20.11.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 282/1

I-VII

1-15

1-3

4-10

4-5

6-8

9-10

11-15

11-13

14-15

16-63

16-28

16-18

19-28

29-39

29-34

35-39

40-52

40-46

47-52

53-63

53-63

64-69

Beneficiario

Destinatario finale di un pagamento comunitario.

Impatto

Conseguenze socioeconomiche a più lungo termine, osservabili dopo un certo lasso di tempo dalla conclusione di un intervento e suscettibili di interessare sia i destinatari diretti dell’intervento, sia i destinatari indiretti (ossia quelli che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’intervento), i quali possono trarne beneficio o risultare penalizzati.

NUTS

Nomenclatura delle unità territoriali statistiche, classificazione comune dell’Unione europea per le statistiche regionali, che suddivide ogni Stato membro in una gerarchia di regioni (denominate NUTS 1, 2, 3 e UAL 1 e 2) a seconda delle unità amministrative nazionali.

Leader

Iniziativa finanziata dai Fondi strutturali volta ad aiutare gli attori rurali.

Realizzazione

Ciò che viene prodotto o realizzato con le risorse stanziate per un intervento (per esempio macchinario agricolo acquistato da un agricoltore, strada costruita in un villaggio).

Risultato

Cambiamenti immediati che si determinano per i destinatari diretti durante la loro partecipazione ad un intervento o al termine dello stesso (per esempio migliore accessibilità di una zona grazie alla costruzione di una strada, produzione più efficiente in un’azienda agricola).

Zona urbana

Zona geografica che non ha le caratteristiche di una zona rurale. Esistono diverse tipologie che classificano le zone in rurali e urbane, ad esempio in base alla densità di popolazione.

PAC

Politica agricola comune

FEAOG

Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia

ESPON

Rete europea di osservatori della programmazione territoriale

PIL

Prodotto interno lordo.

UAL

Unità amministrativa locale

OCSE

Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

PO

Programma operativo

PSR

Programma di sviluppo rurale

SWOT

Analisi dei punti forti, dei punti deboli, delle opportunità e delle minacce (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats)

I.

Le zone rurali devono far fronte a sfide considerevoli quali lo spopolamento e la scarsità di opportunità economiche. Il contributo dell’Unione europea allo sviluppo rurale per il periodo 2000-2006 supera i 60 miliardi di euro; il 40 % circa di tale importo viene utilizzato per investimenti nello sviluppo rurale che abbracciano un’ampia serie di progetti, la cui gestione e attuazione sono ripartite tra la Commissione e gli Stati membri (cfr. paragrafi 1-10).

II.

La presente relazione riguarda le osservazioni formulate dalla Corte alla luce dell’audit svolto sugli investimenti nello sviluppo rurale. L’audit si prefiggeva di rispondere al seguente quesito generale: «Fino a che punto gli effetti delle misure di investimento consentono di rimediare efficacemente ai problemi delle zone rurali?» (cfr. paragrafi 3 e 11-15).

III.

La flessibilità del regolamento sullo sviluppo rurale (obiettivi ampi, assenza di priorità) e la mancanza di una strategia chiara nei programmi degli Stati membri hanno portato ad una situazione in cui non è chiaro a quale obiettivo i fondi abbiano contribuito. I programmi degli Stati membri si concentrano in larga misura sul settore agricolo e non tengono sufficientemente conto delle caratteristiche della zona geografica sostenuta (cfr. paragrafi 16-28).

IV.

Mancano condizioni e procedure di selezione efficaci per orientare i fondi verso le zone geografiche e i beneficiari più bisognosi (cfr. paragrafi 29-34); l’assenza di un orientamento efficace comporta anche il rischio di maggiori effetti inerziali («deadweight»), che riducono l’efficacia degli aiuti (cfr. paragrafi 35-39).

V.

Una parte significativa della spesa riguarda zone che non sono preminentemente rurali. Rispetto al precedente periodo di programmazione, il sostegno agli investimenti nelle zone rurali si è inoltre notevolmente ridotto (cfr. paragrafi 40-46).

VI.

Non sempre è stato possibile identificare gli effetti dei progetti, ma nei casi in cui ciò è stato fatto, si è rilevato che a rafforzarne l’efficacia sono stati principalmente la sinergia con altri progetti e la localizzazione in zone rurali (cfr. paragrafi 47-52). Si sono inoltre riscontrate lacune nell’attuazione del sistema di monitoraggio e valutazione (cfr. paragrafi 53-63).

VII.

Nel complesso, la Corte ritiene che non sia possibile valutare l’efficacia degli investimenti operati nello sviluppo rurale. Gli obiettivi sono troppo generici e mancano strategie per l’attuazione della politica. I due principali obiettivi della politica di sviluppo rurale, peraltro, non sono stati realizzati in misura equilibrata. Per rimediare a tale situazione, la Commissione dovrebbe cooperare con gli Stati membri per accrescere l’efficacia della politica; a tal fine, è particolarmente importante chiarire gli obiettivi e definire una serie di principi per un orientamento efficace (cfr. paragrafi 64-69).

1.

L’importanza finanziaria dello sviluppo rurale nel bilancio dell’Unione europea è notevole. Il contributo comunitario per il periodo di programmazione 2000-2006 supera i 60 miliardi di euro e il bilancio per il periodo di programmazione 2007-2013 propone di incrementare tale importo portandolo a quasi 70 miliardi di euro, somma alla quale andrebbero aggiunti diversi miliardi di euro provenienti dalla «modulazione», ossia il trasferimento di importi dalle sovvenzioni dirette alle aziende agricole allo sviluppo rurale (1).

2.

Le zone rurali coprono un’ampia parte del territorio dell’Unione europea e della sua popolazione. In media, rispetto alle zone urbane, il loro PIL pro capite è grossomodo inferiore di un terzo, la loro densità di popolazione è di circa dieci volte inferiore e l’occupazione nel settore agricolo è di circa dieci volte superiore. Le zone rurali sono generalmente più remote, dispongono di meno infrastrutture e servizi di base e devono raccogliere sfide notevoli, come lo spopolamento e la scarsità di opportunità economiche.

3.

La presente relazione speciale espone una serie di osservazioni sulle seguenti misure del regolamento sullo sviluppo rurale (2): «investimenti nelle aziende agricole», «miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli» e «promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali». Tali misure assorbono circa il 40 % del bilancio disponibile e, nel loro ambito, è possibile finanziare un’ampia gamma di progetti che, ai fini del presente audit, sono denominati investimenti nello sviluppo rurale. Altre misure importanti in materia di sviluppo rurale, come le azioni agroambientali, gli interventi a favore delle aree più svantaggiate e la silvicoltura, anch'esse volte a far fronte ai problemi delle zone rurali, sono state esaminate in precedenti relazioni (3).

4.

Prima del 2000, le misure di investimento rientravano nei Fondi strutturali e i loro obiettivi e requisiti erano definiti da regolamenti specifici. Gli investimenti nelle aziende agricole e il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli dovevano sostenere l’agricoltura in tutta l’Unione europea, mentre le misure di promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali erano destinate ad affrontare problemi specifici di tali zone.

5.

A partire dal 2000, lo sviluppo rurale è divenuto il «secondo pilastro della PAC» (4); tale evoluzione è stata operata abbinando, in un unico regolamento, le misure di investimento ad un’ampia serie di altre misure, per cui, pur mantenendo gli obiettivi dei Fondi strutturali, nella politica sono stati integrati gli obiettivi della PAC. Una volta stabiliti alcuni requisiti, tutte le misure sono state attuate nell’intera Unione europea, portando ad una politica decentrata che ha offerto agli Stati membri varie alternative per finanziare priorità nazionali o regionali.

6.

Il regolamento stabilisce due obiettivi generali: il primo, che riguarda il settore agricolo, può essere sintetizzato nel miglioramento della competitività dell’agricoltura e in una gestione sostenibile dei terreni; il secondo riguarda gli adeguamenti strutturali delle regioni in ritardo di sviluppo o alle prese con altri problemi strutturali. Ambedue sono descritti dettagliatamente nella tabella 1.

7.

Il regolamento prevede inoltre obiettivi specifici per due misure di investimento, anch’essi descritti nella tabella 1. Gli investimenti nelle aziende agricole contribuiscono a migliorare il reddito agricolo e le condizioni di vita, di lavoro e di produzione. Gli investimenti per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli contribuiscono invece ad accrescere la competitività e il valore aggiunto dei prodotti.

8.

Gli investimenti intesi a promuovere l’adeguamento e lo sviluppo delle zone rurali sono comunemente noti con il numero di articolo che li contraddistingue nel regolamento («articolo 33»). Questo articolo prevede la concessione di un sostegno alle misure relative alle attività agricole e alla loro riconversione, nonché alle attività rurali, che non rientrino nell’ambito di applicazione di altre misure; esso elenca una serie di voci (anch’esse considerate misure nella presente relazione) in merito alle quali non viene fornito alcun obiettivo o dettaglio specifico. Nell’ambito di tale misure è pertanto possibile sostenere un’ampia gamma di progetti.

9.

La gestione e l’attuazione delle misure di investimento nello sviluppo rurale sono ripartite tra Commissione e Stati membri. In pratica, ciò significa che gli Stati membri definiscono nei rispettivi programmi la strategia e le condizioni di ammissibilità, approvano e verificano i progetti, pagano i beneficiari e riferiscono alla Commissione. Spetta alla Commissione accertarsi che i programmi, la loro attuazione e le relazioni fornite siano conformi ai requisiti normativi.

10.

I potenziali beneficiari (agricoltori, imprese di trasformazione e di commercializzazione, autorità locali) presentano domanda all’organismo attuatore dello Stato membro interessato. Se il progetto soddisfa i requisiti (condizioni di ammissibilità, bilancio disponibile e, talvolta, criteri di classificazione e selezione), esso viene approvato e il beneficiario può realizzarlo. Una volta concluso il progetto, il beneficiario chiede il rimborso all’organismo pagatore dello Stato membro. Periodicamente, l’organismo pagatore chiede alla Commissione il rimborso delle spese sostenute.

11.

La Corte ha deciso di svolgere un audit della gestione incentrato sull’efficacia. L’ambito di applicazione scelto è stato il periodo di programmazione 2000-2006. Il principio dell’efficacia riguarda il raggiungimento degli obiettivi prestabiliti e la realizzazione dei risultati attesi.

12.

Sono ritenuti elementi chiave la pianificazione, l’attuazione, l’esito ottenuto, nonché il monitoraggio e la valutazione. Il grafico 1 fornisce una descrizione di tali aspetti e della loro interrelazione:

13.

L’audit aveva lo scopo di valutare il grado di efficacia delle misure di investimento nello sviluppo rurale nell’affrontare i problemi delle zone rurali. L’approccio scelto è consistito nel rispondere ai seguenti quesiti sulla base dei quattro aspetti fondamentali sopra indicati:

14.

L’audit è stato espletato nel periodo gennaio-dicembre 2005 e ha comportato la raccolta di elementi probatori mediante:

15.

Ai fini delle visite in loco sono stati selezionati, in base alle loro dimensioni all’interno del campione casuale, alcuni Stati membri e regioni. Regioni non rientranti nell’obiettivo 1 (7): Francia (PSR nazionale), Germania (Bassa Sassonia), Italia (Emilia Romagna), Paesi Bassi (PSR nazionale) e Spagna (Catalogna). Regioni dell’obiettivo 1: Germania (Brandeburgo), Italia (Campania), Portogallo (Lisbona, Valle del Tago) e Spagna (PO nazionale). Le visite si sono svolte nel periodo giugno-ottobre 2005.

16.

Il regolamento sullo sviluppo rurale mira a contribuire, da un lato, al conseguimento degli obiettivi della PAC e, dall’altro, alla coesione economica e sociale (cfr. paragrafo 6). Per realizzare tali obiettivi, il regolamento definisce una serie di misure. Per alcune di esse sono previsti obiettivi specifici, mentre per altre ciò non avviene (cfr. tabella 1). Tali misure prevedono un assortimento di sostegni: alle zone rurali, al miglioramento dell’ambiente e alla competitività dell’agricoltura. Il regolamento non stabilisce quale misura debba contribuire ad un determinato obiettivo, né secondo quale ordine d’importanza.

17.

Il regolamento definisce le misure di investimento in maniera flessibile, prevedendo solo pochi requisiti per la concessione del sostegno. Inoltre, le misure possono contribuire a qualsiasi obiettivo globale.

18.

Nei nove programmi degli Stati membri esaminati, la Corte ha riscontrato l’assenza di una strategia chiara. Alcuni programmi non identificano chiaramente gli obiettivi perseguiti, né secondo quale ordine prioritario siano affrontati dalla misura in causa. Altri programmi indicano determinati obiettivi, ma attuano misure che conseguono obiettivi diversi. Ciò rende poco trasparenti le decisioni prese in materia di politiche; in altri termini, non è chiaro quanto denaro venga utilizzato per un determinato scopo. Il riquadro n. 1 fornisce al riguardo alcuni esempi.

