ISSN 1977-0944

doi:10.3000/19770944.C_2013.161.ita

Gazzetta ufficiale

dell'Unione europea

C 161

European flag  

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

56o anno
6 giugno 2013


Numero d'informazione

Sommario

pagina

 

I   Risoluzioni, raccomandazioni e pareri

 

PARERI

 

Comitato economico e sociale europeo

 

488a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2013

2013/C 161/01

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Esplorare i bisogni e i metodi per il coinvolgimento e l’impegno dei cittadini nel campo della politica energetica (parere esplorativo)

1

2013/C 161/02

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Collocare il cittadino al centro del mercato unico digitale inclusivo: piano d’azione per una riuscita assicurata (parere d’iniziativa)

8

2013/C 161/03

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Abuso della qualifica di lavoratore autonomo (parere d’iniziativa)

14

2013/C 161/04

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il mercato interno e gli aiuti di Stato a finalità regionale (parere d’iniziativa)

20

2013/C 161/05

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Creare posti di lavoro tramite l’apprendistato e la formazione professionale lungo tutto l’arco della vita: il ruolo del mondo economico nel settore dell’istruzione nell’UE (parere di iniziativa)

27

2013/C 161/06

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Coinvolgimento e partecipazione dei lavoratori in quanto elementi fondamentali di un buon governo societario e di soluzioni equilibrate per superare la crisi (parere d’iniziativa)

35

2013/C 161/07

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il dialogo sociale nei paesi del partenariato orientale

40

2013/C 161/08

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il contributo della società civile a una strategia di prevenzione e riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari (parere d’iniziativa)

46

 

III   Atti preparatori

 

COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

 

488a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2013

2013/C 161/09

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione Regioni ultraperiferiche dell’Unione europea: verso una partnership per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva — COM(2012) 287 final

52

2013/C 161/10

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 723/2009 relativo al quadro giuridico comunitario applicabile ad un consorzio per un’infrastruttura europea di ricerca (ERIC) — COM(2012) 682 final — 2012/0321 (NLE)

58

2013/C 161/11

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al Libro verde — Un mercato integrato della consegna dei pacchi per la crescita del commercio elettronico nell’UE — COM(2012) 698 final

60

2013/C 161/12

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma dell’Unione per il sostegno di attività specifiche nel campo dell’informativa finanziaria e della revisione contabile per il periodo 2014-2020 — COM(2012) 782 final — 2012/0364 (COD)

64

2013/C 161/13

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro — COM(2012) 727 final

67

2013/C 161/14

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione nell’Unione — COM(2012) 576 final — 2012/0278 (COD)

73

2013/C 161/15

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio su un programma generale di azione dell’Unione in materia di ambiente fino al 2020 Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta — COM(2012) 710 final — 2012/0337 (COD)

77

2013/C 161/16

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni La protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell’Unione europea — COM(2012) 446 final

82

2013/C 161/17

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni Crescita blu: opportunità per una crescita sostenibile dei settori marino e marittimo — COM(2012) 494 final

87

2013/C 161/18

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’equipaggiamento marittimo e che abroga la direttiva 96/98/CE — COM(2012) 772 final

93

IT

 


I Risoluzioni, raccomandazioni e pareri

PARERI

Comitato economico e sociale europeo

488a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2013

6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/1


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Esplorare i bisogni e i metodi per il coinvolgimento e l’impegno dei cittadini nel campo della politica energetica» (parere esplorativo)

2013/C 161/01

Relatore: ADAMS

La Commissione, in data 13 novembre 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo sul tema:

Esplorare i bisogni e i metodi per il coinvolgimento e l'impegno dei cittadini nel campo della politica energetica

(parere esplorativo).

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 27 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 183 voti favorevoli, 2 voti contrari e 5 astensioni.

1.   Introduzione e raccomandazioni

1.1

La Commissione europea ha accolto con favore una proposta del Comitato economico e sociale europeo (CESE) di esaminare la possibilità di istituire un dialogo della società civile sulle questioni energetiche. Il coinvolgimento, la comprensione e l'accettazione, da parte dei cittadini, dei diversi cambiamenti che il nostro sistema energetico dovrà affrontare nei prossimi decenni sono assolutamente essenziali. In quest'ottica, assume particolare importanza il dialogo con la società civile, e il CESE, per la sua composizione che rispecchia la società europea e per le realtà che rappresenta, è nella posizione migliore per entrare in contatto con i cittadini e gli altri soggetti interessati negli Stati membri e per elaborare un programma completo che preveda democrazia partecipativa e azioni concrete.

1.2

Dopo aver consultato in via preliminare gli Stati membri, gli enti regionali e comunali, le organizzazioni di rappresentanza delle parti sociali, le ONG, il settore dell'energia e le organizzazioni civiche di base, il CESE raccomanda di compiere dei passi avanti per quanto riguarda le proposte illustrate nella sezione 7 del presente parere.

1.3

In sintesi:

il CESE prenderà l'iniziativa di istituire un Dialogo europeo per l'energia, un dibattito coordinato multilivello e orientato all'azione che si svolgerà all'interno dei singoli Stati membri e tra di essi.

Il programma sarà ambizioso e professionale, patrocinato e finanziato dai soggetti interessati dell'intera filiera energetica, collegato alle iniziative già in corso e beneficerà del riconoscimento derivante dal fatto di costituire un "marchio sociale" affidabile, corrispondente alle esigenze e alle preoccupazioni dei cittadini.

Il Dialogo sarà sinonimo di informazioni attendibili sull'energia, e offrirà un "ambito negoziale" in cui le questioni relative all'applicazione possano essere discusse tenendo conto dell'impatto sociale e dell'accettazione da parte dei cittadini, delle strategie relative agli investimenti e alle risorse e di altre considerazioni di carattere politico.

I principali indicatori della riuscita del programma saranno la sua adozione negli Stati membri, un impatto quantificabile sulla definizione delle politiche relative a tutte le forme di energia e una funzione riconosciuta nel promuovere la convergenza a livello UE, con solidi collegamenti al quadro d'azione per l'energia e il clima per il periodo successivo al 2020.

Il CESE raccomanda pertanto un forte sostegno politico e amministrativo alla proposta di un Dialogo europeo per l'energia, con una correzione di rotta dell'approccio interno della Commissione che metta maggiormente l'accento sul dialogo e lo scambio.

Il CESE raccomanda di prevedere un sostegno finanziario a favore dell'attività del Dialogo nel prossimo periodo di programmazione finanziaria dell'UE (2014-2020).

2.   Contesto

2.1

L'efficienza energetica è fondamentale per conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni di carbonio entro il 2050, indipendentemente dal mix energetico che si sceglierà. Se gli Stati membri vogliono mantenere opzioni aperte e flessibili nei rispettivi mix energetici, è inoltre vitale investire per tempo in un mercato interno moderno, aggiornato e ben collegato. Sono questi, assieme alla transizione verso un maggiore uso dell'elettricità, gli elementi relativamente indiscussi della politica energetica dell'UE, benché rimangano comunque in sospeso le questioni del costo, del finanziamento, della velocità di attuazione e dell'impatto. Negli Stati membri, intanto, si dedica sempre maggiore attenzione ad aspetti essenziali del mix dell'approvvigionamento energetico e alle modalità per conseguire l'efficienza energetica e raggiungere il necessario livello di investimenti. Se è probabile che la definizione di un approccio europeo porterà a una diminuzione dei costi e ad approvvigionamenti più sicuri rispetto ai singoli regimi nazionali unilaterali, il dibattito pubblico tende a concentrarsi sul continuo aumento dei prezzi al consumo e sul crescente impatto delle infrastrutture e dei metodi di produzione. È vero che, in qualche raro caso, gli Stati membri possono organizzare, a livello nazionale, dibattiti su taluni aspetti della transizione energetica, ma di regola dibattiti del genere non nascono spontaneamente e devono essere incoraggiati.

2.2

Dato che i valori dei cittadini europei circa il futuro dell'energia sono in una fase di transizione e che gran parte delle pertinenti misure politiche saranno avviate a livello unionale, gli organi dell'UE devono partecipare allo sviluppo di relazioni di fiducia tra le parti interessate e i soggetti politici della società civile del settore dell'energia, ufficiali e non ufficiali, attraverso la promozione del loro coinvolgimento in un dialogo strutturato. Con l'aggiunta di questo elemento, si fa un importante passo avanti distinguendo tra quanto è possibile sotto il profilo tecnico e quello economico e quanto è concretamente fattibile e socialmente accettabile per le parti interessate. Si tratta inoltre di un esempio pratico di democrazia partecipativa su una questione che riguarda tutti i cittadini.

2.3

Il presente parere esplorativo sui bisogni e i metodi per il coinvolgimento e l'impegno dei cittadini nel campo della politica energetica illustra le possibili modalità della definizione e dello sviluppo - in un'interfaccia tra i livelli europeo, nazionale e locale - di questo dialogo globale e inclusivo. Questo dialogo dovrebbe inoltre mettere in evidenza le iniziative pratiche che possono essere adottate dai cittadini e incentivare azioni e risposte innovative da parte sia dei fornitori di energia che delle autorità.

3.   Il quadro strategico

3.1

Il quadro della politica energetica dell'UE è concepito per rafforzare e mantenere la sicurezza, la competitività e la sostenibilità del settore dell'energia. Quello della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di almeno l'80 % rispetto al livello del 1990 entro il 2050 rimane un obiettivo quantitativo concreto ma non ancora giuridicamente vincolante. Tuttavia, altri aspetti della sostenibilità - ad esempio, la quota di rinnovabili nel mix energetico - restano insoluti al di là del 2020. Analogamente, è improbabile poter quantificare quale sia un livello accettabile di dipendenza energetica o la differenza nei prezzi dell'energia rispetto ai grandi concorrenti su scala mondiale. La politica dell'UE deve in qualche modo tenere conto di queste incertezze: la storia recente dimostra infatti che la volatilità dei prezzi mondiali dell'energia e l'impatto di eventi imprevisti richiedono una politica energetica al tempo stesso flessibile e adatta ad affrontare circostanze esterne complesse.

3.2

L'elaborazione della politica dell'UE in materia di transizione energetica soffre spesso della mancanza di una reale appropriazione da parte degli Stati membri, e non riesce a coinvolgere i cittadini offrendo loro dei chiarimenti in merito ai compromessi e alle preferenze. L'approccio basato sulla costruzione di scenari messo a punto nell'ambito della tabella di marcia per l'energia 2050 rappresenta una soluzione sensata per affrontare una situazione fluida. Tuttavia, l'idea di utilizzare questa tecnica per preparare il terreno per la formulazione della politica si scontra con tale mancanza di appropriazione da parte degli Stati membri e con i dubbi di un'opinione pubblica generalmente meno informata o poco interessata alla maggior parte delle questioni energetiche, a eccezione di quella del prezzo e, in certi paesi, del tema della sicurezza degli approvvigionamenti. I documenti strategici a livello di UE sono elaborati principalmente a beneficio degli Stati membri e dei maggiori soggetti interessati istituzionali e industriali, e a volte non riescono a entrare in sintonia con le preoccupazioni dell'opinione pubblica. Il processo di coinvolgimento e di impegno dei cittadini da noi proposto nel presente parere implica necessariamente, tra l'altro, la "traduzione" di complessi concetti energetici. Il fattore determinante sarà il ruolo della conoscenza, dei punti di vista e dei valori dei cittadini nell'aiutare tutte le parti a riesaminare la situazione, adeguarsi e adattarsi ad una realtà ancora incerta. Ai tre pilastri della politica energetica (sicurezza dell'approvvigionamento, competitività e sostenibilità) bisognerebbe aggiungerne un quarto: la partecipazione.

3.3

Non sarà facile. Finora, i tentativi di riconciliare la solidarietà e la cooperazione nell'UE con il diritto degli Stati membri di determinare le loro strategie energetiche hanno generato politiche ambigue e messaggi poco chiari, rivolti tra l'altro ai cittadini, e conseguenti profondi fraintendimenti.

3.4

Coinvolgere i cittadini a livello nazionale e successivamente definire le politiche energetiche nazionali nell'ambito di una più ampia prospettiva europea può essere una soluzione per colmare questo divario e apportare un po' di chiarezza. Le iniziative attualmente in fase di elaborazione in alcuni Stati membri – come Transition Energetique in Francia, Energiewende in Germania o il Forum spagnolo per il dialogo sociale sul mix energetico) – trarrebbero tutte vantaggio da un collegamento rafforzato con la dimensione europea. I leader nazionali hanno bisogno di un mandato democratico, di un elettorato informato su questo aspetto essenziale e quindi disposto a procedere in partenariato con i politici lungo un cammino sicuramente difficile. Se non si terrà un dibattito pubblico aperto e inclusivo circa un futuro energetico cooperativo paneuropeo, si rimarrà con il presupposto che solo le posizioni nazionali sono socialmente accettabili. Questa prevenzione nazionale ha già indotto alcune parti interessate a definire incoerente e poco credibile la politica energetica dell'UE. Questa mancanza di chiarezza rende più ardua l'elaborazione di una politica coerente per la riduzione delle emissioni di carbonio, necessaria per contrastare la pressione del cambiamento climatico, e il tempo stringe.

3.5

In tutta Europa i cittadini hanno espresso insoddisfazione circa il funzionamento del mercato dell'energia (cfr. il quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo - http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/editions/docs/8th_edition_scoreboard_en.pdf). Se non verrà affrontato, questo atteggiamento rischierà di vanificare ulteriori sforzi nella direzione di un'azione comune dell'UE in materia di transizione energetica. I cittadini devono essere coinvolti in modo più efficace nell'orientare in modo opportuno le grandi scelte strategiche, al di là del loro ruolo di semplici consumatori di energia, perché la preparazione alla transizione energetica va oltre le pur importanti questioni attinenti al mercato. In molti Stati membri si fa sempre più strada un simile sentimento di insoddisfazione riguardo ai processi politici, ovvero alle cosiddette "politiche". Al livello dell'UE, che in quest'ambito è fondamentale, i processi politici non vengono portati avanti oppure non danno i risultati sperati, e la dimensione UE ha spesso ceduto il passo a dibattiti nazionali non coordinati tra loro. Perché questa situazione possa cambiare, la responsabilità comune del nostro futuro energetico collettivo comporterà uno sforzo condiviso tra i cittadini, i più importanti soggetti interessati e i responsabili politici.

3.6

Sebbene siano in corso numerose iniziative locali, regionali e nazionali che coinvolgono i cittadini in vari aspetti della pianificazione energetica, occorre effettivamente e concretamente incanalare e concentrare la partecipazione, la competenza e la capacità dei cittadini. Oggi non esiste un quadro adeguato per un dialogo tra i cittadini, le parti interessate e le organizzazioni della società civile (OSC) sui modi per approvvigionarsi di energia, trasferirla e utilizzarla. C'è un bisogno urgente proprio di un dialogo di questo tipo, che sia in grado di improntare la politica dell'UE e integrare la dimensione europea nei dibattiti nazionali. Un programma ambizioso, di ampia portata e coordinato relativo all'impegno e al coinvolgimento dei cittadini dovrebbe stimolare una discussione informata, elevando il livello del dibattito e della comprensione e conferendo ai responsabili politici (che a loro volta dovrebbero ascoltare e rispondere) maggiore fiducia per andare avanti. Il presente parere esplorativo, nel delineare i requisiti e le azioni necessarie per questo tipo di programma, si basa su uno studio preliminare commissionato dal CESE e pubblicato nel dicembre 2012. Intitolato "I futuri scenari nazionali in materia di mix energetici: processi di partecipazione del pubblico nell'UE e altrove", lo studio è disponibile all'indirizzo web http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-energy-futures-civil-society-publications.

4.   Rafforzare i meccanismi di partecipazione esistenti come base per le azioni future

4.1

Dal 1997 sono stati istituiti diversi forum dell'energia volti a discutere le questioni tecniche, normative, relative ai consumatori e alla politica: tre forum di regolamentazione (il Forum europeo di regolamentazione dell'energia elettrica di Firenze, il Forum europeo di regolamentazione del gas di Madrid e il Forum dei cittadini per l'energia di Londra), il Forum di Berlino sui combustibili fossili, il Forum di Bucarest sull'energia sostenibile e il Forum europeo sull'energia nucleare. Se è vero che tutte queste iniziative sono volte a migliorare il funzionamento del mercato interno dell'energia, nessuna di esse ha le ampie competenze attribuite al genere di dialogo sull'energia proposto nel presente parere. Il Forum dei cittadini per l'energia, come suggerisce la denominazione, punta alla realizzazione di mercati al dettaglio competitivi, efficienti ed equi a beneficio dei consumatori, e offre così una piattaforma per il progresso delle questioni attinenti alla responsabilizzazione dei consumatori e all'interesse di questi ultimi per gli aspetti normativi. Tutti questi forum hanno un loro ruolo nell'ambito del dialogo energetico. Uno sviluppo molto positivo consisterebbe nell'istituire uno specifico organismo o piattaforma di coordinamento per assicurare una maggiore integrazione di tali forum, un organismo che potrebbe anzi farsi portavoce degli interessi energetici della Commissione nel quadro dell'ambizioso Dialogo europeo per l'energia, descritto più avanti.

4.2

Vi sono inoltre delle possibilità di coinvolgere paesi terzi vicini dell'UE, soprattutto quelli che fanno già parte della Comunità dell'energia, seguendo quindi l'approccio raccomandato nella comunicazione Sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e la cooperazione internazionale — La politica energetica dell'UE: un impegno con i partner al di là delle nostre frontiere (COM(2011) 539 final).

4.3

Come organo consultivo delle istituzioni dell'UE la cui missione primaria consiste nel coinvolgere maggiormente le organizzazioni della società civile nella costruzione europea, il CESE è in un'ottima posizione per aiutare a definire e a pianificare il contributo della società civile stessa all'elaborazione della politica. Il Comitato ha già elaborato pareri su tutti i più importanti atti legislativi e documenti strategici dell'UE in materia di energia, e ha organizzato un ricco programma di convegni su questo tema per la società civile, coinvolgendo le parti interessate a tutti i livelli attraverso visite dirette negli Stati membri. La posizione fondamentale del CESE sulla necessità di creare una comunità europea dell'energia e l'importanza cruciale di un dialogo sociale che ne sia alla base sono illustrate nella dichiarazione congiunta con Notre Europe - Istituto Jacques Delors del gennaio 2012 (http://www.eesc.europa.eu/eec).

4.4

L'elemento essenziale per costruire un dialogo produttivo sarà la fiducia. La fiducia nei soggetti interessati e tra di loro non può affatto essere data per scontata. Uno degli obiettivi del dialogo è quindi di costruire la fiducia tra i partecipanti. Perché ciò sia possibile, il Comitato economico e sociale europeo, se vuole svolgere un ruolo determinante in questo processo, dovrà dar prova di apertura e affidabilità e avere una posizione equilibrata.

4.5

Negli Stati membri gli atteggiamenti verso l'energia affondano le radici nei valori delle rispettive società. A livello umano si tratta, tra l'altro, di aspetti quali la sicurezza, la povertà energetica, l'accesso dei gruppi vulnerabili all'energia a prezzi accessibili; a livello nazionale spiccano dei timori circa la dipendenza energetica e la vulnerabilità alle influenze esterne. Il dibattito includerà quindi, accanto a quella economica, una forte dimensione etica, come si afferma nel parere del gruppo europeo sugli aspetti etici del mix energetico in Europa, adottato nel gennaio 2013, che dovrebbe essere riconosciuto come uno strumento essenziale nell'ambito delle discussioni. Il parere chiede che si faccia ricorso a un quadro etico per tutte le fonti energetiche e per il processo decisionale in materia di mix energetico e sollecita il coinvolgimento della società civile attraverso la partecipazione democratica e la trasparenza. Ulteriori sforzi risultano necessari per applicare tali concetti a livello di Stati membri e uno dei compiti del CESE consisterà nel riconoscimento delle sensibilità nazionali e nell'individuazione di un percorso di convergenza e di collaborazione.

4.6

Ad esempio, un elemento essenziale di un approccio globale etico e socialmente accettabile alle questioni energetiche, che la politica dell'UE dovrebbe sostenere, consiste nel non discriminare le zone del mondo che non possono far sentire la loro voce, vale a dire le regioni vulnerabili nella corsa competitiva alle risorse energetiche.

4.7

Il coinvolgimento è più efficace quando le reti informali non statutarie della società civile hanno la possibilità di interagire con quelle statutarie più formali. L'innovazione basata sul coinvolgimento può costituire un potente strumento per concordare e/o conseguire gli obiettivi strategici nazionali, regionali, cittadini e locali con un minor esborso di denaro pubblico e con meno oneri burocratici rispetto ai processi tradizionali. Attualmente esistono pochi meccanismi per integrare il coinvolgimento metropolitano, nazionale e paneuropeo per il futuro energetico. Tuttavia, iniziative come quella del Patto dei sindaci, che sostengono l'esigenza di una maggiore efficienza energetica e di un più ampio ricorso alle fonti rinnovabili, danno delle indicazioni sulle piste da esplorare. Non ci sono ancora, negli Stati membri o tra di essi, possibilità concrete di collegare quel coinvolgimento alle strutture politiche e decisionali.

5.   Conseguire il coinvolgimento e l'impegno da parte dei cittadini: un Dialogo europeo per l'energia

5.1

Il processo illustrato ai punti precedenti è stato provvisoriamente battezzato "Dialogo europeo per l'energia" anche se per sottolineare l'esigenza di adottare iniziative concrete si potrebbe prendere in considerazione l'idea di modificare il titolo in "Azione europea per l'energia". Il Dialogo non intende creare doppioni degli organi già esistenti bensì prendere spunto dalle iniziative attuali e completarle attraverso il coinvolgimento da parte dei soggetti direttamente interessati in campo energetico e dei cittadini in generale. Un obiettivo importante è quello di migliorare l'elaborazione delle politiche organizzando un coordinamento, fornendo adeguate informazioni, promuovendo la partecipazione in prima persona, rafforzando la legittimità e sostenendo le decisioni politiche a livello nazionale ed europeo. In linea di principio, nell'ambito di applicazione di detto Dialogo dovrebbero rientrare tutte le questioni energetiche, tra cui: le infrastrutture, le fonti e le risorse energetiche, i mercati, i problemi dei consumatori, le tecnologie, i temi politici e ambientali, ecc.

5.2

Il Dialogo deve cercare di rispondere alle esigenze e alle preoccupazioni sia dei soggetti ufficiali sia di quelli non ufficiali - vale a dire le associazioni che partecipano alla catena di approvvigionamento dell'energia più gli investitori, i clienti, le autorità di regolamentazione e i legislatori. Nel contesto delle priorità stabilite a livello nazionale, europeo e mondiale, il Dialogo deve includere nella categoria dei soggetti interessati anche i rappresentanti delle questioni intergenerazionali, in particolare coloro che si occupano dell'uso e dello sfruttamento eccessivo delle risorse, del controllo dell'inquinamento e del cambiamento climatico.

5.3

È opportuno sottolineare che il Dialogo non affronterà l'aspetto dell'applicazione operativa o tecnica ma avrà il compito di creare un "ambito negoziale" in cui le questioni relative all'applicazione possano essere discusse tenendo conto dell'impatto sociale e dell'accettazione da parte dei cittadini, delle strategie relative agli investimenti e alle risorse e di altre considerazioni di carattere politico. È essenziale tuttavia garantire un collegamento con azioni ben concrete in cui i cittadini possano impegnarsi, ad esempio la misurazione attraverso contatori intelligenti e l'efficienza energetica. La teoria, l'educazione e la pratica devono andare di pari passo.

6.   Realizzare un Dialogo europeo per l'energia

6.1

Gli obiettivi iniziali saranno i seguenti:

definire e dare la priorità alle azioni volte a informare e a responsabilizzare la società civile sulle questioni energetiche;

individuare i vari soggetti interessati (tra cui gli utilizzatori dell'energia a livello industriale e individuale, gli operatori del settore, i lavoratori, i sindacati e altre categorie) a seconda dei loro interessi, del loro livello di conoscenze e delle risorse di cui dispongono;

inquadrare le questioni chiave in modo da consentire alle conoscenze e alle esperienze di carattere generale di interagire con le competenze professionali degli esperti e di contribuire allo sviluppo reciproco;

sviluppare un approccio flessibile e "discorsivo", che possa essere adattato in tutti gli Stati membri e che consenta ai cittadini di essere maggiormente coinvolti nel processo decisionale.

6.2

La promozione dei meccanismi di consultazione e partecipazione è essenziale per garantire una transizione energetica riuscita. Un dialogo informato, strutturato, inclusivo e responsabile a livello UE, è necessario anche per assicurare che l'elaborazione e l'attuazione delle politiche siano strategiche, coerenti e inclusive, e che vengano pertanto riconosciute come credibili ed efficaci.

6.3

In definitiva, l'impegno dei cittadini deve contribuire a gettare le basi per una transizione partecipativa, efficace e fondata sulla conoscenza verso un sistema energetico a basse emissioni di CO2 entro il 2050. Il coinvolgimento pubblico potrebbe conferire maggiore legittimità all'azione dell'UE sulle questioni energetiche dando al tempo stesso ai cittadini la possibilità di esprimere il loro punto di vista e di segnalare le rispettive priorità a livello nazionale e paneuropeo.

6.4

Ogni gruppo di soggetti interessati individuato ai fini del Dialogo dovrebbe rispondere, su base reciproca, alle seguenti domande:

che cosa ci aspettiamo dalla partecipazione al Dialogo? e

che cosa ci viene richiesto per contribuire al Dialogo?

6.5

Per assicurare il successo del Dialogo sul lungo periodo, il processo dovrebbe cercare di capire e di rispondere alle preoccupazioni, alle conoscenze e ai valori degli Stati membri e della società civile paneuropea. Una risposta del genere potrebbe richiedere, da parte degli stessi soggetti interessati, lo sviluppo di:

strategie volte a realizzare le esigenze delle parti interessate, se necessario attraverso adeguamenti e compromessi previamente concordati;

un processo di elaborazione di tali strategie; e

la capacità di sostenere tale processo.

6.6

Perché il Dialogo possa portare avanti i suoi compiti, occorre rispondere alle seguenti domande fondamentali:

Strategie: quali strategie vanno attuate per facilitare il coinvolgimento dei soggetti interessati del settore energetico e della società civile?

Processi: quali processi critici devono essere elaborati o ripensati per realizzare tali strategie?

Competenze: quali competenze richiede il Dialogo per mettere in funzione e sviluppare ulteriormente tali processi?

Contributo dei soggetti interessati del settore energetico e della società civile: quale contributo possono apportare i soggetti interessati e i cittadini nell'ambito del Dialogo al fine di sviluppare, mantenere e promuovere dette competenze?

7.   Iniziative e raccomandazioni pratiche

7.1

Si propone che entro il 2016 i soggetti interessati del settore energetico, i cittadini e le organizzazioni della società civile partecipino al Dialogo europeo per l'energia avviando un dibattito coordinato multilivello all'interno dei singoli Stati membri e fra di essi. Tenendo conto dell'ambito di applicazione, della portata e dell'urgenza di questo problema, il proposto processo di coinvolgimento dei soggetti interessati del settore energetico e dei cittadini dovrà essere ambizioso, dotato di adeguate risorse ed efficace; esso dovrebbe seguire l'approccio tattico illustrato al punto 6. Il dialogo dovrà creare un clima di fiducia tra i partecipanti e dovrà essere considerato un dialogo aperto, volto a far convergere progressivamente i numerosi punti di vista espressi o a tenerne comunque conto. Esso dovrà inoltre essere:

paneuropeo nel senso che si basa sulla convergenza e sull'integrazione a livello UE;

nazionale, nella misura in cui si svolge all'interno di diversi contesti energetici e culturali futuri;

multilivello nell'ambito di un paese, in quanto integra i livelli nazionale, regionale, municipale e locale e riconosce il ruolo vitale dei cittadini e l'influenza dei consumatori sulle politiche;

orientato all'azione, con i partecipanti che si interrogano sulle iniziative da intraprendere per garantire un futuro energetico migliore.

7.2

Il Dialogo non sostituisce il necessario dibattito all'interno delle istituzioni della democrazia rappresentativa ma lo promuove, in quanto unisce le conoscenze, le esperienze e la comprensione di carattere generale con le informazioni tecniche e le competenze degli esperti. In questo caso, la democrazia partecipativa agisce come necessario complemento di quella rappresentativa.

7.3

Il CESE potrebbe elaborare un programma triennale rispondente alle iniziative nazionali e abbinato a queste ultime, che alla fine potrebbe sfociare in un Dialogo europeo per l'energia indipendente. Tale processo conterrà i seguenti elementi:

ricerca - la ricerca già condotta nel campo dell'impegno e del coinvolgimento dei cittadini e le complesse questioni energetiche alla base di tale ricerca che meritano di essere chiarite ai cittadini stessi saranno il punto di partenza da approfondire;

sviluppo di accordi con tutte le parti interessate (Stati membri e presidenze di turno dell'UE, organizzazioni della società civile, industria, sindacati, fondazioni, università, ecc.) al fine di creare una solida base di risorse commisurata alle ambizioni del programma;

un importante evento per lanciare l'iniziativa, nel corso del quale verranno annunciati programmi pilota o dimostrativi in un massimo di cinque Stati membri che attueranno i dialoghi nazionali. Ognuno di questi programmi avrà inizio con un evento nazionale nel 2014;

creazione, laddove possibile e opportuno, di un collegamento tra il Dialogo europeo per l'energia e i forum esistenti, tra cui la Comunità dell'energia (Europa sudorientale) e il partenariato orientale;

presentazione e dibattito sul Dialogo nell'ambito del Forum dei cittadini per l'energia, che si terrà nel novembre 2013, ed eventualmente di altri forum ed eventi sul tema dell'energia;

analisi dello sviluppo del Dialogo da parte del gruppo di studio permanente del CESE "Verso una Comunità europea dell'energia" e creazione di un gruppo direttivo composto di organizzazioni rappresentative.

7.4

Gli strumenti di sostegno al processo decisionale contribuiscono attivamente alla formazione di un dialogo pubblico, soprattutto nel valutare le domande di tipo "Ci si chiede se …" e le opzioni, i rischi e i risultati ottenuti grazie ad una "mediazione". Tra questi strumenti specifici figurano i seguenti: definizione e sviluppo di scenari, analisi partecipativa basata su una serie di diversi criteri, tecniche di realtà virtuale (tra cui la visualizzazione in tre dimensioni e la mappatura mediante sistemi d'informazione geografica), l'analisi del ciclo di vita e la valutazione ambientale quantitativa. Tra tutti questi strumenti, lo sviluppo di scenari si è dimostrato il mezzo più accessibile e interattivo per consentire ai cittadini di capire la portata di questa sfida, di cercare e di testare le soluzioni preferite e di tradurre queste ultime nella pratica. La tabella di marcia per l'energia 2050, elaborata dalla Commissione europea, si è servita dello sviluppo di scenari come strumento per meglio informare e coinvolgere i cittadini sulle scelte politiche.

7.5

Per far sì che l'energia non sia più solo oggetto di un dibattito marginale ma diventi argomento d'interesse generale, perché se ne parli al bar, nei circoli, in casa o a scuola, le tecniche, seppur sofisticate, di partecipazione non bastano più. In tale contesto un contributo potrà venire anche dall'organizzazione di grandi eventi ed esposizioni, nonché dal coinvolgimento degli ambienti scientifici e dall'interesse dei mezzi nazionali di comunicazione. Per far questo occorrerà una pianificazione realizzata da esperti e sarà necessario trasformare il Dialogo europeo per l'energia in un "marchio" sociale europeo che, con il passar del tempo, diventi riconoscibile e affidabile.

7.6

Il dialogo sul futuro energetico dovrà essere basato su processi di governance chiari, trasparenti e affidabili. L'organo organizzativo, che si prevede debba essere indipendente da qualsiasi soggetto interessato esistente, da qualsiasi istituzione o gruppo d'interesse, dovrebbe godere della fiducia di tutti i partecipanti, essere giudicato affidabile e autorevole e rispondere ad una serie di principi etici e sociali concordati che rispecchino i valori comuni.

7.7

Il ruolo del CESE è di tipo formativo, in quanto preparerà il terreno affinché il Dialogo europeo per l'energia passi dalla teoria alla pratica. Dopo la fase attuale di programmazione iniziale e di dialogo tra le parti interessate, e dopo la partecipazione al gruppo incaricato di espletare le funzioni cruciali di avvio, il CESE continuerà a svolgere un compito di sostegno del Dialogo (che nel frattempo si sarà sviluppato autonomamente) e agirà da catalizzatore mobilitando le risorse sostanziali che occorrerà mettere a disposizione.

7.8

Tra i compiti essenziali che il Dialogo europeo per l'energia dovrà svolgere figurano i seguenti:

creare un quadro comune per i dialoghi sull'energia;

creare un "marchio" sociale europeo globale per il Dialogo e i corrispondenti meccanismi per la gestione e la concessione in licenza del marchio;

elaborare una vera e propria "biblioteca" sulle questioni pratiche attinenti l'energia, ossia una documentazione concordata e basata sulla conoscenza;

accogliere un forum per un dibattito aperto sulla politica energetica tra gli Stati membri e a livello dell'UE;

fornire risorse finanziarie o garantire un sostegno essenziale alle iniziative nazionali e regionali;

condurre o commissionare lavori di ricerca per colmare i divari in termini di conoscenza;

elaborare orientamenti sulle questioni energetiche esistenti o che potrebbero presentarsi in futuro. Detti orientamenti dovrebbero tener conto degli aspetti sociali, ambientali, etici ed economici;

cooperare con le organizzazioni nazionali e regionali;

promuovere una rete di organizzazioni all'interno di ciascuno Stato membro.

7.9

Il Dialogo europeo per l'energia può inoltre essere considerato un esercizio pratico e su vasta scala di democrazia partecipativa, autenticamente collegato a quella rappresentativa, su un tema d'importanza fondamentale per tutti. La sussidiarietà, attuata attraverso un quadro di licenze o "franchising", sarà il principio organizzativo, in altre parole il Dialogo si baserà sugli elementi già esistenti e li rafforzerà. Nella sua fase iniziale il Dialogo svilupperà, mediante la partecipazione di cittadini e soggetti interessati, processi di dialogo concordati che possono essere replicati a livello nazionale, regionale e locale. In tal modo, gli organismi di vario tipo già attivi in campo energetico potranno dare un loro contributo grazie alle risorse di cui dispongono, alle conoscenze che vantano e alle qualifiche che possiedono. Tra tali organismi figurano ad es.: le autorità comunali e di regolamentazione, le società energetiche e le imprese in generale, i sindacati, le ONG, le associazioni dei consumatori e le istituzioni europee (Commissione europea, Parlamento europeo, Comitato delle regioni). L'obiettivo è quello di fornire un "ambito negoziale" in cui discutere gli aspetti di attuazione tenendo conto dell'impatto sociale e dell'accettazione da parte dei cittadini, della strategia in materia d'investimenti e risorse e di altre considerazioni di ordine politico. Il Dialogo dovrebbe prevedere la fornitura costante di informazioni obiettive ed essere il luogo in cui, grazie appunto a tali informazioni e all'esperienza dei cittadini, sia possibile stabilire quale grado di convergenza ci sia tra le questioni energetiche messe a fuoco nelle discussioni.

7.10

È essenziale stabilire un quadro di principi comuni per questo dialogo. La sfida consiste nel tradurre una serie di impegni "universali", che riconoscono e sostengono il valore della nostra comune umanità, in qualcosa che possa servire da fondamento per la strategia e l'azione in campo energetico. Tali impegni sono già sanciti dal Trattato sull'Unione europea, che ribadisce l'adesione degli Stati membri ai diritti umani e sociali fondamentali. Questo principio fondatore dell'UE, ossia la solidarietà tra le nazioni e i popoli, è applicabile in termini etici anche a livello globale, un ambito in cui qualsiasi politica energetica europea deve avere anch'essa il suo peso.

7.11

I quattro principi etici proposti dal gruppo europeo per l'etica nella sua relazione sull'etica del settore energetico (http://ec.europa.eu/bepa/european-group-ethics/publications/opinions/index_en.htm) - accesso all'energia, sostenibilità, sicurezza dell'energia e sicurezza dell'approvvigionamento energetico - sono chiaramente più o meno coincidenti con i tre pilastri della politica energetica dell'UE, e dovranno formare oggetto di un esame approfondito. La relazione del gruppo europeo per l'etica sottolinea inoltre che "la partecipazione è l'essenza stessa della giustizia sociale e politica", un'affermazione in sintonia con l'approccio (della Tabella di marcia per l'energia 2050 secondo cui "il coinvolgimento dei cittadini è essenziale" (punto 3.4.).

7.12

Definire un approccio al coinvolgimento dei cittadini improntato ad una serie di principi sarà un presupposto indispensabile all'avvio di un dialogo energetico, ed è anche uno dei compiti alla cui esecuzione il CESE può dare il proprio contributo. Cinque interrogativi possono essere sollevati per aiutare a definire tale approccio:

come possiamo garantire che tutti i soggetti interessati, sia i singoli cittadini che l'industria, possano disporre dell'energia necessaria a prezzi ragionevoli?

i nostri modi di produzione e uso dell'energia tengono conto delle esigenze delle generazioni future e delle ripercussioni su di esse?

abbiamo valutato e soppesato l'insieme dei rischi a breve e medio termine relativi alla produzione e all'uso dell'energia?

siamo certi che il nostro approvvigionamento energetico, considerato il ruolo fondamentale che ricopre, sia al tempo stesso stabile e sicuro?

quale può essere la nostra risposta a questi problemi?

7.13

I mercati del settore energetico hanno bisogno di maggiore certezza e di una cooperazione efficace per andare al di là di una strategia limitata al breve periodo. I provvedimenti che possono bastare per il mantenimento dello status quo non apporteranno i cambiamenti sufficienti al ritmo e nella misura necessari per conseguire gli obiettivi strategici; d'altra parte, i cittadini, il settore energetico e i soggetti pubblici interessati dovranno tutti dare il loro contributo alla transizione verso economie a basse emissioni di carbonio. È qui che il Dialogo europeo per l'energia interviene offrendosi come strumento utile per guadagnare la fiducia, per indurre i cittadini a impegnarsi in primo luogo nei rispettivi Stati membri e, in seguito, per inquadrare le politiche energetiche nazionali in una più ampia prospettiva europea.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/8


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Collocare il cittadino al centro del mercato unico digitale inclusivo: piano d’azione per una riuscita assicurata» (parere d’iniziativa)

2013/C 161/02

Relatrice: DARMANIN

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 19 gennaio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Collocare il cittadino al centro del mercato unico digitale inclusivo: piano d'azione per una riuscita assicurata.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 69 voti favorevoli e 1 astensione.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il mercato unico digitale presenta grandi potenzialità di promozione della crescita, dell'occupazione e della ricchezza in generale. Attualmente, tuttavia, vi sono cittadini ancora esclusi dai benefici di tale opportunità. Le ragioni di questa esclusione possono essere sociologiche, culturali e persino legislative. Il CESE ha identificato una serie di sfide e ostacoli che ancora impediscono ai cittadini di essere veramente al centro del mercato unico digitale. Si tratta dei seguenti fattori:

a)

problemi di infrastruttura,

b)

un quadro giuridico poco chiaro,

c)

un'inadeguata definizione dei diritti dei cittadini,

d)

sistemi di risoluzione delle controversie, siano essi individuali o collettivi, non ancora pienamente applicati,

e)

disparità nell'ambiente in cui agiscono i consumatori nei diversi Stati membri,

f)

sicurezza informatica,

g)

appalti elettronici e firma elettronica ancora non del tutto applicati,

h)

mancata attuazione dei servizi di e-Government,

i)

applicazione nel mercato interno.

1.2

Il CESE suggerisce pertanto di portare avanti le seguenti azioni al fine di realizzare appieno l'obiettivo di collocare il cittadino al centro del mercato unico digitale:

a)

accesso libero e universale,

b)

apertura di Internet e neutralità della rete,

c)

prevenzione degli abusi,

d)

standardizzazione delle TIC,

e)

interoperabilità e interconnessione,

f)

nuvola informatica (cloud computing),

g)

controllo delle tariffe, in altre parole tariffe minime,

h)

istruzione e formazione,

i)

protezione dalle frodi e dalla criminalità nel mondo informatico (ad es. pirateria e contraffazione),

j)

sicurezza (inclusi la protezione dei dati e il rispetto della vita privata, la tutela dei minori, degli anziani e dei disabili),

k)

carta dei diritti digitali (1),

l)

applicazione della direttiva sui diritti dei consumatori ai contenuti digitali,

m)

revisione della legislazione in materia di commercio elettronico, mezzi di pagamento elettronici, telefonia mobile ecc.,

n)

revisione della politica di radiodiffusione,

o)

campagne d'informazione,

p)

partecipazione e coinvolgimento della società civile a tutti i livelli di decisione politica,

q)

pubblicazione di una guida dell'UE ai servizi digitali.

2.   Collocare il cittadino al centro del mercato unico digitale inclusivo: il cittadino in quanto attore economico, sociale e politico in linea con le quattro libertà fondamentali del mercato unico.

2.1

Potenziare le capacità del cittadino in quanto attore economico: la rivoluzione digitale ha eliminato un certo numero di posti di lavoro. Tuttavia, come afferma McKinsey (2), per ogni posto perduto ne ha creati 2,6. La società si deve adeguare alla situazione e attualmente ne ha le potenzialità. Alcuni impieghi sono destinati a sparire e le giovani generazioni avranno una prospettiva diversa: esse dovranno aderire alla rivoluzione digitale in quanto fornisce posti di lavoro. Iniziative quali il programma Scratch del MIT creano un valore aggiunto che riflette il valore personale di ciascuno. Gli Skunk Labs della NASA, che hanno creato un ambiente favorevole alla creatività dopo la fine del programma Shuttle, ne costituiscono un altro esempio.

2.2

Potenziare le capacità del cittadino in quanto attore politico: i cittadini devono essere liberi di far circolare le loro idee, cosa che Internet facilita enormemente. Le giovani generazioni, tuttavia, nonostante la loro dipendenza da Internet, hanno la tendenza a viaggiare di più. La rete crea il desiderio di contatto tra le persone. La tecnologia digitale ha sviluppato una nuova libertà di movimento.

2.2.1

In Europa, così come in altre parti del mondo, in diversi casi i cittadini si sono mobilitati per esprimere il loro punto di vista e determinare un cambiamento democratico a livello delle politiche portate avanti. È chiaro che la voce dei cittadini deve essere maggiormente ascoltata sulla scena politica. Anche il processo democratico deve adeguarsi alla digitalizzazione.

2.3

Il cittadino in quanto attore sociale: disporre di competenze elettroniche non significa soltanto imparare ad usare Internet, vuol dire anche sfruttare la rete a beneficio di una comunità sociale e per il proprio sviluppo personale. Per questa ragione, le comunità devono approfittare maggiormente delle potenzialità della rete. È tuttavia indispensabile che venga rispettata la scelta di ogni singolo individuo di usare o no la rete.

2.4

Come si sottolinea nelle risoluzioni del PE sul Completamento del mercato unico digitale  (3) e sul Mercato unico per gli europei  (4), una serie di lacune impedisce che il cittadino sia davvero al centro del mercato interno. Tali lacune, che non sono solo di natura legislativa ma anche sociologica, comportano il sussistere di un certo numero di ostacoli al pieno accesso dei consumatori al mercato interno.

3.   Considerazioni generali e azioni da intraprendere per promuovere l'uso del digitale da parte dei cittadini: un possibile piano d'azione

Per quanto concerne l'uso di Internet e l'adesione al mercato digitale, l'accesso, la conoscenza e la fiducia figurano tra le questioni più importanti per i cittadini.

3.1   La questione dell'accesso

È indispensabile garantire la stessa capacità di accesso a tutti i cittadini dell'UE. A tale proposto occorre tener conto delle infrastrutture, dell'hardware, del software e dell'orgware  (5).

L'accesso mediante l'infrastruttura

3.1.1

Ciascun cittadino europeo dovrebbe poter avere la stessa capacità di accesso alla rete (6). È inoltre essenziale che venga definita e stabilita una tariffa massima per i costi per Mbps per quanto concerne sia l'accesso fisso sia quello mobile in tutti gli Stati membri.

3.1.1.1

Come riferisce l'Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC), la maggior parte delle autorità nazionali di regolamentazione ha dovuto rispondere ai reclami dei consumatori concernenti la discrepanza tra la velocità di accesso reclamizzata e quella reale in materia di connessione ad Internet. Per dar vita ad un vero e proprio mercato unico digitale, tutti gli operatori di rete dell'UE devono essere soggetti ad un rigoroso controllo pubblico, al fine di garantire la larghezza di banda nominale conformemente al pilastro dell'agenda digitale europea relativo alla banda larga.

3.1.1.2

L'eterogeneità attuale dell'accesso mobile a Internet è uno degli ostacoli maggiori alla creazione di un vero e proprio mercato unico digitale, soprattutto perché la rapida diffusione degli smartphone e dei tablet mette sempre di più in risalto l'importanza delle attività mobili condotte dai cittadini via Internet (commercio elettronico, sanità elettronica ecc.). In questo contesto, l'azione 101 dell'agenda digitale europea indica chiaramente che la differenza fra le tariffe di roaming e quelle nazionali dovrebbe essere praticamente inesistente entro il 2015.

3.1.1.3

Le infrastrutture dovrebbero inoltre assicurare la totale copertura del territorio europeo perché non si possono discriminare i cittadini delle zone rurali. Il CESE riconosce che l'industria potrebbe considerare la fornitura di tali infrastrutture un'operazione economicamente non sostenibile, tuttavia è un ostacolo che bisogna superare. Fra le possibili soluzioni figurano i partenariati pubblico-privati per le zone rurali. I fornitori di contenuti potrebbero inoltre allearsi negli investimenti d'infrastruttura, in quanto spesso finiscono poi per beneficiare della copertura.

Hot spot Wi-Fi urbani

3.1.2

L'accesso Wi-Fi gratuito di base dovrebbe costituire un diritto fondamentale per ciascun cittadino europeo. Il CESE ritiene (7) che la messa a disposizione dell'accesso pubblico gratuito a Internet attraverso hot spot urbani e l'accesso ai dati aperti (open data) di tipo 2.0 e al software open source consentirebbero di comunicare e di effettuare ricerche di lavoro.

3.1.3

La copertura territoriale non dovrebbe essere un requisito indispensabile, ma è essenziale che ciascun singolo comune metta a disposizione per lo meno un hot spot Wi-Fi. Un approccio razionale sarebbe quello di garantire un numero minimo di hot spot gratuiti che sia proporzionale al numero di abitanti. Ciascuna autorità nazionale di regolamentazione potrebbe definire le norme valide a livello locale in linea con le direttive dell'UE.

3.1.4

Anche se l'accesso a Internet e la rete universale a banda larga sono riconosciuti come elementi della massima importanza, la Commissione ha sottolineato (8) che non si è raggiunto un consenso sul ruolo futuro degli obblighi di servizio universale (OSU) nella promozione degli obiettivi europei in materia di banda larga.

3.1.5

Finora la Finlandia, la Spagna e Malta hanno adottato una legislazione che include la banda larga negli obblighi di servizio universale nazionali. Il 5 luglio 2011, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione (9) in cui sottolinea l'importanza degli obblighi di servizio universale in quanto rete di sicurezza per l'inclusione sociale.

Hardware

3.1.6

Per un cittadino europeo, far parte del mondo digitale significa avere la capacità di collegarsi a Internet, il che a sua volta vuol dire essere in possesso di adeguati strumenti (hardware) e di programmi (software) che consentano di entrare in rete.

3.1.6.1

L'hardware di base (10) dovrebbe essere disponibile in tutti i paesi dell'UE a un prezzo accessibile a tutti. Per tale motivo, il CESE raccomanda vivamente di elaborare un progetto specifico a titolo del programma Orizzonte 2020 che preveda la fabbricazione in Europa di hardware di base a prezzi davvero abbordabili. Purtroppo, il bilancio del programma Orizzonte 2020 è stato recentemente ridotto in sede di Consiglio.

Software

3.1.6.2

Il software (11) dovrebbe essere a sorgente aperta (open source), in modo da evitare costi aggiuntivi e consentire l'utilizzo di strumenti comuni, standard e non di proprietà esclusiva per l'elaborazione e la condivisione di documenti. Questo software dovrebbe inoltre essere accessibile anche alle persone disabili. I software a sorgente aperta dovrebbero completare gli altri software di base.

3.2   Tutelare l'apertura di Internet e la neutralità della rete

3.2.1

Il Comitato ha già sottolineato (12) quanto sia essenziale per i cittadini europei che i fornitori di servizi Internet (provider) garantiscano la libertà di collegarsi alla rete Internet pubblica senza che i governi o i gestori di rete pongano limitazioni per quanto riguarda i contenuti, i siti, le piattaforme, il tipo di attrezzature che possono essere utilizzate e le modalità di comunicazione consentite. È questo il concetto di Internet aperta, uno dei diritti fondamentali del cittadino nell'era digitale.

3.2.2

Inoltre, tutti i provider nell'UE devono trattare in maniera equa tutte le fonti di dati Internet dello stesso tipo, senza creare, per ragioni commerciali, discriminazioni tra i diversi tipi di traffico.

3.2.3

I risultati preliminari delle indagini condotte dall'Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) sulle pratiche di gestione del traffico in Europa mostrano chiaramente che il blocco del traffico VoIP (13) è un fenomeno frequente (14).

3.2.4

Le autorità di regolamentazione europee hanno scoperto che i servizi VoIP, come Skype, vengono bloccati principalmente da operatori di linee mobili. Il traffico tra pari (peer to peer), che consente lo scambio di file tra gli utilizzatori di Internet, viene anch'esso regolarmente rallentato o bloccato sia dagli operatori delle linee fisse sia da quelli delle linee mobili.

Dato l'aumento dell'offerta di servizi in rete, gli operatori sembrano sempre più tentati di operare una discriminazione nei confronti di altri servizi che sono in concorrenza con i loro propri servizi o che si rivelano poco redditizi, creando di conseguenza collegamenti rapidi e collegamenti lenti a seconda dei servizi stessi. In questo modo la neutralità della rete verrebbe messa seriamente in pericolo.

3.2.5

Il principio della neutralità della rete implica invece che nessun provider possa stabilire delle priorità nel traffico in rete per motivi economici. Tutti gli utenti devono, al contrario, poter fruire del migliore servizio possibile.

L'espressione "neutralità della rete" è del tutto assente dalla comunicazione della Commissione europea sull'agenda digitale. Il Comitato tuttavia sottolinea che la legislazione europea dovrebbe definire e sancire in maniera inequivocabile il principio di neutralità di Internet quale riconoscimento dei diritti dei cittadini enunciati nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE.

3.3   Orgware

3.3.1   Per sfruttare le potenzialità del mercato unico digitale la tecnologia non basta. Altrettanto importante risulta l'orgware (la conoscenza, le competenze e la sensibilizzazione degli utenti). Il CESE pertanto mette l'accento sulla conoscenza e sulle competenze informatiche ma assume una posizione critica per quanto concerne i vantaggi, tenendo conto dei pericoli insiti nell'uso della rete.

3.3.2   Conoscenza

L'orgware è un elemento cruciale per sfruttare al massimo l'uso della rete in quanto consente di utilizzarla non solo per svago ma anche per lo sviluppo della persona e della comunità.

3.4   Garantire la formazione in materia di competenze digitali

3.4.1

Per essere veramente al centro del mercato unico digitale, i cittadini europei devono assolutamente disporre di maggiori competenze in materia digitale e di capacità avanzate nell'utilizzo dei nuovi media. Solo così si potrà efficacemente ridurre al minimo il divario digitale e realizzare il più possibile la cosiddetta e-inclusione.

3.4.1.1

E-inclusione significa soprattutto garantire pari opportunità a tutti i cittadini dell'UE, in particolare (15);

gli anziani,

i disabili,

i cittadini a basso reddito,

le persone a basso livello d'istruzione,

le minoranze.

Risulta pertanto essenziale proporre l'adozione di indicatori in materia di competenze digitali ed educazione ai media validi in tutta l'UE (16) e applicare, appena possibile, politiche a lungo termine in materia di competenze informatiche e di alfabetizzazione digitale in ciascuno degli Stati membri (17). Per tale motivo, è indispensabile che i fondi di coesione, in particolare l'FSE, vengano utilizzati dagli attori della società civile a livello regionale, al fine di sviluppare le competenze nel settore dell'alfabetizzazione digitale.

3.5   Scuole digitali

3.5.1

Il processo di digitalizzazione europea deve coinvolgere le scuole, intendendo sia gli insegnanti che gli studenti. È necessario fornire i mezzi per creare vere e proprie scuole digitali che garantiscano il passaggio ad un'amministrazione e ad un insegnamento maggiormente digitalizzati e che al tempo stesso contribuisca al miglioramento dell'ambiente.

3.5.2

Gli studenti sono di solito più abituati alle nuove tecnologie e l'aiuto e l'orientamento di cui hanno bisogno serve loro solo per sviluppare le loro competenze. Un'elevata percentuale di persone meno giovani, invece, non dispone delle conoscenze di base nel campo delle TIC. Per creare una scuola e una società digitali occorre pertanto formare gli insegnanti nelle competenze TIC, onde consentire ai più anziani di interagire meglio con le giovani generazioni.

3.5.3

I metodi d'insegnamento devono, infatti, essere ripensati. Trovare la giusta combinazione tra metodi d'insegnamento tradizionali e nuove tecnologie rappresenta, per i professori, una sfida costante.

