I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Corte dei conti europea

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Lussemburgo

1.1.

In virtù dell’articolo 248 del trattato CE, la Corte dei conti presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione concernente l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti (DAS). Il trattato dà inoltre la facoltà alla Corte di completare questa dichiarazione con valutazioni specifiche per ciascuno dei principali settori di attività dell'UE.

1.2.

I lavori attinenti all’affidabilità dei conti delle Comunità europee hanno lo scopo di acquisire elementi probatori sufficienti ed adeguati per poter stabilire in quale misura le entrate, le spese, le attività e le passività siano state registrate adeguatamente e se i conti annuali offrano un’immagine fedele della situazione finanziaria al 31 dicembre 2008, nonché i risultati delle operazioni e i flussi di cassa per l’esercizio concluso a tale data (cfr. paragrafi da 1.4 a 1.18).

1.3.

I lavori di audit della Corte riguardanti regolarità delle operazioni (7)su cui sono basati i conti 2008 sono finalizzati a raccogliere elementi probatori sufficienti ed adeguati sulla base dei quali esprimere un giudizio sulla conformità delle operazioni alle disposizioni normative o contrattuali applicabili e sull’esattezza degli importi calcolati. Si vedano i paragrafi da 1.20 a 1.49 del presente capitolo per le questioni di carattere generale e una sintesi dei risultati, e il capitolo 2 e quelli da 4 a 11 per informazioni dettagliate presentate sotto forma di valutazioni specifiche.

1.4.

Le osservazioni della Corte vertono sui conti annuali dell’esercizio finanziario 2008, compilati dal contabile della Commissione e approvati da quest’ultima conformemente all’articolo 129 del regolamento finanziario del 25 giugno 2002 (8)e ricevuti dalla Corte il 29 luglio 2009. I conti comprendono i «rendiconti finanziari consolidati» — che contengono, in particolare, lo stato patrimoniale, in cui figurano le attività e le passività alla chiusura dell'esercizio ed il conto del risultato economico — e le «relazioni consolidate sull’esecuzione del bilancio», riguardanti le entrate e le spese dell’esercizio.

1.5.

Il contabile della Commissione ha trasmesso alla Corte una dichiarazione (representation letter) nella quale conferma che i conti consolidati sono completi e affidabili (cfr. tuttavia il paragrafo 1.9) e che la maggior parte dei sistemi locali della Commissione sono stati convalidati (cfr. tuttavia il paragrafo 1.10).

1.6.

Nel suo audit dei conti del 2008, la Corte ha esaminato in particolare i seguenti elementi:

1.7.

Le misure introdotte dal contabile della Commissione nel 2007 (12)al fine di migliorare il quadro di controllo contabile a livello delle singole direzioni generali hanno avuto un impatto anche nel 2008 e hanno contribuito a rafforzare il quadro per l’informativa finanziaria e i sistemi contabili. Persistono tuttavia alcune debolezze a cui occorre ovviare per garantire la qualità dei dati contabili (cfr. paragrafi 1.10 e 1.11).

1.7.

1.8.

La tabella 1.1 sintetizza e commenta le risposte della Commissione alle osservazioni della Corte riguardanti l’affidabilità dei conti per l’esercizio 2007 e le altre questioni sollevate dalla Corte.

1.9.

Il contabile della Commissione ha evidenziato nella sua dichiarazione come meno della metà delle istituzioni e agenzie abbiano fornito, nelle loro rispettive dichiarazioni, informazioni sulla convalida dei propri sistemi contabili.

1.10.

Molte direzioni generali usano i propri sistemi informatici locali per la gestione finanziaria e per la registrazione di operazioni successivamente trasmesse al sistema contabile centrale (ABAC) tramite un’interfaccia. La maggior parte di questi sistemi sono stati convalidati (13)dal contabile della Commissione. Nelle sue raccomandazioni tuttavia il contabile della Commissione identifica una serie di questioni trasversali aperte (14), la cui natura e rilevanza indicano che possono ancora rappresentare un rischio per l’affidabilità dei conti (15).

1.10.

1.11.

Con il termine di «separazione degli esercizi» si intendono le procedure specifiche cui si ricorre per decidere a quale esercizio finanziario vada attribuita un’operazione. Tali procedure devono essere applicate dai servizi della Commissione per tutte le spese da pagare (oltre 100 miliardi di euro). Nelle dieci direzioni generali che ha esaminato (16), che rappresentano più del 90 % delle spese da pagare, la Corte ha potuto constatare costanti miglioramenti, nel corso degli ultimi tre anni. Si è tuttavia rilevato che alcuni servizi utilizzano la separazione degli esercizi durante la procedura di chiusura per l’aggiustamento di conti erronei, invece di correggere le relative singole scritture contabili a rischio di errore (quali, ad esempio, la contabilizzazione di importi errati, le contabilizzazioni doppie oppure omesse). Ciò può determinare imprecisioni nei dati contabili nel corso dell’esercizio (cfr. paragrafi 1.13-1.15).

1.11.

1.12.

Dall’audit della Corte dei rendiconti finanziari consolidati è emerso che gli stessi non erano inficiati da errori rilevanti. Sono stati tuttavia individuati diversi problemi, riguardanti elementi particolari, che richiedono di essere esaminati con maggiore attenzione e che vengono presentati qui di seguito.

1.13.

Per la rubrica in questione, l’audit svolto dalla Corte su di un campione statistico rappresentativo di 80 operazioni di prefinanziamento registrate nel sistema contabile, ha individuato un basso livello di errori in termini di incidenza finanziaria. Tuttavia, la frequenza di tali constatazioni evidenzia la necessità di migliorare ulteriormente l'esattezza dei dati contabili di base a livello delle direzioni generali operative. I tipi di errore più frequenti sono i seguenti:

1.13.

1.14.

Lavori di audit complementari sull’identificazione e sulla convalida dei prefinanziamenti hanno inoltre evidenziato, per il bilancio, i seguenti problemi in materia di esaustività/precisione:

1.15.

Per la rubrica in questione, l’audit svolto dalla Corte su di un campione statistico rappresentativo di 80 fatture/dichiarazioni di spesa estratto dalla popolazione dei debiti a breve registrati nel sistema contabile, ha individuato un basso livello di errori in termini di incidenza finanziaria. Tuttavia, la frequenza degli errori contabili evidenzia la necessità di migliorare ulteriormente l'esattezza dei dati contabili di base a livello delle direzioni generali operative. La maggior parte degli errori riguarda l’iscrizione delle fatture quando vengono ricevute (prima dei controlli di ammissibilità) per importi non corretti e la rettifica di registrazioni errate mediante aggiustamenti in sede di separazione degli esercizi.

1.15.

1.16.

A seguito di una raccomandazione della Corte, nelle note dei rendiconti finanziari vengono fornite maggiori informazioni in materia di recupero di pagamenti indebitamente versati. L’audit della Corte indica che la Commissione pubblica cifre affidabili per quanto riguarda le rettifiche finanziarie che risultano dalla propria azione di controllo. Tuttavia, gli Stati membri spesso non forniscono alla Commissione informazioni complete ed affidabili sulle rettifiche finanziarie che essi stessi effettuano (cfr. paragrafo 6.30). A causa dell'elevata percentuale di spese non ammissibili, ripetutamente indicata nelle relazioni annuali della Corte, la Corte ritiene che, nel settore delle Azioni strutturali, le note allegate ai conti consolidati dovrebbero fornire informazioni contabili complete e affidabili su questi meccanismi di rettifica finanziaria a livello di Stato membro.

1.16.

1.17.

Sulla base dell'esame del lavoro degli organismi di certificazione e della specifica analisi da parte della Commissione, la Corte ribadisce i propri dubbi riguardo l'affidabilità dei crediti nei confronti degli Stati membri nel settore dell'agricoltura (conti dei debitori del FEAGA) (18). La Commissione ha evidenziato carenze per quel che riguarda i conti dei debitori per un quarto degli organismi pagatori (19)ed ha proposto rettifiche finanziarie (20)per un importo di circa 25,3 milioni di euro. Tali rettifiche rappresentano circa l'1,95 % dei 1 295 milioni di euro che dovevano essere recuperati alla fine dell’esercizio finanziario 2008. Sia pur inferiori alla soglia di rilevanza del 2 %, esse indicano che esiste un rischio di errori rilevanti a livello complessivo dei conti dei debitori del FEAGA (cfr. paragrafo 5.56).

1.17.

Le rettifiche per l'importo di 25,3 milioni di euro sono state proposte dalla Commissione in base alla propria valutazione delle informazioni fornite nelle relazioni degli organismi di certificazione e del proprio calcolo dei tassi (e relativi importi) di errore più probabili relativi ai debiti di determinati organismi pagatori. La stessa logica si applica ai debiti e al trattamento (ed eventuale rettifica) di errori emersi dall'analisi approfondita della spesa dei Fondi.

Gli errori finanziari riscontrati sono recuperati tramite la procedura di liquidazione ordinaria.

1.18.

Per i prestiti a favore dell'Assistenza finanziaria macroeconomica, della Bilancia dei pagamenti e ad Euratom, la Comunità attinge al mercato dei capitali e mette poi i fondi a disposizione dei destinatari sotto forma di controcredito (back to back). I principi contabili internazionali e la norma contabile CE n. 11 richiedono che le differenze tra i tassi di interesse offerti e quelli praticati sul mercato siano riportate nella contabilità. Tuttavia, ciò non è stato indicato. Le ragioni e gli effetti di questo mancato rispetto delle norme applicabili non sono sufficientemente illustrati nelle note esplicative ai rendiconti finanziari delle Comunità.

1.18.

Conformemente a quanto suggerito dalla Corte, la Commissione fornirà informazioni più esplicite nelle note allegate ai conti annuali CE e deciderà se chiarire la norma contabile n. 11 affinché rispecchi meglio le specificità delle operazioni in questione.

1.19.

La Corte conclude che le osservazioni formulate non hanno un’incidenza rilevante sull’affidabilità dei conti.

1.20.

La Corte presenta le valutazioni specifiche nei capitoli da 5 a 11 che riguardano ciascuno uno dei gruppi di politiche in cui è strutturato il bilancio per attività (ABB – Activity Based Budget) (cfr. tabella 1.2 Il capitolo 4 riguarda le entrate. Ciascuna valutazione specifica contiene una introduzione al gruppo di politiche, le constatazioni di audit e le conclusioni sulla regolarità delle operazioni e l’efficacia dei sistemi, nonché un esame del seguito dato a precedenti osservazioni.

1.21.

La metodologia adottata dalla Corte per l’audit della regolarità delle operazioni si basa su due pilastri principali: la verifica diretta delle operazioni, al fine di accertarne la regolarità, e una valutazione dell’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo nel garantire tale regolarità. A ciò si aggiungono gli elementi probatori forniti dai lavori svolti da altri auditor in quegli stessi settori (ove disponibili) e l’analisi delle attestazioni dei responsabili della gestione (21).

1.22.

La verifica delle operazioni è basata su un campione statisticamente rappresentativo di importi riscossi o di pagamenti estratti dall’intera popolazione, di norma il gruppo di politiche settoriali. Queste verifiche forniscono una stima statistica della misura in cui le operazioni all’interno della popolazione interessata sono regolari.

1.23.

Per stabilire le dimensioni del campione, la Corte utilizza un modello di affidabilità. A tale fine, essa si basa su una valutazione del rischio intrinseco che si producano errori nelle operazioni e del rischio che i sistemi di supervisione e controllo non prevengano, o rilevino e correggano, tali errori (rischio di controllo). Nella maggior parte dei casi, la Corte deve fare affidamento principalmente sulle sue verifiche dirette, in quanto i sistemi non forniscono una garanzia adeguata sulla regolarità delle operazioni.

1.24.