Riquadro n. 1Stessa misura per obiettivi diversiUna delle misure contenute nel programma spagnolo per migliorare le strutture agricole nelle zone dell’obiettivo 1 è l’investimento nelle aziende agricole. L’obiettivo identificato nel programma è l’aumento del reddito agricolo, nonché il miglioramento delle condizioni di vita, lavoro e produzione. Tuttavia, dall’audit è emerso che gli obiettivi effettivamente conseguiti erano diversi a seconda della localizzazione dell’investimento. Nelle zone con agricoltura produttiva, tale misura contribuisce all’obiettivo del miglioramento della competitività agricola. Nelle zone montane, invece, la misura offre sostegno alle aziende agricole di piccole dimensioni e non competitive, al fine di stabilizzare la popolazione rurale. Il programma non stanzia risorse specifiche per questi diversi obiettivi. Non sono previsti target specifici per i due diversi obiettivi perseguiti da tale misura e non vi è alcun controllo sull’importo dei fondi spesi per ciascuno dei diversi obiettivi o in ciascun tipo di zona.La misura relativa alla gestione delle risorse idriche in agricoltura e alla ricomposizione fondiaria rappresenta il 70 % del contributo FEAOG al programma portoghese «Lisbona e Valle del Tago». L’obiettivo identificato nel programma è «lo sviluppo di un’agricoltura moderna e competitiva, quale elemento fondamentale per lo sviluppo delle zone rurali». L’audit ha tuttavia riscontrato che la misura sostiene l’ammodernamento delle reti di irrigazione in zone fertili, nonché la creazione di nuove reti di irrigazione con contestuale ricomposizione fondiaria e realizzazione di infrastrutture in zone con una struttura agricola carente (appezzamenti molto piccoli, impianti di irrigazione obsoleti). La misura ha due diversi obiettivi: potenziare la competitività delle zone altamente produttive e stimolare le attività agricole nelle zone rurali minacciate dall’esodo. Il programma non indica in che misura l’intervento risponderà all’uno o all’altro obiettivo. Un unico progetto localizzato in una zona densamente popolata ha assorbito il 29 % dell’intero contributo del FEAOG al programma.Obiettivi non chiariLa ricomposizione fondiaria è generalmente interpretata come riorganizzazione dei lotti per migliorare le strutture agricole e, dunque, la redditività economica delle aziende agricole. Nell’ambito del PSR olandese, questa voce dell’elenco dell’articolo 33 è la misura finanziariamente più importante. L’assenza di una descrizione dettagliata nel regolamento sullo sviluppo rurale consente ai Paesi Bassi di utilizzare questa voce come strumento per permettere allo Stato di acquistare terreni per lo sviluppo naturalistico. Il PSR approvato dalla Commissione mostra che, dell’importo stanziato per questa voce, 87 milioni di euro dovrebbero contribuire all’obiettivo di un’agricoltura sostenibile e 16 milioni di euro all’obiettivo naturalistico e paesaggistico. L’audit della Corte ha tuttavia rilevato che, in realtà, l’86 % dei fondi aveva come obiettivo principale lo sviluppo naturalistico e soltanto il 14 % era destinato all’agricoltura sostenibile. La flessibilità del regolamento permette questo tipo di situazione. Ne scaturisce una politica che non consente di stabilire con chiarezza a quale obiettivo i fondi abbiano contribuito.

19.

Al livello degli Stati membri, gli obiettivi generali definiti dagli articoli 33, 158 e 160 del trattato riconoscono due esigenze. In primo luogo, vi è la necessità di far fronte alle carenze strutturali, di ridurre le disparità di reddito tra zone rurali e urbane nonché la disoccupazione rurale, di migliorare la competitività del settore primario e di promuovere maggiori opportunità economiche nelle zone rurali. In secondo luogo, a causa delle minacce che gravano sulla redditività e il dinamismo di molte comunità rurali, dovute alle scarse opportunità economiche, vi è il bisogno di mantenere la redditività delle comunità rurali, nonché di sostenere nuove attività e agevolare l’erogazione di servizi rurali. Gli Stati membri si trovano di fronte a una serie più ampia di sfide, tra cui una maggiore consapevolezza riguardo alla qualità dei prodotti, al benessere degli animali e alle preoccupazioni ambientali.

20.

Per rispondere a queste molteplici esigenze, sono stati sviluppati per le zone rurali vari concetti di approcci territoriali, incentrati su una zona geografica e basati su un’analisi socioeconomica e una strategia che struttura esplicitamente i diversi aspetti dello sviluppo rurale rispetto ad altri interventi compiuti nella zona. Vi è inoltre un approccio integrato, vale a dire un approccio multisettoriale che coinvolge tutti gli attori e tutte le risorse della zona interessata; ciò permette di ottimizzare le sinergie all’interno di un programma, nonché tra diversi programmi realizzati nella zona.

21.

Valutazioni indipendenti dello sviluppo rurale, intraprese dalla Commissione, raccomandano un approccio territoriale (8); nella sua terza relazione sulla coesione economica e sociale, la Commissione conclude che molti problemi delle zone rurali sono di natura territoriale (9).

22.

Le due conferenze europee sullo sviluppo rurale, svoltesi rispettivamente a Cork (1996) e Salisburgo (2003), hanno confermato la pertinenza di un approccio territoriale. A Cork si è infatti sottolineato che «la politica di sviluppo rurale deve essere multidisciplinare nell’ideazione e multisettoriale nell’applicazione e possedere una spiccata dimensione territoriale» (10). A Salisburgo si è sostenuto che, nelle zone rurali, la politica di sviluppo rurale deve rispondere alle esigenze di una società più ampia e contribuire alla coesione (11).

23.

Numerosi sono gli studi sull’approccio territoriale allo sviluppo rurale che raccomandano tale metodo. Istituti e ricercatori ben noti, tra cui l’OCSE ed ESPON, concludono nelle proprie analisi che un approccio settoriale è meno efficace di un approccio territoriale.

24.

L’altro approccio è quello tradizionale incentrato sull’agricoltura o «settoriale», che si concentra unicamente su un settore e non tiene conto delle caratteristiche della zona geografica sostenuta. La Corte ha riscontrato che i programmi degli Stati membri adottano prevalentemente quest’ultimo approccio. Gli elementi chiave del programma, come gli obiettivi specifici, l’analisi SWOT, la descrizione della situazione e le misure, sono tutti incentrati sul settore agricolo. I programmi non hanno consentito un orientamento territoriale efficace perché gli elementi necessari mancavano o erano incompleti (12).

25.

La Commissione riconosce l’esigenza di promuovere l’innovazione e la diversificazione al di fuori delle aziende agricole tradizionali (13). Tuttavia, un’analisi condotta dalla Corte in merito alla spesa per lo sviluppo rurale nel periodo di programmazione corrente mostra che quasi il 90 % della spesa per lo sviluppo rurale è destinata al settore agricolo.

26.

Il forte accento posto sull’agricoltura mette a repentaglio il conseguimento di uno degli obiettivi generali del regolamento, vale a dire la riduzione degli squilibri territoriali. Un abbinamento appropriato tra approccio settoriale e territoriale attenuerebbe tale rischio. Un esempio riuscito di integrazione tra approccio settoriale e territoriale è stato riscontrato in Campania (riquadro n. 2), a dimostrazione di come sia possibile applicare un approccio territoriale alla politica di sviluppo rurale dell’Unione europea.

Riquadro n. 2Elementi di un parziale approccio territoriale nel programma italiano per la CampaniaIl programma per la Campania comprende i seguenti elementi di un approccio territoriale:

27.

Il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale, che entrerà in vigore nel 2007, continua a permettere agli Stati membri di adottare un approccio prevalentemente settoriale, concentrandosi soprattutto sul settore agricolo. Non è previsto alcun obiettivo territoriale che punti ad uno sviluppo più equilibrato riducendo le disparità ed evitando squilibri territoriali a livello di Unione europea, Stato membro o regione.

28.

Soltanto l’iniziativa Leader, inserita nel nuovo regolamento, ha un approccio territoriale, sebbene anche alcune misure, per la loro natura multisettoriale, presentino alcuni elementi di tale approccio. I fondi disponibili sono tuttavia limitati (la quota minima comunitaria per Leader è pari al 5 % per l’UE-15 e al 2,5 % per i nuovi Stati membri; la percentuale per le misure multisettoriali è del 10 %). Le proposte più ambiziose della Commissione sono state ridotte (per le misure multisettoriali dal 15 % al 10 %) o respinte (nel caso di una riserva Leader pari al 3 % del bilancio per lo sviluppo rurale). Ciò dimostra che, in pratica, vi è una certa riluttanza a passare dall’approccio settoriale all’approccio territoriale.

29.

Sia il trattato consolidato che il regolamento sullo sviluppo rurale utilizzano l’espressione «zone rurali». L’articolo 33 è infatti intitolato «promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali». Il regolamento, tuttavia, non le definisce, né impone agli Stati membri di stabilire i requisiti che le zone rurali dovrebbero soddisfare (ad esempio, nei rispettivi programmi di sviluppo rurale). Quanto ai programmi degli Stati membri esaminati, la Corte ha riscontrato che tre di essi non contenevano alcuna definizione di zone rurali, cinque fornivano una definizione non applicata e soltanto un programma (Campania) ha effettivamente applicato la propria definizione di zone rurali.

30.

Il regolamento, inoltre, non impone agli Stati membri di adeguare le misure previste nei loro programmi alle esigenze delle zone rurali. Tale adeguamento potrebbe essere operato individuando le zone con le esigenze più pressanti, quindi stanziando fondi a favore delle zone rurali a seconda del fabbisogno (bilanci specifici, differenziazioni delle percentuali di aiuti, limitazione delle misure a determinate zone e così via).

31.

In generale, gli Stati membri non hanno adottato tale procedura nei rispettivi programmi. Quasi tutte le misure sono applicate nell’intero territorio oggetto del programma, senza tener conto del diverso livello di necessità delle zone rurali.

32.

Anche tra i progetti che soddisfano i requisiti, alcuni risultano migliori di altri nel rispondere alle esigenze delle zone rurali. Per esempio, se un progetto di investimento crea un maggior numero di posti di lavoro nelle zone rurali rispetto ad un altro, a parità di condizioni, il primo progetto è preferibile. I fondi disponibili sono limitati: per una maggiore efficacia, dovrebbero pertanto essere assegnati prioritariamente in funzione delle necessità.

33.

L’audit della Corte ha rilevato che gli Stati membri generalmente non applicano procedure efficaci per selezionare i progetti che meglio rispondono alle esigenze delle zone rurali. Diversi Stati membri selezionano i progetti sulla base del principio «primo arrivato, primo servito». In altri casi, hanno istituito procedure di classificazione, poi non applicate o basate in parte su criteri non pertinenti. Soltanto uno dei nove programmi esaminati ha applicato procedure efficaci. Il riquadro n. 3 fornisce alcuni esempi.

Riquadro n. 3Esempi di applicazione inefficace dei metodi di selezione e classificazioneDi seguito vengono forniti alcuni esempi di criteri non pertinenti per rispondere alle esigenze delle zone rurali.

34.

L’audit ha anche rilevato il rischio che i beneficiari maggiormente informati, meglio organizzati e più ricchi possano accedere più agevolmente ai fondi comunitari. Per le misure di investimento, i progetti finanziati sono proposti da privati e comuni che devono cofinanziare parte dell’investimento. Sono stati individuati esempi in cui gli aiuti si concentrano sui beneficiari e nelle zone economicamente più forti anziché nelle zone più rurali. I riquadri nn. 3 e 4 citano casi in cui gli squilibri regionali si sono accentuati anziché diminuire.

Riquadro n. 4Concentrazione degli aiuti sui beneficiari privati e pubblici più fortiIn Emilia-Romagna, vengono sostenute soltanto aziende agricole con un reddito minimo per unità lavorativa/anno di circa 10 000 euro per le zone svantaggiate e circa 15 000 euro per le altre zone. Il 50 % delle aziende agricole ha un reddito inferiore a 5 000 euro. In generale, si tratta di piccole aziende agricole. Il 12 % delle aziende agricole più grandi della regione (più di 20 ettari) ha assorbito il 41 % delle sovvenzioni.La voce «gestione delle risorse idriche in agricoltura» dell’articolo 33 è finanziariamente la misura più importante del programma spagnolo per il miglioramento delle strutture agricole nelle regioni dell’obiettivo 1. La maggior parte dei fondi di tale misura (76 %) è utilizzata per ammodernare reti di irrigazione esistenti. Le zone irrigate coprono grossomodo il 12 % della superficie totale delle regioni dell’obiettivo 1 e sono più densamente popolate e competitive delle zone non irrigate. La gente si è insediata in tali zone perché le zone irrigate sono, in media, sei volte più produttive delle zone non irrigate, il che ha portato ad una situazione in cui la maggioranza dei fondi è concentrata nel 12 % della superficie ubicata nella posizione più favorevole. Solo una piccola percentuale degli aiuti (circa il 20 %) è stata destinata ad aree definite spopolate (< 38,5 abitanti/km2).