3.5.4

Inoltre, per colmare il divario tra l'istruzione tradizionale e le nuove tecnologie, è necessario mettere a disposizione le risorse per l'insegnamento online, al fine di rendere accessibile a tutti e in qualsiasi luogo un processo di apprendimento che sia coerente e affidabile. Le azioni 61 (18) e 68 (19) dell'agenda digitale europea sembrano misure programmate in tal senso. È tuttavia importante ricordare che non tutti i futuri utilizzatori finali hanno lo stesso grado di conoscenze nel campo delle TIC. Le interfacce e i contenuti devono pertanto potersi adeguare ai diversi livelli per essere di facile uso per i principianti e più stimolanti (e quindi più interessanti) per gli utilizzatori più esperti.

3.6   La patente informatica europea

3.6.1

La patente informatica europea dovrebbe essere ufficialmente estesa a tutti gli Stati membri e costantemente aggiornata per tener conto degli hardware e software più avanzati a disposizione.

3.6.1.1

La patente informatica dovrebbe basarsi su software open source ed essere rilasciata solo dopo un esame standardizzato a livello UE. Tale patente dovrebbe figurare in tutti i programmi delle scuole secondarie pubbliche onde fornire a tutti gli studenti dell'UE un'esperienza comune di base nel campo delle tecnologie dell'informazione.

3.6.2

È necessario attuare i contenuti in funzione dei mezzi. Nel suo sforzo per digitalizzare l'Europa, l'UE dovrebbe mettere a disposizione maggiori risorse in formato digitale, ad esempio libri elettronici. In tale contesto, il CESE accoglie favorevolmente la volontà della Commissione di sviluppare ulteriormente la Biblioteca europea  (20) ma al tempo stesso teme che questo servizio potenzialmente rivoluzionario sia sconosciuto a molti e ritiene che debba essere promosso in modo più adeguato, in particolare nel settore dell'istruzione.

3.7   Fiducia

3.7.1

La fiducia è un elemento fondamentale per poter sfruttare appieno le potenzialità di Internet sul mercato interno. Il cittadino deve pertanto poter essere sicuro dell'esistenza di sistemi adeguati atti a prevenire danni alle persone e alla comunità; risultano inoltre opportuni un adeguato livello di protezione, l'azione penale contro i reati informatici, analoghi ai reati contro la persona, e un'adeguata regolamentazione di Internet nonché la sua effettiva applicazione.

3.8   Prevenzione

3.8.1

La formazione è essenziale per quanto concerne le principali potenzialità e i principali rischi della rete. Campagne di formazione chiare e mirate ai diversi livelli di competenze possono contribuire efficacemente alla prevenzione.

3.8.2

Regolamentare il settore è altresì essenziale per garantire la prevenzione. Se da un lato regolamentare Internet è molto difficile, dall'altro la protezione da qualsiasi forma di rischio è della massima importanza per il cittadino europeo. Il CESE raccomanda pertanto fortemente di definire, a livello europeo, un quadro regolamentare di base applicabile.

3.8.3

I fornitori di servizi Internet potrebbero assumersi maggiori responsabilità, ad esempio in linea con la Carta dei diritti fondamentali, operando mediante l'autoregolamentazione già praticata con successo in settori quali la pubblicità. Questa opzione, che porrebbe rimedio all'attuale mancanza di regolamentazione, comporta un costante processo di valutazione e monitoraggio da parte degli organi legislativi e la definizione di sanzioni.

3.9   Protezione

3.9.1

Nel passaggio al digitale, i cittadini devono sentirsi adeguatamente protetti. I servizi informatici dovrebbero pertanto indicare chiaramente il livello di protezione che offrono. A tale proposito, i fornitori di contenuti potrebbero mostrare il grado di protezione dei loro siti aderendo a specifiche linee guida (21).

3.9.2

Il furto d'identità è una delle preoccupazioni principali degli utenti. Si raccomanda pertanto di condurre ricerche al fine di garantire la protezione dei dati personali su Internet.

3.9.3

Per il cittadino europeo, inoltre, è fondamentale che lo sviluppo delle reti digitali a banda larga non si faccia a scapito della salute pubblica. In particolare, ogni Stato membro dovrebbe garantire, in base allo stesso quadro regolamentare UE, le seguenti condizioni essenziali:

un'esposizione ai campi elettromagnetici esente da rischi,

il divieto di usare componenti chimici pericolosi nei prodotti TIC,

uno sviluppo delle reti in armonia con l'ambiente,

l'uso di prodotti a basso consumo energetico, come previsto dell'ambito degli appalti pubblici.

3.10   Azione penale

3.10.1

I reati informatici sono gravi quanto quelli contro la persona e dovrebbero essere trattati allo stesso modo. È essenziale che gli Stati membri mettano a disposizione maggiori risorse al fine di poter gestire e combattere legalmente i reati informatici in modo efficace, efficiente e tempestivo.

3.11   Carta dei diritti digitali

3.11.1

Il CESE invita la Commissione ad elaborare una "Carta dei diritti digitali" del cittadino (22), uno strumento destinato a garantire ai cittadini un'efficace protezione e a promuovere la fiducia all'interno del mercato unico digitale.

4.   Considerazioni specifiche

4.1   Servizi di e-Government

4.1.1

È evidente che l'e-Government facilita l'uso dei servizi amministrativi soprattutto ai cittadini e alle PMI. L'interoperabilità è un presupposto essenziale di servizi di e-Government efficienti ed efficaci. In tale contesto, i cittadini devono avere pieno controllo e accesso ai loro dati personali senza poterli modificare ma potendo identificare chiunque acceda, legalmente o meno, ad essi o a una parte di essi. Nell'uso dei servizi, è però fondamentale che il cittadino abbia la libertà di scegliere la forma digitale o quella tradizionale.

4.1.2

È tuttavia auspicabile l'esistenza di servizi amministrativi totalmente informatizzati, in quanto consentono benefici quali la riduzione dei costi e della burocrazia o l'efficienza. Tutti gli Stati membri dovrebbero optare per i servizi digitali, come contributo alla promozione della mobilità dei cittadini.

4.2   PMI e Rete Enterprise Europe

4.2.1

Nel suo parere sul tema Piccole imprese, grande mondo  (23) il Comitato ha deplorato "l'assenza di misure volte a sostenere il commercio elettronico, che potrebbe diventare un settore importante per l'internazionalizzazione delle PMI". La realizzazione della strategia digitale dell'UE è priorità assoluta anche per le PMI. In tale contesto e considerando le potenzialità delle PMI in termini di creazione di posti di lavoro, è strategicamente importante istituire uno "sportello unico" per l'IVA, promuovere la fatturazione elettronica e il cloud computing. L'uso intelligente delle TIC, lo sviluppo delle competenze elettroniche nelle PMI, la maggiore partecipazione di queste ultime agli appalti elettronici e il loro pieno accesso alla banda larga sono elementi essenziali alla stregua di strumenti quali la Rete europea di sostegno alle imprese elettroniche, il Programma per la competitività e l'innovazione e il Programma per la competitività delle imprese e delle PMI.

4.2.2

Il Comitato approva l'obiettivo della Commissione di rivedere la gestione della Rete Enterprise Europe e di inserire le PMI dell'UE in un ambiente digitale. Anche in questo caso, la fiducia in un mercato unico digitale svolge un ruolo decisivo. Un approccio dal basso che comporti la partecipazione delle parti sociali potrebbe conferire un valore aggiungo di carattere didattico.

4.2.3

La Rete Enterprise Europe è stata creata per sostenere le PMI europee nello sviluppo di nuovi mercati, nell'attuazione di nuove tecnologie e nell'accesso ai fondi dell'UE.

4.2.4

Il ruolo di tale rete dovrebbe essere potenziato al fine di garantire l'inclusione digitale universale a tutte le PMI europee e aiutare ogni singolo cittadino dell'UE ad accedere a tutti i dati aperti disponibili in grado di creare progressivamente una rete digitale di connessioni su tutto il territorio dell'Unione.

4.2.5

L'efficacia degli interventi della rete dovrebbe essere costantemente monitorata dalla Commissione attraverso un feedback sistematico da parte delle PMI europee e di tutti i cittadini che fruiscono dei suoi servizi.

4.3   Ostacoli naturali a un mercato unico digitale

4.3.1

La lingua è uno dei principali ostacoli naturali al mercato unico, sia esso digitale oppure no.

4.3.2

Il diritto a restare fuori dal mercato unico digitale e dai suoi benefici reali rappresenta anche un ostacolo.

4.3.3

Il mercato unico del digitale ha eliminato le barriere geografiche e l'isolamento, tuttavia l'interfaccia con il mondo reale (un esempio è la spedizione delle merci) fa sì che la localizzazione geografica e la lontananza di talune zone continuino a essere ostacoli naturali.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  La Commissione europea ha recentemente pubblicato un elenco dei diritti attualmente vigenti nei diversi testi legislativi dell'UE: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/code-eu-online-rights.

(2)  McKinsey Global Institute: Internet matters: The Net's sweeping impact on growth, jobs, and prosperity (Internet conta, il vasto impatto della rete sulla crescita, l'occupazione e la ricchezza), maggio 2011.

(3)  Relatore Pablo Arias Echeverria 2012/2030 (INI), dell'11 dicembre 2012.

(4)  Relatore Antonio Fernando Correia de Campos 2010/2278 (INI), del 6 aprile 2011.

(5)  "Per orgware si intende la formazione delle capacità dei diversi attori istituzionali coinvolti nel processo di adattamento di una nuova tecnologia" (fonte: Wikipedia in inglese).

(6)  L'agenda digitale ha già fissato i tre obiettivi principali in materia di banda larga: entro il 2013 il 100 % dei cittadini europei deve poter disporre di una connessione a 2 Mbps, mentre entro la fine del 2020 tutti gli europei devono aver accesso a connessioni a 30 Mbps e almeno il 50 % delle famiglie europee deve poter abbonarsi a Internet con connessioni ad una velocità superiore a 100 Mbps.

(7)  Cfr. nota 2 a piè di pagina.

(8)  Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Il servizio universale nelle comunicazioni elettroniche: relazione sui risultati della consultazione pubblica e del terzo riesame periodico del contenuto del servizio universale conformemente all'articolo 15 della direttiva 2002/22/CE (23 novembre 2011).

(9)  Risoluzione (P7_TA(2011)0306).

(10)  Per hardware di base si intende un computer da tavolo, un computer portatile, un ultraportatile (netbook), uno smartphone, un tablet o qualsiasi altro strumento elettronico in grado di collegarsi ad Internet.

(11)  Il software di base comprende un browser e un programma per la redazione di documenti.

(12)  GU C 24 del 28.1.2012, pag. 139.

(13)  Voice over IP (servizi di telefonia vocale su Internet).

(14)  Si tratta dei risultati di un'indagine condotta dal BEREC per diversi mesi e rappresentano dati raccolti da 250 operatori di linee fisse e 150 operatori di linee mobili in tutta Europa.

(15)  GU C 318 del 29.10.2011, pag. 9.

(16)  Azione 62 dell'agenda digitale europea.

(17)  Azione 66 dell'agenda digitale europea.

(18)  Sviluppare uno strumento online di apprendimento per i consumatori relativo alle nuove tecnologie dei media.

(19)  Integrare l'apprendimento elettronico nelle politiche nazionali.

(20)  Proporre un modello sostenibile per il finanziamento della biblioteca pubblica digitale europea.

(21)  In assenza di norme precise, i fornitori di contenuti potrebbero elaborare codici di condotta come in numerosi altri settori (maggiori informazioni in materia sul sito http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.self-and-co-regulation-enter-the-database).

(22)  Cfr. nota 1.

(23)  GU C 229 del 31.7.2012, pag. 49.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/14


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Abuso della qualifica di lavoratore autonomo» (parere d’iniziativa)

2013/C 161/03

Relatore: SIECKER

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 19 gennaio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Abuso della qualifica di lavoratore autonomo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 21 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 157 voti favorevoli, 17 voti contrari e 35 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Attualmente non esiste, a livello UE, alcuna definizione univoca che consenta di distinguere chiaramente tra autentici lavoratori autonomi che esercitano un'attività in proprio e lavoratori autonomi fittizi. Ciascuna autorità competente e ciascun organismo fa riferimento al proprio quadro normativo, legale o regolamentare, che può variare a seconda della giurisdizione e del settore d'intervento (normativa fiscale, sicurezza sociale, diritto commerciale, mercato del lavoro, settore assicurativo). Abusi che assumono diverse forme: dal mancato versamento dei contributi previdenziali all'evasione fiscale, dalla violazione dei diritti del lavoratore al lavoro non dichiarato, con conseguenti gravi distorsioni della concorrenza che danneggiano gli autentici lavoratori autonomi, le microimprese e le PMI.

1.2

Nel Libro verde intitolato Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo (2006), la Commissione europea si è chiesta se non occorresse rendere più chiare le definizioni di "lavoro dipendente" e "lavoro autonomo" contenute nelle normative nazionali degli Stati membri, in modo da facilitare il passaggio dallo status di lavoratore dipendente a quello di autentico lavoratore autonomo e viceversa. Nella consultazione che ha fatto seguito al Libro verde, si è riconosciuto che l'assenza di una definizione valida in tutta l'UE può comportare delle difficoltà, soprattutto in contesti di lavoro (e prestazione di servizi) transfrontalieri.

1.3

La raccomandazione sul rapporto di lavoro adottata nel 2006 dall'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) offre una definizione abbastanza ampia di "rapporto di lavoro" per consentire azioni di contrasto al lavoro autonomo fittizio. Per stabilire se esista o meno un rapporto di lavoro subordinato, l'attenzione dovrebbe essere rivolta anzitutto agli elementi relativi alle attività svolte e alla remunerazione ricevuta dal lavoratore, a prescindere dai termini contrattuali utilizzati per definire tale rapporto. Esiste un rapporto di lavoro "occulto" quando il datore di lavoro tratta il lavoratore in modo da dissimularne l'autentico status giuridico di dipendente, e allorché le condizioni contrattuali possono avere l'effetto di privare i lavoratori della tutela alla quale hanno diritto.

1.4

Diversi Stati membri hanno già tentato di giungere a una definizione esaustiva che consenta di distinguere tra lavoratori autonomi e lavoratori dipendenti sulla base di una serie di criteri predefiniti. Tali tentativi incontrano spesso, nella pratica, problemi derivanti dalla complessità dei diversi casi concreti. Il CESE ne è consapevole e propone pertanto di procedere a una valutazione delle varie esperienze maturate negli Stati membri al fine di trarne una serie di conclusioni e di formulare delle raccomandazioni per un approccio più efficace.

1.5

Una normativa affidabile e una definizione del lavoro autonomo fittizio sarebbero di aiuto per i lavoratori autonomi e le microimprese autentici. Per contrastare il lavoro autonomo fittizio bisognerebbe disporre di meccanismi che consentano di registrare e monitorare in modo più efficace la posizione effettiva del lavoratore sul mercato del lavoro. La dipendenza economica da un "cliente" (che spesso è l'ex datore di lavoro) è la spia della prosecuzione, di fatto, di un rapporto di lavoro.

1.6

La realizzazione di un sistema adeguato di sicurezza sociale per i lavoratori autonomi in tutti gli Stati membri, che tenga conto della specificità del loro status, contribuirà a contrastare e prevenire eventuali abusi.

1.7

I lavoratori dipendenti che si trasformano in autentici lavoratori autonomi sono un fenomeno normale nel mercato del lavoro e nell'economia. Si dovrebbero perciò studiare i modi per farli beneficiare di un sistema comune di tutele, ad esempio tramite la loro integrazione in organizzazioni di PMI e più in generale di imprese, in camere e organizzazioni del mercato del lavoro esistenti, nonché la loro adesione a diversi elementi dei sistemi di sicurezza sociale e regimi pensionistici. Bisognerebbe inoltre applicare in toto a questi lavoratori le norme in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro, e aprire loro l'accesso agli istituti di formazione professionale.

1.8

Il CESE insiste sul valore sia puramente sociale che socioeconomico e sull'importanza dello status di lavoratore autonomo. È importante tuttavia che ciascuno possa scegliere volontariamente e con piena cognizione di causa se aderire o meno a tale status.

1.9

Determinati programmi di sviluppo dell'imprenditorialità messi a punto negli Stati membri possono creare distorsioni della concorrenza a danno degli autentici lavoratori autonomi, delle microimprese e delle PMI; è quindi importante effettuare delle analisi dell'impatto di tali programmi su queste categorie di lavoratori e di aziende. Il CESE propone di suggerire agli Stati membri di individuare i settori particolarmente problematici e di fissare, tramite il dialogo sociale, delle tariffe orarie minime del lavoro che possano variare anche all'interno dello stesso Stato membro, a seconda delle regioni.

È essenziale che le gare per l'aggiudicazione di appalti pubblici organizzate in ogni Stato membro si conformino a tale proposta, per dare l'esempio e registrare progressi nel risolvere le situazioni non eque.

2.   Andamento del mercato del lavoro

2.1

In una serie di pareri elaborati sul tema del lavoro autonomo il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha già affermato che la qualifica di lavoratore autonomo sul mercato del lavoro è legittima e che chiunque ha il diritto di esercitare un'attività in quanto lavoratore autonomo. Il fenomeno del lavoro autonomo presenta tuttavia anche un "rovescio della medaglia", che il Comitato non ha ancora esaminato. Nel suo ultimo parere sull'argomento, infatti, il CESE dichiarava espressamente: "Non intendiamo pertanto affrontare la questione del lavoro non dichiarato, e nemmeno quella dei cosiddetti ‧falsi lavoratori autonomi‧, sebbene questi due fenomeni possano avere in determinate occasioni delle connessioni apparenti o reali con i lavoratori autonomi economicamente dipendenti" (1). Il presente parere affronta infine anche questi aspetti della questione.

2.2

Negli ultimi decenni la sfera del lavoro autonomo ha attraversato grandi cambiamenti, accogliendo nuove categorie oltre a quelle tradizionali dei liberi professionisti e dei piccoli imprenditori. In questo periodo si rende necessario valutare se il contesto in cui i lavoratori autonomi si trovano a operare offra loro tutele sufficienti. In proposito il CESE richiama le raccomandazioni formulate nel suo parere precedente sull'argomento (2):

raccogliere dati sul cosiddetto "lavoro autonomo economicamente dipendente" nell'UE;

individuare degli aspetti comuni alle definizioni di "lavoratore subordinato" adottate nei diversi Stati membri; e

promuovere studi che consentano un'analisi dettagliata delle esperienze nazionali in materia, in particolare nelle aree transfrontaliere.

2.3

Il lavoro autonomo si presenta in forme diverse da uno Stato membro all'altro. In alcuni paesi (ad esempio, nei Paesi Bassi), per "lavoratore autonomo" s'intende chi lavora per conto proprio, principalmente in qualità di subappaltatore per un'altra società. In altri paesi (ad esempio, in Francia) la qualifica di lavoratore autonomo è riservata ad un imprenditore che non è un dipendente della propria società e che a sua volta può avere o meno dei lavoratori alle proprie dipendenze. Il lavoro autonomo non si limita unicamente al subappalto, poiché tra i clienti del lavoratore autonomo possono esservi anche dei semplici consumatori. Il fatto che esistano definizioni diverse del lavoro subordinato e di quello autonomo è di grande importanza non solo per il diritto del lavoro, ma anche per il diritto tributario e per quello della previdenza sociale.

2.4

La creazione del mercato unico e la connessa libera circolazione delle persone hanno contribuito agli sviluppi descritti al punto 2.2, introducendo il ricorso al lavoro autonomo nei segmenti più vulnerabili dei mercati occupazionali. Oggi numerosi lavoratori vengono impiegati, tramite agenzie di ogni tipo, non come dipendenti bensì come "prestatori autonomi di servizi". La persona con cui viene stipulato un contratto non viene impiegata affinché presti un servizio specifico svolgendo per conto proprio la sua attività indipendente, e in questo modo è possibile, dietro semplice emissione di fattura, avvalersi di prestazioni lavorative a basso costo senza dover rispettare la normativa sul lavoro del paese in cui tale attività viene prestata (3). È quindi legittimo chiedersi se questo nuovo tipo di lavoro autonomo possa davvero definirsi tale.

2.5

Si osservano numerosi problemi ben individuabili per quanto concerne i rapporti di lavoro, soprattutto in contesti transfrontalieri (4). Rapporti di lavoro di questo tipo non sono dissimili da quelli che intercorrono tradizionalmente tra i lavoratori occasionali o a giornata e gli intermediari di manodopera (i cosiddetti "caporali") – un tipo di lavoro che si poteva pensare appartenesse ormai al passato (5). Ecco quindi che in alcuni Stati un lavoratore autonomo, ossia un prestatore d'opera indipendente, può esercitare dall'oggi al domani attività che richiedono di norma anni di formazione professionale ad un lavoratore che occupa un posto fisso. Sono sorti intermediari di manodopera e agenzie di collocamento ad hoc che offrono prestazioni di lavoratori autonomi, consentendo così alle imprese di stipulare facilmente contratti in forza dei quali tali lavoratori autonomi svolgono le stesse mansioni affidate in precedenza a lavoratori dipendenti. Occorrono prove più sicure per valutare il numero di lavoratori interessati da questi fenomeni e stabilire quali siano le frontiere più critiche sotto questo profilo. È quindi necessario svolgere ricerche più professionali su questi aspetti.

2.6

Il ricorso ai lavoratori autonomi non è una pratica dei soli piccoli appaltatori, poiché sempre più spesso anche le grandi imprese e il settore pubblico vi ricorrono regolarmente. Un quarto delle aziende che impiegano lavoratori autonomi adduce come motivo principale le conoscenze e l'esperienza di questi lavoratori, i quali vengono impiegati per far fronte ai picchi di produzione e rimediare alla carenza di personale qualificato. Un altro motivo importante, secondo i datori di lavoro, è la flessibilità nell'organizzazione del personale consentita dal ricorso ai lavoratori autonomi.

2.7

Nulla da eccepire se un lavoratore sceglie liberamente di prestare la propria opera in modo autonomo. Tuttavia, se quella del lavoro autonomo non è una libera scelta, i rischi sociali vengono di fatto trasferiti dall'azienda al singolo lavoratore, con tutta una serie di conseguenze: dal mancato versamento dei contributi previdenziali all'evasione fiscale, dalla violazione dei diritti del lavoratore al lavoro non dichiarato (6), con conseguenti gravi distorsioni della concorrenza che danneggiano gli autentici lavoratori autonomi, le microimprese e le PMI. Inoltre, determinati programmi di sviluppo dell'imprenditorialità messi a punto negli Stati membri (ad esempio quello per gli autoentrepreneur (auto-imprenditori) in Francia) possono essere all'origine di una distorsione della concorrenza tra gli autentici lavoratori autonomi e questa nuova categoria di "auto-imprenditori".

2.7.1

Il CESE propone di suggerire agli Stati membri di individuare i settori particolarmente problematici e di fissare, tramite il dialogo sociale, delle tariffe orarie minime del lavoro che possano variare anche all'interno dello stesso Stato membro, a seconda delle regioni.

È essenziale che le gare per l'aggiudicazione di appalti pubblici organizzate in ogni Stato membro si conformino a tale proposta, per dare l'esempio e registrare progressi nel risolvere le situazioni non eque.

2.8

La percentuale di lavoratori autonomi nell'UE è aumentata negli anni ottanta, per poi registrare un lieve calo nel decennio successivo. Nell'ultimo periodo il quadro nei diversi Stati membri è piuttosto variegato: in alcuni paesi il numero di lavoratori autonomi è cresciuto di nuovo, mentre in altri è rimasto stabile o tende al ribasso (OECD Employment Outlook 2005 (Prospettive dell'OCSE per l'occupazione 2005) e OECD Factbook 2006 (Rassegna OCSE 2006)). Dallo scoppio della crisi finanziaria, nel complesso la quota di lavoratori autonomi non ha fatto registrare un aumento. Una quota di lavoratori autonomi appartiene oggi alla "componente flessibile" della forza lavoro, è cioè parte di rapporti di lavoro poco stabili e che, in caso di recessione economica, possono essere interrotti rapidamente, per poi venire ripresi allorché le prospettive di crescita si affacciano di nuovo timidamente all'orizzonte.

2.9

La sicurezza e la salute sul lavoro e le norme di tutela dell'ambiente vengono, di regola, rispettate in misura minore dai lavoratori autonomi rispetto ai lavoratori dipendenti. Una delle possibilità per rimediare a questo problema consisterebbe nel creare centri di servizi per i lavoratori autonomi che assicurino per conto di questi ultimi lo svolgimento di tali compiti e funzioni.

3.   Definizione del lavoro autonomo

3.1

Negli atti legislativi o regolamentari la figura del "lavoratore autonomo" non viene definita in modo uniforme (7). La definizione viene applicata talora ai lavoratori freelance e talaltra a tutti i lavoratori non subordinati. La qualifica di "lavoratori autonomi" implica che essi non hanno stipulato un contratto di lavoro, ma prestano la loro opera a clienti o contraenti sulla base di un contratto commerciale.

3.2

Nella categoria del lavoro autonomo rientrano spesso due gruppi con caratteristiche diametralmente opposte (cfr. Fondazione europea, 1996). Un primo gruppo è formato da professionisti con elevate qualifiche e una vasta esperienza, ben consapevoli della loro posizione sul mercato e del loro valore, che desiderano svolgere un'attività in proprio. Si tratta principalmente di lavoratori di una certa età e ben pagati, che programmano e organizzano le loro prestazioni lavorative in piena autonomia. Il secondo gruppo è formato da lavoratori qualificati come "autonomi" al solo scopo di ridurre gli adempimenti amministrativi e gli oneri finanziari che gravano sul loro "cliente". Gli appartenenti a questa seconda categoria sono in realtà "lavoratori autonomi fittizi", i quali non hanno o quasi libertà di scelta ma si trovano in una posizione di totale dipendenza economica dal loro "cliente". Dalle pubblicazioni scientifiche sull'argomento emerge che 2 categorie di lavoratori autonomi su 5, secondo la definizione proposta in un recente studio (8), si trovano spesso nella condizione di "lavoratori autonomi fittizi" appena descritta.

3.3

Sotto il profilo giuridico, non tutti i lavoratori autonomi godono degli stessi vantaggi dei lavoratori dipendenti. Uno studio condotto nel 2010 dalla società di consulenza EIM per conto del ministero olandese degli Affari sociali e dell'occupazione mette in luce i metodi di gestione dei rischi di questa categoria di lavoratori. Non potendo fare affidamento su un'assicurazione collettiva come quella dei lavoratori dipendenti, i lavoratori autonomi dovrebbero sottoscrivere un'assicurazione privata contro i rischi, ma in molti casi non lo fanno. Se un'ampia maggioranza di questi lavoratori stipula un'assicurazione contro la responsabilità civile (72 %), una percentuale assai minore risulta coperta da un'assicurazione malattia (20 %) o contro l'invalidità (36 %). Solo un lavoratore autonomo su due, inoltre, costituisce delle riserve finanziarie in vista del pensionamento, e rischia perciò di ritrovarsi in una situazione di povertà al momento di andare in pensione. I lavoratori autonomi dei settori agricolo ed edile hanno maggiori probabilità rispetto alla media di essere coperti da un'assicurazione contro i rischi, mentre quelli del settore edile e dei servizi alle imprese tendono più degli altri a dotarsi di un'assicurazione pensionistica. Il CESE raccomanda che i lavoratori autonomi, al momento in cui presentano la richiesta di acquisire tale qualifica, siano correttamente informati in merito alle conseguenze derivanti da pagamenti di contributi previdenziali e di cassa malattia ridotti, come pure circa le altre condizioni e obblighi legati all'avvio delle loro attività.

4.   Difficoltà e abusi della qualifica di lavoratore autonomo

4.1

In diversi paesi dell'UE, da qualche anno la questione dell'esistenza o meno di un rapporto di lavoro subordinato, nonché dei diritti e della tutela connessi a un simile status, è di nuovo al centro dell'attenzione. La questione è tornata d'attualità per via del fatto che il modo di operare delle imprese è sostanzialmente mutato, con il crescente ricorso all'esternalizzazione e al subappalto, mentre i legislatori, venendo incontro alla richiesta di maggiore flessibilità e di abbattimento degli oneri "amministrativi", hanno adottato una politica di deregolamentazione e di progressiva erosione delle forme "tradizionali" di garanzia del posto di lavoro.

4.2

Da un punto di vista giuridico, in diversi Stati membri si è cercato di definire meglio il concetto di "rapporto di lavoro subordinato" sulla base di tutta una serie di criteri. Tale rapporto di lavoro è caratterizzato dallo svolgimento di un'attività in cambio di una retribuzione, in cui qualsiasi profitto che ne deriva appartiene a chi si avvale dell'attività retribuita. Indicatori importanti dell'esistenza di un tale rapporto sono, in particolare, il fatto che il lavoro venga prestato alle dipendenze altrui e il fatto che si richieda la disponibilità del lavoratore, nonché il fatto che la retribuzione sia l'unica o la principale fonte di reddito del lavoratore e l'assenza di rischio economico per quest'ultimo.

4.3

Il CESE si limita a fornire degli orientamenti agli Stati membri proponendo dei modelli di buone pratiche. Un buon esempio è il modello adottato da Malta, che ha dato ottimi risultati.

Quando si esamina lo status professionale di una persona che è ufficialmente lavoratore autonomo e a prima vista non è considerata lavoratore dipendente, si deve/può presumere che esista un rapporto di lavoro e che la persona beneficiaria della prestazione sia il datore di lavoro, se sono soddisfatti almeno cinque dei seguenti criteri in relazione alla persona che effettua le prestazioni, la quale:

a)

deve dipendere da una sola persona, beneficiaria delle prestazioni, per almeno il 75 % del reddito prodotto nell'arco di un anno;

b)

deve dipendere dalla persona beneficiaria delle prestazioni riguardo alla determinazione del lavoro da svolgere, nonché del luogo e delle modalità in cui svolgerlo;

c)

deve svolgere il lavoro utilizzando attrezzature, strumenti o materiali forniti dalla persona beneficiaria delle prestazioni;

d)

deve essere soggetta a un orario di lavoro o a periodi di lavoro minimi stabiliti dalla persona beneficiaria delle prestazioni;

e)

non deve poter appaltare il lavoro ad altri soggetti che la sostituiscono nell'esecuzione delle prestazioni;

f)

deve essere integrata nella struttura del processo di produzione, nell'organizzazione lavorativa o nella gerarchia dell'impresa o di un'altra organizzazione;

g)

deve espletare un'attività che rappresenta un elemento centrale dell'organizzazione e del conseguimento degli obiettivi della persona beneficiaria delle prestazioni; e

h)

deve svolgere compiti analoghi a quelli dei dipendenti dell'impresa o, nel caso in cui il lavoro sia esternalizzato, a quelli svolti in precedenza da questi ultimi.

4.4

Le definizioni sono divergenti non solo tra i diversi ordinamenti nazionali (9), ma anche all'interno del diritto dell'UE - una mancanza di chiarezza che è fonte di gravi problemi nelle situazioni transfrontaliere. L'assenza di un collegamento tra i quadri normativi nazionali e quello europeo in merito alla distinzione tra il rapporto di lavoro subordinato e la prestazione di servizi fa della nozione di "lavoro autonomo" un concetto problematico, soprattutto nel caso del lavoro transfrontaliero.

4.5

Anche a livello internazionale, è sempre più difficile stabilire se esista o meno un rapporto di lavoro dipendente. Il problema si pone nei casi in cui i diritti e gli obblighi delle parti di un contratto non siano chiaramente definiti, o quando un contesto molto più flessibile e deregolamentato renda difficile verificare l'ipotesi che esista un tale rapporto di lavoro. Accade anche quando il legislatore autorizzi la creazione di varie forme "intermedie", o semplicemente consideri la possibilità di assumere dall'oggi al domani la qualifica di lavoratore autonomo come uno dei nuovi modi di fare impresa.

4.6

L'OIL ha da tempo messo in guardia contro i possibili abusi della qualifica di lavoro autonomo, che consentono di eludere le norme che garantiscono i diritti dei lavoratori e le tutele generalmente connesse a un rapporto di lavoro dipendente. Secondo l'OIL, l'eventualità che si verifichino abusi dipende da un insieme di fattori: la normativa è troppo restrittiva o è interpretata in tal senso, oppure ancora è formulata in modo tale da ridurne al minimo il campo d'applicazione e gli effetti; l'esistenza di un rapporto di lavoro dipendente è certa, ma non è chiaro chi sia il datore di lavoro; alcune forme di lavoro autonomo fittizio non sono disciplinate da norme di nessun tipo; o, se una normativa esiste, generalmente non vi è alcun controllo sulla sua osservanza.

4.7

Secondo la definizione adottata nella International Classification of Status in Employment (Classificazione internazionale dello status professionale), per lavoro autonomo s'intende un lavoro la cui remunerazione dipenda direttamente dai profitti derivanti dai beni prodotti e dai servizi prestati. Storicamente, in tale definizione rientrano tre grandi gruppi di lavoratori autonomi: le microimprese, le piccole imprese e i lavoratori freelance. Nel giugno 2006 l'Assemblea generale dell'OIL ha adottato una raccomandazione sul rapporto di lavoro (Raccomandazione OIL 198) (10) il cui obiettivo principale è migliorare la politica nazionale sulla tutela dei diritti dei lavoratori che esercitano la loro attività nel quadro di un tale rapporto (articolo 1.4).

4.8

Parallelamente, tra il 2005 e il 2007 l'OIL ha cercato di affinare ulteriormente i concetti impiegati in questo contesto. Oltre alla suddetta raccomandazione, infatti, ha adottato una serie di documenti che delineano, tra l'altro, un quadro generale delle normative nazionali in vigore - quadro da cui emerge con chiarezza l'esigenza sempre più pressante di elaborare definizioni chiare, che consentano di distinguere tra le forme legittime di lavoro autonomo e le pratiche fraudolente che hanno il solo scopo di eludere le disposizioni di legge o le altre norme giuridiche in materia di lavoro.

4.9

Il CESE raccomanda di esaminare la soluzione dei problemi specifici dei lavoratori autonomi nel quadro del dialogo sociale a livello sia europeo che nazionale, e di far sì che le organizzazioni che rappresentano gli interessi di questi lavoratori possano partecipare a tale dialogo.

Bruxelles, 21 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  GU C 18 del 19.1.2011, pag. 44.

(2)  Ibidem.

(3)  Secondo una recente pubblicazione, diversi elementi indicano che la qualifica di lavoratore autonomo può anche servire ad eludere le norme restrittive del mercato del lavoro connesse con il processo di allargamento. Secondo Béla Galgóczi (uno dei curatori della pubblicazione), infatti, "una delle questioni più dibattute quando si affronta il tema della mobilità dei lavoratori nell'UE, soprattutto alla luce delle misure transitorie imposte da alcuni paesi, riguarda la possibilità che i lavoratori dipendenti vengano sostituiti da lavoratori autonomi sfruttando la libertà di prestare servizi per eludere le restrizioni transitorie imposte sul lavoro dipendente." (pag. 23). Benché a livello aggregato non si registri un ricorso eccessivo al lavoro autonomo (fittizio), nei paesi che applicano le suddette restrizioni mediante misure transitorie il lavoro autonomo "viene chiaramente impiegato come strategia di adeguamento" (pag. 25). Dal 2008 la percentuale di lavoratori autonomi provenienti da Romania e Bulgaria è aumentata, e nel 2011 segnava un netto distacco in Germania, Belgio e Austria rispetto alla percentuale di lavoratori autonomi locali o provenienti dai paesi dell'UE-8. Un'elevata percentuale di romeni (quasi il 45 %) entra con la qualifica di lavoratore autonomo nel Regno Unito, dove vigono ancora restrizioni per l'assunzione di lavoratori provenienti dalla Romania. Oggi, tra i lavoratori provenienti dall'UE-8, per i quali non è più richiesta un'autorizzazione, la percentuale media di lavoratori autonomi è scesa fino alla media nazionale britannica. La dimostrazione dell'effettivo ricorso a questo stratagemma per eludere le regole è data dalla situazione italiana: in Italia, paese che non applica restrizioni nei settori assistenziale-sanitario e dell'edilizia, tra i lavoratori migranti da Romania e Bulgaria, in maggioranza romeni, impiegati prevalentemente in questi due comparti, la percentuale di lavoratori autonomi è inferiore in media a quella dei lavoratori autonomi italiani o provenienti da altri Stati membri o paesi terzi (EU Labour Migration in Troubled Times - Skills Mismatch, Return and Policy Responses, a cura di Béla Galgóczi, Janine Leschke, Andrew Watt, Ashgate, 2012).

(4)  La relazione Supiot (1999) metteva già in evidenza l'emersione di questa "nuova" categoria di lavoratori autonomi in diversi Stati membri e ne sottolineava il carattere problematico, dovuto a due motivi: anzitutto, il lavoro autonomo può servire ad eludere gli obblighi del datore di lavoro, e in secondo luogo i lavoratori più giovani e qualificati che scelgono di operare come imprese individuali non versano contributi ai sistemi di sicurezza sociale per il lavoro dipendente, basati sul principio della solidarietà. Vi è comunque anche un aspetto positivo nel fenomeno del "nuovo" lavoro autonomo: esso permette infatti a lavoratori davvero indipendenti e in genere altamente qualificati di impiegare meglio le loro competenze e capacità, e può quindi contribuire ad una maggiore qualità del lavoro come pure a innovarne ulteriormente l'organizzazione. Il lato oscuro di questo nuovo tipo di lavoratori autonomi viene messo in evidenza quando li si designa come lavoratori autonomi "fittizi" e di fatto "dipendenti": "fittizi" per sottolineare che è difficile definire davvero "autonomo" il loro lavoro, e "dipendenti" per indicare che il loro lavoro cosiddetto autonomo non è prestato in modo indipendente né sotto il profilo economico né per quanto attiene alla scelta delle loro condizioni contrattuali e di lavoro (M. Westerveld, http://www.uva-aias.net/news_agenda/agenda/522).

(5)  In Francia queste arcaiche relazioni di lavoro vanno sotto il nome di marchandage de main-d'œuvre (contrattazione di manodopera): le prime leggi che vietano questo tipo di "subappalto di solo lavoro" sono state promulgate in Francia già intorno alla metà del XIX secolo.

(6)  In una pubblicazione della Commissione europea vengono descritti alcuni tipi di abusi in questo campo: "In Francia, un certo numero di datori di lavoro ricorre in modo abusivo alla qualifica di "autoentrepreneur" (auto-imprenditore) per versare meno contributi ai lavoratori dipendenti costretti ad accettare questo nuovo status. In diversi paesi dell'UE, tra cui i Paesi Bassi e il Belgio, esiste un lavoro autonomo fittizio, ossia quello di lavoratori definiti "autonomi" il cui status (di lavoratore autonomo o dipendente) è in realtà poco chiaro. Si tratta in teoria di lavoratori autonomi, poiché il datore di lavoro versa loro una somma forfettaria da cui il lavoratore deve detrarre il premio della propria assicurazione ed altre spese, ma di fatto non vi è alcuna differenza tra questi lavoratori e i dipendenti che svolgono lo stesso lavoro" (Commissione europea, European Employment Observatory Review, Self-employment in Europe 2010 (Il lavoro autonomo in Europa nel 2010), pag. 29).

(7)  Nella pubblicazione citata alla nota 4, la Commissione (pag. 6) rileva concetti e definizioni diverse di "lavoro autonomo" nei vari Stati membri, associati a sottocategorie distinte, a seconda, ad esempio, della forma giuridica dell'impresa, del fatto che quest'ultima abbia o meno dipendenti (datori di lavoro contrapposti a lavoratori in proprio) e/o del settore in cui opera l'impresa (ad es. quello agricolo). In alcuni paesi (come la Spagna e l'Italia) si distingue inoltre tra la qualifica di lavoratore autonomo e quella di "lavoratore autonomo parasubordinato", che lavora alle dipendenze di un unico cliente. In altri paesi ancora (come ad es. il Belgio) si distingue il lavoro autonomo effettuato in aggiunta al lavoro prestato da dipendente.

(8)  Cfr. la relazione pubblicata dall'Osservatorio europeo delle relazioni industriali (European Industrial Relations Observatory - EIRO), Self-Employed Workers: Industrial Relations and Working Conditions (Lavoratori autonomi: relazioni industriali e condizioni di lavoro), 2009.

(9)  Sotto il profilo giuridico, nei vari Stati membri si applica tutta una serie di criteri diversi per definire un "rapporto di lavoro subordinato": l'esistenza di un rapporto di subordinazione ad un'impresa utilizzatrice; il fatto di seguire ordini e istruzioni per l'esecuzione del lavoro; l'inserimento in uno schema (collettivo) di pianificazione, esecuzione e controllo elaborato da altri; la dipendenza economica e sociale del lavoratore dal lavoro prestato "per conto terzi" e da un'impresa che appartiene ad altri; la dipendenza finanziaria da un (unico) datore di lavoro (http://www.clr-news.org/CLR-News/CLR%20News%202-2007 %20ISSN.pdf, pag. 35).

(10)  La raccomandazione è stata approvata con il 71 % dei voti espressi. Va osservato che la delegazione dei datori di lavoro, pur avendo collaborato alla stesura del testo, alla fine ha deciso di astenersi dal voto.


ALLEGATO

al Parere del Comitato economico e sociale europeo

I seguenti emendamenti, che hanno ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso delle deliberazioni (articolo 54, paragrafo 3, del Regolamento interno):

Punto 1.3

Modificare come segue:

La raccomandazione sul rapporto di lavoro adottata nel 2006 dall'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) offre una definizione abbastanza ampia di "rapporto di lavoro" per consentire azioni di contrasto al lavoro autonomo fittizio. Per stabilire se esista o meno un rapporto di lavoro subordinato, l'attenzione dovrebbe essere rivolta anzitutto agli elementi relativi alle attività svolte e alla remunerazione ricevuta dal lavoratore, a prescindere dai termini contrattuali utilizzati per definire tale rapporto. Esiste un rapporto di lavoro "occulto" quando il datore di lavoro tratta il lavoratore in modo da dissimularne l'autentico status giuridico di dipendente, e allorché le condizioni contrattuali possono avere l'effetto di privare i lavoratori della tutela alla quale hanno diritto. Va osservato, tuttavia, che le raccomandazioni dell'OIL sono rivolte ai governi nazionali, e non all'Unione europea.

Punto 4.6

Modificare come segue:

L'OIL ha da tempo messo in guardia i governi nazionali contro i possibili abusi della qualifica di lavoro autonomo, che consentono di eludere le norme che garantiscono i diritti dei lavoratori e le tutele generalmente connesse a un rapporto di lavoro dipendente. Secondo l'OIL, l'eventualità che si verifichino abusi dipende da un insieme di fattori: la normativa è troppo restrittiva o è interpretata in tal senso, oppure ancora è formulata in modo tale da ridurne al minimo il campo d'applicazione e gli effetti; l'esistenza di un rapporto di lavoro dipendente è certa, ma non è chiaro chi sia il datore di lavoro; alcune forme di lavoro autonomo fittizio non sono disciplinate da norme di nessun tipo; o, se una normativa esiste, generalmente non vi è alcun controllo sulla sua osservanza.

Motivazione

Parte delle argomentazioni del relatore a favore di un'azione a livello dell'UE si fonda sulla raccomandazione sul rapporto di lavoro, adottata dall'OIL nel 2006. L'Organizzazione internazionale del lavoro, tuttavia, limita espressamente il campo di applicazione della raccomandazione alle politiche e legislazioni nazionali. Vale anche la pena di sottolineare che la raccomandazione non è stata approvata all'unanimità, contrariamente alla prassi usuale dell'OIL, bensì con soltanto il 71 % dei voti espressi e l'opposizione dell'intera delegazione dei datori di lavoro.

In conformità dell'articolo 51, paragrafo 4, del Regolamento interno, i due emendamenti sono stati esaminati insieme.

Esito della votazione:

Voti favorevoli

:

73

Voti contrari

:

122

Astensioni

:

12


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/20


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il mercato interno e gli aiuti di Stato a finalità regionale» (parere d’iniziativa)

2013/C 161/04

Relatore: IOZIA

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 12 luglio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Il mercato interno e gli aiuti di Stato a finalità regionale.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 21 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 156 voti favorevoli, 6 voti contrari e 2 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), nell'approssimarsi il cambiamento del sistema degli aiuti di Stato, ha ritenuto utile preparare un parere di iniziativa che affrontasse il tema degli aiuti di Stato a finalità regionale, considerati dal punto di vista della società civile, e la loro integrazione nei principi fondamentali del mercato interno.

1.2

L'argomento, estremamente importante, assume un valore essenziale in una situazione di crisi e di diffusa recessione dell'economia, che ha necessità di strumenti flessibili di sostegno e di intervento, rispettosi delle regole della concorrenza. La Commissione in questi ultimi anni ha adottato quadri temporanei di intervento proprio per consentire sostegno adeguato al sistema delle banche e delle imprese.

1.3

Gli aiuti di Stato a finalità regionale, in quanto volti a colmare gli svantaggi delle regioni sfavorite, e quindi a promuovere la coesione economica, sociale e territoriale degli Stati membri e dell'Unione europea nel suo complesso, rappresentano uno strumento prezioso per contribuire all'uscita dalla crisi e al rilancio delle economie delle regioni d'Europa. Le PMI in particolare hanno maggiore necessità che questi strumenti siano efficienti ed effettivi e va favorito l'accesso a questo particolare sistema di aiuti attraverso una semplificazione delle condizioni di accesso, una flessibilizzazione dello strumento, un'adeguata informazione delle possibilità che vengono loro offerte.

1.4

Il CESE accoglie quindi con grande favore che, nell'ambito del processo di modernizzazione degli aiuti di Stato (1) avviato dal commissario Almunia, la Commissione europea abbia intrapreso un percorso di aggiornamento e modernizzazione anche di questo set di regole finalizzato a guidare l'intervento pubblico a sostegno delle imprese insediate in aree svantaggiate, e ritiene necessario che tale revisione avvenga all'insegna della coerenza tra politica regionale e politica di concorrenza, e nel rispetto della sussidiarietà.

1.5

Il CESE raccomanda quindi alla Commissione europea maggiore coerenza tra le politiche dell'Unione e la politica di concorrenza, affinché quest'ultima non rappresenti un ostacolo al conseguimento degli obiettivi di interesse comune europeo quale è lo sviluppo armonioso ed integrato delle regioni d'Europa, ma un'opportunità per il rilancio delle economie regionali nel mercato interno dopo la crisi.

1.6

Il 14 gennaio 2013 la Commissione europea ha aperto una consultazione pubblica sul documento contenente la proposta di nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2014-2020 (2): il documento rispecchia in gran parte l'approccio del documento informale emesso e già trasmesso agli Stati membri a dicembre 2011, ed è stato oggetto di una prima riunione multilaterale, durante la quale la Commissione europea ha dato segnali di possibile apertura rispetto ad alcune istanze avanzate dagli Stati membri, quale la percentuale massima di popolazione assistita a livello europeo. Il parere del CESE assume in tale contesto una rilevanza strategica per veicolare alla Commissione il proprio messaggio.

1.7

Il CESE chiede a tal fine che i nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale forniscano agli Stati membri uno strumento flessibile di intervento orizzontale per il perseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, attraverso la valorizzazione delle eccellenze regionali a prescindere dal settore o dalla dimensione delle imprese coinvolte nei progetti di investimento per lo sviluppo delle aree svantaggiate.

1.8

L'attuale sistema, sostanzialmente immutato da oltre 40 anni, è inadeguato e rigido, basato su una mappatura geografica del territorio comunitario; se verrà utilizzato il metodo attuale nel mutato contesto economico e sociale dell'Unione, potrebbe determinarsi un arretramento dello sviluppo del mercato interno.

1.9

Il CESE raccomanda alla Commissione di assumere parametri di riferimento più flessibili e adeguati ad un contesto economico in forte mutazione. Tali parametri dovrebbero essere basati sulla scelta delle unità di intervento in base a priorità, bisogni, configurazione territoriale delle inefficienze economiche e delle trappole di esclusione sociale, al contesto istituzionale, ma indipendenti dai confini amministrativi.

1.10

Il CESE sottolinea pertanto la necessità che, nell'ambito dell'ampio processo della modernizzazione, lo strumento degli aiuti di Stato a finalità regionale venga aggiornato alla luce delle dinamiche e dei ritmi dell'economia dopo la crisi, che impongono una maggiore flessibilità nella determinazione degli svantaggi regionali e rendono inadeguata una carta geografica che individua in modo rigido le aree svantaggiate per l'intera durata della programmazione (7 anni).

1.11

Il CESE chiede a tal fine che l'individuazione delle aree svantaggiate ai sensi della deroga di cui all'art. 107, par. 3, lettera c) non avvenga per mera sottrazione, da un totale di popolazione assistita espresso in percentuale della popolazione europea, peraltro privo di fondamento, della popolazione assistita in base alla deroga di cui all'art. 107 par. 3, lettera a) ma che gli Stati membri possano disporre di un ampio set di parametri per individuare gli svantaggi regionali.

1.12

Il CESE considera sbagliato escludere le grandi imprese dal sostegno ai progetti di investimento per lo sviluppo e la coesione regionale. Questo comporta il forte rischio di perdere il potenziale di sviluppo che solo la sinergia e l'integrazione orizzontale dell'intero sistema imprenditoriale, a prescindere dalle dimensioni aziendali, possiedono.

1.13

Il CESE invita la Commissione ad introdurre un meccanismo che tenga conto ex ante delle esternalità negative che gli aiuti di Stato a finalità regionale possono comportare, in termini di perdita significativa di posti di lavoro in siti esistenti sul territorio dell'UE, non soltanto nell'ambito della valutazione comparativa che la Commissione svolge in sede di notifica e che oggi riserva soltanto ai grandi progetti di investimento (3), ma anche nell'ambito del regolamento generale di esenzione.

1.14

Il CESE sottolinea la necessità che lo strumento degli aiuti di Stato a finalità regionale contenga i necessari accorgimenti affinché non si verifichino effetti di spiazzamento e delocalizzazione dovuti agli elevati differenziali di intensità di aiuto tra regioni di confine e di prossimità geografica, che frammentano il mercato interno attraverso le c.d. "subsidy races".

1.15

Il CESE suggerisce che la Commissione:

riconsideri il suo proposito di ridurre l'intensità degli aiuti a favore delle grandi imprese, portandola dal 40 % al 35 % e al 25 %. Detta riduzione comporterebbe in realtà una minore attrattiva nei confronti degli investimenti esteri;

eviti di limitare l'intensità degli aiuti all'ammontare dei costi aggiuntivi e di irrigidire il processo volto a dimostrare l'effetto d'incentivazione per le grandi imprese;

non indebolisca la capacità delle zone di cui alla lettera a) di attrarre investimenti esteri e di creare nuovi posti di lavoro e nuovo valore, mettendo tali zone in una situazione di svantaggio concorrenziale rispetto ad altre regioni extraeuropee i cui regimi di aiuto agli investimenti risultano in diversi casi molto più generosi.

1.16

Al tempo stesso la Commissione dovrebbe introdurre una clausola di salvaguardia che vincoli in particolare le grandi imprese che ricevono aiuti a finalità regionale per la creazione di un nuovo stabilimento o per l'acquisizione degli attivi direttamente connessi ad uno stabilimento, a garantire per il quinquennio successivo alla concessione:

il mantenimento dei livelli occupazionali negli stabilimenti ubicati negli Stati membri diversi da quello ove l'impresa fa domanda di contributo per aiuti a finalità regionale di cui all'art. 107, par. 3, lettera a), oppure

che la riduzione dei livelli occupazionali negli stabilimenti ubicati negli Stati membri diversi da quello ove l'impresa fa domanda di contributo per aiuti a finalità regionale di cui all'art. 107, par. 3, lettera a) avvenga in seguito ed in conformità ad un accordo con le parti sociali, a scala regionale o nazionale, ove opportuno, degli Stati membri coinvolti.

1.17

Il CESE chiede alla Commissione di eseguire una riduzione dell'intensità degli aiuti più graduale, progressiva e bilanciata rispetto a quanto proposto. Detta riduzione dovrebbe essere in linea con la riduzione degli aiuti da determinare per i fondi ricevuti dalle regioni nel campo della politica di coesione.

1.18

Il CESE propone di integrare il PIL pro-capite, attuale unico parametro che non riflette l'andamento reale di un'economia regionale, con ulteriori parametri, quali ad esempio con il tasso di disoccupazione, il rapporto fra perdita di occupati e totale di occupati, e altri che rispecchino meglio la situazione reale.

2.   Il mutato contesto economico dopo la crisi

2.1

Nell'ambito della politica di concorrenza, il controllo degli aiuti di Stato è uno strumento necessario per garantire che il mercato unico sia regolato dai principi di libero scambio e di concorrenza effettivi e risponde alla necessità di garantire condizioni di parità per tutte le imprese operanti nel mercato unico europeo. L'art. 107 del TFUE vieta pertanto agli Stati di concedere aiuti alle imprese, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, fornendo vantaggi selettivi ingiustificati ad alcune imprese, impedendo alle forze di mercato di premiare le imprese più competitive e riducendo quindi la competitività europea nel suo complesso.

2.2

Ciononostante, il Trattato riconosce la possibilità di derogare a tale divieto qualora tali aiuti perseguano obiettivi di comune interesse europeo che le sole forze del mercato non riescono a conseguire. I paragrafi 2 e 3 dell'art. 107 individuano i principali fallimenti del mercato ed elencano le deroghe in base alle quali "sono compatibili"o "possono essere compatibili" determinati aiuti, sulla base di criteri dettati in via esclusiva dalla Commissione europea.

