ISSN 1725-2466

Gazzetta ufficiale

dell'Unione europea

C 255

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Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

48o anno
14 ottobre 2005


Numero d'informazione

Sommario

pagina

 

II   Atti preparatori

 

Comitato economico e sociale europeo

 

416a Sessione plenaria del 6 e 7 aprile 2005

2005/C 255/1

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema I distretti industriali europei verso le nuove reti del sapere

1

2005/C 255/2

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La politica turistica nell'Unione allargata

14

2005/C 255/3

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Le priorità del mercato unico 2005-2010

22

2005/C 255/4

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo — Accrescere la fiducia nei mercati elettronici tra imprese COM(2004) 479 def.

29

2005/C 255/5

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica, per la ventinovesima volta, la direttiva 76/769/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (sostanze classificate come cancerogene, mutagene o tossiche per la riproduzione — c/m/r) COM(2004) 638 def. — 2004/0225 (COD)

33

2005/C 255/6

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che reca disposizioni sulle quantità nominali dei prodotti preconfezionati, abroga le direttive 75/106/CEE e 80/232/CEE del Consiglio e modifica la direttiva 76/211/CEE COM(2004) 708 def. — 2004/0248 (COD)

36

2005/C 255/7

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) COM(2004) 470 def. — 2004/0151 (COD)

39

2005/C 255/8

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La grande distribuzione: tendenze e conseguenze per agricoltori e consumatori

44

2005/C 255/9

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE+) COM(2004) 621 def. — 2004/0218 (COD)

52

2005/C 255/0

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti e che modifica le direttive 91/689/CEE e 96/61/CE del Consiglio COM(2004) 634 def. — 2004/0231 (COD)

55

2005/C 255/1

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 95/2/CE relativa agli additivi alimentari diversi dai coloranti e dagli edulcoranti e della direttiva 94/35/CE sugli edulcoranti destinati ad essere utilizzati nei prodotti alimentari COM(2004) 650 def. — 2004/0237 (COD)

59

2005/C 255/2

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il ruolo della società civile nella prevenzione del lavoro sommerso

61

2005/C 255/3

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale — Progress COM(2004) 488 def.

67

2005/C 255/4

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di raccomandazione del Consiglio e del Parlamento europeo sul proseguimento della cooperazione europea in materia di certificazione della qualità nell'istruzione superiore COM(2004) 642 def. — 2004/0239 (COD)

72

2005/C 255/5

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT) (COM(2004) 496 def. — 2004/0168 (COD))

76

2005/C 255/6

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione COM(2004) 492 def. — 2004/0163 (AVC)

79

2005/C 255/7

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il Fondo di coesione COM(2004) 494 def. — 2004/0166 (AVC)

88

2005/C 255/8

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale COM(2004) 495 def. — 2004/0167 (COD)

91

IT

 


II Atti preparatori

Comitato economico e sociale europeo

416a Sessione plenaria del 6 e 7 aprile 2005

14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/1


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema I distretti industriali europei verso le nuove reti del sapere

(2005/C 255/01)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 1o luglio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema I distretti industriali europei verso le nuove reti del sapere.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore PEZZINI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 127 voti favorevoli e 3 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

La tematica dei distretti è stata oggetto, soprattutto negli ultimi quindici anni, di un'ampia riflessione, a tutti i livelli e in tutti i paesi industrializzati. Anche i paesi in via di sviluppo e i paesi partner mediterranei hanno cercato di imitare l'organizzazione distrettuale che si era consolidata in molti paesi europei per dare maggiore sviluppo alla loro organizzazione imprenditoriale.

1.2

Inoltre, gli studi effettuati sui distretti hanno messo in evidenza il loro apporto positivo alla politica dell'occupazione e hanno permesso di individuare molte buone pratiche (1), in tema di «Responsabilità sociale delle imprese», messe in opera anche molti anni prima della pubblicazione da parte della Commissione del suo Libro verde (2).

1.3

Nel frattempo, i nuovi fenomeni economici e sociali e le nuove reti del sapere hanno modificato i tradizionali legami dei distretti, orientando i sistemi produttivi verso i metadistretti (3) e verso la necessità del collegamento in rete delle realtà economiche.

1.4

Nella necessità di arrivare ad una sintesi, data la vastità dell'argomento, il parere di iniziativa si sofferma sui seguenti temi:

par. 2. Definizioni e problematiche aperte

par. 3. Dai distretti ai metadistretti europei del sapere

par. 4. La situazione dei distretti in America e a livello internazionale

par. 5. La situazione attuale e gli strumenti esistenti nell'Unione europea

par. 6. Verso un nuovo approccio strategico delle politiche UE per i distretti del sapere

par. 7. Raccomandazioni conclusive.

1.5

L'obiettivo della presente proposta di parere di iniziativa sulle nuove reti europee di distretti intelligenti (4) è quello di:

effettuare un'analisi delle realtà dei distretti industriali, dei distretti tecnologici e dei metadistretti esistenti,

verificare le condizioni di successo per lo sviluppo di nuove realtà distrettuali e analizzare le loro potenzialità in relazione alla strategia di Lisbona, nell'attuale UE a 25 e nella futura UE a 28,

porre le basi per una politica integrata europea a favore di nuove reti europee di distretti della conoscenza (knowledge-based) e di metadistretti,

evidenziare gli strumenti necessari per realizzare tale politica, valutare i distretti esistenti e suggerire le eventuali modifiche e innovazioni,

individuare le condizioni di base per la nascita di una vera e propria piattaforma (5) europea di riferimento per le nuove reti europee di distretti della conoscenza nell'UE a 25,

contribuire alla creazione di nuovi e migliori posti di lavoro.

1.6

Il Comitato economico e sociale europeo ha avuto modo, a più riprese, di sottolineare l'impegno assunto dal Consiglio europeo quando ha definito come obiettivo centrale della strategia di Lisbona quello di diventare«l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo» in grado di realizzare una crescita economica sostenibile, con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale.

1.6.1

Si conviene ormai che le strategie di crescita devono essere sempre più fondate sulla capacità di:

integrare al meglio le diverse politiche di sviluppo,

intensificare il partenariato sociale, per garantire una migliore evoluzione del lavoro e quindi migliorare le dinamiche del distretto,

rafforzare l'interscambio tra la ricerca ad alto contenuto tecnologico e lo sviluppo industriale territoriale,

raggiungere un'elevata massa critica tra l'industria, le istituzioni di alta formazione e ricerca, le PMI avanzate, le risorse professionali qualificate, le attività finanziarie e di servizi, il venture capital e i decisori pubblici e privati,

accelerare lo sviluppo di sistemi produttivi e distributivi in reti europee permanenti basate sulla conoscenza, sulle capacità di interscambio di informazioni e know-how e su adeguate capacità di assorbimento, arricchimento e ritrasmissione delle stesse.

1.7

Ad oltre quattro anni dal lancio della strategia di Lisbona, non vi è chi non veda che i passi avanti realizzati per dare concretezza ai suoi obiettivi e rispondere compiutamente al processo da essa auspicato sono piuttosto deludenti. Lo stesso rapporto del gruppo ad alto livello sulla strategia di Lisbona, presieduto da Wim KOK, conclude che «the disappointing delivery of the strategy has been due primarily to a lack of determined political action » aggiungendo altresì che «the agenda has been overloaded, coordination has been poor and there have been conflicting priorities»  (6).

1.8

Al Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004, lo stesso Presidente della Commissione europea ha avuto modo di sottolineare che il rapporto KOK «fornisce una valutazione realistica, ma allarmante, dei progressi registrati e mostra che noi dobbiamo agire ora per recuperare il tempo perduto»  (7). In particolare, sottolinea la necessità di «focalizzare maggiormente le priorità, monitorare i progressi e assumerci più grandi responsabilità per il seguito da dare ad essi»  (8). Sullo stesso tema si è pronunciato anche il Comitato nel suo parere adottato di recente (9).

1.9

Il riposizionamento delle priorità nell'ambito della strategia di Lisbona dovrebbe, a parere del Comitato, vedere nei distretti industriali e nel loro sviluppo uno degli elementi chiave per la creazione di nuova conoscenza, nonché e soprattutto di una nuova e migliore occupazione da conseguire sfruttando le notevoli opportunità offerte dalle reti, che sono in grado di sviluppare molteplici interazioni tra il sapere codificato della ricerca e il «sapere tacito» (10), che pervade e si incarna nei sistemi produttivi e distributivi.

1.10

La promozione delle azioni a livello locale e la capacità di metterle in rete per realizzare la strategia di Lisbona risultano essenziali per incoraggiare, da una parte, la creazione e lo sviluppo di imprese innovative in tutto il territorio dell'Unione, e soprattutto negli Stati membri di nuova adesione, dall'altra, per rafforzarne le possibilità di incontro e di collaborazione, in uno spirito di più forte coesione economica e sociale.

1.11

Il nuovo «distretto tecnologico aperto» consente l'integrazione e messa in rete di tutti i soggetti che operano in una determinata area con quelli di altre aree.

1.12

A livello concreto, le reti europee di distretti tecnologici aperti si rivelano essenziali per il conseguimento degli obiettivi seguenti:

una migliore qualità del lavoro e, quindi, la crescita dell'uomo nel lavoro, grazie ad una sua maggiore responsabilità, a un più forte coinvolgimento e a una nuova maturità culturale,

la diffusione di tecnologie e di saperi e l'accelerazione delle loro applicazioni innovative in termini di successo di mercato,

una migliore e più qualificata occupazione e lo stimolo a generare nuovi e diversificati profili professionali,

una più elevata sensibilità verso la preservazione e la tutela dell'ambiente e del territorio in cui i distretti operano, oltre che la definizione dei mezzi più adeguati per realizzare la sostenibilità nei suoi tre aspetti: sociale, economico e ambientale,

una accresciuta coesione economica e sociale ed una migliore governance del territorio: lo scopo è quello di codificare regole e linguaggi comuni e di giungere ad un tipo di comunità che evolve in un ciclo permanente di mutuo apprendimento,

il consolidamento e lo sviluppo di reti permanenti di comunicazione e di collaborazione funzionale che colleghino tra di loro le imprese, i lavoratori, gli inventori, le comunità, le istituzioni pubbliche e private, il mondo finanziario, il mondo universitario ed educativo, i sistemi commerciali e di marketing e molti altri attori dello sviluppo regionale,

il rafforzamento della propensione dei giovani verso la libera iniziativa e lo spirito imprenditoriale,

lo sviluppo armonioso e competitivo del tessuto industriale e distributivo della nuova Europa allargata e l'accelerazione della sua piena integrazione in un nuovo grande mercato unico.

1.13

In un contesto come quello attuale di crescente globalizzazione dell'economia mondiale, lo sviluppo dell'Europa della conoscenza ha consistenti ripercussioni sugli assetti nazionali, regionali e locali, come anche sugli equilibri internazionali. Tali ripercussioni si intendono in termini di acquisizione e di applicazione in tempi rapidi, delle nuove tecnologie, di reperimento a livello internazionale di risorse umane qualificate e infine di possibilità di organizzare in modo decentrato il processo produttivo e distributivo, pur mantenendolo compatto e flessibile e con elevati standard di qualità.

1.14

Nel contesto economico produttivo e, in particolare, nella realtà economica distrettuale, i fenomeni di globalizzazione e la quasi contemporanea comparsa e sviluppo delle tecnologie di rete hanno portato mutamenti di breve, medio e lungo periodo.

1.15

Le realtà distrettuali attuali hanno già accentuato le dinamiche di apertura verso nuovi mercati e assecondato i più recenti mutamenti politici, che si sono tra l'altro tradotti in sempre più frequenti azioni di delocalizzazione delle attività manifatturiere, favorite dalle particolari condizioni ambientali di alcuni paesi e supportate dal crescente livello di informatizzazione.

1.16

In media, il 50 % della produzione dei distretti nell'UE a 25 è destinata all'estero. La struttura industriale del distretto è dunque già internazionalizzata e il suo orizzonte di riferimento per la vendita è in sempre più larga misura il mercato internazionale.

1.17

Occorre passare dalla fase di internazionalizzazione alla fase di globalizzazione:

il processo di globalizzazione, al di là dei riferimenti di sbocco della produzione sui mercati esteri, deve coinvolgere le diverse fasi del processo produttivo,

è necessario potenziare, per supportare le politiche di penetrazione e di eventuale partnership, il sistema di reperimento di informazioni, sui mercati tradizionali e su quelli nuovi, in merito ai possibili partner esteri e alle potenzialità dei territori al di là delle attuali frontiere,

occorre diversificare l'«estero», sia sul piano dei luoghi di produzione che su quello dei luoghi di vendita, istituendo anche strategie di networking e co-business per coinvolgere gli altri ambiti operativi e le loro peculiarità. Questo va fatto non solo dal punto di vista degli affari ma anche e soprattutto da quello delle fonti di innovazione, di ricerca e delle nuove progettazioni e concezioni, e sempre tenendo conto degli aspetti industriali, finanziari, organizzativi e formativi,

è essenziale valorizzare al massimo le identità culturali delle singole realtà, così da trarre il massimo profitto dalla loro integrazione e messa in rete a livello europeo,

diventa imperativo, per affrontare le nuove sfide della competitività, sviluppare la formazione permanente e i nuovi skill professionali (11).

1.18

L'allargamento dei confini geografici, spinto dai vantaggi economici e reso possibile dal supporto tecnologico, ha allentato i legami di contiguità territoriale che caratterizzavano in origine il distretto industriale e su cui questo basava la sua forza. Questo ha portato all'emergere di aziende leader i cui riferimenti, in termini di mercati sia di sbocco che di fornitura, sono passati da una logica territoriale a una virtuale, basata essenzialmente su strategie di convenienza economica.

1.19

Attualmente, i distretti industriali europei si trovano al centro di un'attenzione particolare perché attraversano una fase molto delicata. Essi devono infatti far fronte a due ordini di problemi:

l'apertura e la concorrenza dei nuovi mercati (di questi, i paesi asiatici sono i più insidiosi),

la necessità di riorganizzare e rinnovare, anche con l'apporto delle nuove tecnologie e delle nuove conoscenze tacite o codificate, le relazioni tra le imprese.

1.20

La nuova configurazione dei modelli competitivi sul mercato globale impone forti cambiamenti. Le nuove piattaforme integrate e i contesti reticolari devono affrontare i temi relativi a ricerca e innovazione, progettazione dei nuovi prodotti e dei processi produttivi, gestione delle nuove risorse umane più qualificate e dei nuovi materiali, promozione e marketing, finanza e credito, logistica e cura del mercato e dei servizi dedicati al cliente.

1.21

A livello internazionale, il paese più fortemente marcato dalle esperienze di distretti e clusters industriali è il continente nordamericano, dove queste sono andate moltiplicandosi dalla costa del Pacifico alla costa orientale, passando per la Silicon Valley, i San Diego Industrial Clusters e la Route 128. Anche se diversificati, in relazione ai diversi stadi di sviluppo industriale, nell'America Latina troviamo dei distretti in Messico (Guadalajara Cluster), in Brasile (Sinos Valley) e in Uruguay (Meat Cluster) — mentre per quanto riguarda l'Asia sono state compiute significative esperienze in India (Agra Cluster, Tiruppur Cluster, Ludhiana Cluster), in Pakistan (Sialkot Cluster), nella Corea del Sud (Consumer Microelectronics Assembly Cluster) e in Indonesia (Central Java Cluster). Il fenomeno dei distretti ha raggiunto persino l'Africa: se ne trovano infatti un certo numero anche in alcuni paesi dell'Africa subsahariana.

1.22

In Europa, oltre alle esperienze italiane che si contano ormai a decine, le più significative sono quelle francesi, che hanno portato alla fondazione nel 1998 del Club dei Districts Industriels Français, e quelle tedesche, concretizzatesi nelle oltre 50 Raumordnungsregionen e nell'iniziativa particolarmente significativa del Baden-Württemberg. Di notevole importanza sono anche le esperienze britanniche (si veda in particolare il Cambridge High-Tech Cluster, il Motor Sport Cluster di Birmingham o quelli della Scozia e di altre regioni). In Scandinavia, la scuola nordica ha maturato numerose esperienze positive, caratterizzate dall'importanza attribuita all'apprendimento come elemento fondamentale per lo sviluppo, facilitato dalla prossimità. Nei nuovi Stati membri vi sono esperienze significative nelle realtà regionali di vari paesi come ad esempio la Repubblica ceca, l'Ungheria, la Polonia, la Slovenia, Malta e i Paesi baltici.

2.   Definizioni e problematiche aperte

2.1

Dare una definizione univoca di una realtà distrettuale così variegata, dinamica e diversificata a livello mondiale non è una questione semplice.

2.2

In effetti i distretti industriali si possono definire, in termini generali, come sistemi produttivi locali omogenei, caratterizzati da una forte concentrazione di imprese industriali, prevalentemente di piccola e media dimensione, e da un'elevata specializzazione produttiva.