35.

Si verifica un effetto inerziale quando un investimento sarebbe stato realizzato anche senza aiuti. In tali circostanze, gli effetti, come la crescita dell’azienda o i posti di lavoro creati, si sarebbero comunque prodotti. Il sostegno agli investimenti è della massima efficacia quando l’investimento non sarebbe stato realizzato e gli effetti desiderati non si sarebbero prodotti senza aiuti. Tuttavia, un certo livello inerziale può ritenersi inevitabile, in quanto i beneficiari devono essere pronti a intraprendere progetti di investimento.

36.

La Commissione riconosce l’esistenza dell’effetto inerziale (14), confermato anche dall’audit della Corte. Alcuni esempi riscontrati sono riportati nel riquadro n. 5. Effetti inerziali elevati sono altresì segnalati da valutazioni indipendenti.

Riquadro n. 5Esempi di effetto inerzialeSono state visitate due aziende agricole che hanno ricevuto aiuti per progetti rientranti nella misura relativa all’investimento nelle aziende agricole in Emilia-Romagna. Ambedue i titolari hanno dichiarato che avrebbero comunque realizzato gli investimenti, anche se non fosse stato concesso loro il sostegno pubblico. Inoltre, entrambi disponevano di risorse finanziarie sufficienti e hanno scelto di realizzare ulteriori investimenti (non cofinanziati dall’Unione europea) per importi in un caso pari al quintuplo del progetto finanziato e nell’altro pari alla metà del progetto sostenuto.In Catalogna, fino al 2005 non si sono applicati criteri di priorità per la misura relativa al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e tutte le domande ammissibili sono state cofinanziate. Poiché i fondi erano insufficienti per farlo in base alla percentuale di cofinanziamento pubblico prevista nel PSR, il tasso è stato notevolmente ridotto ad una media del 15 %. Ciò ha aumentato la probabilità di un effetto inerziale, in quanto i beneficiari hanno dovuto finanziare essi stessi l’85 % del progetto. Per due delle tre imprese visitate, i rendiconti annuali relativi agli esercizi successivi al completamento del progetto cofinanziato dell’Unione europea indicavano che le imprese avevano realizzato ulteriori investimenti per importi superiori agli investimenti cofinanziati dall’Unione europea.

37.

Per ridurre il rischio di effetti inerziali, occorre un migliore orientamento delle risorse. Inoltre, la Commissione ha prestato scarsa attenzione, se non nulla, all’identificazione di fattori che consentono di predire tali effetti. Per esempio, è risultato che l’effetto inerziale è generalmente maggiore se gli investimenti sono stati realizzati da aziende più grandi, ma inferiore in caso di investimenti a favore dell’ambiente. Tali fattori potrebbero dunque essere presi in considerazione per orientare l’assistenza.

38.

Vi è un nesso tra, da un lato, la redditività di un’impresa e la sostenibilità dell’investimento e, dall’altro, l’effetto inerziale. La Corte dei conti ritiene tuttavia che la Commissione si sia troppo concentrata sulla sostenibilità, accettando con eccessiva facilità un rischio di inerzia elevato.

39.

Tale situazione è esemplificata in maniera eloquente dagli investimenti nelle aziende agricole della regione belga delle Fiandre, che vedono esclusa quasi la metà delle aziende agricole in ragione dell’applicazione del requisito della redditività economica. Tale condizione è stata applicata richiedendo un reddito per lavoratore a tempo pieno di almeno 21 577 euro. I valutatori del programma sono giunti alla conclusione che in questo modo sono state escluse aziende che avevano bisogno di sostegno e per le quali gli effetti di inerzia erano inferiori.

40.

La Commissione dispone di scarse informazioni sulla localizzazione dei risultati e degli impatti degli investimenti nel campo dello sviluppo rurale (cfr. paragrafo 61). La Corte ha selezionato un campione rappresentativo di 300 progetti FEAOG, classificandoli, in base alla localizzazione, in categorie di ruralità. L’operazione è stata eseguita utilizzando quattro dei migliori criteri di riferimento indipendenti disponibili per i quali esistono dati che consentono di ripartire tutte le zone del territorio dell’Unione europea in zone urbane e rurali. Sono stati utilizzati i seguenti parametri di riferimento (ulteriori dettagli sono riportati nell’allegato II):

41.

La tabella 2 riporta i risultati della classificazione dei 300 investimenti per ciascun criterio di riferimento. La tabella indica che, per le regioni non rientranti nell’obiettivo 1, a seconda della tipologia usata, tra il 29 % (OCSE) e il 55 % (vecchia classifica obiettivo 5b) della spesa è destinato a zone non rurali. Per le regioni obiettivo 1, tra il 9 % (OCSE) e il 22 % (definizione nazionale) del sostegno allo sviluppo rurale va a zone non rurali.

42.

Rispetto al precedente periodo di programmazione (1994-1999), il sostegno agli investimenti nello sviluppo rurale per le zone rurali (ex obiettivo 5b) è calato del 50 % in termini assoluti (circa 1 500 milioni di euro) e del 70 % in termini relativi (15), e ciò malgrado un aumento considerevole del bilancio per lo sviluppo rurale. Questo dimostra che la mancata attribuzione di priorità alle zone rurali, consentita dal regolamento, è andata a scapito dei fondi disponibili per queste zone.

43.

Per i 300 progetti è stata analizzata anche la densità di popolazione. La tabella sottostante riporta, per ciascuna popolazione campione, la densità di popolazione media della zona dell’investimento (UAL 2 è il livello amministrativo «minimo», come il comune, NUTS 3 è la zona amministrativa più grande, come la provincia). Per tutti i tipi di misure di investimento esaminati, sia le zone UAL 2 che quelle NUTS 3 registrano, in media, una densità di popolazione superiore alla media europea di 120 abitanti per chilometro quadrato. I dati per le regioni dell’obiettivo 1 dovrebbero essere raffrontati alla densità di popolazione media delle zone dell’obiettivo 1, che è pari a 81 abitanti/km2.

44.

La pertinenza di tale analisi deriva dalla correlazione tra densità di popolazione e andamento economico. Più la densità di popolazione è elevata, più aumenta il PIL pro capite. Dai risultati della tabella 3 si evince che gli investimenti nello sviluppo rurale sono realizzati, in media, in zone UAL 2 e NUTS 3 che registrano un PIL pro capite superiore alla media comunitaria.

45.

Una caratteristica della classificazione ESPON consiste nel fatto che le zone definite urbane nella sua tipologia registrano il PIL più elevato, e sono quindi più ricche. I risultati del campione mostrano dunque che una parte considerevole della spesa per le misure esaminate (47 % per le regioni non rientranti nell’obiettivo 1, 21 % per le regioni dell’obiettivo 1) è assorbita dalle zone con il PIL più alto, in contrasto con l’obiettivo di ridurre gli squilibri territoriali (cfr. paragrafo 6).

46.

I risultati sono particolarmente significativi per le regioni dell’obiettivo 1, che nel complesso sono le zone più povere dell’Unione europea. Per quanto concerne la densità media di popolazione nelle aree in cui sono realizzati gli investimenti, le regioni rientranti nell’obiettivo 1 sono molto simili alle regioni non contemplate da tale obiettivo (cfr. tabella 3). Ciò indica che gli investimenti sono concentrati nelle zone più ricche delle regioni dell’obiettivo 1.

47.

Nell’ambito dell’analisi dei 31 progetti esaminati durante le visite negli Stati membri, l’audit ha inteso rispondere al quesito «quali sono stati i risultati del progetto e quali sono state le variabili fondamentali che li hanno determinati?». Le foto che seguono danno un'idea dei quattro progetti controllati. L’allegato III fornisce una descrizione più dettagliata di tali progetti, che illustrano i punti riportati di seguito. I risultati esposti nel prosieguo non sono estrapolabili perché il campione è stato selezionato su base discrezionale, con l’intento di includere esempi di buone prassi.

48.

Per 10 progetti esaminati sono stati constatati risultati e impatti evidenti. Per altri 15 progetti (16), sono stati riscontrati solo alcuni degli effetti attesi. Per i 6 progetti restanti (17), gli effetti constatati sono scarsi, se non nulli. Generalmente tali informazioni non sono state raccolte dagli Stati membri i quali, in alcuni casi, hanno affermato che tale compito spettava ai valutatori.

49.

Per 20 progetti esaminati si sono riscontrati effetti sinergici. Ciò significa che i progetti non sono stati realizzati isolatamente, ma in collegamento con altri. Di norma, ciò è stato possibile perché i progetti rientravano in un concetto più ampio, per esempio una strategia di sviluppo locale (per lo sviluppo di villaggi o del turismo). Per gli 11 progetti restanti (18) non sono stati identificati effetti sinergici. La Corte ha rilevato che i progetti isolati, senza alcun collegamento con altri, hanno avuto un impatto minore e sono stati meno efficaci.

50.

Non sempre gli Stati membri richiedono che i progetti si collochino in un concetto più ampio o in un piano di sviluppo locale. In tali circostanze, soprattutto per quel che riguarda le misure dell’articolo 33, un corretto orientamento potenzierebbe l’efficacia dell’aiuto.

51.

Per tutti i progetti esaminati, gli effetti principali si sono prodotti nelle immediate vicinanze dell’investimento. Soltanto 7 progetti (19) hanno avuto un impatto anche su una zona più vasta.

52.

Per 19 progetti esaminati, risultati e impatti hanno contribuito positivamente allo sviluppo di zone rurali. Tuttavia, per i 12 progetti restanti, la Corte non ha riscontrato un siffatto contributo positivo: in 6 casi sono stati rilevati effetti limitati o nulli (cfr. paragrafo 48); negli altri 6 casi (20) i progetti erano localizzati in una zona urbana o non rurale. Questi progetti hanno un impatto nettamente inferiore sullo sviluppo rurale e non costituiscono quindi una risposta efficace ai problemi delle zone rurali.

53.

La struttura del sistema di monitoraggio e valutazione è definita nella base giuridica, che peraltro prevede l’inserimento nei PSR degli obiettivi operativi e degli impatti attesi, ove possibile quantificati in termini di stime utilizzabili nel corso del monitoraggio e della valutazione.

54.

Quanto al monitoraggio, in base alla normativa gli Stati membri devono presentare alla Commissione relazioni annuali sullo stato di avanzamento, che indichino tra l’altro il progresso compiuto dalle misure rispetto agli obiettivi. A tal fine, si dovrebbero utilizzare, per quanto possibile, gli indicatori comuni definiti nelle linee guida stilate dalla Commissione. Sulla base degli indicatori comuni forniti dagli Stati membri, la Commissione redige periodicamente una relazione di sintesi.

55.

Sono effettuati tre tipi di valutazione: ex ante (nella fase di pianificazione del programma), intermedia (entro e non oltre il 31 dicembre 2003, con un eventuale aggiornamento, se del caso, dopo due anni) ed ex post (entro il 31 dicembre 2008). La Commissione ha commissionato ad alcuni valutatori la stesura di relazioni che espongano in sintesi i risultati delle valutazioni ex post elaborate dagli Stati membri per il precedente periodo di programmazione (disponibili nel 2003) nonché delle valutazioni intermedie del periodo in corso.

56.

Considerando che le modifiche proposte dalla Commissione per il nuovo periodo di programmazione permetteranno di ovviare ad alcune attuali carenze, la Corte ritiene che la struttura generale del sistema di monitoraggio e di valutazione sia, nel complesso, adeguata.

57.

La Corte ha analizzato l’attuazione del sistema di monitoraggio e valutazione da parte della Commissione e degli Stati membri e ha riscontrato che né la Commissione né gli Stati membri sorvegliano e valutano adeguatamente le realizzazioni, i risultati e gli impatti degli investimenti nello sviluppo rurale. Ciò significa che essi non dispongono di informazioni sufficienti per gestire efficacemente le misure di investimento.

58.

Sono state constatate alcune deficienze:

59.

Tali lacune incidono dunque sulle relazioni annuali stilate dagli Stati membri riguardo allo stato di avanzamento dei progetti, nelle quali si forniscono i dati. Gli indicatori comuni di tali relazioni costituiscono la base delle relazioni di sintesi della Commissione concernenti il monitoraggio dello sviluppo rurale nell’Unione europea, relazione richiesta dal Consiglio Agricoltura. L’ultima relazione, relativa al triennio 2001-2003, preparata nel mese di maggio 2005, è incentrata sull’attuazione finanziaria e fornisce pochi dati sul monitoraggio delle realizzazioni e dei risultati. La relazione non è completa, in quanto i dati per le regioni dell’obiettivo 1 non erano disponibili. Inoltre, non può essere raffrontata al 2000 perché nel 2001 la Commissione ha modificato gli indicatori e le cifre aggiornate per il 2000 sono disponibili solo in parte.

