iniziativa	Proposta legislativa
Calendario indicativo	Secondo trimestre 2026
Informazioni aggiuntive	-
Questo documento ha scopo puramente informativo. Non pregiudica in nulla la decisione finale della Commissione di proseguire o no l'iniziativa, né il contenuto finale della stessa. Tutti gli elementi dell'iniziativa descritti, compresa la sua tempistica, possono cambiare.

A. Contesto politico, definizione del problema e analisi della sussidiarietà

Contesto politico

Gli attuali orientamenti politici della Commissione europea hanno fissato l'obiettivo di agevolare e accelerare le attività economiche in Europa riducendo gli oneri amministrativi e semplificandone l'attuazione. La Commissione ha fissato l'obiettivo di ridurre gli oneri amministrativi di almeno il 25 % per tutte le imprese, e di almeno il 35 % per le PMI, prima della fine del suo mandato attuale, senza compromettere gli obiettivi strategici delle iniziative interessate.

Nel settore dell'imposizione diretta, l'11 marzo 2025 il Consiglio ha approvato conclusioni che definiscono un programma di semplificazione e riordino fiscali nell'ottica di contribuire alla competitività dell'UE.

In tale contesto, e come enunciato nel programma di lavoro della Commissione per il 2026, la Commissione intende proporre un omnibus sulla fiscalità entro il secondo trimestre del 2026 allo scopo di snellire, rafforzare e chiarire le direttive relative all'imposta sulle società (la direttiva sugli interessi e sui canoni (direttiva 2003/49/CE del Consiglio), la direttiva in materia di fusioni (direttiva 2009/133/CE del Consiglio), la direttiva sulle società madri e figlie (direttiva 2011/96/UE del Consiglio), la direttiva anti-elusione (direttiva (UE) 2016/1164 del Consiglio) e la direttiva sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale (direttiva (UE) 2017/1852 del Consiglio).

Le direttive relative all'imposta sulle società mirano a eliminare la doppia imposizione sui pagamenti transfrontalieri di dividendi, interessi e canoni e a garantire la neutralità fiscale per le riorganizzazioni societarie transfrontaliere. La direttiva anti-elusione mira a prevenire la pianificazione fiscale aggressiva all'interno dell'UE e, a sua volta, la direttiva sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale mira a garantire una efficace risoluzione delle controversie fiscali transfrontaliere. Gli obiettivi generali di queste direttive fondamentali rimangono validi, anche se i mezzi e le norme dettagliate con cui devono essere conseguiti possono richiedere adeguamenti per adattarsi a un panorama fiscale in evoluzione nonché agli sviluppi economici e di mercato.

Problema che si intende affrontare con l'iniziativa

L'adozione della direttiva sugli interessi e sui canoni, della direttiva in materia di fusioni, della direttiva sulle società madri e figlie e della direttiva anti-elusione ha rappresentato un importante traguardo per l'UE. Tuttavia dalla loro adozione il panorama giuridico ed economico è notevolmente cambiato, sia nell'UE che a livello internazionale.

Dai commenti ricevuti attraverso l'invito a presentare contributi per la valutazione della direttiva anti-elusione 1 nonché dalle consultazioni mirate svolte da un contraente esterno (studio ATAD), è stata rilevata una serie di problemi emersi in modo ricorrente e coerente nel corso delle numerose consultazioni. Potrebbe essere necessario rivedere alcune disposizioni della direttiva anti-elusione, in particolare alla luce dell'attuazione di un'imposizione minima globale attraverso la direttiva sul secondo pilastro, nonché di cambiamenti significativi nel panorama economico più ampio, attualmente caratterizzato da tassi di interesse in aumento e da un'inflazione elevata. Ad esempio, poiché le norme sulle società controllate estere si sovrappongono parzialmente alle norme del secondo pilastro, potrebbero scaturirne casi di doppia imposizione economica e oneri amministrativi inutili. La norma relativa ai limiti sugli interessi non sembra inoltre affrontare adeguatamente la volatilità degli utili che può derivare dal ciclo di vita di un'entità o da condizioni economiche più ampie, né riflette adeguatamente le caratteristiche specifiche del settore. La capacità di un'entità di dedurre gli interessi passivi può quindi essere limitata al di là della finalità perseguita dalla direttiva. Potrebbe essere infine necessario rivedere l'ambito di applicazione della norma generale antiabuso per garantire che sia sufficientemente ampio da contemplare tutte le imposte dirette pertinenti. Tali disposizioni della direttiva attualmente in vigore dovrebbero essere riesaminate e adeguate per rimanere pertinenti nel corso del tempo sia per il mercato che per la situazione economica. Dovrebbero essere affrontate in modo armonizzato in tutta l'UE, mantenendo nel contempo la finalità generale e gli obiettivi chiave della direttiva, che rimangono pertinenti.