Le verifiche includono un esame approfondito delle operazioni selezionate per accertare se gli importi dichiarati o le somme versate siano state calcolate correttamente e in conformità con le norme o i regolamenti applicabili in materia di spese. Quando una operazione è il risultato di calcoli non corretti, o non è conforme a requisiti normativi o alle disposizioni contrattuali, viene considerata inficiata da errore. Per le operazioni contabili registrate nella contabilità di bilancio incluse nel campione, la Corte segue i pagamenti fino al livello del destinatario finale (ad esempio, l’agricoltore, l’organizzatore di un corso di formazione, il promotore di un progetto di assistenza allo sviluppo) e ne verifica la conformità con le condizioni stabilite per ciascun livello, ove applicabile.

1.25.

Gli errori nelle operazioni si producono per una serie di ragioni e assumono forme diverse in funzione della natura della violazione e delle norme specifiche e disposizioni contrattuali non applicate. Gli errori possono riguardare una condizione per il pagamento o un altro criterio di conformità.

1.26.

La Corte classifica gli errori in due modi:

1.27.

La Corte esprime la frequenza con cui gli errori si verificano indicando la percentuale del campione inficiata da errori (sia quantificabili che non quantificabili). Essa fornisce un’indicazione di quanto possano essere diffusi gli errori nell’ambito del gruppo di politiche (cfr. il punto 1.3 della parte 1 dell'allegato 1 dei diversi capitoli).

1.28.

La Corte stima l'impatto finanziario degli errori sulla base di un tasso di errore, che viene calcolato soltanto a partire dagli errori quantificabili. La Corte valuta il tasso di errore stimato rispetto ad una soglia di rilevanza del 2 % per stabilire, anche sulla base di altri elementi, se i pagamenti di quell'area di spesa sono privi di errori rilevanti (giudizio «senza riserva») o sono inficiati da un livello rilevante di errore (giudizio «negativo») (22). Ai fini della presentazione dei risultati, il tasso di errore è classificato in base ai seguenti tre intervalli:

Questa informazione viene fornita nella parte 1 degli allegati 1 ai capitoli da 4 a 11 e viene sintetizzata nella tabella 1.3 .

1.29.

I sistemi di supervisione e controllo sono posti in essere dalla Commissione (e dagli Stati membri e beneficiari in caso di gestione concorrente o decentrata) per gestire i rischi cui è soggetto il bilancio, compresi quelli relativi alla regolarità delle operazioni. Valutare l’efficacia dei sistemi nel garantire la regolarità è quindi una procedura di audit fondamentale, e particolarmente utile per giungere a formulare raccomandazioni su come ottenere miglioramenti.

1.30.

Per ogni gruppo di politiche esiste una molteplicità di sistemi individuali, la cui verifica e valutazione richiede parecchio tempo. Per tale ragione, ogni anno la Corte seleziona generalmente un campione di sistemi da esaminare. I risultati delle valutazioni dei sistemi sono presentati sotto forma di tabella, dal titolo «Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo selezionati», presentata nella parte 2 degli allegati 1 ai capitoli da 4 a 11. I sistemi sono classificati nelle seguenti categorie: «efficaci» nel limitare il rischio di errore nelle operazioni, «parzialmente efficaci» (when there are some weakness affecting operational effectiveness) or «inefficaci» (quando le debolezze sono estese e di conseguenza compromettono completamente l’efficacia operativa).

1.31.

La Corte esprime inoltre una valutazione globale dei sistemi di supervisione e controllo (contenuta anch’essa nella parte 2 degli allegati 1 ai capitoli da 4 a 11) che tiene conto sia della valutazione dei sistemi selezionati, che dei risultati della verifica delle operazioni.

1.32.

Per le Entrate e per il gruppo di politiche Spese amministrative e di altra natura, i sistemi di supervisione e controllo nel loro complesso sono efficaci (cfr. paragrafi 4.29-4.30, e 11.20-11.21) e la Corte stima che gli errori abbiano un’incidenza finanziaria inferiore al 2 % della spesa totale (cfr. tabella 1.3 ). Inoltre, l’esame da parte della Corte delle dichiarazioni dei direttori generali e degli ordinatori delegati ha confermato che non vi era motivo di esprimere riserve (cfr. paragrafi 2.3, 2.4 e 2.9 e la tabella 2.1 ).

1.33.

Per i gruppi di politiche Agricoltura e risorse naturali e Istruzione e cittadinanza, la Corte ritiene che gli errori abbiano un’incidenza finanziaria complessiva inferiore al 2 % della spesa totale per ciascun gruppo di politiche. Per contro, la Corte ha rilevato che la spesa per lo Sviluppo rurale nell'ambito del gruppo Agricoltura e risorse naturali presentava un livello di errore superiore al 2 % (cfr. paragrafo 5.62) e le verifiche della Corte indicano che i pagamenti intermedi e finali per il gruppo di politiche Istruzione e cittadinanza erano inficiati da errori rilevanti (cfr. paragrafo 9.31). Per il gruppo di politiche Affari economici e finanziari, la Corte ritiene che il tasso di errore sia leggermente superiore al 2 % della spesa totale per questo gruppo di politiche. La Corte ha però riscontrato che i pagamenti eseguiti nell’ambito del sesto programma quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico rappresentano una parte sproporzionatamente consistente di questo tasso di errore globale (cfr. paragrafi 10.12 e 10.13).

1.33.

La Commissione prende atto che nell'ambito Istruzione e cittadinanza la Corte ha rilevato errori quantificabili in 4 dei 21 pagamenti intermedi e finali. Cfr. anche la risposta al punto 9.31.

Per il gruppo di politiche Affari economici e finanziari, poiché il 6o PQ rappresenta soltanto l'8 % dei pagamenti, la Commissione considera che il tasso di errore globale delle operazioni nel settore nel suo complesso sia scevro di errori rilevanti. Per quanto riguarda i pagamenti del 6o PQ, le risultanze e conclusioni della Corte figuranti nel presente capitolo sono analoghe a quelle del capitolo 7. Cfr. anche le risposte ai punti 10.12 e 10.13.

1.34.

La Corte conclude che i sistemi di supervisione e controllo per il gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali sono parzialmente efficaci nel garantire la regolarità dei pagamenti (cfr. paragrafo 5.63). Anche se la Corte ribadisce che, in generale, il SIGC è un sistema di controllo efficace per limitare il rischio di errori o di spese irregolari (cfr. paragrafo 5.64), ha individuato questioni che devono essere affrontate nei regimi RPU e RPUS (cfr. paragrafo 5.65) e nel settore dello Sviluppo rurale (cfr. paragrafo 5.66). La Corte conclude che i sistemi di supervisione e controllo per il gruppo di politiche Istruzione e cittadinanza sono parzialmente efficaci (cfr. paragrafo 9.32) (23). Per il gruppo di politiche Affari economici e finanziari, la Corte ha esaminato tre sistemi di supervisione e controllo. Mentre due sono stati giudicati efficaci, uno è stato ritenuto solo parzialmente efficace (24)nel garantire la legittimità e regolarità dei pagamenti (cfr. paragrafo 10.28).

1.34.

Nel 2008, per la direzione generale Istruzione e cultura, il sistema di supervisione e controllo istituito per il periodo 2007-2013 costituisce un quadro solido. Per l’attuazione di tale sistema sono stati compiuti progressi significativi tramite l'analisi delle dichiarazioni di affidabilità ex post e l'intensificazione delle visite di monitoraggio e degli audit.

Per il gruppo di politiche Affari economici e finanziari, le risultanze e conclusioni della Corte relative al 6o PQ sono analoghe a quelle del capitolo 7, mentre le altre spese sono prive di errori rilevanti. La Commissione ritiene che i vigenti sistemi di supervisione e controllo siano complessivamente efficienti dal punto di vista dei costi, proporzionati e adeguati (cfr. risposte ai paragrafi 10.19 e 10.28).

1.35.

Nei gruppi di politiche Coesione (25), Ricerca, energia e trasporti e Aiuti esterni, sviluppo e allargamento e Affari economici e finanziari, la Corte conclude che i sistemi di supervisione e controllo sono parzialmente efficaci (cfr. paragrafi 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 e 10.28 e tabella 1.3 ). Per i gruppi di politiche Ricerca, energia e trasporti, Aiuti esterni, sviluppo e allargamento e Affari economici e finanziari, il tasso di errore stimato dalla Corte si colloca tra il 2 % e il 5 % della spesa totale, mentre per il gruppo di politiche Coesione il tasso stimato di errore è superiore al 5 % (cfr. paragrafi 6.17, 6.35, 7.40 e 8.33 e tabella 1.3 Per i gruppi di politiche Coesione ed Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, la Corte è del parere che la portata delle riserve espresse nelle dichiarazioni dei direttori generali e degli ordinatori delegati avrebbe dovuto essere maggiore per rispecchiare le carenze significative che tuttora permangono in queste aree di spesa, come risulta dalle constatazioni della Corte (cfr. paragrafi 2.6-2.7 e 2.10-2.11 e tabella 2.1 ). La Coesione resta l'area più problematica e il tasso di errore stimato si colloca ben al di sopra di quelli degli altri settori di attività.

1.35.

Sono stati compiuti sforzi notevoli per migliorare la gestione della politica di ricerca entro i limiti del quadro giuridico e finanziario applicabile. La Commissione proseguirà nell’applicazione rigorosa dei controlli. La Commissione continuerà ad adoperarsi per ridurre il livello di errore residuo del gruppo di politiche in questione.

La ragionevole garanzia in merito alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti è data dai direttori generali nelle relazioni annuali di attività. Allorché un direttore generale può fondare tale garanzia ragionevole su un tasso di errore stimato inferiore alla soglia di rilevanza, come nel caso ad esempio della direzione generale Allargamento trattato dalla Corte nel gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, non ci sono riserve da formulare.

Per il gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, la Commissione ha concepito i relativi controlli in modo tale da coprire l'intero ciclo di vita dei suoi progetti pluriennali, ed essere così in grado di impedire oppure di individuare e rettificare la maggior parte degli errori finanziari nell'ambito dei controlli ordinari. Gli audit finanziari obbligatori nell'ambito del sistema di controllo della Commissione dovrebbero consentirle di individuare e rettificare tali errori di prefinanziamento — in un esercizio contabile successivo — prima che vengano effettuati i pagamenti finali. I controlli ex post della Commissione confermano tale livello modesto di errore residuo.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 8.34.

1.36.

Rispetto agli esercizi precedenti, sono stati osservati i seguenti cambiamenti: una riduzione del tasso stimato di errore per i gruppi di politiche Agricoltura (26)e risorse naturali e Ricerca, energia e trasporti (27). Per il gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali, la Corte stima che il tasso complessivo di errore sia lievemente inferiore al 2 % (cfr. paragrafo 5.13), mentre per il gruppo di politiche Ricerca, energia e trasporti sia ancora superioe al 2 % (cfr. paragrafo 7.40). Per il gruppo di politiche Istruzione e cittadinanza, la Corte ritiene che gli errori abbiano un’incidenza finanziaria inferiore al 2 %. Ciò è in gran parte dovuto alla consistente quota di anticipi, che sono inficiati da errori in misura relativamente minore rispetto ai pagamenti intermedi e finali (cfr. paragrafi 9.6-9.7 e 9.31). Nel gruppo di politiche Affari economici e finanziari, il tasso di errore totale stimato per l'esercizio finanziario 2008 è lievemente superiore al 2 % (nel 2007 era leggermente inferiore al 2 %) a causa degli errori individuati nelle spese del 6o PQ che, comunque, rappresentano soltanto l’8 % della spesa di questo gruppo di politiche (cfr. paragrafo 10.27).

1.36.

1.37.

La Corte sottolinea che gli audit da essa svolti nei settori Agricoltura e risorse naturali, Coesione, Ricerca, energia e trasporti e Affari economici e finanziari dimostrano come criteri di ammissibilità complicati o poco chiari, oppure altri obblighi giuridici complessi contribuiscano significativamente ad aumentare il rischio di errore (cfr. paragrafi 5.17-5.26, 5.34-5.52, 6.18-6.20, 7.12-7.15 e 10.11-10.14).

1.37.

Tuttavia, la Commissione ha preso l'impegno di presentare, ove possibile, all'autorità legislativa proposte di ulteriore semplificazione. Nella sua proposta 2010 per la revisione triennale del regolamento finanziario esaminerà il margine a disposizione per l'ulteriore semplificazione delle norme in materia di ammissibilità. Studierà inoltre i principi per l'ulteriore semplificazione della normativa settoriale in vista del prossimo ciclo di atti di base, che entreranno in vigore a decorrere dal 2014.