60.

Le lacune descritte (cfr. paragrafo 58) incidono altresì sulle relazioni di valutazione. Un ulteriore problema riguardante le valutazioni è la scarsa pertinenza del «questionario valutativo comune». Si tratta di un questionario con criteri e indicatori di valutazione elaborato dalla Commissione e previsto dalla normativa applicabile. Orbene, l’audit della Corte ha riscontrato che alla maggioranza dei quesiti i valutatori non danno risposta perché la maggior parte delle domande, dei criteri e degli indicatori non sono pertinenti e, quando lo sono, i dati non sono disponibili o quantificabili.

61.

Il monitoraggio e la valutazione forniscono solo informazioni limitate in merito alla localizzazione delle realizzazioni, dei risultati e degli impatti, informazioni che invece sarebbero necessarie per appurare se le misure consentano di far fronte ai problemi delle zone rurali più bisognose. Tali informazioni costituirebbero il completamento logico dell’orientamento e consentirebbero di misurare l’efficacia del sostegno.

62.

Per diversi anni, l’approccio della Commissione ad una sana gestione finanziaria si è fondato su procedure di gestione basate sulle attività, approccio che, nel complesso, fornisce indicatori sulle realizzazioni e gli impatti dello sviluppo rurale. Tali indicatori, tuttavia, non consentono di avere una visione chiara di ciò che è stato finanziato e conseguito. Gli indicatori di realizzazione descrivono le attività previste della Commissione e l’unico indicatore pertinente per quanto concerne l’impatto delle misure di investimento è la spesa per lo sviluppo rurale rispetto alla spesa complessiva del FEAOG.

63.

Il modo in cui il sistema di monitoraggio e valutazione è attuato ha portato ad una situazione in cui le relazioni fornite non presentano un quadro affidabile delle realizzazioni, dei risultati e degli impatti degli investimenti nello sviluppo rurale. Non è chiaro che cosa sia stato finanziato (realizzazioni) e conseguito (risultati, impatti), né come abbia contribuito ad affrontare i problemi delle zone rurali.

64.

La Corte ha rilevato che mancavano le principali informazioni necessarie per appurare se le misure di investimento nello sviluppo rurale affrontino efficacemente o meno i problemi delle zone rurali. Essa, pertanto, non ha potuto valutare quali fondi abbiano contribuito a conseguire un determinato obiettivo. L’indisponibilità di tali informazioni è in parte dovuta al regolamento sullo sviluppo rurale, che offre una vasta gamma di misure volte alla realizzazione di obiettivi generici. Inoltre, i programmi degli Stati membri non risultavano contenere strategie chiare per affrontare i problemi delle zone rurali (cfr. paragrafi 16-18).

65.

I programmi degli Stati membri che attuano le misure di sviluppo rurale si concentrano in larga misura sul sostegno al settore agricolo, limitandosi dunque ad uno degli obiettivi generali del regolamento, vale a dire contribuire al raggiungimento degli obiettivi della PAC. Questo concentrare l’attenzione sull’agricoltura mette a repentaglio il conseguimento dell’altro obiettivo generale del regolamento, ossia contribuire alla coesione economica e sociale delle zone rurali, obiettivo al quale risponderebbe meglio l’approccio territoriale utilizzato per altri fondi strutturali (cfr. paragrafi 19-26).

66.

Il regolamento non contiene una definizione di zone rurali, né stabilisce i requisiti che esse devono soddisfare; gli Stati membri non sono tenuti a definire le zone rurali nei loro programmi di sviluppo rurale e vi è una carenza di requisiti e procedure di selezione efficaci per orientare i fondi verso le zone geografiche e i beneficiari più bisognosi (cfr. paragrafi 29-34).

67.

La Commissione dispone di scarse informazioni sulla localizzazione dei risultati e degli impatti degli investimenti. La Corte ha riscontrato che una parte cospicua della spesa è erogata a zone che non sono preminentemente rurali; inoltre, rispetto al precedente periodo di programmazione, il sostegno agli investimenti per le zone rurali è notevolmente diminuito (cfr. paragrafi 40-46).

68.

Quanto a risultati e impatti dei progetti esaminati in loco, si è rilevato che è difficile stabilirne l’effetto; tuttavia, i fattori che hanno influito positivamente sull’efficacia sono stati la sinergia con altri progetti e la localizzazione in zone rurali (cfr. paragrafi 47-53).

69.

Il sistema di monitoraggio e valutazione non fornisce alla Commissione e agli Stati membri informazioni sufficienti e affidabili sulle realizzazioni, i risultati e gli impatti (cfr. paragrafi 53-63).

20.11.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 282/32

I-XI

1-18

1-3

4-8

9-12

13-18

19-63

20-49

20-23

24-49

50-59

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60-63

64-86

65-86

66-68

69-86

87-93

87-90

91-93

94-100

95-96

97-98

99-100

I.

Nel 1996 è stata introdotta una nuova politica per aiutare i produttori ortofrutticoli ad adattarsi all’evoluzione del mercato. L’aiuto finanziario concesso a tal fine ai produttori è pari al 50 % del costo delle misure intraprese nel quadro di «programmi operativi», finalizzate, tra l’altro, al miglioramento qualitativo della produzione, alla riduzione dei costi di produzione e al miglioramento delle pratiche ambientali. Possono beneficiare dell’aiuto soltanto i gruppi di produttori che commercializzano collettivamente la loro produzione nel quadro di organizzazioni di produttori. Gli Stati membri sono responsabili dell’approvazione dei programmi operativi e del pagamento dell’aiuto, che nel 2004 è ammontato a 500 milioni di euro.

II.

La Corte ha controllato l’efficacia di tale regime di aiuto, basandosi principalmente su un campione di 30 programmi operativi selezionati in modo casuale in otto Stati membri e su un esame dei dati disponibili presso la Commissione.

III.

Gli Stati membri hanno basato le decisioni in merito all’approvazione dei programmi operativi sulla natura della spesa programmata, senza tener conto della efficacia probabile delle misure proposte. Gli elementi di programmazione prescritti dai regolamenti sono stati applicati in modo formale, con costi elevati ma senza benefici reali. I criteri di ammissibilità delle spese non erano chiari ed hanno quindi creato incertezze.

IV.

La Commissione verifica l’ammissibilità delle spese relative ai programmi operativi, tuttavia non ha controllato se le procedure di approvazione dei programmi operativi applicate dagli Stati membri garantiscano la potenziale efficacia della spesa. Non ha monitorato l’efficacia dei programmi operativi, né ha valutato la politica.

V.

I programmi operativi hanno permesso, nell’insieme, di compiere progressi nel raggiungimento degli obiettivi fissati dal regolamento del Consiglio. Quasi la metà delle azioni finanziate hanno determinato un significativo passo in avanti, rispetto alla situazione iniziale delle organizzazioni di produttori, per quanto riguarda almeno uno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci. Ciononostante, l’efficacia della maggioranza delle azioni è risultata scarsa, in quanto non si sono registrati nelle organizzazioni di produttori progressi significativi rispetto alla situazione iniziale.

VI.

Le organizzazioni di produttori comprese nel campione avevano compiuto progressi riguardo alla maggioranza degli obiettivi fissati nel quadro della politica. Tuttavia, la Commissione non dispone di alcuna informazione circa il raggiungimento di tali obiettivi a livello europeo, fatta eccezione per i ritiri della sovrapproduzione dal mercato, che sono stati ridotti, e per la concentrazione dell’offerta.

VII.

Se la tendenza attuale dovesse essere confermata, l’obiettivo stabilito dalla Commissione, ovvero la concentrazione del 60 % dell’offerta nelle organizzazioni di produttori entro il 2013, non sarà raggiunto. Le organizzazioni di produttori producono appena un terzo della produzione ortofrutticola comunitaria e il loro sviluppo è stato meno rapido di quello dell’insieme del settore.

VIII.

La Corte raccomanda alla Commissione di esaminare i vantaggi degli approcci alternativi per semplificare e ridurre i costi del regime e migliorare l’efficacia dell’aiuto. La Commissione dovrebbe valutare se per raggiungere al meglio tali risultati non convenga allineare le procedure e le norme di ammissibilità delle spese previste dal regime di aiuto a quelle relative alle misure di investimento in materia di sviluppo rurale.

IX.

Indipendentemente dall’approccio seguito, la Commissione dovrebbe migliorare il monitoraggio dell’efficacia dell’aiuto e valersi dello studio valutativo previsto per il 2009 per stabilire i motivi della relativa assenza di progressi da parte delle organizzazioni di produttori, in particolare negli Stati membri in cui il settore ortofrutticolo rappresenta la produzione agricola più importante.

X.

Se la valutazione confermasse che le organizzazioni di produttori rappresentano un meccanismo efficace per rafforzare la posizione dei produttori in tali Stati membri, sarebbe opportuno focalizzare meglio la politica, al fine di conseguire tale obiettivo.

XI.

Viceversa, se la Commissione non potesse dimostrare che la concentrazione dell’offerta a livello delle organizzazioni di produttori produce benefici reali, allora dovrebbe rivedere il meccanismo di sostegno per i produttori ortofrutticoli comunitari.

1.

Negli anni '90, di fronte ai cambiamenti del mercato ortofrutticolo, che richiedeva una produzione diversificata, migliori garanzie qualitative e norme ambientali, l’UE ha introdotto un nuovo regime di aiuto per aiutare i produttori ad adeguarsi a tale domanda. Si trattava dell’aiuto ai «programmi operativi», descritto più avanti. Allo stesso tempo, sono stati ridotti gli aiuti ai ritiri (1), concessi già da tempo, fornendo così un ulteriore incentivo agli agricoltori comunitari affinché producessero ciò che il mercato richiedeva.

2.

La situazione del mercato stava cambiando anche a causa del crescente dominio di alcuni grandi gruppi di distribuzione e di vendita al minuto. L’UE ha risposto rafforzando la politica seguita fin dagli anni 1960, che consiste nell’incoraggiare la formazione di gruppi di produttori, noti come «organizzazioni di produttori», al fine di realizzare economie di scala e ottenere una presenza più forte sul mercato.

3.

Per favorire il raggruppamento (o «concentrazione») dell’offerta, è stata prescritta, quale condizione per beneficiare del nuovo aiuto per i programmi operativi, l’adesione a un'organizzazione di produttori. I produttori ortofrutticoli non appartenenti a un'organizzazione di produttori non potevano beneficiare dell’aiuto comunitario. Tale condizione ha spinto i produttori a costituire organizzazioni di produttori o ad aderire a quelle esistenti. Allo stesso tempo, l’UE ha imposto condizioni più rigide alle organizzazioni di produttori, al fine di garantirne l’efficacia in termini di concentrazione dell’offerta.

4.

La Corte ha esposto i risultati del precedente audit degli aiuti per il settore ortofrutticolo nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000 (2). All’epoca, erano stati completati pochi programmi operativi, pertanto l’efficacia dell’aiuto a più lungo termine non si era ancora palesata. Tuttavia, la relazione segnalava carenze nella gestione del regime di aiuto da parte degli Stati membri, a causa delle quali l’efficacia dell’aiuto appariva ridotta. Alla luce di ciò, l’obiettivo del presente audit consisteva nel valutare l’efficacia del regime di aiuto per i programmi operativi.

5.

Secondo il principio dell’efficacia, quale definito dal regolamento finanziario dell’UE (3), «gli obiettivi specifici fissati devono essere raggiunti e devono essere conseguiti i risultati attesi». Dato che gli obiettivi stabiliti per il regime di aiuto ai programmi operativi non sono definiti né quantificati, nel presente audit l’efficacia è intesa come la realizzazione di progressi nel conseguimento di tali obiettivi.

6.

L’audit intendeva rispondere ai seguenti interrogativi:

7.

L’approccio di audit è consistito nel:

8.

Il lavoro di audit sul campo è stato effettuato nel 2005, sulla base di un campione casuale di 30 programmi operativi completati nel 2003 e nel 2004 in otto Stati membri: Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito. Le organizzazioni di produttori dei nuovi Stati membri non sono state incluse, dato che al momento dell’audit non avevano ancora completato alcun programma operativo.

9.

Per organizzazione di produttori si intende un gruppo di produttori che opera collettivamente allo scopo di rafforzare la propria posizione sul mercato. Molte organizzazioni sono cooperative, ma possono anche essere costituite da gruppi di individui o da gruppi di imprese. Le condizioni da rispettare, fissate nei regolamenti comunitari (4), sono le seguenti: le organizzazioni devono contare almeno cinque aderenti e un fatturato minimo di 100 000 euro. Esse devono mettere a disposizione dei propri membri i mezzi per il magazzinaggio, il confezionamento e la commercializzazione dei prodotti. Devono essere in grado di programmare ed adattare la produzione e promuovere pratiche colturali e tecniche di gestione dei rifiuti rispettose dell’ambiente.

10.