2.3

Il rapporto finale del gruppo di esperti della Commissione europea — Direzione generale Imprese, su Entreprise Clusters and Networks  (12), definisce i distretti come:

«groups of independent companies and associated institutions that are:

collaborating and competing,

geographically concentrated in one or several regions, even though the cluster may have global extensions,

specialized in a particular field, linked by common technologies and skills,

either science-based or traditional,

clusters can be either institutionalized (they have a proper cluster manager) or non-institutionalized,

the cluster has a positive influence on: innovation and competitiveness; skill formation and information; growth and long-term business dynamics.»

2.3.1

Nel corso degli ultimi decenni i distretti nati per favorire, in zone con determinate caratteristiche economiche, la creazione e lo sviluppo di attività produttive nei settori dell'industria e dei servizi, si sono sviluppati in maniera largamente autonoma, concentrando le loro attività su settori specifici, nei quali hanno acquisito e sviluppato vantaggi competitivi particolarmente rilevanti. La necessità di soddisfare standard sempre più rigorosi in termini di qualità e di sicurezza ha poi condotto le aziende dei distretti a concentrare la loro attenzione su nicchie di mercato sempre più definite, come è testimoniato dall'alto grado di qualità dei loro prodotti.

2.4

I distretti non sono semplicemente dei complessi di imprese, magari specializzate e localizzate in un territorio, ma sono insiemi di imprese che operano attraverso giochi di squadra: all'interno di tali insiemi si coopera sui progetti e si compete sugli stessi, mentre il territorio, lungi dal costituire un semplice sfondo all'interno del quale le imprese operano e producono, rappresenta una reale infrastruttura di integrazione sociale, economica, e dei cicli produttivi. In sostanza, il luogo nel quale si sono depositate le tradizioni produttive e le conoscenze pratiche.

2.5

La velocizzazione della trasmissione delle informazioni e la possibilità di esplorare in tempi ridotti l'intero panorama dell'offerta hanno da un lato aiutato e dall'altro costretto l'impresa ad adeguarsi. Gli equilibri distrettuali sono mutati. L'emergere e l'affermarsi dei nuovi paradigmi tecnologici hanno coinvolto l'intera organizzazione produttiva con riflessi sulle figure professionali, sull'organizzazione del lavoro, sulla valorizzazione dei lavoratori e sulle aree di espansione.

2.6

Sempre più spesso i distretti sono collegati e integrati con centri di servizi specializzati, scuole di formazione professionale, università, parchi tecnologici e centri di ricerca, presenti sul territorio. La qualità del prodotto fornito, fattore vitale per la sopravvivenza delle imprese del distretto, è infatti basata principalmente sulla capacità di queste ultime di coniugare al meglio le tradizioni produttive già consolidate e le esigenze di innovazione e specializzazione espresse o percepite dal mercato.

2.7

L'internazionalizzazione produttiva richiede sempre più spesso alle imprese sforzi di investimento, che vanno assumendo i contorni di una rete transnazionale. Anche le PMI, come le grandi multinazionali, devono poter contare, nel caso in cui la rete sulla quale intendono costruire il proprio vantaggio competitivo superi l'ambito locale, su infrastrutture tecnologiche adeguate in grado di far loro condividere ed elaborare le conoscenze, e su una mano d'opera responsabile e motivata.

2.8

La crescente integrazione dei mercati, se da un lato tende a penalizzare le imprese, abituate ad operare in mercati ristretti, offre per altri aspetti grandi opportunità di nuovi sbocchi di mercato, soprattutto per le PMI più dinamiche. Non necessariamente, infatti, i grandi cambiamenti tecnologici rappresentano un fattore di selezione a vantaggio delle grandi imprese. Spesso la net economy consente di neutralizzare fattori come la dislocazione geografica o la disponibilità di una autonoma rete di distribuzione, annullando in tal modo alcuni degli elementi storici di debolezza delle PMI. Occorre però che queste ultime siano poste nella condizione di sfruttare pienamente le opportunità che lo sviluppo tecnologico può offrire, grazie anche all'aiuto di Centri di assistenza e di servizi.

2.9

Grazie alla rete le diverse motivazioni che stavano alla base dei vincoli di ordine geografico sono state parzialmente superate. Caratteristiche un tempo essenziali, come quelle dello scambio veloce di informazioni o della possibilità di controllo, che prima erano subordinate ad una riduzione dei tempi di percorrenza, sono ormai garantite dalle connessioni informatiche.

2.10

Benché si siano allargate, e di molto, le opportunità e le attività possibili, la sfida che la rete non riesce ancora a vincere è quella del rapporto interpersonale. Il «face to face», fatto di conoscenza ed esperienza, rimane per il momento insostituibile. Il rapporto fiduciario, che si instaura tra i soggetti, resta ancora indispensabile, anche se la rete ha parzialmente annullato le distanze geografiche, destrutturando il distretto, le cui aziende operano sempre più con soggetti extradistrettuali, spesso in nazioni diverse.

3.   Dai distretti ai metadistretti europei del sapere

3.1

I distretti industriali tradizionali sono stati sempre più spesso affiancati, e talvolta sostituiti, dai metadistretti: questi ultimi si possono definire, rispetto ai distretti classici, come piattaforme industriali integrate, nelle quali i soggetti di filiera tecnologica si espandono per assorbire nuovi luoghi di elaborazione cognitiva e di ricerca applicata e, superando il concetto di appartenenza territoriale, elaborano sistemi produttivi e distributivi che fanno capo a valori e strategie comuni.

3.2

Il metadistretto permette di svolgere le diverse fasi in luoghi geograficamente lontani, scelti sulla base dell'economicità e delle opportunità locali: per questo, pur mantenendo inalterati i livelli di produttività e, specie per quelle di manufacturing, le garanzie di idoneità, attraverso un processo di learning-by-interaction , permette il passaggio da un approccio basato sull'adeguamento ad uno di tipo proattivo.

3.3

Con l'evolversi verso i metadistretti, il distretto dovrà sempre più essere un laboratorio di conoscenze. Le politiche necessarie per sostenere il riposizionamemto del distretto, all'interno delle logiche globali, devono essere condotte sia dalle istituzioni pubbliche, e in particolare dagli enti locali e territoriali, sia e principalmente dalle aziende e devono riguardare le risorse umane e il grado di innovazione in un processo che assicuri il pieno coinvolgimento dei quadri pubblici e privati.

3.4

I metadistretti mettono maggiormente in rete le imprese piccole, medie e grandi, che interagiscono fra loro e stringono rapporti di collaborazione e di lavoro con i più avanzati centri di ricerca scientifica e tecnologica. Gli elementi trainanti al riguardo sono:

i soggetti leader, vale a dire quelli in grado di guidare lo sviluppo della filiera stessa,

gli investimenti posti in essere per ottenere alti livelli tecnologici,

la cooperazione tra le imprese e tra esse e il sistema della ricerca,

la motivazione e la preparazione della mano d'opera, a tutti i livelli.

3.5

In genere sono quattro gli elementi utili per individuare un metadistretto:

la multisettorialità: vi è un approccio di tipo filiera, che evidenzia un'intera attività di servizio, di ricerca e di sviluppo,

la territorialità: si supera il concetto di contiguità territoriale, sostituendolo con un concetto di relazione di rete e di valorizzazione delle diverse identità culturali dei partner,

la significatività: i settori rappresentati nei metadistretti sono rilevanti per l'economia e sono caratterizzati da una significativa presenza di centri per la produzione di conoscenze,

la leadership: esistono delle imprese leader, in grado di trainare il metadistretto, il tutto in un ambiente fortemente caratterizzato dalla diffusa presenza di PMI.

3.6

Il processo di conoscenza di questo fenomeno, finalizzato alla programmazione degli interventi per i metadistretti, è indubbiamente ancora più complesso e più articolato, anche perché, come già indicato in relazione all'individuazione dei metadistretti, si vogliono selezionare in via sperimentale aree produttive di eccellenza, con forti legami esistenti o potenziali con il mondo della ricerca, della produzione e dell'innovazione. La lettura dei fenomeni è tuttavia complessa, ancora scarsamente affrontata su base empirica e poco documentata su base statistica.

3.7

Il piano di programmazione deve comprendere tutti gli elementi necessari per analizzare sempre meglio le caratteristiche dei metadistretti:

identificazione e quantificazione degli attori tradizionali: aziende operanti nei settori produttivi di specializzazione, produzione di materie prime e di semilavorati, macchinari, servizi alla produzione; componenti delle filiere; individuazione delle specializzazioni trainanti per ogni filiera; modelli di trasferimento tecnologico fra le imprese,

identificazione e quantificazione dei nuovi attori di sistema: università; centri di ricerca scientifica; servizi tecnologici alle imprese; comunicazione e commercializzazione; identificazione dei soggetti leader; relazioni ed interazioni con la filiera produttiva; modelli di trasferimento e cooperazione tecnologica,

analisi di benchmarking a livello nazionale ed internazionale, al fine di: individuare realtà produttive simili, valutarne le macrodinamiche nei relativi contesti, valutare le strategie di sviluppo attuate dalle amministrazioni pubbliche negli specifici contesti, nonché il sistema di relazioni pubblico-privato e università-ricerca-imprese,

valutazione della competitività delle filiere dei metadistretti e delle potenzialità del sistema; analisi SWOT dei metadistretti con particolare attenzione alle debolezze e ai rischi,

identificazione delle linee guida di intervento: politiche e interventi per la ricerca, per gli investimenti, per l'internazionalizzazione e per la competitività sui mercati esteri,

grado di preparazione e coinvolgimento dei lavoratori, ai vari livelli, inseriti nei distretti.

3.8

In effetti, lo spostamento verso un sistema dominato dalla conoscenza comporta anche rilevanti problemi di governance :

l'evoluzione del distretto verso una configurazione di rete aperta, ossia di rete locale integrata in network globali di produzione, circolazione e utilizzazione delle conoscenze, comporta il passaggio delle imprese distrettuali dal vecchio sistema di divisione produttiva del lavoro, nel quale esse hanno finora saputo collocarsi con successo, ad un nuovo sistema incentrato sulla conoscenza, estesa a tutti gli operatori, ai quadri pubblici e privati, e a tutti i livelli. Mentre il primo ha al suo centro la capacità di gestire le operazioni materiali di fabbricazione, la risorsa critica del secondo è la capacità di gestire flussi informativi globali, di comunicare mediante linguaggi scientifico-tecnologici e di governare moduli organizzativi complessi, il tutto sullo sfondo della necessità endogena del distretto di reinvestire nella dimensione della formazione professionale e della conoscenza strutturata,

i processi interattivi centrali sono l'articolazione delle relazioni cooperative e fiduciarie tra imprenditori del distretto e tra imprenditori e dipendenti, nonché dell'organizzazione pluralistica del processo produttivo e del rapporto cooperativo tra le imprese e di queste con gli enti locali e territoriali. L'elemento-chiave è rappresentato dalla valenza del concetto di capitale sociale all'interno del sistema di aggregazione distrettuale  (13), nonché dal modo in cui le politiche rispondono alla progressiva dissipazione di tale capitale sociale ed alla degenerazione del vivace e dinamico sistema di interazione locale,

il distretto è un contenitore del caleidoscopio di ambizioni e di frustrazioni, di forme competitive, emulative e collaborative, che contrassegna l'intera comunità. Esso è congegnato in modo da penalizzare i comportamenti sfavorevoli e da premiare quelli favorevoli allo sviluppo distrettuale, conferendo patenti di affidabilità.

3.9

Appaiono acquistare rilevanza, infine, le nuove strutture di servizi che svolgono la funzione di interfaccia cognitiva tra il contesto locale e le reti del globale. Si tratta della nascita di nuove agenzie calibrate sulle esigenze delle imprese locali e sui meccanismi originali di competizione e cooperazione, chiamate ad accompagnare l'evoluzione del contesto produttivo.

4.   La situazione dei distretti in America e a livello internazionale

4.1

Per quanto riguarda l'esperienza nordamericana, secondo alcune stime già dalla metà degli anni '90 si contavano negli Stati Uniti circa 380 distretti/clusters, operanti su un largo ventaglio di settori manifatturieri e di servizi e rappresentanti il 67 % della popolazione attiva ed il 61 % della produzione statunitense (14). Spesso nati da crisi delle produzioni regionali, come nel caso dei San Diego Clusters californiani nati dalla riconversione del settore della difesa, tali distretti hanno beneficiato del ruolo prominente svolto dai governi statali e locali, i quali hanno avviato un processo che poi è stato ripreso dal settore privato. Così in Arizona una commissione governativa ha lanciato nelle università locali un'azione di individuazione dei distretti sul territorio, raggruppando i principali attori del settore privato e promovendo così la creazione di organizzazioni distrettuali per valutare ed affrontare i vincoli e le opportunità per i singoli distretti. Iniziative similari sono state avviate in altri Stati americani, come nello Stato di New York, nel Minnesota, in Oklahoma e nell'Oregon.

4.2

In Canada, il governo federale ha posto al centro della sua strategia per l'innovazione la creazione e lo sviluppo di distretti industriali basati sulla conoscenza, riconosciuti a livello internazionale, grazie all'individuazione da parte delle principali agenzie federali (Granting Agencies) degli investimenti nella ricerca effettuati in 27 regioni/città del paese. La strategia per l'innovazione canadese ha inserito tra gli obiettivi prioritari della politica federale dell'innovazione quello di sviluppare entro il 2010 almeno 10 «technology clusters» internazionalmente riconosciuti. La presenza al centro dei distretti industriali di grossi istituti di ricerca, spesso universitari, è una caratteristica assai frequente dell'esperienza canadese (15).

4.3

Nei contesti asiatici e latinoamericani, le esperienze si sono rivelate estremamente eterogenee. Realtà distrettuali esistono in India e anche in Cina. In Pakistan la pressione delle nuove spinte competitive provenienti dalla liberalizzazione del commercio e dalla globalizzazione ha accentuato la tendenza a cooperare con le associazioni industriali e con i servizi forniti da queste ultime per far fronte alle sollecitazioni di livelli internazionalmente riconosciuti di assicurazione-qualità. In Brasile e in Messico i distretti hanno dovuto far fronte ad una competizione internazionale sui prezzi come conseguenza di una forte penetrazione cinese sul mercato nordamericano, competizione che ha spinto da un lato ad un upgrading dell'integrazione verticale e, dall'altro, a una differenziazione dei distretti stessi.

4.4

In Nuova Zelanda sono state prese, da parte dei governi locali, varie iniziative per la promozione di distretti industriali, mentre in Australia si sono sviluppate, in particolare su iniziativa delle autorità locali di Adelaide, Cairns e Hunter Valley, delle azioni «bottom-up» che hanno identificato dei gruppi di imprese, sviluppato tra di essi una dinamica in relazione ai rispettivi bisogni e ottenuto in taluni casi finanziamenti governativi per studi, consulenze e servizi di segretariato.

5.   La situazione attuale e gli strumenti esistenti nell'Unione europea

5.1

In molte regioni d'Europa la politica industriale, sino ad oggi generalmente orientata verso politiche e interventi di settore, ha ormai incominciato a guardare anche al territorio, per sostenere quelle realtà che avevano contribuito al successo del «Made in …» nel mondo. Molte volte però i sistemi produttivi locali hanno incontrato delle difficoltà per predisporre risposte adeguate dal punto di vista organizzativo-manageriale. Ciò ha aperto la strada a nuovi tipi di sostegno, non più orientati verso la singola impresa, ma verso il sistema territoriale nel suo insieme.

5.2

Le autorità di governo locale, insieme a università, istituti di ricerca, associazioni imprenditoriali e istituti di credito, si sono impegnate per sostenere gli interventi volti alla diffusione dell'innovazione, alla promozione della qualità, all'incremento della commercializzazione dei prodotti locali e, infine, alla nascita di progetti di sistema, attraverso l'intervento sulle relazioni d'impresa.

5.3

I distretti industriali, ormai riconosciuti giuridicamente in diversi paesi europei (in Italia, ad esempio, con la Legge 317/1991), sono unanimemente considerati come un reale successo per diverse economie, e in particolare per quella italiana. Ciò nonostante non è facile individuarli in modo preciso e infatti la loro identificazione da parte degli organi istituzionali non coincide né sul piano del numero, né su quello dei settori di specializzazione.

5.4

La promozione dei distretti è stata oggetto di iniziative a livello regionale in Italia (specie in Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e Toscana), in Spagna (in particolare in Catalogna e a Valenza), in Germania (cfr. le iniziative BioRegio, Exist e InnoRegio). In Francia la DATAR (16) ha sviluppato, come servizio interdipartimentale del primo ministro, politiche specifiche di sostegno allo sviluppo dei Sistemi produttivi locali — SPL, che si sono federati nel Club dei distretti industriali francesi. In Scozia, nel Galles e nell'Irlanda del Nord, sono presenti numerose esperienze distrettuali.