2.3

Ai sensi dell'art. 107, par. 3, lettere a) e c), la Commissione può infatti considerare compatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato concessi per favorire lo sviluppo economico di determinate zone svantaggiate all'interno dell'Unione europea, detti "aiuti a finalità regionale". Si tratta di aiuti che possono essere destinati principalmente a favore delle grandi imprese a supporto degli investimenti e della creazione di posti di lavoro o, in determinate circostanze particolari, di aiuti al funzionamento, in entrambi i casi destinati a regioni specifiche al fine di riequilibrare disparità regionali, in particolare incoraggiando le imprese ad insediarvi nuovi stabilimenti.

2.4

Poiché sono volti a colmare gli svantaggi delle regioni sfavorite, gli aiuti di Stato a finalità regionale promuovono la coesione economica, sociale e territoriale degli Stati membri e dell'Unione europea nel suo complesso: essi perseguono finalità coerenti con quelle dei fondi strutturali, che rappresentano uno dei possibili portafogli per implementare la politica di sviluppo regionale assieme ai bilanci degli Stati.

2.5

Il CESE ribadisce l'assoluta necessità di salvaguardare e in qualche caso rafforzare il sistema di controllo degli aiuti di Stato, che possono nuocere gravemente al corretto andamento del mercato interno, ma ritiene necessario garantire che le norme in materia di aiuti di Stato ne evitino la frammentazione e prevengano il rischio elevato di distorsioni della concorrenza e degli scambi a causa della diversa capacità degli Stati membri di concedere aiuti agli investimenti.

2.6

Al contempo, ritiene necessario rendere efficaci e flessibili gli strumenti a disposizione per interventi di natura straordinaria per far fronte ad aree o situazioni di crisi.

2.7

L'attuale sistema degli orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale presenta evidenti inadeguatezze per la rigidità della sua costruzione, basata su una mappatura geografica del territorio comunitario, e non risponde pienamente agli obiettivi del Trattato di cui all'art. 107, par. 3, lettera c), determinando un effetto potenzialmente distorsivo sulla concorrenza. Il metodo attuale, se utilizzato nel mutato contesto economico e sociale dell'Unione, rischia di determinare un arretramento dello sviluppo del mercato interno.

2.8

La modernizzazione degli aiuti di Stato deve riguardare anche questo importante strumento, che completa il panorama delle azioni possibili per intervenire nelle aree svantaggiate. Appare almeno singolare che la Commissione non solo intenda confermare il modello esistente dal lontano 1971, con successive modifiche, ma ne renda ancora più restrittiva l'applicazione. Gli obiettivi più volte richiamati dalla Commissione di crescita e sviluppo dell'occupazione vengono contraddetti da politiche incoerenti, che limitano oggettivamente il potenziale che una riforma mirata degli orientamenti potrebbe determinare.

2.9

La stessa Commissione europea, nella strategia Europa 2020, riconosce che le realtà economiche si muovono più velocemente di quelle politiche e che di conseguenza l'Europa, per ripristinare la sostenibilità della crescita e delle finanze pubbliche dopo la crisi, necessita un approccio rinnovato che deve essere basato sulla concentrazione tematica e prioritaria delle risorse e che, come da ultimo ribadito dalla DG Concorrenza nel documento di discussione sulla modernizzazione (4) del 23 febbraio 2012, si realizza "attraverso riforme collegate le une alle altre nei vari settori, all'insegna della cooperazione con gli Stati membri e le parti interessate per lo sviluppo di un accordo ampio ed equilibrato sul percorso da seguire".

2.10

Il CESE accoglie con favore questo approccio che ritiene più flessibile, dinamico e quindi più adeguato a fronteggiare lo scenario di crisi in rapida e continua evoluzione che l'Unione sta vivendo, e chiede che sia adottato anche e soprattutto nella declinazione delle deroghe che il Trattato prevede per gli aiuti di Stato a finalità regionale.

3.   Coerenza tra politica regionale di coesione e politica di concorrenza

3.1

Il CESE ricorda che sin dalla prima sistematizzazione dei principi che stanno alla base degli aiuti di Stato a finalità regionale, avvenuta con gli orientamenti del 1998 (5), la Commissione ha sempre sottolineato la necessità di rafforzare la concentrazione e la coerenza della politica regionale e della politica di concorrenza (6).

3.2

Se tale approccio ha garantito la coerenza dei due sistemi fino alla programmazione 2000-2006, ove per motivi politici ed economici le mappe delle regioni dell'Unione ammesse a beneficiare degli aiuti strutturali nell'ambito degli allora obiettivi 1 e 2 vennero fatte coincidere con le mappe delle regioni ammissibili alla deroga degli aiuti a finalità regionale, ciò non è più avvenuto a partire dalla programmazione 2007-2013.

3.3

Da una parte si è assistito infatti ad una evoluzione della politica regionale dettata dalla necessità di adottare un'impostazione pluridisciplinare e integrata, capace di individuare i problemi specifici connessi alle diverse situazioni geografiche e di elaborare una strategia globale che definisce il contesto degli obiettivi e degli interventi specifici su cui allocare le risorse  (7). Il regolamento (CE) n. 1083/2006 (8) ha conseguentemente definito il nuovo modello di attuazione degli interventi strutturali sul territorio, ove gli interventi vengono determinati da ciascuno Stato membro al livello territoriale appropriato in base al rispettivo ordinamento e alle rispettive peculiarità ed esigenze socio economiche.

3.4

Dall'altra parte, la politica di concorrenza è invece rimasta ancorata alla pre-determinazione delle aree ammissibili alla deroga degli aiuti a finalità regionale tramite carte di durata settennale, che non sono state in grado di accompagnare la politica regionale e di coesione con uno strumento di concorrenza parimenti flessibile, compromettendo l'integrità del mercato interno, testimone di politiche asimmetriche che pur perseguono la medesima finalità di coesione.

3.5

Il CESE ricorda altresì che nel Libro verde sulla coesione territoriale del 2008 (9) la Commissione ha riconosciuto che l'ammissibilità al sostegno delle politiche strutturali non può che essere determinata a livello regionale, nella crescente consapevolezza che per migliorare la governance della politica di coesione è indispensabile renderla "più flessibile, più capace di adeguarsi al livello territoriale, più appropriata, più attenta a incentrare le strategie di sviluppo sui punti di forza specifici dei territori e meglio coordinata con le altre politiche a tutti i livelli, conformemente al principio della sussidiarietà".

3.6

La Commissione ha altresì concluso che per far fronte efficacemente ai problemi della crescita economica dell'Unione in un'economia mondiale globalizzata "occorre una risposta politica su scala geografica variabile" (10).

3.7

Se, come riconosce la Commissione, "la politica di concorrenza influisce sulla distribuzione territoriale delle attività economiche assicurando che gli aiuti regionali siano concentrati nelle zone più svantaggiate e adeguando l'intensità degli aiuti concessi alla natura e alla portata dei problemi" (11), essa non può sottrarsi all'evoluzione già intrapresa dalla politica regionale, fondata su interventi all'insegna della concentrazione tematica sulle priorità dell'Unione, e della concentrazione geografica su scala variabile, dovendo necessariamente rivedere il metodo di individuazione delle aree ammesse alle deroghe regionali di cui all'art. 107, par. 3.

4.   Ragioni della inadeguatezza del metodo attuale di mappatura delle aree svantaggiate

4.1

Il CESE segnala che il metodo utilizzato dalla Commissione per individuare le aree dell'Unione che possono beneficiarie delle deroghe regionali di cui all'art. 107, par. 3 attribuisce la priorità alle regioni colpite dai problemi più gravi, di cui alla lettera a), individuate sulla base di un livello di PIL/SPA riferito alla media europea nel suo complesso. Questo metodo dovrebbe essere arricchito con altri criteri per misurare livelli gravi di sottooccupazione, cui il Trattato fa espresso riferimento: infatti il criterio utilizzato dalla Commissione individua un tenore di vita anormalmente basso, ma non riflette sempre gravi forme di sottooccupazione. Il tasso di disoccupazione potrebbe essere un buon fattore di correzione del PIL. Il CESE chiede alla Commissione europea per quale ragione l'individuazione delle aree svantaggiate ai sensi della deroga di cui alla lettera c) avvenga soltanto per mera sottrazione dalla popolazione globalmente assegnata ad uno Stato delle aree c.d. 107, par. 3, lettera a). Così facendo si fa dipendere la possibilità effettiva di intervenire nelle aree svantaggiate ai sensi della lettera c) dall'entità delle aree svantaggiate ai sensi della lettera a), creando situazioni di gravi disparità tra gli Stati membri e senza che tale differenza discenda da una valutazione comparativa delle condizioni di disagio delle regioni selezionate.

4.2

In questo modo si creano condizioni che, di fatto, sono distorsive: in alcuni paesi risultano ammissibili regioni con livelli di sviluppo sensibilmente superiori ad altre di altri paesi, nelle quali non sarebbe possibile concedere aiuti regionali perché appartenenti a paesi con un plafond 107, par. 3, lettera c) basso. La distorsione degli scambi, provocata per definizione da qualsiasi aiuto, lungi dal trovare giustificazione nell'interesse comune, sarebbe anzi totale e ingiustificata.

4.3

Il CESE sottolinea l'importanza di mantenere la determinazione delle aree "c" ancorata al raffronto con il livello di sviluppo nazionale in quanto solo il parametro di raffronto interno consente agli Stati membri di intervenire sulle disparità regionali interne al loro territorio e di attuare politiche regionali nazionali in grado di scongiurare la frammentazione del mercato interno.

4.4

In un contesto internazionale profondamente globalizzato, e in un contesto europeo di progressivo e rapido abbattimento delle barriere interne, le disparità interne all'Unione sono apprezzabili sempre più a livello regionale che a livello nazionale, in aree il cui disagio socio economico sfugge ai confini amministrativi e si ritaglia su specifiche debolezze strutturali e sistemiche a valenza più economica che politica.

4.5

Vincolare l'individuazione dei "territori deboli" a una carta geografica disegnata sulla base di dati riferiti alla media 2008-2010, e per un periodo di 7 anni, rappresenta una rigidità programmatica del tutto anacronistica rispetto ad un contesto economico e sociale in continua e rapida evoluzione.

4.6

Inoltre il tentativo di "bilanciare" la distribuzione spaziale dell'attività economica attraverso investimenti nelle aree più svantaggiate, rischia fortemente di rappresentare una "forzatura" slegata dal potenziale effettivo di quelle aree, impedendo agglomerazioni efficienti nelle aree "c" e beneficiando i cosiddetti "cacciatori di rendite locali" nelle aree "a". La predeterminazione statica delle aree di svantaggio crea un contesto del tutto sfavorevole alla competitività e all'innovazione, inibendo lo sviluppo dei cluster di innovazione, che la strategia Europa 2020 individua come elementi chiave delle strategie di specializzazione intelligente per la crescita regionale, e di cui la Commissione europea promuove il sostegno e lo sviluppo che deve essere concentrato nei settori di vantaggio comparato  (12), cioè quei settori economici nei quali l'intervento presenta il miglior rapporto costi/benefici.

4.7

È stato altresì ampiamente evidenziato (13) che una politica di sviluppo regionale basata essenzialmente sulla compensazione delle differenze regionali legate ai divari di produttività, che si limita quindi alla redistribuzione finanziaria delle risorse dalle regioni più ricche a quelle più povere, rappresenta un forte limite alla mobilità e ai processi efficienti di agglomerazione. Tale impostazione deve necessariamente lasciare spazio a una strategia di sviluppo definita place based, in cui i confini delle regioni e dei luoghi "sono indipendenti dai confini amministrativi e possono cambiare nel tempo".

5.   Necessità di cambiare metodo di individuazione delle aree di svantaggio: proposte

5.1

Il CESE ritiene pertanto che la mappatura delle cosiddette "aree svantaggiate" debba consentire a ciascuna regione amministrativa di intervenire su tutte le aree che nel corso della programmazione manifestino segnali di svantaggio, riscontrato tramite parametri definiti, riconosciuti e condivisi ex ante.

5.2

Il CESE condivide il modello che Fabrizio Barca raccomanda per la modernizzazione della politica regionale nel rapporto sulla politica di coesione del 2009 (14), basato sulla scelta delle unità di intervento in base a priorità, bisogni, configurazione territoriale delle inefficienze economiche e delle trappole di esclusione sociale, al contesto istituzionale, ma indipendente dai confini amministrativi.

5.3

Il CESE propone alla Commissione di adottare lo stesso approccio anche per la politica di concorrenza, attraverso un nuovo metodo per l'individuazione delle "regioni economiche" di cui all'art. 107, par. 3, lettera c), svincolato dai confini geografico-amministrativi, ma capace al contempo di tener conto delle reali condizioni nelle quali si trovano le diverse regioni di tempo in tempo.

5.4

Il CESE ritiene che tale modello sia capace di garantire sia gli obiettivi di sviluppo regionale, attraverso la concentrazione tematica, sia i principi di concorrenza e l'integrità del mercato, attraverso una limitazione quantitativa delle risorse da dedicare allo strumento degli aiuti di Stato a finalità regionale, decisa per Stato membro e per regione NUTS II (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) a monte, come già avviene, ad esempio, nell'ambito del meccanismo del plafond nazionale de minimis per il settore della pesca e dell'agricoltura.

5.5

Il CESE propone che la fissazione del plafond sia accompagnata dall'individuazione di parametri di valutazione delle situazioni di crisi, che garantiscano la rispondenza degli interventi di sostegno delle imprese all'obiettivo dello sviluppo di regioni deboli e che i territori dove attivare di volta in volta le misure di aiuto a finalità regionale siano identificati sulla base di un ampio set di indicatori e di relative soglie minime preventivamente approvato dalla Commissione europea.

5.6

Il CESE ritiene più coerente e idoneo un metodo di demarcazione delle aree di svantaggio che risponda alla effettiva realtà economica e sociale del territorio, individuata dal superamento a livello NUTS III della media nazionale degli indicatori di disoccupazione, e che la popolazione residente in tali aree NUTS III selezionate sia trasformata in una soglia massima di aiuti da concedere alle imprese ubicate nelle medesime aree NUTS III tramite un moltiplicatore da concordare con la Commissione europea.

5.7

Il CESE ritiene che tale metodo consenta alla Commissione di tutelare la concorrenza in modo più efficace rispetto al metodo vigente, perché nel rispetto delle condizioni di compatibilità stabilite dagli orientamenti esso impone un limite quantitativo ed effettivo agli aiuti che gli Stati possono concedere in un determinato territorio, evitando che paesi con maggiori risorse intervengano in misura sproporzionata rispetto ad altri paesi a favore delle proprie imprese, mentre le regole attuali consentono agli Stati di concentrare in un dato territorio eleggibile aiuti di Stato che per il loro ammontare complessivo potrebbero falsare la concorrenza.

6.   Necessità di mantenere gli aiuti anche alle grandi imprese nelle aree 107, par. 3, lettera c)

6.1

Il CESE ricorda che sin dalle origini gli aiuti di Stato a finalità regionale nascono come aiuti alle grandi imprese, il cui ruolo strategico nelle dinamiche di sviluppo delle economie regionali è ben espresso dalla Commissione nella comunicazione sulla politica regionale e la politica di concorrenza del 1998 (15), che sottolinea la necessità di coerenza tra le due politiche proprio al fine di attirare gli investimenti di grosse imprese di cui espressamente riconosce il "particolare interesse per lo sviluppo regionale" in virtù dei loro "effetti trainanti e di apertura al mercato mondiale".

6.2

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, ritiene necessario mantenere la possibilità di concedere aiuti a finalità regionale anche alle grandi imprese nelle aree 107, par. 3, lettera c) alle condizioni dei vigenti orientamenti.

6.3

Il CESE fa presente alla Commissione europea che precludere gli aiuti a finalità regionale alle GI nelle aree "c" rischia di causare un pericoloso sbilanciamento delle risorse pubbliche nelle aree "a", in alcuni paesi che dispongono non solo di intensità massime di aiuto particolarmente elevate, ma soprattutto di cospicue risorse comunitarie e di costi della manodopera di gran lunga inferiori, con un inevitabile effetto di distorsione della concorrenza.

6.4

La liberalizzazione dei mercati finanziari e l'espansione del mercato unico consentono oggi alle imprese di perseguire strategie di minimizzazione dell'imposizione e di fare "shopping normativo" alla ricerca della localizzazione più conveniente dal punto di vista fiscale (16); nelle more di un'armonizzazione fiscale che minimizzi la concorrenza fiscale dannosa, il CESE ritiene che la Commissione debba al momento privilegiare quelle forme e quei programmi di aiuti (ad esempio agevolazioni fiscali a lungo termine basate su un numero sufficiente di condizioni "vincolanti") in grado di ridurre al minimo il rischio di distorsione del mercato, meglio di quanto farebbe una riduzione degli aiuti stessi. Il quadro normativo della nuova programmazione dovrebbe potenziare le norme anti-delocalizzazione e garantire la presenza di canali che consentano di coordinare in modo adeguato l'uso dei finanziamenti UE per la coesione e l'autorizzazione degli aiuti di Stato in favore di una stessa impresa.

6.5

Il CESE invita calorosamente la Commissione a guardare con attenzione il modello normativo per il sostegno dello sviluppo delle economie dei territori svantaggiati di uno dei nostri maggiori competitori, gli Stati Uniti d'America (Code of Federal Regulations, titolo 13, Business Credit and Assistance). Il meccanismo di individuazione delle aree di intervento pubblico è basato sull'individuazione dei distretti di sviluppo economico (economic development districts) e delle aree economicamente svantaggiate (economic distressed areas), e sulla selezione dei progetti mirati per il loro sviluppo, non già su base geografica e di confini amministrativi, ma su base di priorità e finalità di intervento e di un set di parametri individuati in linea generale a livello federale e che poi ciascuno Stato declina nel dettaglio e in base alla propria struttura economica.

7.   Il parere degli stakeholders

7.1

Nel corso dell'audizione pubblica tenutasi il 29 gennaio 2013 sul tema degli aiuti di Stato per lo sviluppo delle regioni d'Europa, sono intervenuti i rappresentanti di alcune regioni d'Europa (di Spagna, Germania e Italia: Andalusia, Baviera ed Emilia Romagna), delle associazioni di impresa locali e nazionali e del Parlamento europeo, come pure l'esperto del relatore del Comitato delle regioni, che ha illustrato il parere approvato dall'organo consultivo della UE il 1o febbraio 2013 (17), che pone alla Commissione quesiti e proposte sostanzialmente allineati alla necessità di modernizzazione delle regole in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.

7.2

Pur da diverse angolature e punti di vista, sia le regioni sia le imprese hanno evidenziato l'anomalia della proposta della Commissione, che non dà sufficienti e condivisibili risposte alle tante domande di ammodernamento e miglioramento del sistema degli aiuti di Stato a finalità regionale, in particolare in questo momento di crisi così acuta. Il rappresentante del Parlamento europeo ha condiviso la proposta contenuta nel presente parere, ritenendola più adeguata ed attenta alle necessità di riequilibrio territoriale. Sono state avanzate proposte interessanti circa l'integrazione dell'unico criterio del PIL sulla base del quale calcolare le distanze dalla media europea e l'ammissibilità agli aiuti delle regioni assistite ai sensi della deroga 107, par. 3, lettera a), come ad esempio il tasso di disoccupazione di una regione. Tali proposte hanno trovato piena condivisione da parte del CESE.

7.3

Le imprese infine, sia dal punto di vista locale che nazionale, hanno sottolineato la necessità di uno strumento flessibile: l'accesso agli aiuti regionali dovrebbe essere valutato sulla qualità dell'investimento, sull'impatto previsto sull'economia e sui suoi effetti sulla concorrenza, non sulla dimensione dell'impresa. Inoltre, è stato ribadito che, per poter valutare con maggiore efficacia gli effetti sulla concorrenza degli aiuti alle imprese di dimensioni superiori alle PMI, la definizione dei parametri dimensionali d'impresa di cui alla raccomandazione della commissione del 2003 (18) necessiterebbe di un aggiornamento, in quanto la categoria d'imprese "non PMI" comprende molte aziende che non sono grandi multinazionali e che avendo dimensioni ben inferiori alle grandi multinazionali non possono essere valutate alla loro stessa stregua.

8.   La necessità di mantenere l'intensità degli aiuti per le grandi imprese nelle aree di cui all'art. 107, par. 3, lettera a)

8.1

Il Comitato esorta la Commissione a riconsiderare il suo proposito di ridurre l'intensità degli aiuti a favore delle grandi imprese, portandola dal 40 % al 35 % e al 25 %. L'argomentazione addotta dalla Commissione per giustificare la riduzione di tali aiuti non pare fondata: la diminuzione proposta comporterebbe in realtà lo smantellamento degli attuali programmi istituiti nelle zone di cui alla lettera a) per attrarre investimenti esteri.

8.2

Il Comitato esprime inoltre seria preoccupazione per l'intenzione della Commissione di limitare l'intensità degli aiuti all'ammontare dei costi aggiuntivi e di rendere più rigido il processo consistente nel dimostrare l'effetto di incentivazione per le grandi imprese.

8.3

Le misure sopradescritte indebolirebbero in realtà la capacità delle aree "a" di attrarre investimenti esteri e di creare nuovi posti di lavoro e nuovo valore, oltre a mettere queste aree in uno svantaggio concorrenziale rispetto ad altre regioni extra-europee i cui regimi di aiuto agli investimenti sono in numerosi casi molto più generosi.

Bruxelles, 21 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  GU C 11 del 15.1.2013, pag. 49.

(2)  http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_regional_aid_guidelines/explanatory_note_it.pdf.

(3)  2009/C 223/02, pag. 54.

(4)  Comp/DG/2012/012588 del 23 febbraio 2012.

(5)  GU C 90 del 26.3.1998, pag. 3.

(6)  Comunicazione della Commissione agli Stati membri sulla politica regionale e la politica di concorrenza – rafforzare la concentrazione e la coerenza di queste politiche, 98/C 90/03, punto 1.

(7)  Comunicazione della Commissione Politica di coesione a sostegno della crescita e dell'occupazione: linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-2013, COM(2005) 299 del 5 luglio 2005, par. 5.

(8)  Regolamento del Consiglio dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999, articolo 12.

(9)  COM(2008) 616 final del 6 ottobre 2008, par. 1.

(10)  Ibidem, par. 2.3.

(11)  Ibidem, par. 3.1.

(12)  COM(2010) 553 final del 6 ottobre 2010, Il contributo della politica regionale alla crescita intelligente nell'ambito di Europa 2020, par. 3.1.

(13)  Vedi nota 14.

(14)  Un'agenda per la riforma della politica di coesione - Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi per rispondere alle sfide e alle aspettative dell'Unione europea - Rapporto indipendente predisposto nell'aprile 2009 su richiesta di Danuta Hübner, commissario europeo alla Politica regionale, da Fabrizio Barca.

(15)  Cfr. nota 5.

(16)  Una nuova strategia per il mercato unico al servizio dell'economia e della società europea - Rapporto al Presidente della Commissione europea José Manuel Barroso di Mario Monti del 9 maggio 2010.

(17)  http://www.toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=COTER-V/034&id=21792.

(18)  Raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, testo integrale dell'atto (GU L 124 del 20.5.2003).


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/27


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Creare posti di lavoro tramite l’apprendistato e la formazione professionale lungo tutto l’arco della vita: il ruolo del mondo economico nel settore dell’istruzione nell’UE» (parere di iniziativa)

2013/C 161/05

Relatrice: DRBALOVÁ

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 12 luglio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Creare posti di lavoro tramite l'apprendistato e la formazione professionale lungo tutto l'arco della vita: il ruolo del mondo economico nel settore dell'istruzione nell'UE.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 83 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) prende atto dell'approccio attivo dei datori di lavoro e degli imprenditori nei confronti della mobilitazione su scala europea volta a sostenere lo sviluppo delle competenze e il loro adeguamento alle esigenze del mercato del lavoro, con l'obiettivo di rilanciare la crescita, creare occupazione e, in particolare, migliorare la situazione dei giovani sul mercato del lavoro.

1.2

L'istruzione e la formazione sono attività costose, che recano beneficio a molteplici soggetti. In tutta Europa esistono numerosi modelli in grado di realizzare sistemi di condivisione dei costi: è necessario che i datori di lavoro siano coinvolti in tali sistemi in funzione delle prassi e situazioni dei vari paesi.

1.3

Il Comitato invita i datori di lavoro e gli imprenditori a sostenere il principio di partenariato e cooperazione di tutte le parti interessate alle riforme dei sistemi di istruzione e di formazione professionale, nonché allo sviluppo delle strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita. In tale contesto il CESE riconosce il ruolo del dialogo sociale e i risultati ottenuti finora grazie alla cooperazione tra le parti sociali a tutti i livelli.

1.4

Il CESE fa appello ai datori di lavoro e agli imprenditori affinché, per mantenere e rafforzare la posizione dell'industria in Europa, contribuiscano a migliorare l'immagine di quest'ultima, delle discipline di carattere tecnico e delle competenze STEM (1), nonché analizzino, prevedano e comunichino il fabbisogno dei singoli settori, dando quindi un contributo attivo per assicurare una migliore corrispondenza tra le competenze e le esigenze del mercato del lavoro.

1.5

I datori di lavoro e le organizzazioni di imprese dovrebbero, al tempo stesso, rispettare le esigenze specifiche delle microimprese e delle piccole imprese, considerato il loro notevole potenziale di creazione di posti di lavoro, e aiutarle a realizzare delle loro proprie mappature che consentano di mostrare in dettaglio il modo in cui funzionano queste imprese, più flessibili e più dinamiche.

1.6

Il CESE raccomanda alle imprese di cooperare da vicino, insieme ad altri soggetti del mondo del lavoro, con le scuole e gli istituti di istruzione e di partecipare attivamente alla definizione di programmi e percorsi di studio nell'istruzione e nella formazione professionale in funzione dei risultati auspicati. Questa cooperazione dovrebbe trovare riscontro anche nella formazione degli insegnanti e dei docenti di formazione pratica nel quadro dell'istruzione professionale.

1.7

Il CESE ritiene che una cooperazione più efficace tra le imprese e i servizi pubblici e privati dell'occupazione possa condurre a una maggiore coerenza tra l'apprendimento nelle imprese e i principi di una politica attiva in materia di occupazione e, quindi, a una maggiore partecipazione alla formazione lungo tutto l'arco della vita.

1.8

Nel quadro dell'Alleanza europea per l'apprendistato proposta, i datori di lavoro e gli imprenditori dovrebbero prendere l'impegno di sostenere lo sviluppo della qualità, nonché di migliorare l'immagine e accrescere l'attrattiva dell'apprendistato in Europa. Dovrebbero, inoltre, assumersi la responsabilità di creare un numero sufficiente di posti di lavoro per tirocinanti e apprendisti sulla base di sistemi duali che colleghino la formazione scolastica con la prassi lavorativa delle imprese, come pure per altre forme di acquisizione di esperienze pratiche e competenze. Tuttavia, a tal fine occorre creare per le imprese condizioni favorevoli e incentivi a livello nazionale.

1.9

Il CESE prende atto della partecipazione dei datori di lavoro al partenariato sociale per lo sviluppo e l'attuazione di strumenti europei quali l'EQF (2), l'ESCO (3) e l'ECVET (4), Europass e altri a livello nazionale, e richiama nuovamente l'attenzione sulla necessità di adeguare questi strumenti alle condizioni delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese artigiane.

1.10

Il CESE invita altresì i datori di lavoro e gli imprenditori a sfruttare maggiormente le potenzialità delle donne e a sostenere queste ultime nello studio delle materie STEM, per aumentare la loro occupabilità e facilitare il loro ingresso nel mercato del lavoro.

1.11

Il CESE incoraggia i datori di lavoro e gli imprenditori a utilizzare in modo più efficace i fondi strutturali europei - FESR, FEASR e soprattutto FSE di nuova generazione (5) - nonché il programma Erasmus per tutti. Al tempo stesso invita a incrementare le risorse assegnate ai programmi COSME e Orizzonte.

2.   Introduzione

2.1

Il presente parere fa immediatamente seguito ai pareri del CESE dedicati alla strategia Europa 2020 e alle iniziative faro (6), così come ai pareri in merito allo sviluppo delle competenze e al ruolo dell'istruzione e della formazione (7).

2.2

Il parere risponde positivamente all'appello della Commissione europea (8) a costruire solidi partenariati di fiducia tra tutti gli interessati, rispetta il ruolo della società civile e l'autonomia delle parti sociali (9) ed è complementare ai pareri del CESE in questo campo (10).

2.3

Il parere si prefigge di mostrare il contributo attivo apportato dai datori di lavoro e dagli imprenditori alla realizzazione delle misure adottate a livello UE nel campo dell'occupazione, dell'istruzione e delle opportunità per i giovani. Si tratterà quindi di una sorta di confronto tra le politiche e le misure adottate, da un lato, e le situazioni e le esigenze reali, dall'altro. Le imprese europee rivestono un'importanza cruciale per superare la crisi del mercato del lavoro (11).

2.4

L'Europa deve attivare tutte le fonti di crescita, e una di esse è una manodopera qualificata, che risponda - per struttura e numero - alle attuali esigenze del mercato del lavoro. Per questo motivo si deve rivolgere l'attenzione anche alle competenze lavorative pratiche (risultati), alla formazione professionale, all'apprendistato e alle discipline tecniche.

2.5

Negli ultimi anni il CESE ha intensificato le proprie attività a sostegno di un collegamento più efficace tra sistemi di istruzione ed esigenze del mondo del lavoro (12), al fine di aumentare l'occupabilità dei lavoratori, potenziare l'accesso delle imprese a una forza lavoro più qualificata e facilitare il passaggio dalla scuola ai processi lavorativi. Ha quindi rivolto ai datori di lavoro e agli imprenditori tutta una serie di raccomandazioni:

partecipare, nel quadro dei negoziati tripartiti con il governo e del dialogo sociale, alle riforme del mercato del lavoro e alla modernizzazione dei sistemi di istruzione;

partecipare congiuntamente alla previsione delle future esigenze dei mercati del lavoro;

contribuire alla creazione di strategie efficaci di apprendimento lungo tutto l'arco della vita;

avviare e consolidare, insieme con altri soggetti del mondo del lavoro, la cooperazione delle imprese con le scuole e gli istituti di istruzione;

favorire il riconoscimento dei risultati della formazione non formale e informale;

cooperare con le istituzioni del mercato del lavoro, in particolare con i servizi pubblici e privati di collocamento, e partecipare attivamente ai sistemi di consulenza professionale per i giovani e i disoccupati;

migliorare l'immagine dei settori industriali in particolare, e offrire un maggior numero di posti per apprendisti nonché possibilità di formazione tecnica e tirocini;

garantire tirocini nelle imprese per gli insegnanti e i formatori;

cooperare con le famiglie e i singoli, e contribuire ad adeguare le loro ambizioni alle reali esigenze del mercato del lavoro;

creare strutture e condizioni che consentano ai lavoratori di trasmettere le conoscenze e le esperienze agli apprendisti e ai tirocinanti, oppure svolgere temporaneamente il ruolo di docenti del quadro dell'insegnamento e della formazione professionale;

contribuire ad accrescere la mobilità dei lavoratori, degli apprendisti e dei formatori tra diversi sistemi di istruzione e formazione professionale e tra diversi paesi (applicando gli strumenti EQF, ECVET, EQAVET, Europass, ecc.);

partecipare alle iniziative a favore dell'introduzione di un quadro nazionale delle qualifiche e di un quadro nazionale delle professioni;

ricorrere ai fondi europei per promuovere l'istruzione e la mobilità degli studenti in Europa;

sostenere il volontariato in materia di istruzione e formazione degli apprendisti;

utilizzare in modo efficace le risorse dei fondi strutturali, in particolare l'FSE.

3.   Attività in corso a livello UE

3.1

L'Agenda per nuove competenze e per l'occupazione pone l'accento sull'esigenza di investire nei sistemi di istruzione e formazione, di prevedere le competenze richieste e di migliorare l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, e propone di elaborare delle strategie globali in quest'ultimo ambito.

3.2

L'iniziativa Youth on the Move (Gioventù in movimento) (13) pone l'accento su un'istruzione di qualità, su un effettivo inserimento nel mercato del lavoro e su una maggiore mobilità, e propone di aumentare l'attrattiva, la diversità dell'offerta e la qualità dell'istruzione e della formazione professionale, di migliorare l'accesso a tirocini di alta qualità e di motivare le imprese a offrire un ambiente favorevole ai tirocinanti.

3.3

La comunicazione dal titolo Verso una ripresa fonte di occupazione  (14) è intesa a creare posti di lavoro, in particolare nei settori con forti potenzialità di crescita, a ristabilire mercati del lavoro dinamici, a sviluppare l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita così come a garantire la sicurezza dell'occupazione e la creazione di opportunità per i giovani.

3.4

In una fase di aumento della disoccupazione e di scarsa crescita economica è assolutamente necessario saper sfruttare le nuove opportunità di apprendimento, comprese quelle al di fuori del sistema formale. Pertanto, la raccomandazione del Consiglio sulla convalida dell'apprendimento non formale e informale (15) rappresenta un contributo a livello UE per accelerare le riforme.

3.5

La comunicazione della Commissione dal titolo Ripensare l'istruzione: investire nelle abilità in vista di migliori risultati socioeconomici  (16) formula una serie di proposte concrete e di approcci innovativi anche nei settori dell'istruzione e della formazione professionale, dell'apprendistato e del sostegno alla formazione imprenditoriale e alla mobilità. I sistemi europei di IFP (Istruzione e formazione professionale) devono sforzarsi di essere all'avanguardia mondiale sia a livello di norme che in termini di risultati effettivi (17).

3.6

La comunicazione della Commissione sul tema Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro  (18) si basa sulle proposte presentate finora, come il quadro europeo di qualità per i tirocini (19) e la garanzia per i giovani, e raccomanda di creare un'alleanza europea per l'apprendistato (20).

3.7

Il piano d'azione Rilanciare lo spirito imprenditoriale in Europa menziona l'istruzione e la formazione degli imprenditori e la creazione di un'iniziativa paneuropea di apprendimento per l'imprenditoria (21) intesa allo sviluppo di conoscenze, competenze e attitudini imprenditoriali.

4.   Il ruolo dei datori di lavoro e degli imprenditori

4.1

Il tentativo di rafforzare la posizione dell'industria e dei relativi servizi in Europa richiede una trasformazione della struttura delle qualifiche e delle corrispondenti competenze in tutti i settori sulla base di risultati chiaramente definiti.

4.2

La ristrutturazione di una serie di settori, tratto caratterizzante delle economie dinamiche, comporta la perdita di posti di lavoro e la creazione di nuovi. Tuttavia, il numero dei nuovi posti di lavoro è notevolmente inferiore a quelli persi (22). Per i datori di lavoro ciò significa saper prevedere e gestire i cambiamenti, in cooperazione con i governi e nel quadro del dialogo sociale, in modo da limitare l'impatto sociale e aumentare gli effetti positivi della ristrutturazione. Ciò significa altresì partecipare in modo sostanziale agli investimenti nell'istruzione e nella riqualificazione.

4.3

È quindi essenziale prevedere le esigenze future del mercato del lavoro. Anche se studi internazionali specializzati dimostrano che è molto difficile effettuare una previsione attendibile delle esigenze a lungo termine del mercato del lavoro, per via del carattere molto dinamico dello sviluppo globale, le organizzazioni datoriali e imprenditoriali dovrebbero effettuare delle analisi a breve e medio termine di singoli settori, individuare le disparità tra le regioni e reagire ai mutamenti del fabbisogno delle imprese in termini di forza lavoro qualificata. Tali analisi e previsioni riguardano tutti i soggetti economici, comprese le cooperative e le imprese artigiane.

4.3.1

La via ottimale consiste nel fissare obiettivi strategici e definire piani di azione. In questi piani rientrano di solito il rafforzamento del marketing di un dato settore, la proposta di una concezione dell'istruzione e la definizione dei requisiti, la condivisione di una responsabilità comune e il coinvolgimento dello Stato e di altre parti interessate nella formazione e nell'istruzione dei laureati, lo sviluppo della cooperazione tra imprese, scuole e altri soggetti interessati al fine di collegare la teoria e la pratica, la concezione della formazione degli studenti nelle imprese e la creazione di una cultura della mobilità d'impresa.

4.3.1.1

La concezione dell'istruzione può contemplare la valutazione della qualità dei laureati nelle discipline adatte a ciascun settore specifico, l'indicazione specifica delle professioni che possono essere garantite con la riqualificazione, la cooperazione intersettoriale con altri rami dell'industria, la creazione di un elenco di istituti secondari e primari che cooperano tra loro, il coinvolgimento di consulenti professionali, e l'indagine, tramite questionari, sulle motivazioni e le idee degli studenti degli ultimi anni riguardo alla loro carriera professionale.

4.3.1.2

Il concetto di formazione degli studenti nelle imprese è molto importante. Esso comprende la definizione di programmi in tal senso, la creazione dell'ambiente per la loro partecipazione alle attività delle imprese e l'introduzione di regole per valutare l'efficacia di tale formazione. Le imprese dovrebbero sostenere la mobilità degli studenti e degli apprendisti, nonché organizzare degli scambi.

4.3.1.3

L'istruzione e la formazione sono attività costose, che recano beneficio a molteplici soggetti (23). Gli organismi pubblici hanno una notevole corresponsabilità finanziaria nel sostenere gli adulti nell'acquisizione delle competenze di base, come pure delle abilità e competenze necessarie per entrare o rientrare nel mercato del lavoro. Dai datori di lavoro ci si aspetta che si assumano la responsabilità principale di finanziare lo sviluppo di competenze professionali specifiche, mentre spetta anche ai singoli individui la responsabilità in merito alla propria occupabilità nonché allo sviluppo di quest'ultima e delle proprie competenze personali.

4.3.1.4

In molti Stati membri lo Stato partecipa alla realizzazione di programmi di istruzione e riqualificazione, anche tramite un contributo finanziario. Tale responsabilità pubblica è essenziale, e potrebbe essere migliorata garantendo la possibilità di ottenere finanziamenti dai fondi europei oppure di ricorrere e aderire ai progetti già avviati. Il finanziamento proveniente dalle fonti pubbliche, tuttavia, non può mai sostituirsi alla responsabilità di tutte le parti interessate, compresi i datori di lavoro.

4.4

Nel quadro del dialogo sociale, i datori di lavoro dovrebbero essere associati in modo più efficace alla definizione e all'attuazione delle politiche dell'istruzione nazionali intese a migliorare l'accessibilità dell'educazione prescolare, nonché a modernizzare e a riabilitare l'istruzione e la formazione professionale di livello secondario e terziario.

4.4.1

Una scuola materna accessibile e di qualità è parte integrante della formazione iniziale. I datori di lavoro possono cooperare con le strutture prescolari e sostenere lo sviluppo delle capacità (ad esempio, grazie a giocattoli tecnici) nelle discipline più diverse, in cooperazione con gli istituti specializzati e le famiglie.

4.4.2

Già nelle scuole primarie gli allievi dovrebbero familiarizzarsi con le competenze pratiche fondamentali delle più svariate professioni, comprese quelle tecniche, con le prospettive dei diversi settori dell'industria e dei servizi e con le attuali esigenze in termini di conoscenze e competenze. Se non verranno fatti dei progressi riguardo alle competenze STEM e alle abilità pratiche, sarà difficile migliorare l'IFP e l'apprendistato. Questo potrebbe essere un modo per agevolare l'inserimento dei giovani nell'attuale mercato del lavoro.

4.4.3

Lo studio più recente pubblicato dal Cedefop (24) mostra che una serie di paesi europei ha già adottato delle misure per aumentare l'attrattiva dell'IFP; tuttavia, dall'indagine emerge anche l'insufficienza degli sforzi in diversi settori decisivi, in particolare in termini di miglioramento dell'accesso dall'IFP all'istruzione superiore, revisione e modernizzazione dei programmi, miglioramento delle infrastrutture degli istituti di istruzione e formazione professionale, accesso per gruppi specifici, attuazione di cambiamenti strutturali e rafforzamento della cooperazione tra i diversi livelli, miglioramento del sistema dell'apprendistato e, in particolare, maggiore partecipazione dei datori di lavoro e delle parti sociali.

4.4.4

La capacità degli istituti europei di istruzione superiore di svolgere il proprio compito nella società e contribuire alla prosperità dell'Europa non viene sufficientemente sfruttata (25). L'economia della conoscenza ha bisogno di persone con un'adeguata combinazione di competenze, tra cui rientrano anche le competenze trasversali, le competenze elettroniche per il mercato digitale, la creatività e la flessibilità nonché una solida conoscenza del settore scelto. Per questo motivo scuole e imprese adeguatamente selezionate devono cooperare anche a livello dell'istruzione superiore. I datori di lavoro non possono aspettare che le scuole forniscano loro dei laureati su misura: essi dovrebbero invece, in funzione delle loro competenze, cooperare nell'elaborazione dei programmi di insegnamento e migliorare il livello delle attrezzature scolastiche. Al tempo stesso, tuttavia, occorre rispettare l'autonomia delle scuole, che svolgono altri compiti importanti per l'intera società.

4.5

La carenza di competenze STEM diventerà uno degli ostacoli principali alla crescita economica. La manodopera invecchia, e in una serie di professioni STEM si assiste a un ricambio generazionale: lavoratori esperti lasciano l'impresa per andare in pensione, e nei prossimi anni i sistemi scolastici non saranno ancora in grado di fornire al mercato del lavoro i lavoratori qualificati sul piano tecnico di cui esso ha urgente bisogno.

4.5.1

Per questo i datori di lavoro devono lottare contro i miti secondo cui le competenze STEM non hanno futuro, e mostrare invece che la diffusione di tali materie nelle scuole di tutti i gradi offre, proprio per il futuro, maggiori opportunità e flessibilità per costruire una carriera. Essi devono far conoscere meglio le competenze di cui le imprese avranno bisogno e contribuire alla formazione permanente degli insegnanti (26).

4.5.2

I problemi, tuttavia, non sono da ravvisare soltanto nei sistemi d'istruzione in quanto tali. I datori di lavoro devono prevedere in tempo gli sviluppi futuri, reagire alle sfide globali e tecnologiche, modernizzare gli impianti e creare opportunità lavorative per i laureati in modo che essi possano acquisire competenze di livello mondiale.

4.5.3

I datori di lavoro dovrebbero anche lottare contro il luogo comune secondo cui le donne non sono portate per certi campi, e sfruttare meglio le potenzialità delle risorse umane femminili, ad esempio sostenendo lo sviluppo professionale dei talenti, il tutoraggio, la sponsorizzazione, la formazione professionale e gli esempi di buone pratiche. Notevoli differenze, tuttavia, persistono tra il tipo di formazione seguita dalle donne e quella seguita dagli uomini. Le donne continuano a non essere sufficientemente rappresentate nelle discipline STEM.

4.5.4

Con le scuole tecniche stanno scomparendo anche i docenti di formazione professionale. È quindi necessario garantire un numero sufficiente di insegnanti e formatori di qualità, i quali dovrebbero conoscere a fondo le esigenze sempre mutevoli del mercato del lavoro e saper trasmettere le proprie conoscenze tecniche agli allievi. Si dovrebbero promuovere iniziative di apprendimento lungo tutto l'arco della vita e tirocini nelle imprese per gli insegnanti e i formatori. I datori di lavoro dovrebbero pertanto consentire ai lavoratori interessati e idonei di diventare formatori di apprendisti e tirocinanti all'interno dell'impresa, garantendo loro un'appropriata formazione psicopedagogica.

4.6

I datori di lavoro, nel quadro del partenariato sociale, devono innanzitutto essere coinvolti nella definizione delle strategie nazionali di apprendimento lungo tutto l'arco della vita e nella creazione delle condizioni per il riconoscimento dei risultati dell'istruzione non formale e informale. Le competenze e le abilità acquisite tramite questi tipi di formazione dovrebbero essere sostenute e riconosciute al fine di aumentare le capacità dei giovani e il loro ruolo sul mercato del lavoro (27), (28). Queste strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita, insieme con le strategie di sviluppo rurale, dovrebbero puntare anche all'accessibilità della formazione continua e della riqualificazione per gli interessati che abitano nelle zone rurali.

4.6.1

I datori di lavoro hanno il diritto di attendersi che dal sistema d'istruzione escano laureati disposti a continuare a formarsi e dotati di competenze sufficienti e ampiamente utilizzabili, in modo che la formazione sul lavoro non sia né lunga né onerosa e, al tempo stesso, possa essere costantemente integrata nell'ambito dell'apprendimento permanente.

4.6.2

I datori di lavoro devono assumersi la loro parte di responsabilità per questa componente della formazione professionale, specifica a una data impresa o legata a una domanda limitata nel tempo di competenze per professioni definite in modo più ristretto.

4.6.3

Inoltre, le microimprese, le piccole imprese e le imprese artigiane hanno ancora più bisogno di un sistema d'istruzione dinamico e flessibile, che, in contatto con la realtà, risponda tanto alle esigenze dei nuovi lavoratori quanto a quelle dei lavoratori più anziani, i quali vorranno o dovranno continuare a istruirsi e a formarsi (apprendimento lungo tutto l'arco della vita).

4.6.4

La scarsa partecipazione alla formazione lungo tutto l'arco della vita è anche da ricondurre all'assenza di collegamenti tra, da un lato, la formazione aziendale e, dall'altro, i principi di una politica attiva in materia di occupazione, i metodi attuali di riqualificazione e le esigenze dei lavoratori. Le carenze della formazione continua limitano la possibilità di adeguarsi al ritmo sempre più rapido dei mutamenti tecnologici, che stanno trasformando le attrezzature tecniche delle imprese e i relativi vantaggi economici comparativi.

4.6.5

È necessaria una cooperazione costante tra i datori di lavoro e i servizi dell'occupazione. La capacità, le infrastrutture e i metodi di tali servizi svolgono un ruolo fondamentale nel sostegno alla domanda di formazione continua e hanno un impatto anche sull'offerta di questo tipo di formazione.

4.7

A seconda delle possibilità e delle prassi nazionali, svariate sono le modalità per rafforzare l'influsso dei datori di lavoro sull'efficienza del sistema di istruzione al fine di potenziare la crescita e l'occupazione nonché l'adeguatezza di tale sistema alle esigenze del mercato del lavoro.

4.7.1

Nel quadro del partenariato sociale i datori di lavoro cooperano con le scuole, pubbliche o private, della regione o del luogo, sotto forma di forum congiunti delle scuole e delle imprese oppure di consigli e accordi regionali o settoriali, a sostegno dell'occupazione e delle competenze, creano delle associazioni per gestire istituti scolastici e di apprendistato oppure fondano proprie scuole o centri di apprendimento aziendali.

4.7.2

Ciò vale per tutti i tipi di soggetti economici, comprese le microimprese, le piccole imprese, le cooperative e le imprese artigiane. Queste iniziative devono quindi essere sviluppate al livello più efficace, in modo da rafforzarne l'impatto, ed essere realizzate in coordinamento con gli organi statali e sub-statali, poiché occorre anche rispettare l'interesse pubblico e la partecipazione a una politica attiva del lavoro, nonché conservare posti di lavoro sostenibili e di qualità.

4.8

I tirocini nelle imprese rappresentano una parte importante del processo di apprendimento.

4.8.1

I datori di lavoro vedono i tirocini come un processo inteso a dotare i giovani di conoscenze e capacità lavorative pratiche. È nell'interesse delle imprese agevolare il passaggio dei giovani dal sistema d'istruzione al mercato del lavoro, non abusare della posizione dei tirocinanti, offrire loro un lavoro che risponda all'obiettivo dell'insegnamento pratico, e garantire loro condizioni di lavoro adeguate.

4.8.2

Per questo motivo il CESE accoglie con favore i lavori preparatori del piano d'azione per l'occupazione giovanile nel quadro del programma comune delle parti sociali europee (29), il quale, sulla base di priorità definite congiuntamente, verterà sui tirocini, sulle esperienze lavorative e sull'apprendistato.

4.9

Le conoscenze e le esperienze acquisite sotto forma di apprendimento non formale e informale nel quadro del volontariato possono aumentare la creatività e la capacità di innovazione dei lavoratori, le quali contribuiscono ad aumentare la loro occupabilità e facilitano il loro passaggio al mercato del lavoro. Gli imprenditori, nel quadro delle loro strategie di RSI (responsabilità sociale delle imprese), sostengono le attività di volontariato dei dipendenti. L'assenza di un quadro giuridico e di strumenti per la valutazione e il riconoscimento delle competenze acquisite grazie al volontariato, nonché, soprattutto, il permanere di ostacoli finanziari e fiscali, sono tutti fattori che impediscono ai datori di lavoro di sostenere il volontariato in modo sistematico (30).

5.   Il contributo dei datori di lavoro all'attuazione degli strumenti europei a livello nazionale

5.1

Nel contesto del partenariato sociale i datori di lavoro partecipano alla definizione e all'attuazione dei principi (in materia di consulenza, individuazione e convalida della formazione non formale e informale) e degli strumenti comuni europei (31) (EQF, ECVET, EQAVET, Europass). Scopo di questi principi e strumenti è contribuire ad accrescere la mobilità dei lavoratori, degli apprendisti e dei formatori tra diversi sistemi di istruzione e di formazione professionale e tra diversi paesi.

5.2

Gli Stati membri dell'UE hanno adottato il quadro europeo delle qualifiche (EQF)  (32), che definisce otto livelli di qualifica sulla base delle conoscenze, capacità e competenze. Ogni Stato membro è tenuto a classificare ogni qualifica nazionale in uno di questi otto livelli.

I rappresentanti dei datori di lavoro possono, ad esempio grazie ai consigli settoriali, elaborare, insieme ad altri soggetti, descrizioni di qualifiche che rispondano ai posti di lavoro nel loro settore. Tali quadri (classificazioni) nazionali delle qualifiche, e/o le relative norme, rappresentano una base per la formazione e un criterio per il riconoscimento delle qualifiche. Costituiscono anche un punto di partenza per l'elaborazione dei programmi di istruzione nazionali delle scuole secondarie e dei programmi di formazione di altri istituti. In seguito si possono creare delle classificazioni nazionali delle professioni atte a monitorare ed evidenziare i requisiti necessari all'esercizio di ciascun mestiere sul mercato del lavoro, diventando così una fonte essenziale di informazioni nel campo delle risorse umane e della formazione professionale a tutti i livelli.

5.3

Una delle misure dell'Agenda per nuove competenze e per l'occupazione consisteva nel completare, entro il 2012, una classificazione europea delle capacità, delle competenze e delle professioni (European Skills, Competences and Occupations - ESCO) come piattaforma condivisa per il settore del lavoro e per quello dell'istruzione e della formazione professionale. Il progetto ESCO dovrebbe sostituire o completare le classificazioni settoriali esistenti a livello nazionale e internazionale, e diventare uno strumento atto ad agevolare la creazione di mercati del lavoro dinamici caratterizzati da un facile passaggio, innanzitutto, da un impiego a un altro, ma anche dalla formazione alla prima occupazione.

5.3.1

L'ESCO, tuttavia, non riguarda le microimprese e le piccole imprese, poiché le norme da esso previste partono dal presupposto che tutte le persone che occupano un posto di lavoro specifico e possiedono la medesima qualifica esercitino una stessa serie di mansioni, a prescindere dall'impresa in cui lavorano. Nelle condizioni di lavoro attuali, in rapido mutamento, la vasta gamma di tecnologie, le esigenze dei clienti, i metodi di lavoro e la disponibilità di lavoratori qualificati implicano che, ai fini della ripartizione delle mansioni tra i lavoratori, questi ultimi devono essere flessibili nello svolgimento delle attività e avere la volontà di adattare i loro metodi di lavoro per rispondere ai costanti mutamenti del mondo delle tecnologie e delle TIC nel quale le imprese operano effettivamente.

5.3.2

È essenziale che i datori di lavoro e le organizzazioni imprenditoriali tengano conto delle esigenze specifiche delle microimprese e delle piccole imprese, aiutandole a realizzare delle "mappature" adeguate che indichino in dettaglio le modalità di funzionamento di queste imprese, più flessibili e dinamiche. Tali mappature devono garantire che i "risultati" siano formulati come compiti, e non come mansioni generiche. Gli sviluppi della formazione e delle qualifiche possono quindi essere impostati sulla base delle mappature dei compiti, rendendo possibile una sorta di "controllo a ritroso" dal posto di lavoro alle qualifiche finali.

5.4

I datori di lavoro, le imprese e gli altri attori economici dovrebbero fare ricorso a tutti i progetti finanziati dai bilanci nazionali e dai fondi strutturali dell'UE, in particolare dall'FSE e da Erasmus per tutti. Nel quadro di una politica attiva in materia di occupazione, gli Stati membri stanno avviando una serie di progetti intesi a mantenere l'occupazione, ad aggiornare e rafforzare le competenze dei lavoratori e a favorire l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro (33). Anche l'adozione del nuovo quadro finanziario pluriennale permetterà di lanciare tutta una serie di nuovi programmi a sostegno della formazione, della mobilità e dell'innovazione (Erasmus per tutti, COSME, Orizzonte 2020).

6.   Prospettive e sfide per i sistemi duali in Europa

6.1

In questo periodo l'Europa ripone, giustamente, tutte le proprie speranze nel sostegno e nello sviluppo dei sistemi duali. È assolutamente evidente che gli Stati membri che applicano tali sistemi nel lungo periodo ottengono buoni risultati, e che il loro tasso di disoccupazione giovanile è notevolmente inferiore alla media UE (34).