È previsto un aiuto all’avviamento delle nuove organizzazioni di produttori per un periodo di 5 anni, affinché possano svilupparsi e acquisire le strutture necessarie per conformarsi ai requisiti comunitari. Una volta consolidate, gli Stati membri controllano che le organizzazioni di produttori continuino a rispettare tali condizioni, benché non siano disponibili altri aiuti a tal fine. In linea di principio, l’UE non sovvenziona i costi amministrativi, di funzionamento o di produzione delle organizzazioni di produttori (5).

11.

Esistono circa 1 500 organizzazioni di produttori nei 14 Stati membri (6) (cfr. diagramma 1), le quali variano notevolmente per natura e dimensioni (cfr. diagramma 2). Nel corso dell’audit, la Corte ha visitato dei produttori di fichi in Grecia e dei fungicoltori in Irlanda, una cooperativa di produttori di agrumi in Portogallo e dei produttori di pomodori dalla Spagna ai Paesi Bassi. Alcune organizzazioni avevano meno di dieci aderenti, mentre un’organizzazione in Italia, specializzata in mele, contava 5 800 soci. Un'organizzazione di produttori riuniva 14 aziende, ciascuna con un fatturato medio di 2,6 milioni di euro, un'altra era una cooperativa di 800 coltivatori a tempo parziale, la cui produzione individuale media ammontava ad appena 600 euro. Nel 2003, un'organizzazione di produttori comunitaria aveva, in media, più di 300 aderenti e un fatturato di 9 milioni di euro.

12.

Il settore ortofrutticolo è il principale settore agricolo, in termini di valore della produzione, nell’UE-15, e riveste particolare importanza per l’economia agricola di Grecia, Spagna, Italia e Portogallo, dove rappresenta più del 25 % del valore della produzione agricola. Il 70 % del valore della produzione ortofrutticola comunitaria proviene da Spagna, Francia e Italia. Nel 2004, circa un terzo della produzione di questi paesi è stato commercializzato da organizzazioni di produttori. Nei Paesi Bassi, in Belgio e in Irlanda, la quota di produzione ortofrutticola commercializzata attraverso le organizzazioni di produttori è stata molto più alta, intorno all’80 %, rispetto al 13 % della Grecia e al 6 % del Portogallo (cfr. diagramma 3).

13.

Le organizzazioni di produttori che soddisfano le condizioni illustrate al paragrafo 9 possono presentare una domanda di aiuto per un «programma operativo». Si tratta di un programma di misure che un'organizzazione di produttori intende attuare per adattare la produzione dei soci alla domanda del mercato e rafforzare la propria posizione sul mercato (cfr. riquadro 3). Gli obiettivi specifici che le misure dovrebbero perseguire sono indicati in un regolamento del Consiglio (7) (cfr. riquadro 4). Il programma è stabilito dall’organizzazione di produttori e approvato dallo Stato membro, che versa ogni anno un aiuto comunitario pari al 50 % dei costi sostenuti dall’organizzazione di produttori per la sua attuazione. La durata di un programma operativo è compresa fra tre e cinque anni; alla fine di tale periodo, un'organizzazione di produttori può presentare una domanda per un nuovo programma. Il contributo annuale della Comunità non può superare il 4,1 % del fatturato dell’organizzazione di produttori.

14.

Oltre il 70 % delle organizzazioni di produttori hanno elaborato un programma operativo; nel 2004 l’aiuto è ammontato a 500 milioni di euro, pari al 3 % del volume d’affari delle organizzazioni di produttori e all’1 % circa del valore totale della produzione ortofrutticola dell’UE. Il ricorso all’aiuto è aumentato in modo considerevole dal 1997 (anno in cui è stato introdotto), mentre le compensazioni per il ritiro della sovrapproduzione sono diminuite (cfr. diagramma 4). Il diagramma mostra anche gli aiuti versati attraverso le organizzazioni di produttori agli aderenti che coltivano pomodori e frutta destinati alla trasformazione, basati sul volume della produzione.

Riquadro 3Contenuto standard di un programma operativo

Riquadro 4Gli 11 obiettivi dei programmi operativi

15.

L’attuazione del regime di aiuto avviene mediante l’abituale gestione concorrente, in cui gli Stati membri seguono norme dettagliate stabilite dalla Commissione nel quadro del regolamento del Consiglio. Essi sono tenuti a cooperare con la Commissione al fine di garantire che la concessione dell’aiuto avvenga secondo i principi della sana gestione finanziaria: economia, efficienza ed efficacia.

16.

Il regolamento di applicazione della Commissione (8) impone alle organizzazioni di produttori di descrivere nella proposta di programma operativo:

17.

Le organizzazioni di produttori hanno la facoltà di proporre misure per i programmi operativi adeguate alla loro situazione specifica, a condizione che i programmi perseguano «diversi» obiettivi fra quelli stabiliti nel regolamento del Consiglio (cfr. riquadro 4). Per completare il circuito di feedback, le organizzazioni di produttori si impegnano a comunicare allo Stato membro, alla fine del programma, in che misura abbiano raggiunto gli obiettivi nonché gli insegnamenti di cui terranno conto nel programma successivo. Le organizzazioni di produttori sono tenute a seguire il «modello di programmazione» illustrato nel diagramma 5.

18.

Il regolamento della Commissione prevede inoltre una serie di controlli che gli Stati membri dovrebbero effettuare in relazione alle proposte di programmi operativi:

Il regolamento stabisce che gli Stati membri dovrebbero quindi approvare il programma, chiederne la modifica o respingerlo.

19.

Come descritto sopra, gli Stati membri e la Commissione condividono la responsabilità di garantire l’efficacia del regime di aiuto, ovvero che l’aiuto venga usato per compiere progressi in merito agli 11 obiettivi fissati dal Consiglio per i programmi operativi. Questa parte della relazione analizza, in primo luogo, se la Commissione e gli Stati membri abbiano attuato il regime di aiuto in modo da promuoverne l’efficacia, e in particolare, se il «modello di programmazione» abbia funzionato come previsto. In secondo luogo, valuta un campione di programmi operativi al fine di stabilire se tramite le misure finanziate siano stati realizzati progressi rispetto agli obiettivi del regime.

20.

Gli Stati membri approvano i programmi operativi presentati dalle organizzazioni di produttori, tuttavia, in virtù del trattato, la responsabilità della sana gestione finanziaria del bilancio incombe, in ultima analisi, alla Commissione, unitamente alla supervisione degli Stati membri.

21.

Nella procedura di liquidazione dei conti, la Commissione visita gli Stati membri per verificare che il pagamento degli aiuti sia avvenuto nel rispetto della normativa comunitaria. Il regolamento del Consiglio ha istituito inoltre un corpo speciale di ispettori comunitari per il settore ortofrutticolo incaricato, tra l’altro, di garantire l’applicazione uniforme della normativa nell’intero territorio comunitario. In pratica, si tratta degli stessi funzionari che controllano le spese ai fini della liquidazione dei conti.

22.

Rispetto ad altre politiche agricole dell’Unione, il regime di aiuto per il programma operativo concede agli Stati membri un margine di apprezzamento più ampio nel decidere se approvare le misure proposte in un programma operativo, chiederne la modifica o respingerle. Tuttavia, fin dai primi controlli sulle procedure seguite dagli Stati membri nel 1997 e nel 1998, le verifiche della Commissione si sono focalizzate sulla conformità ai criteri di ammissibilità delle spese, senza controllare se le procedure di approvazione e monitoraggio dei programmi operativi adottate dagli Stati membri, illustrate al paragrafo 18, siano attuate in modo da garantire programmi operativi potenzialmente efficaci.

23.

Di conseguenza, benché abbia controllato l’ammissibilità dell’aiuto pagato dagli Stati membri ai fini della liquidazione dei conti, la Commissione non ha verificato se tale aiuto sia stato erogato secondo i principi della sana gestione finanziaria, in particolare secondo il principio dell’efficacia.

24.

Considerato il ruolo chiave svolto dagli Stati membri nell’approvazione dei programmi operativi, la Corte ha controllato le procedure applicate in tutti i 14 Stati membri interessati (cfr. riquadro 5). Dato che in alcuni di essi l’attuazione del regime è decentrata, sono state esaminate anche le procedure applicate presso altre 19 amministrazioni regionali e locali in Italia, Spagna, Francia e Grecia.

25.

Poiché il regolamento di applicazione stabilisce che gli Stati membri devono effettuare dei controlli, ma senza precisarne le modalità, gli Stati membri dispongono di una certa flessibilità nell’organizzare tali procedure a seconda del contesto. Di conseguenza, ciascuna amministrazione ha attuato il regime in un modo diverso e le risultanze esposte qui di seguito non valgono in egual misura per tutti gli Stati membri (9).

26.

Al fine di soddisfare gli obblighi in materia di sana gestione finanziaria, gli Stati membri dovrebbero applicare i principi di economia, efficienza ed efficacia nel decidere l’eventuale approvazione di un programma operativo, ovvero la concessione dell’aiuto comunitario.

27.

Affinché l’aiuto risulti efficace, ad ogni azione finanziata nel programma dovrebbe corrispondere un effetto: l’azione dovrebbe comportare un avanzamento nella realizzazione di uno o più degli 11 obiettivi stabiliti dal regolamento del Consiglio. Pertanto, al momento di decidere se approvare un programma operativo, chiederne la modifica o respingerlo, gli Stati membri dovrebbero accertare se l’organizzazione di produttori abbia dimostrato in modo soddisfacente che le azioni proposte possono raggiungere tali obiettivi.

28.

Gli Stati membri necessitano informazioni dettagliate da parte delle organizzazioni di produttori per poter giustificare le decisioni in materia di concessione degli aiuti nei termini suddetti. Devono conoscere, per ciascun obiettivo, la situazione iniziale dell’organizzazione di produttori e l’impatto atteso dell’azione (o delle azioni) in causa.

29.

Conformemente a tale logica e alle condizioni specifiche del regolamento (cfr. paragrafi 16-18), la Corte ha definito una serie di criteri di audit riguardo a ciò che sarebbe ragionevole aspettarsi da un «buon» sistema (Riquadro 6). Le procedure degli Stati membri che soddisfano tali criteri dovrebbero garantire l’efficacia dell’aiuto. È possibile sintetizzare tali criteri come segue.

30.

Tutti i programmi operativi esaminati, tranne due, comprendevano una sezione intitolata «situazione iniziale» e più della metà (60 %) rispettavano formalmente il regolamento fornendo indicazioni (anche se alquanto concise) sulla produzione, la commercializzazione e le attrezzature. In alcuni Stati membri, le organizzazioni di produttori erano tenute a redigere un elenco delle attrezzature e dei locali di cui dispongono, nonché una tabella contenente dati sulla produzione in termini di tonnellate e di valore, ma senza stabilire necessariamente un legame con gli obiettivi o le azioni del programma. Altri Stati membri non hanno emanato istruzioni specifiche ed hanno accettato descrizioni molto generiche, consistenti in alcuni casi in non più di una o due frasi. Le organizzazioni di produttori che hanno descritto la rispettiva situazione iniziale con riferimento all’ambiente, alla qualità dei prodotti e ai costi di produzione sono poche, benché quasi tutti i programmi operativi prevedessero tali obiettivi (cfr. riquadro 7). Nessuna organizzazione di produttori ha fornito nel proprio programma operativo una descrizione della situazione iniziale per ciascun obiettivo.

31.

In alcuni casi, le organizzazioni di produttori hanno descritto la situazione iniziale in relazione ad azioni specifiche (condizione obbligatoria ad esempio nei Paesi Bassi); benché in tal modo ci si avvicini ai criteri fissati, la situazione iniziale dell’organizzazione di produttori in termini di obiettivi non è stata però descritta in modo soddisfacente.

32.

Diversi Stati membri hanno chiesto alle organizzazioni di produttori di indicare espressamente, nei rispettivi programmi operativi, a quali obiettivi comunitari facesse riferimento ciascuna azione. In tali casi, la corrispondenza tra l’obiettivo e il programma era automatica sulla carta e il controllo, da parte degli Stati membri, della conformità degli obiettivi con quelli indicati nel regolamento risultava una mera formalità. Tuttavia, molte organizzazioni di produttori hanno indicato tutti gli obiettivi che sembravano pertinenti, nel tentativo di giustificare il programma o un'azione particolare, indipendentemente dal fatto che si trattasse o meno dell’obiettivo reale (cfr. riquadri 8 e 9).

33.

In Italia e in Grecia, le autorità hanno stilato elenchi dettagliati delle azioni possibili, in base ai quali le organizzazioni di produttori potevano scegliere, attribuendo a ciascuna azione un obiettivo predeterminato. Anche le autorità francesi hanno preparato un elenco delle azioni possibili, classificandole però per natura anziché per obiettivo. Per le categorie di azioni «ambiente» e «qualità», l’obiettivo pertinente era, in generale, evidente, mentre per la categoria «misure legate alle strutture di produzione» non era sempre così. Di conseguenza, non è stato possibile individuare l’obiettivo di alcune azioni sulla base della documentazione relativa al programma operativo (cfr. riquadro 10). Le autorità italiane, greche e francesi non hanno voluto controllare gli obiettivi dei singoli programmi, poiché ritenevano che la conformità delle azioni agli obiettivi comunitari fosse già stata stabilita all’atto della stesura degli elenchi di azioni nazionali. Tuttavia, certe modifiche, apportate nel corso del tempo alle classifiche, hanno comportato un «cambiamento» degli obiettivi dei programmi operativi per una data azione (cfr. riquadro 11).