5.5

Anche i paesi nordici hanno sviluppato dei loro approcci in tema di politica distrettuale: questo è il caso della Danimarca, dove la metodologia dei distretti ha avuto un grosso impatto sulla politica economica del paese, o della Finlandia, dove la promozione dei distretti ha influenzato non solo la politica economica ma anche quella della ricerca scientifica, della tecnologia e dell'istruzione.

5.6

Nei nuovi Stati membri sono stati varati, sin dal 2000-2001, vari programmi di sviluppo dei distretti. Nella Repubblica ceca è nato il programma Cooperazione. L'Ungheria ha lanciato il programma NFT-GVOP, che prevede lo sviluppo di Parchi industriali (17) nati da una ONG (18) e cioè l'Associazione dei parchi industriali. Ad oggi, l'Ungheria può contare su 165 parchi industriali, nei quali si concentra il 18 % degli occupati nell'industria e il 28 % dell'esportazione industriale. Nel periodo tra il 1997 e il 2003 nei parchi ungheresi sono stati investiti 46 182 000 euro (19). Il programma PGK (20) è nato nella regione transdanubiana occidentale e il programma SME Clustering/Networking in Polonia. In Slovenia è stato varato nel 2000 un programma triennale per lo sviluppo dei distretti che ha coinvolto più di 500 imprese e 50 istituzioni. Oltre 130 progetti pilota ed esperienze sono in corso nei Paesi Baltici. A Malta è stata messa in opera, dalle autorità locali, una strategia a sostegno di distretti-chiave, in settori come la sanità, l'oceanografia, le tecnologie dell'informazione, l'aviazione ed i servizi. Anche nei paesi candidati all'adesione si sono sviluppate esperienze significative, come nel caso del distretto di Timisoara in Romania. In Bulgaria, nel 2001, nell'ambito della sezione del Programma Phare «Capacity building for accelerated growth of the SME sector in Bulgaria» sono stati identificati cinque potenziali distretti. Per il loro ulteriore sviluppo, il ministero degli Affari economici ha ritenuto opportuno creare un'agenzia nazionale specificatamente incaricata di curarne lo sviluppo.

5.7

Nei Paesi Bassi la logica distrettuale è stata inserita direttamente nella politica e nei programmi governativi, mentre in Austria sono state varate politiche specifiche per rafforzare i legami tra istituti di ricerca e settore privato, ridurre gli ostacoli regolamentari e amministrativi all'innovazione, promuovere distretti specifici e creare centri di competenza.

5.8

Una politica a favore dei distretti implica, comunque, un approccio sistemico integrato che tenga conto dei legami tra le imprese, di quelli tra i settori industriali e infine di quelli tra le imprese, le istituzioni e le autorità locali: secondo tale approccio il settore privato dovrebbe essere il motore delle iniziative mentre il settore pubblico dovrebbe svolgere un ruolo facilitatore e catalizzatore.

5.9

Il «sistema distretto» dà origine a diversi fenomeni di integrazione orizzontale tra le imprese, che vanno dai rapporti tra primario e indotto, a quelli di filiera, fino ai fenomeni di outsourcing. Questa integrazione consente di mantenere un alto grado di flessibilità, ma anche di realizzare, attraverso l'integrazione produttiva, le economie di scala tipiche della grande impresa. La capacità del distretto di provvedere autonomamente, nel settore in cui opera, a tutte le fasi della catena produttiva seguendo la frammentazione delle fasi di lavorazione della filiera, consente una gestione flessibile dei costi di produzione e un più facile adeguamento alle richieste del mercato.

5.10

Il successo che i prodotti del distretto riscuotono sui mercati internazionali è anche frutto di una grande capacità di innovazione e di una costante ricerca di miglioramento del prodotto, favorite dalla concorrenza tra le stesse aziende del distretto e dall'interazione con le università e/o le Accademie presenti nel territorio. Queste sinergie hanno reso competitivi, a livello internazionale, anche settori comunemente considerati poco sviluppati, da un punto di vista tecnologico, come ad esempio quello del tessile e dell'abbigliamento.

5.11

Fino ad oggi gli elementi che si sono presi in considerazione per determinare gli indicatori della presenza eventuale di un distretto sono stati fattori come la densità imprenditoriale, il livello di specializzazione dei settori e la percentuale di addetti del settore manifatturiero. Si è dunque sempre trattato di valori quantitativi, coerenti con l'obiettivo di poter decidere in modo «oggettivo». Occorre invece analizzare fattori come profilo economico, innovazione di prodotto o strategia d'insieme delle imprese, nonché — e soprattutto — l'elemento «rete». Quest'ultimo infatti è fondamentale sia per determinare l'origine della struttura del distretto, sia per individuare i futuri punti di forza del metadistretto, nell'ottica di uno stretto rapporto tra imprese e ricerca.

5.12

A livello di Unione europea, varie iniziative possono concorrere allo sviluppo dei distretti tecnologici europei, anche se finora non è ancora maturata una politica integrata vera e propria a favore dello sviluppo di reti distrettuali innovative, coerente con il rilancio della strategia di Lisbona ribadito dal Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004 e con l'impegno di integrare il più rapidamente possibile, nel mercato unico allargato, il tessuto economico e sociale delle piccole e medie imprese dei vecchi e nuovi Stati membri.

5.13

L'Europa a 15 ha sviluppato una serie di strumenti comunitari suscettibili di essere attivati per promuovere lo sviluppo e la creazione di reti distrettuali del sapere. Tali strumenti si ritrovano, in particolare, nell'ambito della politica regionale, della politica di ricerca e sviluppo, della politica dell'impresa e innovazione, della politica della società dell'informazione, e infine in quella della formazione.

5.13.1

Politica regionale. Grazie alla sua dotazione finanziaria particolarmente consistente, la politica ricerca-innovazione dei fondi strutturali promuove, mediante le azioni innovative ex articolo 10 del FESR, il programma RIS (Strategie di innovazione regionale) e le iniziative comunitarie come ad esempio Interreg III — Sezione C, in modo particolare lo sviluppo regionale. Dal canto loro il Fondo europeo per gli investimenti e la Banca europea degli investimenti, con l'«Iniziativa per la crescita» costituiscono strumenti attivabili per sviluppi innovativi «a rete» delle PMI.

5.13.2

Politica europea di RST. Il Sesto programma quadro di ricerca e sviluppo 2002-2006 costituisce una fonte importante di possibile sostegno allo sviluppo di realtà distrettuali del sapere, nell'ambito in particolare:

dei nuovi strumenti dei progetti integrati e delle reti di eccellenza realizzabili per gli obiettivi indicati nella priorità tematica orizzontale, dedicata alle PMI,

della linea di intervento «Ricerca e innovazione»,

delle borse Marie Curie per le imprese previste dal Secondo programma specifico,

dello schema di coordinamento ERA-NET,

dell'azione Scienza e governance per il foresight tecnologico.

5.13.3

Inoltre il piano d'azione «Più ricerca per l'Europa: verso il 3 % del PIL» prevede una serie di nuove azioni a livello nazionale/europeo. Anche nell'ambito dei servizi applicativi del programma Galileo di radionavigazione e posizionamento satellitare sarà possibile sviluppare iniziative di sostegno alle reti distrettuali europee del sapere.

Ma, come è stato rilevato in recenti rapporti, tra i quali in particolare quello che si riferisce alla partecipazione delle piccole imprese al Programma, l'accesso di queste ultime ha trovato forti difficoltà, specie nei nuovi Stati membri (21).

5.13.4

Politica dell'impresa. Nell'ambito della politica dell'impresa e dell'innovazione sono da segnalare in particolare:

il programma Innovazione e PMI,

il programma RITTS (Strategie per l'innovazione regionale ed il trasferimento tecnologico),

i progetti TRIP (Progetti di innovazione trans-regionale),

l'azione pilota PAXIS, per la creazione e lo sviluppo di reti di imprese innovative, nonché le altre azioni pilota in corso, a sostegno dello sviluppo di reti settoriali di distretti industriali,

la rete degli Euro info centre (EIC).

5.13.5

Sono molto interessanti, tra le iniziative gestite dalla DG Impresa, quelle per lo sviluppo delle reti distrettuali e l'azione svolta a favore delle imprese e delle reti di imprese dal programma IDAbc. Nel quadro delle azioni congiunte per lo sviluppo sostenibile gestite dalla DG Ambiente sono invece da ricordare in particolare le iniziative di cooperazione fra distretti industriali in tema di certificazioni EMS-EMAS (sistema di ecogestione e audit) finanziate a livello regionale.

5.13.6

Politica della società dell'informazione. Molti progetti possono essere attivati a sostegno delle reti distrettuali nell'ambito del programma e-Europe 2005 e, in particolare, all'interno delle iniziative: e-Government, e-Business, e-Commerce, e-Procurement, Reti a banda larga, e-Inclusion, Go digital.

5.13.7

Politica dell'istruzione e della formazione. Varie misure previste dai programmi Socrate e Leonardo possono essere attivate a favore delle azioni di formazione, per le reti distrettuali del sapere, così come possono essere progettate iniziative nell'ambito del programma e-Learning e del programma e-Europe 2005.

6.   Verso un nuovo approccio strategico delle politiche UE per i distretti del sapere

6.1

Durante il Consiglio europeo di primavera del 2004 è stato sottolineato che: «le misure adottate dagli Stati membri a livello europeo sono solo una parte degli interventi necessari per avviare la strategia di Lisbona nella direzione giusta; un significativo numero di riforme e investimenti di competenza degli Stati membri non sono ancora stati effettuati.» (22) Tale orientamento è stato ribadito dal Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004, durante il quale è stata presentata la relazione di Wim KOK (23).

6.2

Le sfide più significative sono state individuate in tre ambiti strategici fondamentali per la crescita:

6.2.1

lo sviluppo di reti intelligenti transnazionali: da conseguire utilizzando, tra l'altro, l'iniziativa comunitaria per la crescita e dando priorità agli investimenti nel settore della ricerca, dell'innovazione e della formazione durante tutto l'arco della vita. Altro elemento importante sono l'individuazione e la formazione di nuovi profili professionali, con un ricorso più accentuato agli strumenti di cooperazione a rete previsti dal Sesto programma quadro;

6.2.2

il rafforzamento della competitività delle imprese nel mercato globale e della sostenibilità ambientale: da attuare, tra l'altro, attraverso lo sviluppo delle comunicazioni a banda larga e delle reti ad alta velocità, necessarie per la ricerca e per l'innovazione (GEANT), l'utilizzo delle applicazioni pilota del programma Galileo, nonché lo sviluppo di iniziative nel quadro del programma e-Europe 2005;

6.2.3

il potenziamento della cosiddetta «politica di prossimità» (24) dell'Europa allargata: questa deve mirare ad avviare sinergie più organiche e consistenti con i vicini della nuova Europa nella prospettiva di creare una zona di prosperità e di sicurezza mettendo in opera meccanismi di cooperazione su temi sensibili come la gestione delle frontiere comuni, il controllo dei flussi migratori e la lotta contro il crimine organizzato.

6.3

In tutti i paesi dell'Unione, e in particolare nei nuovi Stati membri, vi è una crescente consapevolezza dell'importanza delle reti distrettuali e dei clusters industriali come elemento per rafforzare la competitività e la produttività, migliorare la politica per l'occupazione, elevare la qualità del lavoro e favorire lo sviluppo delle piccole e medie imprese.

6.4

Secondo il Comitato, è necessario che anche a livello dell'Unione si sviluppi una politica integrata a favore di una piattaforma europea per il sostegno alla creazione di nuove reti europee di metadistretti del sapere.

6.5

Il CESE è convinto del fatto che in una prospettiva di mercato globale i nuovi metadistretti del sapere siano un vero e proprio strumento di successo in grado, da un lato di assicurare alle PMI un miglior accesso a competenze di qualità, a servizi comuni moderni, nonché nuove infrastrutture della conoscenza e, dall'altro di migliorare la gestione delle imprese e rendere più consapevole e matura la forza lavoro.

6.6

Secondo il Comitato, la creazione di una piattaforma distrettuale europea potrebbe assicurare il quadro di coerenza, trasparenza e facilità di accesso, così necessario sia al mondo delle piccole e medie imprese sia agli Stati membri vecchi e nuovi, come anche ai paesi candidati e alle aree di prossimità europea.

6.7

Tale piattaforma distrettuale europea dovrebbe poter coordinare le numerose politiche gestite dalle diverse direzioni generali, gli strumenti oggi disponibili e le azioni comunitarie.

6.8

Secondo il Comitato, a tale piattaforma europea dovrebbe essere assegnata una dotazione finanziaria di livello tale da costituire la massa critica necessaria per sostenere l'intervento dell'Unione. Le azioni coordinate all'interno della piattaforma e condotte nell'ambito della strategia di Lisbona potrebbero indubbiamente contribuire allo sviluppo delle PMI che risultino particolarmente ricche di un sapere tacito stratificato: di questo sapere l'azione comunitaria dovrebbe permettere la codificazione e la trasformazione in patrimonio comune, oltre che il trasferimento in reti europee.

6.9

La piattaforma distrettuale europea dovrebbe assicurare un quadro programmatico per:

nuove iniziative di reti europee di metadistretti per i settori industriali specifici dove tale azione è necessaria anche in relazione alla creazione di piattaforme tecnologiche, come nel caso della biochimica, del settore aerospaziale, del tessile, o delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione,

nuove iniziative volte a sviluppare una visione strategica partecipata e condivisa, per esplorare le future opzioni europee in campi in cui si sperimentano innovazioni di prodotto e di processo, anticipandone i potenziali sviluppi,

azioni di strategic capacity building di reti distrettuali nei vecchi e nuovi Stati membri, nei paesi candidati e nei paesi limitrofi,

verifiche del rapporto tra la dimensione del metadistretto e la politica per l'occupazione,

azioni per rafforzare la crescita culturale dei lavoratori nell'organizzazione distrettuale,

scambio di migliori pratiche di rete, sulla base di criteri armonizzati di valutazione e di percorso: l'obiettivo è quello di creare un solido background per l'area di ricerca e innovazione europea nell'Unione allargata, con misurazioni di impatto e feedback chiari e comparabili, al fine di poter accumulare un congruo numero di conoscenze codificate e trasferibili,

azioni di formazione congiunta per i manager di distretto, i responsabili d'impresa, i responsabili dei sistemi finanziari e creditizi, da attuare con i decisori politici e con i responsabili del settore pubblico, nonché con i quadri degli enti locali e territoriali, cointeressati nel processo formativo,

creazione di cattedre Jean Monnet (25) sulle nuove reti distrettuali del sapere, nonché di premi europei per le dinamiche distrettuali europee di maggior successo e trasferibilità,

creazione di un sistema di borse di studio per agenti tecnologici di distretto, volte a finanziare la presenza, nelle reti, di ricercatori ed esperti in materia di audit e marketing tecnologico,

sviluppo di una forte funzione di comunicazione e informazione sulla base di un portale interattivo sui distretti del sapere,

facilitazioni di accesso ad expertise e progetti, con l'assistenza degli istituti del Centro comune di ricerca, ed in particolare dell'Istituto per le prospettive tecnologiche di Siviglia,

inserimento di una linea specifica di bilancio per lo sviluppo delle reti distrettuali del sapere nel Settimo programma quadro di RST e dimostrazione,

inserimento di un programma di attività di sostegno allo sviluppo distrettuale nel quadro della politica di coesione per il 2007-2013.

7.   Raccomandazioni conclusive

7.1

In tutti i paesi progrediti è in atto un processo di deindustrializzazione e nell'UE il valore aggiunto del terziario ha già raggiunto il 70 % del totale del PIL (22 % all'industria, 5 % all'edilizia; 3 % all'agricoltura) (26). Ma questo fenomeno non va agevolato, perché molta parte del valore aggiunto dei servizi è rivolto alle imprese o nasce dalle imprese (27): commercio e trasporti (21,6 %); servizi finanziari e servizi alle imprese (27,2 %); pubblica amministrazione (21,6 %) (28).

7.1.1

Una politica che sia in grado di sostenere e di diffondere la cultura che anima le esperienze distrettuali può indubbiamente contribuire a rendere i distretti di tutta l'Europa allargata competitivi con nazioni ove il costo del lavoro oggi è più basso, ma dove non vi è dialogo tra le parti sociali e dove le norme di igiene e di sicurezza nei luoghi di lavoro sono disattese.

7.1.2

Si tratta in sostanza, secondo il CESE, di valorizzare maggiormente il margine concorrenziale, che discende da una corretta e vissuta pratica di responsabilità sociale, all'interno delle imprese (29), che porta il mondo del lavoro nel suo insieme a produrre con consapevolezza e serietà, a rispettare i tempi di consegna, a determinare il «giusto prezzo» (30) e a dare garanzie di competenza, di puntualità e di serietà nei servizi post vendita.

7.2

Il CESE auspica che si trovino i mezzi per intensificare i collegamenti a rete dei nuovi distretti, soprattutto nei nuovi Stati membri, con lo scopo di stimolare una domanda informata, che sia trainata dal mercato.