6.2

Nel suo parere sul "pacchetto occupazione" il CESE afferma chiaramente che uno dei modi per colmare il divario tra le esigenze del mercato del lavoro, l'istruzione e le aspettative dei giovani consiste nel sostenere lo sviluppo di questi sistemi di apprendistato di alta qualità.

6.3

Uno studio della Commissione europea in merito alla situazione dell'apprendistato nell'UE (35) richiama l'attenzione anche su alcune sfide che questi sistemi di apprendistato devono affrontare. Ad esempio, viene osservato che il vantaggio di un rapido passaggio dalla scuola al lavoro tende ad essere provvisorio, mentre in una prospettiva temporale più lunga le prospettive occupazionali appaiono meno chiare. Un'altra questione è il grado di "trasferibilità" delle competenze e delle qualifiche acquisite a un'altra impresa (dello stesso o di un altro settore).

6.4

Lo studio segnala altresì che, come effetto della crisi economica globale, nel 2008 il numero degli studenti che hanno scelto l'istruzione e la formazione professionale è aumentato, mentre il numero dei posti offerti ad apprendisti e tirocinanti è diminuito in diversi Stati membri in ragione dell'incerto clima imprenditoriale. Tale situazione rappresenta quindi un impulso a mobilitare tutti gli attori e la loro responsabilità condivisa al fine di creare nuovi posti di apprendista nelle imprese o trovare soluzioni alternative sostenute dallo Stato.

6.5

L'inchiesta di BusinessEurope (36) sulle pratiche concrete adottate a livello nazionale ha mostrato l'esistenza di approcci differenti all'elaborazione dei dispositivi che collegano la formazione scolastica con la realtà concreta delle imprese. Ne deriva tutta una serie di raccomandazioni, alcune delle quali rivolte agli stessi datori di lavoro:

prendere parte alla gestione del sistema di apprendistato duale e contribuire all'elaborazione dei programmi e al loro adeguamento nel tempo - fattore importante, questo, per garantirne la coerenza con le esigenze del mercato del lavoro, tenendo anche conto della necessità di ridurre la burocrazia per le imprese;

informare e motivare le imprese affinché partecipino ai sistemi duali, fornire loro delle consulenze e organizzare la cooperazione tra di esse.

6.6

È per questo motivo che i datori di lavoro accolgono con favore l'invito della Commissione a costituire la suddetta Alleanza per sostenere lo sviluppo della qualità nonché per migliorare l'immagine e l'attrattiva dell'apprendistato in Europa, e sono pronti ad assumersi la loro parte di responsabilità per creare posti di apprendista sulla base di sistemi duali che colleghino la formazione scolastica con la prassi lavorativa (37).

6.7

Per i datori di lavoro, il sostegno all'apprendistato rappresenta uno strumento utile per valutare i potenziali candidati in vista dell'assunzione di nuovi dipendenti; esso comporta inoltre notevoli vantaggi economici in una prospettiva di lungo periodo e costituisce altresì un'espressione di responsabilità sociale.

Bruxelles, 20 marzo 2013.

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  STEM: scienza, tecnologia, ingegneria e matematica.

(2)  Quadro europeo delle qualifiche.

(3)  Classificazione europea delle capacità, delle competenze e delle professioni.

(4)  Sistema europeo di crediti per l'istruzione e la formazione professionale, che consente di convalidare, riconoscere e raccogliere le competenze e le conoscenze in campo professionale.

(5)  Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, Fondo sociale europeo.

(6)  Cfr. COM(2010) 682 final del 23 novembre 2010, COM(2010) 477 final del 15 settembre 2010, COM(2010) 614 final del 28 ottobre 2010, ecc.

(7)  Cfr. GU C 68 del 6.3.2012, pagg. 1-10, GU C 318 del 29.10.2011, pagg. 142-149, GU C 68 del 6.3.2012, pagg. 11-14, GU C 132, del 3.5.2011, pag. 55.

(8)  COM(2012) 727 final.

(9)  Accordo quadro sui mercati del lavoro inclusivi (2010) e Quadro di azioni per lo sviluppo delle competenze e delle qualifiche lungo tutto l'arco della vita (2002).

(10)  Cfr. GU C 143 del 22.5.2012, pagg. 94-101, GU C 318 del 29.10.2011, pagg. 69-75, e il parere CESE sul tema Verso una ripresa fonte di occupazione (CESE 1279/2012).

(11)  Parere CESE sul tema Verso una ripresa fonte di occupazione (CESE 1279/2012).

(12)  Il CESE ha lanciato una serie di iniziative incentrate su buoni esempi di cooperazione tra le scuole e le imprese, sui collegamenti tra l'istruzione e la formazione professionale e la prassi, nonché sul sostegno ai giovani imprenditori: il convegno Dalla scuola al lavoro, presso la NUNC-Thermo Fisher Scientific, a Roskilde (Danimarca) il 6 febbraio 2012, il Forum per il nuovo millennio, presso l'Instituto Politécnico da Guarda, a Guarda (Portogallo) il 5 giugno 2012, il convegno tematico La gioventù europea: speranza o disperazione della nuova generazione? nel quadro dell'Université des CCI, a Versailles (Francia) il 29 agosto 2012, e il forum di sostegno ai giovani imprenditori e alle donne imprenditrici.

(13)  Youth on the Move - Un'iniziativa per valorizzare il potenziale dei giovani ai fini di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nell'Unione europea, COM(2010) 477 final del 15 settembre 2011.

(14)  Verso una ripresa fonte di occupazione, COM(2012) 173 final del 18 aprile 2012.

(15)  Proposta di raccomandazione del Consiglio sulla convalida dell'apprendimento non formale e informale, COM(2012) 485 final del 5 settembre 2012.

(16)  Ripensare l'istruzione: investire nelle abilità in vista di migliori risultati socioeconomici, COM(2012) 669 final.

(17)  Documento di lavoro della Commissione - Vocational education and training for better skills, growth and jobs, SWD(2012) 375 final.

(18)  Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro, COM(2012) 727 final, nonché SWD(2012) 406 sul quadro di qualità per i tirocini.

(19)  Il 5 dicembre 2012 ha preso il via la seconda fase della consultazione delle parti sociali europee, conformemente all'articolo 153, paragrafo 5 del TFUE.

(20)  Alcuni ministri dell'Istruzione si sono riuniti il 10 e 11 dicembre 2012 a Berlino e hanno adottato, per sostenere l'alleanza, un memorandum contenente dieci proposte concrete volte ad aumentare l'attrattiva e la qualità della formazione e dell'insegnamento professionale, e a sviluppare i sistemi duali.

(21)  Piano d'azione Imprenditorialità 2020 - Rilanciare lo spirito imprenditoriale in Europa, COM(2012) 795 final del 9 gennaio 2013.

(22)  L'osservatorio sulla ristrutturazione in Europa (EMR), Eurofound, ha registrato, dal luglio al settembre 2012, 274 casi di ristrutturazione, che hanno comportato la perdita di 105 076 posti di lavoro e la creazione di 30 520 nuovi posti.

(23)  Cfr. http://adult-learning-investment.eu/docs/BackgroundReport.pdf (in inglese).

(24)  Workshop 9 e 10 ottobre 2012, Bruxelles, sull'attrattiva dell'IFP (Attractive vocational education and training: what really matters?), studio SKOPE, Università di Oxford, www.cedefop.org.

(25)  Sostenere la crescita e l'occupazione - un progetto per la modernizzazione dei sistemi d'istruzione superiore in Europa, COM(2011) 567 final del 20 settembre 2011.

(26)  BUSINESSEUROPE, pubblicazione: Plugging the skills gap: the clock is ticking ("Colmare il divario di competenze: il tempo stringe") (2011).

(27)  CEDEFOP, Guidelines on validation of non-formal and informal learning ("Orientamenti per la convalida dell'apprendimento non formale e informale").

(28)  Cfr. GU C 181 del 21.6.2012, pag. 154: "Il CESE invita pertanto [la Commissione] a fornire una definizione chiara e operativa del concetto di apprendimento permanente e ad adottare politiche più mirate intese a migliorare l'accessibilità per ciascuno di questi gruppi [di discenti]".

(29)  Programma pluriennale congiunto delle parti sociali europee 2012-2014, di cui fa parte anche l'elaborazione del quadro d'azione per l'occupazione giovanile.

(30)  Comunicazione sulle politiche dell'UE e il volontariato: riconoscere e promuovere le attività di volontariato transfrontaliero nell'UE, COM(2011) 568 final del 20 settembre 2011.

(31)  EQF (Quadro europeo delle qualifiche), ECVET (Sistema europeo di crediti per l'istruzione e la formazione professionale), EQAVET (Quadro europeo di riferimento per l'assicurazione della qualità dell'istruzione e della formazione professionale), Europass (un portfolio di documenti per facilitare la mobilità geografica e professionale).

(32)  La recente relazione sull'attuazione del processo di Bologna (2012) mostra che soltanto una minoranza degli Stati membri dell'UE ha già pienamente realizzato un sistema nazionale di qualifiche in conformità con l'EQF.

(33)  Nella Repubblica ceca sono stati lanciati, ad esempio, i progetti dal titolo "La formazione è un'opportunità", "Formatevi per la crescita" e "Tirocini nelle imprese".

(34)  Per un esempio di buona pratica, cfr. il seminario congiunto della rappresentanza permanente dell'Austria presso l'UE e della Camera austriaca dell'economia sul tema "Sistema duale: quali aspetti funzionano", come contributo dei datori di lavoro al dibattito europeo e nazionale sulle prospettive dell'occupazione giovanile in Europa, Bruxelles, 3 dicembre 2012.

(35)  Studio della CE Apprenticeship supply in the Member States of the European Union ("Offerta di apprendistato negli Stati membri dell'UE"), gennaio 2012, IKEI Research & Consultancy: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=6633&type=2&furtherPubs=no.

(36)  Pubblicazione di BusinessEurope dal titolo "Creare delle opportunità per i giovani: come aumentare l'attrattiva e l'immagine dell'apprendistato", marzo 2012.

(37)  A livello globale quest'impegno può costituire un progetto comune IOE e BIAC "Alleanza globale per l'apprendistato".


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/35


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Coinvolgimento e partecipazione dei lavoratori in quanto elementi fondamentali di un buon governo societario e di soluzioni equilibrate per superare la crisi» (parere d’iniziativa)

2013/C 161/06

Relatore: GREIF

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 12 luglio 2012, ha deciso, conformemente all'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Coinvolgimento e partecipazione dei lavoratori in quanto elementi fondamentali di un buon governo societario e di soluzioni equilibrate per superare la crisi.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali e cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 85 voti favorevoli, 3 voti contrari e 8 astensioni.

1.   Sintesi

1.1

La crisi finanziaria è arrivata nelle imprese. Per superarla, nell'interesse di tutti i gruppi coinvolti - investitori, datori di lavoro, lavoratori, regioni (approccio multilaterale) - occorrono sforzi congiunti, obiettivi condivisi, per esempio lo sviluppo a lungo termine dell'impresa, un dialogo sociale adeguato, in un clima di fiducia, e un atteggiamento positivo. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) desidera dare impulso all'esplorazione di nuovi percorsi, anche per quanto riguarda il quadro europeo sul governo societario.

1.2

Il CESE è convinto che un governo societario "adeguato" e in questo senso anche "sostenibile" debba basarsi sulle strutture giuridiche e sulle pratiche di coinvolgimento dei lavoratori mediante l'informazione, la consultazione e, dove applicabile, la partecipazione alle decisioni, che hanno dato buoni risultati nel mercato interno.

1.3

In tale contesto, la sostenibilità deve essere il prodotto della conciliazione dell'efficienza economica con obiettivi sociali ed ecologici. La condizione preliminare è che l'impresa venga concepita come un'istituzione in cui le varie parti in causa collaborano e in cui tutti i partecipanti ricercano insieme una prospettiva d'affari duratura, la competitività economica e l'equilibrio sociale, e orientano la propria azione in tal senso. In quest'ottica il CESE introduce nel dibattito il modello di governo societario dell'impresa sostenibile, che prevede tra l'altro che le decisioni d'impresa rispettino anche la "voce" dei lavoratori.

1.4

Con tale modello si possono ottenere buoni risultati nella gestione delle imprese, se il governo societario è orientato al principio di relazioni eque tra lavoratori, dirigenti e proprietari e in tal modo vengono offerti a tutte le parti in causa percorsi sicuri per contribuire in modo mirato ed efficace, pur senza interferire con i poteri direttivi della gestione aziendale, a dar forma alle trasformazioni. Per questa ragione è disponibile già adesso a livello nazionale ed europeo una gamma di strumenti, che andrebbero utilizzati efficacemente, per il coinvolgimento obbligatorio dei rappresentanti dei lavoratori. È comprovato che, specialmente in un periodo di crisi, con il ricorso a detti strumenti le ristrutturazioni nelle imprese possono essere gestite e anticipate meglio.

1.5

Il CESE ritiene che per introdurre stabilmente nella pratica il modello descritto e rafforzarlo, anche la politica europea, nell'ambito delle sue responsabilità per la creazione del mercato interno, sia chiamata a fornire incentivi e a definire il necessario quadro giuridico europeo, senza interferire con le competenze nazionali. In quest'ottica, il CESE avanza delle proposte intese a fare in modo che l'attuale diritto europeo fondamentale in materia di partecipazione dei lavoratori riceva attuazione nell'ordinamento giuridico nazionale e venga formulato meglio nel diritto derivato dell'UE.

1.6

Ciò dovrebbe fare della possibilità di coinvolgimento dei lavoratori nell'orientamento strategico delle imprese un elemento generale del diritto europeo delle società, che la Commissione prevede di sviluppare ulteriormente nel prossimo futuro. Inoltre le disposizioni del diritto dell'UE sul coinvolgimento obbligatorio dei lavoratori dovrebbero essere raccolte e applicate in maniera generale, sulla base del livello normativo già raggiunto, unificando inoltre in particolare le definizioni di informazione, consultazione e partecipazione.

1.7

La risoluzione del Parlamento europeo del 15 gennaio 2013 costituisce a questo punto una nuova tappa di questo dibattito. Tale documento chiede tra l'altro, a grande maggioranza, un quadro giuridico comprendente delle norme minime per i casi di ristrutturazione, nell'ottica di minimizzare i costi sociali ed economici e promuovere l'anticipazione. Tale quadro dovrebbe comprendere tra l'altro obblighi di una pianificazione strategica e di iniziative preventive di formazione e riqualificazione, misure intese a salvaguardare i posti di lavoro e la forza lavoro in caso di ristrutturazione, e disposizioni che, in caso di ristrutturazioni, incitino le imprese a una cooperazione preventiva con gli organi regionali (specialmente amministrazioni e uffici del lavoro) e con le catene di approvvigionamento locali.

2.   Introduzione

2.1

Con il presente parere, il CESE intende mostrare come imprese e investitori possano trovare, insieme ai lavoratori, soluzioni equilibrate e sostenibili per uscire dalla crisi economica e finanziaria e per far fronte ai cambiamenti del clima. Il parere illustra, inoltre, quale sia il quadro sociale e giuridico di cui tali soggetti hanno bisogno e quali aspetti del quadro giuridico europeo debbano essere migliorati a tal fine, nel rispetto della differenza di situazioni e di regimi nazionali.

2.2

Un governo societario orientato allo sviluppo nel lungo periodo si fonda su un dialogo, basato sulla fiducia e giuridicamente garantito, tra la direzione e i lavoratori. Il Comitato ritiene che in merito esista tra i governi, le parti sociali e la società civile un consenso politico che è profondamente radicato nella storia dell'integrazione europea. La partecipazione obbligatoria dei lavoratori all'attività economica rappresenta un elemento imprescindibile di un'economia socialmente responsabile, come stabiliscono tra l'altro numerose direttive europee. Le migliaia di rappresentanti delle parti interessate nelle imprese e nelle aziende europee e i circa 17 000 rappresentanti di parti interessate che siedono in circa 1 000 comitati aziendali europei sono la dimostrazione del fatto che questo principio di un governo societario orientato alla partecipazione viene applicato nella pratica.

2.3

Questo consenso politico è rispecchiato in varie fonti di diritto europee, risalenti a fasi storiche diverse. Il diritto dell'Unione europea impone l'informazione e la consultazione dei lavoratori a livello sia nazionale (anche per le PMI) (1), che transnazionale (2). A quest'ultimo livello sussiste inoltre la possibilità di partecipazione dei lavoratori a livello di impresa, che costituisce la norma nella società europea e nella società cooperativa europea (3). Numerose altre direttive (4) in materia di protezione del lavoro e della salute e di diritto societario prescrivono l'informazione e la consultazione. L'articolo 27 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, inoltre, fa del diritto fondamentale dell'individuo all'informazione e alla consultazione un elemento vincolante del diritto dell'UE. È indubbio, pertanto, che la partecipazione obbligatoria dei lavoratori all'attività economica faccia parte dell'assetto giuridico fondamentale della democrazia europea.

2.4

Questa risorsa, che è consolidata e si dimostra efficiente ai fini dell'attività economica ordinaria, va rafforzata nell'interesse del successo economico, ma anche e soprattutto nell'interesse della coesione sociale in Europa, per il superamento della crisi attuale. Infatti al giorno d'oggi le imprese, che non esistono solo per gli investitori, ma devono anche offrire un contributo alla società, sono esposte a un contesto che si è fatto più incerto:

le catene di creazione del valore sono divenute maggiormente transnazionali in ragione della necessità di essere competitive sui mercati globali. Di conseguenza gestire le imprese è più complicato e le parti colpite, specie i lavoratori, hanno maggiori difficoltà a comprendere le ristrutturazioni o le delocalizzazioni.

I finanziamenti d'impresa provenienti da investitori finanziari puri sono prevalentemente orientati a ottenere guadagni a breve termine, e limitano la pianificazione di lungo periodo nell'impresa. Ciò crea grandi ostacoli al mantenimento di relazioni di partenariato basate sulla fiducia tra direzione e lavoratori.

Gli ambiziosi obiettivi stabiliti in campo climatico richiedono innovazioni e prodotti e servizi sostanzialmente nuovi. Ciò comporta un cambiamento strutturale spesso radicale che pone i lavoratori e le imprese interessati in una situazione di forte tensione e di fronte a compiti organizzativi inediti.

Oggi le imprese, aiutate dalla legislazione europea in materia di società e di mercati finanziari, si muovono con sempre minor sforzo all'interno del mercato unico europeo al di là delle frontiere nazionali. I diritti di partecipazione agli organi dell'impresa e le varie forme pratiche di cooperazione basate sulla fiducia esistenti a livello nazionale rischiano di diventare inutili se non passano le frontiere nazionali.

2.5

Alla luce di quanto detto, emerge chiaramente la necessità di introdurre un correttivo per contrastare uno scardinamento dei valori dell'impresa dovuto alla concentrazione sul breve periodo. Occorre mostrare alla politica europea dei percorsi che consentano di superare l'approccio attualmente prevalente, che consiste nel rendere le imprese trasparenti in modo unilaterale a beneficio degli azionisti, grazie a una concezione più ampia dell'azienda come "impresa sostenibile", nell'interesse di uno sviluppo aziendale a lungo termine (5).

2.6

La gestione della crisi, un orientamento di lungo periodo, una buona governance d'impresa, la capacità di innovare e una cooperazione basata sulla fiducia tra datori di lavoro e lavoratori, sulla base di diritti obbligatori in materia di coinvolgimento, sono tutti elementi dello stesso quadro volto a disegnare il futuro dell'Europa. Il CESE propone di radicare e consolidare nella politica europea, come nuovo modello, il concetto di "impresa sostenibile". L'obiettivo è aprire nuovi orizzonti alla legislazione, nonché ai provvedimenti aziendali e politici, al fine di dare agli operatori ragioni e indicazioni per mettere in pratica un governo societario sostenibile. In merito agli elementi che costituiscono un'impresa sostenibile ci deve essere consenso. La sua realizzazione concreta deve poi corrispondere alla situazione specifica dell'impresa, assumendo anche forme differenti da paese a paese.

3.   Il modello dell'impresa sostenibile

3.1

Il modello dell'impresa sostenibile (6) consente di convertire i requisiti previsti dalla politica europea in un metodo complessivo di governo societario che combina, in un unico programma coerente, gli obiettivi di efficienza economica con quelli sociali ed ecologici. L'impresa sostenibile si basa sull'idea che le imprese siano organizzazioni sociali in cui "la voce" dei lavoratori va rispettata. Le decisioni assunte dalle imprese diventano in tal modo più facilmente prevedibili per entrambe le parti e per i clienti, e sono meno vulnerabili agli interventi esterni che perseguono esclusivamente aspettative di profitti a breve termine.

3.2

Le caratteristiche fondamentali di un'impresa sostenibile sono le seguenti (7):

1)

Il concetto si fonda su un approccio caratterizzato da una molteplicità di parti interessate (multi-stakeholder), approccio in base al quale i titolari dell'impresa operano insieme ad altri soggetti importanti, come i lavoratori e gli attori presenti nella regione in cui opera l'impresa.

2)

La definizione degli obiettivi perseguiti dall'impresa e delle modalità per realizzarli è il frutto degli sforzi congiunti di lavoratori e direzione, senza con ciò voler pregiudicare le prerogative d'indirizzo di quest'ultima. A tal fine esistono diverse forme di coinvolgimento dei lavoratori che si sono dimostrate valide nella pratica.

3)

Il governo societario è orientato al lungo periodo. Gli obiettivi dell'impresa sono coerenti con gli obiettivi di sostenibilità.

4)

Per gestire un'impresa sostenibile, la direzione necessita di un quadro completo dell'azienda. Le disposizioni per il sistema di rendicontazione devono contemplare in modo vincolante le varie dimensioni di un governo societario sostenibile (8).

5)

La remunerazione del personale direttivo e dei dirigenti deve essere collegata ai loro sforzi per realizzare gli obiettivi in fatto di sostenibilità. Vi sono compresi anche impegni in campo sociale a favore, per esempio, della tutela del lavoro e della salute, della formazione e dell'aggiornamento professionali oppure delle pari opportunità.

6)

L'impresa sostenibile richiede investitori che siano interessati a ottenere guadagni nel lungo periodo.

3.3

Un'impresa sostenibile può funzionare correttamente solo seguendo un principio gestionale preciso, quello della relazione equa (fair relationship). Secondo questo principio, a tutti gli interessati (la direzione, i rappresentanti dei lavoratori, gli investitori e le regioni coinvolte) viene data la possibilità, pur senza interferire con le prerogative d'indirizzo della gestione aziendale, di partecipare a disegnare i cambiamenti nell'impresa, in modo mirato e costruttivo. In tal modo è più facile gestire e anticipare le ristrutturazioni in tempi di crisi.

3.4

Il concetto di relazione equa si basa, in caso di cessioni e acquisizioni, su accordi vincolanti tra le parti coinvolte in merito alle prospettive aziendali a lungo termine e alla dimensione sociale che, in caso di cessione o di acquisizione di un'impresa, garantisce per quanto possibile il mantenimento dei siti di produzione e dei posti di lavoro. In particolare anche in caso di acquisizioni o cessioni transnazionali di imprese o di partecipazioni in imprese, oppure di ristrutturazioni, i seguenti elementi costituiscono dei presupposti:

un chiaro piano aziendale e industriale di lungo periodo,

garanzie in merito agli investimenti, al mantenimento delle varie sedi e all'occupazione,

in caso di ristrutturazione, una valutazione di tutte le alternative al licenziamento,

rispetto delle conquiste sociali già ottenute e dei contratti collettivi,

possibilità di controllare se gli accordi e/o gli impegni presi siano rispettati.

3.5

La realizzazione dell'impresa sostenibile va di pari passo con il coinvolgimento obbligatorio dei lavoratori a livello nazionale e transnazionale attraverso l'informazione, la consultazione e, ove applicabile, la partecipazione agli organi di gestione dell'impresa. L'esperienza mostra, a tal proposito, che i paesi che riconoscono forti diritti di partecipazione ai lavoratori e possono contare su buone relazioni tra le parti sociali sono emersi dall'ultima crisi meglio di altri. La loro utilizzazione per lo sviluppo aziendale nel lungo periodo presuppone che la politica europea, nel quadro delle sue competenze in merito all'ordinamento del mercato interno, fissi i corrispondenti incentivi e obblighi giuridici relativi al governo societario.

4.   La necessità di un intervento europeo – Raccomandazioni politiche

4.1   Migliorare il quadro giuridico per un'impresa sostenibile

4.1.1

Occorre garantire la remuneratività del lavoro, degli investimenti e dell'imprenditorialità in Europa. L'impresa sostenibile rappresenta il modello adeguato a tal fine. Questo tipo di impresa, infatti, persegue allo stesso tempo obiettivi di lungo termine in campo economico, sociale ed ecologico. L'impresa sostenibile viene diretta secondo il principio della relazione equa, per cui il cambiamento è visto come un compito imprenditoriale difficile ma al contempo promettente e le conquiste sociali e i diritti dei lavoratori non sono messi in discussione.

4.1.2

Il CESE ritiene pertanto che la politica europea debba consolidare ulteriormente le basi per una cooperazione fra i principali gruppi economici, e si rallegrerebbe se la Commissione europea tornasse ad attivarsi per adeguare i diritti dei lavoratori e dei loro rappresentanti alla realtà del mercato interno europeo e per consolidarli, partendo dal livello di coinvolgimento dei lavoratori già raggiunto in Europa. In tale contesto rientrano anche iniziative legislative intese a migliorare le condizioni per tradurre in pratica il nuovo modello appena descritto.

4.1.3

Le imprese che seguono il principio della relazione equa sono in grado di anticipare e gestire in modo particolarmente adeguato i cambiamenti strutturali. La partecipazione dei lavoratori alla gestione e all'anticipazione del cambiamento va rafforzata, quindi, anche per motivi di razionalità economica. Il quadro giuridico europeo deve essere migliorato in tal senso. Conformemente alla strategia di sostenibilità della strategia Europa 2020, simili provvedimenti promuoverebbero la cooperazione tra i principali gruppi dell'economia, nell'interesse della democrazia europea e della competitività dell'economia europea.

4.2   Consolidare e applicare i diritti di coinvolgimento dei lavoratori riconosciuti a livello europeo

4.2.1

Per migliorare la libertà di stabilimento e la mobilità delle imprese nel mercato interno il diritto societario europeo viene continuamente sviluppato. Sempre più spesso sono adottate a livello europeo norme in materia di governo societario. Il CESE ritiene che la politica europea debba riconoscere la stessa importanza nella legislazione europea, a tutti gli attori economici coinvolti (imprese, investitori e lavoratori) nelle loro attività a livello nazionale e transnazionale (9). Il cosiddetto fitness check (controllo di idoneità) delle direttive europee in materia di coinvolgimento obbligatorio dei lavoratori annunciato dalla Commissione non può servire da alibi per non intraprendere iniziative politiche sostanziali. In tal senso il Comitato conviene con il Parlamento europeo sul fatto che siano necessari nuovi sforzi politici volti a rafforzare le possibilità di partecipazione dei lavoratori a livello transnazionale, sul posto di lavoro e nell'impresa.

4.2.2

A tale proposito, il Comitato ritiene necessario attuare nell'ordinamento giuridico nazionale e formulare meglio nel diritto europeo il diritto fondamentale dei lavoratori al coinvolgimento e in particolare consolidare nella legislazione europea, sulla base dell'acquis esistente, le disposizioni relative al coinvolgimento obbligatorio dei lavoratori (10).

Il Parlamento europeo ha recentemente commissionato uno studio, in cui viene suggerito di integrare nella direttiva 2002/14/CE, che istituisce un quadro generale relativo all'informazione e alla consultazione dei lavoratori, il diritto alla partecipazione di rappresentanti dei lavoratori agli organi di gestione delle imprese.

Le direttive già esistenti riguardanti il coinvolgimento dei lavoratori in caso di cessioni e di acquisizioni di imprese (11), il quadro generale relativo all'informazione e alla consultazione dei lavoratori (12), l'istituzione di un comitato aziendale europeo (13) e il completamento dello statuto della società europea (SE) e della società cooperativa europea (SCE) per quanto riguarda il coinvolgimento dei lavoratori (14), sono state introdotte in momenti differenti. Il CESE propone di verificare attentamente in che misura un loro consolidamento in una direttiva quadro europea potrebbe comportare quanto meno un'uniformazione delle differenti definizioni in materia di informazione e consultazione e, dove previsto, di coinvolgimento negli organi di gestione delle imprese.

4.2.3

I provvedimenti proposti consentirebbero di migliorare il quadro normativo europeo, rendendo più semplice investire, produrre e lavorare in Europa. Il CESE, pertanto, accoglie senza riserve tali raccomandazioni e auspica che le istituzioni europee si attivino presto per attuare tali proposte.

In tal modo, anche nella futura legislazione gli attuali diritti obbligatori in materia di coinvolgimento sarebbero sistematicamente generalizzati e dovrebbero essere attuati nel diritto nazionale (15). Le imprese potrebbero così contare su una maggiore certezza del diritto.

In tal modo, inoltre, potrebbe essere promossa la necessaria coerenza nel diritto europeo. Il principio del coinvolgimento dei lavoratori, infatti, è riconosciuto da svariate direttive dell'UE, che però sono state elaborate in momenti diversi e contengono definizioni divergenti di informazione, consultazione e, dove previsti, di coinvolgimento dei lavoratori negli organi di gestione delle imprese.

4.2.4

Il Comitato chiede con decisione che le disposizioni in materia di coinvolgimento dei lavoratori contenute nel diritto dell'Unione siano consolidate, con la dovuta attenzione per la natura delle varie questioni, prendendo come riferimento per il contenuto di tali diritti i seguenti atti giuridici: la rifusione della direttiva 2009/38/CE riguardante l'istituzione di un comitato aziendale europeo (in particolare per quanto riguarda la definizione di informazione e consultazione e le ristrutturazioni) e la direttiva quadro 2002/14/CE (coinvolgimento dei lavoratori nella società europea) (per quanto riguarda la partecipazione agli organi di gestione delle imprese).

4.2.5

Secondo il CESE, in tutti questi provvedimenti il diritto europeo deve tutelare e consolidare i diritti al coinvolgimento riconosciuti a livello nazionale e le disposizioni vigenti a livello europeo, in particolare per quanto concerne la partecipazione dei lavoratori agli organi di gestione delle imprese. Tuttavia, data la diversità di situazioni e di regimi esistenti a livello nazionale, non è consigliabile e risulterebbe anzi controproducente, imporre un modello europeo unico di partecipazione dei lavoratori.

Il diritto europeo, che disciplina il trasferimento transnazionale della sede sociale e le fusioni e introduce forme societarie europee, non deve portare a una "fuga dalla partecipazione agli organi di gestione delle imprese".

Vi sono buone ragioni per introdurre in maniera generale un coinvolgimento obbligatorio dei lavoratori come componente standard del diritto societario europeo, tenendo conto tuttavia delle differenze a livello di diritto societario nazionale.

4.3   Norme minime vincolanti in caso di ristrutturazioni

4.3.1

Considerato il ritmo sempre più intenso dei processi di ristrutturazione (16) e il contesto, divenuto più aggressivo, delle attività di finanziamento delle imprese, secondo il Comitato occorrono a livello nazionale ed europeo dei percorsi innovativi, che da un lato segnalino l'apertura dell'Europa e la sua attrattiva per gli investitori, ma che dall'altro, come viene sottolineato nel parere del CESE sul tema Ristrutturare e anticipare i mutamenti preparino sia le imprese che i lavoratori a superare nuove sfide, allo scopo di minimizzare le ripercussioni sociali negative dei mutamenti e di massimizzare le prospettive di una ristrutturazione coronata da successo (17).

4.3.2

La crisi finanziaria ha mostrato la necessità di un nuovo approccio per far prevalere nelle imprese l'obiettivo di una creazione del valore sostenibile rispetto a quello di una ricerca del profitto orientata al breve periodo. Affinché la politica possa dare una risposta efficace alle sfide connesse alle ristrutturazioni, occorre un approccio integrato, che includa differenti settori di intervento (ad esempio l'occupazione, l'istruzione, l'innovazione e la politica industriale). In tale contesto si deve tenere conto anche degli interessi dei lavoratori, qualora siano messi in causa dalle decisioni dell'impresa. Il concetto di impresa sostenibile è orientato al lungo periodo e offre una risposta concretamente attuabile alla sfida che la politica europea deve affrontare, vale a dire quella di sostenere le imprese nel contesto di una crescita sostenibile.

4.3.3

A giudizio del CESE, anticipare i cambiamenti è possibile solo se si instaura un clima di fiducia reciproca e si coinvolgono in modo coerente sia le parti sociali che la società civile organizzata (18). In tale contesto è necessario anche che i lavoratori possano essere coinvolti a monte dell'adozione delle decisioni aziendali, usufruendo dei loro diritti di informazione e di consultazione e utilizzandoli per risolvere concretamente dei problemi nel contesto locale (19). La direttiva del 2009 sui consigli aziendali europei autorizza anche, in tale contesto, la partecipazione tempestiva alle questioni transfrontaliere.

4.3.4

La gestione adeguata delle ristrutturazioni costituisce già da tempo, a livello europeo, l'oggetto di dibattiti cui partecipano attivamente, oltre alla Commissione, in particolare le parti sociali, il Parlamento europeo e il CESE.

4.3.5

La risoluzione del Parlamento europeo del 15 gennaio 2013 costituisce a questo punto una nuova tappa di questo dibattito. Tale documento chiede tra l'altro, a grande maggioranza, un quadro giuridico comprendente delle norme minime per i casi di ristrutturazione, nell'ottica di minimizzare i costi sociali ed economici e promuovere l'anticipazione (20). Tale quadro dovrebbe comprendere tra l'altro obblighi di una pianificazione strategica e di iniziative preventive di formazione e riqualificazione, misure intese a salvaguardare i posti di lavoro e la forza lavoro in caso di ristrutturazione, e disposizioni che, in caso di ristrutturazioni, incitino le imprese a una cooperazione preventiva con gli organi regionali (specialmente amministrazioni e uffici del lavoro) e con le catene di approvvigionamento locali.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Direttiva 2002/14/CE.

(2)  Direttiva 2009/38/CE riguardante l'istituzione di un comitato aziendale europeo.

(3)  Direttiva 2001/86/CE e direttiva 2003/72/CE, sul coinvolgimento dei lavoratori nella società europea e nella società cooperativa europea.

(4)  Tra cui la direttiva 77/187/CE sui licenziamenti collettivi e la direttiva 2001/23/CE sui trasferimenti di imprese.

(5)  Cfr. il commissario competente per il Mercato interno e i servizi Barnier: "Questa tendenza dannosa a guardare al breve termine va contrastata. Una buona governance d'impresa può contribuire a raggiungere questo obiettivo." Discorso di apertura in occasione dell'undicesima conferenza europea sulla gestione aziendale (11. European Corporate Governance Conference) tenutasi a Varsavia il 15 novembre 2011.

(6)  Cfr. Vitols, S. e Kluge, N. (2011), The Sustainable Company: a new approach to corporate governance, Bruxelles, ETUI.

(7)  Cfr. Vitols, S. (2011), What is the Sustainable Company? e Vitols, S. e Kluge, N., The Sustainable Company: a new approach to corporate governance, Bruxelles, ETUI, pagg. 15-37.

(8)  Un ottimo esempio è quello della relazione sulla sostenibilità della Volkswagen AG del 2011, http://www.volkswagen.de/de/Volkswagen/nachhaltigkeit.html.

(9)  Cfr. Parlamento europeo (2012), Risoluzione del Parlamento europeo del 14 giugno 2012 sul futuro del diritto societario europeo.

(10)  Cfr. anche PE 2012/2061.

(11)  Direttiva 2001/23/CE.

(12)  Direttiva 2002/14/CE.

(13)  Direttiva 2009/38/CE.

(14)  Direttiva 2001/86/CE e direttiva 2003/72/CE.

(15)  Cfr. lo studio Relations between company supervisory bodies and the management. National systems and proposed instruments at the EU level with a view to improving legal efficiency. (Parlamento europeo (2012) PE 462.454), http://www.europarl.europa.eu/committees/en/juri/studiesdownload.html?languageDocument=EN&file=75509.

(16)  Eurofound (Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro). Relazione 2012 dell’ERM (Osservatorio sulla ristrutturazione in Europa): Mercati del lavoro, condizioni lavorative e grado di soddisfazione di vita dopo la ristrutturazione.

(17)  Parere del CESE dell'11 luglio 2012, sul tema Ristrutturare e anticipare i mutamenti, (GU C 299 del 4.10.2012), punto 1.3.

(18)  Ibidem.

(19)  Parti sociali europee: Orientamenti di riferimento per la gestione del cambiamento e delle sue conseguenze sociali. Documento del 16 ottobre 2003

http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=2750&langId=en.

(20)  Risoluzione del Parlamento europeo del 15 gennaio 2013 recante raccomandazioni alla Commissione concernenti l'informazione e la consultazione dei lavoratori, l'anticipazione e la gestione delle ristrutturazioni P7_TA-PROV(2013)005.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/40


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il dialogo sociale nei paesi del partenariato orientale»

2013/C 161/07

Relatore: MITOV

Nel corso della sessione plenaria del 18 e 19 gennaio 2012 il Comitato economico e sociale europeo ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Il dialogo sociale nei paesi del partenariato orientale.

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 91 voti favorevoli e 3 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato esprime il suo appoggio al partenariato orientale (PO), il cui obiettivo è contribuire allo sviluppo economico e sociale dei paesi vicini ad est dell'UE, consolidare le istituzioni democratiche e promuovere una base comune di norme e di valori su cui fondare il progetto europeo comune.

Rammenta, in questa prospettiva, l'importanza della partecipazione della società civile nonché il ruolo indispensabile del dialogo sociale, che coinvolge le parti sociali (organizzazioni datoriali e sindacati) nella ricerca di un generale consenso in grado di conciliare i differenti interessi sociali ed economici delle imprese e dei lavoratori.

1.2

Il Comitato sottolinea la specificità del dialogo sociale, che deve potersi svolgere ai diversi livelli e nei diversi campi in cui le parti sociali possono far valere interessi legittimi; così come sottolinea che, parallelamente a questo dialogo sociale e in via complementare ad esso, deve svolgersi un dialogo civile inteso a promuovere una democrazia partecipativa in senso ampio. Rammenta che sia il dialogo sociale che quello civile poggiano sull'indipendenza delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile (OSC), e reclama il rispetto di tale indipendenza in quanto parte integrante dei diritti umani e sociali fondamentali definiti dalle organizzazioni internazionali ed europee.

1.3

Il Comitato chiede che il rispetto di tali diritti fondamentali - e in particolare della libertà di associazione e della libertà di contrattazione collettiva - sia tenuto nella dovuta considerazione ai fini del PO. Chiede ai paesi interessati di compiere gli sforzi necessari per progredire nell'integrazione delle norme europee e internazionali definite dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, dalla Carta sociale europea (CSE, promossa dal Consiglio d'Europa) e dall'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), nonché nell'instaurazione di uno "Stato di diritto sociale". Il rispetto di tali norme deve pertanto essere incluso tra i criteri fissati ufficialmente per configurare e valutare gli "accordi di associazione". Anche nell'ambito del PO si potrebbe adottare un'impostazione analoga a quella adottata, per gli accordi commerciali, dalla Commissione nell'elaborare il suo sistema di preferenze generalizzate (SPG+).

1.4

Il Comitato reputa che il PO dovrebbe contribuire effettivamente al rafforzamento del dialogo sociale a livello dei paesi partner, e chiede che, a tal fine, le strutture di concertazione esistenti siano regolarmente consultate in sede sia di preparazione che di valutazione degli "accordi di associazione". In proposito il Comitato rammenta che i piani d'azione proposti dal PO affrontano un insieme di questioni - riguardanti ad esempio l'energia, i vari settori della vita economica, il ruolo dei servizi pubblici - che toccano da molto vicino gli interessi dei lavoratori dipendenti e degli operatori economici e giustificano una concertazione a livello non solo di politica economica generale ma anche dei vari settori e territori interessati.

1.5

Il Comitato plaude alla decisione del Forum della società civile per il partenariato orientale (FSC-PO) di istituire un quinto gruppo di lavoro dedicato al dialogo sociale, gruppo di lavoro già riunitosi una prima volta nel novembre 2012 a Stoccolma.

1.6

Il Comitato chiede che il regolamento interno dell'FSC-PO e le modalità di selezione delle OSC partecipanti siano riveduti in modo tale da consentire ai rappresentanti delle parti sociali di partecipare in maniera conforme a ciò che le loro organizzazioni rappresentano nella vita dei paesi interessati. Sottolinea che una rappresentanza equilibrata delle parti sociali e delle altre OSC - come quella assicurata nel Comitato stesso dai tre gruppi che lo compongono - dovrebbe permettere di rafforzare la rappresentatività e la legittimità dell'FSC-PO in quanto interlocutore delle autorità nazionali ed europee che partecipano al PO.

1.7

Il Comitato auspica che sia stabilito un coordinamento tra l'FSC-PO, le sue piattaforme nazionali e le strutture nazionali di dialogo sociale, onde evitare una competizione inutile e dannosa tra le strutture. I rappresentanti delle parti sociali, presenti a livello delle piattaforme nazionali, potrebbero assicurare il collegamento tra queste ultime e le strutture bi- o tripartite esistenti.

1.8

Il Comitato propone che venga creato, in seno al PO, un panel specificamente dedicato alla "politica sociale e occupazionale". Questo panel, che dovrebbe poter essere animato dalla DG EMPL (Occupazione, affari sociali e inclusione) della Commissione, avrebbe, nell'immediato, il compito di attuare un programma sistematico di promozione degli scambi e individuazione delle "buone pratiche" tra UE e paesi partner nel campo della politica sociale e dell'occupazione, alla luce degli obiettivi definiti in questo campo dalla piattaforma tematica II ("Integrazione economica e convergenza con le politiche dell'UE"). A più lungo termine, invece, il Comitato auspica che il panel possa trasformarsi in una "piattaforma" tematica, che consentirebbe di trattare approfonditamente le questioni di politica sociale e occupazionale, riconoscendone così l'importanza al pari delle altre quattro priorità fissate dal PO.

1.9

Il Comitato plaude alla creazione di uno "Strumento per la società civile" e di una "Fondazione europea per la democrazia" (FED), e chiede che quest'ultima sia resa operativa il più presto possibile. Il Comitato auspica che, con la definizione di criteri obiettivi e trasparenti, questi fondi contribuiscano effettivamente a rafforzare la società civile e la sua azione, e in particolare il dialogo sociale nei paesi interessati. Nei programmi della FED potrebbe trovar posto il finanziamento di uno studio sulla situazione, paese per paese, del dialogo sociale, che permetta di definirne gli obiettivi e gli indicatori di avanzamento. Il Comitato chiede inoltre che un programma globale, sul modello dell'"Iniziativa per la coesione sociale nei paesi dell'Europa sudorientale", possa essere istituito anche per i paesi del PO.

2.   Il partenariato orientale e il contributo della società civile: un po' di storia

2.1

Il partenariato orientale è stato creato come approfondimento della politica europea di vicinato (PEV) nei confronti dei paesi vicini ad est dell'UE (Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Moldavia, Ucraina) - proprio come l'Unione per il Mediterraneo si prefigge lo scopo di rafforzare la PEV nei confronti dei paesi vicini a sud dell'UE - al fine di lavorare alla "associazione politica e integrazione economica" dei sei paesi partner (1). Il lancio ufficiale dell'iniziativa ha avuto luogo a Praga il 7 maggio 2009, in occasione del vertice dei capi di Stato dei sei paesi partner e dei rappresentanti dell'UE e degli Stati membri.

2.2

Il PO si propone di seguire una duplice linea di azione ("doppia pista"): 1) bilaterale, intesa ad "intensificare le relazioni tra l'UE e ciascun paese partner", e 2) multilaterale, volta a instaurare un quadro in cui possano essere affrontate le sfide comuni. Per far ciò, la Commissione ha proposto di istituire "quattro piattaforme tematiche" che riunissero i rappresentanti dei paesi partner, degli Stati membri dell'UE e delle istituzioni europee: 1) democrazia, buon governo e stabilità, 2) integrazione economica e convergenza con le politiche dell'UE, 3) sicurezza energetica, 4) contatti interpersonali. Inoltre, per sostenere l'iniziativa proposta sono stati previsti "iniziative faro" e "programmi di potenziamento istituzionale".

2.3

Il PO prevedeva di associare alle sue azioni "i rappresentanti dei governi e la Commissione europea, ma anche altre istituzioni dell'Unione, organizzazioni internazionali (quali l'OSCE e il Consiglio d'Europa), istituzioni finanziarie internazionali, parlamenti, rappresentanti del mondo degli affari, enti locali nonché un'ampia gamma di cointeressati nei settori di rilevanza delle piattaforme tematiche" (2). Esso si proponeva in particolare di istituire un "Forum della società civile" (il già citato FSC-PO) chiamato a promuovere i contatti tra le OSC e ad agevolarne il dialogo con le autorità pubbliche.

2.4

Tale Forum doveva favorire la partecipazione di un ampio insieme di attori, compresi i sindacati, le organizzazioni datoriali, le associazioni di categoria, le ONG, i centri studi, le fondazioni senza scopo di lucro, le OSC, le reti nazionali e internazionali e ogni altro attore pertinente della società civile (3). Espletata una procedura di selezione delle OSC interessate a partecipare all'FSC-PO, organizzata dalla Commissione e dal Consiglio dell'UE, il Forum si è riunito per la prima volta nel novembre 2009 a Bruxelles per adottare il suo regolamento interno, definire le modalità del suo lavoro ed eleggere un comitato direttivo. Da allora il Forum si è riunito ogni anno in assemblea generale (a Berlino nel novembre 2010; a Poznań, in Polonia, nel novembre 2011; a Stoccolma nel novembre 2012) e ha incoraggiato la creazione di "piattaforme nazionali" che decentrassero la sua azione a livello dei sei paesi partner.

2.5

Il PO - un progetto che il Comitato ha accolto con favore fin dall'inizio (4) - è ormai giunto al suo quarto anno di attività, e ha sostenuto un insieme di riforme estremamente utili in campo economico e commerciale così come in materia di energia e di libera circolazione delle persone. Quanto al contributo della società civile al PO, in particolare attraverso l'FSC-PO, il CESE deplora la sempre più scarsa partecipazione dei rappresentanti della società civile degli Stati membri alle attività del Forum, e chiede di avviare una riflessione, sia nel Forum stesso che nella Commissione, sulle misure e gli incentivi da attuare per correggere questo squilibrio. In un parere del 16 giugno 2011 (5), inoltre, il Comitato si è rammaricato del fatto che "i datori di lavoro, i sindacati e altre organizzazioni socioeconomiche (agricoltori, consumatori, rappresentanti delle PMI, ecc.) a livello nazionale" non fossero coinvolti, o lo fossero solo in misura limitata, nelle attività dell'FSC-PO.

2.6

Il Comitato riferiva così una serie di preoccupazioni espresse a più riprese dalle organizzazioni datoriali e sindacali europee ed internazionali. L'allora Presidente del CESE Mario Sepi rammentava quindi, in una lettera del maggio 2011 al comitato direttivo dell'FSC-PO, che il termine "società civile" include non solo le ONG e le organizzazioni di base, ma anche gli attori del mercato del lavoro (ossia le parti sociali) e le organizzazioni rappresentative degli attori sociali ed economici che non sono parti sociali in senso stretto (come ad esempio le associazioni di consumatori) (6).

2.7

In risposta, l'FSC-PO ha accettato 1) di rendere un po' più flessibili i criteri di selezione delle OSC, poiché limitare a due mandati annuali la durata della loro partecipazione all'assemblea del Forum avrebbe, a un certo punto, portato a estrometterne i sindacati dei datori di lavoro e dei lavoratori maggiormente coinvolti, e 2) di istituire, in seno al Forum, un quinto gruppo di lavoro, dedicato al "dialogo sociale" e aperto, senza preclusioni, ai rappresentanti delle organizzazioni datoriali e sindacali, costituitosi per la prima volta in occasione dell'assemblea generale del Forum riunita a Stoccolma nel novembre 2012.

2.8

Sempre in quell'ultima assemblea, come già in quella del novembre dell'anno prima a Poznań, l'FSC-PO ha discusso anche degli strumenti per consolidare il suo status giuridico e rafforzare la sua azione, e ha così deciso di costituire un'"associazione" giuridicamente riconosciuta che gli consentisse di partecipare ai programmi di cooperazione offerti dalla Commissione al PO, nonché di dotarsi di un "segretariato permanente" che assicurasse il lavoro di coordinamento inerente al ruolo del Forum. Inoltre, quest'ultimo ha chiesto di istituire uno "strumento" di sostegno alla società civile e alle sue organizzazioni, e insistito affinché fosse riconosciuta la partecipazione a pieno titolo dei suoi rappresentanti alle diverse attività del PO - dalle riunioni delle piattaforme multilaterali fino a quelle di livello ministeriale.

3.   Complementarità tra il dialogo sociale e quello con la società civile

3.1

Il dialogo sociale è il dialogo intessuto - direttamente tra loro o, più tipicamente, con il governo o i suoi rappresentanti (compresi gli enti regionali e/o locali) - dalle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori, allo scopo di promuovere il progresso economico e sociale e favorire una composizione costruttiva dei conflitti legati alle divergenze di interessi sociali ed economici. Il dialogo sociale mira normalmente a produrre un quadro normativo, sotto forma di leggi o di regolamenti governativi (decreti) oppure di contratti collettivi di lavoro che vincolano i firmatari e i soggetti da loro rappresentati ma la cui efficacia può, con decisione del governo e delle parti sociali, essere estesa anche all'insieme degli attori della vita socioeconomica. Esso si svolge a livello nazionale secondo le norme e le procedure stabilite dai singoli paesi, e, nella maggior parte degli Stati membri dell'UE o dei loro vicini, si avvale di strutture bi- o tripartite di consultazione e contrattazione.

3.2

Il dialogo sociale implica il riconoscimento di diritti sociali fondamentali, definiti dall'OIL, dalla CSE e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, e quindi, per ciò stesso, il riconoscimento dell'indipendenza delle organizzazioni sindacali e datoriali e del diritto dei lavoratori e dei datori di lavoro a iscriversi all'organizzazione da loro scelta (Convenzione n. 87 dell'OIL).

3.3

Il dialogo civile è il dialogo intessuto dalle OSC tra loro e con il governo o i suoi rappresentanti con l'obiettivo di promuovere la democrazia partecipativa, avvalendosi delle competenze specifiche e dell'impegno esplicati dai cittadini in organizzazioni da questi costituite per difendere dati interessi e promuovere determinati obiettivi o valori. In numerosi Stati membri o vicini dell'UE, il dialogo civile si svolge a livello nazionale attraverso strutture del tipo "consiglio sociale ed economico" o "comitato di consultazione della società civile".

3.4

Il dialogo civile presuppone necessariamente il riconoscimento dei diritti civili e umani fondamentali, e segnatamente delle libertà di espressione, associazione e manifestazione, definiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE.

3.5

Se il dialogo sociale e quello civile si svolgono innanzitutto a livello nazionale, tuttavia la loro importanza è stata riconosciuta anche a livello europeo, dove essi hanno luogo secondo modalità diverse. Il CESE, in quanto organo consultivo espressione della società civile europea, e segnatamente in virtù della sua composizione (riunisce infatti un numero uguale di rappresentanti di organizzazioni datoriali (I gruppo), lavoratori (II gruppo) e altre OSC (III gruppo)), riesce a situarsi all'intersezione del dialogo sociale e di quello civile nell'UE, il che gli consente di agevolare il processo di elaborazione congiunta dei punti di vista che interessano le diverse categorie di attività economica, sociale e civile che rappresenta (7).

4.   Il dialogo sociale nei sei paesi partner del PO

4.1

Il Comitato ha, in diversi suoi pareri, trattato della situazione delle parti sociali e del dialogo sociale nei sei paesi partner del PO. Nel presente parere, tuttavia, non è possibile, considerate le differenze anche notevoli tra i vari paesi, analizzare la situazione dei singoli Stati membri. In merito il Comitato rinvia a quei pareri precedenti in cui si è soffermato, anche a lungo, su tali questioni (8); nelle riflessioni che seguono, invece, intende limitarsi a evidenziare una serie di punti comuni ai diversi paesi del PO.

4.2

In tutti e sei i paesi partner del PO esistono organizzazioni di datori di lavoro e di lavoratori. Alcune di esse sono derivate dalle organizzazioni sociali o economiche attive sotto il regime sovietico, dopo un processo di "rifondazione" intrapreso all'inizio degli anni Novanta; altre sono state costituite in esito al processo di democratizzazione e di liberalizzazione economica avviato in quei paesi dopo la dissoluzione dell'URSS. In alcuni paesi partner si è affermato un certo pluralismo sindacale, mentre in altri un sindacato unico rappresenta i datori di lavoro (Azerbaigian, Georgia, Moldavia) oppure i dipendenti (Armenia, Azerbaigian, Georgia, Moldavia).