Per quanto riguarda il settore Agricoltura e risorse naturali, i risultati sono migliorati grazie all'incessante impegno di semplificazione dei requisiti giuridici/criteri di ammissibilità nell'ambito di entrambi i pilastri della PAC. Cfr. inoltre le risposte specifiche ai paragrafi da 5.17 a 5.26 e da 5.34 a 5.52.

Nel settore della coesione, sono stati modificati i regolamenti per il periodo 2007-2013 inserendo le semplificazioni scaturite dai lavori di un gruppo di esperti congiunto Commissione-Stati membri. La Commissione ha inoltre diffuso all'inizio del 2009 un compendio delle norme in materia di ammissibilità. [Cfr. inoltre la risposta della Commissione ai paragrafi 1.41-1.42 e 6.37 a)].

Il settimo programma quadro rappresenta un passo in avanti verso la semplificazione. Sulla scorta dell'esperienza maturata nel corso dell'attuazione del programma, la Commissione potrebbe, se del caso, proporre la variazione della propria base giuridica.

1.38.

Nei gruppi di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento e Affari economici e finanziari, la Commissione gestisce la spesa comunitaria congiuntamente con organizzazioni internazionali (28)sulla base di accordi che garantiscono anche i diritti della Corte a svolgere audit. Ciononostante, la Corte si è vista rifiutare del tutto o in parte l'accesso alle relazioni di audit prodotte dalle Nazioni unite o le visite di audit ai fini della DAS 2008 (cfr. paragrafi 8.13 e 10.10).

1.38.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 8.13.

1.39.

La Corte ha rilevato che lo scorso anno, nonostante gli sviluppi positivi nel quadro di controllo interno della Commissione, una quota consistente delle operazioni che sono alla base dell’UE erano inficiate da un livello rilevante di errori (paragrafo 1.42 della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2007). In aggiunta, l’audit svolto dalla Corte ai fini della DAS evidenzia differenze, talvolta significative, per quanto riguarda il tipo, l’incidenza e il livello delle irregolarità tra i vari gruppi di politiche o all’interno degli stessi. Nei seguenti paragrafi si vuole fornire una più approfondita valutazione dei progressi che è possibile compiere per l’attuazione di un quadro di controllo interno comunitario efficace (29).

1.40.

Nonostante l’Unione europea disponga di un bilancio generale unico, i fondi vengono spesi secondo modalità molto diverse. Tali differenze riguardano il tipo di metodo di gestione, il tipo di beneficiari, la periodicità dell’aiuto, le modalità di domanda e i tipi di sistemi di controllo e di recupero. Ciò deriva dalla necessità di tener conto delle circostanze in cui vengono attuate le politiche relative ad una specifica area di bilancio e degli obiettivi individuali dell'aiuto, nonché dei costi e della complessità di amministrare e controllare i regimi.

1.41.

Le norme che disciplinano le modalità di spesa dei fondi hanno la finalità di far sì che gli aiuti raggiungano gli obiettivi stabiliti (ossia «spendere per le cose giuste al momento giusto»). Alcune norme sono comuni a tutti i tipi di pagamenti, mentre altre dipendono dal tipo di spesa. Il tipo e la complessità delle norme perciò potrebbero anche essere funzione della complessità degli obiettivi della politica.

1.42.

Più onerose e complesse sono le norme, maggiore è il rischio che esse non vengano applicate, aumentando così il rischio che si producano errori nelle operazioni e che gli obiettivi delle politiche non vengano raggiunti. Parallelamente, un’eccessiva precisione nel definire obiettivi molto specifici per i programmi, aumenterà i costi delle attività intese a verificare il raggiungimento degli obiettivi. In altri termini: norme ben formulate, facili da interpretare e semplici da applicare, riducono il rischio di errore (paragrafo 1.45 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 2007).

1.41-1.42.

La Commissione ha preso l'impegno di inserire in tutte le pertinenti proposte legislative future una descrizione delle disposizioni di controllo connesse.

La semplificazione rappresenta un elemento importante del programma «Legiferare meglio» della Commissione. Anche gli Stati membri sono invitati a semplificare i criteri di ammissibilità previsti dai rispettivi programmi nazionali. Tuttavia, un certo livello di complessità è inevitabile e se ne dovrebbe tener conto nel quadro delle future discussioni sul livello di rischio tollerabile.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 2.35 b).

Nel settore Coesione, il regolamento FSE per il periodo 2007-2013 prevedeva già la possibilità di dichiarare le spese indirette su base forfettaria. La possibilità di ricorrere a tassi e somme forfettari e a tabelle standard di costi unitari per i programmi 2007-2013 è stata generalizzata tanto per il FESR quanto per il FSE con la modifica dei pertinenti regolamenti effettuata nel maggio 2009. Altre semplificazioni sono state adottate nel dicembre 2008 e nel maggio 2009. Nel luglio 2009 la Commissione ha inoltre avanzato proposte di ulteriori semplificazioni del regolamento di applicazione (CE) n. 1828/2006 e del regolamento generale (CE) n. 1083/2006.

Sulla scorta dell'esperienza maturata nel corso dell'attuazione del programma, la Commissione potrebbe, se del caso, proporre la variazione della propria base giuridica.

1.43.

Occorre però cautela: semplificare le norme unicamente per ridurre il rischio di irregolarità potrebbe comportare alcuni inconvenienti, nel caso in cui le norme più generiche finissero per dar luogo a spese meno mirate. Inoltre, la «semplificazione» potrebbe dare adito, in alcuni settori (cfr. ad esempio paragrafi 9.6 e 9.7), ad un alleggerimento dei requisiti per ricevere gli anticipi e determinare così un aumento degli importi che potrebbero essere pagati a tale titolo. Tale semplificazione dovrebbe però essere sostenuta da sistemi efficaci, giacché altrimenti le spese irregolari potrebbero essere individuate solo in una fase successiva del processo, dopo il parziale completamento o la totale chiusura dei programmi. Pur con tali limiti, la semplificazione deve restare un obiettivo fondamentale.

1.43.

Per quanto riguarda il gruppo di politiche Istruzione e cultura, i nuovi programmi per il periodo 2007-2013 sono disciplinati in modo tale da semplificare le norme e prevedere ampio ricorso a finanziamenti forfettari. Insieme all'approvazione rigorosa dei sistemi nazionali di gestione e controllo, ciò dovrebbe ridurre il rischio connesso ai pagamenti finali.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 9.7.

1.44.

Bisogna riconoscere che la gestione del bilancio UE si è evoluta in modo frammentario nel tempo in risposta a tipi diversi di programmi di spesa introdotti successivamente. Le norme che disciplinano la spesa, e i metodi di gestione, devono tener conto delle specificità dei diversi obiettivi delle spese finanziate dal bilancio. Tali obiettivi, tuttavia, non dovrebbero essere esageratamente dettagliati, comportando così un onere amministrativo eccessivo e regolamenti difficili da osservare. È necessario che la Commissione proceda ad un esame rigoroso del quadro normativo e della struttura di gestione applicabili a specifici programmi di spesa.

1.44.

In tale ambito occorre considerare i lavori della Commissione relativi al rischio di errore tollerabile, che agevolano una visione chiara in materia di rischio controllabile alla luce delle condizioni di ammissibilità e del contesto, e quindi di rischio il cui controllo non è giustificato dal punto di vista costi/benefici. Nel 2010 la Commissione presenterà all'autorità di bilancio proposte concrete in materia di rischio tollerabile nei settori della ricerca, dell'energia e dei trasporti, dello sviluppo rurale, degli aiuti esterni e delle spese amministrative.

Cfr. inoltre la risposta ai paragrafi 1.41-1.42.

1.45.

In tale contesto, occorre in primo luogo garantire la produzione di informazioni attendibili e complete, che consentano di valutare in modo credibile i costi dei controlli esistenti (30).

1.45.

1.46.

È altrettanto fondamentale valutare con attenzione se si stanno traendo i massimi benefici dall’attuale livello di spesa per i controlli. Se si dovesse ritenere il contrario, allora l'obiettivo immediato dovrebbe essere quello di sfruttare appieno i fondi già disponibili e le risorse già mobilitate a tale scopo (31).

1.46.

In esito al piano d'azione per migliorare la vigilanza sui Fondi strutturali, la Commissione ha già adottato provvedimenti ex ante per il miglioramento dei sistemi di controllo. Essa segnala inoltre che la riduzione del 2 %-3 % del tasso di errore grazie a controlli ex ante più efficaci [di cui all'esemplificazione riguardante il FESR presentata nella comunicazione sul rischio tollerabile — COM(2008) 866] deriva da una valutazione degli errori individuati dalla Corte nella DAS 2005 ed esprime piuttosto il «rischio di controllo» (ossia il rischio che in alcuni casi taluni controlli non funzionino efficacemente).

1.47.

Oltre ad adottare le azioni necessarie per garantire l’efficacia dei sistemi, l’obiettivo perseguito deve essere quello di definire un giusto equilibrio tra il costo dei controlli e i benefici che essi apportano (cfr. raccomandazione della Corte nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2007, paragrafo 1.52).

1.47.

In linea con la proposta della Corte, la Commissione approfondirà l'analisi dell'equilibrio tra costi e benefici dei controlli nell'ambito della preparazione delle sue proposte concernenti il rischio di errore tollerabile, iniziando dai settori della ricerca, dell'energia e dei trasporti, dello sviluppo rurale, degli aiuti esterni e delle spese amministrative nel 2010.

1.48.

Sarebbe auspicabile, ogni volta che i programmi di spesa vengono valutati prima della loro approvazione, indicare i rischi che essi comportano e i costi della gestione e dei controlli necessari per contenere tali rischi a un livello economicamente accettabile. In tal modo, le corrispondenti decisioni del Consiglio e del Parlamento verrebbero prese in modo più consapevole, considerando esplicitamente i rischi e i costi che i programmi comportano.

1.48.

1.49.

La Corte sottolinea l’importanza di riflettere ulteriormente sulla semplificazione e sui costi e benefici dei controlli. Tale esame dovrebbe avvenire prima della preparazione delle nuove nuovo quadro finanziario pluriennale (32).

1.49.

Cfr. inoltre la risposta al paragrafo 1.37.

2.1.

Il presente capitolo prende in esame i progressi compiuti dalla Commissione nel 2008 nell’affrontare le carenze dei sistemi di supervisione e controllo, al fine di garantire la regolarità delle operazioni finanziate dal bilancio dell’UE. In particolare, viene analizzato in che misura:

2.1.

La Commissione sta cercando di migliorare ancora il suo sistema di controllo interno sulla scorta dell'esperienza acquisita e d'intervenire sui punti indicati dai revisori dei conti. Tra le azioni intraprese nel 2008 vi sono state l'entrata in vigore, dal 1o gennaio 2008, delle norme rivedute di controllo interno ai fini di un'efficace gestione, il completamento della fase di applicazione del piano d'azione per il quadro integrato di controllo interno e il miglioramento della chiarezza e della coerenza delle relazioni annuali di attività (RAA).

2.2.

La Corte ha esaminato anche le sintesi annuali (1)per le Azioni strutturali, il Fondo europeo per la pesca e l’agricoltura, per valutare il valore aggiunto che esse forniscono e come vengono utilizzate dai servizi della Commissione (paragrafi 2.18-2.22).

2.3.

Tutti i direttori generali hanno affermato di aver ottenuto una ragionevole garanzia che le risorse assegnate alle loro attività erano state utilizzate per gli scopi a cui erano destinate e che i controlli interni instaurati avevano fornito garanzie per quanto riguarda la regolarità delle operazioni sottostanti, formulando riserve in 12 casi.

2.4.

41 direzioni generali o servizi principali hanno emesso una dichiarazione nel 2008: 12 di queste contengono una o più riserve che, nella maggior parte dei casi riguardano debolezze relative alla regolarità delle operazioni sottostanti. Il numero totale delle riserve è diminuito da 17 (2007) a 15 (2008). Le riserve più significative nel contesto della regolarità delle operazioni sono presentate sul lato sinistro della tabella 2.1 .