7.3

Dovrebbero essere stanziati fondi decrescenti (per un periodo di 3 o 4 anni), destinati a coprire studi di fattibilità, start-up, costi di brokeraggio di rete, sostenibilità ambientale, laboratori di test per certificazione.

7.4

Il quadro tecnologico e le relazioni sociali mutano molto rapidamente e impongono la creazione in tempi brevi di nuove figure professionali, con conseguenti esigenze di strumenti di formazione permanente (31), per:

brokers di rete,

esperti di marketing tecnologico,

animatori di innovazione e di trasferimento tecnologico,

manager di metadistretto.

7.5

Grazie alla propria esperienza, il CESE auspica l'organizzazione nell'ambito dei metadistretti di corsi basati sull'innovazione tecnologica, ai quali partecipino congiuntamente attori pubblici e privati, industria, mondo del lavoro, università e banche. A questi si potrebbero affiancare borse per stage incrociati tra personale del settore pubblico e privato, tra industria e Accademia.

7.6

La DG Innovazione, alla quale va il merito di sostenere le esperienze europee in un contesto mondiale, dovrebbe aumentare il suo sostegno ai meccanismi di lancio, di monitoraggio e di valutazione di esercizi di foresight tecnologico, e di benchmarking interdistrettuale e transnazionale, con il fine di aumentare costantemente la base culturale e informativa sui mutamenti in atto e sugli strumenti per dominarli.

7.7

A sostegno del credito, che rappresenta sempre un elemento critico in tutti gli Stati membri, ma in particolare in quelli di nuova adesione, potrebbe essere organizzato uno Sportello presso il FEI (32), con il compito di sostenere, con gli strumenti fideiussori di cui dispone, le garanzie sui fidi erogati dalle banche, dagli istituti finanziari, dai consorzi e dalle cooperative, che operano con le imprese dei metadistretti.

7.8

Il nuovo distretto della conoscenza è anche, a giudizio del CESE, il luogo ideale ove sperimentare le forme più evolute di responsabilità sociale delle imprese: e questo attraverso le forme di e-Governement e di e-business nonché le nuove relazioni di e-business2business, che sono fondamentali per lo sviluppo transnazionale delle reti distrettuali, con il supporto delle reti interoperative comuni IDA-BC (33), in stretta relazione con il Programma e-Europe 2005 (34).

7.9

Il CESE ritiene altresì importante che la Commissione proceda alla creazione di un «Thesaurus» di nomenclatura comune, che venga utilizzato da tutti i distretti, che partecipano ai programmi comunitari, oltre che di una banca dati interattiva europea, che comprenda tutti i distretti, divisi per settore e per attività.

7.10

Sarebbe altresì importante che, all'interno della DG Impresa, si procedesse alla creazione di un nucleo comunitario di coordinamento e di cooperazione tra le realtà distrettuali e le varie istituzioni coinvolte. Tale nucleo potrebbe, fra l'altro, predisporre e tenere aggiornate guide di buone pratiche da diffondere a livello regionale.

7.11

La cultura che è alla base della responsabilità sociale delle imprese e che individua nell'impresa una risorsa per la collettività si oppone alla invadenza della burocrazia, che appesantisce i costi e toglie interesse al «fare». Per questo essa individua nel lancio di una iniziativa «Slid», un valido strumento per estendere ai distretti le esperienze maturate con il programma Slim (35).

7.12

Sarebbe altresì opportuno, a giudizio del CESE, che si creasse un Help-desk, in grado di fornire consigli e assistenza in tema di proprietà intellettuale oltre ad una serie di servizi, rivolti alle realtà distrettuali, che entrano, sempre più, nelle reti europee e nel mercato globale.

7.13

È necessario facilitare la partecipazione dei soggetti distrettuali ai progetti prenormativi e connormativi, rivolti allo sviluppo tecnologico, che si attuano nell'ambito di CEN, Cenelec, ETSI e Normapme (36).

7.14

Il CESE ritiene importante richiamare l'attenzione, nel contesto del prossimo 5o Programma pluriennale per l'imprenditorialità e la competitività delle imprese (per il periodo 2007/2013 (37)), sulla realtà e le esigenze dei distretti industriali.

7.15

A parere del CESE, che si fonda tra l'altro sulle esperienze accumulate negli ultimi anni e soprattutto dopo i Consigli europei di Lisbona di Barcellona e di Siviglia, sarebbe molto opportuna la creazione di una piattaforma europea di dialogo costante, suddivisa per settore e per attività, composta dai responsabili dei distretti, dalle autorità pubbliche, dalle parti sociali dai rappresentanti finanziari, dai centri di ricerca e dalle ONG.

7.15.1

Il CESE ritiene necessaria una riflessione circa il riconoscimento comunitario delle reti europee dei metadistretti del sapere, con lo scopo di:

facilitare gli scambi all'interno e all'esterno del Mercato unico;

permettere a imprese di diversi paesi di mettere in comune le loro risorse;

dare al progetto distrettuale piena valenza europea, con accesso diretto ai programmi e alle iniziative europee;

sottoporre a valutazione, monitoraggio e benchmarking le reti distrettuali europee.

7.15.2

In quest'ottica il CESE ritiene opportuno che venga organizzata, sulla base del presente parere, un'audizione pubblica, alla quale partecipino le entità distrettuali e le organizzazioni interessate, ai vari livelli territoriali. L'obiettivo dell'audizione sarà quello di incoraggiare la cooperazione transfrontaliera e di evidenziare:

i vantaggi politici: lo sviluppo della cooperazione economica transnazionale favorisce l'integrazione europea e la performance sui mercati globali,

i vantaggi in tema di semplificazione: possono infatti essere individuati nuovi tipi di formalità di accesso alle risorse cognitive, finanziarie e produttive,

i vantaggi economici, sotto il profilo della competitività: i distretti europei del sapere (DES) potrebbero optare per un consorzio europeo di rete, che potrebbe fregiarsi di un marchio europeo,

i vantaggi nel vasto e interessante campo del partenariato pubblico/privato: le nuove realtà distrettuali dovrebbero associare sistemi di imprese private con enti e autorità locali, dato che queste ultime possono svolgere un ruolo notevole, come catalizzatori attivi e propositivi,

i vantaggi nell'integrazione impresa/università/ricerca, per poter attingere, in modo sistematico,alle nuove realtà tecnologiche e innovative.

7.15.3

Il Consorzio europeo DES dovrebbe favorire lo spirito imprenditoriale, la responsabilità sociale, la creazione di nuove attività, lo sviluppo della formazione permanente e incitare al partenariato transfrontaliero. Il Consorzio dovrebbe avere i requisiti seguenti:

essere accessibile liberamente e facilmente sia alla persone fisiche sia a quelle giuridiche (pubbliche/private),

essere semplice, flessibile e adattabile, in funzione delle esigenze diverse dei partner,

essere evolutivo ed elastico, per potersi adattare all'evoluzione dei mercati,

essere una struttura di livello europeo, con la partecipazione di molti Stati membri o associati (38).

7.15.4

Natura — il DES dovrebbe avere una natura privatistica e quindi non dovrebbe fare pubblicamente appello ai risparmiatori.

7.15.5

Concezione — il DES dovrebbe far riferimento ai criteri che regolano la costituzione dei consorzi che possono partecipare al VI Programma quadro di RST, dovrebbe avere una durata di 5 anni rinnovabili (39) e essere inserito in un apposito registro all'interno di una Piattaforma DES, istituita presso la Commissione.

7.15.6

Stato giuridico — Il coordinatore del DES dovrebbe essere l'unico interlocutore riconosciuto, nei rapporti con le istituzioni comunitarie, analogamente a quanto avviene per i progetti integrati e le reti di eccellenza in seno al Programma quadro di RST comunitario.

7.16

Per concludere, il CESE considera che l'esperienza maturata con i distretti e ora rivolta verso i metadistretti della conoscenza, rappresenta una valida opportunità per:

aumentare l'occupazione,

migliorare i rapporti sociali all'interno del mercato del lavoro,

incrementare le competenze professionali dei lavoratori, a tutti i livelli,

rendere sicuri e igienici i luoghi di lavoro,

sviluppare ed estendere la certificazione etica e ambientale ( ISO 14.000 e EMAS),

affrontare meglio i problemi del credito e l'impatto di Basilea II,

migliorare la qualità e la competitività dei prodotti fabbricati in Europa,

sostenere e ampliare le possibilità di esportazione,

rafforzare il potere del lavoro, del lavoratore e dell'impresa, sulla burocrazia.

7.17

Per questi motivi, ai vari livelli locale nazionale ed europeo, lo sviluppo del metadistretto va sostenuto e incoraggiato.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Cfr. Becchettini, i distretti industriali e le dinamiche sociali 1995.

(2)  COM(2001) 366 def. del 18.7.2001.

(3)  Meta, dal greco metà, significa: dopo, che sta al di là, che supera. Il metadistretto supera l'ambito tradizionale del distretto e viene dopo il distretto tradizionale.

(4)  Per distretti intelligenti del sapere, della conoscenza e tecnologici, intendiamo i nuovi distretti che, diversamente dai distretti industriali, utilizzano ampiamente le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

(5)  «Il COM(2002) 714 def. dell'11.12.2002 definisce le Piattaforme mezzi per preparare i mercati alla cooperazione e per elaborare piani strategici a lungo termine di R&S per tecnologie specifiche. Le Piattaforme dovrebbero garantire le sinergie tra autorità pubbliche, utenti, legislatori, industria, consumatori e poli di eccellenza. Vi è un'esigenza di coerenza tra la ricerca, che può creare nuove opportunità, e il quadro giuridico a valle, entro il quale tali tecnologie vengono sviluppate e commercializzate».

(6)  Facing the challenge [Far fronte alle sfide], rapporto di Wim KOK sulla strategia di Lisbona, presentato alla Commissione il 3 novembre 2004 ed al Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 (non disponibile in italiano): «il fatto che i risultati della strategia siano deludenti è dovuto in primo luogo alla mancanza di un'azione politica determinata . (…) L'agenda era troppo vasta, il coordinamento è stato scarso e c'erano delle priorità in conflitto tra loro».

(7)  It provides a realistic, but worrying, assessment of progress. It shows that we must act now to make up for lost time. Discorso del Presidente designato della Commissione al Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004.

(8)  «We will need to refocus priorities , measure progress and assume greater responsibility for following them through», ibidem, cfr. nota precedente.

(9)  (GU C 120 del 20.5.2005) relatori VEVER, EHNMARK e SIMPSON.

(10)  R. Nelson e S. G. Winter (1982), «An evolutionary theory of economic change». Il sapere tacito, che si contrappone all'informazione o «sapere codificato», non è formalizzato e può essere trasmesso solo attraverso l'interazione sociale.

(11)  Cfr. in proposito COM(2004) 474 def del 14.7.2004 e Parere CESE 139/2005 del 10.2.2005, relatore KORYFIDIS.

(12)  Cfr. Commissione europea, DG Imprese, progetto MAP 2002, Final report of the expert group on enterprise clusters and networks (Relazione finale del gruppo di esperti sui distretti industriali e le reti di imprese), pag. 9:

«gruppi di imprese indipendenti e di istituzioni associate che: collaborano e sono in concorrenza fra loro, geograficamente sono concentrate in una o più regioni, anche se possono estendersi a livello globale, sono specializzate in un settore particolare e sono collegate fra loro da tecnologie e competenze comuni, hanno una base scientifica, oppure tradizionale, i distretti industriali possono essere istituzionalizzati (e avere quindi un vero e proprio manager di distretto) o non istituzionalizzati, i distretti industriali hanno un impatto positivo sull'innovazione e la competitività, l'acquisizione delle competenze e l'informazione, la crescita e il dinamismo imprenditoriale a lungo termine.»

(13)  Le inchieste condotte tra i lavoratori dei distretti mostrano un forte senso di partecipazione e di motivazione dei lavoratori, anche nei livelli più bassi (Regione Lombardia, premessa alla Legge sui metadistretti, 2004).

(14)  Cfr. OCSE «Incoraggiare l'imprenditorialità come motore della crescita in una economia globalizzata» 2004 - 2a conferenza dell'OCSE dei ministri per le piccole e medie imprese, Istanbul 3-5 giugno 2004.

(15)  Cfr. Canada Foundation for innovation - J. Adam. «Research funding: key to clusters», 2003.

(16)  DATAR: Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

(17)  Con una superficie minima di 25 000 mq e con una società di gestione che si occupa delle infrastrutture e delle imprese. Il settore pubblico e quello privato concorrono a sostenere l'azione del Parco. Mancano, purtroppo le banche e le istituzioni finanziarie.

(18)  ONG: Organizzazione non governativa

(19)  Fonte, Janos TOTH, membro CESE.

(20)  PGK: Pannon Gazdasagi Kezdemenyezes.

(21)  Cfr Cordis, comunicato stampa, «L'UE vuole aumentare la partecipazione delle PMI nel 6oQ» (14.1.2005); cfr anche «European Commission, Five year assessment of IST Research and Development» (17.1.2005).

(22)  Relazione della Commissione europea al Consiglio europeo di primavera Promuovere le riforme di Lisbona nell'Unione allargata - COM(2004) 29 def., del 20.2.2004.

(23)  Cfr. nota 2.

(24)  Il processo di Barcellona per il bacino mediterraneo (dal 1995); il processo di associazione e stabilizzazione per i Balcani occidentali; gli accordi di cooperazione e di partenariato con i paesi della Comunità degli Stati indipendenti (ex URSS).

(25)  Tra l'inizio 1990 e l'ottobre 2003, la DG Istruzione e cultura ha approvato circa 2 500 progetti di insegnamento su temi europei: tra questi figurano 82 Poli europei, 601 Cattedre e 1 560 Corsi permanenti e Moduli. I bandi per ottenere il finanziamento escono annualmente sul sito: http://europa.eu.int/comm/education/programmes/ajm/index_fr.html

(26)  Fonte Eurostat - Struttura del valore aggiunti lordo, 2002.

(27)  According to the Bureau of Economic Analysis, every $1 of final demand spent for a manufactured good generates $0.55 of GDP in the manufacturing sector and $0.45 of GDP in non-manufacturing sectors. Manufacturing in America: A Comprehensive Strategy to Address the Challenges to U.S. Manufacturers; Department of Commerce, January 2004 http://www.commerce.gov/DOC_MFG_Report_Complete.pdf) November 2004 - MANUFUTURE. EUROPEAN COMMISSION.

(28)  Fonte Eurostat, ibidem.

(29)  Cfr. Libro verde sulla responsabilità sociale delle imprese - COM(2001) 366 def. del 18.7.2001

(30)  Il concetto del «giusto prezzo» è stato autorevolmente affermato dai Capi di Stato e di Governo durante il Consiglio europeo di Cardiff, 1998. «Il costo ambientale va inserito nel prezzo del prodotto e non può essere addebitato alle generazioni future!». Uno dei modi più rapidi per integrare le considerazioni ambientali consiste nel fissare prezzi che riflettano i costi ambientali dei prodotti e dei servizi e a utilizzare strumenti di mercato per perseguire gli obiettivi ambientali in modo positivo.

(31)  Cfr. nota 11.

(32)  FEI, Fondo Europeo degli Investimenti, nato nel 1994, con due obiettivi: sostenere le Reti e agevolare l'accesso al credito delle PMI. Gli azionisti del FEI sono la BEI, la Commissione europea e numerose banche europee. Soprattutto negli ultimi anni l'azione del FEI si sta caratterizzando per il sostegno al credito delle micro e delle piccole imprese.

(33)  Parere CESE 1610/2003 del 10.12.2003, relatore PEZZINI (GU C 80 del 30.3.2004.). La creazione di reti transfrontaliere facenti ricorso alle tecnologie dell'informazione (TI) è diventata lo strumento essenziale di una cooperazione tra le amministrazioni pubbliche volta a dar vita ad un'Europa moderna, allargata e sicura. D'altra parte gli studi effettuati dalla Commissione convergono nell'affermare che gli investimenti in questo campo generano nuove dinamiche economiche del tutto positive (con elevati tassi di ritorno). Un'iniziativa comunitaria in materia è rappresentata dal programma Interchange of Data between Administrations (IDA), che - lanciato dalla Commissione nel 1993-1995 con IDA I (1995-1999) - è stato seguito per il periodo 1999-2004 da IDA II, con una dotazione di 127 milioni di euro. Di questi, circa il 60 % è stato utilizzato per i progetti settoriali di interesse comune (PCIs) ed il resto per le misure orizzontali, destinate ad assicurare l'interoperatività e la piena accessibilità alle reti transeuropee.

(34)  eEurope 2005: una società dell'informazione per tutti.Piano d'azione - Consiglio europeo di Siviglia, 21 e 22 giugno 2002. Sintesi: il piano d'azione mira a creare un contesto favorevole agli investimenti privati e alla creazione di nuovi posti di lavoro, accrescere la produttività, modernizzare i servizi pubblici e garantire a tutti i cittadini la possibilità di partecipare alla società dell'informazione globale. eEurope 2005 intende pertanto promuovere servizi, applicazioni e contenuti sicuri basati su un'infrastruttura a banda larga ampiamente accessibile.