4.3

L'indipendenza di queste organizzazioni nei confronti del governo e delle altre autorità pubbliche varia da paese a paese e da un'organizzazione all'altra. In Bielorussia l'attuale regime politico non ha mai esitato a interferire direttamente nel funzionamento e nell'attività delle organizzazioni datoriali o sindacali. Nei paesi in cui esiste un sindacato unico dei datori di lavoro o dei lavoratori, il monopolio di fatto che esso esercita limita, talora in misura significativa, il pieno esercizio delle libertà di associazione e di contrattazione collettiva. Va infine segnalata, riguardo a tutti i paesi della regione, la ricorrente difficoltà dei governi - compresi quelli che si richiamano ufficialmente alla democrazia e all'economia di mercato - ad accettare l'indipendenza e la legittimità delle organizzazioni rappresentative di datori di lavoro o lavoratori. Ciò non riguarda, d'altronde, le sole parti sociali: anche le OSC critiche nei confronti delle autorità pubbliche e del loro operato, infatti, scontano regolarmente questa stessa situazione.

4.4

In tutti i paesi partner esistono strutture nazionali di consultazione e concertazione: in genere quelle di tipo orizzontale sono tripartite, mentre a livello settoriale ne esistono anche di bipartite, benché assai più eterogenee. Al riguardo l'OIL ha svolto un ruolo trainante, specialmente coi suoi "programmi nazionali per la promozione del lavoro dignitoso". Tuttavia, se è vero che le strutture esistono, è altrettanto vero che il più delle volte il loro funzionamento lascia ancora a desiderare: secondo la maggior parte delle organizzazioni, infatti, il dialogo sociale che vi si svolge è, ancora in troppi casi, formale ed episodico, e per di più verte su un numero molto limitato di questioni. Perlopiù le strutture tripartite operano di fatto come sedi di informazione delle parti sociali circa decisioni governative che, in molti casi, sono già state adottate e non sono più modificabili. Il PO e i programmi che lo accompagnano non sono quasi mai stati iscritti all'ordine del giorno di tali riunioni.

4.5

I sei paesi partner hanno tutti ratificato le convenzioni fondamentali dell'OIL nonché un certo numero di altre convenzioni importanti, anche se esistono forti disparità tra un paese e l'altro per quanto concerne l'integrazione di tali strumenti (ad esempio, l'Ucraina ha ratificato 69 convenzioni, 61 delle quali sono già in vigore, mentre la Georgia ne ha ratificate e applicate solo 16). Essi hanno inoltre fatto proprie le clausole più importanti della Carta sociale europea (apponendo tuttavia determinate riserve, che dovrebbero poter essere sciolte, quanto al protocollo addizionale alla CSE che prevede un sistema di reclami collettivi). Tutto ciò non significa affatto, tuttavia, che in tali paesi i diritti sociali fondamentali siano pienamente rispettati. Oltre alla Bielorussia, infatti, anche la Moldavia, l'Ucraina e la Georgia sono già state oggetto di parecchie denunce presso l'OIL. La difficoltà di instaurare uno Stato di diritto in campo sociale e la scarsa considerazione mostrata da una serie di governi per le norme europee e internazionali si ripercuotono in modo immediato e diretto sull'esercizio della libertà di associazione, sul dialogo sociale, sui diritti sociali e in generale sulla condizione giuridica dei lavoratori. In tutti questi paesi, perdipiù, si registrano lentezze e, in molti casi, disfunzioni nell'amministrazione della giustizia, con un apparato giudiziario incapace di applicare la normativa sociale in maniera tempestiva e sufficientemente dissuasiva.

4.6

Nel 2010 l'FSC-PO aveva sostenuto un progetto di ricerca sulla situazione del dialogo sociale nei diversi paesi proposto dalla Fondazione per il partenariato eurasiatico (FPE). Un progetto, questo, di cui il CESE sottolinea l'interesse, e che va a unirsi a quello, sviluppato dallo Strumento per la società civile, di disegnare la mappa delle OSC attive nei singoli paesi. Il progetto iniziale, che prevede un forte coinvolgimento dei rappresentanti delle parti sociali, dovrebbe poter inserirsi in questa ricerca sulla società civile. Esso, infatti, dovrebbe riguardare i diversi livelli del dialogo sociale (nazionale, regionale, locale, tripartito, bipartito), e prefiggersi lo scopo di individuare i fattori che frenano e ostacolano l'attuazione di un autentico dialogo sociale nei vari paesi. Il Comitato chiede che tale progetto sia inserito tra le priorità dei programmi cui l'FSC-PO dovrebbe avere accesso.

4.7

L'FSC-PO ha elaborato, con il sostegno di organizzazioni della società civile, un "indice dell'integrazione europea per i paesi del PO": uno strumento di analisi inteso a misurare, con cadenza annuale, i progressi compiuti da ciascuno di quei paesi nella cooperazione sia reciproca che con l'UE. Il Comitato constata tuttavia che questo indice, pur tenendo conto di tutta una serie di obiettivi legati al PO, non prende quasi in considerazione la dimensione sociale, l'occupazione, il rispetto delle libertà e dei diritti sociali fondamentali o i progressi da compiere per un autentico dialogo sociale. Il Comitato chiede pertanto che tale indice sia riveduto e reso più completo; e invita l'FSC-PO ad avvalersi, per far ciò, delle competenze specifiche possedute in questo campo da organizzazioni paneuropee come il Consiglio d'Europa ma anche da istituzioni dell'UE come la Commissione europea, che, nel quadro della sua politica di cooperazione in campo commerciale, ha fissato una serie di criteri per il Sistema di preferenze generalizzate (SPG+).

5.   Il dibattito sulle questioni relative al dialogo sociale, alla politica sociale e all'occupazione

5.1

Il Comitato aveva sottolineato fin dall'inizio l'importanza di associare la società civile al progetto del PO, ed è in questo spirito che è stato istituito l'FSC-PO. Quest'ultimo ha effettuato a sua volta, nel 2009, una selezione delle OSC interessate a partecipare al Forum, basandosi sui criteri (origine geografica e nazionalità, diversità e proporzionalità, esperienza riguardo ai temi connessi con l'UE, la PEV ed il PO) fissati nel documento orientativo (concept paper) elaborato dalla Commissione (9). In proposito il Comitato deplora l'assenza di qualsivoglia requisito di rappresentatività, assenza che ha condotto - malgrado l'espresso riferimento, nell'ambito del secondo criterio, alle organizzazioni datoriali e sindacali e alle associazioni di categoria - a una marcata sottorappresentazione delle parti sociali.

5.2

Le questioni del dialogo sociale, della politica sociale e occupazionale e del rispetto dei diritti sociali fondamentali non hanno finora potuto essere affrontate in seno a un gruppo di lavoro specifico dell'FSC-PO. Se è vero che alcune di queste questioni sono state affrontate nel quadro del gruppo di lavoro II ("Integrazione economica e convergenza con le politiche dell'UE") o di quello I ("Democrazia, diritti umani, buongoverno e stabilità"), è anche vero però che, aggiungendosi a un'agenda già particolarmente nutrita, tali questioni non hanno potuto ricevere tutta l'attenzione che avrebbero meritato e meriterebbero.

5.3

Il Comitato plaude pertanto alla decisione dell'FSC-PO di creare un quinto gruppo di lavoro dedicato al dialogo sociale, osservando peraltro che il nuovo gruppo non dovrebbe limitarsi a incoraggiare tale dialogo nei sei paesi partner ma dovrebbe poter interessarsi anche e soprattutto alla politica economica e sociale in senso ampio, al ruolo dei servizi pubblici, al funzionamento del mercato del lavoro, alla formazione professionale, alle condizioni di lavoro, ai rapporti di lavoro in quanto tali, e insomma a tutto ciò che normalmente rappresenta il contenuto del dialogo sociale, compresi la protezione sociale, il rispetto dei diritti sociali, l'eguaglianza tra i sessi, la lotta contro l'economia informale e la pauperizzazione, i problemi posti da un'immigrazione spesso massiccia.

5.4

È chiaro che, su molti di questi temi, il gruppo di lavoro sul dialogo sociale dovrà coordinarsi con gli altri gruppi di lavoro, e in particolare con quelli che si occupano dei diritti umani, del buongoverno o dell'integrazione economica. Bisogna aggiungere che, se la composizione del gruppo di lavoro presuppone la partecipazione di rappresentanti delle parti sociali, essa deve essere intesa in termini non esclusivi: essa dovrebbe infatti essere aperta anche ad altri soggetti, come i rappresentanti di associazioni di consumatori, organizzazioni di agricoltori od OSC attive in campo sociale. Ciò vale, beninteso, anche per la composizione degli altri gruppi di lavoro, i quali dovrebbero poter riunire anche i rappresentanti di organizzazioni datoriali e sindacali interessati dalle problematiche trattate.

5.5

La creazione di questo quinto gruppo di lavoro comporta la partecipazione dei suoi due animatori (uno espresso dall'UE ed uno dai paesi partner) al comitato direttivo dell'FSC-PO, i cui membri passano così da 17 a 19. Il Comitato rammenta tuttavia che una tale rappresentanza delle parti sociali in seno alla direzione dell'FSC-PO non può essere ritenuta sufficiente, e chiede pertanto che il regolamento interno dell'FSC-PO sia riveduto in modo da garantire una rappresentanza più adeguata delle parti sociali. Inoltre, sarebbe opportuno che ciascun "gruppo" - inteso qui nel senso attribuito a questo termine dal Comitato ("datori di lavoro", "organizzazioni sindacali", "altre OSC") - possa essere responsabile della selezione dei propri membri, in base a criteri adatti alla situazione delle rispettive organizzazioni pertinenti.

5.6

Il PO deve costituire un'occasione per rafforzare il dialogo sociale svolto nelle strutture formali esistenti nei paesi partner. Fino ad ora l'FSC-PO ha cercato di decentrare la sua azione grazie alla creazione di "piattaforme nazionali", molto attive nella maggior parte dei paesi ma il cui status nei confronti delle autorità pubbliche è ancora da definire. Sarebbe opportuno che, accanto a queste "piattaforme" incaricate di promuovere il dialogo civile, fosse riconosciuta la funzione di promozione del dialogo sociale svolta dalle strutture nazionali tripartite esistenti, e si potesse instaurare un legame diretto sia con l'FSC-PO che con le "piattaforme nazionali". Nella stessa ottica, il PO dovrebbe incoraggiare gli Stati partner a coinvolgere sistematicamente le parti sociali, nel quadro del dialogo sociale nazionale, in tutto ciò che riguarda gli aspetti sociali ed economici legati alle loro attività, compresi gli "accordi di associazione" stabiliti su base bilaterale.

6.   Le questioni legate al dialogo sociale a livello del PO

6.1

Nel 2011 la Commissione e il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), stilando un bilancio dell'operato della PEV nei paesi a sud e ad est dell'Unione, hanno proposto "una risposta nuova ad un vicinato in mutamento" (10). Questa nuova strategia insiste giustamente sull'approfondimento della democrazia e la creazione di partenariati con la società civile, ma sottolinea anche la necessità di incoraggiare uno sviluppo economico e sociale sostenibile, promuovendo in particolare la crescita economica e la creazione di posti di lavoro. In proposito la Commissione e il SEAE sottolineano che "scarsa crescita, disoccupazione in aumento e divario sempre più grande tra ricchi e poveri sono elementi che rischiano di alimentare l'instabilità" dei paesi interessati, e ciò impone di associare al dialogo macroeconomico avviato coi paesi partner "un dialogo rafforzato sulle politiche occupazionali e sociali".

6.2

La valutazione condotta da Commissione e SEAE tiene conto, certo, degli sconvolgimenti avvenuti nei paesi della sponda meridionale del Mediterraneo, ma ha anche una portata più ampia: problemi come la disoccupazione, la pauperizzazione, l'economia informale e il traffico di esseri umani, sfide come quelle poste dall'immigrazione, sono infatti realtà attuali all'Est come al Sud, e i loro effetti destabilizzanti si ripercuotono non solo sulle istituzioni politiche dei singoli paesi interessati, ma anche sull'intera regione. Il Comitato, che già allora aveva espresso il suo sostegno alla nuova strategia proposta (11), auspica di conseguenza che le priorità per una crescita equilibrata e sostenibile, portatrice di occupazione e maggiore sicurezza sociale, siano pienamente prese in considerazione nei futuri orientamenti del PO.

6.3

Il PO fissa un certo numero di obiettivi nel campo della politica sociale e occupazionale, in relazione con la sua politica di "Integrazione economica e convergenza con le politiche europee" (Piattaforma tematica II). In tale contesto, anche se la DG EMPL della Commissione europea ha già lanciato un buon numero di attività intese a promuovere le "migliori pratiche" nel campo della politica sociale e occupazionale, finora non è stato possibile avviare un programma più strutturato a causa dell'opposizione di uno dei paesi partner, che ha messo apertamente in dubbio l'interesse di tali questioni per il PO. Il Comitato spera che questo ostacolo possa essere rimosso, e chiede ai responsabili della Commissione di riprendere il dialogo con il nuovo governo di quel paese affinché adotti oggi un atteggiamento più costruttivo in questo campo.

6.4

Il Comitato ribadisce l'importanza della dimensione sociale, che deve essere trattata alla stessa stregua di quella economica del programma di riforme proposto dal PO, ed auspica pertanto, nell'immediato, la costituzione del panel proposto dalla DG EMPL per trattare questioni legate alla politica sociale e dell'occupazione. Scopo di questo panel dovrebbe essere quello di promuovere l'adozione di un certo numero di norme e "buone pratiche" che i rappresentanti dei paesi partner e dell'UE considerino, di comune accordo, indici di un progresso sociale che deve accompagnare quello economico; e l'FSC-PO, attraverso il suo quinto gruppo di lavoro, dovrebbe poter essere associato a queste attività. A più lungo termine, invece, il Comitato auspica che venga riveduta la ripartizione delle priorità del PO tra quattro piattaforme, e ne sia debitamente istituita una quinta, dedicata alla politica sociale e dell'occupazione.

6.5

L'inserimento della politica sociale e occupazionale tra le priorità del PO dovrebbe tradursi in finanziamenti sufficienti e in programmi adatti per attuare tali priorità. Per far ciò, la Commissione potrebbe ispirarsi al programma "Iniziativa per la coesione sociale" attuato qualche anno fa nel quadro del Patto di stabilità per l'Europa sudorientale. L'obiettivo di tale programma consisteva nell'integrare meglio la dimensione sociale nello sviluppo economico e gli sforzi di ricostruzione nella regione, nonché nel promuovere a questo scopo riforme del settore sociale ispirate alle migliori pratiche europee.

6.6

Il Comitato appoggia l'istituzione, decisa dalla Commissione e dal SEAE, di uno "Strumento per la società civile" e di una "Fondazione europea per la democrazia", che dovrebbero contribuire a rafforzare la società civile, le OSC e la loro capacità di azione. Insiste tuttavia, come già nel 2003 (12) e nel 2011 (13), affinché la Commissione tragga "insegnamenti dall'esperienza acquisita con lo Strumento per la società civile per i Balcani occidentali, al fine di ovviare ad alcuni difetti", e segnatamente tenga meglio conto della specificità delle parti sociali e delle altre organizzazioni economiche e sociali in relazione all'accesso a tali fonti di finanziamento.

6.7

Il Comitato, infine, auspica che le organizzazioni che partecipano già al PO tengano maggiormente conto della dimensione sociale: chiede dunque che il Consiglio d'Europa inserisca, nelle sue future relazioni e raccomandazioni, una valutazione della situazione dei diritti sociali alla luce dei principi sanciti dalla Carta sociale europea nonché degli articoli di quest'ultima ratificati o non dagli Stati interessati, ed auspica che, da adesso in poi, una organizzazione come l'OIL, tripartita e per di più molto attiva nei suddetti paesi, sia associata più strettamente ai lavori del PO.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Dichiarazione di José Manuel Barroso, Presidente della Commissione europea, nel corso della conferenza stampa del 3 dicembre 2008.

(2)  Cfr. la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Partenariato orientale, 3 dicembre 2008, COM(2008) 823 final, pag. 14.

(3)  http://eeas.europa.eu/eastern/civil_society/docs/results_en.pdf (solo in inglese).

(4)  Parere del CESE sul tema Partecipazione della società civile al partenariato orientale (GU C 277 del 17.11.2009, pag. 30).

(5)  Parere del CESE sul tema Il contributo della società civile al partenariato orientale (GU C 248 del 25.8.2011, pag. 37).

(6)  Lettera del Presidente del CESE Mario Sepi ai membri del comitato direttivo dell'FSC-PO, datata 19 maggio 2011. Nella lettera il Presidente Sepi riprendeva la definizione accolta dalla Commissione nei suoi Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione (COM(2002) 704 final).

(7)  Roger Briesch, Presidente del CESE, Discorso di apertura del seminario sul tema Dialogo sociale europeo e dialogo civile: differenze e complementarità (Bruxelles, 10 giugno 2003). La composizione del CESE è stabilita dall'articolo 300, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(8)  Cfr. in particolare i pareri del CESE sui seguenti temi: Le relazioni tra l'UE e l'Ucraina: un nuovo ruolo dinamico per la società civile (GU C 77, 31.3.2009, p. 157-163), Le relazioni UE-Moldova: il ruolo della società civile organizzata (GU C 120, 15.05.2008, p. 89-95, e GU C 299, 4.10.2012, p. 34-38), La società civile bielorussa (GU C 318, 23.12.2006, p. 123-127), La partecipazione della società civile all'attuazione dei piani d'azione nell'ambito della politica europea di vicinato nei paesi subcaucasici (Armenia, Azerbaigian, Georgia) (GU C 277, 17.11.2009, p. 37-41).

(9)  http://eeas.europa.eu/eastern/civil_society/docs/results_en.pdf (solo in inglese).

(10)  Comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Una risposta nuova ad un vicinato in mutamento (COM(2011) 303 final).

(11)  Parere del CESE sul tema Una risposta nuova ad un vicinato in mutamento (GU C 43 del 15.2.2012, pag. 89).

(12)  Parere del CESE sul tema Il ruolo della società civile nel quadro della nuova strategia per i Balcani occidentali (GU C 80 del 30.3.2004, pag. 158).

(13)  Parere del CESE sul tema Il contributo della società civile al partenariato orientale (GU C 248 del 25.8.2011, pag. 37).


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/46


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il contributo della società civile a una strategia di prevenzione e riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari» (parere d’iniziativa)

2013/C 161/08

Relatore: SOMVILLE

Il 12 luglio 2012 il Comitato economico e sociale europeo ha deciso, conformemente all'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Il contributo della società civile a una strategia di prevenzione e riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 29 gennaio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 159 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

In un mondo in cui un gran numero di persone non mangia a sufficienza e le risorse sono limitate, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che i temi della prevenzione e della riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari meritino un posto di rilievo nell'agenda politica. Giudica inoltre positivo che il Parlamento europeo si occupi di questo tema e apprezza le recenti iniziative della Commissione in quest'ambito.

1.2

Per garantire la coerenza delle politiche che verranno attuate, il CESE insiste sulla necessità di disporre di una definizione e di una metodologia comune a livello UE per quantificare le perdite e gli sprechi alimentari. Ritiene tuttavia che, alla luce della situazione esistente e degli obiettivi fissati, si debbano intraprendere iniziative concrete senza attendere i risultati dei programmi in corso.

1.3

Il CESE incoraggia a creare e portare avanti piattaforme di scambio di esperienze sulla lotta agli sprechi alimentari nelle diverse regioni e Stati membri dell'Unione, al fine di ottimizzare gli strumenti dedicati a questi programmi e promuovere le iniziative che si rivelano efficaci.

1.4

In un contesto in cui una deplorevole diminuzione delle risorse delle banche alimentari si affianca a un forte aumento del loro fabbisogno a seguito della crisi economica, il Comitato insiste in modo particolare affinché tali banche possano beneficiare al massimo dei trasferimenti di prodotti ancora commestibili da parte della grande distribuzione e di ristoranti e servizi di ristorazione. Vanno in particolare diffuse le iniziative adottate da alcuni Stati membri in materia fiscale, in termini di esonero dalle responsabilità per i donatori oppure di adeguamento di taluni vincoli amministrativi, in modo da facilitare la donazione garantendo al tempo stesso la sicurezza degli alimenti.

1.5

Alla formazione spetta un ruolo importante nella riduzione degli sprechi alimentari. Sarebbe auspicabile inserire questa tematica nei programmi di studio dei futuri operatori della ristorazione collettiva e privata come pure nei loro corsi di formazione continua. Anche nelle scuole per progettisti di imballaggi si potrebbe prevedere un'iniziativa di formazione analoga, incentrata sulla conservazione degli alimenti e sul massimo utilizzo del contenuto delle confezioni.

1.6

Per il CESE la comunicazione diretta ai consumatori è ovviamente d'importanza capitale: per essere pertinente, essa dovrà partire da una corretta analisi delle cause del fenomeno. Oltre che sensibilizzare il pubblico in generale alle sue conseguenze, bisognerà mettere particolarmente l'accento, tra le altre cose, sul modo corretto di interpretare le date di validità dei prodotti, pianificare gli acquisti, conservare gli alimenti e utilizzare i resti alimentari. Si dovrà assicurare la diffusione di messaggi adeguati alla tipologia delle famiglie.

1.7

La ricerca nel suo complesso dovrebbe dedicare una speciale attenzione a questa tematica, che interessa tutti gli anelli della catena alimentare. In questo modo, la ricerca agricola applicata mantiene tutta la sua validità in quanto strumento per continuare a migliorare le tecniche di produzione. A valle, i progressi in materia di imballaggi dovrebbero anch'essi contribuire alla prevenzione e alla riduzione degli sprechi (conservazione, etichettatura intelligente, ecc.).

1.8

A livello della produzione primaria, ci si adopererà per rendere efficaci gli strumenti interprofessionali caldeggiati dalla PAC e farli evolvere in direzione della sostenibilità. Un'attenzione particolare sarà riservata alle iniziative per lo sviluppo dei circuiti corti, che possono contribuire alla riduzione di perdite e sprechi.

2.   Introduzione

2.1

Dalla crisi alimentare del 2008-2009, il tema della sicurezza alimentare rimane tra le grandi preoccupazioni della maggior parte delle istanze decisionali e organizzazioni internazionali. L'impennata dei prezzi dei cereali e di altre colture nel 2012 ha rafforzato l'interesse per questo tema.

2.2

L'efficacia della produzione agricola rimarrà fondamentale per assicurare l'approvvigionamento alimentare della popolazione mondiale.

2.3

Tuttavia, l'aumento della produzione agricola, che dovrebbe essere del 60 % per far fronte all'incremento della popolazione mondiale (stimata, per il 2050, a quasi 9 miliardi di persone) in un contesto di rarefazione delle risorse e di cambiamenti climatici, dovrebbe andare di pari passo con un'efficace lotta contro le perdite e gli sprechi alimentari.

2.4

Le perdite e gli sprechi, che interessano, sebbene in misura diversa, tutti gli anelli della catena alimentare, vengono stimate complessivamente a 1/3 del volume di alimenti destinati al consumo umano (Global Food Losses and Food Waste - "Perdite e sprechi alimentari nel mondo", FAO).

2.5

Nel 2011, in seguito alla crisi economica e finanziaria, il 24,2 % della popolazione dell'UE, ossia 119,6 milioni di persone, viveva al limite dell'esclusione sociale, mentre il numero dei beneficiari del Programma europeo di aiuto agli indigenti è passato da 13 milioni nel 2008 a 18 milioni nel 2010 (1). Il fabbisogno delle banche alimentari è quindi in costante aumento.

2.6

Il presente parere si inserisce nella riflessione strategica di Europa 2020. A questo proposito, si fa presente che nella comunicazione su un impiego più efficiente delle risorse (2) la Commissione ha dedicato un paragrafo al problema delle derrate alimentari e alla necessità di ridurne lo spreco.

3.   La problematica globale

3.1   Definizioni

3.1.1

Le nozioni di perdita e di spreco alimentare vanno analizzate in una prospettiva globale, dallo stadio della produzione fino a quello del consumo passando per le fasi intermedie della trasformazione e della distribuzione, senza dimenticare la ristorazione collettiva.

3.1.2

Nell'UE lo stadio della produzione incide relativamente poco sulle perdite alimentari, tanto più che i prodotti non conformi alle norme di produzione stabilite dalla regolamentazione o dal mercato e che non possono essere utilizzati direttamente per il consumo umano sono utilizzati in toto o in parte per la trasformazione. Quelli inutilizzabili, invece, dovrebbero essere indirizzati verso il consumo animale, oppure destinati alla produzione di bioenergia o immessi nel suolo per aumentare il contenuto in materia organica di quest'ultimo.

3.1.3

Si potrebbero definire perdite e sprechi alimentari tutte le derrate inizialmente destinate al consumo umano, a esclusione dei prodotti per uso non alimentare, che vengono gettate o distrutte a tutti i livelli della catena alimentare, dal produttore al consumatore. In base alla definizione della FAO, le perdite riguardano la parte iniziale della catena alimentare (produzione primaria, fasi successive alla raccolta e trasformazione), mentre gli sprechi si registrano piuttosto alla fine della catena (fasi della distribuzione e del consumatore finale).

3.1.4

Stando a tale definizione, non rientrano nel concetto di perdita o spreco alimentare i residui della raccolta e i sottoprodotti della trasformazione non commestibili. Tuttavia, ciò che non è commestibile e non può essere trasformato in sottoprodotto oggi potrebbe diventarlo domani in funzione dei progressi della scienza e della tecnica, per cui queste definizioni sono da considerarsi in fieri.

3.1.5

Sempre per quanto riguarda la produzione, le successive riforme della PAC operate negli ultimi anni hanno consentito di adeguare gli strumenti al fine di prevenire e gestire meglio le situazioni di eccedenza sui mercati. Tuttavia, alcuni miglioramenti nel funzionamento della catena, come per esempio un effettivo rafforzamento della forza contrattuale dei produttori agricoli, devono ancora trovare attuazione pratica.

3.2   Entità del fenomeno nella catena alimentare

3.2.1

Le perdite e gli sprechi alimentari sono presenti in tutte le regioni del mondo. Tuttavia, secondo la FAO, nei paesi in via di sviluppo più del 40 % di queste perdite avviene nelle fasi successive alla raccolta e in quelle della trasformazione, mentre nei paesi industrializzati il fenomeno interessa principalmente i livelli della distribuzione e del consumo.

3.2.2

Stando a un'indagine della Commissione europea pubblicata nel 2010, il volume dei rifiuti alimentari sarebbe pari a 179 kg pro capite all'anno, così ripartiti tra i diversi anelli della catena: il 42 % proviene dalle famiglie, il 39 % dalle industrie alimentari, il 5 % dalla distribuzione e il 14 % dalla ristorazione collettiva. Senza un cambiamento di politica, si può prevedere che per il 2020 questa quantità aumenterà del 40 %. Va precisato che lo studio in questione non tiene conto delle perdite e degli sprechi alimentari che si verificano a livello dell'agricoltura e della pesca.

3.2.3

Uno studio condotto a Bruxelles sul contenuto della spazzatura domestica indica che gli sprechi alimentari arrivano all'11,7 % dei rifiuti domestici lordi. Essi sono costituiti per il 47,7 % da prodotti consumati parzialmente, per il 26,7 % da prodotti scaduti e per il 25,5 % da resti di cucina.

3.3   Le cause delle perdite e degli sprechi alimentari

3.3.1

Nei paesi in via di sviluppo e a basso reddito la maggioranza delle perdite si situa allo stadio della produzione e nelle fasi successive alla raccolta, in ragione della mancanza di risorse finanziarie per rispondere alla carenza di infrastrutture in senso lato.

3.3.2

Nei paesi industrializzati, invece, perdite e sprechi derivano piuttosto da un problema di comportamento. Nell'Unione, in questi ultimi decenni, l'aumento della produttività agricola ha permesso di garantire l'approvvigionamento della popolazione a prezzi ragionevoli. Questa evoluzione, associata a un incremento dei redditi disponibili, ha ridotto fortemente l'incidenza dell'alimentazione sul bilancio - una tendenza, questa, che può spiegare in parte l'aumento degli sprechi alimentari da parte dei consumatori.

3.3.3

Al fenomeno degli sprechi alimentari concorrono anche fattori sociologici, come i cambiamenti nella struttura della famiglia e negli stili di vita.

3.3.4

Alcuni standard di qualità visiva applicati ai prodotti freschi dalle catene di distribuzione possono provocare degli sprechi, poiché determinano il rifiuto di prodotti commestibili nella fase di produzione per ragioni che non hanno nulla a che vedere con considerazioni di natura sanitaria.

3.3.5

Nell'ambito della trasformazione, l'adeguamento di talune tecniche potrebbe contribuire a ridurre lo spreco. In effetti, a volte le confezioni sono difficili da vuotare completamente, oppure non corrispondono all'evoluzione sociologica delle famiglie o non si richiudono bene una volta aperte, ecc.

3.3.6

Sebbene le pratiche commerciali puntino innanzitutto a incoraggiare l'acquisto, alcune di esse possono anche essere un fattore che accentua un certo tipo di spreco (ad esempio con una comunicazione che punta unicamente sul prezzo: tre prodotti al prezzo di due, ecc.). Anche in questo caso, tuttavia, le indagini rivelano differenze di comportamento significative a seconda del profilo delle famiglie.

3.3.7

Presso i consumatori regna una grande confusione tra la "data di scadenza" e il "termine minimo di conservazione", e questo contribuisce agli sprechi alimentari. Nel Regno Unito le ricerche condotte sull'etichettatura indicano che il 45-49 % dei consumatori interpreta erroneamente le date di validità dei prodotti, e ciò è all'origine del 20 % degli sprechi alimentari evitabili nella loro totalità (WRAP - Waste and Resources Action Programme,"Programma d'azione Rifiuti e risorse").

3.4   Le conseguenze delle perdite e degli sprechi alimentari

3.4.1

Le conseguenze delle perdite e degli sprechi alimentari sono di tre tipi: economiche, sociali e ambientali.

3.4.2

L'impatto ambientale è il più tangibile, in quanto si traduce direttamente in un aumento della parte fermentabile dei rifiuti domestici. Al di là dei rifiuti generati, tuttavia, ogni spreco alimentare significa anche perdita delle risorse necessarie per la produzione, la trasformazione e la distribuzione del prodotto. Quanto più a valle della catena alimentare si verificano tali fenomeni, tanto maggiore sarà lo spreco di risorse.

3.4.3

La produzione di gas a effetto serra (GES) incide negativamente sui cambiamenti climatici. In tale contesto l'impatto più elevato sembrerebbe derivare dal consumo domestico: a questo settore si stima essere legato il 45 % delle emissioni, mentre il settore della trasformazione rappresenta circa il 35 % delle emissioni prodotte annualmente. Secondo questo stesso studio, però, le stime riguardanti la produzione di GES vanno prese con prudenza, in quanto dipendono dall'affidabilità delle cifre riguardanti lo spreco alimentare (Studio preparatorio sugli sprechi alimentari nell'UE-27, sintesi, ottobre 2010).

3.4.4

Per il consumatore, come per gli altri anelli della catena, ogni spreco si traduce in perdita finanziaria. Il futuro rafforzamento delle politiche in materia di rifiuti comporterà costi aggiuntivi (costo dello smaltimento, tasse, ecc.) per i diversi attori della catena. Questa tendenza non può che incitare a investire nella prevenzione.

3.4.5

Sul piano sia sociale che etico, è inconcepibile non intervenire politicamente per ridurre l'entità delle perdite e degli sprechi alimentari, specialmente in un momento in cui la crisi economica mette in situazioni sempre più precarie un numero crescente di persone nel territorio europeo. Il fabbisogno delle banche alimentari, in costante aumento, illustra in modo eloquente questa preoccupante tendenza.

4.   Alcune iniziative in corso

4.1

Sono state sviluppate numerose iniziative sul piano globale, europeo, nazionale e locale: esse vanno dagli studi comportamentali e quantificativi ai progetti concreti sul campo.

4.2

Tra i progetti internazionali figura l'iniziativa globale della FAO sulle perdite alimentari e la riduzione dei rifiuti intitolata Save Food Initiative, che introduce partenariati pubblico-privati, lo sviluppo di politiche basate sui dati e un sostegno agli investimenti fondato sulla mobilitazione di risorse, valutazioni coerenti e coordinate e un'analisi dei dati relativi alle perdite e agli sprechi alimentari, la sensibilizzazione, la creazione di reti e il rafforzamento della capacità dei soggetti interessati del sistema alimentare e agricolo.

4.3

Il 19 gennaio 2012 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla strategia per la razionalizzazione della catena alimentare chiedendo alla Commissione europea di prendere i provvedimenti necessari per ridurre gli sprechi del 50 % entro il 2025. Il Parlamento auspica una strategia coordinata che associ misure europee e nazionali in modo da diminuire le perdite in ciascuna fase della catena alimentare.

4.4

La Commissione, dal canto suo, nella comunicazione su un impiego efficiente delle risorse (3) dedica un capitolo alle derrate alimentari e invita gli Stati membri ad affrontare il problema dello spreco alimentare nei loro piani nazionali per la prevenzione dei rifiuti. Precisa inoltre che gli sprechi alimentari dovranno essere ridotti della metà entro il 2020.

4.5

Nell'agosto 2011 la Commissione ha pubblicato il documento Guidelines on the Preparation of Food Waste Prevention Programmes ["Linee guida per la preparazione dei programmi per la prevenzione dei rifiuti alimentari"], inteso ad assistere gli Stati membri nell'elaborazione dei loro programmi per la prevenzione dei rifiuti nel settore degli sprechi alimentari. La Commissione ha anche creato un sito web dedicato a queste tematiche, che fornisce delle informazioni sulla prevenzione degli sprechi alimentari (ad esempio, dieci consigli per non sprecare i prodotti alimentari, una scheda che chiarisce la differenza tra "data di scadenza" e "termine minimo di conservazione", un elenco di buone pratiche, ecc.).

4.6

Infine, la Commissione ha attualmente in preparazione una comunicazione dedicata all'alimentazione sostenibile, da pubblicare entro la fine del 2013, nella quale un capitolo importante sarà dedicato allo spreco alimentare. All'interno del gruppo consultivo per la catena alimentare e la salute animale e vegetale è stato creato un gruppo di lavoro dedicato alle perdite e agli sprechi alimentari per consentire uno scambio tra la Commissione e tutti i principali soggetti interessati della catena alimentare.

4.7

Tra le iniziative per la riduzione degli sprechi alimentari si può citare anche Greencook, un'iniziativa cofinanziata dal FEASR (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale) che, grazie a un partenariato multisettoriale, consente di esaminare le diverse iniziative attuate sul campo per passare dalla sperimentazione alla strategia generalizzata. Dalle relazioni intermedie emergono risultati incoraggianti, e le conclusioni sono previste per il 2014.

4.8

Anche il Consiglio si sta occupando di questioni inerenti alla produzione alimentare sostenibile. L'idea di un nuovo modello alimentare europeo (cfr. il documento 16821/12 del Consiglio), lanciata di recente dall'Austria e appoggiata da 16 Stati membri, presenta, tra l'altro, aspetti di valorizzazione degli alimenti, e dovrebbe quindi contribuire a evitarne lo spreco.

4.9

Nel Regno Unito l'associazione WRAP è attiva già da anni nella quantificazione delle perdite e degli sprechi alimentari e nell'organizzazione di campagne di prevenzione. Essa è stata alla base dell'accordo (Courtauld Commitment) siglato dai principali venditori al dettaglio del Regno Unito e da molti dei più importanti produttori di alimenti e bibite per favorire e attuare azioni volte a ridurre gli sprechi. Dal suo avvio nel 2006-2007 si è registrato un miglioramento nella situazione all'interno della catena alimentare.

4.10

Un altro punto critico per le perdite alimentari è quello della ristorazione. Un rapporto pubblicato in Gran Bretagna dalla SRA (Sustainable Restaurant Association – "Associazione per una ristorazione sostenibile") e intitolato Restaurant Food Waste Survey Report ("Indagine relativa agli sprechi alimentari nella ristorazione", 2010) permette di comprendere meglio cosa succede a questo livello. L'idea di partenza era quella di quantificare con più esattezza i rifiuti alimentari di dieci ristoranti membri della SRA in base a tre criteri: i piatti rimandati indietro dal consumatore, gli sprechi in fase di preparazione e i prodotti sciupati o inutilizzabili per diverse ragioni. Infine, l'analisi doveva tradursi in raccomandazioni pratiche per la riduzione delle perdite osservate.

4.11

Con la crisi economica e finanziaria, le banche alimentari si lamentano che le loro risorse diminuiscono mentre il fabbisogno aumenta, con delle differenze a seconda dello Stato membro. Esistono accordi tra le diverse associazioni di beneficenza e gli attori della distribuzione e della trasformazione per consentire l'utilizzo dei prodotti alimentari ritirati dalla vendita. Chiaramente, si tratta di prodotti ancora assolutamente sicuri dal punto di vista sanitario.

5.   Osservazioni generali

5.1

Di fronte alle sfide dell'evoluzione demografica e dei cambiamenti climatici e alla necessità di utilizzare le risorse in modo efficace, la lotta alle perdite e agli sprechi alimentari deve essere considerata parte della soluzione al problema della sicurezza alimentare.

5.2

Occorre innanzitutto fare una distinzione tra paesi in via di sviluppo e paesi industrializzati, che richiedono approcci diversi.

5.3

Nei paesi in via di sviluppo le perdite sono concentrate nei primi anelli della catena: le soluzioni consigliate sono quindi d'altro ordine e sono già state oggetto di raccomandazioni in vari documenti del CESE. Nei paesi industrializzati, come quelli dell'UE, la lotta contro le perdite e gli sprechi alimentari dovrebbe concentrarsi soprattutto sulle fasi della trasformazione, della distribuzione, del consumo e della ristorazione.

5.4

Nei paesi industrializzati perdite e sprechi derivano piuttosto da un problema di comportamento, legato al minor peso assunto in Europa negli ultimi 40 anni dalla voce "alimentazione" nella spesa delle famiglie, che contribuisce probabilmente a incitare il consumatore finale a prestare minore attenzione al cibo. Talune indagini indicano che gli atteggiamenti nei confronti dei prodotti alimentari, sia negli acquisti che nel consumo, variano a seconda del profilo familiare (livello di reddito, dimensioni ed età delle famiglie) - un elemento, questo, di cui si dovrà tener conto per ottimizzare le necessarie azioni di educazione, sensibilizzazione e informazione.

5.5

Dall'esame dei numerosi studi e iniziative condotte nel quadro della lotta alle perdite e allo spreco alimentare, si constata che è indispensabile disporre di cifre affidabili e comparabili. È inoltre prioritario adottare una definizione e di una metodologia comuni a livello dell'Unione per quantificare perdite e sprechi. A questo si provvederà nell'ambito del progetto Fusioni del Programma europeo di ricerca e sviluppo tecnologico (7PQ) lanciato nell'agosto 2012. Tale progetto prevede altresì la condivisione e lo sviluppo delle buone pratiche, l'organizzazione di eventi tra diversi partner, una più forte attività di sensibilizzazione e la formulazione di raccomandazioni politiche. Tuttavia, vista l'urgenza del problema e gli obiettivi stabiliti, parallelamente alle ricerche per migliorare i dati occorre avviare le azioni concrete.

5.6

Per sfruttare nel modo migliore i risultati delle diverse esperienze effettuate sul piano europeo, nazionale e locale, è necessario creare un quadro propizio alla condivisione delle informazioni e delle iniziative efficaci.

5.7

In generale:

gli sforzi per ridurre le perdite e gli sprechi alimentari devono rispettare i principi di una gerarchia dei rifiuti: prima la prevenzione, poi l'utilizzo per il consumo umano (donazioni alle banche alimentari, ecc.), successivamente l'impiego nell'alimentazione animale e infine l'uso per la produzione di energia e il compostaggio;

occorre condurre azioni a ciascun livello della catena alimentare, privilegiando al massimo gli approcci incentivanti;

nessuna azione per la riduzione di perdite e sprechi può transigere sui requisiti di sicurezza alimentare.

5.8

Sebbene la grande distribuzione non rappresenti l'anello della catena che incide di più sullo spreco alimentare, essa può tuttavia svolgere un ruolo determinante nella sua riduzione adattando talune pratiche commerciali e inquadrando maggiormente i consumatori sul piano dell'informazione e della sensibilizzazione.

5.9

Tuttavia, analizzando le indagini che studiano le pratiche commerciali in uso nella vendita, non sempre è facile individuare le pratiche che influiscono chiaramente, in un senso o nell'altro, sullo spreco alimentare: la loro incidenza, positiva o meno, dipende da criteri quali le dimensioni e la tipologia della famiglia oppure dal tipo di derrata in questione.

5.10

Le conclusioni di un'indagine del CRIOC (Centro belga di ricerca e di informazione delle organizzazioni dei consumatori) sulle pratiche commerciali in uso sul territorio belga suggeriscono alcune iniziative che potrebbero essere sviluppate insieme con il settore della distribuzione per incitare i consumatori a compiere scelte responsabili. Tra le piste esplorate, si citeranno quella di avviare un dialogo con il consumatore che punti sull'origine, le modalità di produzione e la qualità nutrizionale piuttosto che sul solo fattore prezzo, oppure quella di favorire un'interpretazione corretta delle date di consumo che figurano sull'etichetta.

5.11

In un momento in cui le banche alimentari devono far fronte a una diminuzione delle loro risorse e a un parallelo aumento della domanda, bisogna che le autorità facciano tutto il possibile per facilitare il trasferimento di alimenti verso tali banche. Sempre mantenendo come priorità la sicurezza alimentare, è indispensabile che le autorità pubbliche adeguino taluni requisiti amministrativi al fine di facilitare il lavoro dei distributori che desiderano approvvigionare le banche alimentari piuttosto che sbarazzarsi di prodotti alimentari ancora commestibili. Analoga considerazione vale per i ristoranti e i servizi di ristorazione. Si dovrebbe incoraggiare la promozione delle esperienze effettuate in alcuni Stati membri sia in materia di esonero dalle responsabilità per i donatori, pur nel rispetto di alcune disposizioni, sia in termini di incentivazione fiscale.

5.12

Dalla riflessione condotta per favorire i prodotti locali nella ristorazione collettiva è emerso che i produttori e le cooperative locali possono essere scoraggiati dalla complessità delle procedure. Parte della soluzione potrebbe consistere nel facilitare l'accesso di tali attori agli appalti pubblici. Su questo piano anche gli enti locali hanno un ruolo da svolgere, sia per quanto riguarda l'introduzione di criteri specifici per le mense di loro competenza, sia in termini di formazione del personale a un'alimentazione più sostenibile.

5.13

Sempre nel campo della ristorazione, le diverse iniziative evidenziano la necessità di svolgere attività di comunicazione, destinate sia agli addetti del settore che ai consumatori, al fine di modificare i comportamenti.

5.14

Occorrerebbe adeguare il programma di studi dei futuri cuochi con l'introduzione di corsi di sensibilizzazione alle diverse sfaccettature dello spreco alimentare quali la gestione delle scorte, la raccolta differenziata, i vantaggi finanziari possibili oppure l'approccio incentrato sul consumatore.

5.15

Ogni politica di prevenzione deve basarsi su un'azione congiunta e coordinata dell'insieme degli attori interessati. Le misure da mettere in atto devono essere differenziate a seconda degli attori, del tipo di alimenti e delle modalità di consumo per ottenere risultati concreti quanto più velocemente possibile.

5.16

Si può citare come esempio la necessità di avviare un dialogo con l'industria della trasformazione per la commercializzazione di prodotti che contribuiscano a diminuire lo spreco alimentare delle famiglie (progettazione degli imballaggi, quantità e formati adatti per taluni prodotti alimentari, ecc.). Questa problematica dovrebbe essere affrontata anche nella formazione dei progettisti di imballaggi.

5.17

Allo stadio della produzione primaria si potrebbero incoraggiare e sviluppare diverse piste:

continuare - se non addirittura intensificare - la ricerca applicata, tanto nell'ambito animale che vegetale, al fine di ridurre le perdite dovute a malattie, difetti tecnici o capricci del clima: il partenariato europeo per l'innovazione "Produttività e sostenibilità dell'agricoltura" potrebbe essere inserito in un'iniziativa di questo tipo;

incoraggiare l'adozione di accordi interprofessionali, peraltro caldeggiati dalla PAC attuale e futura, vigilando sulla loro efficacia e sul loro sviluppo nel senso della sostenibilità;

l'agricoltura continuerà a svolgere un ruolo determinante in quanto fornitore dell'industria agroalimentare, ma la promozione e lo sviluppo dei circuiti corti possono contribuire a ridurre le perdite e gli sprechi sopprimendo una serie di passaggi tra l'anello della produzione e quello del consumo.

5.18

Attualmente l'entità e le cause delle perdite e degli sprechi alimentari sono in linea di massima ben note, ma sarebbe opportuno precisare meglio le perdite prodotte da ciascuna causa. È chiaro che gli studi volti a quantificare perdite e sprechi nei diversi stadi sono fondamentali per capire meglio il fenomeno e avviare azioni preventive sulla base di argomenti seri e verificabili. Queste misure sono tanto più importanti in quanto in futuro i costi legati allo spreco, dato il volume dei rifiuti prodotti, non faranno che aumentare.

5.19

In realtà, lo spreco alimentare nella fase del consumo trae origine da diversi fattori, che variano a seconda dello Stato membro, della cultura, del clima, del tipo di dieta e della tipologia delle famiglie. Diventa quindi ancora più difficile scegliere una comunicazione adatta su scala europea.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Parere CESE sulla distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell'Unione (GU C 43 del 15.2.2012, pagg. 94-98).

(2)  Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, COM(2011) 571 final, pag. 21.

(3)  Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, COM(2011) 571 final.


III Atti preparatori

COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

488a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2013

6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/52


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione «Regioni ultraperiferiche dell’Unione europea: verso una partnership per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva»

COM(2012) 287 final

2013/C 161/09

Relatore: MALOSSE

La Commissione, in data 20 giugno 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione - Regioni ultraperiferiche dell'Unione europea: verso una partnership per la crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva

COM(2012) 287 final.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 4 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 165 voti favorevoli, 2 voti contrari e 6 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni - Rendere le regioni ultraperiferiche le piattaforme dell'Europa

1.1

Attualmente, la priorità dell'UE nei confronti delle regioni ultraperiferiche (in appresso: RU) deve essere quella di rafforzare i legami che uniscono tali regioni al continente europeo e il sentimento di appartenenza dei loro abitanti al progetto europeo. In determinati settori quali la biodiversità, l'osservazione del pianeta, le energie rinnovabili o l'integrazione delle culture, le RU possono rappresentare dei laboratori, dei banchi di prova e persino dei modelli per l'Europa.

1.2

Le RU presentano delle caratteristiche che possono offrire considerevoli vantaggi per il futuro dell'Europa, come ad esempio il talento dei loro abitanti, le loro produzioni agricole, alieutiche e industriali, il loro turismo di qualità, la loro posizione geografica di piattaforme europee nel loro vicinato. Le RU devono avere accesso a tutti i vantaggi del mercato interno a parità di condizioni rispetto alle altre regioni europee.

1.3

Nonostante le drastiche restrizioni di bilancio, non si deve ridurre il sostegno specifico destinato a queste regioni, che devono poter disporre delle adeguate risorse finanziarie necessarie per conseguire gli obiettivi fissati nell'ambito della strategia Europa 2020 e compensare gli effetti dei loro svantaggi legati in particolare alla distanza.

1.4

La politica europea a favore delle RU ha dato buoni risultati; è tuttavia necessario dare nuova linfa al concetto di ultraperifericità a partire dalla base giuridica specifica prevista nel TFUE aggiungendo una dimensione più strategica e ambiziosa. In questo senso, le RU non possono più essere escluse dalle politiche europee in materia di grandi reti, ricerca, mobilità e osservazione della terra.

1.5

È necessario valutare e ampliare il programma POSEI (Programme of Options Specifically Relating to Remoteness and Insularity- Programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all'insularità) affinché esso copra tutte le produzioni agricole e non agricole delle RU.

1.6

In determinate politiche europee quali la concorrenza, gli appalti pubblici, la pesca e l'ambiente, andrebbe effettivamente attuato l'articolo 349 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in modo da tener conto delle realtà geografiche e climatiche specifiche delle RU. L'attuale reticenza della Commissione europea a questo riguardo sembra poco giustificata alla luce della lettera del Trattato. Il CESE chiede alla Commissione europea di preparare e quindi pubblicare un'analisi dell'applicazione dell'articolo 349.

1.7

L'occupazione e la gioventù rappresentano sfide fondamentali per le RU. La dimensione sociale deve essere una delle priorità delle politiche europee per le RU. Di conseguenza, è necessario uno sviluppo effettivo di questo aspetto attuando misure a breve, medio e lungo termine attraverso programmi di sostegno all'istruzione e alla formazione adattate alle esigenze del mondo del lavoro in queste regioni, da un lato, e il sostegno alle attività in grado di creare occupazione e ricchezza, dall'altro.

1.8

È anche grazie ai programmi realizzati nelle RU che l'Europa potrà migliorare la sua competitività, ad esempio nei settori delle energie rinnovabili e delle scienze marine, degli studi sulla biodiversità, della silvicoltura, della salute e della lotta alle malattie tropicali.

1.9

L'obiettivo di favorire un migliore inserimento delle RU nel loro ambiente geografico è palese. Numerosi esempi indicano la difficoltà della Commissione europea di percepire nel complesso il ruolo strategico delle RU quali piattaforme europee nel quadro delle politiche esterne dell'UE, in particolare in materia di commercio, politica della pesca e cooperazione allo sviluppo. Occorre pertanto che la Commissione europea accordi un sostegno decisivo, più visibile e più attivo alla cooperazione regionale.

1.10

La partecipazione della società civile alla strategia dell'UE non deve essere soltanto uno slogan. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) propone di organizzare delle tavole rotonde che coinvolgano i soggetti della società civile in tutte le RU al fine di elaborare "piani d'azione" che definiscano gli obiettivi e le fasi di attuazione della strategia Europa 2020. Il CESE si offre di lanciare questo processo in partenariato con la Conferenza dei presidenti e con i consigli economici e sociali delle regioni ultraperiferiche.

1.11

Inoltre, il CESE sostiene l'organizzazione di un dialogo strutturato tra le società civili delle RU e quelle dei loro rispettivi paesi limitrofi (America Latina, Oceano Atlantico, Caraibi, Oceano Indiano), che consisterebbe in particolare nel far partecipare i rappresentanti delle regioni ultraperiferiche al dialogo istituito dalla Commissione europea nel quadro degli Accordi di partenariato economico (APE). Il CESE appoggia la creazione di comitati di monitoraggio con la società civile nel quadro di tutti gli APE e chiede che le RU partecipino ai comitati che le riguardano.

1.12

Il CESE propone la creazione di Antenne dell'UE in ciascuna RU, in modo da rendere più tangibili, visibili e diretti i legami tra l'UE e queste regioni.

2.   Introduzione e osservazioni di carattere generale

2.1

Gli articoli 349 e 355 del TFUE definiscono e riconoscono la specificità delle regioni ultraperiferiche, le quali beneficiano inoltre, dal 1989, di un programma specifico inteso a sostenere misure di sviluppo socioeconomico per favorire la convergenza con il resto dell'Unione europea.

2.2

Le RU ampliano in maniera considerevole il territorio e la presenza geografica dell'UE nel mondo, estendendone così l'influenza politica, economica e culturale e arricchendola di ampie zone di pesca negli oceani Atlantico e Indiano. Il loro ruolo di piattaforme dell'Europa va valorizzato maggiormente, ad esempio inserendo le RU nelle reti transeuropee (RTE-T, reti digitali) e concedendo loro un accesso privilegiato ai programmi europei sull'osservazione del pianeta (GMES, GALILEO) e ai programmi di ricerca europei sulle energie rinnovabili e sulla biodiversità. Il potenziale delle RU di trasmettere l'influenza europea nel mondo andrebbe altresì valorizzato attraverso vari programmi di mobilità e cooperazione. La presenza di rappresentanti speciali dell'UE in queste regioni, giustificata dalla loro distanza, sarebbe sia un segnale politico, sia un efficace strumento di promozione del loro ruolo di piattaforma.

2.3

Anche il CESE sostiene da oltre 20 anni le iniziative realizzate dalle società civili delle RU per avvicinarsi all'UE e per essere ascoltate e consultate in misura maggiore. A tal proposito, si sottolineano in particolare le conseguenze potenzialmente negative della politica commerciale dell'UE sulle regioni ultraperiferiche (in particolare attraverso gli accordi di libero scambio e gli accordi APE con i paesi limitrofi alle RU (1)). Bisogna purtroppo deplorare che nella sua comunicazione la Commissione europea tralasci tale questione e non integri le raccomandazioni formulate nel parere Coupeau (2) del CESE datato 17 febbraio 2010, soprattutto per quel che concerne le misure di accompagnamento.

2.4

Un altro punto debole della comunicazione in esame consiste nel fatto che essa trascura le conseguenze del principale aspetto politico, vale a dire l'appartenenza delle RU all'Unione europea. L'audizione svoltasi nell'isola della Riunione ha attestato il forte impegno delle forze della società civile a favore della costruzione europea, che non è mai stata messa in discussione. Secondo il CESE, la strategia dell'UE nei confronti delle RU dovrebbe puntare in via prioritaria a migliorare la loro integrazione nel tessuto europeo, tenendo conto allo stesso tempo della loro posizione.

3.   Questioni specifiche

3.1

Nell'attuazione della politica di coesione, la semplificazione e la rapidità delle procedure di selezione e attribuzione dei crediti sono divenute ormai una necessità imprescindibile. La responsabilità dei ritardi e dei tempi eccessivamente lunghi ricade spesso in primo luogo sull'UE e sulle autorità nazionali. Ciò compromette gravemente la credibilità dell'UE e, pertanto, occorre trattare questo punto con urgenza, prima di esaminare le future prospettive finanziarie.