Per quanto riguarda le direttive relative all'imposta sulle società, i servizi della Commissione hanno condotto numerose consultazioni mirate dettagliate su tutti gli elementi tecnici in esse contenuti. Finora le consultazioni hanno coinvolto gli Stati membri e circa 50 gruppi multinazionali di imprese e associazioni di imprese. Questo vasto esercizio di raccolta di contributi ha portato a un risultato che consente di individuare chiaramente preoccupazioni ampiamente condivise.

Le direttive relative all'imposta sulle società prevedono opzioni per l'attuazione a livello nazionale in diversi casi e tale flessibilità ha creato un panorama frammentato nell'UE, in quanto gli Stati membri hanno scelto opzioni di recepimento differenti. I contribuenti sostengono che l'onere deriva dalla necessità di orientarsi tra norme divergenti che sono spesso soggette a interpretazioni variabili. Questa situazione crea notevoli costi amministrativi diretti e genera incertezza del diritto. Anche il diverso ambito di applicazione materiale della direttiva sulle società madri e figlie e della direttiva sugli interessi e sui canoni ha contribuito a un panorama frammentato, che incide sulla strutturazione delle imprese. L'ambito di applicazione della direttiva in materia di fusioni non è inoltre più allineato a quello della direttiva sulle fusioni ai sensi del diritto societario, situazione che crea incongruenze indesiderate e compromette la competitività del mercato unico dell'UE. Si tratta di un quadro che non incoraggia l'attività economica transfrontaliera e compromette l'efficacia delle direttive relative all'imposta sulle società.

I requisiti procedurali per accedere ai benefici della direttiva sulle società madri e figlie e della direttiva sugli interessi e sui canoni variano inoltre notevolmente da uno Stato membro all'altro. Secondo i portatori di interessi consultati, in alcune giurisdizioni le procedure sono talmente onerose che i contribuenti potrebbero essere scoraggiati dal fare affidamento sulle direttive, aspetto che in ultima analisi incide sul modo in cui le imprese strutturano le proprie operazioni. Questo elevato onere amministrativo compromette chiaramente l'efficienza del quadro giuridico stabilito nelle direttive.

Le norme enunciate nella direttiva sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale hanno infine dato luogo ad alcune specifiche incertezze interpretative che ne ostacolano l'effettiva applicazione. Tali ambiguità hanno portato a un'attuazione incoerente della direttiva e sembrano scoraggiare i portatori di interessi dal farne uso nella pratica.

Base per l'azione dell'UE (base giuridica e analisi della sussidiarietà)

Base giuridica

L'articolo 115 TFUE consente alla Commissione di proporre direttive per il ravvicinamento delle legislazioni nazionali degli Stati membri onde garantire il corretto funzionamento del mercato unico. In qualità di organo decisionale ai sensi dei trattati, il Consiglio deve adottare ed emanare tali direttive, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale.

