9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/1

1.1

L'Osservatorio del mercato unico è stato creato dal CESE per monitorare i progressi realizzati nel completamento del mercato unico; nel corso degli anni, l'Osservatorio ha elaborato una serie di pareri esplorativi rispondendo alle richieste di altre istituzioni quali il Consiglio, la Commissione, il Parlamento e anche alcune presidenze di turno dell'UE (1). L'ultimo di questi pareri riguardava la relazione della Commissione sul riesame del mercato unico (2). Nel corso degli anni il CESE ha inoltre elaborato numerosi pareri di «iniziativa».

1.2

Il presente parere d'iniziativa giunge al momento opportuno in quanto il Consiglio europeo, il 18 e 19 ottobre 2007, ha deciso che l'UE dovrà essere il leader a livello internazionale per quanto riguarda le questioni della regolamentazione e dell'apertura dei mercati. L'UE può plasmare la globalizzazione se inserisce in tale processo il suo modello di sviluppo che combina crescita sostenibile, giustizia sociale e rispetto dell'ambiente. La strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione è una risposta migliore alla globalizzazione di quanto non lo sarebbe rinchiudersi nel protezionismo.

1.3

Sia i datori di lavoro che i sindacati ritengono che la «flessicurezza» (3) negoziata dalle parti sociali possa tradursi in una situazione vantaggiosa tanto per le imprese quanto per i lavoratori. Essa fornisce quindi il quadro adeguato per modernizzare i mercati del lavoro europei, inglobando aspetti quali il diritto del lavoro, sistemi efficaci di apprendimento e di formazione permanente e la salvaguardia e il miglioramento della protezione sociale. Un dialogo sociale efficace (specialmente attraverso la contrattazione collettiva) contribuirà inoltre al buon funzionamento dei mercati del lavoro.

1.4

Il CESE ha preso atto della comunicazione della Commissione L'interesse europeo: riuscire nell'epoca della globalizzazione  (4), che è stata presentata al Consiglio europeo informale di Lisbona.

1.5

La maggior parte dei cittadini europei dà per scontato il successo del mercato unico in così tante attività all'interno dell'UE. Tuttavia il mercato unico non è un «fatto compiuto», anzi, citando il commissario MCCREEVY, lo si potrebbe piuttosto definire un «lavoro in corso d'opera» (5). Ferma restando la necessità di completare il mercato unico, l'UE deve adesso affrontare la sfida della globalizzazione e sostenere i principi di apertura del mercato sui quali essa stessa si fonda: creare un mondo nel quale, nel quadro di una concorrenza non falsata, non ci sia posto per il protezionismo.

1.6

Della missione globale dell'UE fa parte anche l'introduzione di norme armonizzate abbinata alla libera circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone. Questo significa che i paesi terzi che intendono operare nell'UE non potranno aggirare la normativa in vigore nel mercato interno in materia di protezione dei consumatori, norme tecniche, condizioni di lavoro e tutela ambientale.

1.7

Aspetti importanti della sfida della globalizzazione sono anche il ruolo svolto dall'Organizzazione mondiale del commercio e dall'OIL nonché l'interdipendenza sempre più stretta dei mercati finanziari internazionali, come ha evidenziato la crisi finanziaria e borsistica del secondo semestre del 2007.

1.8

Il mercato unico europeo da solo non basta. L'UE deve commerciare e sviluppare le sue relazioni con il resto del mondo e deve anche rimanere competitiva a vantaggio dei lavoratori, dei datori di lavoro e di tutti i cittadini. La strategia di Lisbona è stata messa a punto per raggiungere questi obiettivi e per consentire all'UE di divenire un'economia più competitiva sulla scena mondiale. La stessa UE deve garantire la rimozione degli ostacoli ancora esistenti al suo interno.

1.9

Lo scopo del presente parere d'iniziativa è incitare l'UE ad affrontare la globalizzazione e a cogliere le opportunità che ne derivano. Il successo economico dell'Europa non si fonda sul protezionismo, ma sulle quattro libertà che fin dall'inizio sono state alla base della Comunità economica europea (L'UE deve ancora abolire alcune delle proprie restrizioni commerciali).

1.10

L'UE dovrebbe inoltre guardarsi dal cadere nella trappola americana delle sovvenzioni alla produzione di biocarburanti. A meno che non siano tenute sotto controllo dall'OMC, queste sovvenzioni dispendiose innescheranno inevitabilmente un aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e un aggravarsi del problema della fame nei paesi sottosviluppati e in via di sviluppo (6).

1.11

Il CESE prende atto delle raccomandazioni espresse dalle parti sociali nella loro relazione ed analisi congiunta delle principali sfide che i mercati del lavoro europei dovranno affrontare e invita la Commissione e gli Stati membri a tenerne conto (7).

1.12

Il CESE si compiace della comunicazione della Commissione al Consiglio informale (8) di Lisbona e sostiene in particolare le quattro strategie concordate in tale occasione sia al livello dell'Unione che degli Stati membri: R&S e innovazione, contesto imprenditoriale adeguato, investimenti nel capitale umano, energia e cambiamenti climatici. Bisogna però perfezionare l'agenda delle riforme in tutti e quattro questi campi se si vuole sprigionare il reale potenziale di crescita e di occupazione dell'Europa.

1.13

Il CESE invita la Commissione e il Consiglio a far sì che le parti sociali siano strettamente coinvolte nell'elaborazione e nell'attuazione dei provvedimenti della politica di «flessicurezza» a livello nazionale.

1.14

Le imprese e i lavoratori europei non devono venire svantaggiati rispetto ai loro concorrenti nei paesi terzi solo perché l'UE intende essere l'antesignana delle pratiche ambientali avanzate.

1.15

La soluzione a questo problema è che, in occasione dei negoziati internazionali sul riscaldamento globale, l'UE parli sempre e coerentemente con una voce sola e che faccia pressione sui paesi inadempienti.

2.1

La comunicazione della Commissione in occasione della riunione dei capi di Stato e di governo dell'ottobre scorso fa seguito alla riunione informale di Hampton Court dell'ottobre 2005, nella quale erano state trattate le sfide poste dalla globalizzazione in campi quali l'innovazione, l'energia, l'immigrazione, l'istruzione e la demografia. Nel 2007 si è raggiunto un accordo che pone l'Europa all'avanguardia negli sforzi mondiali per far fronte ai cambiamenti climatici e nell'attuazione di una politica europea intesa a garantire un rifornimento energetico sicuro, sostenibile e competitivo — un accordo che, di fatto, porta l'Europa alle soglie della terza rivoluzione industriale.

2.2

Nell'opinione pubblica è aumentata la consapevolezza della globalizzazione e dei suoi benefici, come pure delle difficoltà che essa comporta. Accolta con favore da alcuni, temuta da altri, la globalizzazione ha messo in crisi alcune delle convinzioni consolidatesi nel dopoguerra sull'economia mondiale (come ad esempio il predominio degli Stati Uniti) e sul modo in cui i governi possono aiutare i cittadini ad accettare i cambiamenti. La «globalizzazione» rappresenta per l'UE una sfida ma anche un'opportunità.

2.3

Nel corso dei cinquant'anni di integrazione europea le prospettive economiche degli Stati membri si sono strettamente intrecciate tra loro come non mai, apportando un progresso sociale senza precedenti. La prossima tappa di questa integrazione dovrebbe mirare a fare dell'UE un leader nelle tendenze in via di sviluppo nell'economia mondiale e a consentirle di introdurre norme internazionali fondate sui valori europei.

2.4

L'unione monetaria e il successo dell'euro sono stati, e continueranno ad essere, un catalizzatore per un'integrazione più approfondita del mercato e per un rafforzamento del mercato unico. Un ambiente caratterizzato da bassi livelli di inflazione, bassi tassi di interesse, operazioni trasparenti e a costi contenuti, nonché da una più profonda integrazione finanziaria, favorisce gli scambi e gli investimenti transfrontalieri nell'UE e aiuta le aziende europee ad affrontare la concorrenza globale. L'euro protegge verso l'esterno dalle turbolenze attuali dei mercati finanziari; grazie alla sua solidità, risultano inoltre ridimensionati alcuni effetti degli aumenti dei prezzi verificatisi sui mercati internazionali dei prodotti alimentari e dell'energia a seguito specialmente della forte domanda da parte dei nuovi giganti emergenti. La valutazione dell'euro non dovrebbe tuttavia sopravanzare i fondamentali dell'economia. Un rapido e marcato apprezzamento dell'euro, favorito da un tasso d'interesse di riferimento della BCE troppo elevato e collegato a politiche monetarie assimilabili a svalutazioni concorrenziali in altre parti del mondo, costituisce un pericolo per la prosperità dell'Europa. Questo apprezzamento rappresenta un forte svantaggio per le imprese europee che producono in euro e vendono in dollari e genera così rischi di delocalizzazione.

3.2

Oltre agli accordi di libero scambio in senso stretto il CESE individua altre strade innovative per risolvere i problemi attualmente incontrati sul campo in un contesto bilaterale e fa riferimento in particolare agli scambi di opinione in seno al Consiglio economico transatlantico istituito in seguito al vertice UE/Stati Uniti del 30 aprile scorso. La prima riunione di questo Consiglio, tenutasi il 9 novembre, ha conseguito buoni risultati iniziali verso una risoluzione dei problemi che ostacolano il miglioramento delle condizioni commerciali e di investimento con il maggior partner economico dell'UE. Le questioni dibattute non riguardano necessariamente altri blocchi commerciali e da ciò deriva l'importanza di accordi bilaterali di questo genere (da aprile ad oggi sembra che le due parti abbiano compiuto progressi significativi verso l'eliminazione degli ostacoli al commercio e agli investimenti e lo snellimento degli adempimenti normativi).

L'accordo interessa i problemi e i campi seguenti:

3.3

L'Unione europea dovrebbe inoltre approfondire e rafforzare la cooperazione economica con paesi vicini come l'Ucraina e la Russia. L'adesione della Russia all'OMC, lo Spazio economico comune UE-Russia, il nuovo «trattato quadro» sono tutte tappe importanti verso un partenariato economico realmente strategico. Questa cooperazione rafforzata dovrebbe preparare il terreno per i negoziati futuri sulla creazione di uno Spazio economico comune volto a favorire la libera circolazione delle merci e dei servizi, dei capitali e delle persone, delle conoscenze e delle tecnologie.

3.3.1

Dato che le ampie questioni sollevate da un partenariato economico strategico possono essere risolte solo in parte con l'adesione all'OMC, l'UE e la Russia dovrebbero fondare le loro future relazioni economiche, dove possibile, su strutture che vadano oltre l'OMC («OMC+») al fine di creare uno Spazio economico comune per la grande Europa. È qui necessario un forte impegno da parte dell'UE e della Russia per affrontare una serie di questioni ben più ampia e approfondita di quella oggetto dei tradizionali accordi di libero scambio.

3.3.2

L'accordo UE-Russia dovrebbe includere, tra l'altro, disposizioni comuni per l'equiparazione degli investimenti transfrontalieri a quelli nazionali, l'eliminazione dei dazi doganali, lo smantellamento delle barriere non tariffarie, la convergenza normativa, il riconoscimento reciproco delle norme e della valutazione della conformità, l'agevolazione degli scambi e le dogane, la cooperazione in materia di concorrenza, liberalizzazione dei servizi, appalti pubblici, disposizioni sanitarie e fitosanitarie, tutela della proprietà intellettuale, composizione delle controversie e applicazione di principi contabili internazionali. Gli Accordi sullo Spazio economico europeo, tra gli altri, offrono esempi di problematiche coperte da un accordo di tale ampiezza.

3.5

La globalizzazione ha intensificato il ritmo dei cambiamenti non solo nel campo della tecnologia, ma anche in quello delle idee e del nostro stile di vita e di lavoro. Il CESE ha ripetutamente sostenuto questi obiettivi e ritiene che, se l'Europa riuscirà a dare libero corso al suo potenziale di innovazione e creatività, essa potrà imprimere una direzione ai cambiamenti a livello mondiale nel senso di una chiara affermazione dei valori europei e della pluralità culturale.

1.

l'UE da sola non può fermare il riscaldamento climatico: gli effetti finali delle misure da essa attuate andranno sicuramente perduti se gli altri paesi non si attivano per controllare l'uso dell'energia e le emissioni;

2.

l'UE dovrebbe evitare di creare uno squilibrio nella competitività dei suoi stessi produttori di beni che, a causa delle imposte ambientali più elevate, vedrebbero aumentare i loro costi di esercizio e si renderebbero quindi meno competitivi sui mercati internazionali. Tutto ciò significherebbe inoltre aprire la strada alla delocalizzazione di investimenti che potrebbero rivestire un'importanza strategica per il mercato unico dell'UE;

3.

il CESE non trova convincente il ragionamento secondo cui norme ambientali più severe stimolerebbero la ricerca per lo sviluppo di prodotti ecocompatibili. Passerà inevitabilmente un enorme lasso di tempo prima che la ricerca sia in grado di realizzare e immettere sul mercato prodotti di questo genere. Nel frattempo gli altri produttori europei di beni ad alta intensità energetica potrebbero essere esclusi dal mercato dalla concorrenza sleale dei produttori di paesi non particolarmente interessati ad intervenire per tenere sotto controllo le loro emissioni.

3.10.1

La soluzione a questo problema è che, in occasione dei negoziati internazionali sul riscaldamento globale, l'UE parli sempre e coerentemente con una voce sola e che faccia pressione sui paesi inadempienti. Se l'UE decidesse tuttavia di continuare ad innalzare unilateralmente alcune norme ambientali, allora dovrebbe prendere in considerazione l'opportunità di applicare misure alla frontiera conformi all'OMC ai prodotti originari di quei paesi noti per i gravi danni che infliggono all'ambiente, in modo che i produttori europei non si trovino a operare in condizioni concorrenziali svantaggiose.

3.10.2

Un sistema di scambi globale aperto è nell'interesse dell'UE. Un tempo l'UE aveva bisogno di proteggere i suoi cittadini, i suoi interessi e i suoi valori. Oggi il protezionismo non può più rappresentare una valida soluzione. L'UE è il leader mondiale nel campo degli scambi e degli investimenti, quindi la sua apertura consente di ridurre il costo dei fattori di produzione per l'industria, di abbassare i prezzi per i consumatori e di stimolare la competitività delle imprese e nuovi investimenti. Allo stesso tempo è importante che l'UE faccia sentire il suo peso nei negoziati internazionali per richiedere l'apertura anche dagli altri: l'apertura a lungo andare è politicamente difendibile solo se suscita reazioni positive di reciprocità.

3.10.3

La Commissione deve garantire che i paesi terzi offrano adeguati livelli di apertura agli esportatori e agli investitori europei e applicare norme fondamentali tali da non compromettere la capacità dell'Europa di tutelare i suoi interessi e i suoi alti livelli di protezione in campo sociale, ambientale, della salute, della sicurezza e della tutela dei consumatori.

4.1

La globalizzazione e i cambiamenti tecnologici rischiano di alimentare l'ineguaglianza, allargando il divario fra lavoratori qualificati e non qualificati, tra nazioni ricche e povere. La soluzione migliore consiste nell'aiutare ogni persona e ogni nazione ad adeguarsi ai cambiamenti, migliorando la qualità e la disponibilità dell'istruzione e della formazione per tutte le fasce d'età.

4.2

Il CESE ha discusso con le parti sociali su come configurare la «flessicurezza» in modo da aiutare le persone a gestire più efficacemente il passaggio a un nuovo lavoro in fasi di cambiamento economico sempre più rapido.

4.3

L'adozione il 5 dicembre scorso di una serie di principi comuni in materia di flessicurezza da parte del Consiglio per l'occupazione e gli affari sociali (13) ha aperto la strada all'integrazione della flessicurezza nei programmi nazionali di riforma (PNR) degli Stati membri e alla successiva attuazione in stretta collaborazione con le parti sociali nazionali.

4.4

Il CESE auspica una maggior attenzione per le politiche attive volte a promuovere l'integrazione e le pari opportunità per le categorie discriminate sul mercato del lavoro, vale a dire gli ultracinquantenni, le donne, le minoranze etniche e le persone che abbandonano la scuola senza un titolo di studio.

5.1

Attualmente l'UE è alle prese con le ripercussioni di una crisi finanziaria e borsistica globale. L'unione monetaria e la pronta reazione della BCE hanno avuto un effetto positivo. Innanzitutto, immettendo grandi quantità di denaro sui mercati monetari, la BCE ha contribuito ad attenuare la perdita di fiducia nel sistema bancario, riducendo il rischio di un forte inasprimento delle condizioni di credito per le imprese e le famiglie. In secondo luogo, l'assenza di rischi valutari e i moderati premi di rischio nazionali hanno consentito alle economie più fragili dell'UE di affrontare praticamente senza danni le turbolenze del mercato finanziario internazionale.

5.2

Gli effetti di tali turbolenze e l'indebolimento del dollaro americano colpiscono però l'Europa, anche a causa di un significativo apprezzamento dell'euro causato dal mantenimento del tasso d'interesse di riferimento su livelli troppo elevati da parte della BCE e da politiche monetarie assimilabili a svalutazioni concorrenziali in altre parti del mondo; ciò avrà conseguenze nefaste per l'economia dell'UE e per le sue prospettive a medio termine.

5.3

Gli sviluppi recenti dei mercati finanziari internazionali indicano la necessità di rafforzare le regole prudenziali, migliorare il coordinamento e la comunicazione tra le autorità di controllo e le banche centrali e aumentare la trasparenza e l'informazione.

9.8.2008   

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C 204/9

1.1

Nella comunicazione del 5 settembre 2007 intitolata Un'Europa dei risultati — applicazione del diritto comunitario (COM(2007) 502 def.) la Commissione segnala che, su oltre 9.000 atti normativi, 2.000 sono direttive, ciascuna delle quali necessita da 40 a 300 misure di recepimento e che, considerato il numero elevato di cittadini europei in grado di far valere diritti derivanti dalla legislazione comunitaria, occorre — nel perseguire l'obiettivo «legiferare meglio» — prestare particolare attenzione all'applicazione del diritto, individuando i motivi delle persistenti difficoltà di applicazione del diritto e di controllo di tale applicazione.

Propone quindi di migliorare l'approccio attuale in materia di applicazione del diritto comunitario e del relativo controllo.

1.2

La Commissione ha individuato quattro possibili direttrici per una migliore applicazione del diritto:

1.3

Il Comitato condivide la volontà della Commissione di potenziare gli strumenti utili per garantire una migliore applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri.

A tale proposito desidera formulare le seguenti osservazioni.

2.1

La maggior parte dei problemi di cattiva applicazione e attuazione del diritto comunitario è dovuta al mancato recepimento delle direttive. Il recepimento può essere definito come l'operazione con cui uno Stato membro destinatario di una direttiva adotta tutte le misure necessarie per un'efficace integrazione di quest'ultima nell'ordinamento giuridico interno mediante gli opportuni strumenti normativi.

2.2

Il recepimento esige che lo Stato membro assolva due obblighi:

2.3

Lo stesso vale per l'integrazione nel diritto interno delle decisioni-quadro di cui all'articolo 34 del Trattato sull'Unione europea (TUE), che — al pari delle direttive di cui all'articolo 249 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) — «sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi».

2.4

Anche il recepimento delle decisioni-quadro può dare origine a difficoltà: tuttavia, a differenza della procedura per inadempienza prevista agli articoli 226 e 228 del TCE, il TUE non prevede un analogo meccanismo di controllo su iniziativa della Commissione in caso di mancato o non corretto recepimento — il che, ovviamente, non rende meno vincolante per gli Stati membri l'obbligo di recepire le direttive-quadro.

2.5

È giocoforza constatare che per gli Stati membri l'adattamento dei processi di elaborazione delle norme di recepimento continua ad essere fonte di difficoltà: infatti, malgrado le apparenze, tali norme comportano complessi vincoli giuridici e pongono talvolta in seria difficoltà le tradizioni legistiche nazionali.

3.1

Spetta unicamente agli Stati membri scegliere la forma da dare al recepimento delle direttive, nonché stabilire, sotto il controllo del giudice nazionale — che è il giudice naturale in materia di diritto comunitario — gli strumenti atti a garantire l'efficacia della direttiva nel diritto interno. In proposito va sottolineato l'obbligo della Commissione di garantire, in quanto custode dei Trattati, la corretta applicazione del diritto comunitario e il buon funzionamento del mercato unico, avvalendosi, se del caso, degli strumenti di reazione graduale di cui dispone a tal fine nei confronti degli Stati membri (parere motivato; ricorso alla Corte di giustizia per ottenere una sentenza di condanna e, in caso di mancata conformità, l'irrogazione di una sanzione pecuniaria). Infine, il recepimento tardivo, scorretto o incompleto di una direttiva non impedisce ai cittadini interessati di farne valere in giudizio la prevalenza sul diritto interno, in virtù del principio del primato del diritto comunitario.

3.2

Un corretto recepimento presuppone quindi l'adozione di norme nazionali che siano provviste di carattere vincolante e che formino oggetto di una pubblicazione ufficiale (1), tanto è vero che la Corte di giustizia censura il recepimento sotto forma di un mero rinvio generico al diritto comunitario (2).

3.3

È possibile che l'esistenza di principi generali di diritto costituzionale o amministrativo renda superfluo il recepimento mediante l'adozione di provvedimenti legislativi o regolamentari ad hoc, ma in questo caso bisogna che tali principi garantiscano la piena applicazione della direttiva da parte dell'amministrazione nazionale.

3.4

Il recepimento di una direttiva deve essere quanto più fedele possibile. Le direttive di armonizzazione delle normative nazionali devono essere recepite nel modo più letterale possibile, al fine di garantire un'interpretazione e un'applicazione uniformi del diritto comunitario (3).

3.5

Sebbene teoricamente questo sembri non comportare alcuna difficoltà, nella pratica accade che nozioni autonome proprie del diritto comunitario (4) non trovino un equivalente nella terminologia giuridica dello Stato membro, o ancora che tali nozioni non consentano alcun richiamo al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del loro senso e della loro portata (5).

3.6

La direttiva può altresì contenere un articolo in forza del quale le disposizioni nazionali di recepimento devono includere un riferimento alla direttiva stessa o essere corredate di un siffatto riferimento all'atto della loro pubblicazione. L'inosservanza di questa clausola, detta «di interconnessione», è sanzionata dalla Corte, che rifiuta di prendere in considerazione l'eccezione sollevata dagli Stati membri che affermano che il loro diritto interno è già conforme alla direttiva (6).

3.7

La difficoltà di recepire correttamente le direttive è anche dovuta alla loro variabilità in termini di forza normativa. Le disposizioni contenute nelle direttive, infatti, si possono distinguere in due categorie principali:

3.8

Nel caso delle «disposizioni facoltative», la valutazione della completezza, conformità ed effettività del recepimento non si basa sulla formulazione delle misure nazionali di recepimento bensì sul contenuto di queste ultime, le quali devono consentire di realizzare gli obiettivi stabiliti dalla direttiva.

3.9

Nel caso invece delle disposizioni «prescrittive/incondizionate», la valutazione della Commissione e della Corte riguarda piuttosto l'identità tra la formulazione delle misure nazionali di recepimento e quella delle disposizioni della direttiva.

3.10

Alcuni Stati membri, tuttavia, incontrano gravi difficoltà a redigere in modo soddisfacente le norme di recepimento delle disposizioni «prescrittive/incondizionate», difficoltà che si possono così riassumere: «ai fini di una chiara formulazione del diritto, l'emanazione di nuove disposizioni deve essere accompagnata da una sistematica» pulizia «dei testi da eventuali disposizioni ridondanti o, peggio ancora, contraddittorie. È quindi necessario trovare il giusto equilibrio tra una trascrizione troppo vicina all'originale e una revisione troppo estesa delle disposizioni in questione e questo può essere una fonte di difficoltà» (7).

4.1

La tecnica redazionale da scegliere per le misure di recepimento è diversa a seconda che si tratti di recepire «disposizioni facoltative» o «disposizioni prescrittive/incondizionate»:

4.2

Infine, gli Stati membri possono anche adottare il metodo del «recepimento mediante riferimento» nel caso di disposizioni di carattere tecnico, quali ad esempio gli allegati di una direttiva in cui figurino elenchi di oggetti o modelli di formulari, oppure siano oggetto di frequenti modifiche.

4.3

Paesi Bassi, Slovacchia, Austria, Finlandia ed Estonia ricorrono al recepimento mediante riferimento nel caso di allegati tecnici di direttive che vengono spesso modificate dalle direttive adottate con la procedura di comitato.

4.4

Non è difficile constatare che l'operazione di recepimento è meno semplice di quanto sembri, in ragione del contenuto normativo variabile delle direttive — una diversità che comporta procedure di recepimento diverse nei vari Stati membri.

4.5

Così, ad esempio, il Regno Unito ricorre per l'adozione delle leggi di recepimento, a una procedura accelerata detta negative declaration, che prevede che il governo depositi in parlamento il testo della legge di recepimento — frutto di una concertazione interministeriale -, il quale non viene discusso se non su espressa richiesta.

4.6

Il Belgio ricorre a una procedura d'urgenza, applicabile a qualsiasi legge, qualora l'avvicinarsi della scadenza del termine per la trasposizione della direttiva imponga l'adozione in tempi rapidi di una legge di recepimento.

4.7

L'ordinamento di altri Stati membri — tra cui Germania, Austria e Finlandia — non prevede invece una simile procedura legislativa accelerata per l'adozione delle leggi di recepimento.

4.8

In Francia non esiste un trattamento normativo differenziato — cioè con procedura legislativa semplificata o con provvedimento regolamentare — a seconda del rilievo delle direttive che occorre recepire.

—

Il punto cruciale è stabilire come elaborare a livello comunitario normative più semplici da recepire e dotate della coerenza concettuale e della relativa stabilità indispensabili per l'attività delle imprese e la vita dei cittadini.

—

Va anticipata la scelta dello strumento normativo di recepimento, predisponendo fin dall'avvio del dibattito sul progetto di direttiva una tavola di concordanza accurata e continuamente aggiornata, sull'esempio del Regno Unito.

—

Occorre accelerare il processo di recepimento fin dalla pubblicazione della direttiva nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, affidando il coordinamento interno a un punto di contatto nazionale che — come proposto nella comunicazione della Commissione — disporrebbe a tal fine di una banca dati specifica ed eventualmente persino di un meccanismo di allerta in grado di attivarsi pochi mesi prima della scadenza del termine per il recepimento. Belgio, Ungheria e Paesi Bassi si sono già dotati di un sistema di questo tipo.

—

Si deve privilegiare il metodo di recepimento mediante «mera trascrizione» nel caso di disposizioni precise e incondizionate o di definizioni.

—

Bisogna ammettere il recepimento mediante rinvio specifico alle disposizioni prescrittive/incondizionate della direttiva, quali gli elenchi o le tabelle riguardanti sostanze, oggetti o prodotti contemplati dalla direttiva stessa, oppure i modelli di formulari o di certificati figuranti negli allegati. Il rinvio deve necessariamente essere specifico, poiché la Corte di giustizia ha statuito che un testo di diritto interno che operi un mero rinvio generico alla direttiva non può costituire una valida normativa di recepimento (9). Paesi Bassi, Slovacchia, Austria, Finlandia ed Estonia fanno ricorso a questo metodo per il recepimento degli allegati tecnici delle direttive.

—

Occorre adattare le procedure di recepimento nei singoli Stati membri in funzione della portata della direttiva in questione ricorrendo a procedure accelerate, senza tuttavia trascurare le consultazioni interne obbligatorie legate all'adozione di testi normativi.

6.1

Se l'obiettivo di migliorare l'applicazione del diritto comunitario, secondo l'esortazione della Commissione, appare ispirato al buon senso, la sua realizzazione dipende in larga misura dagli Stati membri, i quali, come si può constatare, devono far fronte a problemi più complessi di quanto non sembri a un primo, superficiale esame.

6.2

Gli Stati membri non dovrebbero servirsi del processo di recepimento delle direttive come pretesto per una revisione di parti delle rispettive normative nazionali su cui il diritto comunitario non ha alcuna incidenza diretta (cosiddetto gold plating), né per livellare verso il basso determinate disposizioni dei rispettivi diritti interni in modo tale da ridurre diritti dei cittadini o delle imprese (downgrading), attribuendo in seguito a «Bruxelles» la responsabilità delle modifiche apportate.

6.3

Gli Stati membri dovrebbero ricorrere in modo più sistematico alla possibilità offerta dal diritto primario/dai Trattati di recepire le direttive — in particolare quelle in materia sociale ed economica — mediante una negoziazione collettiva; in funzione delle materie, le organizzazioni della società civile andrebbero consultate, nel corso del processo di preparazione del recepimento (10), sulle modifiche o aggiunte da apportare al diritto interno. Tali procedure di negoziato e di consultazione servirebbero a promuovere e agevolare, grazie al sostegno della società civile, la successiva applicazione del diritto comunitario. Infatti, la consultazione della società civile prima dell'adozione delle misure interne di recepimento rende più consapevole il processo decisionale consentendo all'amministrazione nazionale di raccogliere i pareri delle parti sociali, degli esperti e dei rappresentanti degli operatori del settore cui dette misure si applicheranno. Essa ha un chiaro valore informativo consentendo agli attori coinvolti di conoscere meglio il contenuto delle future riforme. Così, segnatamente nel Regno Unito, in Danimarca, in Finlandia e in Svezia, le amministrazioni pubbliche consultano le parti sociali e i rispettivi organismi consultivi inviando loro il progetto delle misure di recepimento accompagnato da un questionario dettagliato sul testo del progetto.

6.4

Sarebbe opportuno tenere maggiormente conto dell'ordinamento costituzionale interno di un cospicuo numero di Stati membri (Stati federali, con decentramento regionale o con altre modalità di trasferimento di competenze sovrane a un livello substatale), prevedendo talvolta una proroga del termine per il recepimento delle disposizioni comunitarie che incidono soprattutto sui poteri delegati ad enti locali o regionali (politica regionale, regioni ultraperiferiche e insulari, ecc.).