34.

Soltanto le autorità del Regno Unito hanno richiesto formalmente alle organizzazioni di produttori di definire obiettivi misurabili per i programmi operativi, malgrado nella pratica non abbiano accertato il rispetto di tale requisito. In Spagna, in Italia e nei Paesi Bassi, le autorità esigevano che fossero specificati i risultati attesi per ciascuna misura o azione, ma tale precisazione riguardava sostanzialmente la realizzazione — ossia il modo in cui dimostrare l’attuazione delle azioni — e non il raggiungimento degli obiettivi. Nel 10 % dei programmi operativi esaminati, le organizzazioni di produttori hanno indicato obiettivi quantificati almeno per una azione, quando ciò era semplice, come ad esempio la riduzione attesa dei costi o il numero di ettari destinati alla conversione all’agricoltura biologica. Ciò è avvenuto soprattutto in Spagna e in Italia. Per il resto, le organizzazioni di produttori non hanno fissato target o indicatori che permettessero di monitorare il raggiungimento degli obiettivi.

35.

Ad eccezione di alcuni casi in Francia e Irlanda, gli Stati membri hanno fatto in modo che le relazioni di valutazione finale delle organizzazioni di produttori descrivessero l’attuazione del programma e le realizzazioni (ovvero ciò che era stato fatto), ma in pratica nessuno di essi aveva stabilito che tali relazioni illustrassero anche in quale misura fossero stati realizzati gli obiettivi del programma operativo. Il contributo delle relazioni alla valutazione dell’efficacia dell’aiuto risultava pertanto limitato.

36.

Gli Stati membri si sono valsi in misura limitata delle valutazioni contenute nelle relazioni finali (10), considerate come un'ulteriore formalità prevista dal regolamento. In Grecia, Spagna (11) e Portogallo, le relazioni finali sono state semplicemente archiviate dall’organismo pagatore, senza essere esaminate dalle autorità responsabili dell’approvazione dei programmi operativi.

37.

Il contenuto delle relazioni variava moltissimo, da meno di una pagina di affermazioni generali non comprovate, del tipo «la qualità è migliorata», a oltre 100 pagine di dati e fatti dettagliati sull’attuazione del programma, per singole azioni. Gli Stati membri non hanno preteso che le relazioni finali contenessero un insieme comune di informazioni che permettessero di controllare l’efficacia dei programmi a livello regionale o nazionale, e la diversità delle relazioni ha fatto sì che un'analisi di questo tipo fosse difficilmente attuabile.

38.

In pratica, gli Stati membri hanno approvato i programmi in base alla natura della spesa proposta e non in funzione dei risultati che avrebbero dovuto essere conseguiti nel quadro del programma. Dei criteri di efficacia, come l’addizionalità, non sono stati applicati al momento di decidere in merito all’approvazione o meno del finanziamento di un'azione attraverso un contributo comunitario. La considerazione di certi fattori richiesti in modo specifico dal regolamento, quali la situazione iniziale e gli obiettivi, la qualità tecnica e la coerenza economica del programma, è diventata superflua; se ne è tenuto conto soltanto nella misura necessaria per dimostrare il rispetto della lettera del regolamento.

39.

Gli Stati membri hanno invece seguito un approccio diverso, privilegiando il rispetto dei criteri di ammissibilità e il pagamento di sussidi, come illustrato nel diagramma 6.

40.

Ciò è dovuto in gran parte alla modifica del regolamento di attuazione della Commissione, volta a introdurre «elenchi di ammissibilità» cui i programmi operativi si sono dovuti conformare dal 1999. Tali elenchi indicano i tipi di spese che possono o meno essere incluse nei programmi operativi (cfr. riquadro 12).

—

investimenti in trasporti muniti di celle frigorifere.

—

spese di raccolta o di trasporto (interno o esterno),

—

investimenti nei trasporti per commercializzazione o distribuzione.

41.

Il regolamento di attuazione iniziale del 1997 non stabiliva criteri di ammissibilità dettagliati, eccezion fatta per l’esclusione delle spese amministrative e di funzionamento delle organizzazioni di produttori. Gli Stati membri erano incerti riguardo alla natura delle spese che la Commissione avrebbe ritenuto ammissibili nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti; in risposta ai chiarimenti chiesti dagli Stati membri, la Commissione ha emanato una serie di note interpretative specifiche.

42.

Dato che tali note interpretative non avevano carattere ufficiale, la Commissione ha modificato la normativa di attuazione per introdurvi un elenco di operazioni e spese non ammissibili, chiedendo, contemporaneamente, agli Stati membri di controllare a fronte di tale elenco l’ammissibilità delle spese relative ai programmi operativi proposti, prima di approvare i programmi operativi. Nel 2001 la Commissione ha aggiunto un elenco delle voci che potevano essere incluse nei programmi operativi; nel 2003 le note interpretative sono state ritirate ed entrambi gli elenchi sono stati rivisti. Gli elenchi di ammissibilità tolleravano alcune eccezioni riguardo all’esclusione delle spese di produzione e di funzionamento delle organizzazioni di produttori, concernenti, ad esempio, talune retribuzioni del personale, imballaggi riciclabili e i mezzi di lotta biologica ai parassiti e alle malattie.

43.

L’esistenza di tali elenchi di ammissibilità non impedisce agli Stati membri di considerare anche la situazione iniziale e gli obiettivi delle organizzazioni di produttori, nonché la probabile efficacia delle azioni proposte. Tuttavia, gli Stati membri che rifiutano di approvare le spese proposte, definite nel regolamento come ammissibili, dovrebbero essere in grado di giustificare tale decisione all’organizzazione di produttori e possono, inoltre, andare incontro a problemi legali. Gli Stati membri possono evitare tali decisioni difficili approvando la medesima azione per tutte le organizzazioni di produttori che ne fanno richiesta, indipendentemente dagli obiettivi o dalla situazione di ogni singola organizzazione di produttori (cfr. riquadro 13).

—

la stabilizzazione dei prezzi di produzione,

—

il miglioramento qualitativo dei prodotti,

—

la loro valorizzazione commerciale,

—

la riduzione dei costi di produzione,

—

il miglioramento delle pratiche rispettose dell’ambiente,

—

la concentrazione dell’offerta,

—

la riduzione dei ritiri.

44.

In effetti, gli Stati membri hanno adottato un approccio basato sulle sovvenzioni piuttosto che sulla programmazione; gli elementi di programmazione della normativa continuano tuttavia ad essere richiesti, con il risultato che il regime di aiuto è diventato più complesso del necessario ed i costi amministrativi e di controllo sono aumentati. Ciò è dovuto tanto alla mancanza di chiarezza degli elenchi di ammissibilità quanto alla coesistenza del modello di programmazione. Se effettuate in modo corretto, la preparazione dei programmi operativi, le relazioni annuali di attuazione e le valutazioni finali dei programmi comportano costi significativi per le organizzazioni di produttori. Ciò si verifica soprattutto in Stati membri come l’Italia e i Paesi Bassi, che esigono anche la presentazione, per approvazione, di programmi operativi annuali dettagliati.

45.

Gli elenchi di ammissibilità pubblicati nel regolamento non possono mai essere abbastanza precisi da coprire tutte le azioni possibili in un settore così diversificato e in rapida evoluzione, pertanto sono redatti in termini piuttosto generali (ad esempio «misure per il miglioramento della qualità»). È quindi inevitabile che suscitino interrogativi; gli elenchi vengono inoltre interpretati in modo diverso dai vari Stati membri e persino dalle diverse regioni di uno stesso Stato membro. Anche dopo otto anni di funzionamento del regime, la Commissione ha continuato a riscontrare casi di spese non ammissibili durante le indagini svolte nel 2005 nell’ambito della liquidazione dei conti in Spagna, Francia, Italia e Regno Unito, dove le norme di ammissibilità talvolta erano state interpretate in modo diverso dalla Commissione.

46.

A causa delle incertezze in materia di ammissibilità e dei rischi associati, molte amministrazioni nazionali hanno effettuato più controlli di quanti ne prevedesse il regolamento (12); alcune hanno persino visitato ciascuna organizzazione di produttori più volte nello stesso anno. In questo modo, aumentano i costi, non soltanto per lo Stato membro, ma anche per l’organizzazione di produttori.

47.

Tale incertezza in materia di ammissibilità, i costi amministrativi e i controlli approfonditi delle loro attività rischiano inoltre di scoraggiare le organizzazioni di produttori dal porre in atto misure innovative, che potrebbero, alla fine, essere respinte. Ciò potrebbe indurle a includere nei programmi operativi soltanto quelle misure la cui ammissibilità sia stata chiaramente riconosciuta.

48.

Poiché il modello di programmazione non è stato applicato in modo adeguato, il bilancio dell’UE è stato esposto a un rischio maggiore di inefficacia, ossia che vengano approvate azioni che non comportano progressi ai fini degli obiettivi comunitari.

49.

Alcuni Stati membri hanno affermato di non doversi preoccupare dell’efficacia dei programmi, dato che le organizzazioni di produttori adottano di norma le decisioni economiche più adatte alle circostanze. Dopo tutto, gli aderenti di una organizzazione di produttori devono cofinanziare il 50 % dei costi di un programma. Tuttavia, dagli esempi esaminati nel corso dell’audit risulta che alcune organizzazioni di produttori usano i sussidi per sostenere i costi di attività esistenti, che non costituiscono un passo in avanti rispetto alla situazione iniziale. Per quanto ciò abbia senso da un punto di vista commerciale per le organizzazioni di produttori, in particolare quando subiscono la pressione della concorrenza, non contribuisce però al raggiungimento degli obiettivi del regime di aiuto comunitario. L’esempio rilevato in Spagna (cfr. riquadro 14) riguarda l’inclusione di costi che non sono «azioni» o «misure» intese a raggiungere gli obiettivi del programma operativo, bensì costi comunemente sostenuti da tutti i produttori ortofrutticoli. Benché non accada spesso che i programmi operativi includano una proporzione tanto elevata di imballaggi riciclabili (13), gli Stati membri hanno approvato spese consistenti a tale riguardo. Dieci dei 30 programmi operativi selezionati ed esaminati dalla Corte comprendevano un totale combinato di 4,9 milioni di euro per imballaggi riciclabili o riutilizzabili.

50.

La sezione precedente ha mostrato che l’approccio adottato dagli Stati membri nell’approvazione dei programmi operativi comporta il rischio che le misure finanziate possano rivelarsi non efficaci. La presente sezione esamina se le azioni attuate dalle organizzazioni di produttori si siano dimostrate efficaci ai fini degli obiettivi dei programmi operativi.

51.

La fonte primaria di informazioni sull’efficacia dei programmi operativi dovrebbe essere costituita dalle relazioni finali elaborate dalle organizzazioni di produttori alla fine di ciascun programma. Ai sensi del regolamento, esse devono illustrare in che misura sono stati raggiunti gli obiettivi dei programmi operativi. Nessuna delle 142 relazioni finali esaminate dalla Corte conteneva una valutazione completa del raggiungimento degli obiettivi del programma operativo. Il rispetto di tale condizione del regolamento non è stato incluso nel controllo, effettuato dalla Commissione, delle procedure applicate dagli Stati membri.

52.

Si tratta di un'occasione perduta per la Commissione, a cui spetta, ai sensi del regolamento finanziario dell’UE, la responsabilità specifica di monitorare la realizzazione degli obiettivi fissati. Se le relazioni finali avessero contenuto le valutazioni richieste, sarebbe stato possibile analizzare un campione di relazioni e formulare conclusioni sull’eventuale conseguimento degli obiettivi dei programmi operativi. Se tutte le organizzazioni di produttori fossero state tenute a usare un numero ristretto di indicatori di performance accuratamente selezionati, tali relazioni finali avrebbero potuto costituire una lunga serie cronologica per illustrare i progressi compiuti in obiettivi quali il miglioramento della qualità, la riduzione dei costi, la produzione biologica e il miglioramento delle pratiche ambientali.

53.

Al fine di verificare se le azioni dei programmi operativi siano state efficaci, la Corte ha selezionato in modo casuale un totale di 104 azioni da trenta programmi operativi completati da organizzazioni di produttori nel 2003 o nel 2004 (cfr. riquadro 5). Alle organizzazioni di produttori è stato chiesto di dimostrare l’impatto delle azioni selezionate in relazione ai corrispondenti obiettivi del programma operativo. Dato che alcune azioni prevedevano più di un obiettivo, il totale dei casi esaminati ammonta a 265.