2.4.

Inoltre, nel 2008 sono state revocate tre riserve di lunga data (rispettivamente della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale sull'attuazione del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) in Grecia, della direzione generale Comunicazione sulla mancanza di un sistema di controllo a posteriori e della direzione generale Imprese e industria sul finanziamento degli organismi europei di normalizzazione).

In altri settori politici, quali la politica di coesione, è stata ridotta la portata delle riserve tenuto conto delle misure correttive già applicate dagli Stati membri.

2.5.

Nel gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali, il direttore generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale ha revocato una riserva mantenuta per sei anni relativa all'attuazione insufficiente del SICG in Grecia, in quanto le autorità competenti avevano istituito un nuovo Sistema di identificazione delle parcelle agricole; inoltre, la riserva relativa allo sviluppo rurale è stata definita più in dettaglio a seguito della verifica e della convalida delle statistiche sui controlli elaborate dagli organismi di certificazione degli Stati membri. Il direttore generale non fornisce però alcuna garanzia in merito all’efficacia del piano d’azione predisposto e attuato dalla Grecia per la procedura di domanda 2007. Inoltre, a giudizio della Corte, il lavoro svolto per la convalida delle statistiche sui controlli da parte della Commissione e degli organismi di certificazione in quello Stato membro non forniscono l'elevato grado di garanzia richiesto.

2.5.

2.6.

Per il gruppo di politiche in materia di coesione, le direzioni generali Politica regionale e Occupazione, affari sociali e pari opportunità hanno mantenuto le riserve relative alle debolezze dei sistemi di gestione e controllo per il periodo 2000-2006, sebbene il numero totale di Stati membri e i programmi operativi interessati, nonché l’entità finanziaria degli stessi, si siano significativamente ridotti. Nel 2008 le riserve hanno riguardato complessivamente 99 programmi operativi, rispetto ai 185 nel 2007. Le direzioni generali hanno quantificato l’impatto di tali riserve in 201 milioni di euro (726 milioni di euro nel 2007) (2).

2.6.

La riduzione dell'impatto finanziario delle riserve è spiegata con chiarezza nelle rispettive RAA e conferma che la Commissione si è assunta le proprie responsabilità, in accordo con il suo impegno di migliorare il proprio ruolo di supervisione. L'impatto quantificato è il risultato dei vigorosi sforzi della Commissione per tutti i programmi del 2008, inclusi anche gli interventi relativi a tutte le riserve figuranti nelle RAA 2007, l'adozione di 14 piani d'azione nazionali correttivi e l'applicazione di rettifiche per l'importo di oltre 1,5 miliardi di euro, che hanno consentito la revoca delle riserve in molti casi.

Vedere anche la risposta al paragrafo 2.17.

2.7.

Le riserve espresse dalle direzioni generali per i gruppi di politiche Ricerca, energia e trasporti e Affari economici e finanziari sono in linea con quelle della Corte e indicano che il tasso di errore residuo (dopo compensazioni e rettifiche) nelle dichiarazioni di spesa per il sesto programma quadro (6o PQ) resta al di sopra della soglia di rilevanza.

2.7.

Vedere anche la risposta al paragrafo 7.17.

2.8.

Per quanto riguarda il gruppo di politiche Istruzione e cittadinanza, il direttore generale della DG Comunicazione ha esposto i risultati raggiunti nel potenziamento dei sistemi di controllo, sottolineando tuttavia che il 94 % delle operazioni sottoposte a verifica erano inficiate da errori, sia pur di modesto impatto.

2.8.

2.9.

L'analisi della Corte illustrata nel lato destro della tabella 2.1 mostra che le relazioni annuali di attività concordano con le conclusioni espresse dalla Corte ai fini della DAS soltanto per le Spese amministrative e per gli Affari economici e finanziari. In altre parole, per questi settori, gli audit della Corte o della Commissione non hanno rilevato debolezze significative che non fossero state incluse nelle dichiarazioni dei direttori generali. Per il settore Agricoltura e risorse naturali, la relazione annuale di attività del direttore generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale è maggiormente in linea con le conclusioni della valutazione specifica corrispondente ai fini della DAS rispetto agli esercizi precedenti.

2.9.

2.10.

Nel caso del gruppo di politiche in materia di Coesione, la Corte rileva, come per l’esercizio 2007, che l’ambito e la portata delle riserve sottovaluta la gravità dei problemi di irregolarità in questa area di bilancio (cfr. paragrafo 6.35).

2.10.

La Commissione assicura che, come si è fatto negli anni scorsi, si interverrà e si attueranno azioni correttive per tutti i casi individuati dalla Corte.

2.11.

Nel gruppo di politiche Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, la Corte ha riscontrato un livello rilevante di errori (cfr. paragrafo 8.39) e l’efficacia solo parziale dei sistemi di supervisione e controllo nel garantire la regolarità dei pagamenti (cfr. paragrafo 8.44). Tali risultanze non trovano adeguato riscontro nelle dichiarazioni dei direttori generali. È ormai il quarto esercizio consecutivo che la Corte presenta questa specifica osservazione (3).

2.11.

Nondimeno, nei suoi costanti sforzi di migliorare nel suo complesso il sistema di controllo interno e in nesso con i lavori della Commissione relativi al rischio tollerabile di errori, EuropeAid inizierà nel 2010 la revisione della sua strategia di controllo.

2.12.

Adottando la sintesi, la Commissione assume la propria responsabilità politica per l’esecuzione operativa del bilancio dell’UE assicurata dai direttori generali (4). La relazione presenta una valutazione retrospettiva della gestione finanziaria durante l’intero mandato della Commissione uscente.

2.13.

La Commissione ritiene che per il 2008 «le procedure di controllo attuate offrano le garanzie necessarie per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti, per le quali la Commissione assume piena responsabilità ai sensi dell’articolo 274 del trattato CE.»

2.14.

La Commissione fa riferimento ai risultati di un esercizio annuale di valutazione inter pares, condotto agli inizi del 2009, in cui si rilevano ulteriori margini di miglioramento della qualità delle relazioni annuali di attività, che costituiscono uno degli strumenti di governance più essenziali. La Commissione prevede che tali miglioramenti si rifletteranno nelle relazioni annuali di attività a partire dal 2009.

2.14.

2.15.

La sintesi fornisce alcune spiegazioni riguardo all’approccio della Commissione in materia di riserve. La Commissione dichiara che una riserva viene sistematicamente sollevata in caso di carenze rilevanti, a meno che l’audit non fornisca elementi di prova attendibili che dimostrino che le autorità nazionali attuano un piano d’azione e che hanno già ottenuto i primi risultati. La Corte rileva tuttavia che la Commissione dovrebbe porre maggiore attenzione alla necessità di ottenere indicazioni più rigorose sul fatto che le misure correttive previste dai piani d'azione sono efficaci o potrebbero esserlo, e che in molti casi la portata delle riserve dovrebbe essere più estesa (cfr. esempi illustrati ai paragrafi 2.5, 2.10 e 2.11 e nella tabella 2.1 ).

2.15.

Quando i direttori generali esprimono una riserva, sono tenuti a elaborare un piano d'azione per ovviare alle carenze constatate. Le azioni intraprese vengono poi descritte e valutate nella successiva RAA. Se vi sono prove sufficienti che le azioni stanno esercitando sulle carenze effetti misurabili, la riserva può essere revocata. Le decisioni di esprimere o di revocare una riserva sono uno dei punti centrali delle discussioni nelle «verifiche inter pares», ma la decisione finale spetta all'ordinatore delegato responsabile.

Per la questione del SIGC in Grecia, vedere la risposta al paragrafo 2.5.

Per il settore della politica di coesione, vedere la risposta al paragrafo 2.6.

La Commissione rinvia anche alle risposte ai paragrafi 2.10 e 2.11.

2.16.

La Corte constata che la Commissione riconosce la necessità di ulteriori provvedimenti per risolvere questioni individuate in altri ambiti. Tali provvedimenti dovrebbero riguardare, tra l’altro, questioni quali:

a)

la valutazione dell’efficiacia dei controlli interni;

b)

la concentrazione delle risorse per migliorare l’attuale struttura di controllo della gestione delle spese nell'ambito del quadro finanziario 2007-2013 ed ovviare alle debolezze del quadro precedente; e

b)

c)

una informazione completa e attendibile riguardante la correzione degli errori a livello degli Stati membri.

c)

2.17.

Per quanto riguarda la politica di coesione, la Commissione riferisce di aver adottato più decisioni ufficiali di sospensione di pagamenti intermedi (dieci nel 2008, contro una nel 2007) e di aver apportato rettifiche finanziarie più cospicue (1 587 milioni nel 2008, contro 396 milioni nel 2007). Tuttavia, per quanto riguarda il piano di azione per il rafforzamento della funzione di supervisione in materia di gestione concorrente per il settore Coesione, la Commissione riconosce che occorre più tempo prima che l’incidenza delle azioni possa misurarsi con una riduzione del tasso di errore.

2.17.

Più in generale, la Commissione ha introdotto un sistema di controllo pluriennale basato sulla prevenzione o sull'individuazione e rettifica. Secondo stime attendibili della Commissione, le rettifiche finanziarie e i recuperi decisi nel 2008 sono ammontati a 2,967 miliardi di euro per tutti i settori politici, il che attesta il particolare sforzo sugli aspetti dell'individuazione e della rettifica nel sistema di controllo della Commissione stessa (vedere il capitolo 6, riguardante il recupero dei pagamenti non dovuti, nelle note dei conti annuali per l'esercizio 2008).

2.18.

Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2007, la Corte osservava che le sintesi annuali, nel primo anno in cui erano state stilate, non avevano fornito una valutazione attendibile del funzionamento e dell’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo e raccomandava alla Commissione di adottare misure per migliorare le informazioni trasmesse (5).

2.18.

Per il settore dell'agricoltura, tutti gli Stati membri nei quali vi è un unico organismo pagatore devono presentare la dichiarazione di affidabilità redatta dal direttore di tale organismo e il certificato dell'autorità di certificazione. Tali documenti costituiscono, per definizione, la sintesi annuale prevista nel regolamento finanziario e nell'accordo interistituzionale. Inoltre, gli Stati membri nei quali vi è più di un organismo pagatore devono presentare sintesi annuali, denominate anche relazioni di sintesi.

2.19.

La Corte ha analizzato le sintesi annuali per il 2008 per stabilire se gli obblighi derivanti dal regolamento finanziario fossero stati rispettati e se gli Stati membri avessero fornito informazioni supplementari.

2.20.

Non tutti gli Stati membri hanno adempiuto agli obblighi previsti dal regolamento finanziario né hanno seguito gli orientamenti della Commissione (6). Tuttavia, rispetto allo scorso esercizio, è migliorata la qualità delle analisi in tutte le sintesi annuali.

2.20.

La direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale ha indicato nella RAA 2008 che tutti gli Stati membri hanno adempiuto ai loro obblighi legali e hanno seguito, in genere, gli orientamenti forniti dai servizi della Commissione. Rispetto all'ultimo esercizio, la qualità delle analisi incluse in tutte le sintesi annuali è migliorata, ma in qualche caso si dovrebbe ancora migliorare la valutazione di alcuni elementi di base. La Commissione lo ha segnalato agli Stati membri e ha modificato di conseguenza uno degli orientamenti.

2.21.

Le sintesi annuali costituiscono un elemento del controllo interno e la Corte ha incoraggiato la Commissione ad accrescere il valore aggiunto che esse apportano in termini di individuazione di problemi comuni, possibili soluzioni o migliori pratiche e a servirsi delle informazioni da esse fornite nell’esercitare il proprio ruolo di supervisore (7). La Commissione ha parimenti incoraggiato gli Stati membri a fare altrettanto.

2.21.

La Commissione rinvia anche alla sua risposta al paragrafo 2.18.

2.22.