3.2

Un'altra condizione essenziale per i futuri programmi dell'UE consiste nel garantire migliore visibilità e concentrazione degli aiuti europei. La dispersione che si registra allo stato attuale rappresenta un ulteriore fattore di inefficacia ed è fonte di critiche. Come indicato nel succitato parere Coupeau, il CESE raccomanda, a questo stadio, di concentrarsi su tre priorità fondamentali: in primo luogo, l'istruzione e la formazione a favore dell'occupabilità specialmente dei giovani (anche sotto forma di sostegno alle infrastrutture di base), dato che la principale ricchezza di questi territori risiede senza dubbio nel talento e nello spirito imprenditoriale degli abitanti; in secondo luogo, l'appoggio al settore privato quale generatore di ricchezza e occupazione: PMI, piccole e medie industrie, turismo, servizi ai fattori di produzione, agricoltura, silvicoltura e pesca; in terzo luogo, gli investimenti nelle grandi reti (TIC, trasporti, rifiuti, acqua, energia ecc.) costituiscono un'ulteriore priorità per garantire ai cittadini un accesso equo a dei servizi di interesse economico generale che contribuiscano alla competitività dei territori.

3.3

La questione dello sviluppo sostenibile è fondamentale, ma deve essere estesa anche ad altri settori diversi dall'ambiente. In materia di turismo, ad esempio, lo sviluppo sostenibile comprende il rispetto delle identità locali, le conoscenze e competenze regionali, la salvaguardia degli stili di vita tradizionali, la lingua e i prodotti caratteristici dell'identità locale. Le questioni dell'accessibilità a tutti, degli andamenti demografici e del trattamento della dipendenza hanno un'importanza particolare per le RU e non vengono sufficientemente approfondite nella comunicazione della Commissione europea.

3.4

Il CESE incoraggia la Commissione a esaminare la possibilità di includere la dimensione ultraperiferica nelle disposizioni per l'aggiudicazione di appalti pubblici. Le condizioni particolari delle RU giustificano il fatto di rivolgere un'attenzione particolare all'occupazione locale, ma anche alla prevenzione sia del dumping sociale a opera dei paesi vicini (dai costi salariali ben minori), sia delle strategie aggressive "dei prezzi bassi" praticate da alcuni operatori economici, che puntano in un primo momento a eliminare tutta la concorrenza locale e, successivamente, ad applicare una politica di monopolio dai prezzi elevati.

3.5

Per quanto riguarda le relazioni con i paesi terzi limitrofi, il CESE si rammarica dell'assenza di una strategia chiara nella comunicazione della Commissione, come raccomandato nel parere Coupeau. Il CESE insiste sull'importanza delle iniziative di cooperazione tra le RU e i paesi vicini, in particolare gli ACP, sotto forma di progetti di cooperazione congiunti che prevedano la mobilitazione dei fondi del FES-FESR-FSE-FEASR-FEAMP. In questo settore sono stati realizzati numerosi studi, tuttavia, per mancanza di regole operative, solo pochi progetti concreti di cooperazione hanno trovato attuazione. Eppure, le possibilità di cooperazione sono numerose nel settore dei trasporti, del turismo, dell'istruzione, della sanità, della pesca e dell'agricoltura, della ricerca e sviluppo, o della tutela ambientale. Parallelamente, la questione della politica commerciale dell'UE rimane irrisolta. Gli accordi (o le prospettive di accordi) di libero scambio o APE pongono una reale minaccia alla fragile economia di alcune RU. Se la politica commerciale dell'UE non tiene conto dei veri interessi delle RU, il progetto di strategia dell'UE a favore di tali regioni perde di significato.

3.6

Infine, la comunicazione lascia purtroppo poco spazio alla definizione di un partenariato con la società civile delle RU, all'istituzione di una consultazione strutturata con quest'ultima per la realizzazione di interventi di coesione, nonché allo sviluppo di progetti che consentirebbero di rafforzare il sentimento di identità europea delle popolazioni attraverso campagne di informazione, cittadinanza europea e programmi di mobilità. Il CESE fa qui riferimento al proprio parere in merito al Codice di condotta europeo sul partenariato (CCP) (3).

4.   Proposte per il futuro

4.1   Programma POSEI (Programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all'insularità).

4.1.1   L'attuazione del suddetto programma dovrebbe essere oggetto di un'attenta valutazione. Oltre alle ingenti risorse destinate dal programma POSEI a due produzioni delle RU (zucchero e banane), bisognerebbe tenere conto della realtà di molte altre produzioni locali di cui si potrebbe promuovere l'esportazione (vaniglia, frutta e verdura, prodotti della pesca, ecc.).

4.1.2   La dotazione assegnata al programma "POSEI agricoltura" dovrà essere mantenuta e anche rafforzata, per permettere di continuare a sviluppare sia le produzioni destinate all'esportazione che quelle per il mercato locale, garantendo allo stesso tempo anche l'approvvigionamento di materie prime e prodotti di base.

4.2   Coesione economica, sociale e territoriale

4.2.1

Il CESE si rallegra che il Consiglio europeo continui a concedere un trattamento specifico alle RU affinché traggano il massimo profitto possibile dai fondi disponibili e raccomanda un tasso di cofinanziamento dell'85 % indipendentemente dal livello di reddito delle RU. Il Comitato si rammarica tuttavia che il tasso di cofinanziamento per lo stanziamento specifico volto a compensare i costi addizionali derivanti dall'ultraperifericità sia stato mantenuto al 50 % e raccomanda alla Commissione di agire con la flessibilità sufficiente per garantirne la piena efficacia.

4.2.2

Infine, il CESE esprime la propria preoccupazione per le proposte della Commissione europea in materia di cooperazione territoriale, in quanto esse non forniscono risposte concrete all'indispensabile integrazione regionale delle RU.

4.3   Programmi di mobilità: è necessario che l'UE garantisca ai cittadini delle RU la parità di accesso a questo tipo di programmi a scopo di lavoro o di studio. È ad esempio inaccettabile l'evidente contraddizione tra la volontà di consentire ai giovani e agli universitari delle RU di beneficiare appieno dei programmi di mobilità dell'UE quali "Erasmus per tutti" e il fatto che la loro situazione geografica venga negata, in quanto non vengono coperte le spese di trasporto legate alla lontananza sia per gli studenti che si recano nelle RU che per gli studenti che vanno in un altro Stato membro dell'UE.

4.3.1   Un altro paradosso consiste nel fatto che il programma "Erasmus per tutti" non tiene conto dei paesi terzi vicini alle RU. È assolutamente necessario porre fine a queste contraddizioni. Un programma Erasmus Mundus specifico per le RU dovrebbe consentire di organizzare scambi tra i giovani con i loro paesi limitrofi, garantendo così la promozione dell'identità e della cultura europee a partire da tali piattaforme europee.

4.4   Accessibilità

4.4.1

Il CESE sostiene, insieme al Parlamento europeo, la necessità di stabilire un quadro di trasporti e di TIC specifico per le RU, affinché queste ultime possano risolvere il problema della discontinuità territoriale e del divario digitale.

4.5   L'inserimento regionale

4.5.1

Le RU dovrebbero essere automaticamente ammissibili ai programmi di cooperazione transfrontaliera - andando oltre il criterio della frontiera marittima con una distanza di 150 km.

4.5.2

Affinché le RU possano effettivamente integrarsi a livello regionale è necessario adottare misure volte a migliorare i collegamenti tra tali regioni e i paesi terzi loro vicini promuovendo al tempo stesso l'indispensabile internazionalizzazione delle loro PMI.

4.5.3

È essenziale che l'Unione europea effettui delle valutazioni d'impatto nel quadro della conclusione di accordi commerciali o di pesca tra l'UE e i paesi vicini delle RU, tenga informate le autorità politiche e la società civile dei negoziati, e le coinvolga nelle questioni che le riguardano direttamente.

4.5.4

Gli ambienti professionali e giuridici delle RU sono interessati anche alla questione della sicurezza degli investimenti nel loro ambiente geografico. Il CESE sostiene in questo senso la creazione di una Conferenza dell'ordine degli avvocati delle RU, così come ogni altra iniziativa di questo tipo, come ad esempio il Centro atlantico di arbitrato, o altri ancora.

4.5.5

In molti settori (come i trasporti, la gestione dei rifiuti, ecc.) l'integrazione regionale potrebbe consentire di ottenere delle economie di scala, a condizione che l'UE mostri con maggiore decisione rispetto a oggi la sua volontà di fare delle RU le piattaforme dell'Europa.

4.6   Gli aiuti alle imprese

4.6.1

L'articolo 107, paragrafo 3, lettera a) del TFUE segna un'importante evoluzione concettuale in quanto consente alla Commissione di tenere conto in maniera differenziata delle diverse economie delle RU nell'ambito degli aiuti di Stato a finalità regionale, così come delle evidenti mancanze relative agli aiuti di Stato che perseguono altri obiettivi (ricerca, innovazione, trasporti, ambiente ecc.). Il CESE sottolinea il paradosso che esiste oggi tra le priorità della strategia Europa 2020 e le carenze dei quadri di concorrenza relativi agli aiuti di Stato per la ricerca/innovazione o per l'l'ambiente nelle RU. Tali contraddizioni vanno corrette in vista del prossimo periodo di programmazione.

4.6.2

Nel momento in cui è in atto una revisione del quadro europeo in materia di aiuti di Stato, le RU esprimono preoccupazione quanto al mantenimento del quadro esistente. Esse chiedono di mantenere un trattamento il più favorevole possibile, la coerenza degli aiuti a prescindere dalle finalità (aiuti agli investimenti nelle imprese con massimali di intensità di aiuto maggiorati e aiuti al funzionamento non degressivi e non limitati nel tempo per compensare i costi supplementari derivanti dell'ultraperifericità, conformemente all'articolo 349 del TFUE), nonché la ricerca di procedure semplici e flessibili.

4.6.3

Le RU necessitano in maniera considerevole di posti di lavoro per porre fine alla disoccupazione strutturale che colpisce tutte le fasce della popolazione. Le loro imprese sono per definizione delle piccole e medie imprese, che operano spesso su dei mercati geograficamente limitati; tali caratteristiche sono quindi ben diverse da quelle esistenti nell'Europa continentale. Come avvenuto per il periodo 2007-2013, è importante continuare a garantire che gli aiuti alle imprese possano essere concessi a tutti i tipi di aziende.

4.6.4

L'intensità dei tassi di aiuto agli investimenti nelle RU dovrebbe stabilizzarsi al livello del periodo 2007-2013, mantenendo in futuro le soglie e il principio del "bonus" per le RU. Il CESE attira l'attenzione sul fatto che il commercio intracomunitario è rimasto inalterato, in particolare data la scarsissima attrattività dei mercati delle RU per gli investimenti esteri. Il CESE raccomanda quindi di proseguire l'autorizzazione degli aiuti al funzionamento non degressivi e non limitati nel tempo.

4.6.5

Il sostegno pubblico, compreso il sostegno pubblico europeo, e gli investimenti delle imprese delle RU nell'innovazione, nell'agenda digitale e nella ricerca di partenariati nella loro area geografica dovrebbero essere considerati come priorità.

4.6.6

La struttura specifica delle RU è tale che il suo tessuto è composto quasi esclusivamente da imprese molto piccole. Nella sua strategia, la Commissione dovrebbe porre l'accento sull'effettiva attuazione dello Small Business Act europeo e sull'applicazione del principio Think small first (Pensare anzitutto in piccolo), in particolare in termini di procedure e controlli. Particolare attenzione va prestata al monitoraggio delle norme di concorrenza nelle RU al fine di salvaguardare gli interessi delle piccole e medie imprese.

4.7   L'energia

4.7.1

A causa della loro situazione geografica, le RU sono molto vulnerabili e devono risolvere la sfida energetica in modo diverso dall'Europa continentale. L'UE deve consentire alle RU di assicurarsi l'approvvigionamento energetico in contesti e condizioni complesse, che fanno aumentare i prezzi in misura notevole e limitano la competitività.

4.7.2

Il conseguimento e lo sfruttamento di risorse energetiche proprie è fondamentale per le RU, che si tratti di energie derivanti dal petrolio o dal gas oppure di energie pulite in rapporto al contenuto di carbonio, come l'energia eolica, termica, solare, idraulica e marina (maree, onde, correnti, gradiente termico).

4.7.3

Il CESE propone che in queste regioni venga stimolata la ricerca nelle energie rinnovabili, e che attraverso gli strumenti finanziari dell'UE vengano aiutati i progetti energetici nelle RU tenendo conto della specificità di queste regioni.

4.8   L'agricoltura

4.8.1

L'agricoltura riveste un'importanza fondamentale per le RU. Essa contribuisce all'occupazione, alla promozione e alla preservazione dell'ambiente e dei modi di vita tradizionali. Accanto all'incentivazione dello zucchero e delle banane, l'UE dovrebbe proseguire i suoi sforzi a favore della diversificazione e dell'autosufficienza alimentare delle RU. È inoltre necessario mantenere l'equilibrio esistente tra le produzioni agricole destinate all'esportazione e le produzioni agricole volte all'approvvigionamento dei mercati locali.

4.8.2

Le procedure legate agli aiuti europei possono talvolta favorire le grandi strutture o il ricorso a intermediari. Questa tendenza, che trascura l'interesse dei piccoli produttori indipendenti - che, nelle RU, sono la maggioranza - va corretta. Gli aiuti europei devono servire anche per migliorare il funzionamento della filiera alimentare e per promuovere la partecipazione dei produttori agricoli e delle loro organizzazioni.

4.9   La pesca

4.9.1

Il CESE si compiace della posizione espressa dalla Commissione, che intende conferire un carattere più regionale al processo decisionale nel settore della pesca, rivolgendosi alle zone regionali marittime, tenendo conto degli stock locali e creando un organo consultivo per le RU. Tuttavia, il suddetto organo consultivo dovrebbe essere organizzato in base ai bacini di appartenenza delle RU, al fine di tener maggiormente conto del loro contesto specifico, data la notevole differenza tra le industrie ittiche delle RU.

4.9.2

La proposta di riforma della politica della pesca non fornisce una risposta soddisfacente quanto alla situazione delle RU, ad esempio in materia di aiuti alle flotte (costruzione/acquisizione e ammodernamento, gestione dello sforzo di pesca, impatto sulle RU degli accordi di pesca conclusi tra UE e paesi terzi), o per quanto riguarda la mancata evoluzione del meccanismo "POSEI pesca", il cui contenuto andrebbe sottoposto a una revisione concettuale sul modello del sistema in vigore per il "POSEI agricoltura". Il CESE rammenta inoltre le sue osservazioni esposte nel parere di iniziativa Lo sviluppo di aree regionali per la gestione degli stock ittici e il controllo della pesca del 27 ottobre 2011 (relatore: BURNS).

4.10   Silvicoltura

4.10.1

Il potenziale per la produzione sostenibile di legnami duri speciali originari di aree tropicali e subtropicali è un'opportunità che andrebbe presa in considerazione nelle regioni ultraperiferiche e nei paesi e territori d'oltremare. Il rapporto speciale con l'Europa offrirebbe loro un accesso diretto al mercato europeo per la loro capacità di fornire legname certificato per il quale è possibile garantire che non è stata violata nessuna delle norme di certificazione del Consiglio per la gestione forestale (FSC).

4.10.2

Il legname per progetti speciali di restauro storico rappresenta un mercato specifico che andrebbe preso in considerazione, in quanto molti legnami originali appartengono a varietà vegetali minacciate e pertanto sono molto difficili da reperire in modo legale. Il mogano, l'ipé, il virola, il padouk, il cuorverde, il ramin, l'apitong o il wengé rappresentano soltanto una piccola parte dei legnami necessari ai progetti di restauro.

4.10.3

Oltre al legname, le foreste tropicali e subtropicali forniscono un ambiente ideale per la produzione di piante rare da usare in medicina o nella cosmetica. Il legname delle foreste tropicali e subtropicali non è una risorsa per arricchirsi velocemente, ma offre alle RU l'enorme opportunità a lungo termine di trarre profitto da mercati altamente remunerativi che hanno bisogno di accedere a piante e legnami rari.

4.11   La ricerca e il suo potenziamento

4.11.1

Il CESE appoggia il mantenimento del programma europeo per l'ambiente e il piano d'azione per la biodiversità (di cui l'80 % del potenziale europeo si trova nelle RU), così come la maggiore considerazione che sarà accordata al potenziale delle RU nei futuri programmi della strategia Europa 2020, in particolare in materia di energie rinnovabili, sviluppo sostenibile o scienze marine.

4.11.2

La Commissione europea non sviluppa a sufficienza le potenzialità delle RU in questo settore.

4.11.3

Il CESE sostiene l'idea di creare delle reti europee di cluster su questi temi che includano le RU.

4.12   Il rafforzamento della dimensione sociale dello sviluppo delle RU

4.12.1

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione si preoccupi della dimensione sociale del modello europeo nel quadro della strategia Europa 2020. È importante che tale preoccupazione non sia espressa soltanto come un auspicio, ma si traduca in impegni concreti. Nessun cittadino europeo deve essere escluso e lasciato ai margini del processo di sviluppo. È questo il vero senso della solidarietà europea. Il CESE approva la proposta del presidente della regione delle Canarie volta a realizzare un piano di emergenza per la lotta alla disoccupazione di massa, che sta aumentando con un'intensità eccezionale.

4.12.2

Il CESE, oltre all'attuazione delle assi strategiche, sottolinea quanto segue:

4.12.2.1

I bisogni primari essenziali quali l'acqua per tutti (individui ed economia), l'energia sostenibile, la depurazione delle acque reflue, l'eliminazione dei rifiuti, rappresentano delle enormi sfide su questi territori; in questo senso, la comunicazione non pone sufficiente enfasi sull'importanza del buon funzionamento dei servizi in rete nelle RU.

4.12.2.2

L'importanza di una strategia europea sul turismo, fattore essenziale per le RU; tale strategia deve integrare lo sviluppo sostenibile e il rispetto dell'identità quali pilastri fondamentali dello sviluppo di questo settore per evitare di cadere nella trappola dell'omogeneizzazione culturale o della cementificazione delle zone marittime. In tale contesto, il CESE ricorda la comunicazione della Commissione sul tema Crescita blu e il parere che il Comitato sta attualmente preparando al riguardo (4).

4.12.2.3

La strategia della Commissione europea dovrebbe tenere maggiormente conto della dimensione culturale; le RU rappresentano in questo senso una ricchezza eccezionale per l'UE. Il CESE raccomanda quindi un rafforzamento sostanziale del capitolo Cultura nei piani d'azione per l'attuazione della strategia Europa 2020.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Parere del CESE sul tema L'impatto degli accordi di partenariato economico sulle regioni ultraperiferiche (regione dei Caraibi), GU C 347 del 18.12.2010, pag. 28.

(2)  Tali raccomandazioni si ritrovano anche in altri documenti, come ad esempio: Studio della Commissione europea sui "Fattori di crescita nelle RU", svolto da Ismeri Europa; Relazione richiesta dal commissario europeo responsabile del mercato interno, Michel BARNIER, sul "Ruolo delle RU nel mercato unico; "L'influenza dell'Unione europea nel mondo" di Pedro SOLBES MIRA; Studio della Commissione europea sulle "Tendenze demografiche e migratorie nelle RU: quale impatto sulla coesione economica, sociale e territoriale?" svolto dall'Institut National d'Études démographiques (INED); Relazione del Parlamento europeo di Nuno TEIXEIRA - Commissione REGI - "La politica di coesione nelle RU nell'ambito della strategia Europa 2020"; Studio del Parlamento europeo sul "Ruolo della politica regionale nel far fronte agli effetti dei cambiamenti climatici nelle RU".

(3)  GU C 44 del 15.2.2013, pag. 23.

(4)  Parere del CESE sul tema Crescita blu: opportunità per una crescita sostenibile dei settori marino e marittimo, (Cfr. pagina 87 della presente Gazzetta ufficiale).


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/58


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 723/2009 relativo al quadro giuridico comunitario applicabile ad un consorzio per un’infrastruttura europea di ricerca (ERIC)

COM(2012) 682 final — 2012/0321 (NLE)

2013/C 161/10

Relatore: STANTIČ

Il Consiglio, in data 19 dicembre 2012, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 187 e 188 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 723/2009 relativo al quadro giuridico comunitario applicabile ad un consorzio per un'infrastruttura europea di ricerca (ERIC)

COM(2012) 682 final — 2012/0321 (NLE).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013, (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 78 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) appoggia la proposta della Commissione di modificare l'articolo 9 del regolamento per la creazione di consorzi per infrastrutture europee di ricerca (European Research Infrastructure Consortiums - ERIC) al fine di eliminare la discriminazione tra Stati membri e paesi associati e stimolare una partecipazione attiva di questi ultimi alla costituzione e alla gestione dei futuri ERIC.

1.2

Il CESE reputa che l'eguaglianza nei diritti di voto non inciderà sulla dimensione unionale del regolamento, e che l'UE potrà comunque mantenere un controllo sufficiente su elementi essenziali delle attività degli ERIC grazie ad altre disposizioni già contenute nel regolamento vigente.

1.3

Il CESE esprime preoccupazione per la lentezza con cui il regolamento sugli ERIC viene applicato alla costituzione e alla gestione di progetti infrastrutturali di interesse europeo previsti dalla tabella di marcia del Forum strategico europeo sulle infrastrutture di ricerca (European Strategy Forum for Research Infrastructure - ESFRI). Esorta pertanto la Commissione a fornire il massimo sostegno ai potenziali partner, facilitando così il ricorso alla forma giuridica dell'ERIC.

1.4

Il CESE auspica inoltre che l'Unione europea contribuisca maggiormente al cofinanziamento dei progetti ERIC, garantendo sinergie migliori tra i fondi strutturali e il programma quadro Orizzonte 2020.

2.   Introduzione e contesto

2.1

Un'infrastruttura di ricerca di altissimo livello reca un contributo cruciale al progresso della conoscenza e delle nuove tecnologie, e quindi a un'economia europea più competitiva e basata sulla conoscenza.

2.2

Benché l'UE persegua da oltre dieci anni l'obiettivo di sostenere e sviluppare in Europa l'infrastruttura di ricerca, la relativa frammentazione e regionalizzazione (1) di tale infrastruttura sono tuttora tra le ragioni della mancanza di eccellenza europea.

2.3

Nel 2006 l'ESFRI ha individuato numerosi progetti infrastrutturali chiave di interesse paneuropeo, da sviluppare entro il 2020 (2). Tuttavia, un grave ostacolo alla realizzazione di tali infrastrutture tra paesi diversi dell'UE era costituito dall'assenza di un quadro giuridico adatto per la creazione dei necessari partenariati.

2.4

Nel 2009, quindi, il Consiglio ha adottato un regolamento specifico per la creazione di consorzi per un'infrastruttura europea di ricerca ("regolamento ERIC") (3), uno strumento giuridico che conferisce a tali consorzi personalità giuridica riconosciuta in tutti gli Stati membri, esenzione dall'IVA e dalle accise e libertà di adottare proprie procedure d'appalto.

3.   Contesto della proposta di modifica del regolamento ERIC

3.1

A norma del regolamento vigente, tra i membri di un ERIC devono figurare almeno tre Stati dell'UE, ai quali possono aggiungersi paesi associati qualificati (4), altri paesi terzi e organizzazioni intergovernative specializzate. In ogni caso, gli Stati membri detengono congiuntamente la maggioranza dei diritti di voto nell'assemblea consortile.

3.2

Queste regole pongono sempre i paesi associati in una posizione disuguale e subordinata per quanto riguarda i diritti di voto, anche nel caso in cui tali paesi siano disposti a fornire un sostanziale contributo finanziario alla costituzione e al funzionamento di un ERIC (5).

3.3

Al fine di incoraggiare i paesi associati a partecipare attivamente agli ERIC, la Commissione propone di modificare l'articolo 9 del regolamento vigente per consentire la creazione di un tale consorzio anche qualora uno solo dei tre partecipanti necessari sia uno Stato membro. Gli altri due membri potrebbero quindi essere dei paesi associati, i quali potrebbero così anche detenere la maggioranza dei diritti di voto nell'assemblea.

4.   Osservazioni generali e particolari

4.1

Il CESE appoggia in linea generale la proposta di modifica del regolamento ERIC, che dovrebbe contribuire a promuovere la partecipazione attiva dei paesi associati alla creazione e alla gestione dei futuri ERIC, ma in merito desidera anche formulare le osservazioni che seguono.

4.1.1

La ragione principale per cui nel regolamento vigente è stato introdotto l'obbligo della partecipazione di almeno tre Stati membri era la necessità di assicurare la dimensione comunitaria (oggi unionale) del regolamento stesso (6). In quest'ottica, la proposta riduzione del numero minimo dei paesi UE partecipanti da tre a uno rappresenta un cambiamento alquanto radicale.

4.1.2

Il CESE rammenta che il regolamento è stato adottato in primo luogo per garantire un'esecuzione efficiente dei progetti infrastrutturali dell'UE per la ricerca e la tecnologia; e conviene pertanto sulla necessità che l'UE mantenga il controllo su determinati elementi essenziali delle attività degli ERIC.

4.1.3

Il CESE osserva d'altronde che alcune disposizioni del regolamento vigente potrebbero compensare il potenziale indebolimento della posizione delle parti UE dovuto alla modifica del suddetto articolo 9; per esempio:

le entità che desiderino costituire un ERIC devono farne richiesta alla Commissione europea;

gli ERIC sono disciplinati dalla normativa UE, oltre che da quella dello Stato in cui hanno la sede legale;

gli ERIC hanno l'obbligo di presentare alla Commissione le loro relazioni annuali, nonché di informarla di qualsiasi circostanza che impedisca loro di assolvere le loro funzioni o di soddisfare le condizioni stabilite nel regolamento;

qualsiasi modifica sostanziale dello statuto di un ERIC richiede l'approvazione formale della Commissione;

la Corte di giustizia dell'Unione europea è competente in materia di ERIC.

Il CESE chiede piene garanzie sul fatto che le suddette disposizioni prevalgano sulla modifica proposta all'articolo 9 del regolamento, e assicurino un controllo sufficiente sulle attività degli ERIC.

4.1.4

Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che finora nessun paese associato o comunque terzo ha aderito a un ERIC, e si augura che il trattamento normativo sfavorevole riguardo ai diritti di voto sia davvero il motivo principale di questa mancanza d'interesse.

4.1.5

Il CESE nota con soddisfazione che, per l'avvio e la gestione di 19 dei 51 progetti infrastrutturali previsti nella tabella di marcia dell'ESFRI, si preannuncia il ricorso alla forma giuridica dell'ERIC. Nel contempo, però, constata con preoccupazione che, dall'entrata in vigore del regolamento (nell'ormai lontano 2009) ad oggi, sono stati creati solo due consorzi di questo tipo.

4.1.6

Il CESE si augura che venga impressa un'accelerazione a questo processo. Reputa che uno dei motivi della sua lentezza risieda nella complessità e difficoltà delle procedure e degli adempimenti amministrativi previsti per la costituzione di un ERIC. Esorta pertanto la Commissione a offrire agli aspiranti partner misure e strumenti di sostegno (modelli di statuto, orientamenti pratici, misure specifiche di sostegno per gli ERIC nell'ambito di Orizzonte 2020, ecc.) che rendano più agevole il loro compito.

4.1.7

Da un punto di vista più generale, benché non in diretto rapporto con la proposta di modifica in esame, il CESE ribadisce la raccomandazione che l'UE contribuisca più attivamente al cofinanziamento dei progetti ERIC, aumentando i fondi per le infrastrutture di ricerca nell'ambito del programma quadro Orizzonte 2020, e in particolare migliorando le sinergie tra quest'ultimo programma e i fondi strutturali.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Metà della spesa totale per la ricerca va a 30 regioni su 254, e la maggior parte dei progetti previsti dalla tabella di marcia dell'ESFRI si concentra in soli 10 Stati membri.

(2)  La tabella di marcia dell'ESFRI è stata aggiornata nel 2008 e nel 2010. Il prossimo aggiornamento è previsto per il 2015.

(3)  Regolamento (CE) n. 723/2009 del Consiglio relativo al quadro giuridico comunitario applicabile ad un consorzio per un'infrastruttura europea di ricerca (ERIC).

(4)  Attualmente sono 14 i paesi o territori autonomi associati al Settimo programma quadro (7PQ): Norvegia, Islanda, Liechtenstein (in base all'accordo sullo SEE), Israele, Fær Øer, Svizzera (in base ad accordi internazionali separati), Moldova, Croazia, Turchia, Bosnia-Erzegovina, Montenegro, Albania, Serbia ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia (in base a memorandum d'intesa).

(5)  La Norvegia è interessata ad ospitare tre ERIC per la realizzazione di altrettanti grandi progetti (Cessda, SIOS, Eccsel) previsti dalla tabella di marcia dell'ESFRI, a condizione di ottenere un trattamento più favorevole riguardo ai diritti di voto.

(6)  Cfr. il considerando 14, GU L 206 dell'8.8.2009, pag. 1.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/60


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde — Un mercato integrato della consegna dei pacchi per la crescita del commercio elettronico nell’UE»

COM(2012) 698 final

2013/C 161/11

Relatrice: RONDINELLI

La Commissione europea, in data 19 febbraio 2013, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde — Un mercato integrato della consegna dei pacchi per la crescita del commercio elettronico nell'UE

COM(2012) 698 final.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 156 voti favorevoli e 2 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che sia importante recuperare la fiducia del consumatore online e del rivenditore online nella logistica integrata applicata al commercio elettronico, particolarmente attraente per molti consumatori, data l'importanza del mercato digitale e le sue elevate potenzialità di sviluppo economico e occupazionale.

1.2

Il CESE plaude all'iniziativa della Commissione di approfondire le problematiche del settore con un'ampia consultazione di tutti gli interessati attraverso il Libro verde per un mercato integrato finalizzato alla realizzazione di un mercato integrato di logistica delle consegne dei pacchi connesse agli acquisti online e ai positivi sviluppi del commercio elettronico non solo B2C ma anche B2B e C2C.

1.3

Il CESE chiede alla Commissione di elaborare una direttiva focalizzata su sei esigenze prioritarie:

un regime di responsabilità congiunta e solidale che si applicherebbe al venditore online e agli operatori delle consegne di tutta la catena, in particolare nei casi in cui i consumatori scelgano di restituire gli articoli avvalendosi del diritto di recesso o invocando il difetto di conformità;

piena tracciabilità e reperibilità delle consegne;

obbligo di offrire al consumatore la scelta tra più opzioni di consegna;

piena accettazione del sistema dei centri nazionali e-commerce delivery problem solving;

obbligo di rispetto di eque condizioni di lavoro;

obbligo di trasparenza su condizioni e prezzi,

e di presentare un rapporto sui risultati raggiunti a livello dei singoli Stati membri e delle consegne transfrontaliere.

1.4

Il Comitato ritiene essenziale sanare le carenze del quadro normativo e raccomanda un dialogo strutturato tra rappresentanti della società civile organizzata – specie delle organizzazioni dei consumatori e delle PMI, dei venditori online e degli operatori delle consegne – allo scopo di valutare le opzioni politiche più appropriate, non soltanto regolamentari, per attuare le sei priorità di cui sopra.

1.5

Il CESE ritiene importante un forte impulso agli organismi europei di normazione per elaborare - con una partecipazione paritaria del gruppo d'utenza, delle PMI e degli altri operatori interessati - standard tecnico-normativi europei in grado di assicurare qualità ed affidabilità, sostenibilità e garanzie sociali e di sicurezza dei servizi di logistica integrata applicati al commercio elettronico. L'elaborazione di un marchio europeo di sicurezza e qualità del sistema di consegne è fortemente auspicabile.

1.6

Per garantire accessibilità, affidabilità ed efficacia dei servizi logistici integrati di consegna, il CESE reputa necessario l'intervento dei programmi europei per la ricerca tecnologica, l'ambiente e i trasporti, e in particolare di Galileo.

1.7

La piena interoperatività dei sistemi e piattaforme di interconnessione a rete è indispensabile per la condivisione delle informazioni e il coordinamento tra tutti gli attori.

1.8

Al fine di garantire una competizione leale ed evitare l'abuso di posizioni dominanti, il CESE raccomanda che sia dato adeguato sostegno alle PMI innovative, creatrici di nuovi posti di lavoro, attraverso l'attivazione di linee d'assistenza BEI ad esse dedicate.

1.9

Il CESE chiede con forza la creazione di una rete europea di Centri Problem Solving nazionali di e-commerce delivery che sia user-friendly per soluzioni rapide e poco costose dei problemi dei clienti e dei venditori online e l'istituzione di un Osservatorio europeo di monitoraggio e sorveglianza sui problemi del settore.

1.10

Secondo il Comitato, dovrebbe essere costituito un Rapid Alert System for e-commerce Delivery, con gli stessi poteri dei sistemi RAPEX-ICSMS, che faciliti lo scambio rapido di informazioni tra Stati membri e la Commissione sulle misure prese per impedire o restringere l'immissione sul mercato o l'uso di sistemi di consegna e-commerce che pongono seri rischi ai diritti dei consumatori e venditori online.

1.11

Per un mercato integrato della consegna dei pacchi il CESE ritiene necessaria un'occupazione di qualità, attraverso una solida e coerente dimensione sociale che ridefinisca e riqualifichi le professionalità esistenti, assicurando eque condizioni di lavoro e salari dignitosi, e la lotta al lavoro sommerso nell'ambito di un dialogo tra le parti sociali del settore a livello europeo, nazionale e territoriale.

1.12

Il CESE raccomanda la creazione di una rete europea di centri nazionali e-commerce delivery problem solving che sia user-friendly per soluzioni rapide e costless di tutti i problemi dell'utenza e degli e-retailers e di un osservatorio europeo di monitoraggio e-Commerce Delivery Systems che dia trimestralmente una rendicontazione dei problemi registrati nell'e-commerce delivery.

1.13

Per promuovere uno sviluppo equo e sostenibile del settore, lo scambio di buone prassi nazionali sui contratti standard (1) e i sistemi di qualità e d'arbitrato, nonché una maggiore cooperazione ed interoperatività tra tutti gli attori coinvolti sul piano nazionale e transfrontaliero, il CESE ritiene utile l'organizzazione a livello interistituzionale d'una conferenza sulla nuova logistica integrata dell'e-commerce delivery.

2.   Il commercio elettronico e i sistemi di logistica integrata delle consegne

2.1

Il commercio elettronico in Europa ha raggiunto la cifra d'affari di EUR 300 miliardi nel 2012 con un incremento del 20 % rispetto all'anno precedente (2), mentre gli acquisti online sono cresciuti dal 20 % al 37 % in cinque anni (3); i risparmi per i consumatori sono stimati intorno ai 12 miliardi di euro annui.

2.2

I vantaggi del commercio elettronico sono misurabili, in termini di risparmio e rapidità della transazione, di internazionalità, completezza, velocità delle informazioni e di contenuto del servizio correlato ai beni scambiati. La disponibilità materiale della maggior parte dei prodotti, ad esclusione di quelli digitali, rimane pero vincolata alle capacità di gestione dei processi logistici di trasformazione e imballaggio, tracciabilità, riconoscimento, movimentazione, conservazione e trasporto dei pacchi e colli.

2.3

Nella strategia della Commissione per "rafforzare la fiducia nel mercato unico digitale del commercio elettronico e dei servizi online" (4) venivano identificati "cinque principali ostacoli al mercato unico digitale e un piano d'azione per eliminarli". Tra questi figurano "sistemi di pagamento e di consegna inadeguati" aggiungendo che "attualmente il 10 % delle persone non acquista online (5) perché nutre dubbi sul costo dei servizi di consegna, in particolare transfrontalieri, e sulla qualità del servizio" e sostenendo in proposito che:

"occorre sviluppare la gamma di opzioni offerte al consumatore e diffondere e applicare nei diversi Stati membri le migliori pratiche europee, dalla consegna a domicilio a orari stabiliti, al prelievo presso un esercizio commerciale partner o con sistemi automatizzati con orario di apertura esteso ecc.";

"sia dal punto di vista dei clienti che da quello delle imprese, la questione della responsabilità in caso di merce danneggiata, rubata o smarrita deve essere chiarita";

"occorre assicurare che i servizi di consegna siano efficaci e accessibili anche nelle zone rurali o isolate e nelle regioni ultraperiferiche dell'Unione, affinché il commercio elettronico possa contribuire a mitigare piuttosto che ad accentuare le ineguaglianze dal punto di vista della coesione territoriale";

nel caso di consegne di medicinali falsificati e/o contraffatti, occorre garantire "una protezione adeguata dei pazienti che acquistano medicinali online".

2.4

I sistemi logistici tradizionali della catena di consegna risultano obsoleti e rischiano, specie per le tratte transnazionali, di rallentare il processo di diffusione e sviluppo del commercio elettronico, mentre lo sviluppo accelerato delle nuove tecnologie offre nuove possibilità di convergenza.

2.5

Lo sviluppo del commercio elettronico business to consumer (B2C) per i prodotti non de-materializzabili, o non digitalizzabili, ha determinato una marcata diffusione di spedizioni medio-piccole verso un numero molto elevato di destinazioni non ricorrenti, difficilmente programmabili, con un servizio sempre più ritagliato sulle esigenze del singolo cliente.

2.6

La velocità di raccolta delle informazioni e di conclusione delle transazioni consentite da una interfaccia sempre più diretta tra produttore e consumatore determina un aumento delle aspettative in termini di rapidità ed affidabilità delle consegne, la cui soddisfazione genera forti pressioni sull'efficienza e sui costi del sistema logistico.

2.7

Il Comitato ritiene importante recuperare la fiducia del consumatore online, che annovera tra le principali preoccupazioni la mancata consegna, il danneggiamento o smarrimento del bene ordinato e le possibilità di recupero delle somme spese, specie nella dimensione transfrontaliera, del rivenditore online per la mancanza di una rete strutturata in funzione delle esigenze degli operatori, di interoperatività e di un quadro normativo appropriato.

3.   Il Libro verde della Commissione

3.1

Il Libro verde della Commissione indica tre linee d'intervento per risolvere i problemi e superare le sfide che si pongono ai consumatori e ai rivenditori online al fine di sostenere la crescita del commercio elettronico e garantire l'accessibilità dei suoi vantaggi per tutti i cittadini e le PMI di tutte le regioni d'Europa grazie a un sistema di consegna sostenibile e efficiente sul piano nazionale, comunitario e internazionale:

migliorare nell'UE la comodità dei servizi di consegna per i consumatori e le PMI;

offrire a consumatori e PMI soluzioni di consegna più efficienti in termini di costi e tariffe migliori;

promuovere nei servizi di consegna una maggiore interoperabilità tra gli operatori, migliorando le modalità di collaborazione e la cooperazione tra di essi e i rivenditori online, in particolare le PMI.

4.   Osservazioni generali

4.1

Il CESE plaude all'iniziativa della Commissione per la realizzazione di un mercato integrato di logistica delle consegne connesse agli acquisti online ed ai positivi sviluppi del commercio elettronico non solo B2C ma anche B2B e C2C, in grado di ottimizzare i livelli di fiducia tra tutti gli operatori coinvolti e, in primis, i cittadini europei, garantendo accessibilità, affidabilità, trasparenza, efficacia e pieno rispetto e tutela dei diritti reciproci.

4.2

Il Comitato ritiene che il quadro normativo presenti carenze che devono essere sanate:

per i servizi postali, con "un servizio postale universale che garantisca a tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro posizione geografica, situazione finanziaria o da altre condizioni, l'accesso a servizi postali di qualità, affidabili e a prezzi accessibili, una componente essenziale del modello sociale europeo" (6),

per l'accesso alla prestazione di servizi a dimensione transfrontaliera e gli obblighi d'informazione, con una piena applicazione dalla direttiva servizi (7).

4.3

A parere del Comitato, è fondamentale un adeguamento del quadro normativo per apportare ai consumatori europei maggiori vantaggi socioeconomici, in termini di autonomia e praticità, trasparenza e concorrenza, accesso a una gamma più ampia di prodotti e servizi, e per le imprese – e PMI in particolare – ampie possibilità di fornire prodotti e servizi innovativi, di alta qualità e vicini al consumatore su tutto il mercato interno europeo online, rafforzando la loro posizione e consentendo loro di restare competitive nell'economia globale.

4.4

Occorre "che i decisori politici, sulla base del principio SMART (attività Specifiche, Misurabili, Attuabili, Realistiche e Temporalmente definite), fissino obiettivi non solo qualitativi ma anche quantitativi. Poter misurare i progressi ottenuti confrontandoli a traguardi realistici è un presupposto chiave per una gestione efficace delle iniziative e per la valutazione del loro impatto effettivo" (8). In tal modo si innalza il livello di fiducia del consumatore, dell'operatore e dell'impresa e, parallelamente, le condizioni di lavoro dei lavoratori in un comparto tradizionalmente ad alta intensità di manodopera.

4.5

Il CESE ritiene importante che sia dato un forte impulso a CEN-CENELEC-ETSI (9) per elaborare – con la partecipazione paritaria di consumer's groups, PMI e altri soggetti interessati – standard tecnico-normativi europei. Ciò per assicurare qualità ed affidabilità, sostenibilità e garanzie sociali e di sicurezza dei servizi di logistica integrata applicati al commercio elettronico, secondo un calendario preciso attraverso una adeguata campagna informativa su web e media. Anche l'elaborazione di un marchio europeo di sicurezza e qualità consegne – rilasciato dalla rete europea del Centri Problem Solving (parallelo a quello VeriSign Secured Seal per pagamenti online) è ritenuto dal CESE un passo.

4.5.1

Il CESE raccomanda la creazione di una rete europea di centri nazionali e-commerce delivery problem solving che sia user-friendly per soluzioni rapide e costless di tutti i problemi dell'utenza e degli e-retailers e di un osservatorio europeo di monitoraggio e-commerce Delivery Systems che dia trimestralmente una rendicontazione dei problemi registrati nell'e-commerce delivery.

4.5.2

Il CESE chiede con forza la creazione di un Sistema di Allerta Rapida - tipo sistema RAPEX (10)/ICSMS (11) - in grado di bloccare, sulla base della verifica degli abusi denunciati ai centri nazionali e-commerce delivery problem solving, le pratiche commerciali fraudolente nel settore, oscurando il sito e sanzionando l'operatore delle consegne fino alla soluzione efficace, user-friendly e cost-less, del problema.

4.6

Per garantire accessibilità, affidabilità ed efficacia dei servizi logistici integrati di consegna è altresì necessario, a parere del CESE, che:

venga riservata nell'ambito di Horizon 2020 una forte priorità alla ricerca di tecnologie di logistica integrata per garantire tracciabilità, instradamento rapido, interfacce di cooperazione produttori/operatori logistici/consumatori per accorciare i tempi effettivi di consegna ed abbattere i costi;

venga accelerato l'avvio operativo della costellazione satellitare Galileo con le reti di stazioni a terra secondo i pareri adottati dal Comitato in materia (12);

venga assicurata la piena interoperatività in particolare dei sistemi di monitoraggio e dei sistemi informatizzati semplificati delle rese dei prodotti e dei rimborsi, avvalendosi anche delle esperienze maturate dai programmi comunitari IDA, IDABC e ISA (13) - Interoperatività tra pubbliche amministrazioni;

vengano varate piattaforme di interconnessione a rete di condivisione delle informazioni e coordinamento tra vettori, anche per limitare l'impatto ambientale specie dell'ultimo miglio, sulla base di progetti dimostrativi in seno a Horizon 2020 e Living well, within the limits of our planet 2020;

venga attivata una linea PMI di logistica integrata BEI, nell'ambito delle misure di assistenza finanziaria a favore di piccole e medie imprese innovatrici e creatrici di posti di lavoro nell'ambito dell'iniziativa a favore della crescita e dell'occupazione (14);

venga assicurata la trasparenza delle singole voci di costo per monitorare la struttura costi/prezzi e adeguati livelli di accessibilità dei servizi, rafforzando la sorveglianza del mercato per una pluralità di offerta.

4.7

Il settore della consegna dei pacchi è ad alta intensità di manodopera, specie extra-comunitaria, ma a basso contenuto professionale. In molti paesi dell'UE, le condizioni di lavoro dei dipendenti sono caratterizzate da contratti precari, orari di lavoro estenuanti, basse retribuzioni e basse possibilità di accesso alla formazione professionale continua. Questa situazione è il risultato dei processi di esternalizzazione che le aziende di consegne hanno effettuato, attraverso cooperative o singoli spedizionieri che, pur lavorando per un corriere di cui utilizzano marchio e divise, possiedono il furgone per il trasporto (pseudo lavoratori autonomi) (15).

4.8

Il CESE ritiene che, per perseguire un mercato interno integrato della consegna dei pacchi, sia essenziale una solida e coerente dimensione sociale, garantire una qualità dell'occupazione, assicurare una formazione continua e lottare contro il lavoro sommerso. Pertanto il Comitato raccomanda agli Stati membri che, anche attraverso la contrattazione collettiva, i lavoratori siano alle dirette dipendenze delle aziende delle consegne dei pacchi e si assicurino condizioni di lavoro eque e dignitose a tutto il settore.

4.9

Pertanto il Comitato ritiene strategico per lo sviluppo del settore della consegna pacchi e della logistica la creazione di un dialogo settoriale strutturato a livello europeo, nazionale e territoriale sia tra le parti sociali rappresentative del settore che tra i rappresentanti della società civile organizzata – specie delle organizzazioni dei consumatori e delle PMI, dei venditori online e degli operatori delle consegne – per promuovere la cooperazione e la fiducia reciproca, la piena sostenibilità e interoperatività dello sviluppo del mercato delle consegne degli ordinativi online.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Cfr. ad es. Thuiswinkel: contratto tipo olandese, definito il 1o gennaio 2012 in ambito di consiglio economico e sociale dei Paesi Bassi in consultazione con i consumatori, cui hanno aderito già l'80 % degli "e-interessati".

(2)  Fonte: McKinsey – 4a conferenza annuale europea sull'e-commerce, 14 novembre 2012, Bruxelles.

(3)  Fonte: EUROSTAT per il periodo 2004-2009.

(4)  COM(2011) 942 final dell'11 gennaio 2012.

(5)  Eurostat, indagine sulle famiglie 2009.

(6)  GU C 168 del 20.7.2007, pag. 74.

(7)  GU C 224 del 30.8.2008, pag. 50.

(8)  GU C 108 del 30.4.2004, pag. 23.

(9)  CEN: Comitato europeo di normalizzazione; CENELEC: Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica; ETSI: European Telecommunications Standards Institute.

(10)  The Rapid Alert System for non-food dangerous products.

(11)  ICSMS: Information Communication System Market Surveillance.

(12)  GU C 256 del 27.10.2007, pag. 73; GU C 324 del 30.12.2006, pag. 41; GU C 324 del 30.12.2006, pag. 37; GU C 318 del 23.12.2006, pag. 210; GU C 221 dell'8.9.2005, pag. 28; GU C 302 del 7.12.2004, pag. 35; GU C 48 del 21.2.2002, pag. 42.

(13)  GU C 218 dell'11.9.2009, pag. 36.

(14)  Programma ETF Start-up - Fondo europeo per gli investimenti.

(15)  Parere CESE, Abuso della qualifica di lavoratore autonomo, (Cfr. pagina 14 della presente Gazzetta ufficiale)


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/64


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma dell’Unione per il sostegno di attività specifiche nel campo dell’informativa finanziaria e della revisione contabile per il periodo 2014-2020

COM(2012) 782 final — 2012/0364 (COD)

2013/C 161/12

Relatore: PEZZINI

Il Consiglio, in data 24 gennaio 2013, e il Parlamento europeo, in data 15 gennaio 2013, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma dell'Unione per il sostegno di attività specifiche nel campo dell'informativa finanziaria e della revisione contabile per il periodo 2014-2020

COM(2012) 782 final — 2012/0364 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 82 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

La proposta in esame costituisce il prolungamento per il periodo 2014-2020 del programma lanciato dalla Commissione nel 2009, per il finanziamento degli organismi che operano nel campo dell'informativa finanziaria e della revisione contabile. Dall'inizio del programma ad oggi, il settore ha subito diverse modifiche. Gli organismi sono stati ridotti e ora sono soltanto tre: IFRS (International Financial Reporting Standards Foundation), EFRAG (European Financial Reporting Advisory Group), e PIOB (Public Interest Oversight Board).

1.2

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) approva la sostanza del programma, riconoscendo l'alto valore dell'informazione finanziaria e della revisione contabile come fondamento di un mercato solido e trasparente. D'altra parte, non ha elementi di giudizio sufficienti per giudicare sulla congruità delle somme attribuite, per il funzionamento di ciascun programma, né può avere una propria opinione sull'adeguatezza del "prodotto" di ciascuna istituzione alle necessità dell'utenza, la quale sembra peraltro avere un'opinione del tutto positiva.

1.3

La crisi finanziaria, nella quale il mercato ancora si dibatte, ha fatto emergere l'accresciuta necessità di informazioni più accurate e di norme di revisione sempre più efficaci; ma a nulla servirebbe disporre di tali strumenti, qualora gli "utenti" di questi servizi non fossero in grado di utilizzarli pienamente. Di qui la necessità di formare esperti di elevato livello nel settore pubblico e privato: un compito al quale l'UE, gli Stati membri e le imprese devono dedicare ogni sforzo, con un adeguato impegno di fondi.

2.   Introduzione

2.1

Il 19 dicembre 2012 la Commissione ha pubblicato una proposta di regolamento del PE e del Consiglio intesa a sostenere, per il periodo fra il 1o gennaio 2014 e il 31 dicembre 2020, lo svolgimento delle attività degli organismi che esercitano attività di elaborazione di principi e di norme nel campo dell'informativa finanziaria e della revisione contabile. Il precedente piano, del 2009, scadrà il 31 dicembre 2013. Alcuni degli enti previsti nel piano originale sono stati assorbiti da altri; la presente proposta riguarda quindi i soli beneficiari rimanenti, vale a dire la Fondazione IFRS (successore legale dello IASCF), l'EFRAG e il PIOB. Tutta la materia riguarda il settore privato. Il settore pubblico ė soggetto al regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (SEC 95) che fissa i principi per la stesura dei bilanci pubblici.

2.2

Tanto la proposta, quanto la relazione che l'accompagna, sono talmente infarciti di acronimi, che diventa difficile orientarsi nella selva di sigle e di relazioni e fra le diverse entità citate nel testo. È necessaria pertanto una guida alla lettura degli acronimi e degli organigrammi per facilitare la lettura di documenti che, seppure redatti con precisa terminologia tecnica, costituiscono una seria sfida alla loro comprensione, anche da parte degli addetti ai lavori.

2.3

La guida prevede l'illustrazione, estremamente semplificata, dei seguenti organismi beneficiari:

2.3.1

Fondazione IFRS (International Financial Reporting Standards Foundation): essa ha sostituito quella che in origine era denominata IASCF (International Accounting Standards Committee Foundation); e rappresenta l'organo, a livello mondiale che, insieme all'IFRIC, redige i principi contabili per la redazione dei bilanci delle società quotate nell'UE. Tali principi sono stati incorporati nel diritto dell'Unione. Dalla Fondazione IFRS dipendono gli organismi attivi sul piano tecnico, IASB, e IFRS Interpretation Committee. La governance è assicurata da una serie di entità sulle cui funzioni è difficile esprimersi: oltre al Consiglio (Board), abbiamo un Monitoring Board, uno Standards Advisory Committee e un Due Process Oversight Committee.

2.3.1.1

La Commissione riconosce all'IFRS un ruolo primario, come ente di normazione a livello mondiale, e raccomanda di proseguire il sostegno già accordato allo IASCF con un regime stabile di cofinanziamento. Alcuni Stati membri già partecipano al piano, l'UE da parte sua, ha finanziato il 17 % delle spese nel 2011.

2.3.2

EFRAG (European Financial Reporting Advisory Group): è il consulente tecnico della Commissione in materia di informativa finanziaria. Si tratta di un'organizzazione privata, istituita nel 2001, il cui controllo era in origine stabilito in proporzione all'entità dei contributi finanziari dei vari partecipanti, fra i quali la Commissione. Dal 2008 la struttura è stata cambiata, per meglio riflettere il ruolo politico pubblico che l'EFRAG aveva assunto nel frattempo, come piattaforma di espressione della voce dell'Europa, in campo contabile. Mentre la rappresentanza e il diritto di voto appartengono sempre agli organi di governo, General Assembly e Supervisory Board, una migliore governance è ora assicurata da un Planning and Ressource Committe (PRC), ma soprattutto da un rafforzato Supervisory Board di 17 persone, in rappresentanza delle parti interessate: redattori e utilizzatori di bilanci, enti finanziari, oltre a quattro esperti di politiche pubbliche, nominati dalla Commissione.

2.3.2.1

Secondo la Commissione, l'EFRAG necessita di finanziamenti solidi e a lungo termine, per mantenere credibilità e indipendenza; diversi grandi Stati membri partecipano direttamente al suo sostegno. La Commissione cofinanzia l'EFRAG per conto degli Stati membri più piccoli.

2.3.3

PIOB (Public Interest Oversight Board): si tratta di una Fondazione spagnola con sede a Madrid. Nonostante la forma privata, si tratta di un organismo di elevata autorità e peso, che garantisce il rispetto delle procedure, della sorveglianza e della trasparenza dei principi di revisione internazionali, dettati dall'IFAC (International Federation of Accountants), organismo privato che rappresenta i contabili e i revisori dei conti, a livello mondiale. I partner principali sono il Monitoring Group (MG) e l'IFAC stesso; il MG rappresenta le autorità di regolamentazione e le istituzioni internazionali al più alto livello (1). La governance del PIOB è assicurata da dieci membri, due dei quali nominati dalla Commissione.