6.5

I parlamenti nazionali e i parlamenti o le assemblee regionali (ad esempio in Scozia, in Belgio o nei Länder tedeschi) sono particolarmente coinvolti e responsabili in caso di recepimento di norme di diritto comunitario rientranti nelle materie in cui dispongono di competenza decisionale o consultiva. Le commissioni o i comitati che essi istituiscono a tale scopo dovrebbero procedere ad audizioni di esperti e rappresentanti dei settori interessati della società civile e disporre di poteri specifici per programmare il vaglio delle proposte di misure di recepimento, in modo da evitare che le «urgenze» legislative interne determinino il rinvio dell'esame di tali proposte oltre il termine stabilito. Per contro, nel caso in cui si accumuli ritardo in relazione a un certo numero di proposte di misure di recepimento sulle quali non vi sia un disaccordo sostanziale tra i partiti politici, si potrebbero adottare provvedimenti d'urgenza (delega legislativa all'esecutivo) per ridurre drasticamente l'arretrato delle direttive non recepite entro i termini.

6.6

Alcuni Stati membri hanno già istituito meccanismi intesi ad accelerare le procedure di adozione delle norme di recepimento; altri hanno messo a punto tecniche volte a migliorare la qualità del recepimento, mentre qualche altro Stato è soltanto alla fase iniziale e deve ancora adattarsi. I ministeri e i parlamenti dei singoli paesi potrebbero, ad esempio, istituire al loro interno un ufficio studi sul recepimento, incaricato di dirigere/orientare i lavori di recepimento. Per gli Stati membri questa è un'opportunità di modernizzare l'azione pubblica e non una costrizione imposta loro dalle istituzioni comunitarie, prima fra tutte la Commissione. In altre parole, è necessario che ciascuno si assuma pienamente il ruolo e le responsabilità che gli competono nella costruzione europea (11).

9.8.2008   

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C 204/13

1.1

La proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio in esame, presentata dalla Commissione, modifica la direttiva 76/769/CEE aggiungendo restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di cinque sostanze che non hanno alcuna relazione tra di loro. Quattro di queste figuravano negli elenchi delle priorità inizialmente compilati fra il 1994 e il 2000. Le misure proposte riguardano unicamente i rischi cui è esposta la popolazione. L'ultima sostanza, ossia il nitrato di ammonio, viene contemplata in questo contesto per migliorare la sicurezza dei fertilizzanti a base di nitrato di ammonio nella loro manipolazione da parte di agricoltori e distributori e per combattere il terrorismo, in particolare limitando l'accesso ai precursori degli esplosivi. In quest'ultimo caso, vi saranno conseguenze per le vendite ai dettaglianti e al pubblico.

1.2

Il CESE sostiene alcune delle proposte, ma non tutte. Le argomentazioni relative a ciascuna sostanza e ai preparati in cui sono contenute vengono esposte ai punti da 5 a 9.9.

1.3

Il CESE prende atto del fatto che questa è in pratica l'ultima modifica della direttiva del Consiglio 76/769/CEE, prima della sua sostituzione, il 1o giugno 2009, con il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH). Tuttavia, come nel caso di precedenti modifiche, si rammarica che siano stati raggruppati insieme in questo modo sostanze e preparati senza alcuna relazione fra di loro e rileva i notevoli ritardi intervenuti da quando essi sono stati indicati come «prioritari» a norma del regolamento del Consiglio (CEE) n. 793/93. Se questo è dovuto a carenze di risorse o di capacità al livello della Commissione o di altri organi competenti, compresa la nuova Agenzia europea per le sostanze chimiche di Helsinki, allora occorre ovviarvi al più presto, e comunque entro il 1o giugno 2009. I fabbricanti devono anche riconoscere il loro obbligo di fornire tempestivamente le necessarie informazioni durante la valutazione dei rischi. Senza queste regole i risultati perdono rapidamente qualsiasi valore.

1.4

Infine, il CESE appoggia decisamente la dichiarazione del Consiglio sulla lotta al terrorismo e le numerose singole iniziative che ne derivano. Esso ritiene di avere un ruolo fondamentale da svolgere in questo processo e sta preparando alcuni pareri sull'argomento. Per conseguire la sicurezza a lungo termine sarà cruciale decidere quali azioni siano proporzionate e quali iter legislativi vadano seguiti per assicurare reazioni tempestive ed efficaci da parte di tutti i soggetti interessati.

2.1

Il regolamento (CE) n. 1907/2006, del 18 dicembre 2006, del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH) entrerà in vigore il 1o giugno 2009. Esso abrogherà e sostituirà diversi regolamenti e direttive del Consiglio e della Commissione attualmente in vigore, compresa la direttiva 76/769/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1976, concernente le restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi. Tale direttiva, che viene modificata da quella ora in esame, è diretta a preservare il mercato interno garantendo nel contempo un livello di protezione elevato della salute umana e dell'ambiente.

2.2

L'allegato I della direttiva 76/769/CEE definisce le restrizioni specifiche in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi che sono state convenute e adottate negli ultimi 30 anni. Il 1o giugno 2009 esse diventeranno la chiave di volta dell'allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH).

2.3

Precedenti modifiche alla direttiva 76/769/CEE (dirette ad aggiungere ulteriori misure restrittive) hanno assunto la forma di direttive da recepire e applicare negli Stati membri. Quella in esame è una proposta di decisione della Commissione, che non richiederà la sua attuazione con leggi degli Stati membri, le quali, altrimenti, avrebbero dovuto essere abrogate il 1o giugno 2009 al momento dell'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH).

2.4

Per i prossimi mesi è attesa una proposta definitiva di decisione nel quadro della direttiva del Consiglio 76/769/CEE sulle restrizioni all'immissione sul mercato e sull'uso del diclorometano. Tutte le proposte successive riguardanti restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi verranno presentate nel quadro del regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH).

2.5

Le sostanze (e tutti i preparati che le contengono) per le quali si è ritenuto necessario introdurre restrizioni circa l'immissione sul mercato e l'uso sono state in genere stabilite sulla base della valutazione di talune «sostanze prioritarie» di cui al regolamento del Consiglio (CEE) n. 793/93. Sono stati redatti quattro elenchi di priorità (l'ultimo il 30 ottobre 2000), la cui applicazione incombe alle autorità competenti degli Stati membri. Le sostanze elencate sono 141 e per 83 di esse sono disponibili relazioni definitive sulla valutazione dei rischi. 39 di queste sono state valutate dagli appositi comitati scientifici dell'UE e i risultati della valutazione sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale. Sono state decise misure restrittive per 22 di queste sostanze. La proposta in esame prevede misure restrittive per altre 4 sostanze (individuate ed esaminate qui di seguito ai punti da 5 a 9.9 come DEGME, DEGBE, MDI e cicloesano).

2.6

La lentezza dei progressi compiuti con questo regolamento è stata citata come una delle ragioni principali per introdurre un nuovo approccio per tutte le sostanze «esistenti» contemplate dal regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH). Anche il regolamento del Consiglio (CEE) n. 793/93 sarà pertanto abrogato dal 1o giugno 2009.

2.7

Anche varie sostanze non previste nei primi quattro elenchi di priorità hanno formato oggetto di una valutazione d'impatto sulla salute umana e sull'ambiente, e/o sono state avanzate proposte per limitarne l'immissione sul mercato e l'uso dopo che, su richiesta degli Stati membri, erano stati analizzati nuovi problemi. Il nitrato di ammonio è una di tali sostanze.

2.8

Esso rappresenta un caso a sé stante e del tutto particolare in quanto le sue particolarità sono ben note e quindi non si è reso necessario valutarne gli effetti sulla salute umana o l'ambiente. Per molti anni è stato utilizzato in tutto il mondo in grandi quantità nei fertilizzanti a base di azoto e non presenta alcun rischio inatteso né sul posto di lavoro o per quanti ne fanno un uso professionale né per i consumatori nelle applicazioni a livello domestico. Purtroppo è anche un componente efficace, poco costoso e di largo impiego per produrre esplosivi, per scopi sia legittimi (settore minerario o militare) sia illegittimi (terrorismo). Per queste ragioni vengono previste restrizioni alla sua immissione sul mercato e al suo uso nel quadro della direttiva del Consiglio 76/769/CEE.

2.9

Per la legislazione contro il terrorismo o sui precursori degli esplosivi si sarebbero potute scegliere altre basi, ma il Trattato attualmente in vigore avrebbe richiesto l'unanimità degli Stati membri. La situazione cambierà quando il Trattato di Lisbona sarà pienamente ratificato, ma ciò richiederà ancora del tempo.

2.10

Questo modo di procedere viene giudicato opportuno in questo momento poiché sembra probabile che all'allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH) saranno aggiunti altri precursori di stupefacenti e di esplosivi.

2.11

Quanto detto sinora riguarda le sostanze «esistenti», ossia le 100.195 che si pensava fossero state presenti nel mercato della Comunità europea tra il 1o gennaio 1971 e il 18 settembre 1981. Esse sono elencate nell'inventario europeo delle sostanze chimiche esistenti a carattere commerciale (Einecs), pubblicato nella Gazzetta ufficiale nel 1990. Le sostanze immesse sul mercato dopo il 18 settembre 1981 sono considerate «nuove» e, a norma della legislazione comunitaria in materia, sono soggette all'obbligo di notifica dettagliata prima della commercializzazione a tutela della salute umana e dell'ambiente.

3.1

La proposta della Commissione mira a proteggere la salute umana, e in particolare quella dei consumatori, preservando al tempo stesso il mercato interno per tre sostanze (DEGME, DEGBE e cicloesano) che figurano nel primo elenco di priorità, risalente al 25 maggio 1994, e una (MDI) del terzo elenco, del 27 gennaio 1997, come previsto dal regolamento del Consiglio (CEE) n. 793/93.

3.2

Conformemente con la raccomandazione della Commissione 1999/721/CEE del 12 ottobre 1999 e con raccomandazioni analoghe successive sui risultati della valutazione dei rischi e sulle strategie relative alla riduzione dei rischi, si propone tutta una serie di restrizioni specifiche e molto particolareggiate che varranno unicamente per la vendita al pubblico e non influiranno sulle condizioni sul posto di lavoro o sull'ambiente. Si ritiene che il costo per l'industria e la società in genere sarà minimo, per cui le azioni proposte sono giudicate proporzionali ai rischi individuati. Per i preparati contenenti MDI vengono richieste ulteriori informazioni sotto il profilo sanitario.

3.3

Una quinta sostanza, il nitrato di ammonio, ampiamente utilizzato come fertilizzante, viene aggiunta per la sua capacità di servire da ossidante, e in particolare di esplodere se mescolato con determinate altre sostanze. Le restrizioni proposte mirano ad assicurare che tutti i fertilizzanti a base di nitrato di ammonio ottemperino a uno standard comune di sicurezza, e anche a restringere la gamma di prodotti a base di nitrato di carbonio venduti al pubblico, allo scopo di limitare le quantità che possono essere facilmente dirottate verso usi illegali. Si può quindi affermare che le restrizioni torneranno a vantaggio della salute e della sicurezza del pubblico. Quanti ne fanno uso professionale (agricoltori e produttori legittimi di esplosivi) non risentiranno di queste restrizioni. Benché i costi (e i benefici) siano difficilmente quantificabili, si ritiene che siano proporzionali ai rischi individuati (e alle misure proposte).

3.4

La decisione in esame entra in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

3.5

La proposta è preceduta da una relazione e corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione (relazione sulla valutazione dell'impatto) e, per le quattro sostanze oggetto di valutazione a norma del regolamento del Consiglio (CEE) n. 793/93, anche di lunghe e dettagliate relazioni sulla valutazione dei rischi, pubblicate dall'Agenzia europea per le sostanze chimiche, nonché di altro materiale, sia a sostegno che critico, emanante dai vari comitati scientifici e da altri organi che hanno contribuito alla preparazione o alla valutazione dei dati pertinenti.

4.1

Come nel caso di numerose precedenti modifiche alla direttiva del Consiglio 76/769/CEE, questa proposta riguarda sostanze senza alcuna relazione fra di loro che, per ragioni di chiarezza, saranno esaminate separatamente.

5.1

Il DEGME è un etere glicolico a punto di ebollizione elevato, solubile in acqua, tipicamente utilizzato come prodotto chimico intermedio nella chimica sintetica, come co-solvente in numerosi prodotti decorativi per la casa, come antigelo per le basse temperature, ad esempio nei carburanti dei motori a reazione. Stando alla relazione sulla valutazione dei rischi predisposta per il governo olandese e completata nel luglio 1999, la produzione complessiva in Europa all'inizio degli anni '90 era di circa 20.000 tonnellate, di cui poco più della metà destinata all'esportazione.

5.2

I consumatori vengono a contatto col DEGME perché esso è usato nelle vernici e nei decapanti venduti per applicazioni «fai da te» ad uso domestico, non professionale. Come le sue stesse proprietà fisiche lasciano prevedere, il DEGME è facilmente assorbito dalla pelle, e se non si usano regolarmente indumenti protettivi efficaci vi è un rischio per i consumatori legato all'esposizione cutanea.

5.3

Gli studi più recenti rivelano che il DEGME è stato ora sostituito da altri solventi in tutte le vernici e i decapanti venduti al pubblico. Di conseguenza, è opportuno assicurare che questa situazione non cambi per i prodotti fabbricati, o importati, nell'UE. La proposta assicura quindi che 18 mesi dopo l'entrata in vigore della decisione il DEGME non potrà più essere immesso sul mercato come componente di vernici o di decapanti in concentrazioni pari o superiori allo 0,1 % in massa (ossia in nessun prodotto in cui, per contaminazione o coproduzione, sia presente in altri componenti autorizzati in misura superiore a tale livello). Questa sembra costituire una risposta ragionevole a parere dei settori industriali interessati. Il CESE approva pertanto questa restrizione all'immissione sul mercato e all'uso del DEGME.

6.1

Anche il DEGBE è un etere glicolico, con proprietà fisiche analoghe, compresa la solubilità nell'acqua, ma con un punto di ebollizione più elevato di quello del DEGME. È ampiamente utilizzato come solvente in vernici a base acquosa, in cui facilita la formazione di una pellicola e la durata. A sua volta ciò riduce la frequenza delle verniciature e limita l'esposizione complessiva. La relazione sulla valutazione dei rischi ha stimato che in Europa la produzione complessiva era di circa 46.000 tonnellate nel 1994, passate a 58.000 nel 2000, di cui 33.000 utilizzate nelle vernici.

6.2

La valutazione dei rischi ha individuato alcuni rischi per i consumatori, consistenti nell'inalazione di minuscole gocce al momento dell'uso di vernici a spruzzo a base acquosa contenenti DEGBE. L'inalazione di vapori originati dalle applicazioni con pennello o a rullo non desta preoccupazioni sotto il profilo tossicologico.

6.3

Sulla base della relazione sulla valutazione dei rischi del 1999, e riconoscendo la difficoltà di sostituire un componente essenziale delle vernici a base acquosa come il DEGBE, si è concluso che per proteggere la salute dei consumatori sarebbe stato appropriato stabilire per il DEGBE un livello massimo del 3 % in massa nelle vernici destinate ad applicazioni a spruzzo. Le vernici con concentrazioni superiori di DEGBE possono essere immesse sul mercato per la vendita al pubblico ma solo se provviste della dicitura «Non utilizzare in dispositivi di verniciatura a spruzzo». Nulla cambia per le vendite agli utilizzatori professionali, dato che in tale contesto è molto più probabile l'uso di dispositivi di protezione. Si ritiene che i canali di distribuzione siano abbastanza differenziati per permettere l'applicazione di tale misura.

6.4

Le suddette misure prenderanno effetto 18-24 mesi dopo l'entrata in vigore della decisione, in modo da dare tempo sufficiente per qualsiasi modifica necessaria della composizione e dell'etichettatura. I settori industriali interessati giudicano tali misure una risposta ragionevole e, di conseguenza, il CESE approva questa restrizione all'immissione sul mercato e all'uso del DEGBE, ritenendola idonea a proteggere la salute dei consumatori e a preservare il mercato interno.

7.1

MDI è il nome dato a una serie di prodotti simili (isomeri) che se puri avrebbero la consistenza di cere solide, ma sono in generale disponibili sotto forma di un liquido viscoso marrone molto reattivo. Stando alla relazione sulla valutazione dei rischi, nel 1996 la produzione mondiale superava i 2 milioni e mezzo di tonnellate, di cui 500 000 prodotte nell'UE. In presenza di polioli o di glicoli poco pesanti (o persino di acqua) e di un agente espandente l'MDI reagisce con grande rapidità producendo schiume di poliuretano. Queste possono essere sia rigide che flessibili e vengono utilizzate nel settore delle costruzioni e anche in altri comparti come componenti strutturali, isolanti, fondi riempitivi, stampi e adesivi.

7.2

I consumatori vengono esposti a queste sostanze principalmente quando utilizzano schiume a un componente (OCF), vendute in barattoli spray agli appassionati del «fai da te» per colmare fessure irregolari negli intonaci o nei rivestimenti in mattoni o per sigillare le nuove intelaiature di porte o finestre. Le vendite complessive annue di MDI si aggirano sulle 10.000 tonnellate, sufficienti per produrre ogni anno circa 36 milioni di barattoli per i consumatori e altri 134 milioni di barattoli per i professionisti. I prodotti alternativi, ad es. la fibra di vetro per sigillare le intelaiature delle finestre, sono meno pratici da utilizzare e comporterebbero altri problemi.

7.3

Non è stato facile quantificare i rischi che l'esposizione e la sensibilizzazione cutanea e respiratoria comportano per i consumatori basandosi sui dati relativi all'esposizione negli ambienti di lavoro. È difficile trovare campioni puri di isomeri. La rapidissima reazione dell'MDI all'acqua, che lo trasforma in un solido inerte non solubile in acqua complica le normali verifiche dei rischi. Peraltro, nella pratica la quantità complessivamente disponibile ai consumatori è limitata dal sistema utilizzato per l'applicazione pratica, che consiste in uno spruzzatore munito di cannuccia direzionale innestato su un piccolo contenitore. Un barattolo normale si vuota nel giro di 2-4 minuti. In presenza di vapore acqueo nell'aria l'MDI nello stato originale viene meno solidificandosi rapidamente, e il prodotto solido finale è inerte e non pericoloso. L'uso è in genere sporadico (per colmare o sigillare un buco o una fessura, o l'intelaiatura di una porta o di una finestra) e non frequente (per la maggior parte degli utilizzatori) e non è certamente equiparabile all'esposizione nelle officine. Come avviene in genere per il «fai da te», i dispositivi di protezione non vengono sempre utilizzati sistematicamente.

7.4

Per quanto detto sopra, non sorprende che, benché esista un rischio teorico, sia risultato difficile o persino impossibile identificare casi di effettiva sensibilizzazione cutanea o respiratoria nella popolazione (e peraltro nemmeno in ambienti di lavoro dove siano previste appropriate misure protettive). A sua volta ciò rende difficile mettere a punto misure proporzionate, economiche e pratiche.

7.5

Sotto questo profilo la valutazione d'impatto indica che mentre con ogni barattolo venduto al pubblico per impieghi occasionali possono, e dovrebbero, essere forniti guanti di polietilene leggeri, non costosi e perfettamente adeguati, non è invece possibile fornire i guanti pesanti di neoprene o nitrile necessari per le applicazioni industriali. D'altro canto, anche se con ogni barattolo è possibile fornire maschere antipolvere di cotone leggero, queste sarebbero insufficienti in caso di rischio effettivo, mentre una vera e propria maschera antigas per proteggere da qualsiasi tipo di aerosol comporterebbe un costo almeno dieci volte superiore a quello del barattolo, senza alcuna garanzia che venga effettivamente utilizzata quando necessario.

7.6

La Commissione propone pertanto che tutti i barattoli venduti al pubblico vengano muniti di guanti di polietilene (ripiegati ad esempio all'interno del coperchio) con apposite avvertenze circa i rischi di reazioni allergiche (anomale) all'MDI per quanti vi sono già sensibili o di reazioni asmatiche (per quanti già soffrono d'asma) ovvero cutanee (per quanti già soffrono di problemi della pelle).

7.7

Il CESE appoggia la prima di queste misure, ossia la fornitura di guanti di polietilene, che andrebbero comunque utilizzati per la maggior parte delle operazioni di «fai da te». Tuttavia, proprio per assicurare l'effettiva applicabilità di questo provvedimento, non giudica opportuno prevedere condizioni più severe per i guanti, perché altrimenti questi non verrebbero inseriti nelle confezioni del prodotto.

7.8

Il Comitato esprime tuttavia delle riserve riguardo alla proposta di aggiungere avvertenze sull'etichetta, anche se verrà concesso tempo sufficiente per la loro introduzione a costi ragionevoli. Non è infatti chiaro come una persona non del settore possa sapere se è «già sensibilizzata ai diisocianati diversi dall'MDI», o per quale motivo ciò sia particolarmente importante. Come ben sanno quanti soffrono di asma o dermatiti croniche (di lunga durata), quasi tutti i prodotti utilizzati in casa o nel «fai da te» possono scatenare una reazione negativa acuta (di breve durata). In casi del genere sono essenziali una buona ventilazione e l'uso di indumenti protettivi (guanti), unitamente alla raccomandazione di sospendere immediatamente l'uso del prodotto al manifestarsi dei sintomi. Questo consiglio è utile per qualsiasi tipo di utilizzatore e va aggiunto sull'etichetta. Visto che i barattoli, e le loro etichette, sono piccoli, tutte queste raccomandazioni devono essere chiare, concise e leggibili nelle normali condizioni d'uso. Qualora occorrano ulteriori istruzioni circa la manipolazione o la sicurezza, esse andrebbero incluse in un foglietto illustrativo.

7.9

Il CESE esprime anche delle riserve riguardo al punto (6) che recita «Le persone fisiche o giuridiche che immettono sul mercato per la prima volta preparati contenenti MDI sono tenute, entro 3 anni (…), a rilevare dati su eventuali casi di persone colpite da allergia respiratoria nel corso dell'impiego di preparati contenenti MDI e a mettere tali dati a disposizione della Commissione (…) conformemente a un protocollo di studio (…) con la partecipazione di centri specializzati (…)» per dimostrare che «non sono necessarie ulteriori misure restrittive diverse da quelle già applicate». Dato che l'MDI è normalmente utilizzato sin dagli anni '70 e che, come osservato più sopra, le vendite annue superano attualmente i 36 milioni di barattoli, prodotti da fabbricanti esentati dal rispetto di questo requisito, è difficile non considerare questa misura nient'altro che un ostacolo poco giustificato all'accesso al mercato.

7.10

La relazione della Commissione sulla valutazione d'impatto spiega che questa proposta trova la sua origine in una preoccupazione espressa nella relazione sulla valutazione dei rischi, secondo cui alcuni rischi di allergie respiratorie per i lavoratori (…) potrebbero riguardare i consumatori. Nello stesso capoverso è detto che l'informazione attualmente disponibile dai centri antiveleni sembrano indicare che i casi di allergie respiratorie provocati ai consumatori da prodotti contenenti MDI sono pochi o inesistenti. A prescindere dalle supposte limitazioni di tali relazioni, non è chiaro se la proposta della Commissione sarebbe definitiva. Rispetto a un rischio che si riconosce essere ipotetico e che non è suffragato da alcuna prova malgrado l'ampio uso delle sostanze considerate, questa proposta risulta in effetti sproporzionata.

7.11

Il CESE chiede pertanto che questa restrizione circa l'immissione sul mercato e l'uso venga ritirata. Qualora permangano validi dubbi circa la sicurezza di questi prodotti (che non possono essere sostituiti da altri nel breve periodo), essi dovranno essere esaminati con i produttori applicando procedure adeguate per la raccolta dei dati e per la relativa valutazione.

8.1

Il cicloesano è un liquido incolore ottenuto in grandi quantità mediante idrogenazione catalitica del benzene. Viene utilizzato quasi esclusivamente (oltre il 95 % dei casi) per la sintesi dell'acido adipico, che a sua volta serve alla produzione del nylon. Attualmente la capacità di produzione mondiale supera i 5.000.000 di tonnellate, di cui 1.500.000 t nell'UE. Si tratta di processi produttivi in sistemi chiusi e con bassi livelli di esposizione. Fonti di esposizione al cicloesano sono i prodotti di combustione, incluso il fumo del tabacco, il petrolio greggio, taluni impianti e i vapori della benzina.

8.2

Il cicloesano viene anche utilizzato come solvente, fra l'altro, per gli adesivi di contatto a base di neoprene impiegati per il cuoio (calzature), gli autoveicoli e il settore delle costruzioni. Questi includono la posa su larga scala di moquette da parte di professionisti e lavori di minore entità per riparazioni o altre applicazioni «fai da te» da parte del pubblico. Nell'UE l'uso totale negli adesivi è inferiore alle 10.000 tonnellate all'anno.

8.3

Come per tutti gli idrocarburi, sono essenziali una corretta ventilazione e l'uso di indumenti protettivi adeguati o di dispositivi per la protezione respiratoria. Ciò può essere ragionevolmente garantito per l'uso professionale ma non per il pubblico. Ad ogni modo, come già nel caso dei preparati contenenti MDI, le caratteristiche fisiche dei prodotti immessi sul mercato sono tali da limitare notevolmente i rischi. Gli adesivi di contatto istantanei sono ideali per piccole applicazioni, ma le persone non esperte incontrano grandi difficoltà a utilizzarli in maniera soddisfacente su vasta scala. Sembra pertanto appropriato, e in genere accettabile, limitare le dimensioni delle confezioni dei prodotti destinati al pubblico.

8.4

La Commissione propone pertanto che gli adesivi a base di neoprene contenenti cicloesano vengano immessi sul mercato per la vendita al pubblico in confezioni non superiori ai 650 grammi. Tutte le confezioni in vendita dovrebbero essere munite dell'avvertenza «Non utilizzare per la posa di moquette» e «Non utilizzare in condizioni di scarsa ventilazione».

8.5

I test effettuati con simulazioni nelle condizioni peggiori, ad esempio la fissazione di grandi pannelli di sughero a una parete interna, indicano che per questo tipo di operazioni la misura proposta limiterebbe abbastanza l'esposizione dei consumatori, e analogamente si può ritenere che anche per gli altri casi considerati più sopra l'esposizione sarebbe in genere poco frequente e di breve durata. Malgrado gli adesivi a base di neoprene siano utilizzati già da vario tempo e abbastanza diffusi, non sembra dimostrato che il loro impiego abbia dato luogo a problemi reali. Ad ogni modo, le misure proposte possono essere introdotte senza provocare gravi inconvenienti né ai produttori né ai consumatori. Il CESE approva pertanto questa restrizione all'immissione sul mercato e all'uso del cicloesano ritenendola proporzionata ai rischi in esame.

9.1

Il nitrato di ammonio è una sostanza solida bianca, venduta in pellet, prodotta da oltre 100 anni a partire dall'ammoniaca, che a sua volta è ottenuta dal gas naturale. La produzione mondiale supera i 20 milioni di tonnellate. È importante come fertilizzante azotato e come base per fabbricare esplosivi. Questa seconda proprietà, unitamente alla sua ampia diffusione e basso costo hanno attirato l'interesse dei terroristi. Per fabbricare esplosivi occorrono anche altre sostanze (ad esempio gasolio), che sono però anch'esse facilmente reperibili. Il nitrato di ammonio è stato per anni l'esplosivo preferito dell'IRA nell'Irlanda del Nord ed è stato utilizzato in famosi attacchi dinamitardi a Oklahoma, al World Trade Centre e a Bali. Di recente lo hanno usato gruppi di estremisti attivi a Londra e in altre capitali europee. Le istruzioni per produrre questi ordigni dinamitardi sono facilmente reperibili su Internet. Bastano 2 kg per provocare effetti devastanti. Chiunque, se ben deciso, sembra potersi procurare quantità superiori ai 500 kg, eventualmente acquistando più volte piccole quantità da specialisti per il giardinaggio o negozi al dettaglio. È manifestamente difficile esercitare dei controlli.

9.2

Per quanti ne fanno un uso professionale (gli agricoltori) i controlli vengono effettuati prevedendo che il prodotto sia venduto in lotti minimi di dimensioni tali da impedire che una singola confezione possa essere facilmente trasportata o asportata in maniera illegale, e anche disponendo un'accurata supervisione in tutte le fasi della catena di approvvigionamento. Il nitrato di ammonio in commercio è generalmente instabile e può decomporsi diventando inutilizzabile. Deve essere quindi immagazzinato con cura e utilizzato quanto prima nel terreno. Questo limita le quantità che possono essere dirottate verso impieghi diversi.

9.3

Il nitrato di ammonio può essere venduto in diverse concentrazione ( % di tenore d'azoto) e unito o meno ad altri elementi essenziali (in genere derivati del fosforo e del potassio). Allo stato puro contiene circa il 35 % di azoto. Esso va diluito per evitare danni alla vegetazione. Possono essere prodotte qualità diverse mescolando materiali reattivi o sostanze inerti (come la calce) oppure mediante reazioni chimiche per ottenere la proporzione desiderata di componenti essenziali. I prodotti venduti agli agricoltori possono avere un tenore di azoto pari o superiore al 28 %. Questi fertilizzanti ad elevato tenore di azoto sono soggetti ai controlli previsti dal regolamento (CE) n. 2003/2003, per assicurare che contengano la quantità di azoto necessaria e possano essere utilizzati in maniera sicura senza rischi di esplosioni. I fertilizzanti che soddisfano a queste norme possono essere etichettati come «concimi CE» e commercializzati all'estero. Quelli che invece non soddisfano a queste norme non possono essere venduti all'estero e sono denominati «concimi nazionali». I prodotti destinati ai consumatori presentano in genere un tenore di azoto del 20-25 %. Quanto più bassa è la percentuale di azoto tanto maggiori sono i costi di trasporto unitari del fertilizzante e il volume da applicare ad una determinata superficie. I fertilizzanti a base di nitrato di ammonio sono considerati essenziali per l'agricoltura commerciale, ma non altrettanto per le piccole quantità vendute al dettaglio al pubblico, che possono essere sostituite da altri prodotti.

9.4

Per chi sia interessato alla produzione illegale di esplosivi, l'ideale è disporre di un tenore di azoto il più elevato possibile. Miscele ottenute in maniera meccanica possono essere concentrate nuovamente attraverso una soluzione o cristallizzazione, mentre è più difficile, o persino impossibile, fare altrettanto con miscele ottenute mediante procedimento chimico. In Danimarca degli esperti governativi sono riusciti a far esplodere concentrazioni di appena il 16 %. Se si dispone di tempo e di mezzi tutto è possibile, anche se alla lunga possono risultare più interessanti formule concorrenti basate su materie prime reperibili con altrettanta facilità. I relativi metodi sono illustrati nel Manuale del terrorista e altri strumenti disponibili al pubblico su Internet.