Dall’analisi della Corte è emerso che, per il 2008, alcuni Stati membri (8)avevano presentato elementi o analisi che apportavano valore aggiunto alle sintesi annuali, sforzandosi di individuare e presentare i propri commenti sulle carenze sistemiche o su questioni trasversali. I direttori generali responsabili della Coesione hanno utilizzato i dati indicati nelle sintesi annuali come base per le loro valutazioni dei sistemi nazionali.

2.22.

Per il settore della coesione, sette Stati membri hanno incluso nella sintesi annuale la dichiarazione di affidabilità proposta negli orientamenti della Commissione. Questa esaminerà le dichiarazioni e le garanzie presentate finora, nell'intento di definire gli elementi cruciali che possano apportare valore aggiunto alle sintesi annuali. Si terrà conto dei risultati di questo esame per aggiornare la nota di orientamento.

Nel settore dell'agricoltura e sviluppo rurale, l'affidabilità dei conti e la garanzia della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti sono presentate nella dichiarazione di affidabilità redatta dal direttore dell'organismo pagatore. Questa dichiarazione viene trasmessa all'autorità di certificazione, che procede alla sua revisione contabile ed esprime il parere al riguardo, il che rafforza l'affidabilità. La relazione di sintesi (presentata dagli Stati membri nei quali vi è più di un organismo pagatore) apporta valore aggiunto, indicando in compendio tale affidabilità a livello nazionale.

2.23.

Nell’ottobre 2007 la Commissione ha adottato una comunicazione relativa alla revisione delle norme di controllo interno e del quadro sottostante (9). Ha pubblicato 16 norme di controllo interno rivedute per una gestione efficace per sostituire le attuali 24 norme a decorrere dal 1o gennaio 2008.

2.24.

La Corte ha esaminato le norme di controllo interno relative alla garanzia della regolarità delle operazioni per 16 direzioni generali riscontrando, analogamente agli esercizi precedenti, un elevato livello di attuazione (10).

2.24.

2.25.

La revisione delle norme di controllo interno è stata accompagnata dall’introduzione dell’obbligo, per i direttori generali, di dimostrare l’efficace attuazione di determinate norme indicate secondo un ordine di priorità (11). Per il 2008, la maggior parte di essi ha scelto le norme 7-11 che riguardavano in larga misura il settore «Operazioni e attività di controllo» (12). Per contro, le norme relative agli ambiti «Procedure di pianificazione e di gestione dei rischi» (Norme di controllo interno 5 e 6), nonostante la loro importanza, sono state selezionate solo da poche direzioni generali (13). La Commissione non è stata comunque in grado di dimostrare che i sistemi di supervisione e controllo sono sufficientemente efficaci nel ridurre il rischio di errore nei seguenti settori/gruppi di politiche: sviluppo rurale in Agricoltura e risorse naturali (paragrafo 5.63), Coesione (paragrafo 6.36), Ricerca, energia e trasporti (paragrafo 7.41) e Aiuti esterni, sviluppo e allargamento (paragrafo 8.34).

2.25.

Tredici direzioni generali (un terzo), comprese alcune di quelle che sostengono le maggiori spese, hanno scelto di accordare la priorità a una o a entrambe le norme di pianificazione e di gestione dei rischi. La Commissione ritiene che ciò rispecchi adeguatamente l'importanza di tali norme per le Direzioni generali in questione.

Per il settore complessivo dell'agricoltura e delle risorse naturali, secondo le stime l'entità totale degli errori è lievemente inferiore alla soglia di rilevanza, che è del 2 %. Nel corso degli anni si è constatata in questo settore politico una tendenza al miglioramento dei sistemi di supervisione e di controllo, che sono ora efficaci, benché siano ancora necessari miglioramenti nel settore dello sviluppo rurale.

Grazie all'attuazione del piano d'azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nella gestione delle azioni strutturali, la Commissione ha compiuto considerevoli progressi nel migliorare i sistemi di supervisione e nel ridurre i rischi di errore. La Commissione ha anche intrapreso altre azioni, come la semplificazione delle norme per la dichiarazione dei costi nel settore della politica di coesione, introducendo tassi uniformi, importi forfetari e tariffari standardizzati dei costi unitari e rafforzando il quadro di controllo per il periodo 2007-2013. La Commissione ritiene che l'effetto di tali azioni sul tasso di errori potrà essere valutato soltanto su un più lungo lasso di tempo e riferirà all'inizio del 2010 riguardo ai primi effetti sui pagamenti del periodo 2007-2013.

La Commissione rinvia anche alla sua risposta al paragrafo 2.17.

Notevoli sforzi sono già stati compiuti per migliorare la gestione della politica nel settore della ricerca, energia e trasporti, nell'ambito del relativo contesto giuridico e finanziario. La Commissione continuerà a effettuare rigorosamente i controlli (vedere anche la risposta al paragrafo 7.42).

Per il settore degli aiuti esterni, sviluppo e allargamento, la Commissione ha deciso che i suoi controlli riguardino l'intera durata dei progetti pluriennali, così da prevenire o individuare e rettificare la maggior parte degli errori finanziari nel corso normale dei controlli stessi. Le verifiche finanziarie obbligatorie previste nel sistema di controllo della Commissione dovrebbero consentirle d'individuare e rettificare gli errori nella fase di prefinanziamento — nei futuri esercizi — prima che si proceda ai pagamenti finali. I controlli a posteriori effettuati dalla Commissione confermano la scarsa entità di errori residui.

2.26.

Il piano d’azione per il 2006 aveva l’obiettivo di colmare carenze specifiche nel quadro del controllo interno della Commissione. (14)La comunicazione della Commissione del febbraio 2009 (15)fornisce una valutazione aggiornata dei risultati del piano d’azione mediante l’uso di indicatori.

2.27.

Dall’analisi svolta dalla Corte in merito a questa comunicazione (cfr. tabella 2.2 ), emerge che la Commissione ha dato corso a tutte le 14 sottoazioni considerate pendenti nella precedente relazione annuale della Corte (16)e ha perciò completato l’attuazione del piano d'azione.

2.28.

La Commissione individua una serie di indicatori e descrittori per misurare e valutare l’impatto del piano d’azione (17). L’analisi della Corte (cfr. tabella 2.2 ) mostra che la maggior parte di essi misurano soltanto le realizzazioni e le attività della Commissione per (sotto)azione, piuttosto che la loro efficacia. Sulla base di tali indicatori e descrittori, benché effettivamente precisi, non è quindi possibile stabilire se il piano d’azione abbia prodotto un impatto misurabile sui sistemi di supervisione e controllo e, alla fine, sulla regolarità delle operazioni.

2.28.

La Commissione ritiene inoltre che i piani d'azione degli ultimi anni abbiano portato a un'intesa comune tra le autorità degli Stati membri o tra gli organismi esterni sui provvedimenti necessari per prevenire gli errori nei programmi UE. Si tratta di un impatto di grande rilievo, che getta le basi per l'azione e la cooperazione future.

2.29.

Per il 2008 la Corte ha riscontrato ulteriori progressi per quanto riguarda i sistemi di supervisione e controllo della Commissione, in particolare, l’impatto delle relative riserve sulla garanzia fornita dalle dichiarazioni dei direttori generali (paragrafi 2.5-2.8).

2.29.

2.30.

Gli audit della Corte hanno però individuato, in alcune relazioni annuali di attività e dichiarazioni, persistenti carenze per quanto riguarda la portata e l’entità delle riserve e nella valutazione e nel funzionamento dei sistemi di supervisione e controllo (paragrafi 2.9-2.11).

2.30.

La Commissione è lieta dei miglioramenti constatati nella tabella 2.1 e reitera il suo impegno a compiere altri progressi in questo settore. La Commissione sta esaminando i fattori che incidono sulla qualità delle RAA e promuoverà misure atte a migliorarne ancora la qualità.

Vedere le risposte ai paragrafi 2.9, 2.10 e 2.11.

2.31.

La Commissione ha compiuto progressi nella gestione delle sintesi annuali, nel far sì che forniscano una garanzia supplementare e siano utilizzate per apportare valore aggiunto alle dichiarazioni dei direttori generali. Tuttavia, non tutti gli Stati membri hanno rispettato appieno le disposizioni del regolamento finanziario (paragrafi 2.20 e 2.22).

2.31.

La Commissione ha anche intrapreso le opportune iniziative per controllare tutti i casi d'inottemperanza alle prescrizioni regolamentari ed è riuscita a far sì che gli Stati membri apportino alle loro sintesi annuali maggior valore aggiunto rispetto all'esercizio precedente.

2.32.

La Commissione è in grado di dimostrare la quasi totale attuazione delle norme di controllo interno rivedute (cfr. paragrafo 2.24) e ha dato corso alle sottoazioni riportate nel piano d’azione verso un quadro di controllo interno integrato (paragrafo 2.27).

2.33.

La Corte rileva tuttavia che la Commissione non ha potuto dimostrare che le azioni intese a migliorare i sistemi di supervisione e controllo sono efficaci nel limitare il rischio di errore in alcuni settori del bilancio (cfr. paragrafo 1.33).

2.33.

La Commissione invia anche alle risposte ai paragrafi 2.17 e 2.25.

2.34.

Il miglioramento dei sistemi di supervisione e controllo va visto come un processo continuo, le cui misure si riveleranno efficaci solo dopo un certo tempo. Le raccomandazioni precedentemente formulate dalla Corte restano pertanto valide (18).

2.34.

2.35.

Occorre prestare una maggiore attenzione specifica principalmente a quei settori di spesa in cui la Corte continua a constatare un elevato livello di errori, provvedendo, tra l’altro a:

a)

valutare i costi e il valore dei controlli per le varie politiche;

a)

b)

favorire la semplificazione della concezione delle proposte di politiche future;

b)

La Commissione rinvia alla conclusione della Corte stessa nel paragrafo 1.39, secondo cui può essere difficile conciliare la semplificazione con la volontà di assicurare il conseguimento degli obiettivi politici. A tale riguardo, la Commissione osserva che per assicurare il conseguimento di obiettivi politici molto mirati sono talvolta necessarie norme complesse.

Per quanto riguarda la politica di coesione, i regolamenti sui fondi sono stati modificati nel maggio 2009 per consentire che già per i programmi del periodo 2007-2013 si utilizzino tassi uniformi, importi forfetari e tariffari standardizzati per i costi unitari. La Commissione ha molto insistito perché gli Stati membri applichino queste opzioni di costi semplificate e nel luglio 2009 ha presentato altre proposte per semplificare il quadro normativo 2007-2013.

c)

continuare a migliorare i meccanismi di correzione degli errori attraverso le rettifiche finanziarie, le revoche o i recuperi, facendo in modo che l’impatto di tali meccanismi sia dimostrabile in pratica.

c)

Si prevede che la correzione degli errori sistemici migliorerà nel 2009 per il settore della ricerca.

2.36.

In quei settori in cui gli Stati membri sono tenuti a presentare, in base alla normativa, le relazioni annuali, la Commissione dovrebbe fare in modo di trarre il massimo beneficio ad esempio, dalle sintesi annuali e dalle dichiarazioni di affidabilità ex ante. Debita attenzione va altresì prestata alle iniziative volontarie degli Stati membri (sotto forma di dichiarazioni nazionali) o delle istituzioni superiori di controllo, per ottenere informazioni aggiuntive su tutte le questioni che potrebbero essere pertinenti ai fini della garanzia della legittimità e regolarità delle spese eseguite a titolo del bilancio comunitario.

2.36.

3.1.

Il presente capitolo analizza alcune questioni emerse dall’esecuzione del bilancio generale dell’UE nel 2008. Esso riguarda, in particolare, il tasso di esecuzione del bilancio, l’attuazione dei programmi dell’UE, in particolare la spesa relativa alle politiche di coesione dell’Unione, i bilanci rettificativi e il livello di impegni di bilancio non ancora liquidati.

3.2.