(35)  Il Programma SLIM nacque agli inizi degli anni 90, su iniziativa della DG XXIII, con lo scopo di semplificare gli adempimenti burocratici che condizionavano, allora più che oggi, la vita delle micro e piccole imprese. Dall'esperienza di SLIM nacque e si affermò il programma BEST.

(36)  Comitato europeo di normalizzazione (CEN); Comitato europeo di normalizzazione elettronica (Cenelec); Istituto europeo delle norme di telecomunicazioni (ETSI).Normalizzazione per le piccole e medie imprese (Normapme). Comitato europeo di normalizzazione (CEN); Comitato europeo di normalizzazione elettronica (Cenelec); Istituto europeo delle norme di telecomunicazioni (ETSI).

(37)  Cfr. COM (2004) 781 def. del 7.12.2004 e CESE 245/2005.

(38)  Cfr. il Programma quadro di RST.

(39)  La durata limitata dell'accreditamento è necessaria per evitare ogni rischio di «pietrificazione» delle realtà distrettuali che non si rinnovano.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/14


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La politica turistica nell'Unione allargata

(2005/C 255/02)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 1o luglio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema: La politica turistica nell'Unione allargata.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del rapporto introduttivo del relatore MENDOZA.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 83 voti favorevoli, 4 voti contrari e 5 astensioni:

1.   Presentazione

1.1

Il presente parere di iniziativa rientra nel quadro dei lavori avviati dal Comitato economico e sociale europeo per definire la propria posizione e le proprie proposte per il settore turistico, allo scopo di tener conto della nuova realtà dell'Unione ampliata, sia nelle sue dimensioni attuali che in quelle che potrà avere nei prossimi anni.

1.2

Il CESE ha elaborato in passato alcuni pareri su diverse tematiche correlate al turismo, ma il presente documento rappresenta la prima occasione per analizzare le ripercussioni e le prospettive per il settore turistico nel nuovo contesto europeo. Inoltre — cosa estremamente significativa — è anche la prima volta che i consiglieri provenienti dai nuovi Stati membri partecipano all'elaborazione del testo.

1.3

Senza voler né mettere in discussione, né dimenticare, il lavoro compiuto grazie ai precedenti pareri, è senz'altro certo che la nuova realtà comporta, accanto a prospettive inedite, anche minacce e rischi di varia natura, sia per l'insieme dell'Unione che per gli Stati membri vecchi e nuovi, considerati individualmente.

1.4

Nell'elaborare il presente parere si è cercato di restare aperti alle informazioni, osservazioni e proposte dei nuovi Stati membri, pur tenendo conto — al contempo — delle posizioni adottate in passato dal Comitato. All'audizione tenutasi a Katowice (Polonia), tanto i Quindici quanto i dieci nuovi paesi hanno fornito contributi estremamente validi: il turismo è da tutti unanimemente considerato una fonte di ricchezza economica e culturale, uno sprone alla convivenza e un contributo all'Europa dei cittadini e dunque alla costruzione europea. Ciò risulta ancor più importante e necessario dal momento che è stato avviato un processo di allargamento che si protrarrà ulteriormente e che richiede sforzi maggiori per instaurare rapporti di buon vicinato e favorire la conoscenza reciproca fra popoli e culture. Nel prossimo futuro, questo necessario sforzo teso all'integrazione europea diverrà progressivamente un requisito sempre più pressante per i nuovi Stati membri dell'Unione. Orbene, coloro che si spostano come turisti all'interno del territorio dell'UE sono senza dubbio i migliori artefici e tramiti della costruzione europea.

1.5

Il parere non intende esaminare approfonditamente la realtà attuale e le prospettive per il futuro dell'industria turistica in ciascun paese, bensì analizzare gli elementi comuni che potrebbero venir integrati nella futura politica turistica europea, nonché studiare e proporre misure volte a fare del turismo, in tutti i paesi, un importante volano per lo sviluppo economico e sociale, soddisfacendo inoltre ai criteri di sostenibilità.

1.6

Il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa rappresenta un fattore nuovo, del quale è opportuno tener conto in tutte le analisi che riguardano le relazioni tra i vari Stati membri e tra questi e le istituzioni comunitarie. Il presente parere intende analizzare come l'allargamento si ripercuota sull'insieme dei flussi turistici e come il nuovo quadro rappresentato dal Trattato costituzionale possa influenzare, positivamente o negativamente, l'evoluzione dell'incredibile motore di sviluppo che il turismo rappresenta per l'Europa e per il mondo intero. Riteniamo pertanto interessante analizzare gli elementi che possono determinare la politica europea del turismo.

1.7

Nel contesto delle relazioni tra i diversi popoli europei, e tra i cittadini di quella realtà politica e socioeconomica che l'Europa rappresenta, si può individuare uno dei massimi benefici potenziali del turismo per il miglioramento della conoscenza reciproca tra i vari popoli e, di conseguenza, per la costruzione, la coesione e il consolidamento della nuova Europa.

1.8

Non va dimenticato che il turismo sta attraversando attualmente una fase difficile, dovuta all'influenza di molteplici fattori tra i quali figura in particolare il terrorismo internazionale, con le sue ripercussioni sulla sicurezza e la necessità di garantirla nel rispetto delle libertà. Tutto ciò, assieme alla crisi economica mondiale, comporta una minor inclinazione a viaggiare, soprattutto sulle lunghe distanze. Il turismo è uno strumento che favorisce la pace mondiale, e può continuare a esserlo anche in futuro.

1.9

Il turismo deve poggiare ovunque nel mondo, e in particolare in Europa, sui valori culturali concreti dei vari paesi dai quali i turisti provengono o nei quali sono diretti, valori che il turismo deve inoltre al tempo stesso sviluppare e promuovere. Il ruolo di scambio reciproco degli usi e delle culture, di rispetto reciproco, di valorizzazione delle questioni locali e dei loro diversi aspetti ambientali, finanziari e sociali può e deve contribuire alla costruzione di un'Europa unita e di un mondo nel quale le relazioni tra i diversi paesi si reggano sulla solidarietà e sul rispetto.

2.   Politica turistica nell'Unione europea

2.1   Elementi per un dibattito generale sulla futura politica turistica nell'Unione allargata

2.1.1

La politica turistica nell'Unione europea e nel Trattato costituzionale. Sebbene il turismo non faccia direttamente parte della politica comune dell'Unione europea, resta il fatto che diverse istituzioni europee elaborano misure e lanciano azioni che hanno ripercussioni sul turismo, visto il loro carattere trasversale, o si basano su di esso come strumento per conseguire vari obiettivi fondamentali dell'Unione, quali lo sviluppo sostenibile, l'occupazione, la coesione economica e sociale, allo scopo di garantire ai cittadini europei una miglior qualità di vita.

2.1.2

Il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, nella sezione 4 «Turismo» (art. III-281), prende posizione in materia:

«1.

L'Unione completa l'azione degli Stati membri nel settore del turismo, in particolare promuovendo la competitività delle imprese dell'Unione in tale settore.

A tal fine l'azione dell'Unione intende:

a)

incoraggiare la creazione di un ambiente propizio allo sviluppo delle imprese in detto settore;

b)

favorire la cooperazione tra Stati membri, in particolare attraverso lo scambio delle buone pratiche.

2.

La legge o legge quadro europea stabilisce le misure specifiche destinate a completare le azioni svolte negli Stati membri al fine di realizzare gli obiettivi di cui al presente articolo, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri

2.1.2.1

Inoltre nell'articolo I–17 il turismo figura tra le azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento:

L'Unione ha competenza per svolgere azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti:

a)

tutela e miglioramento della salute umana,

b)

industria,

c)

cultura,

d)

turismo,

e)

istruzione, gioventù, sport e formazione professionale,

f)

protezione civile,

g)

cooperazione amministrativa.

2.1.3

Va osservato come in tali articoli del Trattato costituzionale si riconosca il carattere economico del turismo e la sua capacità di generare ricchezza mediante le imprese, mentre non si pretenda affatto di definire una armonizzazione europea in materia, bensì semplicemente un ruolo di complemento e di coordinamento delle politiche nazionali. Viene inoltre resa esplicita la volontà di escludere qualsiasi intervento normativo finalizzato all'armonizzazione di dette politiche. Ciò non esclude, a parere del Comitato, che non possa venir facilitato un accordo circa i valori che possono identificare un modello di turismo europeo.

2.1.3.1

Il Trattato avrebbe forse potuto prevedere un maggiore intervento nel settore del turismo; tuttavia, dopo attenta lettura e analisi dell'articolo, non si può che esprimere una valutazione globalmente positiva, in sintonia con l'impressione prodotta dalla lettura del progetto di Costituzione nel suo insieme. Il testo riguardante il turismo permette di continuare a perseguire i principali obiettivi di miglioramento del turismo e del ruolo da esso svolto; su questa base, il CESE continuerà a lavorare in futuro con le altre istituzioni e con gli operatori del settore.

2.1.4

Lo scopo del presente parere non è quello di fornire la descrizione e l'analisi di ciascuna delle politiche attuate dai diversi paesi dell'Unione, mediante un confronto tra i vari modelli turistici sinora adottati: quelli più o meno integrati in un contesto europeo, quelli a carattere più o meno «nazionalista», le diversità nell'ambito del turismo europeo, ecc. Come già affermato dal Comitato, il turismo poggia su di una base locale e regionale, proiettandosi successivamente a livello nazionale e internazionale. L'audizione di Katowice, rivelatasi proficua e ricca di contenuti, ha permesso di rilevare non soltanto la diversità delle situazioni del settore turistico da uno Stato membro all'altro, ma anche la diversità di opzioni strategiche scelte da ogni Stato, regione e comunità locale per definire il proprio modello turistico presente e futuro.

2.1.5

Il presente parere non intende introdurre valutazioni in merito alla diversità dei modelli d'intervento. È tuttavia possibile constatare che in taluni casi questa diversità giunge persino a interessare il grado di apertura alla cooperazione a tutti i livelli, mentre in altri casi si punta esclusivamente sulla realtà derivante dalla concorrenza sul mercato.

2.2   L'allargamento turistico: influenza dell'allargamento dell'Unione europea sul settore

2.2.1

L'allargamento dell'Unione europea è una nuova realtà che offrirà indubbiamente nuove opportunità per l'Europa nel suo insieme e ovviamente anche per ciascuno dei paesi già integrati, per quelli che hanno appena aderito e per quelli di prossima adesione.

Queste opportunità possono essere osservate secondo diversi punti di vista:

2.2.1.1

Offerta: è evidente che l'allargamento comporta un notevole aumento della già consistente offerta turistica europea. Non si tratta soltanto di un aumento meramente quantitativo delle mete turistiche ma anche — aspetto probabilmente di importanza ancor maggiore — di un maggiore valore aggiunto grazie ai contributi culturali, patrimoniali, e ambientali. Ancora una volta facciamo riferimento all'audizione di Katowice, durante la quale l'ampliamento dell'offerta fornita dai nuovi Stati membri si è manifestato attraverso varie iniziative di turismo naturalistico, culturale e persino «industriale». L'aumento dell'offerta renderà indubbiamente il turismo europeo più competitivo sia all'interno dell'Unione, sia anche rispetto ad altri paesi dell'America, dell'Asia e del resto del mondo. I nuovi Stati membri stanno inoltre cercando di ampliare la propria offerta come elemento essenziale per lo sviluppo del loro turismo e, in ultima analisi, della loro economia. Sebbene questa volontà di crescita sia assolutamente legittima e auspicabile, non bisogna dimenticare che la crescita ha dei limiti e che il suo ritmo deve essere sostenibile, onde garantire nel futuro la salvaguardia dei valori sociali, economici e ambientali. L'esperienza registrata da altri Stati nello sviluppo del turismo, caratterizzata al tempo stesso da errori e da successi, deve esortare alla prudenza e deve essere sfruttata nel modello di sviluppo delle nuove destinazioni turistiche.

2.2.1.2

Domanda: l'aumento della domanda turistica associata all'allargamento sarà indubbiamente motivato da tre fattori essenziali. Innanzitutto, il maggior numero di cittadini dell'Unione che manifesteranno il desiderio e la necessità di conoscere altri luoghi e altri Stati europei sinora per essi poco accessibili, o perché i loro paesi non facevano parte della Comunità ed era quindi difficile viaggiare, o invece perché abitavano in uno Stato membro ma era per loro difficile recarsi all'esterno della Comunità. In secondo luogo, il più alto tenore di vita — che sarà certamente raggiunto nei nuovi paesi — aumenterà la propensione al viaggio dei loro cittadini. Si devono ricordare le nuove e migliori infrastrutture di trasporto e comunicazione le quali, secondo le aspettative, dovrebbero servire da incentivo ai viaggi e al turismo, agli spostamenti per motivi professionali o sportivi e portare infine a un aumento generale dei viaggi e dell'industria turistica correlata.

2.2.1.3

Mercato: come conseguenza dell'aumento dell'offerta e della domanda, il mercato turistico risulterà fortemente e positivamente ampliato per effetto dell'allargamento dell'Unione europea. Ciò avrà indiscutibilmente influssi positivi su tutta l'attività economica dell'UE, dove il turismo costituisce un'industria dalle notevoli potenzialità. È difficile prevedere le ripercussioni che l'allargamento del mercato avrà sui prezzi dei prodotti turistici, sul gettito generato e sui guadagni delle imprese; tutto lascia supporre però che gli effetti positivi saranno maggiori di quelli negativi. Il mercato allargato aumenterà sicuramente la concorrenza, ma se si vuole che gli effetti positivi vengano davvero percepiti, e possano moltiplicarsi, tale incremento della concorrenza dovrà tradursi in un miglioramento della competitività delle imprese del settore e delle destinazioni turistiche europee.

2.2.2

Se si desidera che la nuova e grande opportunità frutto dell'allargamento divenga una realtà forte, bisogna però rispettare diversi principi, criteri e regole comuni in grado di garantire una generale sostenibilità dell'attività turistica e un futuro socialmente auspicabile. Tali criteri sono già stati definiti al Consiglio europeo di Lisbona, che ha fissato gli obiettivi della strategia omonima: sostenibilità, società della conoscenza, occupazione e coesione sociale.

2.2.2.1

Sostenibilità: nel precedente parere dal titolo Un turismo accessibile a tutti e socialmente sostenibile  (1) il CESE, alla stregua di altre istituzioni europee (quali la Commissione e il Parlamento) e mondiali, aveva enunciato le condizioni generali per la sostenibilità del turismo europeo come elemento indispensabile per un suo sviluppo equilibrato, atto a generare ricchezza a lungo termine. Le cento iniziative illustrate nel suddetto documento costituiscono un insieme concreto di elementi che contribuiscono a garantire la sostenibilità.

La tentazione dei nuovi paesi, che vogliono accaparrarsi quote maggiori sul mercato turistico perseguendo una crescita dell'offerta turistica, va frenata: occorre controllare le dimensioni assolute e il ritmo della crescita, di modo che quest'ultima sia accettabile dal punto di vista economico, sociale e ambientale. Non è facile esigere il rispetto del requisito di sostenibilità nel settore turistico, dal momento che si manifestano continuamente delle contraddizioni e che i criteri per la realizzazione della sostenibilità possono divergere a seconda dei soggetti che operano nel settore.

2.2.2.2

Società della conoscenza: il turismo può contribuire notevolmente a raggiungere questo obiettivo della strategia di Lisbona. Ciò è dovuto all'essenza stessa dell'attività turistica, fondata sullo scambio di culture, sul desiderio di conoscenza di altri luoghi, sull'avvicinamento ad altri costumi e realtà sociali e culturali. In particolare, i processi di acquisizione della conoscenza da parte dei giovani risultano fortemente rafforzati allorquando questi ultimi partecipano ad attività turistiche, convivono con persone diverse in ambienti diversi e imparano a essere più aperti, tolleranti e solidali. L'acquisizione di conoscenze non è soltanto il frutto di un impegno accademico ma anche di un'integrazione di esperienze, che può essere conseguita in qualsiasi circostanza e a qualsiasi età: il turismo offre dunque una notevole opportunità di progredire.

Le tecnologie dell'informazione e della comunicazione contribuiscono in maniera essenziale tanto alla creazione dei prodotti turistici, quanto al loro consumo e concorreranno indubbiamente a fare del turismo un'industria competitiva e accessibile a tutti.

2.2.2.3

Occupazione: la strategia di Lisbona punta a fare dell'Europa, nei prossimi anni, un leader della crescita dell'occupazione sul piano sia qualitativo che quantitativo. Non vi è dubbio che il turismo — il quale rappresenta il 5 % del PIL e dei posti di lavoro a livello europeo, giungendo persino, in taluni Stati membri, al 10 % — possa costituire per l'Unione allargata una notevole fonte di occupazione in termini quantitativi e qualitativi. Per essere socialmente sostenibili, tuttavia, i vecchi e i nuovi posti di lavoro generati grazie al turismo debbono rispettare i requisiti fondamentali di qualità che prevedono la formazione sul lavoro, stabilità dell'impiego e in particolare il riconoscimento dei diritti dei lavoratori stagionali o assunti a tempo parziale.