9.5

Dopo gli attacchi dinamitardi del marzo 2004 a Madrid il Consiglio dell'Unione europea ha approvato una dichiarazione sulla lotta al terrorismo. Contestualmente è stata creata una task force di esperti incaricati di mettere a punto un piano d'azione per contrastare l'uso di ordigni dinamitardi da parte di terroristi, la quale ha concluso i suoi lavori nel giugno 2007. Una delle 47 azioni specifiche in programma prevedeva la costituzione di un Comitato permanente di esperti sui precursori degli esplosivi. A questi lavori partecipano numerosi esperti del settore privato e pubblico, con l'apporto della CEFIC e della FECC, che rappresentano rispettivamente i settori dell'industria chimica e della distribuzione dei prodotti chimici, e l'EFMA, che rappresenta i produttori di fertilizzanti.

9.6

La proposta di decisione ora in esame mira a fare in modo che tutti i fertilizzanti a base di nitrato di ammonio venduti agli agricoltori (o distributori) ottemperino alle norme previste dal regolamento (CE) n. 2003/2003 e che si limiti il contenuto di azoto dei prodotti venduti al pubblico. Ove questa proposta venga adottata, 18 mesi dopo l'entrata in vigore della decisione il nitrato di ammonio non potrà più essere immesso sul mercato per la vendita al pubblico «come sostanza o in preparati contenenti il 20 % o più in massa di azoto in relazione al nitrato di ammonio».

9.7

Il CESE appoggia pienamente la prima parte della proposta, la quale prevede che tutti i fertilizzanti «ad elevato tenore di azoto» venduti agli agricoltori dovranno ottemperare al regolamento n. 2003/2003, a prescindere dal fatto che siano o no commercializzati attraverso le frontiere.

9.8

Per quanto riguarda la seconda limitazione, relativa alle vendite al pubblico, il CESE rileva che i volumi interessati potrebbero essere superiori a quelli inizialmente previsti (oltre 50.000 tonnellate) e che l'EFMA, in rappresentanza dei produttori di fertilizzanti, ha accettato il limite del 20 % per le miscele (che potrebbero essere nuovamente concentrate senza grande difficoltà) proponendo però un limite del 24,5 % per le miscele ottenute con procedimento chimico (per le quali una nuova concentrazione è meno agevole). Tenuto conto delle discussioni nell'ambito del Comitato permanente di esperti sui precursori degli esplosivi, prima di arrivare a una decisione definitiva occorrerà studiare appieno sia le possibilità summenzionate, sia altre possibilità connesse. A prescindere da altre eventuali misure utili a contrastare il terrorismo, è chiaro che per conseguire progressi nella limitazione dell'accesso ai precursori degli esplosivi saranno essenziali il pieno accordo e impegno di tutte le diverse parti interessate, che in questo caso comprendono i produttori, i distributori, il settore delle vendite al dettaglio e il pubblico.

9.9

Il CESE prende atto con varie riserve del fatto che la direttiva del Consiglio 76/769/CEE costituisce l'unica base legislativa disponibile alla Commissione nel breve periodo e che quindi le misure vanno proposte e discusse in questo modo. È auspicabile che una volta ratificato il Trattato di Lisbona possa essere messo a punto un sistema migliore.

10.1

Come già nei pareri su precedenti modifiche alla direttiva del Consiglio 76/769/CEE, il CESE si rammarica che si continui a trattare insieme, nello stesso testo, sostanze che non hanno alcuna relazione tra loro, e in merito alle quali vanno prese decisioni del tutto separate. Questa prassi non è né buona né utile, e nemmeno costituisce un modello di buona governance. Si può solo auspicare che a partire dal 1o giugno 2009, con il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), venga introdotta una procedura migliore.

10.2

Il CESE rileva anche il tempo eccessivo necessario per attuare le disposizioni in esame. Basti pensare che il primo elenco di priorità è stato pubblicato nel maggio 1994. Anche se, come auspicato, questa proposta beneficerà di una procedura accelerata, i suoi effetti sul mercato saranno ridotti fino al 2010 (anzi, anche allora sarà difficile ottenere effettivi miglioramenti per la salute umana). È peraltro anche difficile addebitare questi ritardi interamente ai fabbricanti tenuti a fornire i dati utilizzati per le relazioni sulla valutazione dei rischi, visto che essi erano disponibili già da tempo. Se questo problema dipende dalla scarsità di mezzi al livello della Commissione o dei suoi comitati scientifici, o di altri organi responsabili della sicurezza del pubblico, manifestamente esso va affrontato prima che emerga un carico di lavoro ancor maggiore, per il quale non vi è ancora una graduatoria delle priorità, dopo il 1o giugno 2009.

10.3

Il CESE appoggia decisamente sia la dichiarazione sulla lotta al terrorismo adottata dal Consiglio nel 2004 sia le diverse azioni che vi hanno fatto seguito, e ritiene che la società civile debba svolgere un ruolo chiave in proposito. Spera pertanto di essere considerato sia un interlocutore valido e utile sia parte direttamente interessata e fa presente che sta preparando vari pareri su questa tematica. Per conseguire la pace e la sicurezza a lungo termine sia all'interno dell'UE che nel mondo circostante sarà cruciale decidere quali azioni siano proporzionate e quali iter legislativi vadano seguiti per assicurare reazioni tempestive ed efficaci da parte di tutti i soggetti interessati.

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/19

1.1

Il Comitato approva la decisione di creare l'Impresa comune «Celle a combustibile e idrogeno». Ritiene infatti che il fatto di rilanciare, in questo modo, gli investimenti nella ricerca e sviluppo, possa fornire alle imprese un quadro di riferimento sicuro, che consenta di superare l'attuale frammentazione dei finanziamenti comunitari e di coordinare ricerche troppo spesso dispersive, rendendole più efficaci.

1.2

Approva inoltre la scelta del settore che consente, al tempo stesso, di iscriversi nella strategia di Lisbona, di rispondere agli obiettivi di Barcellona sulle risorse da assegnare alla ricerca e sviluppo e di seguire altre politiche comunitarie rivolte in particolare all'ambiente e allo sviluppo sostenibile.

1.3

Nel dare parere favorevole alla decisione in esame, il CESE intende innanzi tutto sottolineare quanto sia importante per l'UE la strategia proposta in materia di investimenti e di coordinamento della ricerca. Detta strategia rappresenta, a suo avviso, un valido contributo alla creazione di uno spazio europeo della ricerca.

1.4

Tuttavia, a causa delle molteplici fonti di finanziamento, dell'eterogeneità dei partecipanti e delle importanti risorse comunitarie in gioco, occorrerebbe definire meglio l'utilizzo e l'attribuzione dei prodotti finali della ricerca, soprattutto per quanto concerne i diritti di proprietà intellettuale e la questione dei brevetti. È una lacuna che il Comitato ha già segnalato nei pareri concernenti la creazione delle imprese comuni IMI e Clean Sky. Nell'ambito dell'Iniziativa tecnologica congiunta (ITC) all'esame, tale lacuna potrebbe rivelarsi un nodo ancor più sensibile, considerando che il prodotto finale interesserà imprese concorrenti sul mercato, e in particolare le industrie automobilistiche.

1.5

Il Comitato giudica infine necessario:

2.1

La proposta di regolamento in esame mira a lanciare uno dei primi partenariati europei pubblico-privato nel settore della R&S e definisce uno dei sei settori atti a un'iniziativa tecnologica congiunta (ITC). Tale partenariato, denominato Impresa comune «Celle a combustibile e idrogeno», riguarda un settore assolutamente strategico per la diversificazione e per la disponibilità futura di energia.

2.2

L'obiettivo delle ITC è in generale quello di consentire all'industria, agli Stati membri e alla Commissione di mettere in comune le rispettive risorse a favore di programmi di ricerca mirati.

2.3

Contrariamente all'approccio tradizionale, consistente nel destinare ai progetti finanziamenti pubblici concessi caso per caso, le ITC riguardano programmi di ricerca su vasta scala, con obiettivi strategici di ricerca comuni. Questo nuovo approccio dovrebbe generare una massa critica per la ricerca e l'innovazione europee, consolidare la comunità scientifica nei principali settori strategici e armonizzare il finanziamento dei progetti affinché i risultati della ricerca possano essere sfruttati più rapidamente. Le ITC riguardano settori determinanti in cui gli strumenti attuali non hanno né la consistenza finanziaria né la rapidità di azione necessarie affinché l'Europa possa mantenere o conquistare una posizione di vantaggio nella concorrenza mondiale. Si tratta di settori in cui un finanziamento nazionale, europeo e privato della ricerca può apportare un valore aggiunto considerevole, segnatamente incoraggiando l'aumento delle spese private per la ricerca e lo sviluppo.

2.4

Le celle a combustibile sono dei convertitori di energia estremamente efficaci che permettono di ridurre considerevolmente la produzione di gas a effetto serra e di altri inquinanti. Esse permettono inoltre una maggiore flessibilità del mix energetico in quanto possono funzionare a idrogeno oppure ad altri combustibili quali il gas naturale, l'etanolo ed il metanolo, proponendosi così come un contributo importante alla difesa dell'ambiente e alla lotta contro l'inquinamento.

2.5

Per il settore delle celle a combustibile e idrogeno, l'ITC denominata Impresa comune«Celle a combustibile e idrogeno» ha l'obiettivo generale di contribuire allo sviluppo delle competenze essenziali per il settore e di rafforzare così la competitività dell'Europa. La proposta in esame fornisce il quadro giuridico necessario per costituire tale Impresa comune.

2.6

L'Impresa comune contribuisce inoltre alla messa in atto del piano d'azione a favore delle tecnologie ambientali (EPAT), come previsto dalla comunicazione COM(2004) 38 def., che includeva questa piattaforma tecnologica tra le azioni prioritarie dell'EPAT.

3.1

La scarsità di energia e la costante insicurezza delle fonti di approvvigionamento mettono a repentaglio la qualità della vita dei cittadini e la salvaguardia delle condizioni di competitività delle imprese europee. Questi fattori avranno prevedibilmente in futuro delle notevoli implicazioni, anche a fronte della continua instabilità e dell'incremento dei prezzi delle fonti energetiche.

3.2

Per queste ragioni le celle a combustibile che funzionano a idrogeno presentano un grande interesse per il futuro: oltre infatti a permettere una diversificazione delle fonti energetiche disponibili, esse costituiscono dei convertitori di energia non inquinanti dato che il loro funzionamento genera solo vapore. D'altronde, anche gli altri tipi di celle a combustibile che utilizzano gas naturale o altri combustibili fossili permettono di ridurre le emissioni inquinanti, e questo grazie al loro superiore rendimento.

3.3

L'adozione dell'idrogeno come vettore energetico flessibile può contribuire ad assicurare la sicurezza energetica e a stabilizzare i prezzi dell'energia in quanto tale elemento può essere prodotto a partire da diverse fonti di energia primaria permettendo così di diversificare il mix dei combustibili per i trasporti, che oggi dipendono ancora per il 98 % dal petrolio.

3.4

Nel 2005 il settore delle celle a combustibile presentava a livello mondiale una cifra di affari pari a circa 300 milioni di euro, di cui però solo il 12 % riguardava l'Europa; quanto agli investimenti nel campo della ricerca, che sono stimati a circa 700 milioni di euro, essi vedono l'Europa presente solamente per un 10 % del totale, contro il 78 % del Nord America.

3.5

La struttura attuale del settore di attività delle celle a combustibile e idrogeno in Europa risulta quindi del tutto insoddisfacente, malgrado l'UE abbia già investito una notevole quantità di fondi pubblici, essendo questo tema già presente nel portafoglio delle attività di ricerca Energia e trasporti del Settimo programma quadro (7PQ). L'impegno nella ricerca in Europa è assai lontano da quello che caratterizza altre aree a livello mondiale, e secondo uno studio comunitario (progetto HyLights della DG TREN) l'Europa accusa attualmente un ritardo di almeno cinque anni rispetto al Giappone e all'America del Nord per quanto riguarda i veicoli equipaggiati di celle a combustibile.

3.6

Senza una nuova e concreta spinta nel campo della R&S esiste un ragionevole rischio che lo sviluppo industriale di un campo fondamentale come quello delle celle a combustibile e idrogeno accumuli ulteriori ritardi rispetto alla concorrenza mondiale, con ovvi effetti negativi sullo sviluppo industriale del settore e sull'occupazione.

3.7

I principali problemi che emergono dall'analisi e dalle consultazioni effettuate dalla Commissione derivano dalla complessità delle ricerche necessarie al settore e dal fatto che non esiste un accordo concreto a livello comunitario per un piano di investimenti a lungo termine.

3.8

In questa situazione, a fronte dei necessari interventi nel campo dell'innovazione che richiedono un livello di risorse molto elevato, appare evidente che nessuna impresa o singola istituzione può portare avanti da sola le indispensabili ricerche.

3.9

I fondi attualmente disponibili, oltre che insufficienti, non sono utilizzati al meglio in ragione di lacune nei programmi e/o di inutili doppioni e sono del tutto inadeguati per finanziare un programma su grande scala a livello europeo.

3.10

Il settore europeo delle celle a combustibile risulta inoltre inadeguatamente coordinato tra diversi paesi e diversi settori di attività (università, nuove imprese industriali, PMI ad alta tecnologia, ecc.). Ciò impedisce, oltre alla messa in comune di conoscenze e di esperienze, anche gli avanzamenti tecnologici indispensabili per migliorare la performance dei materiali e per conseguire quella riduzione dei costi capace di rispondere alle aspettative dei nuovi clienti potenziali.

3.11

Conferire una dimensione europea alla ricerca nel campo delle celle a combustibile e idrogeno costituisce una scelta obbligata, in quanto appare essere la sola strada possibile per affrontare le difficili sfide con cui il settore deve cimentarsi.

3.12

La scelta di un'impresa comune pubblico-privata dovrebbe invece permettere alla R&S comunitaria del settore di fare un salto in direzione di quel tipo di ricerca efficace che attualmente incontra problemi per raggiungere l'indispensabile massa critica. Ciò appare essenziale per superare l'attuale frammentazione dei programmi di ricerca distribuiti tra i vari Stati membri, che non possono raggiungere tale massa critica non disponendo delle risorse per finanziare i necessari programmi.

4.1

Il punto di riferimento per i programmi di ricerca è costituito dal 7PQ. Bisogna essere consapevoli del fatto che se si vuole un'economia competitiva e dinamica è indispensabile rilanciare gli investimenti in R&S.

4.2

Il regolamento in esame appare coerente con la politica comunitaria in materia di ricerca, con la strategia di Lisbona (competitività) e con gli obiettivi di Barcellona (spese destinate alla ricerca) che prevedono che l'UE investa nell'R&S il 3 % del suo PIL entro il 2010.

4.3

Esso appare inoltre coerente con la comunicazione della Commissione in merito all'iniziativa lanciata nel gennaio del 2007 Una politica dell'energia per l'Europa e con il Piano strategico europeo per le tecnologie energetiche (piano SET), che forma attualmente oggetto di un parere del Comitato (1), e che deve servire di base per orientare nel prossimo decennio le tecnologie energetiche. Il programma è infine coerente con altri capitoli dell'azione comunitaria, ad esempio l'ambiente e lo sviluppo sostenibile.

5.1

La Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce l'Impresa comune «Celle a combustibile e idrogeno» (COM(2007) 571 def.), fa riferimento alle disposizioni del Settimo programma quadro (7PQ) di ricerca e sviluppo, oggetto della decisione n. 1982/2006/CE, le quali prevedono un contributo comunitario alla costituzione di partenariati publico-privati a lungo termine su scala europea nel settore della ricerca.

5.2

Tali partenariati, che si configurano come ITC (iniziative tecnologiche congiunte), derivano dalle vecchie piattaforme tecnologiche europee (PTE).

5.3

Il Consiglio, nella decisione 2006/971/CE, concernente il programma specifico Cooperazione, ha sottolineato la necessità di istituire dei partenariati pubblico-privati e ha individuato sei settori in cui la creazione di iniziative tecnologiche congiunte è atta a rilanciare la ricerca in Europa:

5.4

Nel contesto di questa strategia generale, la proposta di regolamento in esame (COM(2007) 571 def.) prevede l'attuazione di un'iniziativa tecnologica congiunta sulle celle a combustibile e l'idrogeno tramite la creazione dell'Impresa comune «Celle a combustibile e idrogeno».

5.5

L'Impresa comune è considerata un organismo internazionale dotato di personalità giuridica ai sensi dell'articolo 22 della direttiva 2004/17/CE del Parlamento e del Consiglio del 31 marzo 2004 e dell'articolo 15 della direttiva 2004/18/CE. Essa avrà sede a Bruxelles e le sue attività si concluderanno il 31 dicembre 2017, salvo proroga decisa dal Consiglio tramite revisione del regolamento.

5.6

I principali obiettivi che la Commissione si propone con la creazione dell'Impresa comune, esposti in modo dettagliato all'articolo I. 2 dello statuto dell'Impresa comune allegato al regolamento, sono i seguenti:

6.1

La proposta consiste in un regolamento del Consiglio, cui è allegato lo statuto dell'Impresa comune. Essa si basa sull'articolo 171 del Trattato. L'Impresa comune sarà un organismo comunitario, con un bilancio disciplinato dall'articolo 185 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio. Bisognerà comunque tenere conto del fatto che questa iniziativa rientra per sua natura tra i partenariati pubblico-privati, che beneficiano di un contributo del settore privato pari almeno a quello del settore pubblico.

7.1

Sono membri fondatori dell'Impresa comune:

7.2

In futuro potrebbe divenire membro anche un gruppo scientifico di ricerca che rappresenti gli organismi di ricerca senza scopo di lucro, sempre che venga istituita un'entità che rappresenti la comunità scientifica.

8.1

I costi amministrativi dell'Impresa comune, esposti in dettaglio all'articolo 5 del regolamento, sono finanziati in parti uguali dai membri fondatori.

8.2

I costi operativi per le attività di R&S sono finanziati congiuntamente dal contributo finanziario comunitario e dai contributi in natura dei soggetti giuridici di diritto privato che partecipano alle attività. Il contributo di questi ultimi dovrà corrispondere ad un importo almeno equivalente al contributo comunitario.

8.3

Il contributo massimo della Comunità, per i costi sia amministrativi che operativi dell'Impresa, è di 470 milioni di euro. Il Comitato ritiene che l'importo di detto contributo avrebbe potuto essere superiore, vista l'importanza delle ricerche oggetto di questa ITC. I costi amministrativi sono inoltre stimati ad un importo massimo di 20 milioni di euro. I contributi provengono dal programma specifico Cooperazione che attua il Settimo programma quadro della Comunità europea per azioni di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione, conformemente a quanto disposto dall'articolo 54, paragrafo 2, lettera b) del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio.

8.4

Qualora venga istituito un gruppo scientifico di ricerca (cfr. punto 7.2), il suo contributo è fissato a 1/12 dei costi amministrativi, con conseguente riduzione del contributo della Commissione.

8.5

Salvo che ne venga garantito il finanziamento dopo il 2013 (data di scadenza del 7PQ), solo i progetti con una convenzione di sovvenzione firmata entro il 31 dicembre 2013 proseguiranno nel periodo 2014-2017.

9.1

Il CESE esprime parere favorevole alla decisione di costituire l'Impresa comune «Celle a combustibile e idrogeno» ed approva la relativa proposta di regolamento (COM(2007) 571 def). Nell'esprimere tale parere favorevole, il CESE tiene a sottolineare innanzitutto l'importanza per l'UE della strategia proposta in materia di investimenti e di coordinamento della ricerca: nel caso specifico di questa ITC, tale strategia consente di diversificare maggiormente il mix energetico, specie nel settore dei trasporti (6).

9.2

Infatti, come già affermato nei pareri in merito ad altri regolamenti facenti capo alla decisione 2006/971/CE del Consiglio relativa al programma specifico Cooperazione, il CESE ritiene che il rilancio degli investimenti in R&S sia uno strumento appropriato per fornire alle imprese un quadro di riferimento sicuro, che consenta di superare l'attuale frammentazione dei finanziamenti comunitari e di evitare una ripartizione scoordinata dei programmi.

9.3

Il CESE ha da sempre sostenuto con grande forza, in un notevolissimo numero di pareri, l'esigenza improrogabile di un impegno sempre maggiore dell'UE nel campo della R&S. Nell'impossibilità di citare tutti gli interventi di sostegno, ci limitiamo a ricordare in appresso gli ultimi due, approvati a larga maggioranza nella sessione plenaria del 24-25 ottobre 2007 e concernenti le imprese comuni Clean Sky ed ENIAC.

9.4

Sul piano generale: nel parere in merito al Libro verde — Nuove prospettive per lo spazio europeo della ricerca  (7), il CESE ha confermato che «mentre appoggia l'obiettivo di creare infrastrutture di ricerca in campo tecnico-scientifico, alle quali bisognerà però fornire un sostegno costante ed affidabile», non può non ribadire «l'esigenza, quale presupposto per la validità ed il successo delle stesse attività, di una presenza congiunta, oltre che della Commissione, anche degli Stati membri e degli istituti e poli universitari e quella, sul piano tecnico, di un coinvolgimento impegnato dell'industria».

9.5

Sul piano specifico: nel parere in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo — Relazione sui progressi compiuti nell'uso dei biocarburanti e di altri combustibili provenienti da fonti rinnovabili  (8), il CESE ha sostenuto con forza l'importanza dello sviluppo dei programmi di ricerca relativi alla materia trattata nel regolamento in esame.

9.5.1

In particolare, il CESE ha definito «necessario riservare una particolare attenzione alla ricerca nel settore dei biocarburanti, soprattutto di seconda generazione, senza sacrificare quella connessa con lo sviluppo dell'idrogeno solare o derivato dal trattamento delle biomasse».

9.5.2

Ha poi proseguito affermando che «nonostante il recente sviluppo della ricerca per produrre idrogeno dalla biomassa o da fonti rinnovabili, la possibile diffusione e commercializzazione di automobili a idrogeno è condizionata anche dai costi connessi con l'acquisto delle celle a combustibile. Concludendo, ha affermato che perché l'idrogeno diventi un'alternativa energetica economicamente compatibile e praticabile è necessario che i costi di produzione vengano abbattuti. Il Comitato ritiene sia opportuno sostenere la ricerca delle tecnologie collegate alle celle a biocombustibili (biofuel cells), ossia delle celle a combustibile biologico che utilizzano biocatalizzatori per convertire energia chimica in energia elettrica».

10.1

Tenendo conto del sistema di finanziamento proposto, che prevede fonti molteplici e diverse, e considerando il volume di risorse comunitarie in gioco, il Comitato giudica opportuno definire con maggior precisione l'utilizzo e l'attribuzione dei prodotti finali della ricerca. A tale proposito, la questione dei brevetti e dei diritti di proprietà intellettuale, di cui all'articolo 17 della proposta di regolamento o all'articolo 1, paragrafo 24, dell'allegato relativo allo statuto dell'Impresa comune, i quali si limitano ad evocare una serie di principi, dovrebbe essere più precisa e particolareggiata, altrimenti rischia di diventare uno dei punti sensibili dell'attuazione e del funzionamento dell'ITC «Celle a combustibile e idrogeno». Il CESE aveva già sottolineato questa lacuna nel parere relativo alla creazione delle imprese comuni IMI e Clean Sky. Nell'ambito della ITC all'esame, tale lacuna rischia di rivelarsi un nodo ancor più sensibile considerando che il prodotto finale interesserà imprese concorrenti sul mercato, e in particolare le industrie automobilistiche, molte delle quali presenti nell'Impresa comune. Dato il volume degli investimenti comunitari previsti, è indispensabile definire meccanismi che permettano che l'investimento europeo abbia un ritorno, o per lo meno sottolineare questa preoccupazione nel documento all'esame.

10.2

Come già osservato al punto 5.2, le ITC derivano dalle vecchie piattaforme tecnologiche europee (PTE). A volte queste ultime non hanno conseguito l'obiettivo, loro assegnato, di un rilancio strategico delle ricerca in Europa. L'iniziativa di creare le ITC è essenzialmente dovuta proprio alle eventuali difficoltà incontrate dalle PTE, il cui ruolo fondamentale era di dare un sostanziale contributo all'industria in termini di competitività.

10.2.1

A tale proposito, il CESE si rammarica che nella proposta all'esame la Commissione non abbia condotto un'analisi più dettagliata sui lavori effettuati in precedenza dalle piattaforme tecnologiche europee (PTE), valutandone l'attività, illustrando i risultati ottenuti e citando gli opportuni riferimenti bibliografici. Un bilancio serio, condotto allo scopo di stabilire con precisione le cause delle eventuali difficoltà incontrate dalle PTE, avrebbe evitato difficoltà analoghe nel nuovo strumento.

10.3

Per realizzare gli obiettivi assegnati all'ITC «Celle a combustibile e idrogeno» e sfruttare al massimo tutte le potenzialità rappresentate dal nuovo strumento, il CESE giudica necessario:

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/24

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/24

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/25

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/25

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) fa notare che un approccio integrato in materia di reti transeuropee (RTE) rappresenta uno dei metodi per realizzare l'obiettivo dello sviluppo sostenibile dell'Unione europea.

1.2

Il CESE è convinto che l'adozione di un approccio integrato per le RTE consenta di accelerare la realizzazione delle infrastrutture previste nel settore e di ridurre le spese di costruzione di tali reti rispetto a quelle che si dovrebbero sostenere se si adottasse un approccio che non tiene conto del possibile effetto delle sinergie fra le diverse reti.

1.2.1

Alla luce di quanto precede, il Comitato chiede alla Commissione europea di presentare delle proposte di estensione del campo del sostegno finanziario per gli approcci integrati, sotto forma di un «fondo per approcci integrati» concernente le RTE (intese in senso ampio, cioè comprese le loro ramificazioni) prima dell'imminente revisione intermedia.

1.3

Analizzando le condizioni in cui si può attuare efficacemente un approccio integrato per le RTE nella loro dimensione globale, il CESE ritiene che tale effetto sinergico si possa realizzare con successo solo in presenza di un processo di convergenza dei vari settori (1). Una condizione altrettanto importante, secondo il CESE, per rendere più efficace tale approccio integrato è rappresentata dal completamento, nel più breve tempo possibile, della struttura fondamentale di questo tipo di reti.

1.4

Riferendosi direttamente al contenuto della comunicazione della Commissione, il CESE raccomanda di ampliarlo con un'analisi dell'impatto che la recente adesione all'UE di 12 nuovi paesi può avere sulla possibilità e sulla sfera di applicazione dell'approccio integrato in quegli Stati.

1.5

Il CESE fa notare che l'approccio integrato per le RTE riveste una particolare importanza in quanto può:

1.6

Il CESE è del parere che gli studi scientifici, comprendenti iniziative sia a livello europeo che a livello nazionale, svolgano un ruolo fondamentale nell'ottimizzare gli effetti dell'approccio integrato per le RTE. Tenuto conto di ciò, il CESE afferma che tali studi sono attualmente caratterizzati da una dispersione tematica e settoriale, e invita quindi la Commissione e il Consiglio a programmare e avviare su tutto il territorio programmi europei di ricerca scientifica e applicativa sulle sinergie fra tutti i tipi di reti che costituiscono la struttura di insieme delle RTE.

1.7

Considerato che, in alcuni paesi dell'UE, esistono reti dorsali di fibre ottiche realizzate per applicazioni tecnologiche di altre infrastrutture nazionali (quali le reti elettriche o ferroviarie), il CESE è convinto che, nel quadro dell'attuazione di un approccio integrato, occorra sfruttare maggiormente tali reti di fibre ottiche a fini commerciali (servizi di telecomunicazione, trasmissione di dati, ecc.).

1.7.1

Parallelamente, il CESE ritiene che, tenuto conto dello sviluppo intensivo delle infrastrutture locali (comunali) in numerosi Stati membri dell'UE e dell'approccio integrato, occorra trarre profitto dalla costruzione di queste nuove infrastrutture per rafforzare lo sviluppo delle reti di accesso di fibre ottiche e realizzare infrastrutture comunali intelligenti (2). Parte integrante di questa infrastruttura comunale intelligente dovrebbe essere una mappa integrata dei SIG (3). In questo modo sarà possibile attuare un approccio integrato per la rete dell'infrastruttura comunale, utilizzando un sistema informatico («Sistema intelligente di gestione dell'infrastruttura»).

1.8

Il Comitato raccomanda alla Commissione di tener conto, nei suoi progetti relativi a un approccio integrato per le RTE, delle tecnologie integrate rinnovabili del gas nonché delle tecnologie energetiche rispettose dell'ambiente. Grazie a queste tecnologie, che avvicinano la produzione di energia elettrica all'utente finale, è possibile ridurre le emissioni di anidride carbonica.

1.8.1

Nel quadro di queste misure, occorre perseguire gli effetti di sinergia, coordinamento ed economia ottenibili nel processo di sviluppo delle biotecnologie e delle tecnologie energetiche del gas.

1.9

Analizzando la questione delle sinergie possibili in materia di RTE dell'energia sullo sfondo della situazione dei paesi baltici, recentemente divenuti membri dell'UE, il CESE ritiene che, nel quadro di un approccio integrato, occorra adottare una delle misure realizzabili in tempi brevi e condurre a buon fine l'integrazione dei sistemi dei paesi baltici con i sistemi del resto dell'UE mediante un ponte energetico. Nel far ciò, non si può tuttavia accettare, in una più lunga prospettiva (2020), la prassi degli stranded cost (costi «incagliati» o non recuperabili) (4) nel campo delle reti di trasmissione.

2.1

Sviluppo, connessione, migliore integrazione e coordinamento delle infrastrutture europee dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni sono tutti obiettivi ambiziosi che figurano nel Trattato (5) e negli orientamenti per la crescita e l'occupazione basati sulla strategia di Lisbona (6).

2.2

Negli articoli 154, 155 e 156 del Trattato e negli Orientamenti integrati per la crescita e l'occupazione sono stati stabiliti degli obiettivi riguardanti lo sviluppo delle infrastrutture europee dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni, la loro interconnessione e il miglioramento della loro integrazione e del loro coordinamento.

2.3

Sulla base delle suddette disposizioni contenute nel Trattato e negli Orientamenti, è stata formulata l'idea delle reti transeuropee dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni, che possono essere considerate come il «sistema circolatorio» dell'economia dell'UE.