Gli stanziamenti di bilancio adottati per il 2008 (bilancio votato e bilanci rettificativi), cui si aggiungono i riporti effettuati dal 2007, sono ammontati in totale a 132,3 miliardi di euro in termini di impegni e a 117 miliardi di euro in pagamenti, registrando quindi, rispettivamente, un incremento del 4,7 % e dell’1,7 % rispetto al bilancio definitivo 2007 (1). Nel complesso, l’importo totale degli stanziamenti d’impegno dell’esercizio è risultato inferiore di 2,2 miliardi di euro al massimale previsto dal quadro finanziario, mentre per gli stanziamenti di pagamento tale scostamento è di 14,0 miliardi di euro (cfr. grafici III e IV nell’ allegato I ).

3.3

I dieci bilanci rettificativi votati nel corso dell’anno si sono tradotti in un incremento complessivo degli stanziamenti per impegni di 1,4 miliardi di euro e in una diminuzione degli stanziamenti per pagamenti di 4,6 miliardi di euro. Tale diminuzione è principalmente riconducibile a pagamenti inferiori alle previsioni nei settori delle Politiche di coesione (4,5 miliardi di euro) e delle Relazioni esterne (0,3 miliardi di euro). La riduzione degli stanziamenti per pagamenti mediante bilanci rettificativi denota una buona gestione finanziaria, capace di adeguarsi ai cambiamenti e di ridurre l’eccedenza di bilancio (2)(consentendo, in particolare, in tempi più rapidi la restituzione di risorse proprie agli Stati membri).

3.4.

La Commissione produce una serie di documenti che contengono, tra l’altro, le seguenti informazioni sull’esecuzione del bilancio delle Comunità europee (3):

3.5.

Per quanto riguarda i programmi relativi ai fondi strutturali 2000-2006, l’esecuzione degli stanziamenti di pagamento per il 2008 è risultata notevolmente superiore al previsto. I pagamenti sono infatti ammontati a 24,0 miliardi di euro, contro i 16,3 miliardi di euro previsti. La stima iniziale era basata sull’ipotesi che nel 2008 si sarebbe registrata una diminuzione delle domande di pagamento, dal momento che la scadenza n + 2 (6)non era applicabile e che non erano stati contratti nuovi impegni dal 2006. La diminuzione prevista non si è però verificata.

3.6.

Nel sottoporre all’approvazione della Commissione le dichiarazioni di conformità, indispensabili ai fini del rimborso a carico dei programmi di coesione 2007-2013, gli Stati membri hanno agito con lentezza (cfr. paragrafo 6.26). L’esecuzione degli stanziamenti di pagamento è stata, di conseguenza, sensibilmente inferiore al previsto (12,6 miliardi di euro). Quasi tutti i pagamenti effettuati nel 2008 per il nuovo periodo di programmazione costituivano anticipi iniziali.

3.6.

In alcuni casi gli Stati membri non hanno inviato domande di pagamento intermedio nonostante le valutazioni di conformità fossero state già approvate. Ciò dimostra che l'applicazione pratica di molti programmi è stata lenta.

3.7.

Il 26 novembre 2008, la Commissione ha definito la struttura di un Piano europeo di ripresa economica che rappresenta la risposta europea comune all’attuale crisi economico-finanziaria (7).

3.8.

Nell’ambito del contributo dell’UE alla ripresa, il piano proponeva di accelerare i pagamenti a titolo dei fondi strutturali. È stato proposto di semplificare i criteri per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo, di riprogrammare la spesa e accelerare il versamento degli anticipi a partire dall’inizio del 2009. Ciò ha consentito agli Stati membri di accedere più rapidamente ad anticipi, fino a 1,8 miliardi di euro, a carico del Fondo sociale europeo, per rafforzare le politiche attive del mercato del lavoro, riorientare il sostegno sui soggetti più vulnerabili e intensificare le misure intese a sviluppare le competenze. Si è previsto, inoltre, di accelerare l’erogazione di altri 4,5 miliardi di euro di anticipi a carico del FESR a favore della coesione. Per migliorare le interconnesioni energetiche e le infrastrutture a banda larga, la Commissione intende mobilitare altri 5,00 miliardi di euro per il periodo 2009-2010. Il pacchetto prevede un totale di 3,98 miliardi di euro destinati a investimenti relativi alla cattura e allo stoccaggio del carbonio, a progetti eolici in mare e a interconnesioni energetiche, e 1,02 miliardi di euro per ampliare e potenziare le connessioni Internet ad alta velocità nelle comunità rurali e per far fronte a nuove sfide nel settore agroambientale. Le implicazioni finanziarie del Piano di ripresa saranno percettibili solo a partire dal 2009.

3.9.

Gli impegni di bilancio ancora da liquidare (ossia gli impegni inutilizzati riportati per far fronte a spese future), riguardanti principalmente programmi pluriennali, sono aumentati di 16,4 miliardi di euro (11,8 %) raggiungendo i 155,0 miliardi di euro. Per quanto concerne i soli settori finanziati con stanziamenti dissociati (8), l’importo degli impegni ancora da liquidare è ammontato in totale a 153,8 miliardi di euro, equivalenti a 1,8 anni di impegni o a 2,3 anni di pagamenti, al tasso di spesa 2008, nei rispettivi settori di attività. Tuttavia, quasi l’80 % degli impegni non ancora liquidati risale al 2007 e al 2008 e riguarda quindi il quadro finanziario 2007-2013. La struttura dei «RAL» accumulati mostra l’impatto degli sforzi intrapresi per eseguire gli impegni non liquidati mediante pagamenti prima di applicare la regola del disimpegno automatico vigente nel settore dei fondi strutturali e del Fondo di coesione (regola «n + 2»/regola «n + 3»).

3.9.

3.10.

Gli impegni di bilancio ancora da liquidare sono una conseguenza diretta delle spese dissociate; l’esecuzione completa di questi programmi di spesa richiede infatti più anni e gli impegni precedono di diversi anni i pagamenti corrispondenti. Poiché gli impegni vengono liquidati tramite pagamenti, l’effetto a lungo termine determinato da impegni nettamente superiori ai pagamenti è l’accumularsi degli impegni da liquidare, che si ripete di anno in anno.

3.11.

La maggior parte degli impegni ancora da liquidare riguarda il settore della coesione (cfr. grafico 3.1 ). In questo campo, gli impegni non ancora liquidati sono ammontati a 103 miliardi di euro (9)(circa il 66 % del totale), che corrispondono a 2,2 anni di impegni o a 2,9 anni di pagamenti al tasso di spesa 2008. La grande maggioranza degli impegni ancora da liquidare in questo settore (73,8 miliardi di euro) riguarda il periodo di programmazione attuale (2007-2013). Gli impegni da liquidare relativi al quadro finanziario 2000-2006 ammontano a 29,3 miliardi di euro.

3.11.

3.12.

Circa il 13,4 % del totale degli impegni inutilizzati (20,9 miliardi di euro) riguarda il Fondo di coesione, benché esso rappresenti solo il 6,2 % circa del totale degli stanziamenti di impegno autorizzati per il 2008. Ciò rappresenta un aumento di 2,8 miliardi di euro (circa il 15,5 %) rispetto al 2007. L’elevato livello di impegni di bilancio non ancora liquidati concernenti il Fondo di coesione rappresenta 1,4 anni di impegni o 4,9 anni di pagamenti al tasso di spesa 2008.

3.12.

Per i progetti del Fondo di coesione inoltre non sono previsti disimpegni automatici nel periodo compreso fra il 2000 e il 2006, al contrario degli altri fondi strutturali.

Per il periodo 2007-2013 il Fondo di coesione è programmato contemporaneamente al FESR e le regole del disimpegno automatico si applicano ad entrambi i fondi. Ciò ridurrà in futuro gli impegni ancora da liquidare per quanto riguarda il Fondo di coesione.

3.13.

Nel 2008 i tassi di spesa sono rimasti elevati. Nel settore della politica di coesione, gli stanziamenti di pagamento iniziali sono stati ridotti di 4,5 miliardi di euro attraverso bilanci rettificativi, a seguito di un ritardo nell’attuazione dei nuovi programmi 2007-2013.

3.13.

3.14.

Gli Stati membri hanno migliorato le previsioni di spesa nel settore dei fondi strutturali, riducendo la percentuale di sovrastima.

3.14.

3.15.

Gli impegni di bilancio non ancora liquidati per le spese dissociate rimangono molto elevati e superano gli stanziamenti d’impegno totali del bilancio 2008. Tuttavia, ora la maggior parte degli impegni di bilancio non liquidati risale al 2007 e al 2008 e riguarda quindi l’attuale quadro finanziario. La Corte raccomanda alla Commissione di incoraggiare gli Stati membri a trasmettere al più presto la restante documentazione delle rispettive valutazioni di conformità dei sistemi di gestione e di controllo; tali valutazioni devono presentare un livello di qualità adeguato, onde evitare ulteriori ritardi nei pagamenti intermedi e un ulteriore aumento degli impegni di bilancio ancora da liquidare.

3.15.

La Commissione ha agito nel 2008 e nel 2009 per migliorare la procedura di valutazione della conformità attraverso l'invio di lettere di sollecito, contatti e incontri con gli Stati membri. Le disposizioni regolamentari relative al rimborso del prefinanziamento in assenza di una domanda di pagamento entro 24 mesi nonché l'applicazione della regola del disimpegno automatico metteranno pressione sugli Stati membri. Si rinvia inoltre alla risposta al paragrafo 3.6.

Al 30 giugno 2009 il numero complessivo di relazioni ricevute e approvate corrisponde rispettivamente al 93 % e al 58 % degli stanziamenti per il periodo 2007-2013.

4.1.

Questo capitolo presenta la valutazione specifica della Corte sulle entrate. Le entrate del bilancio dell'Unione europea sono costituite da risorse proprie e da altre entrate. Come mostra la tabella 4.1 , le risorse proprie costituiscono di gran lunga la principale fonte di finanziamento delle spese in bilancio (89,4 %).

4.2.

Il 26 gennaio 2009 il Consiglio ha adottato norme modificate (1)recanti applicazione della nuova decisione sul sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (2007/436/CE, Euratom) (2)che è entrata retroattivamente in vigore, a decorrere dal 1o gennaio 2007, lo scorso 1o marzo 2009. Dal momento che la procedura di ratifica non è stata completata entro la fine del 2008, i necessari ricalcoli dei contributi degli Stati membri basati sull'IVA e sull'RNL relativi al 2007 e 2008 sono stati eseguiti nel 2009.

4.3.

La Corte ha selezionato un campione statisticamente rappresentativo di 60 ordini di riscossione estratti dalle registrazioni contabili della Commissione relative alla riscossione di tutte le entrate ed ha esaminato la regolarità delle operazioni a livello della Commissione (cfr. allegato 4.1 ). L’audit ha incluso anche l’esame del seguito dato a constatazioni specifiche precedentemente formulate (cfr. allegato 4.2 ). Ulteriori lavori di audit svolti dalla Corte sono descritti ai paragrafi 4.4 - 4.8.

4.4.

L’audit della Corte sulle operazioni sottostanti non può riguardare importazioni che non sono state dichiarate o che sono sfuggite alla vigilanza doganale.

4.5.

La Corte ha svolto una valutazione dei sistemi di supervisione e controllo in tre Stati membri (3)e ne ha esaminato i sistemi nazionali per la contabilizzazione delle risorse proprie tradizionali. Gli auditor hanno esaminato un campione casuale di 30 dichiarazioni di importazione per ciascuno dei tre Stati membri controllati.

4.6.

La Corte ha valutato i sistemi di supervisione e controllo presso la Commissione, nonché le ispezioni svolte da quest'ultima negli Stati membri. Ha esaminato i conti relativi alle risorse proprie tradizionali e ha analizzato il flusso di diritti al fine di ottenere la ragionevole garanzia della completezza e correttezza degli importi registrati. Ha inoltre valutato il ruolo di supervisione del CCRP (4).

4.7.