2.2.2.4

Coesione sociale: il turismo è un grande strumento di coesione sociale attraverso la conoscenza di realtà diverse dalla nostra e contribuisce pertanto a creare il concetto di cittadinanza nell'Unione allargata e a concretizzarlo. Per condividere obiettivi comuni insieme ad altre persone è indispensabile infatti conoscerle e il turismo crea per l'appunto un contesto adeguato a tale conoscenza. Nell'Unione allargata gli scambi turistici costituiranno un elemento di progresso sociale, garantendo una maggiore coesione fra tutti i popoli dell'Europa.

3.   Analisi generale della politica turistica nell'Unione allargata

3.1

L'interrogativo fondamentale che possiamo e dobbiamo porci è il seguente: è possibile situare la politica turistica nel contesto generale dello sviluppo di una politica industriale ed economica globale per l'Unione europea? A nostro giudizio la risposta deve essere ed è affermativa, se per politica turistica si intende un insieme di criteri, obiettivi e strumenti in grado di orientare il turismo europeo verso livelli adeguati di competitività, creazione di ricchezza e sostenibilità. Come definito nel Trattato costituzionale, si tratta di azioni di sostegno, di coordinamento e di complemento del resto delle politiche europee.

3.2

Elementi di una politica industriale che possono essere validi per il settore turistico. Fra gli elementi della politica turistica che possono derivare dalle politiche generali della politica industriale ed economica europea segnaliamo i seguenti:

3.2.1

Occupazione e politica sociale: indipendentemente dalle caratteristiche assai specifiche dell'occupazione nel settore turistico, dovute alla sua natura marcatamente stagionale, tutte le politiche dell'Unione europea in materia di occupazione sono perfettamente applicabili all'industria del turismo. Pertanto, tutte le iniziative integrative tese a ridurre il suo carattere stagionale non devono soltanto essere accolte positivamente, ma vanno anzi incoraggiate e favorite dalle istituzioni dell'Unione europea. Vi è ancora molta strada da percorrere per raggiungere questo obiettivo, dal momento che l'impiego stagionale è la pratica corrente nei settori turistici più importanti. Una distribuzione nel tempo dei periodi di ferie potrebbe contribuire positivamente a prolungare la stagione; in tal modo la capacità delle infrastrutture turistiche verrebbe sfruttata ancor meglio.

3.2.2

Qualità: allo stesso modo, gli sforzi profusi mediante politiche comunitarie che promuovono la qualità e incoraggiano le imprese a tenere conto delle esigenze che ne derivano devono riflettersi nella qualità dell'attività turistica, la quale, costituendo essenzialmente un servizio con una componente fortemente personalizzata, è assai sensibile a questa variabile. Gli sforzi profusi da tutti gli operatori turistici in tutta Europa per perseguire questa politica di qualità vanno sostenuti, coordinati e completati, come prescritto dal Trattato costituzionale.

3.2.3

Ricerca e sviluppo: va sottolineato che il turismo sta registrando importanti cambiamenti nella sua struttura, nel modo in cui vengono forniti i servizi e nella maniera in cui essi vengono acquistati attraverso Internet. Occorre pertanto studiare e amplificare gli effetti positivi sul settore generati da questi cambiamenti. Tutte le istituzioni, a ogni livello, e tutte le imprese debbono pertanto impegnarsi nel campo della ricerca e dello sviluppo.

3.2.4

Tutela dei consumatori: il turismo è un'attività economica caratterizzata da una notevole interrelazione fra i fornitori di servizi e i consumatori. Ogni politica generale adottata dall'Unione europea a tutela dei consumatori deve essere direttamente applicabile al settore del turismo e garantire una maggiore responsabilizzazione delle imprese e dei consumatori. La promozione e la diffusione di etichette di qualità, rispettose dell'ambiente, va dunque sostenuta e promossa anche nel settore del turismo.

3.2.5

Tutela dell'ambiente: ogni politica europea a tutela dell'ambiente è applicabile all'industria del turismo ed esercita un influsso positivo su di essa. Se infatti il turismo costituisce fondamentalmente un'industria fondata sull'utilizzo razionale delle risorse naturali, qualsiasi iniziativa, intervento o regolamentazione non può far altro che favorire l'attività turistica a breve, medio e lungo termine.

3.2.6

Altre politiche dell'Unione europea: in generale, a causa del suo carattere trasversale, l'industria del turismo è influenzata dalle politiche economiche e industriali dell'Unione europea nel loro insieme. Risulta tuttavia opportuno che le istituzioni riconoscano l'importanza strategica del turismo per l'occupazione e la coesione sociale ed è inoltre necessario che le politiche vengano applicate a questo settore in maniera specifica, attraverso ricerche o progetti pilota.

3.2.6.1

In ultima analisi, una volta entrato in vigore il Trattato costituzionale, la politica turistica dell'Unione europea allargata deve essere una politica di sostegno, coordinamento e complemento dell'insieme delle politiche comunitarie a favore del turismo. Elementi quali la competitività delle imprese, la sostenibilità nel più ampio senso, la creazione di occupazione di qualità e la politica in materia di infrastrutture devono essere al centro di un approccio che consideri il turismo un'attività fondamentale per lo sviluppo dell'Unione nel suo insieme.

3.2.7

Rapporti con altre attività: il turismo è un elemento che contribuisce a potenziare gli effetti di altre attività. È il caso dello sport, come sottolineato dal CESE nel parere Turismo e sport: le sfide future per l'Europa  (2).

3.3

Realtà della politica turistica nell'Unione europea. In Europa viene davvero riconosciuta al turismo la posizione, l'importanza e la natura strategica che merita in quanto attività umana, economica e sociale? Riteniamo si debba rispondere a questo interrogativo secondo diverse prospettive.

3.3.1

L'Unione europea, i suoi paesi, le sue regioni e le sue città costituiscono destinazioni turistiche di rilevanza mondiale: la nuova realtà europea, ancor più dopo l'allargamento, presuppone oggi l'elaborazione di un'offerta vasta ed estremamente diversificata per poter divenire un importante punto di partenza e una meta turistica per il resto del pianeta. Si prevede per il futuro che la crescita continui in maniera più contenuta, ma comunque al di sopra delle aspettative degli altri settori industriali. Alla base di quest'ampia offerta turistica ci devono essere la politica della qualità — fondamento della competitività e della sostenibilità — e lo sviluppo di uno o più marchi europei della qualità turistica che ne costituiscano lo strumento e l'espressione.

3.3.2   Provvedimenti di tipo istituzionale da adottare per sviluppare una politica turistica a favore dell'Europa nel suo insieme

3.3.2.1

Va riconosciuto che le istituzioni europee, specie la Commissione e il Parlamento, si stanno adoperando in maniera costante per coordinare interventi che hanno effetti positivi sul settore del turismo. Va citata in particolare l'iniziativa ormai consolidata del Forum europeo del turismo, un incontro annuale di grande valore scientifico, programmatico e politico, nell'ambito della cooperazione finalizzata a potenziare il turismo europeo, che riunisce tutti gli operatori del settore.

3.3.2.2

Il Comitato valuta molto positivamente questa e altre iniziative di promozione della sensibilità turistica europea, che garantiscano la partecipazione di tutti gli interlocutori del settore. A questo proposito, nell'allegato 1 si riportano le conclusioni del Forum europeo del turismo svoltosi nel 2004 a Budapest.

3.3.2.3

Va ricordata ancora una volta la proposta, presentata alla Commissione dal CESE nel parere La politica del turismo e la cooperazione tra il settore pubblico e quello privato  (3), di istituire a medio o a lungo termine un consiglio consultivo europeo per il turismo.

3.3.2.4

Questo consiglio potrebbe essere composto da un alto numero di rappresentanti delle istituzioni e degli enti privati, specie delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile interessate, ed espleterebbe il compito di analizzare i dati relativi al turismo, proporre linee di sostegno e monitorare gli accordi raggiunti in seno al Forum europeo del turismo. Il Comitato collaborerà e parteciperà attivamente alla costituzione del consiglio.

3.3.2.5

È intenzione del CESE continuare ad agire autonomamente e in collaborazione con la Commissione, il Parlamento europeo, il Comitato delle regioni e altre istituzioni europee per sostenere la presenza e lo sviluppo del turismo in Europa.

3.3.2.6

Per continuare su questa strada, si propone un rafforzamento degli incontri istituzionali in grado di analizzare, coordinare e sostenere l'attuazione delle risoluzioni adottate nel corso dei Forum europei del turismo.

3.4   Elementi di una politica turistica per l'Unione allargata

3.4.1

Nel presente parere il CESE desidera restare coerente con il proprio precedente parere intitolato Un turismo accessibile a tutti e socialmente sostenibile  (4), adeguando alla realtà dell'allargamento europeo i principali parametri di configurazione di una politica per il turismo. Con questo non si intende una politica turistica nel senso delle competenze normative dell'Unione, bensì nel contesto dei principi e dei valori che debbono ispirare le attività turistiche di tutte le istituzioni pubbliche, caratterizzandole a tutti i livelli, nonché nell'ambito delle azioni di politica imprenditoriale del settore privato. In appresso vengono elencati gli elementi che nel loro assieme definiscono tale sistema di valori orientativi, suscettibili di promuovere il miglioramento e la sostenibilità dell'attività turistica.

3.4.2

La definizione di turismo nell'Unione allargata deve basarsi, come già nel caso dell'attuale turismo europeo, sui valori che si identificano con la tradizione e la cultura europee, tenendo presente, come fattore principale, il turista medesimo. Non va dimenticato che il turista è un consumatore di servizi complessi e variati, le cui caratteristiche e la cui composizione rispondono a parametri estremamente personali. Non va nemmeno trascurato l'aspetto essenzialmente economico e imprenditoriale del turismo, che obbliga ad applicare criteri di redditività e competitività a un'industria che ha un giro d'affari considerevole e contribuisce significativamente al PIL europeo.

3.4.3

La politica turistica dell'Unione allargata deve poggiare sulla sostenibilità, intesa nel senso più lato di uno sviluppo economico, sociale e ambientale, che sia anche caratterizzato da condizioni più rigorose. In tale contesto, una delle più importanti questioni da dibattere è quella dei limiti della crescita. Esistono limiti oggettivi, o quantomeno quantificabili, all'attività turistica? Esistono limiti economici connessi al ritmo di sviluppo delle mete turistiche del pianeta?

3.4.3.1

Le risposte a questi interrogativi non sono semplici, ma sembra imporsi sempre più l'opinione che esistano dei limiti alla crescita, ma non allo sviluppo, nella misura in cui questo non sbilanci un contesto di sviluppo sostenibile. È opportuno citare l'esempio del Mediterraneo, che sta aumentando la quantità di destinazioni turistiche, il che comporta senz'altro, sul medio termine, una serie di gravi rischi per l'intera industria turistica e per la sua redditività. Le iniziative di investimento turistico, in condizioni di sviluppo sostenibile e in collaborazione con i paesi della sponda meridionale del Mediterraneo, vanno accolte favorevolmente in quanto strumenti di sviluppo economico e sociale per un'area geografica ampia e attualmente poco sviluppata.

3.4.4

L'adeguamento delle imprese turistiche a una realtà in trasformazione per promuoverne la competitività (ricerca e sviluppo, nuove tecnologie, investimenti, promozione, design, commercializzazione, reti e associazionismo imprenditoriale) è un requisito necessario per tutte le imprese europee, ma in particolare per quelle che desiderano crearsi uno spazio nella nuova Unione allargata. Il ruolo che Internet svolge oggi, e il ruolo che con ogni probabilità svolgerà in futuro, deve incitare tutti i settori a partecipare alla sua evoluzione e al suo impiego per migliorare la produttività, per effettuare ricerche e, in generale, per uno sviluppo più equilibrato dell'industria turistica.

3.4.5

Turismo e occupazione: i rapporti di lavoro, la formazione e promozione professionale, la specializzazione, la protezione sociale e la libera circolazione dei lavoratori sono elementi fondamentali per definire la politica turistica dell'Unione allargata. Va dedicata particolare attenzione alla creazione e alla formazione delle nuove professioni del settore, e le istituzioni debbono venir coinvolte per garantire il rispetto dei criteri di creazione di posti di lavoro di qualità. Sarà inoltre necessario ampliare e migliorare il ventaglio di qualificazioni esistente nel settore.

3.4.6

Il turismo in relazione alla promozione della cultura e del patrimonio europei: gli usi e costumi, l'arte, l'architettura, la storia, il folclore e la gastronomia sono elementi destinati a svolgere un ruolo di estrema importanza in una corretta politica europea per il turismo. I nuovi paesi, che dispongono di un ricco patrimonio da mettere in luce come prodotto turistico, dovranno fare riferimento a questi valori per il loro sviluppo turistico. Esperienze come quelle dei Paradores in Spagna, delle Pousadas in Portogallo, delle Ville e Castelli in Italia, e così via, possono costituire un buon esempio d'integrazione fra patrimonio e turismo, basata sulla promozione commerciale.

3.4.7

La questione di garantire a tutti l'accessibilità al turismo è una sfida da non trascurare. Il turismo è un diritto della persona e di tutte le persone, anche se portatrici di un handicap. Inoltre, per l'Unione allargata si propone una campagna di promozione del turismo destinata specificatamente ai bambini e agli adolescenti — in ambiente scolastico — nonché agli anziani e ai pensionati.

3.4.8

La crescita del mercato turistico in seguito all'allargamento deve costituire un elemento per dinamizzare il turismo all'interno dell'Unione e, di conseguenza, una base di intervento per una politica globale di promozione.

3.4.8.1

Data la notevole rilevanza del turismo interno e i suoi effetti sulla domanda e sul consumo interno nell'Unione europea e vista in particolare la dimensione attuale e potenziale del turismo sociale, il CESE elaborerà un parere sul tema La politica del turismo sociale per l'Europa.

3.4.9

La partecipazione e la responsabilizzazione degli operatori del settore nell'analisi, nell'elaborazione, nel monitoraggio e nella valutazione delle politiche turistiche a tutti i livelli deve costituire sempre la linea di condotta e il principio imperativo per qualsiasi politica turistica. Le parti interessate dovranno trovare un accordo in merito alle strategie di collaborazione e agli strumenti di partecipazione.

3.4.10

Tenuto conto del fatto che il principale difetto del turismo è probabilmente la sua natura stagionale, la ricerca della stabilità nell'occupazione e nell'attività deve essere alla base di una nuova politica turistica per l'Unione allargata. Vanno ricercati, attraverso progetti pilota, dei modi per compensare il sottoutilizzo di risorse umane e capitale causato dalla natura stagionale. Tale attività di ricerca deve approfondire lo studio dei mutevoli modelli di turismo e delle modalità suscettibili di permettere al turismo di continuare a esercitare il suo formidabile ruolo in quanto strumento di sviluppo.

3.4.11

Un'attenzione tutta particolare va rivolta alle diverse realtà delle isole europee che presentano caratteristiche tali da esaltare l'importanza delle ripercussioni che possono avere le condizioni nelle quali si sviluppa il turismo. Per le isole hanno importanza strategica le politiche in materia di comunicazioni, trasporti e sviluppo regionale. Ciò vale anche per le zone montane, dati i loro caratteri specifici in relazione al turismo.

3.4.12

È ancora una volta assolutamente necessario ribadire che nel mondo attuale la politica di sicurezza e di prevenzione va collocata alla base dello sviluppo turistico. Sia nel caso di disastri naturali che per quelli dovuti alla mano dell'uomo, l'elemento essenziale per lo sviluppo turistico sarà necessariamente l'attività di prevenzione, attuata mediante norme che garantiscano le libertà di viaggio e di circolazione.

3.4.13

Non bisogna dimenticare che una politica turistica per l'Unione allargata deve contribuire a garantire effettivamente il ruolo che il turismo può svolgere per accelerare i processi di coesione sociale, economica e politica nell'Unione europea, mediante diversi interventi:

approfondendo la conoscenza dei vari paesi, popoli e culture,

collaborando alla creazione di un modello europeo di coesistenza, pace e progresso,

promuovendo un'immagine positiva dell'Europa nel mondo.

3.5   Ruolo della cooperazione tra il settore pubblico e quello privato per lo sviluppo del turismo

Nel presente parere il CESE desidera restare coerente con il suo precedente parere di iniziativa intitolato La politica del turismo e la cooperazione tra il settore pubblico e quello privato  (5) e individuare delle formule capaci di promuovere un clima di cooperazione.