2.4

Allo scopo di trarre i migliori risultati dal funzionamento delle reti transeuropee, in particolare dal punto di vista del rafforzamento della competitività dell'Unione europea, nel luglio 2005, la Commissione europea ha affidato ad un gruppo di indirizzo istituito a tale scopo il compito di definire un approccio comune destinato a migliorare il coordinamento dei diversi interventi comunitari in modo da fornire un sostegno sostanziale alla realizzazione delle reti transeuropee dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni.

2.4.1

Il gruppo di indirizzo si è dedicato in particolare alle questioni seguenti:

2.5

Il presente parere ha per oggetto la comunicazione della Commissione (COM(2007) 135 def.) intitolata Le reti transeuropee: verso un approccio integrato, elaborata in seguito ai lavori del gruppo di indirizzo.

3.1.1

Dall'ultimo allargamento dell'Unione europea nel 2007, la RTE-T comprende ormai 30 progetti prioritari da realizzare entro il 2020. La Commissione ha inoltre recentemente sottolineato la necessità di estendere queste reti ai paesi confinanti (7).

3.1.2

La realizzazione di questi grandi progetti ha subito ritardi rispetto al calendario iniziale. Anche se alcuni di tali cantieri sono stati completati o stanno per esserlo (8), il ritmo di realizzazione degli assi di trasporto considerati prioritari è ancora troppo lento. Il CESE ne descrive in dettaglio le cause in un parere d'iniziativa (9).

3.1.3

Di questi trenta progetti prioritari, diciotto sono progetti ferroviari e due riguardano la navigazione interna e marittima. È stata pertanto data la priorità ai modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente. Le mappe che figurano nel documento elaborato per la Commissione dalla società Ecorys (10) illustrano l'attuale stato di avanzamento dei trenta progetti prioritari e lo stato previsto al termine del periodo di finanziamento pluriennale nel 2013. Da un'analisi di questi documenti emerge fino a che punto la rete sia ancora incompleta.

3.1.4

La comunicazione della Commissione oggetto del presente parere fa il bilancio delle risorse finanziarie destinate alla realizzazione della RTE-T nel periodo di programmazione finanziaria 2000-2006 e presenta i meccanismi di finanziamento per il quadro finanziario pluriennale 2007-2013, nell'ambito del quale sono stati stanziati 8,013 miliardi di euro per lo sviluppo della RTE-T.

3.1.5

Le principali fonti di finanziamento comunitario per i progetti della rete transeuropea dei trasporti per il periodo di programmazione 2007-2013 continueranno ad essere il FESR e il Fondo di coesione. In genere, il contributo comunitario alla realizzazione della RTE-T dovrà concentrarsi sulle sezioni transfrontaliere e sulle strozzature.

3.1.6

La Banca europea per gli investimenti continuerà a finanziare le infrastrutture di trasporto erogando prestiti e attivando uno strumento specifico di garanzia dotato di 500 milioni di euro provenienti dai fondi propri della banca stessa e di altri 500 milioni di euro provenienti dal bilancio della RTE-T (6,25 % della dotazione totale).

3.2.1

Nel gennaio 2007, la Commissione ha valutato nel suo «Programma prioritario per le interconnessioni» lo stato di avanzamento dei progetti dichiarati di interesse europeo. Per quanto riguarda l'energia elettrica, pochi sono i progetti (12 su 32) realizzati conformemente al programma e solo cinque quelli effettivamente completati (11).

3.2.2

Per quanto riguarda il gas, la situazione sembra migliore: su dieci progetti, sette dovrebbero essere terminati nel corso del periodo 2010-2013. In compenso, però, registra ritardo la realizzazione di 29 terminali di GNL (12) e impianti di stoccaggio del gas: si è rinunciato a costruirne nove e i lavori di altri cinque sono stati sospesi.

3.2.2.1

Come causa principale dei ritardi e delle mancate realizzazioni, la Commissione ha evocato la complessità della pianificazione e delle procedure di ottenimento dei permessi. Fra le altre ragioni, si rileverà l'opposizione dell'opinione pubblica, l'insufficienza delle fonti di finanziamento e la struttura delle imprese del settore energetico caratterizzata da un'integrazione verticale.

3.2.3

Entro il 2013 l'UE dovrà investire almeno 30 miliardi di euro in infrastrutture (6 miliardi per la trasmissione di energia elettrica, 19 miliardi per i gasdotti e 5 miliardi per i terminali di GNL), se vuole rispettare integralmente le priorità individuate negli orientamenti RTE-E. Gli investimenti sono indispensabili non solo nel settore dei collegamenti transfrontalieri, ma anche nel settore della produzione di energia.

3.2.4

Gli investimenti relativi alla RTE-E beneficiano di un aiuto finanziario che può essere accordato soltanto in casi specifici e strettamente giustificati e proviene dal bilancio comunitario. Si tratta della linea di bilancio esclusivamente destinata al finanziamento delle reti transeuropee o di risorse provenienti dal Fondo di coesione e dai fondi strutturali (i fondi rappresentano oltre un terzo del bilancio e sono destinati al finanziamento dello sviluppo regionale, fra l'altro nel settore delle reti dell'energia).

3.2.5

Il ricorso ad altri strumenti finanziari (fondo, prestiti) permette di finanziare la fase legata allo stanziamento degli investimenti. La Banca europea per gli investimenti è la fonte principale di finanziamento delle reti transeuropee. Accumulati, i diversi contratti di prestiti destinati al finanziamento dell'insieme delle reti transeuropee hanno raggiunto per il periodo dal 1993 alla fine del 2005 un importo pari a 69,3 miliardi di euro, di cui 9,1 miliardi destinati alle reti dell'energia.

3.3.1

Fra tutte le reti che compongono le RTE, la costruzione delle infrastrutture per la rete delle telecomunicazioni è quella più avanzata. L'apertura progressiva dei servizi di telecomunicazioni alla concorrenza, iniziata nel 1988, ha avuto effetti considerevoli. L'intensificazione della concorrenza ha stimolato gli investimenti, l'innovazione e la nascita di nuovi servizi e ha comportato una notevole riduzione dei prezzi per i consumatori.

3.3.2

Attualmente gli investimenti si concentrano soprattutto sull'ammodernamento delle reti esistenti per il passaggio alla generazione successiva, sullo spiegamento della terza generazione di telefonia mobile e su altre infrastrutture wireless, nonché sull'impianto della banda larga nelle zone rurali dell'Unione.

3.3.2.1

Gli investimenti possono anche consistere nella posa di cavi di fibre ottiche, nel qual caso le opere di ingegneria e il cablaggio all'interno degli edifici rappresenta il 70 % della spesa totale. La costruzione di linee ferroviarie, strade e linee elettriche può ovviamente facilitare l'istallazione di queste reti nelle aree meno equipaggiate o meno servite.

3.3.3

Uno dei problemi principali per le reti transeuropee di telecomunicazione consiste nel ridurre le disparità nell'accesso alla banda larga. Emergono delle differenze fra le zone urbane e quelle rurali e in questa situazione gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure concrete e definire obiettivi per colmare questo divario entro il 2010.

3.3.4

Per organizzare una pianificazione coerente e completare la copertura territoriale a banda larga, è necessario coordinare ed integrare meglio le varie fonti di finanziamento (fondi strutturali, Fondo di sviluppo rurale, fondi RTE e finanziamenti nazionali).

3.4.1

Un primo esempio di sinergia nel settore delle RTE consiste nella combinazione strada-ferrovia (13). I vantaggi che ne derivano sono illustrati nella comunicazione della Commissione Estensione dei principali assi di trasporto transeuropei ai paesi confinanti — Orientamenti per i trasporti in Europa e nelle regioni confinanti  (14). I più significativi sono: un migliore utilizzo dello spazio, la realizzazione comune di lavori di costruzione, un minore impatto visivo e una minore frammentazione del paesaggio, misure per ridurre l'impatto ambientale delle infrastrutture comuni (protezioni antirumore, viadotti per consentire il passaggio della piccola e grande fauna). Le infrastrutture combinate offrono effettivamente la possibilità di ridurre i costi e le ripercussioni negative sull'ambiente.

3.4.2

È stata effettuata una ricerca (15) per studiare la possibilità di dar vita ad altre e diverse combinazioni (ad esempio, far passare una linea ad alta tensione nelle gallerie ferroviarie, aggiungere un cavo per telecomunicazioni ad una linea ferroviaria). Un'analisi della fattibilità tecnica, dell'impatto sulle spese di progetto e della complessità delle procedure ha dato le seguenti conclusioni.

3.4.2.1

Fatta eccezione per la combinazione gasdotti-infrastrutture diverse (la cui fattibilità tecnica risulta difficile vista l'ampiezza dei perimetri di sicurezza necessari) lo studio citato ha messo in luce gli effettivi vantaggi che risulterebbero da una combinazione di varie RTE.

3.4.2.2

Le sinergie tra le reti di telecomunicazione e le reti di trasporto sembrano essere le più promettenti: ogni rete di trasporto potrebbe essere «ottimizzata» qualora venisse corredata della propria rete di comunicazione, da utilizzare per la gestione della rete stessa. Nella maggior parte dei casi le strade ferrate e le reti autostradali già dispongono di queste reti di comunicazione; in altri casi la capacità in eccesso di queste reti viene utilizzata per altri scopi, ad esempio per la trasmissione di dati.

3.4.2.3

Sono ancora rari i casi in cui si ricerca sistematicamente una sinergia tra una rete per la gestione dell'infrastruttura e una rete di telecomunicazioni.

3.4.2.4

Potrebbe risultare interessante testare la fattibilità di soluzioni consistenti nel creare interconnessioni tra le reti elettroenergetiche, le infrastrutture di trasporto e di telecomunicazione quali la posa di cavi ad alta tensione lungo le sponde di canali e fiumi, interconnessioni a bassa tensione (2 volte 25 kV) lungo le linee ferroviarie ad alta velocità, interconnessioni più sistematiche delle linee sotterranee ad alto voltaggio (300-700 kV) lungo i tracciati delle reti di trasporto. Tali proposte non sostituiscono la necessità immediata di una interconnessione delle reti nazionali ad alta tensione, ma spingono piuttosto a una strutturazione più capillare delle reti elettriche nazionali su un orizzonte temporale più lungo, corrispondente alla durata di realizzazione dei grandi progetti infrastrutturali.

3.5.1

La strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione invita a realizzare le RTE in modo compatibile con lo sviluppo sostenibile.

3.5.2

I progetti prioritari della RTE-T sono, nella loro grande maggioranza, progetti che favoriscono modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente e meno avidi di energia, come la ferrovia e le idrovie. Il completamento della rete transeuropea dei trasporti avrà sicuramente un impatto positivo sull'ambiente. Se le emissioni di CO2 generate dai trasporti continueranno a crescere al tasso attuale, nel 2020 saranno superiori del 38 % ai livelli attuali. La Commissione ritiene che, completando i 30 progetti prioritari, si potrà ridurre questo incremento del 4 % circa, il che equivale, in termini assoluti, a ridurre le emissioni di CO2 di 6,3 milioni di tonnellate all'anno.

3.5.3

Grazie all'interconnessione dei sistemi nazionali di energia elettrica e all'allacciamento a fonti di energia rinnovabili sarà possibile ottimizzare l'utilizzo delle capacità in tutti gli Stati membri, attenuando quindi l'impatto negativo sull'ambiente.

3.5.4

La legislazione comunitaria per la tutela dell'ambiente ha fissato un quadro chiaro per la realizzazione dei grandi progetti. Gli orientamenti comunitari per lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto vi fanno esplicito riferimento (16). Infatti, ogni nuovo programma di infrastrutture deve essere sottoposto ad un'analisi strategica ambientale (17) ed ogni nuovo progetto deve essere valutato caso per caso (18). Queste analisi possono servire come base per studiare l'esistenza di possibili sinergie.

3.5.5

Ogni singolo progetto deve osservare la normativa comunitaria in materia di inquinamento acustico, protezione delle acque e tutela della flora e della fauna (19).

3.5.6

Se nessuna delle alternative di un progetto dichiarato di pubblica utilità costituisce una soluzione ottimale e conforme alla normativa comunitaria, possono essere assunte misure compensatorie che consentano di realizzare il progetto ma, al tempo stesso, compensino i suoi possibili aspetti negativi.

3.6.1

La questione della combinazione dei fondi per la realizzazione delle RTE è all'origine di problemi seri e addirittura di conflitti. La Commissione si è sempre preoccupata di evitare il cumulo di finanziamenti comunitari provenienti da varie fonti per uno stesso progetto. La Corte dei conti ha messo in evidenza la questione nelle sue relazioni sulla realizzazione delle reti transeuropee ad opera della Commissione.

3.6.2

Nella comunicazione che è oggetto del presente parere, il gruppo di indirizzo giunge alla conclusione che è necessario escludere ogni possibilità di cumulare sovvenzioni provenienti da più fondi comunitari. Per garantire la trasparenza del bilancio, e nell'interesse della sana gestione finanziaria, il Regolamento finanziario e/o gli atti di base settoriali adottati o in corso d'adozione devono escludere il cumulo di strumenti finanziari comunitari diversi sulla stessa iniziativa.

3.6.3

La comunicazione fornisce un'informazione essenziale che ha un'incidenza fondamentale sugli investimenti relativi alle RTE, ovverosia che le spese sostenute per realizzare un progetto rientrante in un programma operativo che fruisce del contributo dei fondi strutturali o di coesione non possono beneficiare di finanziamenti provenienti da altri strumenti comunitari.

3.6.3.1

Conseguentemente, quando determinate spese (ad esempio per l'acquisto di attrezzature ERTMS o per l'elettrificazione di una linea ferroviaria) non fruiscono del contributo finanziario dei fondi strutturali o di coesione, possono allora attingere alle dotazioni del bilancio RTE. La costruzione di una linea ferroviaria può ricevere finanziamenti dal FESR o dal Fondo di coesione. Vi è anche la possibilità di frazionare i progetti in segmenti regionali, che possono beneficiare di un cofinanziamento da parte del FESR o del Fondo di coesione, oppure, in alternativa, dalle dotazioni RTE.

4.1.1

Lo sviluppo delle tecnologie di produzione del gas (tecnologie combi  (20), cogenerazione (21)) fa aumentare i rischi per gli investitori nel campo delle reti di energia elettrica (la trasmissione di quest'ultima è infatti sostituita dal trasporto del gas naturale e dallo sviluppo della cogenerazione locale del gas, della cogenerazione su piccola scala e della microcogenerazione).

4.1.2

Lo sviluppo delle nuove tecnologie di trasporto del gas fa aumentare i rischi per gli investitori nel campo delle reti del gas (la trasmissione del gas naturale per mezzo di gasdotti è infatti sostituita dal trasporto marittimo e su strada effettuato grazie alle tecnologie del GNC (22) e del GNL).

4.1.3

La convergenza dei settori dell'energia elettrica e del gas (o meglio delle rispettive imprese), ossia la convergenza in materia di proprietà, gestione e organizzazione, rappresenta una condizione indispensabile per un approccio tecnologico integrato nel campo dello sfruttamento del gas naturale nonché della produzione di energia elettrica e di calore. È quindi necessario e urgente superare l'approccio settoriale (ponendo fine al reciproco isolamento della produzione di energia elettrica e di quella di gas). È particolarmente importante accelerare la convergenza dei settori dell'energia elettrica e del gas nei nuovi Stati membri dell'Europa centrale ed orientale, tenendo conto delle ripercussioni sociali che inevitabilmente ne derivano per gli Stati membri interessati, sia «vecchi» che «nuovi».

4.2.1

In taluni paesi dell'UE, tra i quali anche alcuni dei nuovi Stati membri (come la Polonia), si sono realizzate reti molto estese di fibre ottiche destinate a determinate applicazioni tecnologiche, quali la trasmissione di energia elettrica (23) e il trasporto ferroviario (24). L'utilizzo di queste reti a fini commerciali è senz'altro in aumento (25), ma vi è un enorme potenziale di integrazione che non viene ancora sfruttato. Tale potenziale inutilizzato riguarda per es. il settore del gas. Si tratta però soprattutto di un potenziale di integrazione delle reti tecnologiche di fibre ottiche destinate a infrastrutture diverse (rete elettrica, rete ferroviaria) con la rete di telecomunicazione al fine di realizzare una rete di accesso efficace.

4.2.2

Numerosi paesi dell'UE, e in particolare i nuovi Stati membri, si trovano in una fase di intensa costruzione di infrastrutture comunali, quali le condotte idriche e le canalizzazioni, e beneficiano perciò di un cofinanziamento comunitario, in particolare tramite il FESR e il Fondo di coesione. Si tratta di un'opportunità unica per integrare in queste infrastrutture le reti di accesso in fibra ottica. Per le zone rurali e i piccoli centri urbani europei, ciò consentirebbe di compiere un vero e proprio salto di civiltà. La realizzazione pratica di tale integrazione potrebbe essere sostenuta in modo efficace introducendo degli incentivi nei sistemi di assegnazione dei fondi comunitari per lo sviluppo di infrastrutture comunali, ad esempio attraverso la promozione della costruzione di infrastrutture integrate.

4.2.3

La rete di accesso in fibra ottica può costituire la struttura di base per la realizzazione di un'infrastruttura comunale intelligente, che comprenda il pilotaggio (tecnico) degli elementi (intelligenti) di tale infrastruttura sparsi nel territorio (condotte idriche, canalizzazioni, trasporti, reti di calore, sicurezza pubblica) nonché la loro gestione (in materia di controllo tecnico e sul mercato dei servizi). Parte integrante di questa infrastruttura comunale intelligente dovrebbe essere una mappa integrata dei SIG (gestita dal comune o dalla provincia e accessibile alle imprese interessate dalle infrastrutture operanti in un dato territorio): proprio in questo strumento, infatti, risiede oggi il maggiore potenziale di integrazione delle strutture in rete di una tale infrastruttura.

4.3.1

Le tecnologie di produzione di gas da fonti rinnovabili (tecnologie di cogenerazione (26) su piccola scala, che sfruttano la gassificazione della biomassa derivante dalle colture agricole su larga scala) consentono di limitare l'estensione delle reti elettriche e le perdite sulle reti, di sfruttare meglio l'energia primaria e al tempo stesso di ridurre le emissioni di anidride carbonica.

4.3.2

Una categoria molto importante di tecnologie integrate è costituita dalle tecnologie energetiche rispettose dell'ambiente (cogenerazione ecologica), destinate alla produzione di energia (elettrica e termica) nonché al riciclaggio dei rifiuti (riciclaggio dei rifiuti comunali, degli scarti della produzione agricola e dei residui della trasformazione dei prodotti agroalimentari).

4.4.1

Il finanziamento integrato delle infrastrutture mediante un partenariato pubblico-privati mira a rendere più efficace l'utilizzo delle risorse finanziarie comunitarie destinate allo sviluppo delle infrastrutture stesse, in particolare nei nuovi Stati membri.

4.4.2

Le esperienze dei partenariati pubblico-privati acquisite nei paesi dell'UE-15 riguardano il finanziamento di grandi investimenti in infrastrutture. Nei nuovi Stati membri (e più precisamente nei PECO) è necessario utilizzare i partenariati pubblico-privati per finanziare investimenti infrastrutturali di modesta entità nei comuni. La trasposizione delle esperienze in materia di partenariati pubblico-privati dai paesi dell'UE-15 ai nuovi Stati membri assume quindi un particolare rilievo, anche se occorre considerare che non è possibile una trasposizione automatica di tali esperienze, così come non è possibile un raffronto diretto tra il finanziamento di singoli grandi progetti infrastrutturali e quello di progetti di modesta entità, ma di massa.

4.4.3

La disponibilità di risorse finanziarie comunitarie fa sì che i comuni di alcuni Stati membri (compresi i PECO) spesso consentano investimenti eccessivi in infrastrutture settoriali (soprattutto reti idriche e canalizzazioni), ma non sfruttino il potenziale di integrazione di tali infrastrutture nella fase dell'investimento. Si tratta di un fenomeno molto pericoloso, in quanto rende impossibile ridurre i costi degli investimenti destinati alle infrastrutture (e rende quindi meno efficiente l'uso delle risorse comunitarie) e anzi comporta per i comuni un aumento degli oneri futuri a causa degli ingiustificati costi di esercizio delle infrastrutture oggetto di sovrainvestimenti (aumentano per i cittadini i costi fissi di utenza di tali infrastrutture). La partecipazione del capitale privato al finanziamento delle infrastrutture è un mezzo efficace per trarre vantaggio dal potenziale di integrazione e limitare nel contempo il rischio di investimenti eccessivi.

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/31

1.1

Il CESE accoglie con interesse la proposta di regolamento riguardante l'accesso al mercato del trasporto internazionale di merci su strada. La scelta della Commissione di privilegiare, per l'attuazione del regolamento, l'opzione «armonizzazione», che consente di introdurre una definizione di «cabotaggio» chiara e di facile applicazione nonché di migliorare sensibilmente le regole di conformità e di controllo dell'attuazione, risponde infatti alle richieste della maggioranza degli operatori del settore.

1.2

Tuttavia, il CESE ritiene che la dimensione sociale dell'accesso al mercato del trasporto internazionale di merci su strada meriti una maggiore attenzione. Il cabotaggio, come il «traffico terzi» (1), può infatti comportare forme di concorrenza sleale e di dumping sociale, a causa del divario retributivo tra i conducenti dei vecchi e quelli dei nuovi Stati membri.

1.3

Il CESE è dell'avviso che l'obbligo di effettuare le operazioni di cabotaggio entro un termine di sette giorni possa facilitare il controllo di tali attività, le quali sono ammissibili soltanto se sono successive a un trasporto internazionale.

1.4

Il controllo del cabotaggio va inserito in una strategia nazionale di controllo dell'applicazione delle norme relative alle attività di trasporto su strada, e dovrebbe essere coordinato dalla Commissione. Il CESE si oppone alla proliferazione dei comitati a livello europeo e chiede che sia costituito un unico comitato, composto dai rappresentanti degli Stati membri e delle parti sociali in qualità di osservatori.

1.5

A più lungo termine il CESE incoraggia la Commissione a intraprendere ulteriori analisi allo scopo di realizzare meglio il mercato interno, proseguendo al tempo stesso l'armonizzazione degli standard di qualità, della protezione dei lavoratori e del quadro fiscale e sociale, compresa la riduzione del divario retributivo.

2.1

La proposta di regolamento in esame, riguardante l'accesso al mercato del trasporto internazionale di merci su strada, riguarda elementi che fanno parte dei pilastri del mercato interno dei trasporti stradali.

2.2

Tali pilastri sono costituiti, più precisamente, da un quadro giuridico che fissa una serie di norme europee, denominate norme comuni applicabili al trasporto internazionale su strada di merci e passeggeri all'interno dell'UE (vale a dire, ai trasporti effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o con destinazione in uno Stato membro, ovvero trasporti che attraversano il territorio di uno o più Stati membri).

2.3

Tale quadro:

2.4

Questo quadro giuridico è stato stabilito nell'intento di garantire il buon funzionamento del mercato interno dei trasporti: nel fissarlo, quindi, non sempre si è tenuto conto dell'impatto sociale delle norme adottate, vale a dire del loro impatto sulle condizioni d'occupazione e di lavoro dei conducenti professionali — uomini e donne — di autocarri o di autobus. All'epoca (la prima direttiva risale al 1962), la dimensione sociale del mercato interno dei trasporti stradali e la sostenibilità dei trasporti non rientravano nelle preoccupazioni della politica in materia.

3.1

La proposta della Commissione in esame individua cinque opzioni di intervento che vanno dal «mantenimento dello status quo» alla «liberalizzazione»; quest'ultima non imporrebbe praticamente nessuna restrizione quantitativa al cabotaggio. Il CESE ritiene che allo stato attuale le regole siano troppo divergenti all'interno dell'Europa perché si possa procedere alla completa liberalizzazione senza erodere standard e qualità dei servizi, nonché norme ormai consolidate a tutela delle condizioni di salute, sicurezza e lavoro in questo settore. Propone pertanto l'opzione intermedia, più limitata, dell'«armonizzazione», che comprenderebbe una definizione chiara e applicabile delle circostanze in cui le operazioni di cabotaggio dovrebbero essere consentite, assieme con procedure perfezionate volte a garantire la conformità e il controllo dell'applicazione, nonché a normalizzare e semplificare gli adempimenti amministrativi richiesti.

3.2

La proposta in esame fa parte di un pacchetto legislativo comprendente tre proposte di regolamento, intese ad aggiornare, semplificare e snellire le norme sull'accesso alla professione e al mercato del trasporto su strada di merci e passeggeri, e una relazione sull'applicazione agli autotrasportatori autonomi della direttiva sull'orario di lavoro. Sarà quindi opportuno darle un'adeguata collocazione all'interno di tale pacchetto.

3.3

In quest'ottica, la Commissione motiva la proposta in esame con la necessità di migliorare la chiarezza, la comprensibilità e l'applicabilità delle norme in vigore. Alcune misure del quadro legislativo in questione sono infatti applicate e fatte rispettare in misura diseguale a causa di disposizioni imprecise o incomplete.

3.4

Più precisamente, i problemi riscontrati in sede di applicazione e/o di verifica del rispetto delle norme sono i seguenti:

3.5

La proposta in esame è intesa a rivedere e consolidare il regolamento (CEE) n. 881/92, il regolamento (CEE) n. 3118/93 e la direttiva 2006/94/CE. Non si tratta, tuttavia, di una semplice rifusione, in quanto il testo contiene anche elementi nuovi, ad esempio per quanto riguarda il cabotaggio. Essa si fonda sull'articolo 71 del Trattato, che fa riferimento alle norme comuni applicabili ai trasporti internazionali e alle condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro (2).

3.6

La Commissione ritiene che la proposta sia coerente con la necessità di assicurare un buon funzionamento del mercato interno e che essa contribuisca alla realizzazione degli obiettivi della strategia di Lisbona, al rafforzamento della sicurezza stradale e al processo di miglioramento normativo («Legiferare meglio»); ritiene inoltre che essa concorrerà a migliorare l'osservanza delle norme in materia di protezione sociale.

3.7

L'atto proposto riguarda una questione che presenta interesse per il SEE (Spazio economico europeo) e deve quindi essere esteso a quest'ultimo.

4.1

Il CESE accoglie con interesse la proposta di regolamento relativa all'accesso al mercato del trasporto internazionale di merci su strada. In linea di principio ritiene che l'obiettivo di lungo termine dovrebbe essere passare nell'UE a un mercato del trasporto di merci su strada più liberalizzato, insieme ad una corretta applicazione degli standard europei in materia di salute, sicurezza e protezione dei lavoratori, e a una maggiore armonizzazione fiscale e sociale, compresa la riduzione del divario retributivo. Ci si dovrebbe pertanto orientare verso l'opzione 5 della Commissione, che è in linea con il regolamento (CEE) n. 3118/93 e con la politica del mercato interno. Ciò potrebbe rendere l'industria più competitiva, portando vantaggi a tutte le imprese europee in quanto utenti dei servizi di trasporto, e potrebbe presentare vantaggi ambientali, riducendo il numero di viaggi a vuoto o parzialmente a vuoto effettuati a causa delle attuali restrizioni sul cabotaggio.

4.2

Il CESE conviene tuttavia con la Commissione nel ritenere che una liberalizzazione totale del mercato del trasporto di merci su strada in Europa sarebbe in questo momento troppo destabilizzante, e rischierebbe seriamente di compromettere le norme sociali e gli standard di qualità, nonché il rispetto di queste norme. Ritiene che la Commissione dovrebbe essere incoraggiata a procedere all'analisi più approfondita, che, come suggerito, è necessaria per proseguire, in futuro, sulla strada della liberalizzazione. È tuttavia d'accordo con la Commissione sul fatto che, nel futuro immediato, l'opzione «armonizzazione» sia la strada migliore da seguire.

4.3

In particolare, il CESE ritiene che:

contribuiscano a migliorare la chiarezza e l'applicabilità delle misure.

4.4

Il CESE ricorda che, stando alla consultazione organizzata dalla Commissione prima della presentazione del pacchetto legislativo e in particolare della proposta in esame, la maggioranza degli operatori del settore ritiene che occorrano norme chiare, semplici, applicabili, identiche in tutti gli Stati membri e facilmente controllabili. La scelta della Commissione di optare, nella proposta in esame, per un'armonizzazione che consenta di applicare una definizione di «cabotaggio» chiara e di facile applicazione, nonché di migliorare sensibilmente le regole sulla conformità e sul controllo dell'attuazione, risponde infatti alle loro richieste.

4.5

Di fatto, sebbene il preambolo del regolamento 881/92 faccia riferimento all'eliminazione di «qualsiasi restrizione nei confronti del prestatore di servizi basata sulla nazionalità o sul fatto di essere stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione deve essere fornita», il mantenimento, seppure temporaneo, della deroga è pienamente giustificato ai sensi dell'articolo 71, paragrafo 2 del Trattato, in quanto una liberalizzazione totale del mercato «potrebbe gravemente pregiudicare il tenore di vita e l'occupazione in talune regioni, come pure l'uso delle attrezzature relative ai trasporti [. .. ]».

4.6

Tuttavia, il CESE è dell'avviso che la dimensione sociale dell'accesso al mercato del trasporto internazionale di merci su strada meriti maggiore attenzione. Se è vero infatti che nei considerando, e più in particolare nel considerando 12, viene citata la direttiva sul distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (direttiva 96/71/CE), che va applicata nel caso in cui, per la prestazione di servizi di cabotaggio, i trasportatori distacchino dallo Stato membro dove essi abitualmente lavorano soggetti legati da un rapporto di lavoro con l'impresa, va detto tuttavia che quanto affermato nel considerando non trova poi riscontro né all'interno dell'articolato né all'interno della relazione iniziale.

4.7

Questo aspetto è tanto più importante in quanto le norme comunitarie per il settore stradale, in particolare quelle riguardanti il capitolo sociale, non vengono adeguatamente applicate in tutti gli Stati membri.

5.1.1

Il CESE deplora il fatto che il regolamento proposto non si applichi ai trasporti internazionali dal peso inferiore alle 3,5 tonnellate. Vista l'espansione del settore dei corrieri espressi e dei servizi di consegna a domicilio, anche nelle regioni frontaliere, sarebbe stato opportuno estendere il regolamento ai veicoli inferiori alle 3,5 tonnellate, molto utilizzati in questo settore, per evitare situazioni di concorrenza sleale.

5.1.2

Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che il regolamento non verrà applicato ai trasporti internazionali da uno Stato membro verso un paese terzo e viceversa fintantoché la Comunità non concluderà accordi in merito con i paesi terzi in questione. Pertanto, il CESE chiede alla Commissione di adoperarsi in ogni modo per concludere tali accordi, in particolare quelli con gli Stati che hanno un confine in comune con l'Unione europea.