Le risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL sono contributi risultanti dall’applicazione di un’aliquota uniforme alle basi imponibili convenzionalmente armonizzate dell’IVA degli Stati membri o all’RNL degli Stati membri, calcolati conformemente alla normativa comunitaria. Queste due risorse proprie sono basate su statistiche macroeconomiche elaborate a partire da dati che non possono essere verificati direttamente. Per tale ragione, l’audit ha preso innanzitutto in esame gli aggregati macroeconomici preparati dagli Stati membri, e trasmessi alla Commissione, e ha valutato poi i sistemi da questa utilizzati per l’elaborazione dei dati fino al momento in cui questi ultimi vengono inglobati nei conti definitivi. L’audit ha riguardato perciò la compilazione del bilancio annuale e la correttezza dei contributi degli Stati membri.

4.8.

L’audit ha preso anche in esame i sistemi di supervisione e controllo della Commissione volti a garantire che tali risorse siano correttamente calcolate e riscosse, nonché i ruoli dei comitati CCRP e RNL (5). La Corte ha esaminato inoltre i sistemi di supervisione e controllo utilizzati dagli istituti nazionali di statistica (INS) per la compilazione dei conti nazionali in quattro Stati membri (6).

4.9.

La risorsa basata sull’RNL è utilizzata per riequilibrare il bilancio. Ogni sottodichiarazione dell’RNL da parte di un determinato Stato membro, pur non incidendo sull’ammontare dell’intera risorsa propria basata sull’RNL, determina un aumento dei contributi degli altri Stati membri fino a quando il problema non sia individuato e corretto.

4.10.

Le risorse proprie tradizionali sono accertate e riscosse dagli Stati membri. Tre quarti ti tali importi sono pagati alla Comunità, il restante quarto viene trattenuto per coprire i costi di riscossione. Ogni stato Membro trasmette alla Commissione un estratto mensile dei diritti accertati (l'estratto della «contabilità A») e un estratto trimestrale dei diritti accertati rimasti esclusi (la «contabilità B») (7).

4.11.

La Corte ha riscontrato che, nel complesso, gli estratti degli Stati membri trasmessi alla Commissione non erano inficiati da errori rilevanti.

4.12.

Dall’audit della Corte è emerso che il calcolo dei contributi degli Stati membri e il pagamento degli stessi non erano inficiati da errori rilevanti.

4.13.

I controlli in loco svolti dalla Corte hanno confermato che, complessivamente, i sistemi di supervisione e controllo per i servizi doganali e per la contabilità delle risorse proprie tradizionali sottoposti ad audit operavano in modo soddisfacente.

4.14.

Tuttavia, come per gli esercizi precedenti, l'audit della Corte ha evidenziato problemi riguardanti gli importi inclusi nella «contabilità B» che, pur non essendo sufficientemente rilevanti da incidere sulla conclusione globale, dovrebbero essere corretti:

4.14.

—

ritardi nell’accertamento e nella riscossione dei diritti, anche se le autorità doganali (8)conoscevano già gli importi dovuti e l'identità dei debitori e

—

—

mancanza di istruzioni (9)a livello nazionale per stimare l'ammontare degli importi dovuti il cui recupero appare improbabile.

—

4.15.

Inoltre, in una precedente relazione annuale (10), la Corte aveva rilevato che la frequenza dei controlli fisici sulle importazioni era molto bassa. La Commissione aveva risposto che tale carenza era compensata da «controlli successivi mediante audit». Tuttavia, la Corte ha criticato, per diversi Stati membri (11), la scarsa frequenza di tali audit basati su verifiche successive allo svincolo.

4.15.

Per il 2009 la Commissione ha scelto come soggetto generale delle sue ispezioni le strategie di controllo adottate dagli Stati membri in materia di risorse proprie tradizionali. Nel corso di tali ispezioni, essa esamina la strategia di controllo stabilita, il ricorso all'analisi dei rischi nella definizione dei programmi di controllo, l'attuazione dei programmi di controllo e la qualità dei controlli eseguiti a posteriori.

4.16.

Nel 2008 l’istituzione superiore di controllo (ISC) di uno di questi Stati membri ha pubblicato una relazione (12)in cui presenta constatazioni simili a quelle della Corte e critica il sistema di controlli sulle importazioni assoggettabili a dazi in quello Stato membro. In particolare evidenziava quanto segue:

4.16.

La Commissione accoglie con favore l'azione dei servizi nazionali di audit, in particolare in materia di risorse proprie tradizionali. Nel corso delle sue ispezioni, la Commissione consulta le relazioni nazionali di audit, se disponibili, per completare la sua valutazione.

—

benché le autorità doganali abbiano operato in modo soddisfacente nel facilitare gli scambi, devono ancora sviluppare le necessarie competenze e potenziare le risorse nello svolgimento delle verifiche documentali;

—

un numero decrescente, nonché la qualità non uniforme, degli audit basati su verifiche successive allo svincolo, nonostante il crescente numero di errori da questi riscontrato;

—

la necessità di definire obiettivi e norme riguardo alla frequenza e alla qualità di tali audit, per garantire un controllo a fini fiscali e l’integrità del regime.

4.17.

Le riserve costituiscono uno strumento mediante il quale la Commissione può procedere alla rettifica di alcuni elementi dubbi figuranti negli estratti IVA trasmessi dagli Stati membri oltre il termine di quattro anni stabilito dalla normativa. Nel 2008, sono state espresse 41 riserve e ne sono state revocate 15, per cui il numero delle riserve ancora valide alla fine dell'esercizio è salito a 163 (cfr. tabella 4.2 ). 34 di queste riguardano esercizi anteriori al 2000. Delle 15 riserve revocate nel 2008, nessuna riguardava i tre esercizi più remoti (1989, 1993 e 1995). La Commissione non dispone ancora di strumenti efficaci per far sì che gli Stati membri forniscano informazioni adeguate e tempestive che consentano la revoca delle riserve pendenti in materia di risorse proprie basate sull’IVA.

4.17.

4.18.

La direzione generale Fiscalità e unione doganale è responsabile della corretta applicazione delle direttive in materia di IVA e dovrebbe monitorare il recepimento e la conformità delle misure attuative adottate a livello nazionale dagli Stati membri. Nel 2008 sono entrate in vigore due direttive in materia di IVA (13). La direzione generale Fiscalità e unione doganale non ha però svolto alcun monitoraggio delle misure nazionali di recepimento di queste due direttive. Un recepimento non corretto o incompleto potrebbe incidere sull’IVA riscossa e di conseguenza sugli importi versati a titolo di risorse proprie. Potrebbe inoltre provocare distorsioni nel funzionamento del mercato unico.

4.18.

Per quanto riguarda le due direttive IVA entrate in vigore nel 2008, la prima (14)prevede la possibilità, ma non l'obbligo, che gli Stati membri adottino disposizioni nazionali che derogano alle norme vigenti della direttiva in materia di IVA, al fine di combattere la frode o l'evasione fiscale. Questi provvedimenti devono essere comunicati al comitato IVA e, se adottati, avranno un impatto positivo sulle risorse proprie IVA. La seconda direttiva (15)non apporta cambiamenti significativi alla legislazione vigente e le modifiche sostanziali sono riportate in maniera esaustiva nell'articolo 412, e sono stati effettuati controlli al riguardo negli Stati membri interessati.

4.19.

La Commissione, quando reputi che uno Stato membro non abbia ottemperato ad un obbligo a lui incombente in virtù della suddetta direttiva, può adire la Corte di giustizia (16). Nel 2008 ci sono stati tre casi di questo tipo (17), uno dei quali potrebbe comportare una riduzione delle risorse proprie basate sull'IVA. In questo caso, sono trascorsi più di quattro anni tra la registrazione del caso sul registro unico delle presunte infrazioni fino all’invio della lettera di deferimento alla Corte di Giustizia da parte della Commissione nel 2008, e oltre 20 mesi tra la registrazione della denuncia e l'invio della lettera di deferimento (18).

4.19.

Negli Stati membri il contesto giuridico è spesso dettagliato e complesso e richiede un'analisi approfondita. La Commissione riserva un'attenzione particolare alla preparazione dei casi relativi all’interpretazione della legislazione in materia d'imposizione indiretta.

Inoltre, la Commissione ha modificato le sue procedure l'anno scorso per intensificare la frequenza delle decisioni al fine di ridurre i ritardi che si verificavano quando le comunicazioni dello Stato membro arrivavano poco prima di intraprendere la fase procedurale successiva. Ciò consente anche di far avanzare i fascicoli immediatamente dopo avere completato l’analisi delle nuove informazioni. Laddove viene individuato un potenziale impatto sulle risorse proprie tradizionali, la Commissione adotta misure appropriate, esprimendo riserve.

4.20.

La Commissione ha presentato nel novembre 2008 la sesta relazione ai sensi dell’articolo 12 (19), nonostante fosse attesa per la fine del 2007. Il principale obiettivo di questa relazione è consentire alla Commissione, insieme allo Stato membro interessato, di valutare la possibilità di introdurre miglioramenti per rendere più efficaci le procedure applicate per la registrazione dei soggetti passivi, la determinazione e riscossione dell'IVA, nonché i relativi sistemi di controllo esistenti.

4.20.

4.21.

La sesta relazione valutava criticamente il valore delle relazioni precedenti e concludeva che l’autorità di bilancio non aveva risposto né discusso alcuna delle questioni sollevate nelle precedenti relazioni; la Commissione poteva trovare pochi elementi, o addirittura nessuno elemento, che attestassero un qualche cambiamento direttamente risultante dalle raccomandazioni negli Stati membri. L’IVA riscossa è il punto di partenza per valutare l’importo che gli Stati membri devono versare a titolo di risorse proprie basate sull’IVA.

4.22.

A seguito della trasmissione alla Commissione dei dati relativi all’RNL 2008 degli Stati membri, il comitato RNL ha ritenuto che, tenendo in debito conto le riserve esistenti (20), i dati degli Stati membri UE-15 fossero adeguati ai fini del calcolo delle risorse proprie. Il comitato RNL non è stato in grado di esprimere un parere sui dati relativi agli Stati membri UE-12 che sono oggetto di riserve o ancora modificabili, in quanto l'analisi degli inventari RNL (21)è ancora in corso (cfr. paragrafi 4.25 e 4.26).

4.23.

La Corte ha esaminato le componenti fondamentali dei sistemi di supervisione e controllo su cui si basa il processo di compilazione dei dati RNL notificati nel 2008 in quattro Stati membri ed ha riscontrato che la documentazione delle procedure per la produzione di tali dati era carente, le verifiche sulla qualità delle statistiche non erano sistematicamente documentate e/o la valutazione dei sistemi alla base della produzione delle statistiche non veniva sempre svolta.

4.23.

4.24.

La Corte resta del parere (22)che le differenze tra i sistemi di supervisione e controllo degli istituti di statistica nazionali potrebbero ridurre l’affidabilità, comparabilità e esaustività dei conti nazionali.

4.24.

La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni della Corte sui sistemi di supervisione e controllo. In particolare, il comitato RNL ha preso in esame i sistemi di supervisione e controllo nel 2006. Alcune domande specifiche (la 3 e la 4) attinenti alla descrizione e alla valutazione dei sistemi di supervisione e di controllo sono state introdotte nel questionario aggiornato di valutazione dell'inventario RNL della Commissione (documento GIAQ GNIC/081 dell'aprile 2007). Una descrizione più dettagliata delle procedure degli Stati membri è richiesta negli orientamenti riveduti relativi all'inventario RNL (GNIC/053 rev. 2). La Commissione continuerà a promuovere la condivisione delle migliori prassi fra i paesi in questione, in particolare modo organizzando un seminario a dicembre 2009.

4.25.

Alla fine del 2008 vi erano riserve generali (23)relative ai dati RNL degli Stati membri UE-15 per il periodo 2002-2004, che resteranno pendenti fino a quando non verranno analizzati gli inventari RNL aggiornati. Nel giugno 2008 sono state formulate riserve generali per gli Stati membri UE-10 in riferimento ai dati relativi agli esercizi 2004-2006.

4.26.

All’inizio del 2008 erano aperte 25 riserve specifiche (24)RNL relative al periodo 1995-2001. Nel corso del 2008, la Commissione ha revocato 15 riserve, per cui il saldo alla fine dell'anno era di 10 (25).

4.26.

4.27.