3.5.1

Nel contesto dell'analisi dell'Unione allargata e del turismo, il coordinamento e la corretta cooperazione tra i settori pubblico e privato non vanno considerati solamente a livello locale o nazionale. Ove opportuno, bisogna anzi valicare tali comparti e far sì che la politica di cooperazione divenga un elemento per la trasmissione di politiche sostenibili e interventi di miglioramento, a livello di investimenti e competitività tra Stati. È evidente che i paesi e i settori sociali che possiedono una più ampia tradizione turistica possono mettere le proprie esperienze a disposizione dei nuovi Stati membri dell'Unione allargata, aiutando questi ultimi a evitare una serie di errori, in termini di modello turistico di sviluppo, grazie alle esperienze raccolte, positive e negative. Dovrebbe infatti essere possibile collaborare a un nuovo modello di turismo, sostenibile sul piano economico, sociale e ambientale.

3.5.2

La formazione deve essere uno degli assi del miglioramento della qualità del turismo; è tuttavia opportuno che essa si basi sulle reali richieste dei vari operatori turistici in materia di contenuti, onde garantire una maggiore efficacia degli sforzi profusi dalle istituzioni. In questo contesto, la cooperazione tra il settore pubblico e quello privato può e deve svolgere un ruolo di vitale importanza.

3.5.2.1

Il CESE ricorda espressamente che sosterrebbe l'iniziativa volta alla creazione di un master europeo del turismo, destinato a configurare, sviluppare e applicare il modello di turismo europeo, fondato sui valori dell'Unione europea in quanto spazio di pacifica convivenza e sviluppo economico.

3.5.3

La politica europea per il turismo deve garantire la promozione delle reti di operatori turistici, nonché l'associazionismo fra imprese a tutti i livelli: locale, regionale, nazionale ed europeo.

3.5.4

Il ruolo delle infrastrutture di trasporto nell'Unione allargata è essenziale affinché il turismo possa svilupparsi in maniera competitiva in tutti gli Stati membri. Gli sforzi che l'Unione dovrà compiere in tale campo debbono garantire un accesso sicuro, rapido, di qualità e basato sull'intermodalità dei trasporti a tutti i territori, tenendo conto del fatto che l'utilizzo delle infrastrutture a scopi turistici ha notevoli ripercussioni economiche e sociali. In tale contesto, l'accessibilità delle isole dei vari paesi dell'Unione deve rappresentare un obiettivo della massima priorità per le politiche volte a migliorare le comunicazioni all'interno e all'esterno dell'Unione.

3.6   Cooperazione istituzionale europea

3.6.1

La cooperazione istituzionale europea può manifestarsi in modi assai diversi:

3.6.1.1

Progetti pilota: ad esempio il Progetto del turismo sociale europeo, che può contribuire in modo sostanziale a incrementare il turismo interno, a ridurre il carattere stagionale del turismo, nonché a garantire a tutti i cittadini l'accessibilità a esso. Il progetto dovrebbe essere promosso dai paesi che possono vantare esperienze di successo analoghe, insieme alla Commissione. Bisognerà inoltre verificare la sostenibilità sul lungo termine per arrivare a un progetto di Turismo sociale europeo di tipo globale. Si suggerisce alla Commissione europea di realizzare un'analisi sulle possibili ripercussioni per l'industria del settore che comporterebbe un eventuale programma per il turismo sociale europeo.

3.6.1.2

Cooperazione nelle ricerche, come ad esempio nel campo delle nuove forme di turismo, ove l'allargamento imprime un nuovo slancio al potenziamento delle forme di turismo compatibili con la sostenibilità. Si propone alla Commissione l'elaborazione di uno studio conoscitivo sul tema, al quale contribuirà anche il CESE.

3.6.1.3   Cooperazione e scambi con il resto dell'Europa e del mondo

Il modello di turismo europeo, le cui principali caratteristiche e condizioni sono state precedentemente illustrate nel presente parere, deve influire sulla definizione di altre offerte al di fuori del contesto europeo, soprattutto per evitare pratiche di concorrenza sleale che non rispettino le regole di condotta del settore e in particolare le norme internazionali, i criteri per una condotta finanziaria corretta, i diritti dell'uomo (specie quelli sindacali e sociali) e la sostenibilità ambientale. Il CESE propone che l'Unione europea promuova il modello di turismo europeo presso diverse istituzioni internazionali, come l'Organizzazione mondiale del turismo (OMT) e l'Ufficio internazionale del turismo sociale (BITS).

3.6.2   Il ruolo dei fondi strutturali e delle altre forme di solidarietà per il turismo dell'Unione allargata

3.6.2.1

La massima espressione economica di solidarietà dell'Unione europea è costituita dalla politica di coesione economica e sociale, attuata mediante i fondi strutturali. Questa politica, che si è dimostrata efficace nel senso di far compiere dei progressi agli Stati membri, rivestirà particolare importanza con l'allargamento. Bisogna pertanto sostenere gli interventi che comportano ripercussioni positive sullo sviluppo delle politiche di coesione che, a loro volta, possono incoraggiare l'attività turistica in tutti i paesi. In tal modo il turismo può fungere da effetto moltiplicatore di questi interventi, mediante lo sviluppo della politica turistica. A questo proposito, gli interventi transfrontalieri possono contribuire a costituire offerte condivise da vari paesi, per mezzo di interventi e offerte comuni.

3.6.2.2

Per approfondire questo aspetto, si propone alla Commissione di realizzare uno studio in merito all'incidenza dei fondi strutturali sul settore turistico.

4.   Conclusioni

4.1

Il turismo costituisce un settore economico e un'industria fondamentale per la costruzione effettiva dell'Unione allargata. Esso deve svilupparsi secondo criteri di sostenibilità, nel senso più lato possibile, e deve contribuire efficacemente alla coesione sociale dell'Europa.

4.2

I nuovi Stati membri scorgono nel turismo una notevole opportunità di sviluppo economico, in grado di ridurre le differenze di reddito rispetto ai Quindici. La notevole diversità culturale, artistica e naturale che essi apportano genererà un aumento dell'offerta e della domanda turistica all'interno e all'esterno dell'Unione.

4.3

Si valuta molto positivamente l'impatto che la prossima adesione avrà sul futuro del settore turistico, specie se il modello di turismo europeo è applicato secondo criteri di sostenibilità.

4.4

Una delle proposte suggerite dal Comitato per essere trasmesse alle istituzioni di tutti gli Stati membri, è quella di realizzare un'ampia «Campagna d'informazione e motivazione» sul turismo come industria strategica per l'Europa. Si tratta di una campagna destinata essenzialmente ai giovani studenti, con l'obiettivo di mettere in risalto il turismo in quanto attività umana per conoscere popoli, località e culture, la quale può avere importanza vitale per la crescita e l'arricchimento di ciascuno. Alla campagna dovranno partecipare le istituzioni europee, nazionali, regionali e locali, nonché le organizzazioni dei datori di lavoro e i sindacati di tutti i settori. Si inviteranno gli studenti a conoscere l'ambiente turistico a loro più vicino (città, provincia, regione), così da motivarli a visitare il loro paese e l'intera Europa.

4.5

La creazione di una banca dati che raccolga le migliori prassi relative all'attività turistica, sia per quanto riguarda le destinazioni turistiche che per quanto concerne l'attività degli operatori privati, albergatori, agenzie di viaggio, offerte complementari e così via, potrebbe servire da strumento di diffusione delle esperienze positive, e queste potrebbero senza dubbio offrire un significativo aiuto ai recenti, come anche ai futuri Stati membri.

4.6

Analogamente, la creazione e il rafforzamento di diverse reti di destinazioni turistiche, orientate alla promozione dei più importanti valori di sostenibilità e di qualità, potrebbe garantire la salvaguardia dello sviluppo turistico seguendo criteri orientati a un nuovo modello di turismo europeo, con maggiori garanzie di continuità.

4.7

La protezione dei consumatori deve restare alla base di un modello turistico europeo che intenda continuare a essere un volano per l'attività economica sostenibile. L'intero assieme delle politiche globali deve in tal senso essere applicato al turismo, soprattutto dato l'elevato livello di interrelazione esistente nel settore tra consumatori e prestatori dei servizi.

4.8

Il Comitato valuta positivamente l'iniziativa della Commissione di elaborare uno studio sugli effetti sul turismo delle competizioni sportive, che prenderà le mosse dal parere del Comitato Turismo e sport: le sfide future per l'Europa.

4.9

Allo scopo di definire dei punti di riferimento e porre le basi per le future iniziative a sostegno del turismo europeo, il Comitato raccomanda alla Commissione di realizzare, nei tempi più appropriati, una serie di studi sul turismo e sulla realtà del turismo sociale, nonché di esaminare le questioni connesse al turismo dei disabili, vista la loro importanza sociale e le possibili ripercussioni positive sull'attività turistica.

4.10

Il CESE desidera ribadire in particolare due proposte già presentate in questo parere:

in primo luogo, nel valutare positivamente la costituzione del «gruppo turismo e sostenibilità» della Commissione, nel quale il CESE sarà rappresentato, il Comitato continua a sostenere la possibilità di istituire in futuro un consiglio consultivo europeo per il turismo e propone di organizzare un incontro tra le istituzioni europee, gli interlocutori sociali e le altre organizzazioni della società civile. A giudizio del CESE, entrambe le iniziative contribuiranno a perseguire gli obiettivi fissati dal Trattato costituzionale,

in secondo luogo, il Comitato esprime la volontà di collaborare con altre istituzioni di livello mondiale che si occupano del settore turistico, come l'OMT e il BITS.

5.

Il CESE decide di denominare il presente parere Dichiarazione di Katowice sulla politica turistica nell'Unione europea allargata, e intende pubblicare e diffondere il testo, che rappresenta il contributo del Comitato economico e sociale europeo alla giornata mondiale del turismo nel 2005, decisa dall'organizzazione mondiale del turismo.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  GU C 32 del 5.2.2004.

(2)  GU C 157 del 28.6.2005.

(3)  GU C 74 del 23.3.2005.

(4)  GU C 32 del 5.2.2004.

(5)  GU C 74 del 23.3.2005.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/22


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Le priorità del mercato unico 2005-2010

(2005/C 255/03)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 29 giugno 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, secondo paragrafo, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema: Le priorità del mercato unico 2005-2010.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore CASSIDY.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 7 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 97 voti favorevoli, 58 voti contrari e 15 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Conformemente al programma di lavoro dell'Osservatorio del mercato unico (OMU (1)), la sezione INT propone l'elaborazione di un supplemento di parere sul tema Priorità del mercato unico per il periodo 2005-2010. Come già in passato, l'OMU è attualmente coinvolto nel riesame degli obiettivi e dei metodi utilizzati alla luce dei progressi realizzati sulla via del mercato unico.

1.2

Non si possono sottovalutare i risultati conseguiti dall'Unione europea nel 2004. All'indomani di un allargamento storico che ha visto l'ingresso di dieci nuovi paesi nell'UE, i cittadini degli ormai 25 Stati membri hanno eletto un nuovo Parlamento europeo, mentre alla fine dell'anno si è inaugurato il mandato quinquennale dei 25 membri della nuova Commissione europea.

1.3

Nel frattempo è stata pubblicata la relazione Kok (2), come pure il parere del Comitato (3) sull'attuazione della strategia di Lisbona, entrambi in seguito alle richieste espresse dal Consiglio europeo del marzo 2004. Nella sua ispirazione, il parere di iniziativa del Comitato sulle priorità del mercato unico per il periodo in questione, che coincide esattamente con il mandato del nuovo Parlamento e della nuova Commissione, dovrebbe ricollegarsi a questo lavoro, dando voce al contributo pratico della società civile.

1.4

È importante quindi preparare il terreno per il coinvolgimento del CESE nelle consultazioni programmate dalla nuova Commissione.

1.5

Il presente parere fa seguito al parere del Comitato in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Strategia per il mercato interno — Priorità 2003-2006» (COM(2003) 238 def.). In quest'ultimo parere (4), elaborato sempre dal relatore CASSIDY, il Comitato si è concentrato su una serie di aspetti prioritari per il buon funzionamento del mercato unico, la riduzione dell'impatto delle barriere fiscali, il miglioramento delle condizioni in cui operano le imprese, un sistema giuridico solido, elevati e trasparenti standard qualitativi in particolare per i servizi di interesse generale, una migliore e più circostanziata informazione dei cittadini, ecc.

1.5.1

Nello stesso parere il Comitato ha anche sottolineato che un ulteriore benessere non si raggiunge esclusivamente attraverso misure di liberalizzazione e promozione della concorrenza e che, invece, una politica macroeconomica di sostegno orientata alla crescita e all'occupazione darà un contributo essenziale al completamento del mercato interno. Anche la discussione sulla futura configurazione dei sistemi di sicurezza sociale non può svolgersi solo in relazione al mercato interno e alle esigenze di bilancio, dovendo invece considerare i sistemi nel loro complesso e tener conto delle loro finalità.

1.6

Il presente documento si basa inoltre sulle «25 conclusioni» formulate dall'Osservatorio del mercato unico in un opuscolo intitolato What is the State of the Enlarged Single Market? 25 Findings by the Single Market Observatory, pubblicato nell'ottobre 2004 in occasione del 10o anniversario della propria creazione. In tali conclusioni l'OMU sottolinea che, malgrado i progressi estremamente significativi realizzati negli ultimi anni, nel mercato interno sussistono ancora troppi ritardi e disfunzioni che penalizzano gli utenti europei e giocano a sfavore dell'UE in termini di competitività, crescita, innovazione e occupazione rispetto ai suoi principali concorrenti mondiali.

1.7

Il programma strategico pluriennale preparato dalle sei presidenze (5) per il periodo 2004-2006 costituisce la base per lo studio di questo tema e per l'elaborazione di raccomandazioni per il periodo cruciale che va dal 2005 al 2010, il quale, oltre che dal processo di integrazione dei nuovi Stati membri, è stato segnato dalla creazione di una nuova Commissione e di un nuovo Parlamento europeo. L'idea è quindi quella di inserire le priorità dell'UE in un più ampio contesto, affrontando problemi operativi a lungo tenuti in sospeso. Il programma delle sei presidenze offre un'apprezzabile continuità strategica. Troppo spesso infatti in passato le presidenze entranti hanno cercato di imporre il proprio programma e ciò ha generato confusione, nonché l'idea che l'UE mancasse di obiettivi strategici chiari.

2.   Una semplificazione normativa lungamente attesa

2.1

Per quanto riguarda il mercato unico, le priorità delle sei presidenze si basano sulla strategia di Lisbona il cui obiettivo è quello di fare dell'economia europea «l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale». La Commissione ha elaborato un piano d'azione intitolato Semplificare e migliorare l'ambiente normativo (6). Dal 1o maggio 2004 questa operazione interessa l'ampio mercato composto dai 25 Stati membri dell'Unione. Nell'ottica della strategia di Lisbona il Comitato segnala ancora una volta che occorre tener accuratamente conto della differenza tra un onere normativo e amministrativo non necessario e gli standard e le disposizioni indispensabili per garantire e migliorare le condizioni di vita e di lavoro in linea con gli obiettivi comuni dell'UE.

2.2

Preoccupa profondamente la tendenza di alcuni Stati membri ad aggiungere inutili complicazioni ai testi delle direttive al momento del recepimento nelle rispettive legislazioni nazionali. I soggetti interessati trovano frustrante l'opacità della cosiddetta procedura di comitato (o «comitologia»), che prevede la discussione a porte chiuse di minuziose normative finalizzate all'attuazione di direttive quadro senza alcun controllo da parte del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali.

2.3

Una delle più gravi difficoltà è rappresentata dallo scarto temporale tra l'approvazione di una direttiva da parte del Consiglio e del Parlamento e il suo recepimento nelle legislazioni nazionali.

2.4

Gli Stati membri spesso omettono di recepire le direttive comunitarie nella legislazione nazionale, creando in questo modo una serie di barriere che provocano svantaggi economici. Per rimuovere le barriere serve una sapiente miscela di armonizzazione, riconoscimento reciproco e semplificazione.

2.5

Uno svantaggio segnalato da molti operatori è la complessità delle condizioni che regolano le attività nel mercato unico. Sebbene la semplificazione si realizzi in gran parte attraverso le buone pratiche e l'attuazione, mancano ancora alcune disposizioni essenziali, in particolare per quanto riguarda il brevetto europeo, l'abolizione della doppia imposizione, l'introduzione di uno statuto giuridico unico per le società europee aperto anche alle PMI, norme standard in materia di fusioni e norme intracomunitarie semplificate in materia di IVA.

2.6

La Commissione, dal canto suo, non è del tutto esente da colpe. Le iniziative legislative comunitarie non sono sempre sufficientemente giustificate dalle analisi preliminari di impatto, che talvolta mancano peraltro di rigore e trasparenza: è il caso, ad esempio, della seconda direttiva sui servizi portuali (7). Le direttive europee sono sovente il frutto di complessi compromessi politici tra gli Stati o tra il Consiglio e il Parlamento europeo che non semplificano certo la vita ai fruitori delle norme stesse.