5.2.1

Il CESE apprezza che nel regolamento siano state inserite nuove e più chiare definizioni dei termini «Stato membro ospitante», «trasportatore non residente» e «trasporto di cabotaggio».

5.3.1

In base alla proposta della Commissione, i trasportatori sono autorizzati a effettuare fino a tre trasporti di cabotaggio successivi a un trasporto internazionale una volta consegnate le merci trasportate nel corso del viaggio internazionale verso l'interno. Le ultime operazioni di cabotaggio devono avere luogo entro sette giorni.

5.3.2

Il vantaggio di questa definizione operativa risiede nel fatto che essa vieta espressamente ai trasportatori non residenti di entrare in un altro Stato membro con un veicolo vuoto. Il cabotaggio è ammesso soltanto quando precede o segue un viaggio internazionale a carico.

5.3.3

Lo svantaggio risiede invece nel fatto che, teoricamente, il trasportatore può ripetere l'operazione, passati sette giorni, per la stessa compagnia, per lo stesso tipo di merci, sullo stesso tragitto. Come garantire, in tal caso, la temporaneità dei trasporti di cabotaggio?

5.3.4

Per questo motivo, il CESE chiede che venga specificato e sottolineato nel nuovo testo che il «carattere temporaneo» è un requisito essenziale del cabotaggio (3).

5.3.5

Anche se il cabotaggio rappresenta solo il 3 % del trasporto internazionale di merci (4), esso resta comunque importante per gli Stati membri più piccoli, dove l'esiguità dei mercati dei trasporti nazionali su strada induce i trasportatori a cercare possibilità di trasporto all'estero. Le statistiche potrebbero non essere completamente attendibili, dato che il cabotaggio viene dichiarato dal paese in cui è immatricolato il trasportatore, ma evidenziano che si tratta di un fenomeno in aumento (5).

5.3.6

Per quanto opinabili, le statistiche evidenziano che il cabotaggio rappresenta una quota notevole del trasporto internazionale di merci, soprattutto tra i più piccoli dei vecchi Stati membri. I trasportatori più attivi in termini di cabotaggio sono gli olandesi, seguiti dai lussemburghesi e dai tedeschi. Questi tre paesi erano responsabili per il 50 % di tutte le operazioni di cabotaggio effettuate dai trasportatori dell'UE a 25 nel 2005. Viceversa il tasso di penetrazione del cabotaggio per paese (cioè la percentuale delle operazioni di cabotaggio nel mercato interno di un paese: in altri termini, trasporto nazionale più cabotaggio), per quanto abbia conosciuto una crescita lenta ma costante, resta a livelli trascurabili. I tassi più elevati di penetrazione dal 1999 a oggi riguardano il Belgio (2,87 %), la Francia (2,50 %) e il Lussemburgo (1,99 %) (6). Nei nuovi Stati membri, il tasso di penetrazione del cabotaggio è generalmente inferiore allo 0,3 %, tranne che in Lettonia (0,8 %).

5.3.7

Tuttavia, il CESE nutre preoccupazione per gli effetti negativi del cabotaggio sulle piccole e medie imprese del settore, effetti che saranno importanti nel caso di servizi prestati nei vecchi Stati membri da operatori dei nuovi Stati membri utilizzando conducenti che percepiscono retribuzioni molto inferiori a quelle degli Stati ospitanti (7).

5.3.8

Chiaramente, il CESE non si oppone all'entrata sul mercato di operatori provenienti dai nuovi Stati membri. Questa però solleva la questione della necessità di limitare e controllare il cabotaggio, allo scopo di evitare episodi di concorrenza sleale e di dumping sociale. Si pronuncia pertanto a favore della scelta della Commissione di istituire un quadro giuridico che favorisca una concorrenza regolamentata, anziché una liberalizzazione totale del cabotaggio.

5.3.9

La valutazione dell'impatto delle misure proposte dalla Commissione mette altresì in rilievo l'aumento del traffico terzi (da alcuni definito «grande cabotaggio») (8). Sono inoltre sempre più numerose le imprese di trasporto e logistica che aprono filiali nei nuovi Stati membri e da lì inviano conducenti a effettuare trasporti internazionali tra i vecchi Stati membri a prezzi che sfidano qualsiasi concorrenza, risultando dal divario retributivo esistente tra i vecchi e i nuovi paesi. Questo aspetto della concorrenza sleale e del dumping sociale non viene affrontato nella proposta di regolamento in esame.

5.3.10

Anche per questo motivo, il CESE deplora l'assenza della dimensione sociale nel pacchetto legislativo, e in particolare nella proposta in esame. Non vi si tiene conto, infatti, dell'elevato divario retributivo esistente tra i nuovi e i vecchi Stati membri in questo settore, né degli effetti negativi sulle piccole e medie imprese, sull'occupazione e sulle retribuzioni degli autotrasportatori.

5.3.11

Per quanto riguarda il controllo del cabotaggio (articolo 8), secondo la Commissione gli organismi di controllo possono verificare più facilmente la legittimità di un cabotaggio esaminando le lettere di vettura CMR (Convention des Marchandises par Route, convenzione per il trasporto di merci su strada) indicanti le date di carico e scarico di un trasporto internazionale. Inoltre, per ogni operazione di cabotaggio vanno specificati i dati del mittente, del trasportatore e del destinatario, il luogo e la data del passaggio di consegna delle merci e il luogo di consegna previsto, la denominazione corrente della natura della merce e la modalità d'imballaggio e, per le merci pericolose, la denominazione generalmente riconosciuta nonché il numero di colli, i contrassegni speciali e i numeri riportati su di essi, il peso lordo o la quantità altrimenti espressa delle merci, il numero di targa del veicolo a motore e del rimorchio. Questi dati consentono effettivamente di controllare meglio l'operazione di cabotaggio, che andrebbe effettuata entro sette giorni.

Tuttavia, il CESE è del parere che introdurre l'obbligo di effettuare l'operazione entro sette giorni possa in ogni caso facilitarne il controllo.

6.1

La direttiva sul distacco dei lavoratori nell'ambito della prestazione di servizi (direttiva 96/71) si applica qualora, per la prestazione di servizi di cabotaggio, i trasportatori distacchino soggetti legati da un rapporto di lavoro con l'impresa dallo Stato membro dove essi abitualmente lavorano.

6.2

La difficoltà risiede nella forma in cui questa direttiva è stata recepita nelle legislazioni nazionali degli Stati membri, forma che ha comportato, in questo caso specifico, differenze nell'applicazione per quanto riguarda i settori interessati e la durata della prestazione del servizio. Di conseguenza, alcuni paesi applicano la direttiva unicamente al settore edilizio, mentre altri ne richiedono l'applicazione fin dal primo giorno di prestazione del servizio (9). Inoltre la direttiva autorizza gli Stati membri a concedere deroghe settoriali tramite contratti collettivi qualora la durata del distacco non sia superiore a un mese (10).

6.3

Nel caso del cabotaggio, dato che oggi la direttiva è applicata in modo diverso a seconda degli Stati membri, anche se verrà effettivamente applicata essa non risolverà i problemi legati alla concorrenza sleale e al dumping sociale.

6.4

Inoltre, i controlli sull'applicazione della direttiva sono inesistenti (11). Si tratta di un'omissione da non sottovalutare, dato che ciascuno Stato membro è tenuto, ai sensi della direttiva, ad assicurare la cooperazione tra le autorità pubbliche competenti in base alla legislazione sociale (12).

6.5

Per questo motivo, il CESE prenderà nota dei risultati che saranno ottenuti su questo tema dal dialogo sociale europeo nel settore del trasporto stradale.

7.1

Il CESE chiede che nell'attestato dei conducenti che sono cittadini di paesi terzi sia certificata anche l'iscrizione dei conducenti stessi alla sicurezza sociale.

8.1

Il regolamento proposto obbliga gli Stati membri a scambiarsi le informazioni attraverso i punti di contatto nazionali che devono essere istituiti in conformità al regolamento sull'accesso alla professione di trasportatore su strada. Si tratta di determinate autorità o organismi amministrativi incaricati di effettuare lo scambio di informazioni con le controparti degli altri Stati membri.

8.2

Il regolamento stabilisce inoltre che gli Stati membri devono inserire nel proprio registro nazionale delle imprese di trasporto su strada tutte le infrazioni gravi, e quelle minori se ripetute, che sono state commesse dai loro trasportatori e hanno dato luogo all'applicazione di una sanzione.

8.3

Il testo proposto introduce una nuova procedura per lo Stato membro che constata un'infrazione commessa da un trasportatore non residente. Lo Stato membro in questione ha un mese di tempo per trasmettere le informazioni utilizzando un formato minimo standard. Esso può chiedere allo Stato membro di stabilimento del trasportatore interessato di imporre sanzioni amministrative. Lo Stato membro di stabilimento ha tre mesi di tempo per informare l'altro Stato membro circa il seguito dato alla notifica.

8.4

Il CESE ritiene che queste nuove disposizioni costituiscano un progresso. Esso deplora tuttavia la frammentazione e la diversità dei principi e delle procedure in uso nel controllo e nell'applicazione della legislazione europea relativa al trasporto su strada. Per il CESE il principio dell'extraterritorialità, applicabile nel caso della legislazione sui periodi di guida e di riposo (regolamento (CE) n. 561/2006), dovrebbe essere applicato anche nei casi di infrazione della legislazione sul cabotaggio. Questo sarebbe un incentivo più efficace al rispetto della normativa.

8.5

La direttiva 2006/22/CE impone l'adozione di una strategia nazionale di controllo coerente e chiede agli Stati membri di designare un organismo che coordini il controllo dell'applicazione della normativa sui periodi di guida e di riposo. Per il CESE, il controllo del cabotaggio deve far parte di questa strategia.

8.6

Ciò vale anche per il comitato che dovrebbe assistere la Commissione: il CESE si oppone alla proliferazione dei comitati e chiede che il compito di assistere la Commissione nel controllo e nell'applicazione della normativa europea relativa al trasporto stradale sia affidato a un unico comitato, composto dai rappresentanti degli Stati membri e dalle parti sociali in qualità di osservatori.

9.8.2008   

IT

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C 204/39

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Incoraggiare gli aeroporti ad adottare strategie di gestione intese a ridurre le emissioni aeroportuali di biossido di carbonio (CO2) tramite l'introduzione di un modello di qualità dell'aria nel quale vengano identificate tutte le fonti di Nox e vengano definiti degli obiettivi per la riduzione delle emissioni di CO2. Tale modello dovrebbe essere calibrato su punti di monitoraggio della qualità dell'aria situati in loco e dovrebbe comprendere i seguenti aspetti fondamentali: aeroscalo, edifici aeroportuali (terminal e strutture di servizio associate), parcheggi per autoveicoli e accessi di superficie.

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Incoraggiare l'adozione di standard riconosciuti per l'edilizia e di migliori pratiche a livello internazionale per la costruzione e il funzionamento delle infrastrutture aeroportuali al fine di ridurne al minimo l'«impronta ecologica». Esempi significativi al riguardo sono l'isolamento, il massimo utilizzo della luce solare e dell'accumulo termico solare, la raccolta di acqua piovana, l'energia solare, i sistemi di produzione combinata di energia elettrica e termica (CCHP), i sistemi di gestione intelligente degli edifici e gli scambiatori di calore.

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Incoraggiare gli aeroporti a utilizzare energia prodotta a partire da fonti rinnovabili.

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Favorire l'impiego di veicoli di servizio ecologici negli aeroporti caratterizzati da un'ampia concentrazione di veicoli impegnati in operazioni di turnaround (tra l'arrivo e la successiva partenza di un aeromobile). Gli aeroporti potrebbero anche incoraggiare i passeggeri ad utilizzare veicoli ecologici, introducendo tariffe differenziali per il parcheggio e destinando a tali veicoli aree di parcheggio preferenziali.

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Incoraggiare gli aeroporti a ridurre al minimo la produzione di rifiuti creando al loro interno impianti di riciclaggio potenziati. Sarebbe utile adottare come indicatore ambientale fondamentale la quantità di rifiuti prodotti per passeggero.

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Ridurre al minimo l'impatto degli spostamenti di autoveicoli da e per l'aeroporto, fornendo alternative di trasporto sostenibili sia per i passeggeri che per il personale, ad esempio collegamenti ferroviari o servizi di autobus, iniziative di car-sharing e spostamenti in bicicletta.

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Incoraggiare gli aeroporti, per quanto possibile, a migliorare le procedure di gestione del traffico aereo nello scalo e nelle zone circostanti al fine di ridurre il consumo di carburante.

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Evitare, laddove possibile, di lasciare accesi i motori ausiliari a terra. Il terminal dovrebbe fornire l'alimentazione e l'aria precondizionata.

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Scoraggiare o vietare l'uso di aeromobili con una motorizzazione obsoleta, inefficienti per quanto riguarda il consumo di carburante, aumentando le tasse di atterraggio e di decollo per quel tipo di aerei tramite una tariffazione differenziale.

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Dissuadere dall'uso degli aeromobili più rumorosi adottando schemi di classificazione dell'inquinamento acustico generato dagli aerei e sistemi di contingentamento delle emissioni sonore negli aeroporti.

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Ridurre le emissioni tramite un approccio sistemico, in base al quale, pur mantenendo la sicurezza quale priorità fondamentale, vengano considerati tutti i fattori, compresi il progetto e il funzionamento della cellula e del motore, i possibili compromessi, i carburanti alternativi, i servizi a terra, la capacità aeroportuale e la gestione del traffico aereo (ATM, Air Traffic Management).

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Favorire l'avvicinamento in «discesa continua» (CDA, Continuous Descent Approach), in base al quale l'aeromobile inizia una discesa costante ad un'altitudine più elevata, dirigendosi gradualmente verso terra, invece dell'avvicinamento con discesa non continua che, imponendo agli aeromobili di volare livellati (di fermare cioè la discesa) per periodi più lunghi, richiede una spinta maggiore per mantenere una velocità costante e determina quindi un più elevato consumo di carburante. La discesa continua fa sì che l'aeromobile scenda di quota ad una velocità più efficiente, riducendo così il consumo di carburante. Questo tipo di avvicinamento dovrebbe influire sulla qualità dell'aria in un perimetro di 25-30 chilometri intorno all'aeroporto.

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Prevedere l'utilizzo di aeromobili a turboelica per tutti i voli inferiori a 500 km, nonché per le rotte meno frequentate (fino a 70 passeggeri per tratta) e per le quali vi è una sufficiente autonomia di volo.

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Ridurre il consumo di carburante spegnendo 1-2 motori nella fase di rullaggio da e verso la pista.

2.1

L'aviazione contribuisce notevolmente alle emissioni di gas a effetto serra. Le emissioni prodotte dal trasporto aereo corrispondono attualmente al 3 % circa (1) delle emissioni complessive dell'UE e dal 1990 sono aumentate dell'87 %. Questa rapida crescita contrasta con la riduzione delle emissioni ottenuta da molti altri settori dell'economia. Se non si interviene, entro il 2012 la crescita delle emissioni prodotte dai voli che partono da aeroporti dell'UE non consentirà di raggiungere neanche tre quarti della riduzione dell'8 % delle emissioni che l'UE-15 deve realizzare nel quadro del protocollo di Kyoto. Entro il 2020 è probabile che le emissioni di questo settore saranno più che raddoppiate rispetto ai livelli attuali.

2.2

L'aviazione stimola l'economia, il commercio e il turismo, crea opportunità economiche e aumenta le possibilità di migliorare la qualità di vita tanto nei paesi avanzati che in quelli in via di sviluppo.

2.3

Ogni anno vengono trasportati per via aerea 2 miliardi di passeggeri e il 40 % (in valore) dei beni esportati da una regione del mondo all'altra. Il 40 % dei turisti che si spostano su rotte internazionali viaggia in aereo. L'aviazione occupa 29 milioni di persone in tutto il mondo, e l'impatto economico complessivo del settore è stimato in 2.960 miliardi di dollari USA, pari all'8 % del PIL mondiale.

2.4

L'aeroporto dovrebbe essere parte integrante dell'infrastruttura locale e svolgere un ruolo guida nella protezione dell'ambiente circostante.

2.5

L'efficienza e l'utilizzo massimo delle infrastrutture aeroportuali dipendono largamente dal controllo del traffico aereo. L'introduzione di procedure efficienti di controllo del traffico e l'attenzione per tali procedure sia all'interno che nei dintorni degli aeroporti può ridurre lo spreco di carburante nelle fasi di decollo, atterraggio e rullaggio in aeroporto.

2.6

Molti aeroporti, come Gatwick a Londra, Orly a Parigi, Milano Linate ecc., sono già disperatamente a corto di capacità. Entro il 2010 una quindicina di aeroporti europei si troverà nelle stesse condizioni. L'autorità dell'aviazione civile del Regno Unito, insieme con altri, ritiene che gli slot dovrebbero essere venduti all'asta alle compagnie aeree e quindi rivenduti in un mercato secondario trasparente al fine di incoraggiare un migliore utilizzo di tale risorsa limitata.

2.7

Le infrastrutture aeroportuali e le strutture a terra collegate potrebbero essere utilizzate in modo più efficiente facendo ricorso, ove possibile, ad aeromobili più grandi. Anche se molti voli sono al completo, una media di 68 passeggeri soltanto risulta imbarcata sugli aeromobili che fanno scalo in più aeroporti. Gli aeromobili sono troppo piccoli e le compagnie sono scarsamente incentivate ad utilizzarne di più grandi e moderni, poiché agli aeroporti non si possono applicare tariffe tali da premiare questo tipo di efficienza. Per migliorare la situazione si dovrebbe mettere in atto una combinazione di meccanismi di mercato e di norme di efficienza, ad esempio imponendo ai vettori di utilizzare le loro uscite d'imbarco almeno una volta l'ora, a seconda del tipo di aeromobile utilizzato, o di metterle a disposizione di un altro operatore.

2.8

La proposta della Commissione di creare in Europa un cielo unico aperto per armonizzare le diverse disposizioni nazionali vigenti in materia di ATM (SESAR) offre il potenziale di un notevole aumento nell'efficienza di utilizzo dello spazio aereo nelle fasi di avvicinamento e di decollo, abbreviando così le procedure di attesa (rispettivamente in volo e a terra) degli slot di atterraggio e decollo. Secondo le stime della IATA, l'Associazione internazionale dei trasporti aerei, sistemi più efficienti di controllo del traffico aereo potrebbero far risparmiare il 12 % delle emissioni globali di CO2 degli aeromobili. Il Comitato esorta tutte le parti coinvolte a portare avanti rapidamente i negoziati per la creazione di questo nuovo sistema e ad impedire che la sua realizzazione sia rallentata dagli interessi settoriali con tattiche dilatorie.

3.1

A livello mondiale si valuta che il trasporto aereo produca il 2 % della quota complessiva di emissioni di gas a effetto serra. Tale quota potrebbe raddoppiare entro il 2050.

3.2

Nel corso degli anni, l'industria aeronautica ha superato la maggior parte degli altri settori nel ridurre l'inquinamento acustico e le emissioni per unità di produzione. Attualmente, l'efficienza dei carburanti registra un incremento annuo pari all'1-2 % e le emissioni corrispondono al 2 % del totale. Il settore dell'aviazione cresce del 5 % annuo, mentre l'efficienza energetica consente un risparmio inferiore all'1,5 %. Si prevede tuttavia che il trasporto aereo aumenterà ad un ritmo più sostenuto, e pertanto i progressi tecnologici non basteranno da soli a risolvere il problema.

4.1

L'industria aeronautica si è impegnata ad attuare l'approccio equilibrato definito dall'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO) per la gestione del rumore, inteso ad alleviare l'esposizione delle comunità locali nel modo più efficiente in termini di costi.

4.2

A questo proposito è fondamentale ridurre il rumore alla fonte grazie ai progressi tecnologici: negli ultimi decenni vi sono stati notevoli miglioramenti e altri se ne prevedono nei prossimi 15 anni. La Commissione ha adottato una direttiva (2) intesa a stabilire dei principi per la gestione dell'inquinamento acustico prodotto dagli aeromobili, introducendo restrizioni operative negli aeroporti dell'UE, tra cui il graduale ritiro degli aeromobili troppo rumorosi a norma del capitolo 3. I risultati ottenuti dalla direttiva dovrebbero essere ora sottoposti a revisione.

4.3

Gli aeroporti e i fornitori di servizi di navigazione aerea si sono impegnati ad adottare per gli aeromobili, ove possibile, l'avvicinamento in «discesa continua» e altre procedure di volo a basso inquinamento acustico, mantenendo al tempo stesso la capacità delle piste. Questo tipo di procedura è stato identificato come un importante fattore di riduzione delle emissioni di CO2 negli aeroporti e nelle zone circostanti.

4.4

I governi devono adottare misure preventive di pianificazione e gestione del territorio intorno agli aeroporti.

4.5

Il problema della qualità dell'aria locale richiede un'azione globale che interessi tutte le fonti di emissione aeree e terrestri, comprese attività, quali l'industria e il traffico stradale, che non sono direttamente collegate con il trasporto aereo, ma sono un prodotto collaterale dei servizi destinati agli aeroporti. Bisognerebbe incoraggiare il collegamento degli aeroporti con le reti ferroviarie offrendo così opzioni sostenibili di trasporto verso l'aeroporto: a questo proposito un fattore chiave è costituito dal potenziamento delle reti di autobus e treni. Anche nella gestione dei parcheggi, gli aeroporti dovrebbero incoraggiare l'utilizzo di autoveicoli ecologici, applicando tariffe differenziali e destinando a tali veicoli aree di parcheggio preferenziali. I veicoli di servizio degli aeroporti dovrebbero quantomeno funzionare con energie più pulite quali il gas e l'elettricità. Molti tipi di veicoli sono alimentati attualmente a batteria, e il loro utilizzo dovrebbe essere rafforzato laddove ciò sia possibile in funzione degli specifici requisiti operativi. Il trasporto del personale da e verso l'aeroporto può contribuire notevolmente ad aumentare il traffico stradale: andrebbero quindi incoraggiate opzioni alternative come autobus per il personale, car-sharing, turni scaglionati per evitare le ore di punta e, laddove possibile, spostamenti in bicicletta del personale aeroportuale.

4.6

Grazie ai progressi tecnologici, sono stati praticamente eliminati i fumi visibili e gli idrocarburi, mentre gli ossidi di azoto emessi dai motori degli aeromobili sono stati progressivamente ridotti del 50 % negli ultimi 15 anni. Un'ulteriore riduzione dell'azoto, pari all'80 %, è prevista entro il 2020 grazie alle nuove tecnologie nel campo dei motori.

4.7

Sono in corso di progettazione dei sistemi di celle a combustibile che potrebbero sostituire i motori ausiliari a bordo (APU), riducendo così le emissioni fino al 75 % per unità.

4.8

Gli aeroporti e le compagnie aeree si sono impegnati ad utilizzare attrezzature e veicoli più puliti ed efficienti per i servizi a terra, facendo al contempo pressione sui governi e gli enti locali affinché mettano a disposizione vie di superficie meno inquinanti per l'accesso agli aeroporti, come i treni o le metropolitane.

4.9

Di regola, quando sono a terra, gli aeromobili parcheggiati tengono acceso uno dei motori per produrre energia.

5.1

L'aviazione è responsabile di circa il 2-4 % delle emissioni europee di CO2 di origine fossile. Secondo le previsioni del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC), tale quota potrebbe attestarsi attorno al 5 % o anche superarlo entro il 2050. È stato altresì osservato che entro il 2012 l'aumento delle emissioni prodotte dal trasporto aereo può annullare oltre un quarto del contributo ambientale apportato dall'UE nel quadro del protocollo di Kyoto. Nonostante le difficoltà che ostano alla conclusione di un accordo internazionale sulle misure da adottare in materia, la proposta di direttiva intende fungere da modello per azioni a livello mondiale, ed è, ad oggi, la sola iniziativa ad offrire questa possibilità.

5.2

L'80 % delle emissioni di gas a effetto serra in aviazione è legato ai voli passeggeri che percorrono distanze superiori ai 1.500 km/900 miglia, per i quali non esiste, in pratica, alcuna alternativa.

5.3

L'aviazione è impegnata ad esplorare attivamente la possibilità di introdurre gradualmente combustibili alternativi come i BTL (biomass to liquid) per ridurre ulteriormente le emissioni di CO2.

5.4

Il progresso tecnologico, i miglioramenti delle infrastrutture e le buone pratiche operative negli aeroporti sono attualmente considerati i mezzi più efficienti ed economici per affrontare il problema del cambiamento climatico, accanto ad adeguate misure basate sul mercato.

5.5

Gli aeroporti necessitano di norme internazionali e di politiche globali, e non di posizioni frammentarie o miopi.

5.6

La progettazione degli aeroporti potrebbe dare un contributo positivo alla riduzione delle emissioni, in particolare la riprogettazione delle piste di rullaggio e dei moli per ridurre la congestione nell'aeroscalo. Gli edifici dei terminal dovrebbero essere progettati in modo tale da ridurne al minimo il fabbisogno energetico per il riscaldamento e il condizionamento dell'aria e, ove possibile, andrebbe considerata la possibilità di installare pannelli solari, sfruttando al massimo la luce naturale e l'accumulo termico, di utilizzare sistemi di produzione combinata di energia elettrica e termica (CCHP) e di trasferimento del calore, di inserire nel progetto degli edifici dispositivi per la raccolta dell'acqua piovana da utilizzare per i bagni, il lavaggio degli aeromobili, ecc. Le temperature nei terminal dovrebbero essere controllate in modo efficiente per ridurre gli sprechi energetici dovuti all'eccessivo riscaldamento e raffreddamento.

5.7

La gestione operativa degli aeroporti dovrebbe puntare alla riduzione della quantità di rifiuti prodotti per passeggero tramite iniziative di potenziamento del riciclaggio controllate direttamente dagli aeroporti oppure inserite in contratti sul livello dei servizi conclusi con le compagnie aeree ed altri importanti partner di servizio.

5.8

La proposta di direttiva intesa a includere il trasporto aereo nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra (Emissions Trading Scheme — ETS) (3) può contribuire in modo efficace a sensibilizzare l'opinione pubblica, offrire nuove e importanti risorse per la riduzione del carbonio e fornire un metodo per internalizzare i costi ambientali esterni che finora il settore del trasporto aereo ha potuto permettersi di ignorare. Di fronte però al livello e alla volatilità dei prezzi del carbonio, è improbabile che tale provvedimento abbia un impatto di rilievo sulla continua crescita del traffico aereo e delle relative emissioni.

6.1

Per affrontare l'impatto ambientale degli aeroporti in modo proattivo, tempestivo ed economico occorrono la piena cooperazione e l'accordo degli organismi internazionali, dei governi e delle industrie del settore.

6.2

Bisogna ridurre le emissioni tramite un approccio sistemico in cui, mantenendo la sicurezza quale priorità fondamentale, vengano esaminati tutti i fattori, compresi il progetto e il funzionamento della cellula e del motore, i possibili compromessi, i carburanti alternativi, i servizi a terra, la capacità aeroportuale e l'ATM.

6.3

È urgente definire degli obiettivi ambientali generali a lungo termine per gli aeroporti, sulla base di dati e requisiti affidabili e verificabili. Questi obiettivi dovrebbero tenere conto di tutti gli aspetti delle attività aeroportuali (traffico aereo, edifici, accessi di superficie, ecc.).

6.4

La creazione di nuove infrastrutture aeroportuali che consentano di ridurre il consumo di carburante prima del decollo e dopo l'atterraggio dovrebbe costituire un parametro fondamentale di progettazione per tutti gli aeroporti futuri. Si dovrebbero studiare ulteriormente e, ove possibile, lanciare iniziative quali la creazione, negli aeroporti più grandi, di «griglie di attes»a (holding grids), verso le quali gli aerei commerciali verrebbero trainati a motori spenti; i motori sarebbero poi accesi solo 10 minuti circa prima del decollo.

6.5

È opportuno favorire la procedura di avvicinamento in «discesa continua», in base al quale l'aeromobile inizia la discesa ad un'altitudine più elevata, dirigendosi gradualmente verso terra, invece dell'avvicinamento con discesa non continua che produce un consumo troppo elevato di carburante. Questa procedura fa sì che l'aeromobile scenda di quota ad una velocità più efficiente, riducendo così il consumo.

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/43

1.1

Il CESE ritiene di poter accogliere in linea di massima la struttura e l'attuale formulazione del progetto di linee direttrici sull'applicazione dell'articolo 81 del Trattato CE ai servizi di trasporto marittimo. Constata tuttavia un diverso livello di approfondimento tra il capitolo sul trasporto marittimo di linea e quello sui servizi di trasporto con navi da carico non regolari (pool). La parte dedicata agli scambi di informazioni tra concorrenti nel trasporto marittimo di linea è piuttosto dettagliata e sembra relativamente utile quando descrive e interpreta la giurisprudenza comunitaria sull'argomento e le prassi più ricorrenti in fatto di decisioni. Complessivamente le linee direttrici per il trasporto marittimo di linea appaiono chiare e si basano sulla giurisprudenza esistente e su lunghe e approfondite discussioni con gli operatori del settore. Di converso, le parti dedicate al trasporto con navi da carico non regolari in generale (anche detto trasporto non di linea) e ai pool in particolare sono meno dettagliate. Il CESE presume che questo scarso approfondimento sia in gran parte dovuto alla mancanza di giurisprudenza e, pertanto, di esperienza da parte delle autorità della concorrenza — ivi compresa la Commissione europea — in fatto di trasporto non di linea e di pool di operatori, visto che non sono stati finora presentati ricorsi formali da parte di noleggiatori.

1.2

Come aveva già fatto in precedenti pareri (del 2004, 2006 e 2007) il CESE chiede ancora una volta all'UE di avviare una consultazione mirata con altre giurisdizioni allo scopo di determinare la compatibilità tra gli attuali regimi che disciplinano i trasporti di linea in tutto il mondo. Il CESE rinnova inoltre la raccomandazione già rivolta alla Commissione negli stessi pareri, perché questa tenga conto anche dell'aspetto delle risorse umane (ad es. impatto sull'occupazione per i marittimi europei) oltre che dei fattori puramente concorrenziali, quando si applicano le regole di concorrenza nel trasporto marittimo.