Necessità pratica di un'azione dell'UE

La direttiva sugli interessi e sui canoni, la direttiva sulle fusioni, la direttiva sulle società madri e figlie e la direttiva anti-elusione sono iniziative chiave dell'Unione volte a garantire un approccio coerente, uniforme e globale a livello dell'Unione per prevenire la doppia imposizione e l'elusione fiscale. La direttiva anti-elusione e la direttiva sulla risoluzione delle controversie in materia fiscale sono state le ultime a essere adottate e sono entrate in applicazione nel 2019 (per la maggior parte degli elementi, per quanto riguarda la direttiva anti-elusione). Dal canto loro, le altre tre direttive sono in vigore dagli anni '90 e 2000.

In tale contesto, un approccio comune dell'UE alla modifica dell'acquis dell'UE esistente non è solo necessario affinché le norme conseguano i loro obiettivi, ma anche la via più appropriata da seguire per affrontare i problemi individuati. Tutte queste direttive possiedono una dimensione transfrontaliera. È pertanto necessario che le proposte che le riguardano trovino un equilibrio fra interessi divergenti nel mercato interno e adottino un approccio olistico al fine di individuare obiettivi e soluzioni comuni. Gli obiettivi strategici di tali direttive, in particolare la lotta contro le pratiche fiscali aggressive e la prevenzione della doppia imposizione, rimangono pertinenti e non possono essere conseguiti in misura sufficiente attraverso l'azione intrapresa da ciascuno Stato membro singolarmente. Tale approccio individuale guidato dagli Stati membri non farebbe che replicare e aggravare la frammentazione del mercato interno e perpetuare inefficienze e distorsioni, in quanto le imprese dovrebbero orientarsi in un mosaico di misure distinte. Poiché l'obiettivo è adottare soluzioni che funzionino per il mercato interno nel suo complesso e fornire un ambiente operativo più agevole che sostenga la competitività delle imprese attive nel mercato unico dell'UE, la strada corretta da seguire è costituita da iniziative coordinate a livello dell'UE. L'azione dell'UE offre inoltre un valore aggiunto che consente agli Stati membri di razionalizzare, migliorare e chiarire collettivamente le norme fiscali, garantendo condizioni di parità in tutti gli Stati membri dell'UE e agevolando le operazioni commerciali nell'intero mercato interno. Un approccio a livello dell'UE semplifica i processi e riduce gli oneri amministrativi per le imprese senza compromettere gli obiettivi strategici che rimangono pertinenti e necessari per le iniziative in questione.

B. Obiettivi e opzioni strategiche

L'obiettivo generale dell'iniziativa è semplificare l'attuale quadro giuridico dell'UE in materia di imposizione diretta e sostenere il rafforzamento della competitività nel mercato interno, senza compromettere gli importanti obiettivi strategici delle direttive interessate (ossia eliminare la doppia imposizione sui pagamenti transfrontalieri di utili, interessi e canoni, garantire la neutralità fiscale per le riorganizzazioni societarie transfrontaliere, proteggere il mercato interno dalla pianificazione fiscale aggressiva e garantire una efficace risoluzione delle controversie fiscali transfrontaliere). Si tratterà quindi di:

-ridurre gli oneri di comunicazione e di conformità superflui;

-eliminare le norme fiscali obsolete e sovrapposte;

-semplificare la legislazione fiscale allo scopo di migliorare la competitività nel mercato interno;

-chiarire i concetti della legislazione fiscale;

-razionalizzare e migliorare l'applicazione delle norme, delle procedure e degli obblighi di comunicazione in materia fiscale.

Le opzioni strategiche proposte possono comportare modifiche legislative degli strumenti giuridici seguenti:

1.la norma sulle società controllate estere ai sensi della direttiva anti-elusione, al fine di eliminare le sovrapposizioni con il secondo pilastro. Occorre inoltre porre rimedio all'attuale frammentazione nell'attuazione della norma da parte degli Stati membri, risultato delle varie opzioni disponibili a tal fine;

2.le norme relative ai limiti sugli interessi contemplate dalla direttiva anti-elusione, intese ad affrontare l'effetto prociclico della norma, gli effetti dell'inflazione e tenere conto delle preoccupazioni dei settori che solitamente presentano elevati livelli di leva finanziaria legittima, nonché delle esigenze delle piccole e medie imprese. In tale ambito rientrano anche considerazioni relative alla razionalizzazione delle norme;