Nel controllo in loco della documentazione fornita dagli istituti di statistica nazionali, la Corte ha riscontrato che, per due riserve revocate dalla Commissione nel 2008, non erano disponibili tutte le informazioni che giustificavano le modifiche introdotte nel calcolo delle risorse proprie basate sull’RNL. In un caso, non era documentata la valutazione dell’esperto utilizzata per la stima di una componente dei conti nazionali, mentre nell'altro i dati forniti alla Commissione non erano integralmente corroborati dalle statistiche che ne erano all’origine, per cui non era possibile disporre di una pista di audit completa. Come per l'esercizio 2007 (26), la Corte ha rilevato che il lavoro svolto dalla Commissione per consentire la revoca delle riserve non ha incluso né verifiche documentali, intese a corroborare la precisione delle informazioni fornite dagli Stati membri mediante confronto con altre fonti, né controlli in loco per verificare l’attendibilità degli aggregati dei conti nazionali modificati.

4.27.

4.28.

Alla fine del 2008, la Commissione aveva ricevuto gli inventari RNL aggiornati o nuovi (27)e aveva effettuato visite di controllo in 16 Stati membri. In sei casi era stata eseguita una verifica diretta degli aggregati RNL. Tuttavia, in assenza di linee guida interne approvate sulle modalità di svolgimento di questi controlli, come ad esempio criteri per selezionare componenti RNL da sottoporre a verifica, vi è il rischio che la verifica diretta non venga operata in modo uniforme in questi Stati membri. La Commissione non aveva inoltre ancora valutato i sistemi di supervisione e controllo utilizzati dagli istituti di statistica nazionali per la compilazione dei conti nazionali.

4.28.

4.29.

Alla luce del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che:

per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2008 non presentano errori rilevanti.

4.30.

Alla luce del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che i sistemi di supervisione e controllo sono efficaci nel garantire la regolarità delle entrate (cfr. allegato 4.1 ). La Corte attira però l'attenzione sulle debolezze che, pur non incidendo in misura rilevante sull'efficacia dei sistemi nel loro complesso, rendono necessari gli interventi raccomandati qui di seguito.

4.31.

Gli audit della Corte continuano a rilevare problemi nell’uso della contabilità B, per cui la Corte raccomanda alla Commissione di continuare nel proprio impegno di garantirne il corretto uso e sorvegliare l'accertamento e la riscossione dei diritti (paragrafo 4.14).

4.31.

4.32.

Alla luce delle carenze della strategia di controllo osservate nelle precedenti relazioni annuali, la Corte raccomanda alla Commissione di tener conto di queste constatazioni in occasione dei controlli negli Stati membri. In particolare, dovrebbe favorire la ricerca di un giusto equilibrio tra i controlli fisici sulle importazioni e gli audit presso gli operatori svolti successivamente allo svincolo delle merci. Questi dovrebbero essere espletati con frequenza e qualità sufficienti a tutelare gli interessi finanziari della Comunità (paragrafi 4.15-4.16).

4.32.

4.33.

La Commissione non dispone ancora di strumenti efficaci per far sì che gli Stati membri forniscano informazioni adeguate e tempestive che consentano la revoca delle riserve pendenti relative alle risorse proprie basate sull’IVA. La Corte raccomanda alla Commissione di continuare ad impegnarsi (28)per raggiungere una soluzione concordata con gli Stati membri interessati riguardo ad una tempestiva revoca delle riserve e alla necessaria rettifica delle basi imponibili IVA degli Stati membri (paragrafo 4.17).

4.33.

4.34.

Nel contesto della relazione ai sensi dell’articolo 12, la Corte raccomanda alla Commissione di includere nelle visite di controllo l’esame dell’attendibilità delle asserzioni contenute nelle informazioni fornite dagli Stati membri. La relazione contribuirebbe così a garantire l'effettiva riscossione dell’intero ammontare dell’IVA dovuta. L’IVA riscossa è il punto di partenza per valutare l’importo che gli Stati membri devono versare a titolo di risorse proprie basate sull’IVA (paragrafo 4.21) Ciò è quanto mai pertinente alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea (causa n. C-132/06 (29).

4.34.

4.35.

La Commissione ha revocato 15 riserve specifiche nel 2008 senza procedere a verifiche documentali, intese a corroborare la precisione delle informazioni fornite dagli Stati membri, né a controlli in loco per una verifica diretta (paragrafo 4.27). A giudizio della Corte, ciò non è sempre sufficiente a fornire la ragionevole garanzia della precisione dei dati rettificati.

4.35.

4.36.

La Corte raccomanda alla Commissione di stabilire ed applicare norme specifiche per l'esame degli inventari RNL (paragrafo 4.28), che prevedano l'uso della verifica diretta e la presa in considerazione dei rischi connessi alla compilazione dei conti nazionali, una valutazione dei sistemi di supervisione e controllo degli istituti di statistica nazionali, nonché l’applicazione del principio costi/benefici.

4.36.

5.1.

Il presente capitolo illustra la valutazione specifica della Corte relativa al gruppo di politiche Agricoltura e risorse naturali, che comprende i seguenti settori: 05-Agricoltura e sviluppo rurale; 07-Ambiente; 11-Pesca ed affari marittimi e 17-Salute e tutela dei consumatori. La tabella 5.1 fornisce informazioni dettagliate sulle attività in causa, sulla spesa per l’esercizio e sullo specifico tipo di gestione.

5.2.

A norma del trattato, la responsabilità generale per l’esecuzione del bilancio dell'UE incombe alla Commissione. Praticamente tutte le spese agricole e per lo sviluppo rurale sono effettuate nell’ambito della gestione concorrente, in base alla quale le funzioni di esecuzione sono delegate agli Stati membri. Per gli altri settori, gli stanziamenti di bilancio sono spesi nell'ambito della gestione diretta della Commissione ad eccezione del Fondo europeo per la pesca, che rientra nell'ambito della gestione concorrente in base a programmi pluriennali.

5.3.

Il bilancio comunitario finanzia la spesa relativa alla politica agricola comune principalmente mediante due fondi (1): il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), per il finanziamento delle misure a sostegno dei mercati e degli aiuti diretti, e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), per il finanziamento dei programmi di sviluppo rurale.

5.4.

Le principali misure finanziate dal FEAGA sono le seguenti:

5.5.

Solo gli agricoltori sono ammissibili all’aiuto diretto comunitario. Per agricoltori si intendono le persone fisiche o giuridiche che svolgono un’attività agricola. Per attività agricola si intende la produzione, l'allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l'allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA).

5.6.

La normativa dell’UE richiede che gli Stati membri definiscano requisiti minimi per le BCAA in base al quadro di riferimento fissato dalla normativa stessa. Per quel che riguarda i pascoli, gli standard fissati dalla normativa UE stabiliscono densità di bestiame minime e/o regimi appropriati atti ad assicurare un livello minimo di mantenimento e ad evitare il deterioramento degli habitat.

5.6.

5.7.

L’obbligo di mantenere le terre in BCAA è stabilito nel contesto della condizionalità che riguarda sia l’RPU che l’RPUS. In caso d'inosservanza delle buone condizioni agronomiche e ambientali, l’aiuto diretto è ridotto o annullato nel quadro delle disposizioni in materia di condizionalità (7).

5.8.

La spesa per lo sviluppo rurale è finanziata dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e riguarda un’ampia serie di misure, come i regimi agroambientali, gli importi compensativi per le attività agricole in zone meno favorite, gli investimenti nelle aziende agricole e le infrastrutture nelle zone rurali (10 527 milioni di euro).

5.9.

I settori Ambiente, Pesca ed affari marittimi e Salute e tutela dei consumatori sono gestiti dalla Commissione nell’ambito di sistemi di controllo specifici. Essi riguardano le misure di tutela della salute pubblica, dell'ambiente, del benessere degli animali, dei consumatori, gli accordi internazionali sulla pesca ed il Fondo europeo per la pesca (1 658 milioni di euro).

5.10.

Per ottenere una ragionevole garanzia circa la regolarità delle operazioni sottostanti i conti dell'UE, la Corte ha verificato un unico campione statistico rappresentativo di 204 operazioni, che copre l'insieme delle spese trattate nel presente capitolo (cfr. paragrafo 5.1), ed ha valutato i sistemi di supervisione e controllo. Nel capitolo 1 vengono descritti l’estensione dell’audit e la metodologia DAS.

5.11.

Per quel che riguarda la valutazione dei sistemi di supervisione e controllo, la Corte ha esaminato l'affidabilità dei sistemi applicabili alle domande a titolo del FEAGA presso alcuni organismi pagatori selezionati in quattro Stati membri che applicano il regime di pagamento unico per superficie (RPUS) — Bulgaria, Estonia, Polonia, Romania — e in quattro Stati membri che applicano il regime di pagamento unico (RPU): Belgio (Regione vallona), Spagna (Catalogna), Slovenia e Regno Unito (Scozia). Va osservato che, nel caso della Bulgaria e della Romania, quella del 2008 è stata la prima campagna completa di applicazione. Per le spese a titolo dello sviluppo rurale, la Corte ha controllato i sistemi di supervisione e controllo nella Repubblica ceca, in Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, Ungheria e Portogallo. La Corte ha anche controllato i sistemi di supervisione e controllo vigenti per il Fondo europeo per la pesca.

5.12.

La Corte ha inoltre esaminato 62 certificati e relazioni degli organismi di certificazione relativi a 57 organismi pagatori (8). Nel caso di altri otto organismi pagatori, sono stati analizzati i motivi delle riserve espresse nei relativi certificati.

5.13.

Sulla base dei risultati del proprio lavoro di audit, la Corte conclude che, per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2008, i pagamenti dell’insieme del gruppo di politiche registrano un livello complessivo di errori stimato leggermente al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %. Le spese per lo sviluppo rurale sono ancora inficiate da un livello di errori più elevato rispetto a quelle del FEAGA, anche se il livello stimato di errore è inferiore a quello degli anni precedenti.

5.13.

5.14.

Delle 204 operazioni sottoposte ad audit, 66 (pari al 32 %) erano inficiate da errori. 45 errori (pari al 48 %) erano quantificabili e riguardavano l’ammissibilità e l’esattezza. I risultati dei controlli su base campionaria delle operazioni sono illustrati nell’ allegato 5.1 . La classificazione degli errori da parte della Corte è spiegata nel capitolo 1. Nei paragrafi successivi vengono forniti esempi dei diversi tipi di errore riscontrati.

5.15.

La relazione annuale di attività del direttore generale della DG Agricoltura contiene riserve riguardo alla spesa per il programma Sapard in Bulgaria e Romania e per le misure nel campo dello sviluppo rurale rientranti nell’asse 2 (miglioramento dell'ambiente e dello spazio rurale) (9). La relazione annuale di attività del direttore generale della DG Affari marittimi e pesca (DG MARE) contiene anche una riserva sulla spesa nell’ambito della politica comune della pesca (10).

5.16.

Per quel che riguarda il FEAGA, 42 (28 %) delle 151 operazioni selezionate erano inficiate da errori, 30 dei quali (pari al 54 %) erano quantificabili. Per quanto riguarda il FEASR, 17 (40 %) delle 42 operazioni selezionate erano inficiate da errori, 11 dei quali (pari al 55 %) erano quantificabili. Questi errori sono tuttavia relativamente modesti in termini finanziari.

5.17.

Nel suo audit del FEAGA, la Corte ha rilevato errori di ammissibilità  (11)per pagamenti RPUS a beneficiari non rientranti nella definizione di agricoltore in quanto non svolgevano alcuna attività agricola e non mantenevano le terre in BCAA (cfr. paragrafo 5.46).

5.17.

5.18.

Nel caso del FEASR, per quel che riguarda l’ammissibilità, la Corte ha riscontrato casi di inosservanza delle condizioni specifiche previste per l’aiuto nell’ambito delle misure agroambientali e forestali e la dichiarazione di superfici non ammissibili nell’ambito delle misure agroambientali.

5.18.

5.19.

Quanto agli errori di precisione  (13)nel FEAGA, la maggior parte degli errori rilevati dalla Corte riguarda la sovradichiarazione della superficie per cui viene richiesto l’aiuto, che ha condotto a pagamenti superiori al dovuto.