1.3

Il CESE suggerisce di introdurre alcuni esempi illustrativi per precisare il contenuto delle linee direttrici quando si riferiscono al trasporto di linea, soprattutto nei casi in cui i dati sono considerati «storici».

1.4

Dal momento che le parti dedicate al trasporto non di linea e a pool di operatori sono meno dettagliate per i possibili motivi esposti sopra, il CESE si chiede se tali linee direttrici saranno sufficienti a fornire agli operatori l'orientamento richiesto per effettuare un'autovalutazione degli accordi di cooperazione che sottoscrivono. Può pertanto essere necessaria una maggiore chiarezza per quanto riguarda alcune parti delle linee direttrici che si occupano del trasporto non di linea (pool). Analogamente, si potrebbe pensare di estendere il campo di applicazione del regolamento (CE) n. 823/2000 sui consorzi (con cui si intendono due o più vettori esercenti una nave), che allo stato attuale è limitato in modo specifico al trasporto in container, in modo da coprire altri segmenti rilevanti del mercato del trasporto marittimo mondiale.

1.5

Il CESE sottolinea che i pool non rappresentano la parte preponderante dei mercati per il trasporto non di linea. Al contrario, buona parte dei servizi svolti con navi da carico non regolari è gestita da tante compagnie di piccole o medie dimensioni in concorrenza tra di loro. Per questa ragione il CESE sostiene la necessità di inserire una precisazione nelle linee direttrici, in modo da riconoscere questa realtà. La Commissione avrebbe dovuto inoltre fornire maggiori chiarimenti riguardo all'applicazione della regola de minimis ai pool di dimensioni troppo limitate per incidere in modo significativo sui mercati.

1.6

Si constata con delusione che gli orientamenti forniti riguardo ai pool di operatori con navi da carico non regolari non soddisfano completamente gli interrogativi che provocano incertezza e addirittura preoccupazione tra gli operatori. Il CESE conviene con l'idea che si ricava dalle linee direttrici, vale a dire che i pool di operatori con navi da carico non regolari non sono di per sé in conflitto con la normativa comunitaria in materia di concorrenza, ma sollecita la Commissione a introdurre un orientamento più specifico nella versione finale delle linee direttrici quanto all'applicazione ai pool dell'articolo 81, paragrafo 3, del Trattato CE, in modo da fornire a tali pool gli strumenti necessari per effettuare le autovalutazioni.

1.7

È degno di nota il fatto che le linee direttrici non definiscono che cosa si intende con «trasporto con navi da carico non regolari» e che, quindi, non risulta chiaro se esse si applichino anche al trasporto marittimo di passeggeri e/o al trasporto marittimo specializzato di merci. Potrebbe valer la pena precisare anche questo punto.

1.8

Per quanto riguarda inoltre il capitolo sui servizi di trasporto con navi da carico non regolari, il CESE suggerisce di chiarire nelle linee direttrici che, in materia di fissazione dei prezzi, le attività di un mediatore marittimo non differiscono sostanzialmente da quelle di un gestore di pool. I mercati dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari, compresi quelli in cui operano i pool, sono mercati di offerta, nel senso che i prezzi vengono determinati dalle parti negoziali in base alla domanda e all'offerta. Il semplice fatto che un gestore di pool concordi un prezzo con un noleggiatore per l'utilizzo di una nave non equivale pertanto a «fissare il prezzo», e non è quindi una restrizione grave della concorrenza.

2.1

Il 13 settembre 2007 la Commissione europea ha pubblicato il suo tanto atteso progetto di linee direttrici sull'applicazione dell'articolo 81 del Trattato CE ai servizi di trasporto marittimo. Queste si applicano agli accordi di cooperazione nell'ambito dei servizi di trasporto marittimo direttamente interessati dai cambiamenti introdotti dal regolamento (CE) n. 1419/2006 in materia di cabotaggio, trasporto marittimo di linea e non di linea. Le linee direttrici sono volte ad aiutare le compagnie di navigazione ad autovalutare gli accordi di cooperazione che sottoscrivono, a stabilire cioè se tali accordi siano compatibili con l'articolo 81 del Trattato CE. Le linee direttrici saranno applicate per un periodo iniziale di cinque anni.

2.2

Esse sono volte in particolare a chiarire le condizioni in cui gli operatori del trasporto di linea possono in tutta legalità scambiarsi informazioni sui noli e gli operatori di navi da carico non regolari possono concludere accordi per la costituzione di pool. A tal fine viene presentata una serie complessa di parametri. Tuttavia, il reale valore aggiunto delle linee direttrici nella pratica si dovrà valutare in futuro, quando per esempio si potrà rispondere alla domanda se esse offrano agli operatori l'orientamento necessario a determinare la legalità della condotta che intendono tenere sul mercato.

3.1

Le linee direttrici che si applicano al trasporto marittimo di linea — oltre a confermare quanto è già noto, vale a dire che a partire dal 18 ottobre 2008«le compagnie marittime di linea che operano verso o da un porto o porti dell'Unione europea devono sospendere tutte le attività relative alle conferenze marittime contrarie all'articolo 81 del Trattato» — disciplinano anche le modalità di scambio di informazioni sul mercato tra operatori di trasporto. Benché alcuni dettagli richiedano forse ancora qualche precisazione, nella loro attuale formulazione le linee direttrici riusciranno probabilmente ad offrire al settore del trasporto marittimo di linea il tipo di scambio di informazioni di cui ha bisogno per funzionare correttamente.

3.2

A partire dal 18 ottobre 2008 le compagnie marittime di linea che operano verso o da un porto o porti dell'UE devono sospendere tutte le attività relative alle conferenze marittime contrarie alle regole di concorrenza, anche se a livello internazionale altre giurisdizioni permettono tali attività. Secondo il CESE sarà difficile per vettori che operano su scala mondiale garantire che attività condotte nell'ambito di conferenze marittime giudicate illegali nell'UE non abbiano un'incidenza rilevante sul mercato dell'UE.

3.3

Nel caso del trasporto marittimo di linea, le linee direttrici si concentrano in via prioritaria sullo scambio di informazioni. Alle compagnie di navigazione che operano in tale settore è stata accordata una certa libertà di scambiarsi informazioni. Tra gli elementi importanti figurano la struttura del mercato, il tipo di informazioni scambiate, il periodo a cui si riferiscono tali informazioni e la frequenza con cui avvengono gli scambi. L'accento viene posto a giusto titolo sullo scambio di dati futuri, in particolare delle previsioni relative alla capacità e agli indici dei prezzi. Lo scambio di previsioni relative alla capacità è a prima vista verosimilmente sempre illecito. Il CESE riconosce che gli effetti dello scambio di informazioni vanno considerati caso per caso.

3.4

Quanto agli indici dei prezzi, un indice aggregato non infrange probabilmente la normativa, a meno che le informazioni non possano essere disaggregate consentendo così alle compagnie di individuare in modo diretto o indiretto le strategie adottate dai loro avversari in materia di concorrenza. Sarebbe pertanto opportuno valutare il livello di aggregazione, il carattere «storico» o «recente» dei dati e la frequenza di pubblicazione; le linee direttrici, però, non stabiliscono con precisione quanta importanza attribuire a questi fattori.

3.5

Riguardo al trasporto marittimo di linea, le linee direttrici non contengono alcun elemento veramente nuovo, ma sembrano riproporre i criteri generali già sviluppati dalla Commissione, dalla Corte di giustizia e dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee.

3.6

Ancora una volta il CESE, come aveva già fatto in precedenti pareri (1), chiede all'UE di avviare una consultazione mirata con altre giurisdizioni allo scopo di determinare la compatibilità degli attuali regimi che disciplinano i trasporti di linea in tutto il mondo. Il CESE rinnova inoltre la raccomandazione già rivolta alla Commissione in questi stessi pareri perché questa tenga conto anche dell'aspetto delle risorse umane (ad es. impatto sull'occupazione per i marittimi europei) oltre che dei fattori puramente concorrenziali nell'applicare le regole di concorrenza al trasporto marittimo.

3.7

I servizi di trasporto con navi da carico non regolari hanno una dimensione globale, sono altamente competitivi e presentano molte delle caratteristiche del modello di concorrenza perfetta. Le merci trasportate sono omogenee e i costi di ingresso sul mercato sono in genere molto limitati. Numerose compagnie sono in concorrenza tra loro, e sono possibili sostituzioni tra navi di dimensioni e tipi diversi a seconda delle circostanze del mercato. Il flusso di informazioni contribuisce anch'esso a rendere il mercato più trasparente. Per le attività di trasporto si ricorre a contratti di noleggio a viaggio, a contratti di noleggio per viaggi consecutivi, noleggio a tempo oppure a contratti di trasporto marittimo. Le tariffe di nolo su questi mercati possono variare sensibilmente a seconda delle circostanze del mercato. I mercati dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari sono in grado di reagire rapidamente all'evoluzione dei mercati e alle esigenze dei caricatori (2).

3.8

I pool operano in ogni settore di attività del trasporto marittimo non di linea. Per «pool» si intende un insieme di navi dalle caratteristiche simili, ma di proprietari diversi, gestite da un'unica amministrazione. Il responsabile dell'amministrazione gestisce le navi come se costituissero un'unica flotta coesa, raccoglie le entrate delle navi e le ridistribuisce secondo una «ponderazione» predefinita, mentre di competenza dei singoli proprietari resta la sola funzionalità nautica/tecnica delle navi. I pool vengono creati di solito per due ragioni: in primo luogo per consentire ai partecipanti di fornire il livello di servizi chiesto, in misura crescente, dai loro maggiori clienti e, in secondo luogo, per migliorare l'efficienza del trasporto grazie ad investimenti specifici e a un maggior utilizzo della nave. I pool operano in un ambiente all'insegna della domanda e dell'offerta, in cui i contratti vengono conclusi sulla base di offerte per la fornitura di servizi, le tariffe sono in gran parte determinate da un mercato spot, gli acquirenti sono importanti ed esigenti e gli intermediari offrono una visibilità eccezionale in termini di tonnellaggio e di condizioni in qualunque momento.

3.9

Il CESE sottolinea che i pool non rappresentano la parte preponderante dei mercati per il trasporto non di linea. Al contrario, gran parte dei servizi svolti con navi da carico non regolari è gestita da tante società di piccole o medie dimensioni in concorrenza tra di loro. Per questa ragione il CESE sostiene la necessità di inserire un chiarimento puntuale nelle linee direttrici, in modo da riconoscere questa realtà.

3.10

Il CESE rileva che i servizi di trasporto con navi non regolari e i pool di operatori che utilizzano tali navi sono stati sempre disciplinati dalla normativa comunitaria in materia di concorrenza, ben prima cioè dell'adozione del regolamento (CE) n. 1419/2006 che conferisce alla Commissione poteri esecutivi riguardo a tali servizi. In questo periodo, tuttavia, i noleggiatori non hanno presentato ricorsi formali per tale settore e di conseguenza non esiste una giurisprudenza al riguardo. Il CESE presume che lo scarso approfondimento delle parti delle linee direttrici dedicate al trasporto marittimo non di linea (e ai pool) — rispetto a quelle dedicate invece al trasporto marittimo — sia in gran parte dovuto alla mancanza di giurisprudenza e, pertanto, di esperienza da parte delle autorità (della concorrenza), compresa la Commissione europea. Si osserva inoltre che, dal momento che le linee direttrici non definiscono cosa si intende con «trasporto con navi da carico non regolari», non risulta chiaro se esse si applichino anche al trasporto marittimo di passeggeri e/o al trasporto marittimo specializzato. Sarebbe forse utile chiarire questo punto.

3.11

Le linee direttrici non tengono sufficientemente conto delle caratteristiche specifiche del settore del trasporto con navi da carico non regolari e sembrano seguire le linee direttrici sulla cooperazione orizzontale che non si riferiscono ad un settore in particolare. I pool di operatori dovranno conformarsi alle linee direttrici applicabili ad altri settori industriali per esser sicuri di non ostacolare la libera concorrenza o di non agire come un cartello.

3.12

Le linee direttrici in esame sono alquanto generali e non offrono un'assoluta certezza giuridica. Esse non dichiarano espressamente che i pool sono incompatibili con la normativa comunitaria in materia di concorrenza, ma non forniscono neanche orientamenti per affermare quando essi lo sono.

3.13

La parte cruciale delle linee direttrici è quella dedicata alla valutazione e alla classificazione dei pool di trasporto marittimo Si parte dalla constatazione che i pool generalmente comportano una «commercializzazione congiunta» e «alcuni aspetti di produzione in comune».

3.14

Per quanto riguarda il mercato rilevante, il CESE è dell'avviso che le linee direttrici dovrebbero tenere maggiormente conto del fatto che il trasporto non di linea presenta un forte elemento di sostituibilità o intercambiabilità dal lato della domanda, ma anche dell'offerta (in termini ad es. di tipo o di dimensioni della nave, contratto di trasporto e mercato geografico). Inoltre, se un pool deve effettuare un'autovalutazione, le quote di mercato non possono essere definite per ogni singolo contratto, ma vanno valutate nell'arco di un certo periodo.

3.15

Il CESE ritiene necessari alcuni miglioramenti per quanto concerne la rilevanza e le definizioni della quota di mercato detenuta dai pool, nonché la «sostituzione» tra rotte commerciali e tipi di navi. Il CESE rileva che non viene fornito alcun orientamento pratico quanto alla definizione del mercato rilevante. Eppure, le quote di mercato potrebbero essere alquanto diverse a seconda del metodo impiegato.

3.16

Nel valutare gli accordi di pool per il trasporto non di linea alla luce dell'articolo 81, andrebbe sottolineato che il gestore «amministra» la flotta appartenente al pool dal punto di vista sia operativo che commerciale ed offre pertanto un prodotto comune nell'ambito di un unico pool. Il fatto di offrire le navi sul mercato è in realtà accessorio al compito del gestore di amministrare il servizio offerto. I singoli proprietari restano, da parte loro, competenti in materia di semplice funzionalità nautica/tecnica delle navi. I pool forniscono un servizio «prodotto» congiuntamente, che è il risultato di un grado elevato di integrazione tra le attività delle varie parti (3). Gli accordi di pool andrebbero pertanto valutati alla stregua di altre forme di accordi di specializzazione o produzione in comune.

3.17

Il CESE sostiene che non è ammissibile nelle linee direttrici alcun riferimento alla «fissazione dei prezzi» quale caratteristica del funzionamento di un pool (e di conseguenza quale restrizione grave della concorrenza), in quanto il prezzo convenuto tra gestore del pool e cliente è parte integrante del servizio offerto ed è il risultato di una negoziazione del prezzo per l'utilizzo di una nave nell'ambito di una procedura d'offerta.

3.18

Il CESE ritiene che, se si considerano lo scopo degli accordi di pool e le loro caratteristiche fondamentali, le quattro condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3, del Trattato CE risultano in genere soddisfatte, il che esenta i pool dall'applicazione di questa disposizione. A sostegno del giudizio appena formulato vi è il fatto che i pool sono stati creati per rispondere alle esigenze e ai requisiti dei noleggiatori ed hanno funzionato per decine di anni senza dar adito a ricorsi.

3.19

Il CESE spera che la Commissione sottoporrà le linee direttrici ad una continua revisione alla luce dell'esperienza maturata, fornendo all'occorrenza orientamenti supplementari o chiarimenti man mano che questi si renderanno disponibili, senza cioè attendere lo scadere dei cinque anni.

3.20

La Commissione dovrebbe avviare quanto prima una revisione del campo di applicazione dell'esenzione per categoria applicata ai consorzi marittimi di linea, esaminando in tale occasione l'opportunità di coprire altri segmenti rilevanti del mercato del trasporto marittimo mondiale, con particolare riferimento ai servizi con navi da carico non regolari offerti con cadenza e su rotte regolari, una caratteristica questa di numerosi servizi commerciali specializzati (ad es. navi frigorifere convenzionali, navi per il trasporto di legname, traghetti per il trasporto di auto e ro-ro).

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/47

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/47

1.1

Agendo per conto dei suoi Stati membri, l'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) ha proposto un modello di «sistema mondiale armonizzato» (Globally Harmonised System — GHS) relativo ai criteri e ai processi usati per «la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze chimiche». Tale proposta intende sostenere gli scambi commerciali a livello internazionale e coadiuvare gli sforzi delle economie meno sviluppate per proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori e dei consumatori.

1.2

Il CESE sostiene con vigore tale obiettivo di armonizzazione mondiale, la forma e la base giuridica della normativa di attuazione proposta a tal fine dalla Commissione, e il fatto che il calendario di attuazione proposto per i produttori e i fornitori coincida con la prima importante scadenza per la registrazione delle «sostanze» prevista dal regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH).

1.3

Il CESE condivide altresì la valutazione della Commissione secondo la quale, benché le modifiche messe a punto dall'UE negli ultimi 40 anni siano inevitabili e godano di ampio sostegno, è probabile che i benefici a breve termine per l'UE saranno minimi e i costi potenzialmente alti. Il CESE ritiene pertanto che la valutazione d'impatto iniziale avrebbe dovuto tenere maggiormente conto di queste circostanze piuttosto inconsuete. In assenza di vantaggi significativi di ordine generale, qualsiasi integrazione o modifica della normativa esistente che non sia strettamente necessaria per l'attuazione della proposta ONU andrebbe corredata delle considerazioni economiche o di salute e sicurezza che l'hanno resa necessaria. Occorrerà soprattutto compiere ogni sforzo per evitare che le norme vigenti siano messe in discussione durante il periodo necessariamente lungo di transizione fra questi due sistemi in gran parte equivalenti. Essenziale a tal fine sarà l'informazione dei consumatori ai punti vendita.

1.4

Il CESE ritiene inoltre che, viste le scadenze molto ravvicinate e la necessità di limitare i costi di lancio, la proposta e la sua attuazione immediata debbano essere all'insegna della flessibilità. Ci sono voluti molti anni per mettere a punto il sistema attuale che protegge in modo adeguato la salute e la sicurezza dei lavoratori e dei consumatori in tutta l'UE e ce ne vorranno probabilmente altrettanti per il nuovo sistema mondiale armonizzato. Il punto essenziale è tuttavia che l'ONU e la Commissione abbiano previsto finanziamenti a lungo termine per garantire che il processo di armonizzazione vada avanti e finisca per applicarsi alla classificazione e all'etichettatura effettive di beni con ampio mercato, anziché solo ai criteri sui quali si basano queste classificazioni.

1.5

Il CESE rileva con preoccupazione la lunghezza della proposta in esame e quella di altre recenti proposte come REACH, i numerosi altri atti normativi comunitari collegati a entrambe le suddette proposte e la crescente quantità di note orientative ritenute ormai necessarie. È essenziale un nuovo approccio se si vuole che l'industria europea (per non parlare dei processi di monitoraggio e di modifica della legislazione) non subisca conseguenze irreparabili. Infatti non è semplicemente pensabile che tutte le parti interessate, dal proprietario della più piccola PMI ai responsabili degli enti nazionali competenti, che in genere sono più numerosi, debbano fare riferimento nel loro lavoro quotidiano alle oltre 20.000 pagine collegate di documentazione che esistono solo sull'argomento in questione. Serve un sistema migliore.

1.6

Allo stesso modo il CESE si rammarica per la mancata definizione dei concetti chiave e, in particolare, per l'abbandono del termine «preparazione», che ha un preciso significato tossicologico, a favore di «miscela», privo invece di tale significato. Il fatto che a tutt'oggi non esista una definizione europea di «prodotto chimico» o dell'aggettivo «chimico» è motivo di confusione per i lavoratori, i consumatori, i responsabili e i legislatori. La presente proposta, che si vuole neutra e consensuale nei contenuti, rappresenta una grande opportunità per correggere gli errori al livello di dettaglio, come è già stato fatto per gli allegati tecnici, e per fornire una serie di definizioni standard applicabili a tutta la normativa di riferimento. Si dovrebbe affrontare subito la questione e arrivare a realizzare in tutte le lingue un glossario delle parole chiave che riporti i termini con lo stesso significato (come, presumibilmente, «prodotto chimico», «sostanza chimica» e «sostanza») e quelli che differiscono sul piano semantico o non sono correlati tra loro (ad esempio, «articolo» e «prodotto»). In alcune lingue si dovrebbero inoltre individuare ed evitare possibili confusioni o associazioni di matrice culturale tra i termini «sostanza» (usato per droghe, prodotti alcolici e tabacco) e «prodotto chimico» (usato per indicare attività terroristiche o illegali).

1.7

Il CESE evidenzia inoltre il doppio pericolo legato, da un lato, all'eccesso di classificazione e di etichettatura, che finiscono col ridurre l'impatto delle avvertenze assolutamente necessarie, e, dall'altro, all'uso delle etichette quale unica fonte di informazione per i lavoratori e i consumatori. Indubbiamente le informazioni fondamentali devono figurare sull'etichetta e anche i riferimenti ad altre fonti facilmente accessibili sono importanti. Il numero crescente degli acquisti via Internet e delle ricerche in linea riguardo sia ai vantaggi che ai rischi di determinati prodotti indica che è necessario approfondire questo aspetto. I lunghi elenchi di denominazioni standardizzate e poco note per definire i componenti di miscele complesse non sono di grande aiuto per i servizi di soccorso e i centri antiveleni. La migliore protezione che si possa offrire al riguardo consiste nell'indicare i rischi generali di un prodotto e le precauzioni da prendere, insieme al recapito di un centro raggiungibile 24 ore su 24 in caso di necessità. Questo approccio, conforme del resto alla legislazione in vigore, protegge i produttori anche nei casi in cui si applica una tecnologia proprietaria.

1.8

Il CESE rileva che non è prevista alcuna etichettatura per le quantità spesso esigue trasferite fra laboratori a fini di studio (dalle università) o di ricerca e sviluppo (dalle imprese). Un'etichetta per queste quantità potrebbe essere aggiunta senza problemi alla lista proposta dall'ONU: si tratterebbe di una soluzione preferibile all'esenzione estremamente restrittiva, sproporzionata e costosa attualmente proposta.

1.9

Il CESE rileva infine che sarà sempre più necessario controllare la qualità dei dati utilizzati e le decisioni prese in tutte le giurisdizioni del mondo. La pressione per giungere a un accordo sui risultati della classificazione, e non solo sui criteri e sui processi su cui essi si fondano, sicuramente non si allenterà. La necessità di un approccio globale e i relativi benefici sono infatti sotto gli occhi di tutti.

2.1

La proposta in esame intende allineare la normativa comunitaria esistente al modello adottato recentemente dall'ONU di un «sistema mondiale armonizzato» per la classificazione, l'etichettatura e l'imballaggio delle materie prime e dei prodotti intermedi e finiti, definiti «pericolosi» e qualificati di volta in volta come «prodotti chimici», «sostanze», «miscele» o «preparati». La normativa europea risalente al 1967 sarà così sostituita e molti altri regolamenti e direttive attualmente in corso di applicazione, incluso il regolamento REACH, dovranno di conseguenza essere modificati. Gli effetti a lungo termine per l'UE dovrebbero essere positivi, sempre che sia possibile contenere i costi e conseguire alcuni benefici di minore importanza. Nell'insieme la proposta dovrebbe facilitare gli scambi commerciali, mantenendo allo stesso tempo un alto livello di protezione per la salute umana e per l'ambiente.

2.2

Il testo legislativo da sostituire, risalente a 40 anni fa, è la direttiva 67/548/CEE sulle sostanze pericolose, ritenuta il primo atto normativo paneuropeo sui prodotti chimici volto in particolare a proteggere la sicurezza dei lavoratori. Questa direttiva, insieme alle numerose altre che l'hanno modificata e ai vari adeguamenti ai progressi tecnici, costituisce ormai per i produttori, i venditori, i lavoratori, i distributori e i consumatori, sia all'interno che all'esterno dell'UE, un sistema armonizzato per la classificazione delle «sostanze pericolose» attraverso prove specifiche effettuate sulla base di appositi criteri finali e criteri di pericolosità, per la loro etichettatura appropriata, attraverso un numero limitato di pittogrammi e di espressioni standardizzate che consentono di individuare i rischi potenziali e di raccomandare le procedure per una manipolazione sicura, e per il loro imballaggio, al fine di proteggere gli utilizzatori abituali e le categorie vulnerabili, in particolare i bambini in tenera età.

2.3

A 21 anni dall'adozione della direttiva 67/548/CEE, la direttiva 88/379/CEE sui preparati pericolosi ha esteso tali procedure dalle «sostanze» (un numero relativamente limitato di «elementi e dei loro componenti») alla lista teoricamente infinita dei «preparati»«(miscele di due o più sostanze»). Riconoscendo che è poco opportuno o impossibile effettuare sperimentazioni su animali su così larga scala, la direttiva ha introdotto per la prima volta nel diritto comunitario una relazione teorica tra i rischi conosciuti o determinabili delle sostanze e i rischi più probabili delle eventuali miscele. È stato così possibile classificare, etichettare e imballare un preparato senza effettuare prove supplementari.

2.4

Dato che la grande maggioranza dei prodotti venduti ai consumatori sono in realtà «preparati» (o addirittura «articoli»), la suddetta direttiva ha compiuto un passo importante per salvaguardare la sicurezza dei consumatori relativamente a quei prodotti non ancora coperti da direttive specifiche e più restrittive, ad esempio quelle concernenti la vendita dei pesticidi, detergenti o cosmetici. La direttiva del 1988 è stata inoltre notevolmente modificata nel 1999 dalla direttiva 1999/45/CE.

2.5

Le suddette direttive, insieme alla direttiva 91/155/CEE sulla scheda dei dati di sicurezza, anch'essa modificata in seguito, hanno costituito per molti anni la pietra angolare per la protezione di lavoratori e consumatori di tutta l'UE. Inoltre, esse sono strettamente collegate e contribuiscono a praticamente tutti gli altri atti legislativi comunitari in materia di protezione della salute umana, della sicurezza e dell'ambiente. Un aggiornamento costante si è reso necessario per stare al passo con i cambiamenti sopraggiunti riguardo al campo d'applicazione, alle tecnologie di fabbricazione, ai metodi di sperimentazione, alla disponibilità dei prodotti e al loro uso potenziale, oltre che per tenere conto delle più recenti acquisizioni scientifiche relative agli effetti di tutti questi cambiamenti e alle modalità per limitarne gli effetti indesiderati.

2.6

Queste direttive, di pari importanza, perseguono obiettivi del mercato interno nel senso che cercano di creare un mercato unico europeo per i vari prodotti in questione, i quali — si tratti di materie prime, prodotti naturali o sintetici, sostanze intermedie o rifiuti, prodotti finiti o articoli — possono essere importati o venduti in tutta sicurezza negli Stati membri o all'interno dell'Unione europea, a condizione che siano conformi a queste direttive e agli altri atti legislativi comunitari pertinenti.

2.7

Nel 2001 la Commissione europea ha pubblicato il Libro bianco dal titolo Strategia per una politica futura in materia di sostanze chimiche. Il processo così avviato è sfociato l'anno scorso nell'adozione del regolamento (CE) n. 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, comunemente noto come REACH. La direttiva 2006/121/CE, pubblicata e adottata contemporaneamente al regolamento, ha apportato ulteriori modifiche alla direttiva 67/548/CEE al fine di armonizzare i due testi. Questo processo proseguirà presumibilmente man mano che saranno accessibili nuovi dati o al mutare delle esigenze legislative.

2.8

Tutti gli strumenti summenzionati riguardano la fabbricazione, la distribuzione e la commercializzazione di determinati prodotti all'interno dell'UE e il loro scambio fra l'UE e i suoi partner commerciali, sia importatori che esportatori. Come era inevitabile, sistemi analoghi, anche se non identici, sono stati messi a punto nello stesso lasso di tempo in molte altre economie mondiali con cui l'UE intrattiene regolari scambi commerciali attraverso le tante grandi, piccole o medie imprese situate sia entro che fuori i suoi confini.

2.9

Alcuni altri paesi, generalmente dotati di strutture economiche e/o legislative meno sviluppate, hanno riconosciuto la necessità di un tale sistema di classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze pericolose, ma aspettano che venga concordato un modello riconosciuto a livello mondiale per poi attuarlo a livello locale.

2.10

Riconoscendo, nei primi anni '90, che questi sistemi messi a punto a livello nazionale o regionale, sebbene fondamentali per proteggere la salute, la sicurezza e l'ambiente, avrebbero anche potuto ostacolare gli scambi commerciali internazionali, l'ONU chiese che gli venisse assegnata la competenza di elaborare una proposta di «sistema mondiale armonizzato» (GHS) per la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura dei prodotti chimici, nonché per la messa a punto delle schede dei dati di sicurezza. Modelli per questo tipo di armonizzazione esistevano già nel settore dei trasporti, in particolare per quanto riguarda i pericoli fisici e la tossicità acuta.

2.11

Il via libera alla messa a punto di questo approccio allargato venne infine con il capitolo 19 dell'Agenda 21, adottato nel 1992 dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCED). Il contributo tecnico sarebbe provenuto dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), dall'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) e dal Sottocomitato di esperti ONU sul trasporto di merci pericolose (Unscetdg).

2.12

Nel dicembre del 2002, dopo quasi un decennio di lavori, i rappresentanti dei circa 160 paesi ONU partecipanti raggiunsero un accordo sul contenuto tecnico del nuovo GHS. Il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, tenutosi a Johannesburg nel settembre dello stesso anno, incoraggiò i paesi firmatari ad applicare quanto prima il GHS per rendere il sistema pienamente operativo entro il 2008. Nel luglio del 2003, il GHS dell'ONU, provvisto ormai di una data limite di attuazione, venne adottato dal Consiglio economico e sociale dell'ONU e i relativi accordi furono firmati dai rappresentanti di tutti gli attuali 27 Stati membri dell'Unione europea.

2.13

Nel 2004 fu poi adottata una serie di modifiche alla proposta originaria dell'ONU, incluse in seguito nelle raccomandazioni relative a un sistema mondiale armonizzato per la classificazione e l'etichettatura dei prodotti chimici, pubblicate dall'ONU nel 2005. Questo documento di 540 pagine, e le sue successive versioni rivedute, è comunemente designato con il nome di «Libro viola» (Purple Book), dal colore della copertina. Il resoconto dei progressi realizzati dai 65 paesi partecipanti, fra cui i 27 Stati membri UE, in vista della scadenza del 2008 sono consultabili sul sito web dell'ONU dedicato all'argomento.