3.l'ambito di applicazione della direttiva sulle società madri e figlie, della direttiva sugli interessi e sui canoni e della direttiva sulle fusioni, per migliorare l'efficienza di tali direttive e, per estensione, del mercato interno;

4.le norme procedurali per ottenere i benefici della direttiva sulle società madri e figlie e della direttiva sui canoni d'interesse, al fine di ridurre gli oneri amministrativi e i costi di conformità per le imprese e migliorare di conseguenza l'attuale funzionamento generale delle direttive;

5.modifiche molto circoscritte e mirate della direttiva sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale, in particolare le disposizioni relative alla fase di ammissione, al fine di eliminare ambiguità, garantirne l'applicazione coerente in tutti gli Stati membri e facilitarne l'uso sia per i contribuenti che per le amministrazioni fiscali.

C. Probabile impatto

L'iniziativa intende semplificare le norme esistenti e migliorare il contesto imprenditoriale, tra l'altro riducendo gli oneri amministrativi per le imprese. L'iniziativa dovrebbe in particolare ridurre in modo significativo i costi di conformità per i contribuenti, consentendo loro di beneficiare di procedure standardizzate, di disposizioni e norme sostanziali più armonizzate e di un maggiore livello di certezza del diritto. Nel contempo l'iniziativa rafforzerà il vigente quadro di tassazione delle imprese in modo tale da migliorarne il funzionamento attuale e da rafforzare la competitività dell'UE. In termini di impatto fiscale le misure previste mirano a essere fiscalmente neutre per i contribuenti e non comporteranno alcuna ridistribuzione materiale del gettito fiscale tra gli Stati membri.

D. Strumenti per legiferare meglio

Valutazione d'impatto

La Commissione effettuerà una valutazione d'impatto per sostenere la preparazione dell'iniziativa e per orientare le opzioni strategiche da essa individuate per risolvere i problemi emersi. Fornirà un'analisi dettagliata dei problemi da affrontare e degli obiettivi da perseguire. I probabili impatti delle opzioni strategiche saranno valutati in termini sia quantitativi che qualitativi, compresi i costi e i benefici attesi. Nella valutazione d'impatto la Commissione prenderà in considerazione una serie di misure strategiche.

Strategia di consultazione

Data la natura dell'iniziativa, non è prevista alcuna consultazione pubblica. Nel corso dell'ultimo anno i servizi della Commissione hanno tuttavia condotto numerose consultazioni mirate dettagliate su tutti gli elementi tecnici delle direttive in questione, tra cui uno studio specifico sull'ATAD nel cui ambito sono avvenuti anche scambi dettagliati con gli Stati membri. Tali consultazioni hanno coinvolto tutti gli Stati membri (in un contesto bilaterale e multilaterale) e circa 50 gruppi multinazionali di imprese e associazioni di imprese. I risultati globali emersi da tale processo di analisi e le ampie consultazioni dei portatori di interessi confluiranno nella proposta omnibus e orienteranno le scelte politiche in essa contenute. Inoltre tramite il presente invito a presentare contributi i pertinenti portatori di interessi possono esprimere le loro opinioni, fornire dati concreti e condividere la loro esperienza in merito alle direttive summenzionate. I contributi raccolti orienteranno la preparazione della proposta omnibus sulla fiscalità, garantendone l'idoneità allo scopo.

Motivi della consultazione

L'obiettivo del presente invito è raccogliere sia contributi sul problema e sulla necessità di intervenire, sia elementi di prova su questioni quali costi amministrativi, procedure onerose, norme obsolete e sovrapposte, nonché l'eventuale mancanza di chiarezza o divergenze nell'interpretazione delle norme.

Destinatari

Tutti i portatori di interessi sono invitati a condividere i loro pareri, compresi gli Stati membri e le autorità pubbliche, le associazioni di imprese, i gruppi di imprese multinazionali, i gruppi di PMI, le organizzazioni non governative e della società civile nonché il mondo accademico.