54.

Soltanto nel 30 % dei casi le organizzazioni di produttori sono state in grado di fornire elementi sufficienti per comprovare che l’azione era servita a compiere progressi verso l’obiettivo perseguito (cfr. diagramma 7). In un ulteriore 41 % dei casi, benché mancassero elementi probatori diretti, è stato possibile giungere a una conclusione positiva sulla base di un ragionamento logico (cfr. riquadro 15). Tuttavia, come illustrato nel paragrafo 58, in numerosi casi i progressi compiuti sono stati solo marginali.

55.

In quasi un quarto dei casi, la Corte non è stata in grado di formulare una conclusione circa la realizzazione o meno di progressi. Nella maggior parte dei casi, ciò è dovuto al fatto che l’obiettivo pertinente era così generale che non era possibile dimostrare l’assenza di impatto. Ciò si è verificato, in particolare, per gli obiettivi concernenti la riduzione dei ritiri, la concentrazione dell’offerta e la stabilizzazione dei prezzi al produttore (cfr. diagramma 8). Per esempio, la ragion d’essere di un’organizzazione di produttori consiste nella concentrazione dell’offerta e nell’immissione sul mercato della produzione degli aderenti. Di conseguenza, tutte quante le attività dell’organizzazione contribuiscono in qualche modo a tale obiettivo, anche se indirettamente.

56.

Nel 6 % dei casi, era evidente che non era stato realizzato alcun progresso (cfr. diagramma 7). In alcuni di questi casi, l’azione era fallita: un'organizzazione di produttori, ad esempio, aveva avviato un'azione nel quadro di un programma operativo relativa alla produzione biologica, ma aveva abbandonato il progetto. Nel resto dei casi, la ragione dei mancati progressi andava ricercata nel fatto che gli obiettivi erano stati attribuiti alle misure in modo non corretto, o per un equivoco (diverse organizzazioni di produttori avevano inteso l’obiettivo «promozione dei prodotti presso i consumatori» come promozione presso i clienti), o per seguire la classificazione nazionale (cfr. paragrafo 33).

57.

I risultati del campione sopra esposti mostrano soltanto l’eventuale presenza di elementi attestanti determinati progressi, ma non la portata di questi ultimi. Malgrado numerose azioni del campione avessero chiaramente consentito all’organizzazione di produttori di avanzare, rispetto alla situazione di partenza, in direzione degli obiettivi stabiliti, in altri casi i progressi realizzati erano poco significativi. In generale, i macchinari di sostituzione hanno comportato un certo progresso, poiché costituivano un miglioramento rispetto ai vecchi modelli. Tuttavia, se rapportati al costo totale della sostituzione, i progressi talvolta non sono risultati significativi. Allo stesso modo, l’impiego permanente di personale incaricato di controllare la qualità dei prodotti ha permesso alle organizzazioni di produttori di mantenere dei livelli di qualità, senza indurre necessariamente un miglioramento evidente della qualità rispetto agli anni precedenti.

58.

Al fine di misurare l’incidenza di queste misure scarsamente efficaci, la Corte ha esaminato tutte le 104 azioni che erano state controllate in loco, onde valutare se per le organizzazioni di produttori rappresentassero un progresso significativo, rispetto alla situazione di partenza, verso il raggiungimento di uno o più obiettivi comunitari (cfr. riquadro 16). Sulla base di tale criterio, più della metà (55 %) del campione casuale di azioni sono state riconosciute «di scarsa efficacia».

59.

Tali risultanze mostrano in che misura gli Stati membri hanno approvato le azioni previste dai programmi operativi sulla base della loro natura (l’azione è ammissibile?) senza prenderne in considerazione anche l’efficacia (l’azione permette all’organizzazione di produttori di avanzare verso l’obiettivo?).

—

miglioramenti delle strutture di produzione (sistemi d’irrigazione, serre a basso tasso di accrescimento del consumo di energia),

—

introduzione di schemi di qualità certificata.

—

sostituzione di macchinari quali trasportatori di pallet, carrelli elevatori a forca, auitocarri e trattori,

—

casse-palette, casse, contenitori, ecc.,

—

salari del personale esistente (dipartimenti di marketing, addetti al controllo qualità).

60.

Gli Stati membri hanno formalmente applicato la maggioranza degli elementi del modello di programmazione specificamente previsti dal regolamento. Tuttavia, non hanno tenuto conto delle probabilità di efficacia delle azioni nelle decisioni in merito all’approvazione dei programmi operativi. Pertanto, il rischio che azioni poco efficaci siano finanziate con contributi UE è aumentato.

61.

Gli Stati membri invece hanno adottato un approccio basato sulle sovvenzioni e utilizzano gli elenchi di ammissibilità per approvare programmi in funzione della natura delle spese proposte, senza dover tenere conto delle situazioni e degli obiettivi delle organizzazioni di produttori.

62.

I vantaggi derivanti da un simile approccio, ossia un'applicazione uniforme del regime di aiuto e una maggiore semplicità, non si sono però concretizzati. Gli elenchi di ammissibilità non stabilivano criteri sufficientemente chiari per orientare la spesa verso le attività che l’UE intende sostenere, causando incertezza e l’aumento dei costi di controllo. A causa della coesistenza del modello di programmazione, le organizzazioni di produttori hanno dovuto elaborare programmi operativi ed effettuare valutazioni per assicurare il rispetto della normativa, ad un costo rilevante e con pochi benefici.

63.

I programmi operativi hanno comportato, nell’insieme, una serie di progressi in relazione agli obiettivi stabiliti nel regolamento del Consiglio. Tuttavia, meno della metà delle azioni finanziate hanno costituito un avanzamento significativo dalla situazione iniziale delle organizzazioni di produttori verso uno almeno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci. L’aiuto è stato concesso anche ad azioni di scarsa efficacia previste dai programmi operativi, i cui risultati sono limitati. In tali casi, l’aiuto potrebbe essere più efficace se fosse più mirato.

64.

Oltre all’efficacia dei programmi operativi descritti nella parte I, sono molti i fattori che hanno un impatto sui progressi realizzati dalle organizzazioni di produttori. Tra questi spiccano le attività intraprese dalle organizzazioni di produttori e dai loro aderenti che non sono finanziate da programmi operativi. Numerose organizzazioni di produttori, ad esempio, affrontano investimenti consistenti a titolo dei programmi di sviluppo rurale. Inoltre, anche altri regimi di aiuto comunitario sostengono le organizzazioni di produttori, in particolare i regimi di ritiro della sovrapproduzione e di trasformazione della frutta e dei pomodori. Il raggiungimento degli obiettivi da parte delle organizzazioni di produttori è influenzato anche dalla strategia seguita da queste ultime, la concorrenza cui fanno fronte, le esigenze e le preferenze mutevoli dei consumatori, altre politiche comunitarie, ad esempio in materia di qualità e ambiente, e persino, a breve termine, le condizioni meteorologiche.

65.

Dalla parte I emerge che i programmi operativi hanno condotto, nell’insieme, alla realizzazione di progressi per quanto attiene agli obiettivi del regolamento del Consiglio. Questa parte della relazione esamina se la performance globale delle organizzazioni di produttori rispecchi tali progressi. Dapprima, viene valutato il campione di organizzazioni di produttori visitate nel corso dell’audit (cfr. riquadro 17), quindi vengono considerati i dati aggregati a livello dell’UE di cui dispone la Commissione.

66.

È stato chiesto alle 30 organizzazioni di produttori visitate di dimostrare i progressi compiuti verso ciascuno degli 11 obiettivi, indipendentemente dal fatto che avessero incluso o meno nei rispettivi programmi operativi azioni inerenti a tali obiettivi. In tutto, sono stati esaminati 330 casi. Nel 54 % di essi, le organizzazioni di produttori hanno potuto fornire elementi che comprovavano la realizzazione di progressi. In un ulteriore 12 % dei casi, gli auditor hanno concluso che le organizzazioni di produttori avevano probabilmente compiuto qualche progresso. In quasi il 16 % dei casi non è stato possibile formulare una conclusione a causa della carenza di informazioni, in particolare per quanto riguarda i costi di produzione e la stabilità dei prezzi (cfr. diagramma 9).

67.

La quasi totalità del 18 % dei casi in cui non sono stati osservati progressi si spiega con il fatto che numerose organizzazioni di produttori non avevano perseguito gli obiettivi «produzione biologica» e «promozione dei prodotti presso i consumatori». Inoltre, sono stati compiuti relativamente pochi progressi per quanto riguarda gli obiettivi «riduzione dei costi di produzione» e «stabilizzazione dei prezzi». Le organizzazioni di produttori hanno spiegato che miravano ad aumentare i prezzi piuttosto che a lasciarli invariati, benché la maggioranza di esse accettasse i prezzi e non potesse influire in misura rilevante sui prezzi ottenuti. Più importante della semplice riduzione dei costi era la massimizzazione del profitto, che spesso implicava un aumento dei costi finalizzato ad ottenere una migliore qualità e un valore aggiunto. Le organizzazioni di produttori hanno inoltre osservato che il miglioramento delle pratiche ambientali comportava in genere un aumento dei costi, senza che ciò causasse necessariamente un aumento del prezzo dei prodotti.

68.

Malgrado i risultati del campione rivelino che la maggioranza delle organizzazioni di produttori hanno realizzato almeno qualche progresso riguardo alla maggior parte degli 11 obiettivi, ciò non basta, di per sé, a confermare l’efficacia del regime di aiuto ai programmi operativi, a causa dell’influenza degli altri fattori descritti al paragrafo 64.

69.

Come illustrato nella parte I, la Commissione non ha colto l’opportunità di sfruttare le valutazioni effettuate dalle organizzazioni di produttori nelle relazioni finali per monitorare il raggiungimento degli obiettivi dei programmi operativi. Inoltre, la Commissione non ha ancora assolto l’obbligo, impostole dal regolamento finanziario dell’UE, di valutare la politica. Nel 2008 dovrebbe essere avviato uno studio di valutazione, i cui risultati sono attesi per il 2009.

70.

Ciononostante, la Commissione dispone di alcune informazioni riguardo alle organizzazioni di produttori. Essa ottiene dati sui quantitativi di sovrapproduzione ritirati dal mercato che formano oggetto di una domanda di aiuto. Dal 2000, esige inoltre informazioni sui programmi operativi e chiede agli Stati membri di fornire informazioni complementari sulle organizzazioni di produttori attraverso le relazioni annuali statistiche.

71.

I dati sui programmi operativi sono limitati a una ripartizione dell’aiuto versato per categoria di spese, che indica come viene speso l’aiuto concesso a un programma operativo, ma non ciò che è stato realizzato grazie a tale aiuto.

72.

La Commissione richiede informazioni più complete sulle organizzazioni di produttori, in particolare per quanto concerne gli aderenti, la loro produzione e le vendite. I controlli effettuati dalla Corte sull’affidabilità di tali dati si sono rivelati difficili, poiché la Commissione non dispone di un sistema informativo di gestione adeguato per registrare i dati. Nel 2004 e nel 2005, la Commissione ha rivolto numerose richieste di chiarimenti agli Stati membri sulle incoerenze dei dati, ma non vi ha dato seguito. Mancano dati importanti, in particolare per i tre principali Stati membri in termini di produzione ortofrutticola: Italia, Spagna e Francia. L’analisi dei dati è ostacolata dalla loro incompletezza e da numerose incoerenze; la sua attendibilità limitata consente pertanto di delineare soltanto tendenze generali.

73.

Il principale indicatore che può essere ricavato da tali dati è la parte relativa alle organizzazioni di produttori nella produzione totale dell’UE, poiché la concentrazione della produzione in tali organizzazioni costituisce l’obiettivo generale della politica nel settore ortofrutticolo. Esso serve inoltre a dare un'idea del successo di tale politica, poiché mostra la proporzione di produttori ortofrutticoli che hanno scelto di avvalersi del regime di aiuto comunitario. Nei documenti di bilancio per il 2005, la Commissione ha fissato per tale indicatore l’obiettivo del 60 %, da raggiungere entro il 2013, mediante una progressione annuale.

74.

Di conseguenza, pur disponendo di dati relativi ai ritiri e alla concentrazione dell’offerta, la Commissione manca di indicatori che mostrino i progressi realizzati dalle organizzazioni di produttori riguardo agli altri obiettivi della politica, quali la riduzione dei costi, la stabilizzazione dei prezzi, il miglioramento della qualità e dell’ambiente.

75.

La riforma della politica del settore ortofrutticolo nel 1996 ha limitato i quantitativi di produzione eccedentaria che potevano essere smaltiti nel quadro del regime di aiuto al ritiro ed ha ridotto le compensazioni pagate ai produttori per tali ritiri. I dati della Commissione mostrano che una delle conseguenze è stata la riduzione massiccia dei quantitativi ritirati nel quadro del regime di aiuto comunitario (cfr. diagramma 10). Ciò corrisponde ai risultati ottenuti per il campione esaminato dalla Corte, dal quale risulta che il 90 % delle organizzazioni di produttori aveva ridotto i ritiri o li aveva mantenuti a zero.