2.3.3.1

La decisione del 2009 assegnava al PIOB un finanziamento che, nel 2011, è stato pari al 22 % delle spese ammissibili; la Commissione lavora a stretto contatto con questo organismo e ha anche contribuito alla formazione del suo personale, in materia di bilancio UE. Sembra peraltro che la struttura della rete dei finanziatori sia da rivedere: oltre alla Commissione, solo l'IFAC contribuisce con il 78 % a colmare il saldo delle spese. La Commissione si sta adoperando per "diversificare" i finanziamenti, al fine di rafforzare l'indipendenza del PIOB nei confronti dell'IFAC: oltre ai contributi, promessi per il 2013 da qualche istituzione internazionale, è in atto una campagna per acquisire contributi da parte di donatori di tutto il mondo, svolta da un'apposita task force.

2.4

La materia trattata dagli enti per i quali si prevede un sostanzioso finanziamento è altamente tecnica e difficilmente apprezzabile, fuori dal ristretto circolo di specialisti della materia; la Commissione non ha fatto, quindi, consultazioni esterne e si è limitata a valutare la congruità dei contributi, alla luce delle proprie esperienze e conoscenze. La valutazione d'impatto ha constatato che il programma di finanziamento ha soddisfatto le aspettative e ha raggiunto gli obiettivi previsti.

3.   Commenti e proposte

3.1

Il CESE ha già commentato (2) il programma originario, esprimendo il proprio appoggio alle proposte della Commissione, avanzando alcune riserve e proposte che saranno richiamate in questo testo, ove necessario. Ora come allora, non si può che accogliere il principio della necessità di finanziare l'attività di istituzioni che assolvono compiti delicatissimi e della più alta importanza. Non è possibile, invece, esprimere un parere informato sull'entità dei finanziamenti, la cui misura dipende da una quantità di conoscenze, a esclusiva disposizione di una ristretta cerchia di specialisti.

3.2

La crisi finanziaria era già in atto nel 2009, all'epoca della creazione del programma; ma allora era forse troppo presto perché si potessero fare analisi a largo spettro, che includessero gli aspetti meno evidenti delle cause, o meglio delle concause, di quanto è avvenuto. Il tempo trascorso e gli eventi intercorsi nel frattempo, permettono di fare ora qualche riflessione supplementare.

3.3

L'informazione finanziaria e le tecniche contabili sono costose; lo diventano ancor più quando sono frutto del lavoro di specialisti non facilmente reperibili sul mercato e per i quali la formazione universitaria è soltanto una base di partenza per acquisire, sul campo, competenze di elevato valore. Non solo: questi specialisti devono anche avere elevate qualità morali, tali da garantire la riservatezza delle informazioni e la neutralità delle loro analisi; tutto questo per concludere che è certamente utile il finanziamento degli enti operativi, ma che è anche indispensabile un'opera di formazione di specialisti, adeguatamente remunerati e incentivati.

3.3.1

Quando si parla di "specialisti" si pensa di solito a coloro che sono all'origine dell'elaborazione delle informazioni o delle norme; ma altrettanto "specialisti" devono essere i loro destinatari, quelli per i quali le informazioni sono strumento di lavoro e le norme sono guida nelle loro attività. Si comprende a questo punto come la disponibilità di risorse umane adeguatamente formate costituisca una priorità, non soltanto per chi produce l'informazione, ma anche per chi la deve utilizzare: autorità regolamentari e di vigilanza, legislatori, aziende, istituti di ricerca.

3.4

Corollario della formazione è l'aspetto della qualità delle informazioni: al precedente punto 3.1 si è detto che è difficile dare un giudizio sull'entità dei finanziamenti proposti; ancor più difficile e aleatorio sarebbe un giudizio basato sul valore aggiunto dell'utilità che hanno le informazioni per gli utilizzatori. Non rimane che dare un assenso alla proposta della Commissione per quanto riguarda l'importo dei contributi, basato unicamente sulla fiducia e sull'apprezzamento delle motivazioni.

3.5

Con il precedente parere (3) presentato nel 2009, in occasione del lancio del programma, il CESE aveva raccomandato di porre particolare attenzione per evitare indebite influenze o ingerenze nel mercato dei valori mobiliari  (4) regolato dalle norme IASCF e EFRAG; l'argomento era stato sollevato dalla Commissione stessa, che aveva sollecitato un contributo comunitario per evitare "indebite influenze di parti interessate". Di questo importante e delicato aspetto non si trova più traccia nella nuova proposta di regolamento; il CESE chiede alla Commissione di confermare la sua piena fiducia sull'indipendenza di questi organismi. Altrettanto dicasi per il PIOB  (5).

3.6

Per quanto riguarda l'EFRAG, si rileva che la Commissione cofinanzia questo organismo per conto degli Stati membri più piccoli (i più grandi provvedono direttamente). Probabilmente il contributo della Commissione non varierebbe in modo sostanziale se tutti gli Stati membri versassero una loro quota, magari anche simbolica. Ma il gesto darebbe il segnale di un responsabile coinvolgimento dell'intera compagine comunitaria in organismi di importanza comune, prescindendo dalla dimensione di ciascun membro.

3.7

Le norme IFRS (International Financial Regulation Standards) stabiliscono una contabilità delle imprese a prezzo di mercato (marked to market). Durante la crisi finanziaria, si è osservato che tali norme potevano avere un effetto prociclico a breve termine. Il CESE propone di effettuare, ad esempio nell'ambito del programma all'esame, una valutazione costi/benefici di tali norme.

3.8

Come nota finale, il CESE vuole ancora una volta sottolineare l'importanza della raccolta e dell'elaborazione dei dati, ma soprattutto la necessità di saperli correttamente comprendere ed utilizzare: mentre occorre riconoscere l'alto livello di professionalità dei "fornitori", molto ancora rimane da fare sul versante della multiforme categoria degli utilizzatori, con la formazione e l'aggiornamento di adeguate risorse umane.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Fanno parte del MG la Commissione europea, la IOSCO (International Organization of Securities Commission), il BCBS (Comitato di Basilea) ed una serie di altri organismi similari, a livello europeo o mondiale.

(2)  GU C 228, del 22.09.2009; pag. 75; altri pareri importanti, soprattutto per certi aspetti specialistici, GU C 191 del 29.06.2012, pag. 61.

(3)  Cfr. nota 2.

(4)  Cfr. punto 3.2.1.

(5)  Cfr. punto 3.4.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/67


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro»

COM(2012) 727 final

2013/C 161/13

Relatore generale: TRANTINA

Correlatore generale: DE BUCK

La Commissione europea, in data 19 dicembre 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro

COM(2012) 727 final.

L'Ufficio di presidenza del Comitato, in data 13 novembre 2012, ha incaricato la sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza di preparare i lavori del Comitato in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo nel corso della 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 21 marzo), ha nominato Pavel TRANTINA relatore generale e Philippe DE BUCK correlatore generale, e ha adottato il seguente parere con 174 voti favorevoli, 4 voti contrari e 1 astensione.

1.   Sintesi delle raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) torna a denunciare, come ha già fatto in numerose occasioni, il tasso catastrofico di disoccupazione giovanile e chiede a tutte le parti interessate di adottare misure urgenti, efficaci e definitive per spezzare il circolo vizioso che rischia di compromettere il futuro di un'intera generazione. È ormai ora di investire adeguatamente nei giovani, sapendo che i frutti di tali investimenti si raccoglieranno nel lungo periodo.

1.2

Allo stesso tempo, il CESE sottolinea che occorre una reale strategia di crescita a livello europeo e nazionale per sostenere la creazione di posti di lavoro più numerosi e più stabili, come premessa indispensabile per il successo delle misure volte ad aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro. A tal fine si rende necessario un approccio coordinato di tutti gli sforzi e le politiche finalizzati a rafforzare la competitività e a ristabilire la fiducia degli investitori e delle famiglie. Il semestre europeo offre l'occasione di raccomandare politiche e riforme adeguate, che dovranno essere messe in atto in ciascuno Stato membro.

1.3

Il CESE accoglie con favore la proposta di un Pacchetto per l'occupazione giovanile e raccomanda di rivolgere un'attenzione particolare alla sua applicazione a livello degli Stati membri, facendo sì che le misure per la lotta alla disoccupazione giovanile diventino una parte importante dei programmi nazionali di riforma.

1.4

Il CESE sostiene l'idea che l'istituzione dei sistemi di garanzia per i giovani negli Stati membri sia finanziata tramite un fondo specifico per l'iniziativa per l'occupazione giovanile inserito nel quadro finanziario pluriennale e ne apprezza la creazione, osservando che il fondo deve essere integrato a livello nazionale. Il Comitato peraltro considera insufficiente un finanziamento del fondo di soli 6 miliardi di euro, parzialmente provenienti dagli stanziamenti già previsti del Fondo sociale europeo (FSE). Inoltre, dato che il fondo sosterrà soltanto le regioni in cui la disoccupazione giovanile si situa al di sopra del 25 %, il CESE sottolinea che le altre regioni dovrebbero poter accedere a un sostegno finanziario secondo le procedure normali dell'FSE. È però necessario agire immediatamente, finanziando le misure proposte con nuovi fondi e senza creare concorrenza fra i giovani e le altre categorie svantaggiate nel quadro dell'FSE.

1.5

Il CESE appoggia l'impostazione della Commissione, secondo cui "L'approccio della garanzia per i giovani deve essere globale e olistico in modo da garantire che, entro 4 mesi dal completamento del percorso scolastico o dal momento in cui sono disoccupati, i giovani ricevano un'offerta qualitativamente buona di lavoro, di proseguimento degli studi, di apprendistato o di tirocinio". Il Comitato si rende conto che vi sono differenze tra gli Stati membri e riconosce l'importanza di consentire a ciascuno di loro di fissare il limite d'età in linea con le rispettive esigenze e possibilità. Tuttavia, esso raccomanda che, ove possibile, il limite d'età per accedere al sistema di garanzia sia portato a trent'anni, in modo da includere i giovani che escono tardi dall'università o quelli ancora in fase di passaggio dagli studi al lavoro e che sono a rischio di perdere il contatto con il mondo del lavoro, in particolare nei paesi col tasso di disoccupazione giovanile più elevato.

1.6

Il CESE si compiace per l'accordo politico raggiunto il 28 febbraio 2013 dal Consiglio EPSCO circa la proposta di garanzia per i giovani, ma ritiene tardivo intervenire dopo 4 mesi: la garanzia per i giovani dovrebbe iniziare ad applicarsi il prima possibile, idealmente al momento della registrazione presso un servizio di collocamento (1).

1.7

Per la piena e corretta attuazione della garanzia per i giovani, il CESE ritiene fondamentale definire meglio e più chiaramente, a livello unionale e nazionale, strumenti, responsabilità, obiettivi e indicatori per il monitoraggio. Per questo, il Comitato propone che l'attuazione della garanzia per i giovani sia inserita fra gli indicatori nel quadro del processo del semestre europeo.

1.8

Sulla scorta degli esempi di successo di alcuni Stati membri, le parti sociali e le organizzazioni giovanili, nonché le loro piattaforme rappresentative, dovrebbero svolgere un ruolo centrale nella concezione, attuazione, promozione e sorveglianza del sistema.

1.9

La riforma dei servizi EURES e, ove necessario, dei servizi pubblici dell'occupazione (SPO) negli Stati membri dovrebbe anche sostenere attivamente i giovani e adeguare servizi e approcci per renderli più accessibili. Occorre inoltre mettere in atto servizi personalizzati di consulenza e orientamento professionale già durante il percorso scolastico.

1.10

Si dovrebbero migliorare le condizioni per offrire tirocini e apprendistati, e occorre garantire alti livelli di qualità in materia mediante criteri specifici che dovrebbero essere obbligatori quando viene richiesto un sostegno finanziario. Come misura di accompagnamento, è opportuno introdurre migliori dispositivi di monitoraggio e di garanzia dei diritti dei tirocinanti.

2.   Sintesi delle iniziative della Commissione

2.1

I tassi generali di occupazione dei giovani sono scesi di quasi cinque punti percentuali negli ultimi quattro anni: tre volte di più rispetto a quelli degli adulti. Le possibilità di trovare lavoro sono assai scarse per i giovani disoccupati: solo il 29,7 % delle persone di età compresa fra 15 e i 24 anni che erano disoccupate nel 2010 è riuscita a ottenere un impiego nel 2011, con un calo di quasi il 10 % in tre anni. Oltre il 30 % dei disoccupati sotto i 25 anni di età sono senza lavoro da oltre 12 mesi: nel 2011 si trattava di 1,6 milioni di persone, contro 0,9 milioni del 2008. Secondo Eurofound, 14 milioni di giovani europei di età compresa fra i 15 e i 29 anni (7,5 milioni nella fascia 15-24) sono NEET, not in employment, education or training (cioè non hanno un lavoro e non seguono un percorso scolastico o formativo) (2). Secondo le stime, il costo economico della mancata integrazione dei giovani nel mercato del lavoro supera 150 miliardi di euro l'anno, pari all'1,2 % del PIL dell'Unione europea. Fra le conseguenze sociali di questo fenomeno vi sono il disimpegno rispetto alla società, la sfiducia nel sistema politico, scarsi livelli di autonomia, la paura dell'ignoto e lo "spreco dei cervelli".

2.2

La Commissione europea ha presentato il proprio Pacchetto per l'occupazione giovanile, comprendente quattro settori d'azione. Il primo è una proposta di raccomandazione agli Stati membri sull'introduzione di una "garanzia per i giovani" che assicuri che tutti i giovani fino a 25 anni ricevano un'offerta di lavoro, di prosecuzione dell'istruzione scolastica, di apprendistato o di tirocinio di qualità elevata entro quattro mesi dal termine di un ciclo d'istruzione formale o dall'inizio di un periodo di disoccupazione. La proposta di raccomandazione invita gli Stati membri a formare solidi partenariati con le parti interessate, a far intervenire tempestivamente i servizi di collocamento e altri partner a favore dei giovani, a prendere misure che aiutino l'inserimento nel mondo del lavoro, a utilizzare appieno, a tal fine, il Fondo sociale europeo e altri fondi strutturali, a valutare e a migliorare costantemente i sistemi di garanzia per i giovani e ad attuarli rapidamente. La Commissione sosterrà gli Stati membri con finanziamenti UE, promuovendo scambi di pratiche esemplari fra i paesi dell'Unione, seguendo l'attuazione delle garanzie per i giovani durante il semestre europeo ed intraprendendo attività di sensibilizzazione.

2.3

Per facilitare la transizione dalla scuola al lavoro, il Pacchetto lancia anche una consultazione delle parti sociali europee su un quadro di qualità per i tirocini che consenta ai giovani di acquisire esperienze di lavoro di qualità in condizioni di sicurezza.

2.4

Inoltre, la Commissione annuncia la creazione di un'Alleanza europea per l'apprendistato che migliori la qualità e l'offerta di quanto disponibile in questo campo diffondendo in tutti gli Stati membri adeguati regimi di apprendistato, e illustra i modi per ridurre gli ostacoli alla mobilità dei giovani.

2.5

Infine, rispetto alle sostanziali differenze riscontrabili fra i livelli di disoccupazione giovanile nei diversi Stati membri, la Commissione suggerisce misure per aumentare la mobilità transnazionale dei giovani lavoratori, in particolare un miglioramento del sistema EURES.

2.6

Le misure proposte nel Pacchetto per l'occupazione giovanile si basano sulle azioni dell'Iniziativa "Opportunità per i giovani", varata nel dicembre 2011. La Commissione ricorre anche ad altri strumenti politici per combattere la disoccupazione giovanile, come le sue raccomandazioni specifiche per paese (RSP). Le raccomandazioni del luglio 2012 (3) finalizzate a migliorare la situazione dei giovani si rivolgono a quasi tutti gli Stati membri.

3.   Osservazioni generali sul pacchetto della Commissione

3.1

Serve una reale strategia di crescita a livello dell'UE e nazionale per sostenere la creazione di posti di lavoro più numerosi e più stabili. A tal fine si rende necessario un approccio coordinato di tutti gli sforzi e le politiche finalizzati a rafforzare la competitività e a ristabilire la fiducia degli investitori e delle famiglie. Il semestre europeo offre l'occasione di raccomandare politiche e riforme adeguate, che dovranno essere messe in atto in ciascuno Stato membro. Non vanno sottovalutati gli effetti sinergici, come nel caso dell'inclusione degli aspetti sociali nei bandi di gara per appalti pubblici.

3.2

La situazione lavorativa della gioventù europea rappresenta una preoccupazione di prima grandezza. Per facilitare l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro è importante adottare misure propedeutiche per:

ridurre gli ostacoli che impediscono l'inserimento dei giovani nel mercato del lavoro,

ridurre le mancate corrispondenze tra l'offerta e la domanda di qualifiche,

sostenere l'autonomia delle persone,

aumentare l'attrattiva dell'istruzione e della formazione professionali, in particolare degli apprendistati nei settori strategicamente importanti, come la tecnologia e l'ingegneria,

promuovere collaborazioni e sinergie fra tutte le parti interessate,

incoraggiare e sostenere le imprese nella creazione di posti di lavoro e tirocinio per i giovani.

3.3

Il CESE accoglie con favore l'attenzione di lungo termine che la Commissione rivolge ai giovani. Al riguardo, il Pacchetto per l'occupazione giovanile rappresenta un altro passo in avanti verso un approccio coerente e integrato di lotta alla disoccupazione giovanile e di promozione di un passaggio di qualità dallo studio al mondo del lavoro. Occorre considerare la necessità di rivolgere un'attenzione particolare agli Stati membri, che sono i principali responsabili per l'occupazione giovanile e dovrebbero adottare le azioni necessarie nei prossimi mesi. Tuttavia, data l'urgenza della situazione e l'importanza cruciale di investire nei giovani in quanto risorsa fondamentale sul mercato del lavoro, questo non basta: è indispensabile stabilire un clima di fiducia introducendo principi comuni che regolino la garanzia per i giovani in Europa, allo scopo di aumentare la qualità, accessibilità ed efficacia dello strumento in tutto il continente.

3.4

Il CESE è pronto a contribuire attivamente alla concezione e promozione del pacchetto, dal momento che:

i suoi membri, i quali rappresentano le organizzazioni datoriali e sindacali e le altre organizzazioni della società civile, sono stati coinvolti nei processi che devono portare a una migliore occupazione dei giovani sul lungo periodo, dispongono dei contatti necessari e quindi possono raggiungere più capillarmente gli interessati, e hanno sviluppato numerose iniziative per affrontare la questione della disoccupazione giovanile;

il Comitato dispone di un'ampia esperienza nel settore, avendo organizzato un buon numero di convegni, audizioni e seminari negli ultimi anni (4), e avendo prodotto una serie di importanti pareri su questo argomento (5).

3.5

Il CESE accoglie con favore la proposta di raccomandazione della Commissione europea sull'introduzione di una garanzia per i giovani che assicuri che tutti i giovani fino a 25 anni ricevano un'offerta di lavoro, di prosecuzione dell'istruzione scolastica, di apprendistato o di tirocinio di qualità elevata entro quattro mesi dal termine di un ciclo d'istruzione formale o dall'inizio di un periodo di disoccupazione. La garanzia, se correttamente applicata, potrebbe rappresentare un passo importante per investire nei giovani, può ridurre gli elevatissimi costi causati dalla disoccupazione giovanile ai singoli e all'Europa nel suo complesso e può svolgere un ruolo fondamentale per aumentare la qualità e l'efficacia del passaggio dei giovani dagli studi al mondo del lavoro. Tuttavia, il CESE ritiene tardivo intervenire dopo 4 mesi: la garanzia per i giovani dovrebbe iniziare ad applicarsi il prima possibile, idealmente al momento della registrazione presso un servizio di collocamento.

3.6

Il CESE sostiene l'idea che l'istituzione dei sistemi di garanzia per i giovani negli Stati membri sia finanziata tramite un fondo specifico per l'iniziativa per l'occupazione giovanile inserito nel quadro finanziario pluriennale e ne apprezza la creazione, osservando che il fondo deve essere integrato a livello nazionale. Il Comitato peraltro considera insufficiente un finanziamento del fondo di soli 6 miliardi di euro, parzialmente provenienti dagli stanziamenti già previsti del Fondo sociale europeo (FSE). Inoltre, dato che la perdita (in termini di trasferimenti aggiuntivi dei sistemi di protezione sociale, di proventi mancati e di tasse non pagate) dovuta alla mancata integrazione dei giovani nel mercato del lavoro ammonta ad oltre 150 miliardi di euro l'anno, pari all'1,2 % del PIL (6), e che l'OIL ha concluso che investire 21 miliardi di euro può produrre un cambiamento significativo nei prossimi anni (7), il CESE giudica la garanzia per i giovani una misura sociale utile con un enorme effetto positivo dal punto di vista del rapporto costi-benefici.

3.7

Il CESE appoggia l'impostazione della Commissione, secondo cui "L'approccio della garanzia per i giovani deve essere globale e olistico in modo da garantire che, entro 4 mesi dal completamento del percorso scolastico o dal momento in cui sono disoccupati, i giovani ricevano un'offerta qualitativamente buona di lavoro, di proseguimento degli studi, di apprendistato o di tirocinio". Il Comitato è consapevole dell'esistenza di differenze tra gli Stati membri e riconosce l'importanza di consentire ai diversi paesi di definire il limite d'età in linea con le rispettive esigenze e possibilità. Tuttavia, esso raccomanda che, ove possibile, il limite d'età per accedere al sistema di garanzia sia portato a trent'anni, in modo da includere i giovani che escono tardi dall'università o quelli ancora in fase di passaggio dagli studi al lavoro e che sono a rischio di perdere il contatto con il mondo del lavoro, in particolare nei paesi col tasso di disoccupazione giovanile più elevato. Inoltre, la garanzia per i giovani deve diventare una misura strutturale nel quadro delle politiche attive dell'UE riguardanti il mercato del lavoro, e non limitarsi a questo periodo di crisi.

3.8

Il CESE considera importante elaborare criteri di qualità e indicatori chiari per quanto riguarda lo sviluppo e l'attuazione dei sistemi di garanzia per i giovani a livello europeo e nazionale. I tirocini avviati nel quadro della garanzia per i giovani devono essere in linea col quadro di qualità relativo ai tirocini stessi e dovrebbero anche consentire ai giovani di vivere in modo autonomo. Gli Stati membri inoltre sono incoraggiati a sviluppare servizi personalizzati di consulenza e di orientamento professionale, nonché a introdurre meccanismi per monitorare le diverse opportunità offerte e per valutare l'impatto del sistema di garanzia sul successivo passaggio dei beneficiari al mondo del lavoro.

3.9

Il CESE sottolinea che l'iniziativa della garanzia per i giovani dovrebbe essere inserita nel quadro di una strategia occupazionale attiva finalizzata a sostenere l'inserimento duraturo dei giovani nel mercato del lavoro, per garantirne l'autonomia. Un altro aspetto importante di una strategia di questo tipo dovrebbe riguardare la riforma degli SPO negli Stati membri che, ove necessario, dovrebbe essere finalizzata a raggiungere capillarmente i giovani e ad adeguare i servizi e gli approcci per renderli più accessibili, in parallelo a un miglioramento dei servizi forniti a tutti i disoccupati. Gli SPO dovrebbero cooperare con gli istituti educativi, allacciando contatti direttamente con i giovani e offrendo loro un posto di lavoro o possibilità di seguire un'ulteriore formazione, nel quadro di un approccio di tutoraggio proattivo e su misura dei singoli, per tempo prima che questi concludano gli studi. Il Comitato esorta la Commissione europea a considerare questo elemento nella sua strategia di sostegno per gli SPO europei. Al riguardo, i servizi EURES dovrebbero risultare più rispondenti alle esigenze dei giovani, ed essere più diffusamente pubblicizzati presso le giovani generazioni.

3.10

Il CESE raccomanda inoltre agli Stati membri di potenziare il sostegno per le imprese, le cooperative e le organizzazioni del terzo settore che desiderino partecipare ai sistemi di garanzia per i giovani in stretta cooperazione con gli SPO. Meccanismi quali incentivi fiscali, sussidi per i costi fissi del lavoro e la possibilità di accedere a finanziamenti per la formazione sul posto sono elementi importanti per far sì che il sistema di garanzia funzioni e sostenere le imprese desiderose di investire nel potenziale dei giovani in modo corretto ed efficace. L'applicazione di tali meccanismi dovrebbe essere collegata al rispetto delle norme e degli orientamenti in materia di qualità e prevedere l'istituzione di dispositivi di monitoraggio. Il CESE considera necessario sostenere il rafforzamento delle capacità di tutti i soggetti partecipanti ai sistemi di apprendistato di qualità.

3.11

A giudizio del Comitato, le parti sociali possono svolgere un ruolo fondamentale nella concezione, attuazione e sorveglianza del sistema di garanzia. Un dialogo sociale funzionante è cruciale per offrire ai giovani dei sistemi di garanzia dagli elevati criteri qualitativi sia per le imprese che per i giovani stessi. In questo contesto, è anche importante coinvolgere le parti sociali nel monitoraggio dell'attuazione della garanzia per i giovani e dell'offerta di lavoro o di formazione proposta nel quadro dei diversi sistemi.

3.12

Un ruolo importante spetta anche alle organizzazioni del terzo settore, in particolare alle organizzazioni giovanili e alle loro piattaforme rappresentative, che sono importanti canali di partecipazione dei giovani e consentono loro di sviluppare competenze e di apprendere rapporti professionali e comportamenti sul lavoro adeguati; per questo è importante coinvolgere tali organizzazioni anche nella concezione e attuazione dei sistemi di garanzia. Si potrebbero coinvolgere anche le imprese sociali e altri soggetti rilevanti. Il Comitato inoltre attira l'attenzione sulle buone pratiche seguite in Austria (8), Svezia e Finlandia (9) relativamente al coinvolgimento delle parti interessate.

3.13

Un'altra priorità dovrebbe essere ampliare l'accesso al sistema di garanzia per le organizzazioni giovanili e quelle del terzo settore: partecipando, tali organizzazioni potrebbero presentare offerte di lavoro per migliorare la situazione delle loro comunità locali e svolgere quindi un ruolo benefico per i giovani e la società.

3.14

Il CESE considera fondamentale dotare la proposta dei mezzi adeguati per sostenere gli Stati membri e le regioni che desiderino istituire sistemi ambiziosi di garanzia per i giovani o alleanze per l'apprendistato. In quest'ottica, il CESE tiene a raccomandare che i fondi stanziati dall'UE siano assegnati ai sistemi conformi ai criteri minimi di qualità stabiliti dall'iniziativa dell'UE e dagli Stati membri.

3.15

Il CESE sostiene quindi l'idea che l'istituzione dei sistemi di garanzia per i giovani negli Stati membri sia finanziata tramite una specifica iniziativa per l'occupazione giovanile inserita nel quadro finanziario pluriennale e dotata di almeno 6 miliardi di euro, metà dei quali verrà dal Fondo sociale europeo. Il CESE accoglie con favore la creazione del fondo ma, dato che questo sosterrà soltanto le regioni in cui la disoccupazione giovanile è al di sopra del 25 %, sottolinea che le altre regioni dovrebbero poter accedere a un sostegno finanziario secondo le procedure normali dell'FSE. Questo denaro costituirà una risorsa fondamentale, e integrerà gli investimenti necessari a carico dei bilanci nazionali.

3.16

Al fine di dotare i giovani di qualifiche che risulteranno fondamentali nella loro futura vita professionale, il CESE esorta la Commissione e gli Stati membri a garantire una maggiore efficacia e stabilità delle misure di stimolo all'occupazione giovanile, in particolare di quelle interamente o parzialmente finanziate dai fondi europei, per evitare di dover sostenere i giovani dopo un collocamento temporaneo o non retribuito.

3.17

Dal momento che l'istituzione della garanzia per i giovani sarà efficace soltanto se integrata negli approcci europei e nazionali per la crescita e l'occupazione, il CESE torna a chiedere, come ha già fatto in numerose occasioni, che si definiscano nuovi obiettivi per ridurre la disoccupazione giovanile (10) come elemento fondamentale dei programmi nazionali di riforma connessi con la strategia Europa 2020.

4.   Osservazioni specifiche sulle proposte della Commissione

4.1   La garanzia per i giovani

4.1.1

Il CESE apprezza che la proposta di raccomandazione del Consiglio sull'istituzione di una garanzia per i giovani presentata dalla Commissione contenga un certo numero di elementi importanti, compresa una definizione chiara della garanzia per i giovani come "offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio entro un periodo di quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale". Il Comitato però ritiene tardivo intervenire dopo 4 mesi: la garanzia per i giovani dovrebbe iniziare ad applicarsi il prima possibile, idealmente al momento della registrazione presso un servizio di collocamento.

4.1.2

È importante sottolineare il rapporto costi-benefici degli investimenti nella garanzia per i giovani, dal momento che, secondo Eurofound (11), la perdita annua a livello europeo causata dalla situazione attuale in cui tanti giovani non hanno un lavoro e non seguono un percorso scolastico o formativo (in termini di trasferimenti aggiuntivi dei sistemi di protezione sociale, di proventi mancati e di tasse non pagate) è pari all'1,2 % del PIL, ossia 153 miliardi di euro. Allo stesso tempo, al momento di investire per combattere il fenomeno, occorre concentrarsi su migliori collaborazioni, sul miglioramento dei servizi connessi e sul coinvolgimento attivo degli operatori dell'istruzione.

4.1.3

Il CESE mette in risalto l'esigenza di una convalida adeguata dell'istruzione non formale, che rappresenta un modo di valorizzare competenze richieste dal mercato del lavoro.

4.1.4

Il CESE attira l'attenzione sulle nuove tipologie di NEET e sulla necessità di rivolgersi anche alle categorie tradizionalmente considerate non a rischio di esclusione, come i laureati e i giovani che hanno già acquisito delle esperienze professionali o di tirocinio ma che non sono ancora in grado di rimanere in modo permanente sul mercato del lavoro.

4.1.5

Si dovrebbe anche considerare il numero crescente di giovani competenti e qualificati costretti a lavorare al di sotto del loro potenziale, con lo "spreco dei cervelli" che ne consegue, dal momento che una simile situazione comporta non soltanto che quei giovani non possono usare la propria istruzione o formazione nel posto di lavoro che ricoprono, ma ha anche un effetto sociale e psicologico negativo su di loro. Una migliore corrispondenza tra qualifiche personali ed esigenze del mercato del lavoro potrebbe ridurre questo fenomeno.

4.2   Quadro di qualità per i tirocini

4.2.1

Il CESE riconosce il ruolo positivo che può essere svolto da tirocini di qualità per facilitare l'accesso dei giovani all'occupazione e aiutare le imprese a trovare lavoratori qualificati potenziali. Un'esperienza di questo tipo può consentire ai giovani di acquisire competenze necessarie e in linea con le loro esigenze e con le qualifiche precedenti, nonché di ricevere un compenso adeguato e di ottenere accesso alla protezione sociale e ad altri percorsi educativi nel quadro dell'apprendimento permanente. In questo senso, uno dei settori su cui si dovrebbe concentrare l'attenzione è quello dei tirocini che si svolgono al di fuori del sistema educativo, in particolare dopo la laurea, e che dovrebbero venire considerati momenti d'inserimento nel lavoro ed essere quindi protetti in base alle norme internazionalmente accettate in materia d'impiego.

4.2.2

Il CESE sottolinea l'importanza di fissare elevati criteri qualitativi per apprendistati e tirocini e, in quest'ottica, ribadisce il proprio impegno a seguire da vicino e sostenere "tutte le iniziative finalizzate al miglioramento della qualità dei tirocini, come la Carta europea della qualità per i tirocini e gli apprendistati (European Quality Charter on Internships and Apprenticeships), presentata dal Forum europeo della gioventù, così da rafforzare il dialogo della società civile per l'elaborazione di norme adeguate nel settore" (12).

4.2.3

Il Comitato è convinto che sia prioritario aumentare la qualità dei tirocini e considera l'iniziativa della Commissione europea su un quadro di qualità europeo per i tirocini un passo avanti in questa direzione. Allo stesso tempo, il CESE esorta tutte le istituzioni, gli Stati membri e le parti sociali interessati a fare il miglior uso possibile dei risultati delle consultazioni in corso, tenendo conto del sostegno precedentemente espresso dalle parti sociali, dalle ONG, dal pubblico e da un certo numero di operatori dell'istruzione. Le istituzioni dell'UE devono agire rapidamente per creare un quadro per la qualità dei tirocini e garantire il coinvolgimento diretto e continuo dei giovani e delle loro organizzazioni in questo processo accanto alle parti sociali. Al riguardo, la Carta europea della qualità per i tirocini e gli apprendistati (13) propone criteri qualitativi minimi per colmare il divario fra i paesi europei in termini di processi di apprendimento, disponibilità di servizi di orientamento e tutoraggio, diritti sociali e dei lavoratori, riconoscimento delle competenze, disposizioni giuridiche dei contratti, rimborsi e remunerazioni, valutazione e monitoraggio, ecc.

4.2.4

Il CESE considera inoltre fondamentale orientare questo quadro verso il sostegno alle imprese nei loro sforzi di offrire ai giovani tirocini di elevata qualità. Pertanto, il quadro dovrebbe essere realizzato anche a livello nazionale mediante misure dirette verso questo obiettivo.

4.3   L'Alleanza europea per l'apprendistato

4.3.1

Il CESE è convinto dell'utilità dell'Alleanza europea per l'apprendistato, in quanto una stretta cooperazione fra gli istituti educativi, le imprese, le parti sociali, i responsabili politici, gli operatori del settore e i rappresentanti dei giovani è essenziale per il successo dell'istruzione e della formazione professionali. Questo principio è dimostrato dal successo dei sistemi di formazione in alternanza scuola-lavoro istituiti in alcuni Stati membri. Lo sviluppo dell'Alleanza dovrebbe incoraggiare lo scambio delle conoscenze e delle idee e aiutare in ultima analisi ad aumentare il numero e la qualità dei posti di tirocinio disponibili nei diversi Stati membri, nonché incoraggiare la partecipazione dei giovani a tali sistemi.

4.3.2

L'Alleanza dovrebbe anche sostenere campagne europee e nazionali volte a cambiare la percezione dell'istruzione professionale, anche nel contesto del processo di Copenaghen, e organizzare un forum periodico di discussione sul monitoraggio della strategia europea in materia di tirocini con le parti interessate a livello nazionale ed europeo.

4.3.3

Si dovrebbero inoltre fornire incentivi per agevolare il finanziamento delle attività transfrontaliere di formazione che consentono alle imprese e alle parti sociali di partecipare all'istituzione di un sistema di formazione in alternanza. Si possono trovare ulteriori proposte nella pubblicazione Creating Opportunities for Youth: How to improve the quality and image of apprenticeships ("Creare opportunità per i giovani: come migliorare la qualità e l'immagine degli apprendistati") edita da BusinessEurope nel 2012 (14), o nell'accordo sindacale ispano-tedesco su criteri di qualità per gli apprendistati.

4.4   Mobilità per i giovani

4.4.1

Il CESE ritiene che, al fine di promuovere la mobilità dei giovani lavoratori, gli Stati membri debbano compiere ulteriori progressi in direzione del mutuo riconoscimento delle competenze e delle qualifiche, nonché della compatibilità dei sistemi nazionali di sicurezza sociale, in particolare di quelli pensionistici, e investire maggiormente nell'apprendimento delle lingue, poiché anche le barriere linguistiche devono essere superate. La Commissione dovrebbe rafforzare ulteriormente il coordinamento della sicurezza sociale, per garantire che coloro che iniziano un periodo di lavoro in un altro paese dell'UE non perdano neanche un mese di contributi sociali.

4.4.2

Il CESE sottolinea l'utilità di programmi di mobilità dell'UE come Erasmus e Gioventù in azione per la mobilità dei giovani e il sostegno allo sviluppo delle loro qualifiche e competenze e del loro carattere attraverso attività di volontariato e altre iniziative di valore civico. Il Comitato chiede un finanziamento appropriato per il futuro programma Erasmus per tutti / YES Europe nell'ambito del nuovo quadro finanziario pluriennale che, rispetto alla proposta iniziale, si ritrova attualmente con un miliardo di euro in meno.

4.4.3

Il CESE suggerisce di migliorare ancora l'iniziativa "Il tuo primo posto di lavoro EURES" e di effettuare gli investimenti necessari. Più specificamente, il Comitato invita la Commissione europea a migliorare il sistema EURES in modo da aumentarne la visibilità e la disponibilità per i giovani, nonché di renderne più semplice l'utilizzo. I giovani devono essere incoraggiati attivamente a partecipare, in modo che superino gli ostacoli rappresentati dalle barriere culturali e linguistiche, dalla mancanza di capacità organizzative e dalla paura dell'ignoto. Si può far questo mediante un sistema migliorato di orientamento alla carriera e di consulenza personale che dovrebbe aiutare gli studenti, i tirocinanti e i giovani in generale a conoscere meglio le proprie aspirazioni, capacità e opportunità di lavoro, prevedendo anche servizi di consulenza sul diritto del lavoro e il contesto sociopolitico, nonché sui diritti e i doveri di datori di lavoro e lavoratori.

4.4.4

Il CESE sostiene l'iniziativa del Parlamento europeo volta ad aggiornare la direttiva sul riconoscimento delle qualifiche professionali. La direttiva attuale è sorpassata, dal momento che molte professioni si evolvono rapidamente. La modernizzazione della direttiva consentirebbe anche di introdurre una carta elettronica indicante le qualifiche e le esperienze di ciascun professionista, in modo da aiutare i lavoratori a trovare un impiego e ad ottenere il riconoscimento delle proprie qualifiche in un altro Stato membro; essa inoltre consentirebbe di armonizzare la formazione, le competenze e le pratiche seguite nell'UE e incoraggerebbe la mobilità e lo scambio di competenze.

Bruxelles, 21 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Parere del CESE sull'Analisi annuale della crescita 2013 (GU C 133 del 09.05.2013).

(2)  http://www.eurofound.europa.eu/emcc/labourmarket/youth.htm.

(3)  http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/131662.pdf.

(4)  Convegno La crisi, l'istruzione e il mercato del lavoro – Bruxelles, 24 gennaio 2012; convegno Dalla scuola al lavoro organizzato dall'Osservatorio del mercato del lavoro (OML) – Roskilde (DK), 4 febbraio 2012; convegno Lavoro di qualità per i giovani: chiediamo troppo? organizzato dall'OML insieme al Forum europeo della gioventù – 20 aprile 2012; convegno del III gruppo Istruzione e occupazione per i giovani nel quadro della strategia Europa 2020 – Sofia, 8 giugno 2012; convegno del I gruppo Il futuro dei giovani in Europa - Speranza o disperazione per la nuova generazione? – Versailles, 29-30 agosto 2012.

(5)  GU C 132 del 3.5.2011, pagg. 55-62; GU C 318 del 29.10.2011, pagg. 50-55; GU C 68 del 6.3.2012, pagg. 11-14; GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 143-149; GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 150-153; GU C 68 del 6.3.2012, pagg. 1-10; GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 154-159; GU C 299 del 4.10.2012, pagg. 97-102; Parere del CESE Verso una ripresa fonte di occupazione (GU C del 15.1.2013, pag. 65).

(6)  http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1254.htm.

(7)  Studio dell'Istituto internazionale di studi sociali dell'OIL EuroZone job crisis: trends and policy responses ("La crisi occupazionale nella zona euro: tendenze e risposte politiche").

(8)  http://issuu.com/yomag/docs/youth_guarantee.

(9)  http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1242.htm.

(10)  GU C 143 del 22.5.2012, pagg. 94-101 e SOC/477: parere del CESE sugli Orientamenti a favore dell'occupazione (GU C 133 del 09.05.2013).

(11)  NEETs - Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe ("NEET – Giovani che non hanno un lavoro e non seguono un percorso scolastico o formativo: caratteristiche, costi e risposte politiche in Europa), 2012.

(12)  GU C 299 del 4.10.2012, pagg. 97-102.

(13)  http://qualityinternships.eu/it/.

(14)  http://www.businesseurope.eu/Content/default.asp?pageid=568&docid=29967.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/73


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione nell’Unione

COM(2012) 576 final — 2012/0278 (COD)

2013/C 161/14

Relatore unico: RIBBE

Il Parlamento europeo, in data 19 novembre 2012, e il Consiglio, in data 5 novembre 2012, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 192, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione nell'Unione

COM(2012) 576 final — 2012/0278 (COD).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 marzo 2013.

Nella sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013, (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 82 voti favorevoli, 2 voti contrari e 1 astensione.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la proposta di regolamento in esame, e vede in un'attuazione efficace del cosiddetto "Protocollo di Nagoya", volto a realizzare alcuni obiettivi della Convenzione sulla diversità biologica, grandi opportunità per un'agricoltura basata sulle risorse biologiche nell'UE. Dato che questo tipo di agricoltura dipende spesso dall'importazione di risorse genetiche, un migliore accesso a tali risorse corrisponde in pieno all'interesse europeo.

1.2

Il Protocollo di Nagoya, però, non è stato firmato soltanto per promuovere la ricerca e lo sviluppo di prodotti basati sulle risorse biologiche, ma anche per organizzare un'equa ripartizione dei benefici derivanti dall'uso e dalla commercializzazione delle risorse genetiche. In questo modo, i paesi (e i popoli indigeni) che mettono a disposizione queste risorse genetiche e le conoscenze tradizionali associate al loro utilizzo possono trarre vantaggio dalla loro commercializzazione, e gli operatori che le immettono sul mercato possono sottrarsi all'accusa di biopirateria.

1.3

Nel quadro della proposta di regolamento in esame, il CESE individua alcuni punti deboli proprio in questa ripartizione dei benefici, che è stata il primo motivo per negoziare il Protocollo di Nagoya. Occorre rimuovere urgentemente tali punti deboli e colmare alcuni margini d'interpretazione eccessivi.

1.4

Più in particolare, i problemi riguardano:

le regole per la ripartizione dei benefici (punti 3.1 - 3.6),

la creazione di un sistema efficace di controllo, sorveglianza e sanzione (punti 3.7 - 3.10),

il momento da cui entra in vigore la ripartizione dei benefici (punto 4.1),

la considerazione della biotecnologia e dei suoi derivati (4.2.1 - 4.2.2), anche in relazione al riparto dei benefici delle cosiddette "conoscenze tradizionali" (punti 4.2.3 - 4.2.4),

la tardività del termine per dichiarare le utilizzazioni (punti 4.3.1 - 4.3.4),

il problema se la ricerca finanziata da privati e i prodotti che ne derivano siano soggetti all'obbligo di dichiarazione (punto 4.3.5),

il perseguimento dei casi di biopirateria segnalati da terzi (punto 4.3.6),

l'efficacia del sistema sanzionatorio (punto 4.3.7).

2.   Osservazioni preliminari

2.1

Nel quadro della Conferenza di Rio sull'ambiente e lo sviluppo del 1992 è stata firmata la Convenzione sulla diversità biologica (CDB), cui finora hanno aderito 193 Stati membri dell'ONU (ne mancano all'appello solo 4: Andorra, Vaticano, Sud Sudan e Stati Uniti d'America).

2.2

La CDB persegue tre obiettivi:

1)

la protezione della biodiversità,

2)

un utilizzo sostenibile della stessa,

3)

"la ripartizione giusta ed equa dei vantaggi derivanti dallo sfruttamento delle risorse genetiche".

2.3

L'articolo 15, paragrafo 1, della CDB riconosce che "gli Stati hanno il diritto di sovranità sulle loro risorse naturali". I singoli Stati ottengono così il diritto di decidere autonomamente sull'accesso alle proprie risorse genetiche.

2.4

L'articolo 15, paragrafo 7, obbliga ciascuna parte contraente ad adottare "misure legislative, amministrative o politiche" al fine di "ripartire in modo giusto ed equo, tra essa stessa e la parte contraente che fornisce le risorse, i risultati della ricerca e dello sviluppo, nonché i benefici che risultano dall'utilizzazione commerciale e di altro tipo di dette risorse genetiche".

2.5

L'articolo 8, lettera j), invita i paesi aderenti alla CDB a rispettare, "tenendo conto della propria legislazione nazionale", le conoscenze tradizionali delle comunità autoctone e locali "importanti per la conservazione e l'utilizzazione durevole della diversità biologica", e a incoraggiare "la ripartizione equa dei benefici derivanti dall'utilizzazione di tali conoscenze, innovazioni e pratiche".

2.6

In considerazione dell'esecuzione lacunosa data finora all'obbligo internazionale, sancito nel 1992, di procedere alla cosiddetta equa ripartizione, nel 2002 i capi di Stato e di governo riuniti al vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (WSSD) di Johannesburg hanno deciso di negoziare un "regime internazionale volto a promuovere e tutelare una giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dall'utilizzo delle risorse genetiche" nel quadro della CDB (Piano di attuazione, paragrafo 42, lettera o)).

2.7

Nel 2004, i paesi aderenti alla CDB, riunitisi a Kuala Lumpur (Malaysia) per la settima Conferenza delle Parti, hanno deciso di dare effettiva attuazione a tutti gli elementi pertinenti della Convenzione mediante un Accordo in materia di accesso alle risorse genetiche e di ripartizione dei benefici (access to genetic resources and benefit-sharing, ABS).

2.8

Il risultato di tali lavori è stato presentato e approvato nell'ottobre 2010 (dopo oltre sei anni di negoziati) alla decima Conferenza delle Parti, tenutasi nella città giapponese di Nagoya: si tratta del "Protocollo di Nagoya sull'accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa ripartizione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione, annesso all'Accordo sulla diversità biologica" (in forma abbreviata: "il Protocollo di Nagoya").

2.9

Dopo la sua adozione, il protocollo di Nagoya è stato firmato da 92 parti, compresi l'Unione europea e 24 dei suoi 27 Stati membri (mancano ancora la Lettonia, Malta e la Slovacchia). Tutte le parti della CDB possono ratificarlo, e, al febbraio 2013, 12 lo hanno già fatto.

2.10

Se i paesi in via di sviluppo avevano invocato un protocollo internazionalmente vincolante già in occasione del WSSD del 2002, l'Unione europea, dal canto suo, ha decisodi optare per l'elaborazione di un protocollo "con norme giuridiche vincolanti e facoltative" solo poco prima che iniziasse l'ultima tornata negoziale del gruppo di lavoro ABS (decisione del Consiglio Ambiente del 15 marzo 2010).

2.11

La proposta di regolamento in esame punta ora a realizzare gli obiettivi del protocollo di Nagoya.

2.12

In relazione al documento della Commissione, va ricordata, oltre alla CDB, anche l'adozione della Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni, che, all'articolo 31, paragrafo 1, stabilisce il diritto degli stessi a "mantenere, controllare, proteggere e sviluppare" le risorse genetiche e il loro sapere tradizionale, compresa la loro proprietà intellettuale su tale sapere. Il paragrafo 2 invita gli Stati ad adottare "misure atte a riconoscere e a proteggere l'esercizio di questi diritti". L'attuazione del Protocollo di Nagoya dovrebbe rappresentare una di queste misure di attuazione della Dichiarazione dell'ONU.

3.   Osservazioni generali

3.1

Nella relazione introduttiva della proposta di regolamento, la Commissione osserva che "l'attuazione e la ratifica del Protocollo da parte dell'Unione apriranno nuove opportunità per la ricerca fondata sulla natura e contribuiranno allo sviluppo di una bioeconomia" (1). La Commissione sostiene inoltre che "l'UE e i suoi Stati membri si sono impegnati a livello politico a divenire parti del protocollo per garantire l'accesso dei ricercatori e delle imprese dell'UE a campioni di qualità di risorse genetiche, sulla base di decisioni affidabili sull'accesso e a bassi costi di transazione" (2).

3.2

Anche il CESE vede nell'attuazione del Protocollo di Nagoya grandi opportunità per la bioeconomia nell'UE, ma fa osservare che la finalità fondamentale del protocollo è l'attuazione del terzo obiettivo della CDB, ossia la ripartizione dei benefici derivanti dall'utilizzo delle risorse genetiche. Un accesso adeguato alle risorse genetiche, un trasferimento appropriato delle relative tecnologie in considerazione di tutti i diritti su queste risorse e tecnologie, nonché un finanziamento opportuno, sono elementi decisivi della ripartizione dei benefici.

3.3

Il Protocollo di Nagoya poggia dunque su tre pilastri:

misure relative all'accesso alle risorse genetiche e alle conoscenze tradizionali associate, che garantiscano procedure trasparenti e non arbitrarie;

misure per garantire la ripartizione dei benefici derivanti dall'uso e dalla commercializzazione delle risorse genetiche e delle conoscenze tradizionali associate;

misure per la creazione di un sistema nazionale efficace per la sorveglianza, in primo luogo, del rispetto della ripartizione dei benefici.

3.4

Dal canto suo, la Commissione europea osserva nella proposta di regolamento che "il protocollo si basa su due pilastri principali: le misure relative all'accesso e le misure sulla conformità degli utilizzatori" (3), omettendo in questo modo di mettere espressamente l'accento sulla ripartizione dei benefici in quanto obiettivo essenziale del protocollo, compito stabilito dal WSSD ed obbligo internazionale nel quadro della CDB.

3.5

La proposta di regolamento suscita così l'impressione che il senso del Protocollo di Nagoya sia garantire il libero accesso degli Stati membri dell'UE alle materie prime dei paesi in via di sviluppo.

3.6

Questo parziale accantonamento dell'obiettivo essenziale del protocollo non rappresenta soltanto una grave carenza nella proposta della Commissione: una soluzione inefficace e insoddisfacente può anche causare gravi danni alle imprese europee. Queste ultime, infatti, senza norme chiare sulla ripartizione dei benefici (e la loro sorveglianza) difficilmente potranno sottrarsi alle accuse di biopirateria che si levano da più parti.

3.7

La proposta di regolamento della Commissione si basa sul principio dell'obbligo di diligenza (articolo 4), secondo cui l'utilizzatore di una risorsa genetica e delle conoscenze tradizionali associate ha un ruolo essenziale per quanto riguarda il rispetto delle leggi interne e straniere da applicare all'accesso e alla ripartizione dei benefici.

3.8

Il CESE accoglie con favore l'approccio della responsabilità propria della ricerca e dell'economia, ma attira l'attenzione sull'obbligo internazionale, connesso con la ratifica del Protocollo di Nagoya, di adottare "misure legislative, amministrative o politiche" per garantire che i benefici derivati agli utilizzatori dall'utilizzazione e commercializzazione delle risorse genetiche e delle conoscenze tradizionali associate siano effettivamente ripartiti con il paese d'origine o con le comunità autoctone e locali.

3.9

La proposta di regolamento mette la sordina anche a questo importante aspetto degli obblighi derivanti dal protocollo di Nagoya, per cui il CESE raccomanda al Consiglio e al Parlamento di inserire, nel prosieguo del percorso legislativo, norme sufficienti per il controllo del rispetto della responsabilità propria. Ciò implica anche che i governi nazionali non debbano essere sollevati dalla loro responsabilità di vegliare sul rispetto delle regole.

3.10

La proposta di regolamento non appare insomma sufficiente a creare una base di fiducia tra gli Stati membri dell'UE, i ricercatori e le imprese europei e i paesi d'origine, fiducia che sarebbe necessaria per promuovere accordi bilaterali ABS e per dare un seguito costruttivo ai negoziati internazionali in questo campo. Il CESE teme che il sistema ABS proposto possa contribuire più a ostacolare che a promuovere la ricerca e l'economia dell'UE.

4.   Osservazioni particolari: elementi specifici della proposta di regolamento

4.1   Il campo di applicazione in senso ampio (articolo 2)

4.1.1

L'articolo 2 del regolamento proposto stabilisce che le norme relative alla ripartizione dei benefici si applicano soltanto alle risorse genetiche e alle conoscenze tradizionali acquisite dopo l'entrata in vigore del Protocollo di Nagoya per l'UE. La Commissione ha omesso di definire norme sulla ripartizione dei benefici valide per l'uso e la commercializzazione correnti delle risorse genetiche e delle conoscenze tradizionali associate arrivate nell'UE fin dal 1993 (senza accordi ABS).

4.1.2

La proposta di regolamento segna quindi un passo indietro rispetto al testo del protocollo e della CDB (IUCN 2012, pagg. 84-85), e ignora l'obbligo internazionale posto da quest'ultima in materia di ripartizione dei benefici a partire dal 1993. L'articolo 3 del Protocollo di Nagoya conferma in modo esplicito che rientrano nelle sue norme tutte le risorse genetiche comprese nel campo di applicazione della CDB. L'attuazione del Protocollo di Nagoya deve essere utilizzata per affrontare questo deficit di applicazione ed elaborare disposizioni efficaci in materia di ripartizione dei benefici prodottisi a partire dal 1993.

4.1.3

Nella definizione del rapporto con gli altri accordi internazionali, la proposta di regolamento non tiene conto del passo decisivo del protocollo, contenuto all'articolo 4, paragrafo 4, secondo cui le risorse genetiche possono essere sottoposte alle regole di un altro accordo solo quando questo "sia coerente e non in contrasto con gli obiettivi della convenzione e del presente protocollo". Questa specifica è assente dalla proposta di regolamento, e deve esservi inserita ai fini di una corretta applicazione del Protocollo di Nagoya. La decisione sull'eventuale applicazione delle regole ABS di un altro accordo a determinate risorse genetiche deve essere adottata dalle organizzazioni internazionali e dalle istituzioni dell'UE competenti.