2.14

Ulteriori modifiche tecniche vennero adottate dall'ONU nel 2006 e incluse in un'edizione riveduta del Libro viola apparsa nel 2007. Come era da aspettarsi per un processo di tale ampiezza e complessità finalizzato all'armonizzazione mondiale dei sistemi esistenti, in queste proposte confluisce un insieme di vecchi e nuovi criteri di sperimentazione, risultati, pittogrammi, espressioni concordate e definizioni di etichette. Un approccio modulare è stato utilizzato per consentire la coesistenza di diversi punti di vista e far sì che si potesse raggiungere un accordo tra i paesi partecipanti (anche se un ricorso eccessivo a questa prassi eliminerebbe ovviamente gran parte dei benefici ricercati).

2.15

Il modello proposto dall'ONU non ha tuttavia la necessaria forza di legge e i paesi che intendono seguirne le raccomandazioni devono adottare una normativa di attuazione per poterlo recepire. Per gli Stati membri dell'UE è necessaria una proposta in tal senso da parte della Commissione.

2.16

La Commissione ha iniziato a lavorare nel 2004 a una proposta di attuazione, e nel 2006 ha pubblicato un primo progetto per un sistema comunitario conforme al GHS. Nello stesso periodo sono state effettuate e pubblicate le relative valutazioni d'impatto. Nel terzo trimestre del 2006 una consultazione via Internet delle parti interessate, insieme a tutta una serie di preoccupazioni espresse dai servizi giuridici della Commissione, ha portato a rielaborare profondamente la proposta originaria, che è stata infine adottata e pubblicata dalla Commissione nel giugno 2007. Il relativo gruppo di lavoro del Consiglio ha già avviato una serie di esami tecnici. Come sempre a questo punto dei lavori, si attendono ora i pareri del Parlamento europeo, del CESE e del Comitato delle regioni.

2.17

Da più parti si esprime il desiderio che le revisioni in corso non ritardino né modifichino significativamente le proposte di armonizzazione. È opinione corrente che i benefici saranno ad ampio spettro, riguarderanno soprattutto gli scambi commerciali internazionali e diminuiranno se non si riuscirà a raggiungere un'armonizzazione. I costi all'interno dell'UE (o per i suoi partner commerciali) aumenteranno drasticamente se il calendario di attuazione differirà da quello già concordato per REACH. I vantaggi per la salute, la sicurezza o l'ambiente saranno particolarmente avvertiti al di fuori dell'UE in quei paesi che al momento non dispongono di sistemi efficaci propri.

2.18

L'attuazione del GHS avrà ripercussioni sulla normativa comunitaria in materia di trasporti e su tutta una serie di atti legislativi comunitari «a valle» concernenti i prodotti di consumo, la manipolazione di prodotti chimici per usi specifici, il controllo di prodotti chimici pericolosi, la salute e la sicurezza sul lavoro, i rifiuti e i prodotti alla fine del ciclo di vita. Nei prossimi anni saranno avanzate ulteriori proposte per coprire, se necessario, questi ambiti. La lista completa degli atti legislativi che saranno probabilmente interessati è stata pubblicata dai servizi della Commissione nell'agosto del 2006. Le modifiche al regolamento REACH sono incluse nella proposta in esame.

3.1

La proposta in esame è esposta in 3 volumi e 7 allegati. La versione inglese conta in totale poco più di 2.100 pagine. Sebbene gli elementi principali della proposta siano compresi nel relativamente succinto primo volume (64 pagine), l'intero documento è disseminato di materiale nuovo o di versioni nuove o riviste di vecchio materiale. La proposta va quindi considerata nel suo insieme come elemento essenziale del diritto comunitario primario e delle normative nazionali concernenti le autorità di regolamentazione, i fabbricanti, i fornitori, i distributori, gli operatori commerciali, i lavoratori e i consumatori, all'interno e all'esterno dell'UE.

3.2

Il volume II (154 pagine), che comprende l'allegato I, espone in modo dettagliato le prescrizioni relative alla classificazione e all'etichettatura delle sostanze e delle miscele pericolose.

3.3

Il volume III (430 pagine), che comprende gli allegati II-VII, contiene una serie di disposizioni particolari per determinate sostanze e miscele, un elenco di nuove indicazioni di pericolo e consigli di prudenza, nuovi pittogrammi di pericolo, i dettagli relativi alla classificazione e all'etichettatura armonizzate di talune sostanze pericolose e una tabella di conversione per gli utenti che mostra i cambiamenti intervenuti nelle disposizioni per la classificazione e l'etichettatura nel passaggio dalla vecchia direttiva 67/548/CEE alle nuove disposizioni e le indicazioni di pericolo di cui alla proposta di regolamento. Una «scheda finanziaria legislativa» relativa all'intera proposta e necessaria ai fini della sua adeguata valutazione, ma di poco valore o interesse a lungo termine ai fini della legislazione primaria, è inclusa, o meglio nascosta, alla fine del volume.

3.4

I volumi IIIa e IIIb comprendono le tabelle 3.1 e 3.2 dell'allegato VI e fanno quindi parte del volume III. Insieme, questi volumi costituiscono la trasposizione dell'allegato 1 della direttiva 67/548/CEE nel nuovo quadro normativo: si tratta di quasi 1.500 pagine che riportano le decisioni relative alla classificazione e all'etichettatura di sostanze pericolose specifiche accumulate in oltre 40 anni di valutazione dei prodotti nell'UE.

3.5

La valutazione d'impatto della Commissione, da leggere unitamente ai documenti suddetti, si basa sui rapporti delle società di consulenza RPA e London Economics ed è relativamente concisa (34 pagine).

3.6

La proposta, presentata in forma di regolamento conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato CE, intende «garantire l'uguaglianza delle condizioni di concorrenza di tutti i fornitori di sostanze e miscele nel mercato interno, nonché un grado elevato di tutela della salute, dell'ambiente e dei consumatori».

3.7

La proposta riconosce che il campo di applicazione della normativa comunitaria esistente e quello della proposta GHS dell'ONU non sono identici. Entrambi differiscono per alcuni particolari dalle disposizioni, già in gran parte armonizzate, relative alla classificazione e all'etichettatura nei trasporti. Le modifiche formulate nella proposta in esame sono state limitate al minimo indispensabile; in alcuni casi serviranno quindi ulteriori proposte, in particolare nella fase di attuazione del regolamento REACH.

3.8

La proposta mutua alcuni nuovi termini e definizioni dal GHS dell'ONU, in particolare l'uso della voce «miscela» al posto di «preparato».

3.9

La proposta riconosce che ogni nuovo sistema di classificazione potrebbe implicare l'uso su larga scala di animali da laboratorio e aggiunge che in tutti i casi possibili si dovrebbe ricorrere all'uso di metodi alternativi. Gli esperimenti su esseri umani e altri primati sembrano espressamente vietati per i fini della classificazione proposta (l'incertezza dipende dalla tuttora irrisolta distinzione, in termini sia giuridici che linguistici, nelle diverse lingue ufficiali UE tra le formule «non dovrebb»e e non «dovrà»), benché una tale sperimentazione sia consentita dal modello GHS dell'ONU.

3.10

I problemi legati alla classificazione delle «miscele» sono riconosciuti. È prevista una serie di «principi ponte» finalizzati ad agevolare le corrispondenze con prodotti dai probabili effetti analoghi.

3.11

La proposta prevede la possibilità di utilizzare nomi comuni abbreviati per le singole sostanze o per i componenti delle miscele nei casi in cui la denominazione ufficiale dell'Unione internazionale della chimica pura e applicata (IUPAC) superi i 100 caratteri. Inoltre, si continueranno ad usare gli identificatori del prodotto (numero e denominazione) forniti dal Chemical Abstracts Service (CAS) della società chimica americana. Rispetto alla normativa vigente è mantenuto l'uso controllato di denominazioni generiche che identificano correttamente i probabili pericoli di rischio senza arrecare pregiudizio ai diritti di proprietà intellettuale legati alla composizione precisa di una miscela.

3.12

Il periodo di transizione necessario tra i due sistemi è analizzato dettagliatamente. La proposta riconosce chiaramente che i nuovi criteri si devono applicare dapprima alle «sostanze» e in un secondo momento alle «miscele». Onde evitare oneri superflui per le imprese, queste ultime non saranno obbligate a richiamare o a rietichettare i prodotti (sia «sostanze» che «miscele») già presenti nella catena di approvvigionamento quando entreranno in vigore le disposizioni concernenti l'etichettatura.

3.13

Gli Stati membri dovranno designare le autorità competenti per l'attuazione e l'esecuzione del regolamento, oltre che per stabilire le sanzioni appropriate nei casi di inosservanza. Viene evidenziato che «è fondamentale la fattiva cooperazione di tutte le autorità competenti».

3.14

Il regolamento si applicherà in via di principio a tutte le sostanze e le miscele, tranne nei casi in cui altre normative comunitarie prevedano disposizioni più specifiche. Non rientrano nel campo di applicazione del regolamento i prodotti cosmetici, gli aromi, gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari, gli alimenti per animali e i medicinali veterinari, taluni dispositivi medici, i prodotti che sottostanno alle procedure concernenti i settori dell'aviazione civile, del trasporto di merci su strada o per ferrovia e le munizioni (ma non «i prodotti esplosivi ad effetto decorativo», come i fuochi d'artificio).

3.15

Secondo la proposta in esame, i rifiuti, così come definiti dalla direttiva 2006/12/CE, non possono essere classificati né come «sostanze» né come «miscele» o «articoli» ai sensi del regolamento e sono pertanto esclusi dal campo di applicazione di quest'ultimo.

3.16

Le leghe, tuttavia, essendo definite come «miscele» all'articolo 3, punto 41 del regolamento REACH, rientrano nel regolamento in esame, così come probabilmente le «miscele» vere (in contrapposizione ai «preparati») di sostanze presenti in natura quali i minerali, metallici e non, e gli estratti vegetali.

3.17

Le prescrizioni relative all'etichettatura sono modificate rispetto al sistema comunitario in vigore per quanto riguarda sia la forma che il contenuto. Alcuni pittogrammi esistenti vengono sostituiti, altri invece vengono introdotti per la prima volta. Le espressioni standardizzate in materia di «rischio» e s«icurezza» sono sostituite da nuove «avvertenze», «indicazioni di pericolo» e c«onsigli di prudenza».

3.18

Tutte le menzioni e le indicazioni citate sono definite in tutte le lingue ufficiali dell'UE e devono essere usate, se del caso, su ogni etichetta a seconda del paese nel quale il prodotto sarà venduto al consumatore finale. Si possono anche inserire informazioni in più lingue, benché lo spazio a disposizione sia sempre più ridotto (naturalmente, in alcuni casi specifici può anche darsi che le etichette e la documentazione allegata debbano essere tradotte in lingue non ufficiali ma necessarie da un punto di vista legale, come il gallese, oppure in altre lingue — quali ad esempio il russo, il turco, l'arabo e l'hindi — per andare incontro alle esigenze di specifici gruppi etnici o di immigrati).

3.19

La proposta riconosce che il processo di classificazione, e quindi di etichettatura e di imballaggio, è soggetto a un aggiornamento continuo nell'UE man mano che si rendono disponibili nuove informazioni o conoscenze o al mutare degli obblighi legislativi. Le modifiche tali da richiedere interventi specifici e le procedure da seguire a tal fine sono definite nel documento in esame.

3.20

Si prevede che il regolamento entrerà in vigore dopo 20 giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. La legislazione attuale in materia di classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze dovrebbe applicarsi al più tardi entro il 1o dicembre 2010 (in modo da coincidere con la scadenza per la registrazione di cui al regolamento REACH). Per i miscugli, invece, la legislazione vigente dovrebbe valere fino al 1o giugno 2015, dopo di che si applicherà solo la nuova normativa.

4.1

Agendo per conto dei suoi Stati membri, l'ONU ha proposto un modello di «sistema mondiale armonizzato» relativo ai criteri e ai processi usati per la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle «sostanze chimiche». Gli Stati membri dell'UE hanno convenuto che questo modello dovrebbe essere attuato idealmente entro il 2008. La Commissione ha proposto come normativa di attuazione il regolamento attualmente in esame.

4.2

Il CESE sostiene con vigore tale obiettivo dell'armonizzazione mondiale, la forma e la base giuridica della normativa di attuazione proposta a tal fine e il fatto che il calendario di attuazione proposto coincida con la prima importante scadenza per la registrazione delle «sostanze» prevista dal regolamento REACH.

4.3

Il CESE evidenzia altresì che sarà necessaria una certa flessibilità per gestire i due sistemi in parallelo; ciò vale in particolare per le «miscele», che in molti casi sono a loro volta «miscele» di «miscele», con una durata di conservazione precisa che varia da prodotto a prodotto e che talvolta può essere di mesi se non di anni. È improbabile che la transizione si concluda entro il limite di tempo proposto, ma questo per fortuna non significa che il processo nel suo insieme risulterà inefficace. In mancanza di tale flessibilità i costi di lancio aumenteranno e i vantaggi previsti a lungo termine potrebbero non materializzarsi.

4.4

Il CESE, inoltre, evidenzia e condivide le osservazioni iniziali della valutazione d'impatto della Commissione, secondo cui «a lungo termine l'attuazione del GHS sembra redditizia […] poiché i benefici economici conseguiti negli scambi commerciali saranno superiori ai costi di attuazione», anche se «occorre mantenere sotto controllo i costi d'attuazione per far sì che si producano benefici a breve termine e per evitare procedure e oneri amministrativi superflui per le PMI».

4.5

Il CESE rileva inoltre le osservazioni espresse dalla Commissione nella scheda finanziaria legislativa, dove si dice che «la presente proposta legislativa concerne l'attuazione di un accordo internazionale. Nemmeno una valutazione ex ante negativa tratterrebbe la Commissione dal presentare la sua proposta legislativa, poiché non esistono altre alternative politiche. Una valutazione ex post negativa non indurrà la Commissione a rinunciare all'impegno preso di attuare il sistema di classificazione ed etichettatura, frutto di un accordo internazionale».

4.6

In pratica, la Commissione ritiene di non avere avuto altra scelta che presentare la proposta, indipendentemente dal saldo previsto o effettivo tra costi e benefici finali. Il CESE ritiene che si tratti di una constatazione realistica, date le circostanze, ma deplora che, per quanto ciò non sia un elemento fondamentale del processo decisionale, la valutazione d'impatto non abbia esaminato meglio i costi probabili dell'attuazione per cercare di mitigarne le conseguenze sin dalla fase preparatoria. Il fatto che gli stessi consulenti (RPA) abbiano messo a punto un'analisi dettagliata (e contraddittoria) per uno solo dei settori interessati (taluni prodotti di consumo) indica che se ci fossero stati denaro, tempo e volontà sufficienti, sarebbe stato possibile realizzare una simile ricerca su più ampia scala e in modo sicuramente più efficace. Come per tutti i processi di armonizzazione, anche in questo caso il pericolo di un aumento incontrollato dei costi e del relativo vanificarsi dei vantaggi è quanto mai evidente.

4.7

È ad esempio difficile comprendere perché mai il passaggio da un sistema ormai consolidato e pienamente funzionante a un altro, altrettanto valido ma sconosciuto, dovrebbe apportare vantaggi in termini di salute, sicurezza e ambiente all'interno dell'UE. Nel breve periodo, l'esistenza parallela di due sistemi che si avvalgono di termini, definizioni e pittogrammi differenti potrebbe addirittura nuocere alla protezione dei consumatori. Un programma coordinato di istruzione e formazione incentrato sul settore della distribuzione contribuirebbe in certa misura a ridurre tale rischio.

4.8

Anche da un punto di vista teorico non è facile comprendere come si possano ottenere effettivi vantaggi per gli scambi commerciali, dato che la proposta ONU sarà attuata dai vari paesi sulla base di calendari e di interpretazioni divergenti riguardo ai requisiti fondamentali. Una prima attuazione da parte del Giappone e della Nuova Zelanda ha già dato adito a preoccupazioni in Europa. Negli Stati Uniti, dove coesistono quattro o cinque sistemi paralleli, l'attuazione è ancora lontana dal completamento. È inoltre evidente che, nonostante l'armonizzazione delle necessarie etichette e schede dei dati di sicurezza, continueranno a occorrere versioni linguistiche differenti per i beni scambiati a livello mondiale.

4.9

Nel migliore dei casi si può quindi affermare che ci troviamo all'inizio di un processo di armonizzazione globale all'insegna di quanto è già stato realizzato negli Stati membri dell'UE e che richiede adesso lo stesso sforzo in termini di risorse, nonché di sistemi e processi di supporto per poter funzionare a livello mondiale. Si tratta di un ruolo inconsueto per la Commissione ed è importante che essa devolva risorse sufficienti affinché alla proposta in corso di discussione possano essere apportati in modo tempestivo ed efficace gli inevitabili cambiamenti, aggiornamenti e adeguamenti ai progressi tecnici. Non è chiaro se la scheda finanziaria o le proposte relative alla comitatologia e ai successivi esami siano o meno strumenti adeguati a tal fine.

4.10

Osservazioni analoghe andrebbero rivolte all'ONU per garantire che al più presto si realizzi un'armonizzazione completa non solo dei criteri di classificazione, ma anche delle classificazioni effettivamente definite e usate come base per le successive operazioni di etichettatura e imballaggio sia per «le sostanze chimiche di base» ad alto volume di scambi in tutto il mondo che, infine, per la maggior parte dei prodotti di consumo con un volume mondiale di scambi parimenti elevato. In entrambi i casi sarà fondamentale che i fabbricanti dei prodotti e i responsabili della regolamentazione operino in stretta e costante cooperazione.

4.11

Nell'UE la Commissione deve ancora affrontare un duplice problema: da un lato, regolare le tante interazioni, definite solo parzialmente, della propria legislazione «a valle»; dall'altro, riconoscere e soddisfare le esigenze di settori specifici, in particolare in relazione ai prodotti di consumo. Dandosi per scontato che i due sistemi siano efficaci in pari misura, si dovrebbe poter prevedere una certa flessibilità per garantire che il quadro generale della proposta possa essere definito il prima possibile.

4.12

Allo stesso modo, i «lavoratori» (sul luogo di lavoro) e i «consumatori» (nei punti di vendita al dettaglio, quando acquistano via Internet o, successivamente, a casa loro) dovrebbero ovviamente continuare a beneficiare del più alto livello di protezione possibile in materia di salute e sicurezza. Sta di fatto, tuttavia, che i due sistemi, come anche le esigenze di informazione e i servizi di sostegno messi a disposizione degli interessati, differiscono considerevolmente, il che è riconosciuto solo in parte dalla proposta in esame. Non serve un approccio universalmente valido. Si dovrebbe tener conto dei recenti cambiamenti nelle abitudini d'acquisto dei consumatori, in particolare via Internet. Inoltre, anche le esigenze dei servizi di soccorso, come i servizi che offrono assistenza sanitaria d'urgenza e i centri antiveleni dovrebbero essere tenute in considerazione per quanto riguarda il contenuto delle etichette e la pertinenza delle informazioni fornite.

4.13

Si dovrebbe altresì riconoscere l'esistenza e il valore di altre fonti di informazione oltre alle etichette; questo vale in particolare per i consumatori che possono compiere scelte informate grazie ai consigli delle organizzazioni dei consumatori o alle informazioni fornite on line dalla maggior parte dei fabbricanti e dei fornitori. La laconica affermazione della Commissione secondo cui «l'etichetta è il solo strumento per comunicare con i consumatori» appare pertanto troppo semplicistica. Per quanti fanno affidamento solo sulle informazioni dell'etichetta, magari molto tempo dopo l'acquisto, è fondamentale disporre di informazioni precise, comprensibili e pertinenti. Chiunque invece desideri un quadro più approfondito può facilmente ottenere informazioni complementari ai sensi della normativa comunitaria vigente o in virtù delle buone pratiche commerciali. Le molte scelte personali in materia di acquisti che si fondano esclusivamente sulla fedeltà a un marchio funzionano in entrambi i sensi: il consumatore può pensare che un prodotto sia sicuro semplicemente perché l'ha fabbricato la ditta x, e il valore della fiducia accordata dal consumatore alla ditta x è tale a sua volta da garantire che i prodotti di tale ditta siano davvero sicuri o, in caso contrario, riprogettati, rifabbricati ed eventualmente ritirati dal mercato (ne è un chiaro esempio il recente ritiro volontario e sicuramente molto costoso su scala mondiale di giocattoli e altri beni di consumo dovuto al mancato rispetto di norme di qualità interne).

4.14

Per i lavoratori e per chiunque acceda a un luogo di lavoro nel quale le esposizioni sono in genere più consistenti e/o più prolungate, e dove la necessità di garantire le più elevate norme di salute e sicurezza rappresenta una priorità quotidiana, gli imballaggi e le quantità in essi contenute sono in genere di dimensioni maggiori e le etichette possono essere più dettagliate. Nemmeno in questi casi mancano informazioni supplementari, molte delle quali devono essere fornite ai sensi del diritto comunitario (o di altre normative) al momento o prima della fornitura delle materie prime o dei prodotti intermedi destinati a essere trasformati. Un sito Internet americano citato in una relazione informativa del CESE sul regolamento REACH (febbraio 2005), che all'epoca disponeva di 1,4 milioni di schede tecniche sulla sicurezza della sostanze, ne conta oggi più di 3,5 milioni e afferma di aggiungere circa 10.000 nuove schede al giorno. Le schede di dati di sicurezza sia per le sostanze che per i preparati, in formato europeo e nelle rispettive lingue nazionali, possono essere ottenute dalla maggior parte dei fabbricanti e dei fornitori, come pure da talune fonti centralizzate, e devono ovviamente essere fornite ai consumatori europei prima che un prodotto possa essere venduto. Poiché questi documenti devono essere forniti da tutti i fabbricanti e i fornitori per ogni loro prodotto e in tutte le lingue interessate, occorre elaborare tantissime schede diverse di dati di sicurezza che vanno aggiornate periodicamente o ogniqualvolta una nuova normativa, come ad esempio la proposta in esame, lo renda necessario.

4.15

In aggiunta alle fonti citate sopra, l'OCSE ha lanciato (giugno 2007) il portale eChem che consente un facile accesso a tutta una serie di basi di dati gestite dai governi e dalle agenzie dei suoi Stati membri, compreso, per l'UE, l'Ufficio europeo delle sostanze chimiche. Queste basi di dati, che forniscono informazioni su molte decine di migliaia di sostanze diverse prodotte e vendute nell'UE, utilizzano tutta una serie di acronimi, tra cui: ESIS (UE), CHRIP (Giappone), HPV (OCSE), SIDS HVPC (Programma delle Nazioni Unite per l'Ambiente — UNEP), HPVIS (Agenzia per la protezione dell'ambiente degli Stati Uniti — US EPA), Inchem (Programma internazionale sulla sicurezza chimica — IPCS), nonché alcune fonti comunitarie più note e usate abitualmente quali Iuclid, ORATS, HPVCS, LPVCS, Elincs e Einecs, e siti dedicati a settori specifici quali SEED, Europhyt, Physan e CAT. I programmi di sostegno coordinati a livello mondiale come pharmacovigilance e cosmetovigilance vigilano affinché ogni eventuale effetto nocivo di un prodotto venga tempestivamente registrato a livello centrale. Si dovrebbe incoraggiare l'estensione di questi programmi di allarme precoce, che associano industria e autorità di regolamentazione, anche ad altri prodotti di largo consumo.

4.16

È chiaramente un bene che queste fonti di dati esistano e siano facilmente accessibili, ed è ancora meglio quando è possibile aggiornare una ad una sia le schede che le descrizioni di prodotto per adeguarle alle singole modifiche rese necessarie dalle diverse attuazioni del GHS a livello nazionale o regionale, senza dover imporre costi inaccettabili a tutti gli interessati. Anche in questo caso però non è chiaro se la valutazione d'impatto abbia tenuto pienamente conto di questi aspetti.

4.17

Questa profusione di informazioni on line, alla quale si aggiunga la lunghezza della normativa d'attuazione, sta tuttavia diventando gravosa e anche problematica sotto il profilo giuridico e intellettuale sia per le autorità di regolamentazione che per gli utenti. Il regolamento REACH, nella sua versione definitiva inglese, comprendeva 850 pagine. I progetti di attuazione di tale regolamento, i cosiddetti RIP (REACH Implementation Projects), e le note orientative, a tutt'oggi in fase di elaborazione, dovrebbero superare le 10 000 pagine. Le versioni definitive e il loro status giuridico finale non sono ancora conosciuti. La proposta GHS attualmente in esame supera le 2 000 pagine. Ci vorranno altre note orientative sia per il regolamento in esame sia per accompagnare l'attuazione di una ventina di importanti atti legislativi a valle, tra cui la direttiva 1996/82/CE (Seveso II), a esso collegati. Le istituzioni e gli organi competenti dell'UE si troveranno così a breve a dover produrre o rivedere quasi 20 000 pagine di testi normativi o di documenti di accompagnamento solo in questo ambito. È difficile vedere in ciò un esempio di come si possa legiferare meglio o il modo ideale per promuovere gli obiettivi di Lisbona o addirittura per avvalorare l'idea di una UE amministrata a livello centrale, attenta e vicina alle esigenze dei cittadini europei.

4.18

Se però si riuscirà a superare in tempo utile questi problemi fondamentali di comunicazione, si conseguiranno grandi benefici (al riguardo si potrebbe forse suddividere la normativa nei suoi moduli essenziali: definizioni dal contenuto preciso e approvato, metodi di prova, criteri finali, risultati, processi e procedure necessarie, ecc.; tutti questi moduli si potrebbero pubblicare e aggiornare separatamente secondo calendari adeguati ma differenti, dato che qui, al contrario degli atti legislativi primari, non è obbligatoria una pubblicazione simultanea). Il GHS, che si basa su dati concreti ed è universalmente applicabile, dovrebbe in definitiva influenzare e orientare tutti gli attori chiamati a esprimersi sui modi migliori per proteggere la salute umana, la sicurezza e l'ambiente. Le ripercussioni positive potrebbero in tal caso essere ben maggiori del modesto incremento degli scambi internazionali o del tasso di occupazione a livello locale, argomenti attualmente apportati a giustificazione economica della proposta in esame.

5.1

Il CESE rileva le scadenze ravvicinate previste per l'adozione della proposta di regolamento in esame, il che ne consentirebbe l'attuazione negli stessi tempi definiti dal regolamento REACH al fine di contenere i costi unici di lancio. Il CESE rileva inoltre che questo è solo l'inizio di un processo globale che richiederà adeguamenti continui da parte di tutti gli organi di regolamentazione coinvolti, delle industrie e di tutti gli altri attori direttamente interessati. È quindi evidente la necessità di comprendere e risolvere quanti più possibile dei problemi rilevati, nonché attuare le parti essenziali della proposta in esame all'insegna della massima flessibilità possibile. Dato che un sistema di qualità e ben rodato sarà presto sostituito da un altro, che si spera altrettanto valido, i rischi collegati alla concessione di deroghe particolari, volte a guadagnare tempo per risolvere eventuali problemi, sono irrilevanti.

5.2

A titolo d'esempio, l'elaborazione e l'inclusione di una tabella di conversione che traspone l'allegato 1 della direttiva vigente nell'allegato VI del nuovo regolamento, effettuata dai servizi della Commissione e dagli esperti nazionali, costituisce certamente un'utile guida per il passaggio dalle vecchie alle nuove disposizioni, ma ha eluso tutti i necessari processi di revisione e consenso su cui era originariamente fondato quel migliaio e più di pagine di decisioni. Se è vero che questo documento è destinato a entrare in vigore con effetto immediato, in tal caso si dovranno investire delle risorse ai fini di una verifica dettagliata della situazione, in una fase in cui la maggior parte delle imprese saranno impegnate in pieno per adempiere alle disposizioni di registrazione del regolamento REACH. Poiché succede spesso che le normative comunitarie siano adottate senza i relativi allegati o parte di essi, anche in questo caso si potrebbe seguire un simile approccio al fine di rispettare il calendario generale d'attuazione. Ciò eliminerebbe anche i problemi legati alla responsabilità in caso di «traduzione e conversione» o di «recepimen»to non corretti delle disposizioni, responsabilità che al momento incombe poco opportunamente ai servizi della Commissione. Il fatto che questo processo abbia portato a individuare numerosi errori presenti nella legislazione vigente, in particolare dopo l'introduzione di molte nuove lingue, per le quali la «traduzione», nell'accezione più comune del termine, riveste un'importanza fondamentale, è una magra consolazione. Visto il volume dei dati, è probabile che allo stesso tempo si introducano nuovi errori, i quali potranno essere via via scoperti solo dal fabbricante o dal fornitore del prodotto stesso.

5.3

Osservazioni analoghe valgono per tutti i casi in cui, senza che le conseguenze siano state tenute nella dovuta considerazione, il nuovo GHS renderà più rigide le classificazioni attuali, e quindi le modalità di etichettatura e di imballaggio, oltre a produrre altri eventuali effetti per effetto delle normative collegate in materia di trasporti o di altri settori a valle. Potrebbe essere il caso, ad esempio, di taluni prodotti di largo consumo come i detergenti per uso domestico, per i quali il nuovo GHS sembra imporre un'etichettatura eccessiva e per certi versi assurda. Una frase citata spesso a titolo di esempio è: «chi si versa addosso un detergente che usa abitualmente, dovrebbe togliersi gli abiti per lavarli con quello stesso prodotto». Una tale menzione non farebbe altro che discreditare il sistema e coloro che lo applicano; certamente non condurrebbe ai massimi standard di protezione per la salute umana, la sicurezza e l'ambiente. Sembra essenziale fare un uso accorto della deroga di cui all'articolo 30, paragrafo 1, secondo la quale talune «menzioni manifestamente superflue […] possono essere omesse dalle etichette».

5.4

Anche le disposizioni relative all'eccesso di classificazione destano preoccupazione. Si tratta di una pratica che, in alcuni sistemi giuridici, dovrebbe limitare la responsabilità dei fabbricanti, ma che in realtà non porta a una protezione adeguata dei lavoratori e dei consumatori. La proposta in esame non opera una distinzione adeguata tra i prodotti potenzialmente «irritanti» (ovvero che possono causare rossori o gonfiori cutanei temporanei e reversibili) e i prodotti «corrosivi» (vale a dire che possono causare un'abrasione cutanea permanente ed eventualmente irreversibile, come gli acidi forti, gli alcali o l'ossigeno). I rischi di lesione ai soli occhi sono naturalmente molto più frequenti e in alcuni casi possono essere più gravi, tanto da causare la cecità; andrebbero pertanto indicati, se necessario, con un simbolo apposito e facilmente riconoscibile. La situazione è aggravata dalle limitazioni, imposte o volontarie, relativamente all'impiego di sperimentazioni su animali per prodotti ormai prossimi a soddisfare un nuovo criterio finale e per i quali l'etichettatura e l'imballaggio prima della vendita ai consumatori dipendono dalla classificazione adottata. Poiché è probabile che questo tipo di prodotti siano più l'eccezione che la regola, alcune deroghe temporanee permetterebbero l'attuazione senza ritardi della proposta nel suo insieme.