76.

Uno degli obiettivi stabiliti per il regime di aiuto ai programmi operativi era il sostegno alle misure di riduzione dei ritiri intraprese dalle organizzazioni di produttori. Tuttavia, tale riduzione non prova necessariamente che gli aiuti ai programmi operativi abbiano condotto, a livello delle organizzazioni di produttori, alla pianificazione e all’adeguamento della produzione alla domanda: alcune organizzazioni di produttori hanno spiegato che a causa delle riduzioni degli aiuti al ritiro introdotte gradualmente dal 1996, cui si aggiunge l’aumento dei controlli, non vale più la pena presentare domanda di aiuto per la sovrapproduzione.

77.

La politica introdotta nel 1996 dovrebbe condurre a una situazione in cui il sostegno comunitario aiuti le organizzazioni di produttori ad adeguarsi con successo, stimolando l’adesione da parte di altri produttori. Entrambi i fattori dovrebbero accrescere il fatturato delle organizzazioni di produttori, «concentrando l’offerta» nelle loro mani.

78.

Tuttavia, i dati della Commissione mostrano che l’indicatore «concentrazione dell’offerta» è diminuito: la parte corrispondente alle «organizzazioni di produttori» nella produzione totale è passata dal 40 % nel 1999 al 31 % nel 2003 (cfr. diagramma 11). (La percentuale relativa al 2004 è provvisoria, poiché i dati forniti da due degli Stati membri più grandi, Francia e Italia, non sono completi). Mentre il valore della produzione immessa sul mercato per l’intero settore ortofrutticolo è aumentato del 45 % dal 1999 al 2003, il valore della produzione commercializzata dalle organizzazioni di produttori ha registrato un aumento di appena il 12 %.

79.

Come descritto nel paragrafo 72, tali dati non possono essere considerati sufficientemente attendibili, se non per indicare le tendenze generali. La percentuale relativa al 2003 comunicata dalla Commissione, ad esempio, non era corretta a causa di un errore relativo a dati mancanti per la Grecia. Malgrado la Corte sia riuscita facilmente ad individuare e a correggere tale errore, la Commissione non ha potuto dimostrare alla Corte che gli altri dati erano sufficientemente attendibili.

80.

I dati mostrano inoltre la persistente disparità geografica nella partecipazione al regime di aiuto (cfr. diagramma 12). Il Portogallo e la Grecia, gli Stati membri in cui i prodotti ortofrutticoli rappresentano la porzione maggiore della produzione agricola, presentano i tassi di partecipazione più bassi, e non hanno mostrato alcun aumento significativo. Data la scarsa adesione alle organizzazioni di produttori, soltanto il 6 % del settore ortofrutticolo portoghese, e il 13 % di quello greco, beneficiano di aiuti per i programmi operativi, a fronte dell’80 % nei Paesi Bassi. La concezione stessa del regime di aiuto, che ricompensa il successo con il versamento di un aiuto corrispondente a una percentuale del fatturato delle organizzazioni di produttori, dovrebbe incentivare i produttori più piccoli, con una produzione di valore inferiore e una maggiore necessità di adattarsi alle norme qualitative e ambientali sempre più elevate del mercato e alla concentrazione della domanda, ad aderire alle organizzazioni di produttori. Dai dati disponibili risulta che in alcuni Stati membri ciò non si è verificato. Anzi, per effetto del regime, sono soprattutto le grandi organizzazioni di produttori, con valori di produzione elevati, a fruire dell’aiuto.

81.

La Commissione manca di informazioni sulle differenze di performance delle organizzazioni di produttori e di altri coltivatori, pertanto non può spiegare perché il settore esterno alle organizzazioni di produttori sembri crescere a un ritmo più accelerato rispetto alle organizzazioni di produttori.

82.

Per spiegare perché la concentrazione dell’offerta non è aumentata, è altresì necessario scoprire il motivo per cui i produttori non aderiscono alle relative organizzazioni. La Commissione non ha interrogato i produttori in modo sistematico per individuare i veri motivi di tale situazione.

83.

Nelle sue risposte alla relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000, la Commissione affermava che «se la maggioranza dei produttori (…) preferisce non aderire ad un'organizzazione di produttori efficiente, essi debbono anche assumersi la responsabilità della decisione. Il paragone fra il reddito dei produttori aderenti alle organizzazioni di produttori e quello di coloro che hanno invece preferito non aderirvi indicherà quale sia stata la scelta migliore». La Commissione, tuttavia, non ha monitorato i redditi dei membri delle organizzazioni di produttori per poter procedere a un confronto.

84.

Un rischio specifico, evidenziato molto presto dalla Commissione, è che la disponibilità di finanziamenti per lo sviluppo rurale possa aver in parte vanificato l’incentivo ad aderire o a costituire organizzazioni di produttori, offrendo un aiuto simile a quello proposto dai programmi operativi, ma non subordinato all’obbligo di aderire a un'organizzazione di questo tipo (cfr. riquadro 18). Benché la normativa relativa allo sviluppo rurale affronti tale questione (stabilendo che i produttori ortofrutticoli non sono ammissibili all’aiuto per lo sviluppo rurale nella misura in cui un aiuto simile è disponibile nel quadro dei programmi operativi), sono state ammesse eccezioni.

85.

A causa di tali eccezioni, i fondi stanziati per lo sviluppo rurale sono disponibili per un insieme di attività simili, dai progetti di irrigazione ai macchinari per imballaggi, tanto per le organizzazioni di produttori quanto per gli altri produttori. Una porzione consistente dei progetti di sviluppo rurale a titolo delle misure «investimenti in aziende agricole» e «miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli» concerne i prodotti ortofrutticoli.

86.

Nonostante il rischio potenzialmente elevato che i programmi di sviluppo rurale indeboliscano le organizzazioni di produttori, che costituiscono il pilastro della politica comunitaria per i produttori ortofrutticoli, la Commissione non ha controllato il funzionamento delle procedure applicate dagli Stati membri per garantire la coerenza, non ha raccolto informazioni e non ha effettuato nessuna valutazione della misura in cui ciò possa essersi verificato.

87.

Gli Stati membri hanno basato l’ammissibilità delle azioni dei programmi operativi sulla natura della spesa, senza valutare se permettessero alle organizzazioni di produttori di progredire nella realizzazione degli obiettivi dei programmi operativi. Di conseguenza, le procedure degli Stati membri non garantiscono che tutte le azioni previste dai programmi operativi siano potenzialmente efficaci. Al momento di approvare tali programmi, gli Stati membri non hanno applicato il principio dell’efficacia, uno dei principi della sana gestione finanziaria. I controlli della Commissione si sono focalizzati sul rispetto dei criteri di ammissibilità della spesa e non sul fatto che le procedure applicate dagli Stati membri ai fini dell’approvazione e del monitoraggio dei programmi operativi siano attuate in modo da garantire programmi potenzialmente efficaci.

88.

L’attuazione del regime di aiuto si è rivelata costosa per le amministrazioni degli Stati membri e per le organizzazioni di produttori. Gli elementi di programmazione richiesti dalla normativa sono stati applicati in modo formale, con costi notevoli ma senza benefici reali. I criteri di ammissibilità delle spese non erano chiari, cosa che ha prodotto incertezza e un bisogno di maggiori controlli intesi a garantire il rispetto della normativa.

89.

Quasi la metà delle azioni finanziate nel quadro dei programmi operativi hanno determinato un avanzamento importante delle organizzazioni di produttori, rispetto alla situazione iniziale, verso almeno uno degli 11 obiettivi e possono, pertanto, essere considerate efficaci.

90.

Gli Stati membri hanno erogato l’aiuto anche per azioni, previste dai programmi operativi, poco efficaci che hanno consentito di ottenere cambiamenti modesti. In questi casi, l’aiuto sarebbe potuto essere più efficace se fosse stato più mirato.

91.

Le organizzazioni di produttori si sono adeguate all’evoluzione della domanda e hanno compiuto progressi in relazione agli obiettivi stabiliti nel regolamento del Consiglio. Benché i programmi operativi vi abbiano contribuito, non sono stati l’unico fattore determinante. I fondi destinati allo sviluppo rurale sono disponibili anche per le organizzazioni di produttori e per gli altri produttori ortofrutticoli, al fine di sostenere attività simili, con obiettivi paragonabili a quelli dei programmi operativi. Le forze di mercato esercitano pressioni su tutti i produttori affinché rispettino norme ambientali più rigide, migliorino la qualità dei prodotti e controllino i costi. Di conseguenza, è possibile che si siano riscontrati alcuni di questi effetti anche senza l’aiuto concesso nel quadro dei programmi operativi.

92.

Benché i membri delle organizzazioni di produttori possano beneficiare degli aiuti comunitari, la maggioranza dei produttori negli Stati membri in cui la produzione ortofrutticola è più elevata hanno deciso di non partecipare al regime di aiuto. Finora, nella maggioranza degli Stati membri, la politica attuata non è stata in grado di concentrare l’offerta. Quando la Corte ha esposto nel 2000 le risultanze del controllo del settore ortofrutticolo, il 40 % circa della produzione ortofrutticola comunitaria era commercializzato da organizzazioni di produttori. I dati più recenti della Commissione mostrano che tale percentuale si è ridotta a quasi un terzo. Se le tendenze attuali persistono, l’obiettivo fissato dalla Commissione per le organizzazioni di produttori, ossia commercializzare entro il 2013 il 60 % del valore totale della produzione, non sarà raggiunto.

93.

La Commissione non ha valutato i motivi della scarsa adesione alle organizzazioni di produttori, esaminando in particolare se le procedure degli Stati membri fossero sufficienti per garantire che i finanziamenti a favore dello sviluppo rurale non abbiano dissuaso i produttori dall’aderire a tali organizzazioni.

94.

Le conclusioni sopra esposte mostrano che l’obiettivo politico generale, ovvero la concentrazione dell’offerta nelle organizzazioni di produttori, non è stato raggiunto nella maggioranza degli Stati membri. Inoltre, la Commissione non dispone di informazioni sulle cause di tale situazione, necessarie per rivedere tale politica. In attesa di tale revisione, che dovrebbe tenere conto dei risultati della valutazione delle organizzazioni di produttori prevista per il 2009, la Commissione dovrebbe avanzare proposte volte a rendere il regime di aiuto ai programmi operativi più semplice e più efficace.

95.

Per migliorare il regime di aiuto ai programmi operativi, la Commissione dovrebbe considerare i vantaggi dei seguenti approcci alternativi:

96.

La Commissione dovrebbe migliorare la raccolta di informazioni sui programmi operativi e sulle organizzazioni di produttori, focalizzandosi su un numero limitato di indicatori chiave che le consentano di monitorare l’efficacia del regime di aiuto e che forniscano informazioni utili per le valutazioni periodiche.

97.

In occasione della valutazione prevista per il 2009, la Commissione dovrebbe cercare di comprendere meglio le ragioni dei mancati progressi per quanto riguarda la concentrazione dell’offerta nelle organizzazioni di produttori. Dovrebbe valutare se le organizzazioni di produttori abbiano migliorato la situazione degli aderenti rispetto agli altri produttori e in che modo tale politica coesista con lo sviluppo rurale.

98.

Se tali studi confermeranno che le organizzazioni di produttori costituiscono un meccanismo efficace per rafforzare la posizione dei produttori, la politica dovrebbe essere maggiormente focalizzata, in modo da conseguire tale scopo. La Commissione dovrebbe proporre alcuni cambiamenti per incoraggiare l’adesione alle organizzazioni di produttori, in particolare nei principali Stati membri per produzione ortofrutticola. Inoltre, la Commissione dovrebbe considerare se l’obiettivo politico di adattare la produzione all’evoluzione della domanda di mercato non possa essere raggiunto in modo più efficace, destinando l’aiuto a coloro che più necessitano tale adeguamento, introducendo, in aggiunta al volume di affari, nuovi criteri per l’attribuzione dei finanziamenti alle organizzazioni di produttori.

99.

Nel corso della valutazione prevista, la Commissione dovrebbe inoltre stabilire se i benefici della concentrazione dell’offerta conseguiti grazie alla politica attuata siano sufficienti per compensare le disuguaglianze causate dalla limitazione degli aiuti a una particolare struttura di produttori ortofrutticoli, vale a dire le organizzazioni di produttori.

100.

Nel 1996 è stata operata una scelta politica: escludere i produttori che non aderiscono alle organizzazioni di produttori dai benefici dell’aiuto comunitario. Se la Commissione non fosse in grado di dimostrare che il sostegno concesso alle organizzazioni di produttori permette realmente di rafforzarne la posizione sul mercato, il fondamento logico dell’esclusione di altri produttori dall’aiuto comunitario dovrebbe essere messo in discussione e la Commissione dovrebbe rivedere il meccanismo di sostegno ai produttori ortofrutticoli dell’Unione europea.