4.1.4

Per il CESE ciò significa che l'articolo 2 del regolamento proposto non dà un'attuazione chiara ad alcuni elementi centrali del Protocollo di Nagoya, e deve quindi essere modificato o integrato.

4.2   Definizioni (articolo 3)

4.2.1

La proposta di regolamento della Commissione si distacca nettamente dal testo dell'articolo 2 del Protocollo di Nagoya. La Commissione trascura di considerare l'importante principio contenuto all'articolo 2, lettera c), del Protocollo, secondo cui l'utilizzo delle risorse genetiche comprende "l'applicazione della biotecnologia come definita nell'articolo 2" della CDB. Una definizione, questa, di enorme importanza per la ripartizione dei benefici. In quasi tutti i casi in cui dei prodotti sono stati sviluppati con successo a partire da risorse genetiche, ad esempio nel settore della medicina e dei cosmetici, non vengono commercializzate le risorse in quanto tali, bensì estratti o componenti (i cosiddetti "derivati") ottenuti grazie all'applicazione delle biotecnologie. Fra le definizioni della proposta di regolamento deve quindi entrare il concetto di derivati definito all'articolo 2, lettera e), del Protocollo di Nagoya.

4.2.2

Questa trascuratezza nelle definizioni avrà effetti gravi per gli obblighi di ripartizione dei benefici. In questo modo, infatti, non sarà necessario ripartire i benefici risultanti dall'utilizzazione dei derivati. Tuttavia, va osservato che sono proprio questi ultimi (sostanze biochimiche isolate, come ad esempio principi attivi dei medicinali e componenti dei cosmetici) a consentire di ottenere profitti legati alla commercializzazione dei prodotti sviluppati impiegando risorse genetiche.

4.2.3

Il CESE considera con favore il fatto che, per molti aspetti, la proposta di regolamento ponga su un piede di parità le risorse genetiche e le conoscenze tradizionali a loro associate. La proposta di regolamento fornisce anche una definizione di queste ultime (all'articolo 3, paragrafo 8), ma solo in considerazione della loro importanza come ausili per la ricerca e lo sviluppo di risorse genetiche. Il regolamento demanda la definizione dei dettagli ad accordi da concludere in un secondo tempo fra gli utilizzatori e i popoli autoctoni e le comunità locali.

4.2.4

Ad avviso del CESE, risulta poco chiaro come tali accordi possano regolare e garantire in modo soddisfacente la ripartizione dei benefici ai sensi del pertinente articolo del Protocollo di Nagoya. La Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo sono invitati a chiarire la situazione nel prosieguo del processo legislativo.

4.3   Sorveglianza del rispetto dell'obbligo di diligenza (articoli 7, 9 e 11)

4.3.1

L'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento proposto prevede l'obbligo di dichiarare l'utilizzo delle risorse genetiche e delle conoscenze associate solo contestualmente alla richiesta di autorizzazione all'immissione sul mercato oppure all'atto della commercializzazione del prodotto. Il primo momento in cui l'utilizzatore deve informare le autorità, quindi, ha luogo dopo che l'utilizzazione è terminata (secondo il Protocollo di Nagoya, per utilizzazione s'intende la fase della ricerca e sviluppo, non quella della commercializzazione). La fase della ricerca e sviluppo, infatti, precede logicamente quella dell'immissione sul mercato.

4.3.2

È noto che solo una parte delle utilizzazioni nel settore della ricerca e dello sviluppo consente di ottenere prodotti che possono essere effettivamente commercializzati, ed è nella natura delle cose che l'utilizzazione per scopi puramente scientifici non persegua l'obiettivo di sviluppare prodotti. In assenza di un obbligo di dichiarazione all'inizio dell'utilizzo, cioè nella fase della ricerca e sviluppo, tutto ciò può far sì che le autorità competenti non vengano mai a conoscenza di gran parte delle utilizzazioni compiute.

4.3.3

Una disposizione di questo genere è in contrasto con l'obiettivo politico stesso del regolamento proposto, che, secondo il considerando n. 8, mira anche a "prevenire l'utilizzo nell'Unione delle risorse genetiche o delle conoscenze tradizionali associate alle risorse genetiche acquisite illegalmente" (4). Fissando il termine per l'obbligo di dichiarazione a un momento successivo alla conclusione della fase di ricerca e sviluppo, infatti, non è possibile impedire tale utilizzo contrario alle leggi o ai trattati, ma al massimo lo si può sanzionare a posteriori.

4.3.4

Non è né nell'interesse della ricerca né in quello dell'industria agire in un quadro giuridico incapace di realizzare il proprio compito fondamentale, ossia impedire la biopirateria.

4.3.5

Il CESE constata inoltre che l'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento proposto apre un margine d'interpretazione su cui la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo devono fare urgentemente chiarezza. Il testo del regolamento può essere interpretato nel senso che gli utilizzatori finanziati da privati sono esenti dall'obbligo di dichiarazione. Se questa interpretazione risultasse corretta, dato anche il termine di dichiarazione tardivo di cui all'articolo 7, paragrafo 2, la maggior parte delle utilizzazioni e la commercializzazione delle risorse genetiche e delle conoscenze tradizionali associate si svolgerebbe totalmente all'insaputa delle autorità competenti. Ne consegue che una sorveglianza ufficiale sul rispetto della ripartizione dei benefici sarebbe impossibile nel caso della ricerca e dello sviluppo finanziati da privati e della successiva commercializzazione.

4.3.6

L'articolo 9, paragrafo 3, del regolamento proposto lascia decidere alle autorità competenti se procedere a controlli sugli utilizzatori in caso di indicazioni comprovate fornite da terzi, ad esempio denunce di biopirateria sporte dalle ONG o dai popoli indigeni. Anche questa disposizione è contraria alle finalità politiche del regolamento e deve essere riformulata per renderla vincolante.

4.3.7

In caso di mancato rispetto dell'obbligo di diligenza, è possibile irrogare sanzioni (articolo 11), che possono giungere fino alla "confisca delle risorse genetiche acquisite illegalmente". Queste disposizioni dovrebbero garantire "che siano utilizzate solo risorse genetiche acquisite legalmente". Le sanzioni intervengono solo nella fase dell'utilizzazione sotto forma di ricerca e sviluppo, ma non nella fase della commercializzazione. Poiché, in base all'articolo 7, paragrafo 2, il sistema di controllo proposto sarebbe operativo, oltretutto parzialmente, nella sola fase di commercializzazione, la minaccia di sanzioni è da considerarsi ampiamente inefficace. Il CESE teme che il regolamento proposto apra la strada a una situazione in cui prodotti ottenuti mediante utilizzazioni contrarie alle leggi o ai trattati possano essere commercializzati indisturbatamente nell'UE.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  COM(2012) 576 final, pag. 4.

(2)  COM(2012) 576 final, pag. 5.

(3)  COM(2012) 576 final, pag. 3.

(4)  COM(2012) 576 final, pag. 8.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/77


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio su un programma generale di azione dell’Unione in materia di ambiente fino al 2020 «Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta»

COM(2012) 710 final — 2012/0337 (COD)

2013/C 161/15

Relatore: RIBBE

Il Consiglio, in data 12 dicembre 2012, e il Parlamento europeo, in data 10 dicembre 2012, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 192 paragrafo 3 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio su un programma generale di azione dell'Unione in materia di ambiente fino al 2020 - "Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta"

COM(2012) 710 final — 2012/0337 (COD).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 marzo 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 82 voti favorevoli, 4 voti contrari e 2 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con soddisfazione il progetto del Settimo programma di azione in materia di ambiente (di seguito 7o PAA). Con la sua adozione da parte del Consiglio e del Parlamento, le istituzioni europee dotate di poteri decisionali convengono sulle azioni da intraprendere da qui al 2020 giungendo a un consenso in materia di politica ambientale sul fatto che la situazione su questo fronte resta drammatica, che l'attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale presenta profonde carenze e che molti degli approcci finora adottati per risolvere i problemi già esistenti e quelli emergenti si sono rivelati insufficienti.

1.2

Il progetto conferma la posizione espressa più volte dal Comitato in merito al fatto che i problemi ambientali esistenti in Europa non sono imputabili alla mancanza di conoscenze o di soluzioni adeguate bensì all'assenza della volontà politica di metterle in pratica.

1.3

Il progetto del 7o PAA è tuttavia caratterizzato sia sul piano generale che su quello specifico da una certa mancanza di concretezza piuttosto che dalla chiarezza. Quando, nel titolo di un programma, si afferma di voler "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", bisognerebbe almeno delineare quali sono questi limiti e descrivere in dettaglio il nesso esistente tra le azioni programmate concretamente e i loro effetti sulle attività sociali e produttive in Europa, cosa, invece, che nel 7o PAA non viene fatta.

1.4

Il 7o PAA può quindi essere considerato più come un rapporto sullo stato dell'ambiente che non come un reale documento di strategia politica o un programma di azione di politica operativa.

1.5

Il CESE ritiene che il 7o PAA non adotti una posizione sufficientemente chiara sui cambiamenti economici e sociali necessari per il conseguimento degli obiettivi di politica ambientale. Il Comitato ricorda che la Commissione, nel presentare l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, aveva sottolineato che per effettuare i cambiamenti necessari sarebbero stati occorsi non soltanto potenziamenti tecnologici e modifiche del comportamento da parte di produttori e consumatori, ma anche "cambiamenti di rilievo nei sistemi energetico, industriale, agricolo e dei trasporti".

1.6

Il 7o PAA esamina in maniera molto precisa la debolezza attuativa dei programmi di azione in materia di ambiente varati finora, senza però fornire praticamente alcuna indicazione su come si possano ridurre o risolvere i deficit di recepimento. Quasi tutti gli sviluppi positivi per la natura e l'ambiente sono stati reclamati dalla società civile, le cui organizzazioni costituiscono, a giudizio del CESE, un attore centrale nell'attuazione del 7o PAA. Il loro ruolo nell'ambito del programma dovrebbe essere evidenziato chiaramente e rafforzato nel quadro di un ulteriore obiettivo prioritario.

1.7

La funzione di un efficace 7o PAA dovrebbe consistere nel descrivere molto più chiaramente il processo che parte dalla politica ambientale tradizionale, incentrata sulle tecnologie di fine ciclo, per arrivare allo sviluppo sostenibile. La fine del periodo di validità del 7o PAA coincide con quella della strategia Europa 2020. Il CESE ha fatto presente più volte che quest'ultima non può sostituirsi a una strategia europea di sostenibilità che definisca gli obiettivi e le strategie per uno sviluppo sostenibile in Europa, con un orizzonte programmatico a lungo termine e una presa in considerazione equilibrata delle dimensioni economiche, sociali e ambientali. Il Comitato invita il Consiglio e il Parlamento a integrare nel 7o PAA l'avvio di una nuova strategia generale di sostenibilità dell'UE, come raccomandato dal Consiglio dei ministri dell'Ambiente nelle sue conclusioni sulla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (vertice Rio+20) (punto 3 delle conclusioni su Rio+20: Risultato e seguito dato alla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile 2012; 3 194a riunione del Consiglio Ambiente, Lussemburgo, 25 ottobre 2012). Tale integrazione conferirebbe al 7o PAA un reale valore aggiunto.

2.   Introduzione

2.1

Dall'inizio degli anni '70 sono stati finora adottati sei programmi di azione in materia di ambiente (PAA), che hanno contribuito in maniera decisiva allo sviluppo e alla definizione della politica ambientale dell'UE. Poiché il 6o PAA è giunto a scadenza nel luglio 2012, la Commissione europea è stata invitata dal Consiglio e dal Parlamento europeo a presentare un nuovo programma destinato a succedergli.

2.2

Secondo quanto scrive la Commissione, la proposta di un 7o PAA mira a potenziare il contributo della politica ambientale alla conservazione del capitale naturale per la transizione verso un'economia efficiente nell'uso delle risorse e a basse emissioni di carbonio, e per la tutela della salute umana.

2.3

La proposta traccia tra l'altro un bilancio sullo stato dell'ambiente, che pone in evidenza il problema della crescente perdita di capitale naturale, in particolare della biodiversità, ed esprime rammarico per il persistente spreco di risorse naturali dovuto a un utilizzo inefficiente e per il perdurare dell'inquinamento atmosferico e idrico, come anche delle contaminazioni da sostanze pericolose.

2.4

Tra le cause principali viene indicata la mancanza di un'effettiva applicazione da parte degli Stati membri della legislazione e delle norme vigenti in materia ambientale.

2.5

La Commissione giunge alla conclusione che "i limiti del pianeta per la biodiversità, i cambiamenti climatici e il ciclo dell'azoto sono già stati superati".

2.6

Il 7o PAA contrappone a questo dato di fatto una visione per il 2050 tesa a consentirci di "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", e definisce un quadro d'azione per la politica ambientale fino al 2020, incentrato su nove obiettivi prioritari.

2.7

Il CESE ha già partecipato alle prime discussioni sul 7o PAA adottando un parere esplorativo richiesto dalla presidenza danese (1), nel quale ha sottolineato che i problemi ambientali esistenti in Europa sono imputabili alla mancanza di volontà politica. In quell'occasione ha altresì rilevato che non è chiaro quale debba essere il collegamento tra un eventuale 7o PAA, la strategia Europa 2020, l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse e la relativa tabella di marcia, e ha raccomandato di rilanciare la strategia per la sostenibilità, di scegliere un 7o PAA volto all'attuazione come suo strumento di politica ambientale e di integrarvi l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse con tutte le singole iniziative, nonché di garantire un rapporto stretto e coordinato tra le considerazioni di carattere ambientale e quelle di carattere economico.

3.   Osservazioni generali

3.1

Il CESE ritiene che il principale valore aggiunto politico del 7o PAA consista nel fatto che, a differenza delle attuali strategie politiche ambientali, iniziative faro e tabelle di marcia della Commissione, tale programma viene deciso dal Consiglio e dal Parlamento. In tal modo viene raggiunto in una certa misura un consenso in materia di politica ambientale tra le istituzioni europee decisive in merito alle azioni da intraprendere da qui al 2020.

3.2

Il 7o PAA crea quindi un punto di riferimento per le future decisioni dei responsabili politici e delle istituzioni a livello UE e degli Stati membri, anch'essi soggetti al PAA.

3.3

Il CESE accoglie con favore la proposta del 7o PAA anche perché, adottandolo con decisione vincolante, Consiglio e Parlamento si uniscono per mostrare che la situazione ambientale resta drammatica, che l'attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale presenta profonde carenze e che molti degli approcci adottati finora per risolvere i problemi già esistenti e quelli emergenti si sono rivelati insufficienti.

3.4

Sul piano dei contenuti, invece, il programma riprende in sostanza quanto già prevedono le comunicazioni, le strategie, le iniziative faro e le tabelle di marcia della Commissione in materia di politica ambientale, le quali vengono però notevolmente rafforzate nel loro valore politico grazie alla decisione da parte del Consiglio e del Parlamento.

3.5

Il progetto del 7o PAA è tuttavia caratterizzato sia sul piano generale che su quello specifico da una certa mancanza di concretezza piuttosto che dalla chiarezza. Quando, nel titolo di un programma, si afferma di voler "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", bisogna almeno delineare quali sono questi limiti e descrivere in dettaglio il nesso esistente tra le azioni programmate concretamente e gli effetti che esse avranno sulle attività sociali e produttive in Europa, cosa, invece, che nel 7o PAA non viene fatta.

3.6

Nei punti in cui il documento appare lievemente più concreto, manca una definizione delle responsabilità e dei criteri di revisione concreti che consenta di verificare il raggiungimento degli obiettivi e l'attuazione delle misure.

3.7

Pertanto, il 7o PAA può essere considerato più come un rapporto sullo stato dell'ambiente che non come un reale documento di strategia politica o un programma di azione di politica operativa. Per il Comitato si tratta di una constatazione deludente: nel suo parere esplorativo in merito al 7o PAA, ma già anche nel 2004 in un precedente parere esplorativo sul tema Valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile  (2), il CESE chiedeva proprio questo tipo di programmi faro chiari e concreti.

3.8

Il Comitato critica il fatto che la visione per la politica ambientale oltre il 2020, che è assolutamente imprescindibile, risulta troppo debole. È ormai chiaro che per la politica in materia di energia e clima un orizzonte di programmazione degli obiettivi fino al 2020 è troppo breve. Nel 7o PAA non risulta chiaro se gli obiettivi e le misure previsti per il 2020 siano adeguati e sufficienti per concretizzare realisticamente la visione per il 2050: "vivere bene ed entro i limiti del nostro pianeta". Bisognerebbe quindi che vi fosse almeno una pianificazione indicativa degli obiettivi relativi alle prossime tappe (previste nel 2030 e nel 2040) del processo di realizzazione della visione per il 2050. Inoltre, l'orizzonte del 2020 è troppo ravvicinato per creare la certezza necessaria per gli investimenti a lungo termine nell'economia verde.

3.9

Va invece accolta con soddisfazione, in linea di massima, l'armonizzazione dell'orizzonte temporale della programmazione delle azioni in materia di ambiente con la strategia Europa 2020 e con le relative iniziative faro. Il periodo di validità coincide inoltre con quello del prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020, il che rappresenterebbe un notevole vantaggio se venissero stabilite le necessarie interazioni. Sebbene una delle nove priorità elencate consista nel garantire gli investimenti necessari per le misure a favore dell'ambiente, nella descrizione dei requisiti i riferimenti alla programmazione finanziaria dell'UE a medio termine appaiono piuttosto vaghi, anche perché il 7o PAA giunge troppo tardi per poterla influenzare.

3.10

La scelta dei nove obiettivi prioritari nel 7o PAA si presta ad alcune considerazioni critiche. Ad esempio, l'"ambiente urbano" è un tema che è stato puntualmente trattato nei precedenti PAA. Malgrado la notevole importanza della "politica ambientale urbana", l'influenza dell'UE in questo ambito è piuttosto limitata, mentre è invece molto forte nella politica dei trasporti, la cui particolare importanza per la mitigazione dei cambiamenti climatici è stata più volte sottolineata dalla Commissione. Ciononostante, nella proposta relativa al 7o PAA, la politica dei trasporti non viene praticamente citata.

3.11

A giudizio del CESE sarebbe utile inserire come obiettivo prioritario strategico a sé stante del PAA il coinvolgimento strategico della società civile (cfr. il punto 4.4.9).

3.12

Per la politica europea in materia di ambiente e sostenibilità è molto rilevante anche la politica in materia di scambi con l'estero, e a questo ambito avrebbe dovuto essere attribuita almeno la stessa importanza dell'"ambiente urbano" (3).

3.13

Il Comitato ricorda che la Commissione, nel presentare l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, aveva sottolineato che per giungere ai cambiamenti necessari occorreva procedere non soltanto a potenziamenti tecnologici e modifiche del comportamento da parte di produttori e consumatori, ma anche "cambiamenti di rilievo nei sistemi energetico, industriale, agricolo e dei trasporti". Ora, il 7o PAA delude le aspettative se ribadisce ancora una volta la necessità di integrare le esigenze ambientali in altre politiche, ma non descrive i "cambiamenti di rilievo" necessari di determinati settori economi verso modelli economici e stili di vita sostenibili.

3.14

La Commissione, inoltre, non ha colto l'occasione per soffermarsi maggiormente sull'importanza di proteggere le risorse e l'ambiente ai fini dello sviluppo economico e della creazione di posti di lavoro qualificati. A questo proposito il Comitato rimanda anche a pareri adottati in precedenza (4). Occorre mettere maggiormente in evidenza l'interazione tra le politiche ambientali, sociali, economiche e di sviluppo, ossia tra le relative dimensioni essenziali della sostenibilità.

3.15

Appare quindi anche chiaro che l'importanza e il ruolo di questo 7o PAA devono consistere nel descrivere molto più chiaramente il processo che parte dalla politica ambientale tradizionale, incentrata sulle tecnologie di fine ciclo, per arrivare allo sviluppo sostenibile. La fine del periodo di validità del 7o PAA coincide con quella della strategia Europa 2020. Il CESE ha fatto presente più volte che la strategia Europa 2020 non può sostituirsi a una strategia europea di sostenibilità che definisca gli obiettivi e le strategie per uno sviluppo sostenibile in Europa, con un orizzonte programmatico a lungo termine e una presa in considerazione equilibrata delle dimensioni economiche, sociali e ambientali. Il Consiglio e il Parlamento sono invitati a integrare nel 7o PAA l'avvio di una nuova strategia generale di sostenibilità dell'UE, come raccomandato dal Consiglio dei ministri dell'Ambiente nelle sue conclusioni sulla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (vertice Rio+20) (punto 3 delle conclusioni su Rio+20: Risultato e seguito dato alla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile 2012; 3 194a riunione del Consiglio Ambiente, Lussemburgo, 25 ottobre 2012). Tale integrazione conferirebbe al 7o PAA un reale valore aggiunto.

4.   Osservazioni specifiche

4.1   In questa sezione il CESE commenterà tra i nove obiettivi prioritari indicati dalla Commissione soltanto quelli che considera particolarmente importanti:

4.2   Obiettivo prioritario 1: proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell'Unione

4.2.1

Il 7o PAA dovrebbe indicare chiaramente che l'attuazione delle proposte della Commissione per l'ecologizzazione dell'agricoltura e della pesca, nel quadro della riforma della PAC e della PCP, è di fondamentale importanza per la protezione del capitale naturale.

4.2.2

La proposta relativa al 7o PAA auspica, a giusto titolo, anche una migliore protezione del suolo, il cui inquinamento, degrado e consumo in Europa continuano a destare preoccupazione. Il CESE reputa necessario un intervento legislativo a livello europeo per invertire questa tendenza negativa. Il Consiglio dovrebbe quindi riprendere quanto prima le discussioni riguardanti la direttiva sulla protezione dei suoli. La Commissione europea dovrebbe inoltre incoraggiare gli Stati membri, attraverso una strategia tematica, ad adottare misure atte a ridurre l'eccessivo consumo del suolo da parte delle infrastrutture di trasporto e degli insediamenti, e a promuovere la protezione delle zone agricole e forestali.

4.3   Obiettivo prioritario 2: trasformare l'Unione in un'economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell'impiego delle risorse, verde e competitiva

4.3.1

Attraverso l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, la Commissione ha posto l'utilizzo più efficiente delle risorse naturali al centro della sua politica, stabilendo delle tappe fondamentali per il 2020 nella relativa tabella di marcia. È tuttavia deplorevole che gli obiettivi previsti nel paragrafo 41 non riflettano in misura adeguata queste importanti tappe.

4.3.2

In particolare, gli obiettivi dovrebbero comprendere il disaccoppiamento (totale) tra la crescita economica e l'impatto negativo sull'ambiente, nonché l'intenzione di concordare entro il 2020 finalità ambiziose in materia di efficienza delle risorse e indicatori affidabili in grado di guidare i decisori pubblici e privati nel passaggio a un'economia efficiente nell'impiego delle risorse (5). Il CESE ricorda inoltre la sua raccomandazione di impiegare la direttiva sulla progettazione ecocompatibile per eliminare dal ciclo economico i prodotti non sostenibili, e di applicarla non solo per migliorare l'efficienza energetica ma anche per rendere più efficiente l'impiego delle risorse nei materiali (6).

4.4   Obiettivo prioritario 4: sfruttare al massimo i vantaggi della legislazione unionale in materia di ambiente

4.4.1

La valutazione del 6o PAA ha mostrato molto chiaramente che le carenze nell'applicazione della normativa ambientale vigente costituiscono l'ostacolo più grave al necessario progresso in materia di protezione dell'ambiente. Va quindi accolto con favore il fatto che il 7o PAA dia priorità assoluta a una migliore attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale a livello di Stati membri.

4.4.2

Tuttavia, già in passato la Commissione aveva attribuito un'elevata priorità al miglioramento dell'attuazione della normativa ambientale, senza giungere però a risultati convincenti. Bisogna quindi concludere che esistono ostacoli fondamentali non eliminabili semplicemente realizzando i miglioramenti proposti in materia di informazione sul diritto ambientale, di meccanismi di controllo e di accesso alla giustizia.

4.4.3

Il fattore decisivo è piuttosto che in molti Stati membri manca la volontà politica di annettere la medesima priorità politica elevata a un'efficace attuazione della normativa ambientale e di dotare, conseguentemente, le autorità responsabili dell'esecuzione di risorse adeguate e personale qualificato, offrendo loro il sostegno politico necessario in caso di conflitto.

4.4.4

I parallelismi con la crisi finanziaria sono evidenti: proprio come questa che è stata innescata da un utilizzo non sostenibile delle risorse economiche in seguito al mancato rispetto dei criteri stabiliti dal Trattato di Maastricht volti a garantire la stabilità della moneta unica, anche i problemi ambientali sono ascrivibili a un utilizzo eccessivo delle risorse, in questo caso, suolo, acqua, aria, clima, risorse fossili e minerarie non rinnovabili ecc.

4.4.5

Il CESE ritiene che alla crisi ambientale si debba reagire in maniera analoga a quella che ha portato ad adottare le misure del patto di bilancio volte a contrastare la crisi finanziaria, ossia con regole precise, indicatori chiari, controlli e sanzioni. Il 7o PAA non prevede nulla di simile: gli approcci delineati non sono adeguati a eliminare realmente le carenze attuative strutturali descritte, e gli obiettivi proposti per migliorare l'applicazione della normativa entro il 2020 sono assolutamente imprecisi e non verificabili.

4.4.6

Il CESE reputa che, per garantire il rispetto delle norme giuridiche, occorrano un controllo efficace da parte di organi indipendenti e la volontà credibile di imporre o accettare le eventuali sanzioni. Il Comitato auspica pertanto che il 7o PAA estenda gli obblighi vincolanti necessari a garantire l'efficacia delle ispezioni e della sorveglianza da parte degli Stati membri all'insieme della legislazione dell'UE in materia ambientale, prevedendo capacità complementari a livello dell'UE.

4.4.7

Inoltre, l'integrazione nel semestre europeo del controllo dei progressi nell'attuazione degli obiettivi ecologici, come previsto dal paragrafo 82, lettera f), può richiamare l'attenzione dei leader politici a livello europeo e nazionale su questo aspetto. La stessa Commissione, del resto, mette in guardia dall'impatto negativo che le continue pressioni sull'ambiente possono avere anche a livello macroeconomico. La relazione Stern sull'economia del cambiamento climatico (del 2006) e la relazione sintetica del 2010 dell'iniziativa TEEB sull'economia degli ecosistemi e della biodiversità lo dimostrano in modo eloquente.

4.4.8

Il 7o PAA dovrebbe essere integrato con misure intese a fornire incentivi per il rispetto della legislazione ambientale. In particolare, l'idea di vincolare la concessione di finanziamenti europei agli Stati membri e ai privati alla dimostrazione del rispetto della normativa ambientale pertinente rappresenta una misura efficace per promuovere la conformità alle norme. Il CESE ribadisce inoltre l'importanza di incoraggiare il settore economico, mediante l'adozione di strategie cooperative e la diffusione di soluzioni basate su buone pratiche, a collaborare al miglioramento dello stato dell'ambiente.

4.4.9

Infine, l'efficace attuazione della protezione dell'ambiente presuppone lo svolgimento di un ruolo attivo da parte della società civile, nell'ambito del quale i cittadini sono messi in grado di assumere un compito fattivo di vigilanza. Gli strumenti necessari a tal fine sono stati introdotti nella legislazione ambientale europea, in particolare grazie alla Convenzione di Aarhus: si pensi ad esempio al libero accesso all'informazione in materia di ambiente, alla partecipazione delle organizzazioni della società civile al processo decisionale nel settore ambientale e all'accesso alla giustizia. La proposta relativa al 7o PAA fa riferimento a tali strumenti, senza tuttavia prendere in esame il ruolo della società civile nell'attuazione della legislazione ambientale, o formulare proposte di più ampio respiro. Quasi tutti gli sviluppi positivi per la natura e l'ambiente sono stati reclamati dalla società civile, le cui organizzazioni costituiscono, a giudizio del CESE, un attore centrale nell'attuazione del 7o PAA. Il loro ruolo nell'ambito del programma dovrebbe essere evidenziato chiaramente e rafforzato nel quadro di un ulteriore obiettivo prioritario. Il catalogo di misure andrebbe integrato con iniziative volte a incoraggiare la partecipazione della società civile (ad esempio, accordi locali nel quadro dell'Agenda 21 o di sedi analoghe), a favorire la creazione di partenariati e a intensificare il coinvolgimento della società civile organizzata nei comitati per l'ambiente o nei consigli per la sostenibilità.

4.5   Obiettivo prioritario 6: garantire investimenti a favore delle politiche in materia di ambiente e clima e farlo al giusto prezzo

4.5.1

Per progredire verso un'economia efficiente nell'uso delle risorse e a basse emissioni di carbonio è indispensabile adottare misure tese a promuovere gli investimenti a favore delle politiche in materia di ambiente e clima e tenere conto dei costi ambientali nella fissazione dei prezzi. Il CESE esprime quindi soddisfazione per il fatto che la Commissione abbia inserito questo aspetto tra gli obiettivi prioritari della sua proposta relativa al 7o PAA. Tuttavia anche in questo caso gli obiettivi previsti per il 2020 (paragrafo 82, lettere a) e b)) risultano estremamente vaghi e non possono costituire un parametro verificabile del grado di riuscita.

4.5.2

Ancora una volta viene fatto solo un vago riferimento alla possibilità di eliminare le sovvenzioni dannose per l'ambiente, come nella strategia per la sostenibilità del 2006 che aveva promesso la pubblicazione di un elenco di tali sovvenzioni. La politica ambientale dell'UE corre il rischio di perdere credibilità se ai ripetuti annunci non seguono azioni concrete. Lo stesso vale per il principio spesso proclamato di internalizzazione dei costi esterni, o per quello dello spostamento sostanziale dalla tassazione del fattore lavoro verso la tassazione dell'impatto ambientale.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  Parere CESE sul tema Settimo programma d'azione per l'ambiente (PAA) e seguito del sesto PAA, GU C 191 del 29.6.2012, pag. 1.

(2)  Parere CESE sul tema Valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile, GU C 117 del 30.4.2004, pag. 22.

(3)  Parere CESE sul tema Commercio, crescita e affari mondiali – La politica commerciale quale componente essenziale della strategia 2020 dell'UE, GU C 43 del 15.2.2012, pag. 73.

(4)  Parere CESE sul tema Verso una ripresa fonte di occupazione, GU C 11 del 15.1.2013, pag. 65.

(5)  COM(2011) 571 final, tappe 3.1.2 e 6.1, GU C 181 del 21.6.2012, pag. 163.

(6)  Parere CESE sul tema Promozione di modelli sostenibili di produzione e di consumo nell'UE, GU C 191 del 29.6.2012, pag. 6.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/82


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «La protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell’Unione europea»

COM(2012) 446 final

2013/C 161/16

Relatore: ZUFIAUR

Con lettera datata 12 ottobre 2012, la Commissione europea, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ha consultato il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - La protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell'Unione europea

COM(2012) 446 final.

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 102 voti favorevoli, nessun voto contrario e 3 astensioni.

1.   Osservazioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) valuta positivamente la comunicazione della Commissione europea La protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell'Unione europea  (1) e le conclusioni del Consiglio dell'UE riguardanti la comunicazione stessa (2), e formula le seguenti osservazioni e raccomandazioni.

1.2

Il CESE esprime preoccupazione circa il rischio che, data la limitazione a un massimo di tre settori nei programmi della cooperazione allo sviluppo dell'UE, la protezione sociale venga trascurata, sia nella programmazione che nell'esecuzione. Invita quindi la Commissione e gli Stati membri a fare il necessario affinché la protezione sociale sia inclusa realmente nella programmazione della cooperazione allo sviluppo e nella sua esecuzione effettiva.

1.3

Il CESE sostiene il principio di assegnare all'integrazione sociale e allo sviluppo umano almeno il 20 % del totale degli aiuti UE e di aumentare tale dotazione attraverso la riassegnazione delle risorse non utilizzate in altri campi. Esprime inoltre preoccupazione circa il fatto che in detta percentuale siano inclusi in modo indiscriminato i settori dell'istruzione, della salute e della protezione sociale, senza che sia assicurata una distribuzione e un'attribuzione separata, per cui non vi è alcuna garanzia che la protezione sociale non venga relegata in una posizione marginale. Il concetto di protezione sociale può includere la salute, ma difficilmente può comprendere l'istruzione, se non come base o complemento di alcuni programmi di protezione sociale. Occorrerebbe pertanto cercare un equilibrio che consentisse un coordinamento di questi tre fattori fondamentali.

1.4

Appoggia la raccomandazione n. 202 dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) sui sistemi nazionali di protezione sociale di base (3), che include il lavoro dignitoso, uno dei cui pilastri è appunto la protezione sociale. I principi dei sistemi nazionali di protezione sociale di base devono essere considerati come soglia minima con prospettive di miglioramento, e costituire un primo passo per sviluppare, in futuro, sistemi conformi ai parametri della convenzione n. 102 dell'OIL (4).

1.5

Ritiene che la protezione sociale debba essere concepita come un investimento fondamentale per la coesione sociale e lo sviluppo inclusivo e sostenibile. Pertanto la politica di cooperazione allo sviluppo deve prestare un'attenzione strategica ai fattori su cui si fondano i sistemi di protezione sociale: il lavoro dignitoso (ivi comprese dimensioni quali quella di genere o quella delle persone con disabilità), la distribuzione della ricchezza, la crescita demografica, l'universalità delle prestazioni e dei servizi sociali e il ruolo fondamentale dello Stato nel conseguimento di questi obiettivi.

1.6

Considera necessario che la cooperazione allo sviluppo sostenga l'istituzione di sistemi di protezione sociale per i lavoratori regolari, ivi compresi i precari, i lavoratori autonomi e quelli economicamente dipendenti e quelli del settore agricolo, nonché di regimi di assistenza che coprano l'intera popolazione, ivi compresa quella attiva nell'economia informale. Raccomanda pertanto di combinare regimi contributivi basati sui contributi versati dai datori di lavoro e dai lavoratori e regimi non contributivi finanziati attraverso le imposte. A tal fine, la cooperazione allo sviluppo deve potenziare la capacità istituzionale e impositiva degli Stati affinché dispongano delle risorse sufficienti per far fronte ai loro obblighi sociali.

1.7

Mette in risalto l'utilità dei sistemi di protezione sociale nella prevenzione e riduzione dei rischi, inclusi quelli connessi alle catastrofi naturali o alle situazioni di post conflitto. Chiede pertanto che la cooperazione allo sviluppo sia utilizzata a questo fine.

1.8

È dell'avviso che la responsabilità primaria della concezione e dell'attuazione dei loro sistemi di protezione sociale spetti agli Stati partner stessi. La cooperazione dell'UE deve contribuire al rafforzamento della loro capacità istituzionale, di riscossione del gettito fiscale e di gestione in modo che possano conseguire l'autosufficienza e possano dotarsi di sistemi pubblici sostenibili e duraturi.

1.9

Non è tuttavia contrario alla possibilità di offrire aiuti finanziari pluriennali per rafforzare i sistemi nazionali di protezione sociale di base nei paesi a basso reddito attraverso trasferimenti diretti agli Stati beneficiari e garantendone sorvegliati tramite di meccanismi di controllo adeguati.

1.10

Ritiene che, benché la cooperazione allo sviluppo in materia di protezione sociale debba essere diretta prioritariamente ai paesi a basso reddito, essa non debba trascurare quelli a medio reddito, nei quali sussistono, e a volte si intensificano, gravi problemi interni di povertà e disuguaglianza. Attualmente il 75 % dei poveri del mondo vive in paesi a medio reddito. Gli aiuti dell'UE dovrebbero puntare, in particolare attraverso programmi settoriali e tematici, ad ampliare la copertura e a migliorare l'efficienza dei sistemi esistenti, rafforzando la loro capacità istituzionale pubblica. Si dovrebbero inoltre concepire programmi specifici per le zone interessate da flussi migratori consistenti.

1.11

Chiede che la dimensione di genere sia un asse trasversale e prioritario della politica di sviluppo dell'UE, al fine di incrementare l'accesso delle donne alla protezione sociale e contribuire così a contrastare la povertà individuale e familiare.

1.12

Propone che la cooperazione allo sviluppo dell'UE integri nei suoi programmi, con mezzi sufficienti, l'inserimento lavorativo e sociale delle persone con disabilità, e la garanzia per queste ultime di una protezione sociale adeguata. In quest'ottica, il CESE raccomanda che la cooperazione allo sviluppo dell'UE abbia tra i suoi obiettivi la ratifica e la corretta applicazione, da parte dei paesi partner, della convenzione dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità (5).

1.13

Esorta a tenere conto della protezione sociale e a farne una priorità nella programmazione, nel capitolo destinato alla cooperazione allo sviluppo del futuro quadro finanziario pluriennale.

1.14

Ritiene che l'UE dovrebbe potenziare lo scambio di buone pratiche Sud/Sud in materia di protezione sociale sotto il profilo tecnico ed economico.

1.15

Chiede che negli accordi di associazione, commerciali, di stabilizzazione o di associazione economica firmati dall'UE sia incluso un capitolo sulla protezione sociale.

1.16

Segnala l'utilità di promuovere associazioni per lo sviluppo a carattere regionale nell'ambito della protezione sociale.

1.17

Raccomanda di creare una rete di esperti in materia di protezione sociale su scala europea (a partire dai ministeri nazionali, dalle agenzie di sviluppo e dalla società civile), ricorrendo a strumenti quali il programma di assistenza tecnica e scambio di informazioni (TAIEX) per rendere possibile l'inclusione di professionisti esperti. Il primo compito di questa rete consisterebbe nell'elaborazione di una mappa del sostegno fornito dall'UE in quest'ambito. Questa iniziativa promuoverebbe lo scambio di buone pratiche e agevolerebbe la divisione del lavoro, mettendo in risalto le lacune e i doppioni o individuando i possibili vantaggi comparati.

1.18

Ricorda la propria raccomandazione sull'opportunità che le organizzazioni della società civile (OSC) partecipino al processo di individuazione, concezione e supervisione dei programmi e delle strategie di cooperazione. A tal fine chiede che la protezione sociale sia inclusa nelle roadmap dell'UE per l'impegno verso le OSC previste dalla comunicazione della Commissione sulle radici della democrazia e dello sviluppo sostenibile (6). Insiste inoltre sulla necessità che le parti sociali e altre organizzazioni della SC partecipino in modo efficace e in funzione della loro natura agli organi consultivi - e gestionali - delle istituzioni contributive o assistenziali, della protezione sociale.

2.   Precedenti

2.1

In conformità con i principi comuni del partenariato di Busan per un'efficace cooperazione allo sviluppo (7), con la comunicazione della Commissione europea Un programma di cambiamento  (8) e con la già citata raccomandazione dell'OIL sui sistemi nazionali di protezione sociale di base, la comunicazione in esame, già approvata dal Consiglio, rappresenta un passo avanti qualitativo nella cooperazione europea allo sviluppo.

2.2

Gli obiettivi comuni di Busan coincidono con l'obiettivo dell'adozione, da parte dell'UE, di un'impostazione più coerente nei confronti dello sviluppo umano, conformemente con la comunicazione della Commissione Un programma di cambiamento, che sottolinea la necessità di appoggiare la sanità, l'istruzione, il lavoro dignitoso e sistemi che rafforzino la protezione sociale e riducano le disparità in materia di opportunità.

2.3

Queste linee di azione sono coerenti, inoltre, con la raccomandazione dell'OIL sui sistemi nazionali di protezione sociale di base, che indica quattro garanzie fondamentali della sicurezza sociale: livelli minimi – definiti dai paesi stessi – di sicurezza del reddito nell'infanzia, durante la vita attiva e nella vecchiaia, nonché l'accesso a un'assistenza sanitaria di base a un costo abbordabile.

2.4

Questa impostazione ha trovato altresì riscontro nelle conclusioni del Consiglio, nelle quali si difende una crescita caratterizzata da un'equa distribuzione della ricchezza, dalla piena occupazione e dall'accesso universale a servizi sociali di base, quali sanità e istruzione. In questo senso, sempre secondo le suddette conclusioni, "le politiche di protezione sociale possono contribuire alla trasformazione della società incentivando l'equità e promuovendo l'inclusione sociale e il dialogo con le parti sociali".

2.5

Tutte queste dichiarazioni, accordi e conclusioni sottolineano la necessità di includere la protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell'UE, nell'ambito di una concezione inclusiva e sostenibile dello sviluppo stesso, inteso cioè come qualcosa di più di una crescita economica quantitativa del PIL.

2.6

Va rilevato che l'idea della necessità di proseguire con gli sforzi della politica europea di cooperazione allo sviluppo è condivisa anche dai cittadini dell'UE: secondo un'indagine di Eurobarometro (9), la maggioranza di essi (85 %), nonostante la crisi economica, è tuttora favorevole a mantenere gli aiuti ai paesi in via di sviluppo, e una parte molto significativa (61 %) appoggia un aumento degli aiuti stessi al fine di consentire a molte popolazioni di uscire dalla povertà.

3.   La necessità di rispondere alla sfida della protezione sociale nel quadro della globalizzazione

3.1

Dall'approvazione della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo nel 1948 (10), il PIL mondiale si è decuplicato, e il reddito pro capite è 2,6 volte più elevato, ma il panorama della protezione sociale è cambiato assai poco per la grande maggioranza della popolazione mondiale, che, in realtà, continua a esserne sprovvista. I seguenti dati (11) sono significativi:

3.1.1

quasi un terzo della popolazione mondiale (1,75 miliardi di persone) soffre di povertà multidimensionale, caratterizzata da mancanza di reddito, di opportunità di lavoro dignitoso, di salute e di istruzione;

3.1.2

un totale di 9,2 milioni di bambini di età inferiore ai 5 anni muoiono ogni anno a causa di patologie che potrebbero essere evitate attraverso adeguate misure preventive;

3.1.3

circa 5,1 miliardi di persone, ossia il 75 % della popolazione mondiale, non dispone di una sicurezza sociale adeguata;

3.1.4

meno del 30 % delle persone economicamente attive nel mondo è coperto da un'assicurazione di disoccupazione, e solo il 15 % usufruisce di questo tipo di prestazione;

3.1.5

soltanto il 20 % della popolazione mondiale in età lavorativa ha accesso a sistemi di sicurezza sociale integrale. In molti paesi, i lavoratori del settore informale, gli agricoltori e i lavoratori autonomi sono privi di qualsiasi protezione sociale;

3.1.6

per contro, nei paesi più sviluppati (membri dell'OCSE) il livello di povertà e disuguaglianza è circa la metà di quello che ci si potrebbe aspettare se non vi fossero i sistemi di protezione sociale.

4.   Il potenziale della protezione sociale per uno sviluppo inclusivo e sostenibile

4.1

Il presente parere riguarda la protezione sociale nel senso più ampio, che include sia la sicurezza sociale stricto sensu che l'assistenza sociale. Potranno essere considerate come protezione sociale tanto le politiche e le azioni destinate a migliorare la capacità di tutte le persone, e in particolare dei gruppi vulnerabili, di evitare di cadere nella povertà o di sottrarsi alla povertà stessa, quanto quelle volte a garantire la sicurezza dei redditi, ad agevolare l'accesso ai servizi di base sanitari e sociali lungo tutto il corso della vita e a promuovere l'uguaglianza e la dignità.

4.2

Vi sono incluse quindi le prestazioni di sicurezza sociale in denaro e in natura connesse a: malattia, maternità, vecchiaia, invalidità, infortuni sul lavoro e malattie professionali, reversibilità, aiuti alle famiglie e disoccupazione, nonché le prestazioni di assistenza sociale che, fondamentalmente, sono destinate a proteggere persone in condizioni di necessità, generiche o specifiche, indipendentemente dalle cause che ne sono all'origine.

4.3

In questo modo il CESE si adegua al dettato dell'articolo 25 della Dichiarazione, che recita: "Ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari; ed ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in altro caso di perdita di mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà. La maternità e l'infanzia hanno diritto a speciali cure ed assistenza. Tutti i bambini, nati nel matrimonio o fuori di esso, devono godere della stessa protezione sociale".

4.4

In Europa, né la sicurezza sociale né, in senso più lato, la protezione sociale, includono l'istruzione, benché essa sia riconosciuta come una politica pubblica essenziale. Tuttavia, in alcuni programmi di successo, come il programma "Borsa famiglia" del Brasile, la concessione di prestazioni familiari (protezione sociale) è condizionata alla partecipazione ai programmi di scolarizzazione (politica dell'istruzione).

4.5

Fatta salva l'opportunità di sfruttare, e anche di estendere, queste esperienze e altre, di natura diversa ma che potrebbero rientrare ugualmente in un concetto ampio di sistemi nazionali di protezione sociale di base, l'inclusione dell'insegnamento quale componente della protezione sociale rischia di ridurre la distribuzione dei fondi destinati alla protezione sociale nei programmi operativi della cooperazione allo sviluppo dell'UE. Sussiste inoltre il rischio di creare confusione tra le misure assistenziali e la protezione sociale, assimilando la parte al tutto.

4.6

Sarebbe peraltro necessario distinguere con maggior chiarezza le politiche assistenziali dai sistemi di protezione sociale. Questi ultimi sono sistemi strutturali di protezione universale. Le prime, invece, possono utilizzare componenti della protezione sociale, come i trasferimenti economici, per il conseguimento di un obiettivo educativo (come nell'esperienza brasiliana) e, in tal modo, connettersi ai sistemi nazionali di protezione sociale di base.

4.7

La protezione sociale svolge un ruolo fondamentale nei periodi di crescita economica e funge da stabilizzatore dell'economia in tempo di crisi. Come fa notare la comunicazione della Commissione, la protezione sociale facilita l'accesso ai servizi pubblici, fornisce alle persone gli strumenti per la gestione del rischio, promuove la stabilità dei redditi e della domanda, è uno stabilizzatore macroeconomico, riduce le disuguaglianze contribuendo alla crescita inclusiva e sostenibile, rafforza i legami intergenerazionali e può dare un possente contributo al conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio.

4.8

La protezione sociale, pertanto, è un investimento più che un costo. Non è un semplice fattore di ridistribuzione del reddito isolato dai meccanismi di creazione della ricchezza: al contrario, è un fattore di produzione essenziale per l'aumento della ricchezza stessa. È uno strumento di importanza pari o superiore a quella delle politiche monetarie o delle politiche di innovazione, in particolare in un mondo nel quale, soprattutto nei grandi paesi in via di sviluppo, l'invecchiamento della popolazione crescerà in maniera significativa e porrà una sfida essenziale per il loro futuro, che rischia di rivelarsi drammatico in mancanza di sistemi di protezione sociale.

5.   Considerazioni in merito alla proposta della Commissione europea

5.1

A giudizio del CESE, il riconoscimento della protezione sociale come asse centrale della cooperazione allo sviluppo corrisponde ai valori e ai principi dell'Unione europea, sanciti dai Trattati (12) e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE (13).

5.2

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione abbia incluso la protezione sociale nella politica UE di cooperazione allo sviluppo, come richiesto da diverse parti, incluso il CESE (14).

5.3

Sostiene, in generale, i contenuti essenziali della proposta. Vanno messi in particolare risalto: l'importanza attribuita ai fattori strutturali che ostacolano l'eliminazione della povertà in situazioni legate all'esclusione e all'emarginazione; l'enfasi sul lavoro dignitoso e su sistemi fiscali adeguati; la volontà di realizzare un accesso equo e universale alla protezione sociale; il legame della protezione sociale con uno sviluppo inclusivo e sostenibile; il ruolo della cooperazione allo sviluppo sia nei paesi meno avanzati che in quelli a medio reddito; la dimensione di genere e i sistemi nazionali di protezione sociale di base, nonché l'appoggio alla partecipazione della società civile e l'importanza delle parti sociali e il dialogo sociale.

5.4

Il CESE mette in rilievo la necessità di un maggior coordinamento tra gli organismi responsabili della cooperazione allo sviluppo dell'UE e tutti i soggetti attivi in quest'ambito, ivi compresi le organizzazioni e gli organismi internazionali, nonché di una maggiore coerenza tra la politica di cooperazione allo sviluppo e altre politiche dell'UE. Inoltre, per effetto dell'integrazione nella cooperazione allo sviluppo dell'UE di nuovi approcci che sono in relazione con la protezione sociale (resilienza, riduzione dei rischi di disastri, ecc.), sarebbe opportuno fare progressi sul piano della definizione concettuale di tali aspetti e del pieno sfruttamento delle sinergie che se ne potrebbero derivare.

5.5

Il CESE mette in rilievo l'obiettivo di collocare la protezione sociale al centro delle strategie nazionali di sviluppo attraverso politiche di titolarità nazionale. È inoltre necessario rafforzare le capacità istituzionali degli Stati partner, e a tal fine risulta utile la cooperazione tecnica dell'UE. Occorre infine ricordare il necessario coordinamento internazionale dei diritti di protezione sociale.

5.6

Esso ritiene che il concetto di "protezione sociale trasformativa", che compare nella comunicazione della Commissione, vada inteso come strumento per potenziare la titolarità e la responsabilizzazione dei beneficiari della protezione sociale e, in particolare, delle persone vulnerabili, più colpite dalla povertà e dall'esclusione sociale, dotandole dei mezzi sufficienti per farlo.

5.7

Il CESE avrebbe voluto che, nel trattare i partenariati pubblico-privati, la Commissione mettesse in risalto il ruolo essenziale dello Stato nell'elaborazione e applicazione dei sistemi di protezione sociale. Anche la collaborazione del settore privato è necessaria, in particolare nell'ambito della protezione sociale complementare (15). Il CESE non considera invece fondamentale la responsabilità sociale delle imprese, che è di natura volontaria, in un ambito come quello della protezione sociale, che deve fondarsi su norme e politiche vincolanti.

5.8

Il CESE rileva infine con rammarico che nel riferimento agli obiettivi della strategia Europa 2020 incluso nella comunicazione non si faccia allusione alcuna alla discordanza tra detti obiettivi e le politiche di "svalutazione interna" e di riforme strutturali che l'UE stessa sta promuovendo. In effetti, le politiche effettivamente attuate hanno poco a che fare con gli obiettivi della strategia: sono cresciute la disoccupazione, la povertà, la disuguaglianza e l'esclusione sociale. A loro volta, le riforme realizzate non hanno portato a un'UE più competitiva e coesa, ma all'aumento del lavoro precario e al deterioramento dei servizi pubblici.

Bruxelles, 20 marzo 2013

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Staffan NILSSON


(1)  COM(2012) 446 final.

(2)  Conclusioni del Consiglio sulla protezione sociale nella cooperazione allo sviluppo dell'Unione europea, 15 ottobre 2012, 14538/12.

(3)  Raccomandazione sui sistemi nazionali di protezione sociale di base, 101a sessione della Conferenza internazionale del lavoro, Ginevra, 14 giugno 2012.

(4)  Convenzione sulle norme minime di sicurezza sociale, n. 102, 35a sessione della Conferenza internazionale del lavoro, Ginevra, 28 giugno 1952.

(5)  Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, Assemblea generale delle Nazioni Unite, New York, 13 dicembre 2006.

(6)  Comunicazione della Commissione Le radici della democrazia e dello sviluppo sostenibile: l'impegno dell'Europa verso la società civile nell'ambito delle relazioni esterne, COM(2012) 492 final.

(7)  4o forum ad alto livello sull'efficacia degli aiuti, Busan, 29 novembre – 1o dicembre 2011.

(8)  COM(2011) 637 final.

(9)  Special Eurobarometer 392, Solidarity that spans the globe: Europeans and development, ottobre 2012.

(10)  Assemblea generale delle Nazioni Unite, dicembre 1948.

(11)  Dati raccolti da: Banca mondiale, UNDP, FAO, ONU Habitat, Unesco, Unicef, OMS, OIL.

(12)  Versioni consolidate del Trattato sull'Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, GU C 83 del 30.3.2010.

(13)  Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, GU C 83 del 30.3.2010.

(14)  Parere del CESE sul tema La dimensione esterna del coordinamento in materia di sicurezza sociale nell'Unione europea, punto 1.10, adottato dalla sessione plenaria del 14 novembre 2012, GU C 11 del 15.01.2013, pagg. 71-76.

(15)  Si chiede l'adempimento dei suoi obblighi giuridici in materia di finanziamento della protezione sociale, conformemente agli orientamenti delle organizzazioni internazionali riguardanti le imprese multinazionali.


6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/87


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Crescita blu: opportunità per una crescita sostenibile dei settori marino e marittimo»

COM(2012) 494 final

2013/C 161/17

Relatore: POLYZOGOPOULOS

La Commissione europea, in data 13 settembre 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Crescita blu: opportunità per una crescita sostenibile dei settori marino e marittimo

COM(2012) 494 final.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 27 febbraio 2013.

Alla sua 488a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 marzo 2013 (seduta del 20 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 100 voti favorevoli, 2 voti contrari e 2 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la comunicazione in esame costituisca la logica e necessaria continuazione degli sforzi per realizzare una politica marittima integrata nell'UE.

1.2

In linea generale, il CESE ritiene che essa apporti un contributo appropriato alla politica marittima integrata dell'Unione europea nel contesto della strategia Europa 2020 e in funzione della ripresa economica dell'Europa, sfruttando la dinamica dell'economia marittima per creare posti di lavoro e stimolare la competitività e la coesione sociale.

1.3