5.5

L'eccesso di etichettatura ha anche effetti indesiderati in relazione all'imballaggio, visto che le chiusure di sicurezza per i bambini sono difficili da aprire anche per le persone anziane o meno valide. I consigli su come maneggiare e conservare i prodotti usati quotidianamente sono in genere più utili dei dispositivi che li rendono inaccessibili agli utenti, con la possibile conseguenza che gli imballaggi vengano lasciati aperti o che il loro contenuto venga trasferito in contenitori alternativi meno sicuri. Grazie a un'etichettatura razionale, al semplice buon senso e all'osservazione quotidiana, i consumatori sanno chiaramente che i prodotti per pulire il forno o per liberare le tubature devono essere maneggiati con grande precauzione; nella maggior parte dei casi essi sono altresì capaci di usare il detersivo in polvere o le pastiglie per la lavastoviglie senza ferirsi. Etichettare tutti questi prodotti come «corrosivi» con la menzione «PERICOLO» non è di alcuna utilità e ancora una volta compromette l'intero processo.

5.6

Gli esempi suddetti sollevano anche un'altra questione, cioè in quale misura i vari nuovi (e vecchi) pittogrammi, menzioni ed espressioni siano stati testati rispetto alla percezione dei diversi gruppi di utenti in tutto il mondo. Sebbene sia troppo tardi per cambiare l'attuale proposta dell'ONU in merito al GHS, potrebbero rivelarsi utili alcune menzioni supplementari o in alternativa si potrebbero proporre delle modifiche ai fini di una maggiore chiarezza. La scomparsa del notissimo pittogramma rappresentante la «croce di Sant'Andrea» in nero su sfondo arancione è particolarmente deplorevole. Ci vorrà un considerevole lasso di tempo prima che i nuovi pittogrammi vengano adeguatamente riconosciuti e ciò accrescerà i rischi per i consumatori, in particolare finché i nuovi simboli non si saranno del tutto affermati. Si dovrebbero pertanto attuare quanto prima (e finanziare a livello centrale) programmi di informazione ai punti di vendita al fine di aiutare tutti coloro che acquistano sistematicamente questi prodotti al dettaglio. Si dovranno inoltre esaminare più attentamente le esigenze di quanti acquistano beni di consumo on line, dove un'etichetta è raramente visibile al momento dell'acquisto.

5.7

Per quanto riguarda l'identificazione dei componenti di un preparato o di una miscela, la proposta in esame prevede ragionevolmente l'uso del numero CAS (che individua attualmente più di 32 milioni di sostanze organiche e inorganiche con strutture definite per intero o parzialmente, di cui 13 milioni sono classificate come disponibili sul mercato, spesso in quantità minime) e l'uso delle nomenclature IUPAC, CAS o altre per completare l'identificazione. È opportuno tuttavia ricordare che questa nomenclatura serve a definire delle strutture, e non a individuare pericoli o rischi, ed è raramente utile per i servizi d'urgenza o i centri antiveleni, dato che in genere non esistono antidoti specifici. La decisione se provocare il vomito o neutralizzare un prodotto nello stomaco può tuttavia rivelarsi critica nell'ambito dei primi soccorsi da portare in caso di inserimento. In seconda battuta potrebbe anche essere fondamentale mettersi in contatto con il fabbricante, 24 ore su 24 e 7 giorni su 7, per chiedere consigli più specifici. Sono queste le informazioni che dovrebbero figurare sull'etichetta per i casi di emergenza, e non tanto la denominazione chimica ufficiale e la struttura molecolare di uno o più componenti di una miscela complessa.

5.8

Ne segue che quando la denominazione di un componente specifico, fino alla definizione della sua struttura chimica assoluta, riveste interesse solo per i concorrenti e comporta la perdita dei diritti di proprietà intellettuale per il fabbricante iniziale, si dovrebbero mantenere le misure di tutela previste dall'attuale direttiva sui preparati. Questo problema si pone in genere solo con i fluidi ad alto rendimento come i lubrificanti o altri preparati di alta tecnologia, riguardo ai quali l'esposizione dei consumatori è di regola limitata e i pericoli generali sono manifesti indipendentemente dai componenti specifici.

5.9

Quanto detto solleva inoltre il problema dell'uso proposto del termine «miscela», che dovrebbe riferirsi solo a un sistema di sostanze separabili con mezzi meccanici, a differenza di un «composto» o di una «sostanza», che invece non possono venire separati in questo modo. Questa definizione sembra mettere sullo stesso piano tutta una serie di sistemi materiali di natura quanto mai eterogenea (minerali metallici e non metallici, concentrati ed estratti vegetali) e i «preparati», concetto — quest'ultimo — che esprime l'idea fondamentale di miscela costruita artificialmente a partire da componenti conosciuti e la cui pericolosità può essere ragionevolmente determinata. Le leghe (e i vetri) non fanno ovviamente parte di nessuna delle due categorie suddette e dovrebbero essere regolamentate separatamente e in maniera più specifica, sia nell'ambito della proposta in esame che del regolamento REACH. Né è chiaro per quale motivo i flussi di rifiuti siano esclusi in quanto categoria, nonostante facciano parte in alcuni casi dell'inventario Einecs in quanto «sostanze» nelle rubriche «melma» e «fanghi». Ciò sembrerebbe implicare che un minerale misto allo stato naturale debba essere classificato (senza alcun motivo comprensibile, dato che non vi è la probabilità che entri in contatto con i consumatori né la possibilità di trovare un sostituto), mentre i rottami di ferro o la carta usata, che devono essere trattati in quanto tali attraverso processi continui e operazioni di riciclaggio, sono esclusi. Tutti questi prodotti devono essere maneggiati con precauzione sul luogo di lavoro, ma non è questa la ratio principale della classificazione e, peraltro, questi prodotti sono impacchettati ed etichettati solo di rado. In genere la normativa relativa a un settore o a un luogo di lavoro offre una protezione maggiore.

5.10

Le definizioni, indipendentemente dal genere, dovrebbero essere incluse nella loro forma completa nella proposta in esame, e non semplicemente riprese dal GHS o attraverso rimandi ad altri documenti. Sarebbe tra l'altro una buona occasione per dare per la prima volta una definizione del termine «prodotto chimico» e dell'aggettivo «chimico». Se «prodotto chimico» equivale a «sostanza», come è probabile, lo si dovrebbe dire in modo esplicito. Ciò avrebbe anche il merito di precisare il campo di applicazione della proposta in oggetto e di altre direttive e regolamenti la cui portata va ben al di là dei prodotti dell'industria «chimica» in senso stretto. Ciò indicherebbe inoltre chiaramente che il fatto di tradurre il sostantivo inglese chemical (in italiano «prodotto chimico») con «sostanza chimica» nelle lingue in cui non esiste un sostantivo equivalente non significa che esista una sostanza alternativa «non chimica» (e magari non tossica). È da sperare che ciò contribuisca anche a limitare l'uso di espressioni senz'altro benintenzionate, ma prive di senso come «la maggior parte degli articoli contiene prodotti chimici» (1) (e gli altri che cosa contengono?) oppure «i prodotti chimici sono usati in quasi tutti i luoghi di lavoro» (2) (e negli altri luoghi che cosa si utilizza?). Il CESE comprende naturalmente che tutte le definizioni debbano essere usate con coerenza in tutte le varie normative; a suo giudizio è però inaccettabile che un atto normativo risulti più «fondamentale» di un altro (nel qual caso la proposta in esame appartiene chiaramente a questa categoria), né è tanto meno accettabile che tutti gli attori interessati debbano leggere tutta l'intera normativa vigente connessa solo per determinare quale significato abbia o non abbia un singolo termine. Questo aspetto diventa importante nella misura in cui la traduzione in lingue diverse crea differenze che non esistevano nell'originale o, viceversa, annulla distinzioni che erano fondamentali. Ad esempio, nel testo in oggetto il termine «prodotto» ha un significato neutro e designa tutti i beni che possono essere acquistati dai consumatori o utilizzati sul luogo di lavoro; pertanto, non va assolutamente inteso come sinonimo del termine «articolo», che ha un significato specifico nella legislazione comunitaria e in altre normative. In inglese tale differenza è sufficientemente chiara, ma in altre lingue forse lo è di meno. In ogni caso, questa distinzione deve essere mantenuta. Si dovrebbero inoltre individuare ed evitare altre possibili fonti di fraintendimenti linguistici e culturali. Per esempio, in Europa l'espressione substance-free environment (ambiente senza sostanze) potrebbe essere interpretata in riferimento allo spazio extra-atmosferico, mentre negli Stati Uniti essa indica un ambiente, ad esempio una scuola, dove è vietato bere e fumare. Ancora, in molti paesi, se nella stampa a larga diffusione si legge che si sono trovate tracce di «sostanze chimiche» sulle mani e sugli abiti di una persona, si pensa subito a un terrorista.

5.11

In ogni caso, il significato specifico denotato dai differenti termini usati deve essere reso chiaro per tutti, compreso il vasto pubblico. Il divieto di usare il termine «pericolo» insieme alla voce «avvertenza» può avere un qualche interesse per gli esperti di etichettatura, ma i due termini sono spesso usati insieme in altre comunicazioni volte a diminuire i rischi. Si dovrebbe inoltre chiarire se i termini inglesi dangerous e hazardous, e le relative traduzioni nelle altre lingue ufficiali dell'UE (e dei suoi partner commerciali), presentino o meno una differenza semantica, visto che sicuramente è difficile distinguerli in inglese. Sarebbe anche bene evitare l'uso di abbreviazioni come «fattore m», espressione che ha un senso solo nelle lingue in cui la traduzione di «moltiplicatori» comincia effettivamente con la lettera «m» (il fatto che la normativa in vigore faccia di continuo uso degli acronimi «R» e «S», rispettivamente per risk [«rischio»] e safety [«sicurezza»], altro non indica se non che è stata redatta in inglese e che tiene in poco conto le esigenze di chi parla altre lingue).

5.12

Per quanto riguarda il campo di applicazione generale della proposta in esame, sarebbe opportuno prevedere una soglia, determinata sulla base delle vendite annuali, del volume o del peso dell'imballaggio o della tossicità conosciuta, per evitare che il processo finisca sommerso dai dati relativi ai milioni di sostanze trasferite in qualità piccole o piccolissime. Allo stesso modo sarebbe utile aggiungere alla serie di etichette attualmente esistenti un'etichetta specifica per il trasferimento di quantità minime destinate alla ricerca e sviluppo, in genere come campioni da un laboratorio all'altro, indicante che «il prodotto non è ancora stato testato e classificato» e che è «riservato esclusivamente ad usi professionali». (La proposta alternativa attualmente avanzata di escludere «le sostanze e le miscele per la ricerca e lo sviluppo scientifici», ma solo se utilizzate in condizioni tali da far supporre che «siano cancerogene, mutagene sulle cellule germinali o tossiche per la riproduzione», è inadeguata e dovrebbe essere soppressa. Non vi è nessun elemento tale da giustificare un trattamento prioritario dei pericoli in laboratorio o da indicare che, contrariamente a quanto si potrebbe pensare, chi lavora in laboratorio è a rischio per mancanza di conoscenze sufficienti. Tuttavia, se anche si adducessero prove in tal senso, una strada migliore sarebbe quella di modificare la normativa comunitaria in materia di buone pratiche da impiegare nei laboratori).

5.13

Si dovrebbe inoltre vigilare affinché il processo di classificazione e di etichettatura proposto tenga pienamente conto, come avviene attualmente, delle proprietà pericolose di ogni singola sostanza, preparato o miscela disponibile sul mercato. Ogni estensione alle piccole valutazioni di rischi informali e non regolamentate realizzate dai fabbricanti e dai fornitori al fine di coprire futuri usi, possibili o previsti, andrebbe soppressa in quanto non conforme né alla normativa comunitaria in vigore né alla proposta ONU in materia di GHS.

5.14

Per quanto riguarda l'attuazione, le relazioni e le sanzioni in caso di inadempimento, la proposta in esame assegna molto ragionevolmente tale responsabilità agli Stati membri ed esige che le disposizioni in materia siano «efficaci, proporzionate e dissuasive», e che siano notificate alla Commissione entro 18 mesi dall'entrata in vigore del regolamento. Il CESE rileva tuttavia che la proposta in esame è finalizzata, come peraltro la normativa in vigore, ad armonizzare i criteri e i processi usati in tutte le classificazioni, ma non i risultati delle stesse. È probabile che le sanzioni risultino così poco incisive, in termini di portata, effetti e applicabilità, rispetto al desiderio dei fabbricanti di proteggere pienamente e adeguatamente i lavoratori e i consumatori, dai quali dipende la loro attività. Di conseguenza, la funzionalità dell'intera proposta, in connessione con altri atti legislativi come REACH, resta un elemento critico.

5.15

Sarà infine necessario valutare la qualità dei dati relativi a ordinamenti giuridici diversi, al fine di garantire che siano comparabili tra loro e che permettano di determinare i rischi intrinseci di nuove sostanze complesse, comprese quelle a «composizione non nota o variabile». A questo riguardo esistono appositi sistemi di classificazione, per esempio quello della Society of Chemical Hazard Communications. Dati sottoposti a verifiche incrociate (peer review) sono disponibili anche nel Register of Toxic Effects of Chemical Substances. Non sembra che sia stato messo a punto un processo adeguato a tal fine, il quale andrebbe presumibilmente realizzato a livello ONU, né che si siano definiti i relativi bilanci e risorse.

9.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 204/57

1.1

Il CESE considera di importanza strategica approfondire e rilanciare il dibattito sulla politica di qualità dell'UE nella sua globalità, secondo un'armonica simbiosi tra le esigenze regolamentari in materia di sicurezza degli alimenti, ambiente e preoccupazioni sociali, anche in relazione agli obiettivi di un possibile marchio di qualità UE, e quella tesa a valorizzare le specificità produttive e alimentari dei diversi territori dell'Unione basate su standard più elevati.

1.1.1

In tema di efficienza del sistema delle indicazioni e denominazioni geografiche (IG), il CESE considera che vi sia l'esigenza di:

Il CESE ritiene che tali criticità, siano state solo parzialmente prese in considerazione nel riesame che ha portato al regolamento (CE) n. 510/2006 e considera che esse dovranno essere corrette, in quanto potranno rivelarsi ancor più rilevanti a fronte dell'allargamento del sistema ai paesi extra UE.

1.1.2

In tema di efficacia, il CESE propone che siano previste misure per garantire la necessaria reputazione del prodotto nei confronti del mercato, attraverso il rafforzamento delle organizzazioni preposte alla gestione delle IG e per l'adozione di disciplinari ben definiti e credibili, supportati da azioni di controllo effettivamente indipendenti, efficienti ed efficaci.

1.1.3

Il CESE raccomanda, pertanto, che la necessaria condivisione dei contenuti dei disciplinari, sia assicurata in sede di domanda di registrazione da criteri definiti di rappresentatività dell'associazione richiedente, tale da poter garantire che anche aspetti complessi e controversi trovino un'adeguata concertazione.

1.1.4

In tema di efficacia, inoltre, il CESE sottolinea che le IG debbano essere annoverate, sempre più, tra gli strumenti fondamentali di sviluppo rurale nei paesi membri, collegando in ogni modo possibile l'adozione delle IG e le azioni previste nel secondo pilastro, con particolare riferimento ai paesi di nuovo ingresso ed alle aree svantaggiate in genere.

1.1.5

In tema di efficacia, infine, il CESE ritiene che il sistema IG — inteso come opportunità di sviluppo rurale — si debba porre in sintonia con le crescenti aspettative, anche di natura etica, sociale ed ambientale, del consumatore. Questo approccio, se tradotto in una strategia di partenariato con altre aree del mondo, anche attraverso una ben regolata e controllata apertura all'importazione di prodotti IG dai paesi in via di sviluppo, potrebbe allargare i consensi sulle denominazioni di origine e favorire il tavolo negoziale multilaterale.

1.1.6

In tema di valorizzazione dei prodotti IG, il CESE ritiene che si debba intensificare il sostegno alle azioni di promozione dei marchi comunitari tese ad una maggior informazione agli operatori ed una migliore comunicazione ai consumatori, soprattutto in quei paesi dove essi sono meno sviluppati, al fine di ottenere un incremento delle IG, una loro diffusione più omogenea nell'UE ed un aumento della domanda del mercato.

1.1.7

In tema di ricerca e diffusione delle conoscenze, relative all'impatto del sistema nei territori dell'Unione e sui mercati, il CESE raccomanda un'adeguata ed uniforme diffusione dei risultati delle positive ricerche effettuate dai diversi servizi della Commissione, in tutti i paesi membri e verso tutti i soggetti interessati.

1.1.8

Il CESE raccomanda di collocare le azioni negoziali del commercio internazionale, relative alle indicazioni e denominazioni geografiche, nell'ambito di una più ampia politica di cooperazione internazionale. In questo ambito considera necessario rilanciare con più forza e convinzione il pacchetto negoziale a livello multilaterale (estensione dell'articolo 23 dell'Accordo sugli aspetti della proprietà intellettuale legati al commercio, TRIPS/ADPIC, a tutti i prodotti IG; registro internazionale; assistenza tecnica ai paesi in via di sviluppo), mentre proseguono contestualmente ed efficacemente anche i complementari negoziati bilaterali.

1.2

Con particolare riferimento ai seguenti sei Temi indicati dalla Commissione come oggetto del futuro riesame politico (cfr. 2720a sessione del Consiglio dell'UE — 20 marzo 2006):

1.2.1

Primo tema: «Identificazione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine protette come ingredienti». Il CESE ritiene necessario che siano stabiliti con l'accordo di tutte le parti in causa coinvolte nelle associazioni richiedenti (Consorzi di tutela, ecc.) i criteri ed i parametri sul contenuto di ingredienti IG, per poter utilizzare la denominazione di indicazione e denominazione geografica sul prodotto finito.

1.2.2

Secondo tema: «Utilizzazione di strumenti alternativi quali i marchi per proteggere indicazioni geografiche e denominazioni d'origine». Il CESE ritiene che l'utilizzo di marchi registrati per tutelare le IG al di fuori dell'UE è certamente una via percorribile, che tuttavia non può rappresentare la soluzione del problema della tutela internazionale delle denominazioni, in quanto complessa (considerando la quantità di paesi potenzialmente interessati), costosa (quindi praticabile solo dalle grandi organizzazioni commerciali con adeguate disponibilità finanziarie) e non pienamente tutelante.

1.2.3

Terzo tema: «Campo di applicazione dei prodotti contemplati dal regolamento, con particolare attenzione al sale, alle miscele di erbe, ai prodotti di vimini e ai condimenti». Il CESE considera positivamente l'evoluzione dell'ordinamento comunitario verso l'accoglimento di richieste di certificazioni di origine anche per prodotti non propriamente agricoli (sale, miscele di erbe, prodotti di vimini, condimenti, ecc.), in un'ottica di valorizzazione della cultura rurale di un territorio. Nello stesso tempo, ne raccomanda l'estensione a tutti i prodotti agricoli non ancora considerati.

1.2.4

Quarto tema: «Identificazione dell'origine delle materie prime». Il CESE, in un contesto generale di accordi volontari interprofessionali tra tutte le parti in causa previsto dalla attuale procedura di richiesta della denominazione, raccomanda che, nel caso delle DOP, siano valutati più attentamente gli aspetti connessi all'uso delle materie prime, anche considerando l'obbligatorietà che queste provengano tutte dal territorio denominato.

1.2.5

Quinto tema: «Criteri utilizzati per valutare lo status generico di una denominazione». Il CESE, anche alla luce dei contenziosi occorsi finora, raccomanda di definire strumenti maggiormente dettagliati, tali da consentire una più facile individuazione della storicità e/o della reputazione di una denominazione, quali, ad esempio, un'autorità (un giurì) che possa fare da polmone, e/o da monitoraggio delle potenziali denominazioni di origine già esistenti nei diversi Stati dell'Unione europea o di altre istanze di conciliazione extragiudiziale.

1.2.6

Sesto tema: «Progettazione dei simboli comunitari che identificano le indicazioni geografiche e le denominazioni d'origine protette» Il CESE ritiene che l'unificazione di DOP e IGP in un unico marchio possa rappresentare un pericolo di sperequazione tra due realtà di pari dignità, effettivamente esistenti e radicate nei territori. Tuttavia, data la necessità di una comunicazione più efficace nei confronti dei consumatori, andrebbe realizzata una distinzione grafica tra DOP e IGP più accentuata di quella attuale (ad esempio, colori differenti), mentre per gli altri marchi europei (STG e Agricoltura Biologica), la differenza dovrebbe essere ulteriormente evidenziata (anche con simboli diversi).

1.3

Il CESE auspica, dunque, che nella ripresa del confronto sulla evoluzione della PAC, verso il 2013, la strategia globale dell'UE sia indirizzata secondo una visione completa e organica di tutte le sfide che attendono l'agricoltura e l'alimentazione europee: una politica di mercato che dovrà restare comune e che dovrà essere finalizzata anche a contrastare i crescenti rischi di reddito a causa della volatilità dei mercati agricoli, sempre più aperti e globalizzati; una politica di sviluppo rurale più forte e incisiva; una politica della qualità percepita come un pilastro fondamentale per il futuro di tutta l'agricoltura europea; una politica delle risorse naturali ed energetiche equilibrata e non episodica.

1.4

Il CESE, infine, invita gli Stati membri a sviluppare la loro iniziativa tesa alla massima valorizzazione del sistema europeo delle IGP e DOP al fine di meglio promuovere sia i prodotti agricoli del loro territorio sia il modello agricolo europeo.

2.1

Nella società civile europea, da tempo, si registra una crescita progressiva e continua della sensibilità dei consumatori nei confronti delle caratteristiche dei prodotti agroalimentari, il che si traduce in una richiesta di prodotti di qualità. A tale richiesta, l'UE risponde con una propria politica normativa e di valorizzazione per i prodotti agroalimentari di qualità, nell'ambito della quale vengono compresi sia gli aspetti della sicurezza alimentare («pacchetto igiene», rintracciabilità, ecc.), che quelli della distintività di talune produzioni (marchi di qualità: agricoltura biologica, IG). Ed in tal senso viene pertanto inteso il termine qualità nel presente parere.

2.2

In questo contesto, la politica europea ha sviluppato una regolamentazione specifica tesa al riconoscimento delle specialità locali, legate ad un luogo di origine. Ad esempio, prodotti locali la cui qualità o reputazione è legata a un'area o regione specifica di produzione, o alle materie prime o ai metodi di produzione presenti all'interno di un'area geografica delimitata.

2.3

In paesi europei dell'area mediterranea, la protezione delle denominazioni legate al luogo di origine come modalità di identificazione di un prodotto alimentare risale agli inizi del XX secolo ed è stata inizialmente introdotta nel settore del vino e poi estesa ad altri prodotti agroalimentari.

2.4

Nel 1992 la Commissione europea ha per la prima volta fornito un quadro legislativo comune relativo alle denominazioni dei prodotti agro-alimentari, applicabile a tutti i paesi membri dell'UE. Questa nuova legislazione ha mutuato definizioni, requisiti e procedure da pre-esistenti legislazioni nazionali, come è evidente dalla stretta corrispondenza tra il termine europeo denominazione di origine protetta e il francese appellation d'origine contrôlée, lo spagnolo denominación de origen, o ancora l'italiano denominazione di origine controllata.

2.5

Si tratta del regolamento (CEE) n. 2081/92 relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti agricoli ed alimentari, e il regolamento (CEE) n. 2082/92 relativo alle attestazioni di specificità dei prodotti agricoli ed alimentari. Entrambi i regolamenti sono stati recentemente riformulati, rispettivamente con i regolamenti (CE) nn. 510/2006 e (CE) 509/2006 del marzo 2006.

2.6

Il regolamento (CE) n. 510/2006 riguarda la protezione delle denominazioni di prodotti il cui carattere specifico è determinato dalla loro origine geografica, e cioè le denominazioni di origine protetta (DOP) e le indicazioni geografiche protette (IGP).

2.6.1

I prodotti con etichetta DOP possiedono delle caratteristiche che risultano esclusivamente dall'ambiente naturale e dalle competenze dei produttori della regione dalla quale derivano. Di conseguenza, nel caso delle DOP, è necessario che tutte le fasi del processo produttivo — produzione della materia prima, trasformazione e preparazione — si svolgano nella zona interessata e che ci sia un legame molto stretto tra le caratteristiche del prodotto e la sua origine geografica. L'huile d'olive de Nyons, il parmigiano reggiano e lo Shetland lamb sono degli esempi di DOP.

2.6.2

Per quanto riguarda i prodotti con il logo IGP, anch'essi possiedono una caratteristica particolare che li associa a una regione determinata, ma è sufficiente che solo una fase del processo produttivo si svolga in tale zona, mentre per esempio le materie prime usate possono provenire da un'altra regione. Esempi di IGP sono il Clare Island salmon, l'arancia rossa di Sicilia, la Dortmund Bier.

2.7

Il regolamento (CE) n. 509/2006 riguarda le specialità tradizionali garantite (STG), il cui logo è utilizzato per i prodotti che presentano delle caratteristiche particolari dovute a degli ingredienti o dei metodi di produzione tradizionali, e non all'origine geografica. Esempi di STG sono il jamón serrano, la birra kriek, o il pane kalakukko.

2.8

I regolamenti (CE) n. 509/2006 e (CE) n. 510/2006 sono stati adottati dal Consiglio il 20 marzo 2006. All'interno della stessa sessione, la Commissione ha effettuato una dichiarazione sul futuro riesame politico del funzionamento del regolamento (CE) n. 510/2006 e della sua futura evoluzione (3).

2.9

La nuova legislazione sulle denominazioni di qualità ha considerevolmente semplificato il sistema. Prima, ad esempio, i richiedenti presentavano la domanda di registrazione alle autorità competenti del proprio paese, e queste, dopo averla esaminata, trasmettevano il dossier completo alla Commissione europea, che procedeva di nuovo a un esame completo. Adesso sta invece agli Stati membri procedere all'esame delle domande, nel quadro dei regolamenti e delle linee direttrici stabiliti a livello comunitario. Il ruolo della Commissione si limita ad un'analisi dei principali elementi, raggruppati in un documento unico che è in seguito pubblicato sulla GU. Un'altra novità è che produttori di paesi terzi possono inviare domande di registrazione direttamente alla Commissione. Prima, invece, le domande dovevano necessariamente passare per le autorità nazionali, che non sempre erano disposte o preparate a esaminarle.

2.10

Il 5 febbraio 2007 la Commissione ha organizzato una conferenza sulla certificazione della qualità alimentare, estendendo notevolmente lo spettro delle tematiche affrontabili (sistemi di certificazioni, sistemi di marchio) e includendo la questione fondamentale della sanità degli alimenti, ossia della qualità intesa come sistema di sicurezza alimentare dell'Unione europea. Non a caso, la prima conclusione della conferenza recita: «Ogni alimento (europeo), che sia prodotto all'interno dell'UE o sia importato, risponde a degli alti standard produttivi di sicurezza e igiene» (4).

2.10.1

Bisogna rilevare, ciò nonostante, che il comitato permanente della catena alimentare e della sanità animale, composto dalla Commissione europea e dagli Stati membri, ha concluso il 20 dicembre 2004 che la rintracciabilità non è un requisito «pertinente» per gli alimenti importati. Il CESE non condivide questa affermazione.

2.11

Alla luce dei risultati e delle conclusioni raggiunte al termine della conferenza del febbraio 2007, la Commissione ha deciso di preparare un Libro verde sulla politica di qualità della produzione agricola europea, annunciato per il mese di ottobre 2008, nel quale si prevede che il tema delle IG avrà un peso importante. Al Libro verde potranno seguire delle proposte legislative.

2.12

Allo stesso tempo, la Commissione (precisamente la DG Agricoltura e sviluppo rurale) sta portando avanti una valutazione interna del sistema attuale di protezione delle indicazioni geografiche, i cui risultati sono attesi per il mese di luglio 2008.

2.13

Il CESE si inserisce in questo contesto generale con il presente parere di iniziativa, che tuttavia non ha l'ambizione di analizzare le molteplici sfaccettature e problematiche della politica di qualità riassunte nei punti precedenti, bensì di concentrarsi sugli aspetti dell'efficienza e efficacia del sistema europeo delle indicazioni e denominazioni geografiche, e sulla questione dei negoziati multilaterali e bilaterali del commercio correlati.

2.14

I lavori compiuti fino ad oggi, e la posizione del CESE sul tema in oggetto, si riflettono nel parere di iniziativa sul tema La valorizzazione dei prodotti tipici di qualità in quanto strumento di sviluppo nel contesto di una nuova PAC (relatrice: SANTIAGO) (5). Inoltre, nel parere sul tema Il futuro della PAC (relatore: RIBBE) (6), il CESE insiste sulla necessità di orientare l'agricoltura europea verso una produzione sicura e di elevata qualità.

3.1.1

Il sistema messo in atto con il regolamento (CEE) n. 2081/92 si è mostrato complessivamente efficiente. Tuttavia, dal punto di vista funzionale, il CESE intende porre all'attenzione della Commissione alcune criticità evidenziatesi nel tempo, con particolare riferimento a tre aree:

3.1.2

Il sistema dimostra una sua efficacia complessiva. I prodotti interessati appartengono praticamente a tutte le categorie merceologiche, vegetali ed animali, fresche e trasformate, oltre a bevande, prodotti della pesca, spezie, ecc., come risulta dalla tabella seguente, con dati aggiornati al dicembre 2007, da dove si evince che il numero totale delle DOP e IGP ha raggiunto le 772 unità. Analizzando in particolare il numero dei prodotti registrati, ad esempio, nel periodo 2000 — 2006, le DOP sono aumentate del 22 % e le IGP del 40 %, per un aumento medio totale del 29 % nell'arco di soli 5 anni.

TABELLA I — Indicazione e denominazioni registrate dalla DG AGRI fino al 15.12.2007 (http://ec.europa.eu/agriculture/qual/it/1bbaa_it.htm)