3.   L'autoregolamentazione e la coregolamentazione per un mercato unico partecipativo

3.1

È proprio per semplificare l'ambiente normativo che bisogna dare voce in capitolo ai soggetti del mercato unico. Inizialmente quindi l'autoregolamentazione e la coregolamentazione nel mercato unico europeo si sono sviluppate in due settori: il riferimento agli standard, a completamento delle direttive sulle barriere tecniche, e l'autonomia del dialogo sociale riconosciuto dal Trattato di Maastricht.

3.2

Tale approccio è stato gradualmente esteso ad altri settori attraverso i codici di condotta e gli accordi volontari: i diritti dei consumatori, specialmente nel commercio elettronico (ad esempio informazione, etichette ed etichettatura, sicurezza dei pagamenti), i servizi, ivi compresi i servizi finanziari (ad esempio il reciproco riconoscimento delle qualifiche) e la protezione dell'ambiente (ad esempio l'osservanza degli standard).

3.3

Un accordo interistituzionale (8) concluso il 16 dicembre 2003 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione ha definito e organizzato per la prima volta l'autoregolamentazione e la coregolamentazione all'interno del mercato unico. In questo contesto il Comitato si stupisce del fatto che le parti sociali, che detengono un ruolo essenziale nel quadro dell'elaborazione delle disposizioni giuridiche, non siano state consultate a tale proposito.

3.4

Negli ultimi 10-15 anni l'uso dell'autoregolamentazione e della coregolamentazione su scala europea ad opera delle parti interessate ha conosciuto una forte espansione, come dimostrato da PRISM (9), la banca dati del CESE. Tra le iniziative in questo campo rilevate dall'Osservatorio del mercato unico si citeranno:

l'autoregolamentazione nei settori della pubblicità, della ristorazione e del turismo,

i codici deontologici di ingegneri, avvocati, consulenti, notai, gestori patrimoniali e agenti immobiliari,

gli accordi di lavoro interprofessionali su congedi parentali, tempo parziale, lavoro interinale e telelavoro,

le iniziative e gli accordi di lavoro nell'edilizia, nel settore alberghiero, in quello dei parrucchieri, nell'industria dello zucchero e dell'aviazione civile,

la gestione dei fondi pensione nell'economia sociale,

i codici di condotta dei consumatori in materia di sicurezza del commercio elettronico, prestatori di servizi Internet, assicurazioni Internet, vendite per corrispondenza transfrontaliere e mutui casa,

gli accordi ambientali sulla riduzione delle emissioni e il consumo energetico,

i metodi alternativi di risoluzione delle controversie, specialmente per quanto riguarda i consumatori.

3.5

L'autoregolamentazione e la coregolamentazione richiedono in particolare:

sufficiente libertà alle imprese e alle forze della società civile,

un atteggiamento aperto, che si traduca eventualmente in iniziative di partenariato, da parte delle autorità pubbliche,

la rappresentatività di quanti partecipano al processo di autoregolamentazione,

l'utilizzo di procedure trasparenti e di un'attuazione efficace,

rigorosi controlli di impatto e attività di monitoraggio, con l'eventuale ricorso a sanzioni ove necessario.

3.6

L'autoregolamentazione e la coregolamentazione possono soltanto fornire soluzioni contingenti a completamento dell'opera del legislatore, che conserva ancora prerogative essenziali nella sua missione di interesse pubblico. Per semplificare il quadro regolamentare in taluni ambiti sarebbe opportuno diffondere maggiormente l'autoregolamentazione nel contesto delle organizzazioni professionali europee.

3.7

Una relazione informativa sullo stato attuale della coregolamentazione e dell'autoregolamentazione nel mercato unico, adottata dal CESE il 10 febbraio 2005, approfondisce quest'analisi sviluppandone i risultati (CESE 1182/2004) (10).

4.   Accordi doganali per un'Europa allargata

4.1

La proposta della Commissione per la modifica dei codici doganali comunitari mira a semplificare la legislazione esistente e conseguire una maggiore armonizzazione e integrazione. L'allargamento produrrà cambiamenti sia nella legislazione che nelle pratiche doganali dell'UE. In realtà la gestione delle frontiere ai confini esterni dell'UE varia molto da uno Stato membro all'altro, specialmente per quanto riguarda la manodopera e le risorse, se non l'accuratezza dei controlli. Ciò solleva il problema dell'efficacia dei controlli doganali a livello europeo — un tema reso ancor più pertinente dall'allargamento — e perciò di quanto il mercato unico sia al riparo da pratiche concorrenziali sleali, dai traffici illeciti e dalla contraffazione. Varrebbe forse la pena di studiare la possibilità di istituire un equivalente doganale dell'OLAF, per proteggere le entrate fiscali provenienti dalle tariffe esterne e dai prelievi agricoli. Vi è il rischio che la perdita della fiducia reciproca tra le autorità doganali dei diversi Stati membri possa portare alla reintroduzione di controlli all'interno della Comunità, mettendo così a repentaglio l'unità e le libertà del mercato unico.

4.2

Affinché il mercato interno possa funzionare bene, occorre organizzare i servizi doganali dell'UE in modo più efficace ed omogeneo. La soluzione ideale potrebbe essere la creazione di un servizio doganale comunitario. Finora, tuttavia, i governi degli Stati membri hanno dimostrato scarso entusiasmo per un'iniziativa di questo tipo, principalmente per la scarsa fiducia che ciascuno di essi ripone nell'efficienza dei servizi doganali degli altri. A tal fine il CESE auspica la progressiva istituzione di una cooperazione rafforzata tra le autorità dei 25 Stati membri. Per progredire verso tale obiettivo sarebbe necessario potenziare i programmi di formazione congiunti e gli scambi di funzionari doganali, ma sembra mancare una volontà politica in tal senso da parte degli Stati membri.

5.   Le barriere al mercato unico

5.1

Bisogna individuare più chiaramente le barriere che contravvengono al principio del mercato unico, e che vanno pertanto soppresse quanto prima (come ad esempio il blocco del brevetto comunitario, la doppia tassazione, gli appalti pubblici formulati in modo tale da favorire le imprese nazionali o la compartimentazione delle norme applicate alla proprietà intellettuale), e quelle che invece, viste le specificità dei diversi Stati membri, vanno mantenute e a cui gli operatori dovranno semplicemente adeguarsi (come ad esempio la diversità culturale, le particolarità linguistiche e i differenziali fiscali). La rete Solvit della Commissione non è ancora sufficientemente nota, ma comincia a dare i primi risultati e va quindi sviluppata ulteriormente.

6.   Le imprese e il mercato unico

6.1

Le piccole imprese risentono particolarmente della burocrazia e della persistenza delle barriere commerciali: sebbene molte di loro, specialmente nelle zone di confine, aspirerebbero ad un accesso più agevole al mercato unico, esse non hanno la possibilità di accedere ad uno statuto giuridico semplificato di portata europea.

6.2

Il CESE ha peraltro chiesto uno statuto giuridico semplificato (11) da applicare alle società europee di ogni dimensione onde facilitare le loro attività all'interno del mercato unico. Attualmente è in corso uno studio di fattibilità in base al quale la Commissione deciderà se e quale tipo di proposta avanzare a questo fine (la conclusione dello studio à prevista entro giugno 2005).

6.3

Il CESE attende inoltre i risultati dell'indagine della Commissione attualmente in corso sull'ampio spettro di accordi di doppia tassazione esistenti tra gli Stati membri e tra questi e gli Stati terzi (12). I risultati di tale indagine, insieme alle possibili soluzioni, verranno presentati nel corso dell'anno.

7.   Consumatori e lavoratori beneficiari del mercato unico

7.1

In tutti i paesi membri dell'UE si riconosce che i progressi del mercato unico hanno ampliato notevolmente le possibilità di scelta dei consumatori, specialmente per quanto riguarda le merci (gamma di prodotti offerti, rapporto qualità/prezzo). Oltre alle varie norme comunitarie a difesa degli interessi dei consumatori, negli ultimi anni si è sviluppata anche l'autoregolamentazione volontaria o contrattuale, in particolare nel settore del commercio elettronico, della sicurezza dei pagamenti, delle garanzie, dei servizi di assistenza post vendita e dei metodi alternativi di soluzione delle controversie. Tra i settori che più necessitano di miglioramenti vanno citati in particolare le analisi d'impatto delle normative allo studio, un'attuazione — realistica ma dai costi contenuti — del principio di precauzione, la protezione dei diritti dei consumatori anche al di là dei confini nazionali e la creazione di strutture alternative efficaci per contribuire alla soluzione delle controversie.

7.2

Occorre ricordare che una delle finalità del mercato unico è la creazione di nuovi posti di lavoro: un esito strettamente vincolato ad un'azione convinta per eliminare le barriere attuali. All'indomani dell'allargamento, il CESE ritiene più importante che mai perseguire un genuino effetto moltiplicatore attraverso una politica d'informazione proattiva, fondata sulla collaborazione delle autorità nazionali degli Stati membri e la piena responsabilità di questi ultimi. Il ricorso alle reti di informazione esistenti, come ad esempio EURES, e ai servizi per la risoluzione di problemi, come Solvit, resta infatti insufficiente per la carenza di sostegno e di informazione.

7.3

Tra gli obiettivi del mercato unico rientrano anche la creazione di posti di lavoro e la mobilità dei lavoratori: i programmi di istruzione e di formazione devono preparare maggiormente all'«economia della conoscenza». Come già al punto 1.5 del suo predetto parere, il Comitato fa presente che la creazione del mercato interno non basterà a risolvere i problemi del mercato del lavoro europeo, ma che si renderanno necessari ulteriori interventi concreti.

7.4

Il CESE presterà il suo pieno sostegno agli sforzi della Commissione volti a realizzare progressi in queste importanti aree politiche, nella speranza che i governi nazionali collaborino facendo quanto è in loro potere per accelerare l'adozione di norme conformi agli impegni assunti e la relativa attuazione. Il CESE deplora le restrizioni poste da alcuni «vecchi» Stati membri alla libera circolazione dei lavoratori dai «nuovi» Stati, e sollecita una revisione dei «periodi transitori».

8.   Un mercato dei servizi ancora in ritardo

8.1

L'eliminazione delle barriere presuppone un equilibrio dinamico tra spinte del mercato, riconoscimento reciproco ed armonizzazione. A tal fine, occorre dar vita ad un rapporto di partenariato tra istituzioni comunitarie, Stati, fornitori di servizi ed utenza, per valutare meglio le barriere esistenti, impedire l'insorgere di nuove barriere, coordinare gli interventi, semplificare le regole, introdurre eventuali regimi transitori e prendere in considerazione la globalizzazione del commercio.

8.2

La valorizzazione delle potenzialità del mercato dei servizi resta largamente insufficiente in ragione dell'esistenza di norme nazionali incompatibili con la libera prestazione dei servizi. Il completamento del mercato unico dei servizi è divenuto ormai un'urgenza, in considerazione a) dell'internazionalizzazione del commercio e dei negoziati in materia di servizi attualmente in corso presso l'OMC, b) dell'introduzione dell'euro, che ha accentuato la concorrenza e la necessità di un mercato unico dei servizi.

8.3

Nello specifico caso di servizi finanziari quali il settore assicurativo e quello bancario, la lentezza nell'attuazione del Piano d'azione per i servizi finanziari nell'ambito della strategia di Lisbona è da imputarsi alle resistenze di taluni Stati membri. Troppo spesso alcuni capi di governo, in occasione di un Consiglio europeo, sottoscrivono dichiarazioni politiche con cui sollecitano la Commissione ad adottare iniziative in un determinato settore, per poi trascurarle del tutto non appena tornati nelle rispettive capitali.

8.4

Per quanto riguarda i servizi finanziari, la fase legislativa del Piano d'azione per i servizi finanziari giunge ora a conclusione: sarà quindi determinante attuare le misure legislative a livello nazionale in maniera coerente.

8.5

Il rilancio strategico prospettato dalla Commissione si impone come una necessità; tuttavia, ciò presuppone che si tenga conto delle differenze che sussistono tra i settori interessati. Una risposta in tal senso può consistere in un maggior ricorso alla coregolamentazione ed all'autoregolamentazione da parte delle professioni, a livello europeo. Le parti sociali ed economiche interessate dovrebbero prendere nuove iniziative per poter giocare appieno un ruolo in questo processo di apertura.

8.6

Un parere adottato il 10 febbraio 2005 espone le osservazioni del Comitato in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno (CESE 137/2005) (13).

9.   Conclusioni

9.1

Il mercato unico, e con esso il mercato del lavoro, sono in costante evoluzione. La gestione del cambiamento è una sfida importante per la Commissione europea e, in modo particolare, per le parti sociali.

9.1.1

La Commissione dovrebbe adoperarsi al massimo per semplificare e consolidare le normative comunitarie in vigore e renderle più coerenti in modo che sia quanti forniscono beni e servizi, sia i destinatari di questi ultimi possano sfruttare appieno il potenziale del mercato interno.

9.2

Il CESE esorta inoltre i governi degli Stati membri a far prova di volontà politica attraverso la creazione di dispositivi per una cooperazione doganale più stretta.

9.3

Il CESE ritiene che l'ostacolo principale al completamento del mercato interno sia rappresentato dagli Stati membri, taluni dei quali ne dilazionano l'attuazione, mentre altri vi procedono in un modo eccessivamente puntiglioso, suscitando ostilità nei confronti del mercato interno e della stessa UE. Altri Stati fanno opera d'ostruzionismo, consistente ad esempio nell'adozione di norme nazionali che proibiscono l'acquisto transfrontaliero di istituzioni quali le banche, mentre altri consentono alle rispettive imprese pubbliche di procedere a simili acquisizioni, senza però consentire operazioni in senso inverso. Il continuo flusso di risorse a beneficio delle imprese pubbliche di alcuni Stati costituisce una distorsione della concorrenza che la Commissione, fino ad ora, non ha saputo contrastare con la necessaria determinazione.

Bruxelles, 7 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  L'Osservatorio del mercato unico è un'unità della sezione Mercato unico, produzione e consumo (INT) composta da 30 membri, con un presidente e due vicepresidenti con mandato biennale.

(2)  Al vertice di primavera 2004, il Consiglio ha incaricato un gruppo di lavoro presieduto da Wim Kok di elaborare una valutazione intermedia della strategia di Lisbona e di presentare una relazione entro il 1o novembre 2004.

(3)  (GU C 120 del 20.5.2005) relatore: Bruno Vever.

(4)  GU C 234 del 30.9.2003, pag. 55.

(5)  Irlanda, Paesi Bassi, Lussemburgo, Regno Unito, Austria e Finlandia.

(6)  COM(2002) 278 def.

(7)  COM(2004) 654 def.

(8)  GU C 321 del 31.12.2003.

(9)  PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market).

(10)  Relatore: Bruno VEVER.

(11)  GU C 125 del 27.5.2002, pag. 100, parere del Comitato economico e sociale su «L'accesso delle PMI ad uno statuto di diritto europeo», relatore: Henri Malosse.

(12)  GU C 117 del 30.4.2004, pag 10.

(13)  Relatori: Arno Metzler e Ernst Erik Ehnmark.


ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale europeo

A.   I seguenti emendamenti, che hanno ottenuto un numero di voti favorevoli pari ad almeno un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso del dibattito:

Nuovo punto 7.4 (sopprimere contemporaneamente l'ultima frase del vecchio punto 7.4 che diventa il nuovo punto 7.5)

«Nel campo della libera circolazione dei lavoratori il Comitato ribadisce che le norme transitorie decise devono essere affiancate da misure attive per innalzare gli standard economici e sociali nei nuovi Stati membri perché si possa arrivare a un mercato del lavoro comune operante per tutti gli Stati membri. Tutte le politiche dell'Unione devono concorrere all'eliminazione delle disparità mediante il progresso e al rapido conseguimento dei presupposti della libera circolazione dei lavoratori.»

Motivazione

L'eliminazione delle disparità economiche e sociali deve essere considerata una priorità in modo che il mercato interno si possa sviluppare nell'interesse dei cittadini — quindi anche dei lavoratori — e si possa evitare il dumping sociale.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 67

Voti contrari: 68

Astensioni: 9

Punto 8.2

Modificare come segue:

«La valorizzazione delle potenzialità del mercato dei servizi resta largamente insufficiente in ragione dell'esistenza di norme nazionali incompatibili con la libera prestazione dei servizi. Il completamento del mercato unico dei servizi può elevare tale potenziale. Nel suo parere  (1) sulla direttiva relativa ai servizi  (2) il Comitato prende posizione per una ampia rielaborazione della proposta attuale e contro l'introduzione generalizzata del principio del paese d'origine, in quanto la concorrenza tra sistemi che ne risulterebbe opererebbe un livellamento verso il basso degli standard di protezione per i consumatori e per i lavoratori e degli standard ambientali. è divenuto ormai un'urgenza, in considerazione a) dell'internazionalizzazione del commercio e dei negoziati in materia di servizi attualmente in corso presso l'OMC, b) dell'introduzione dell'euro, che ha accentuato la concorrenza e la necessità di un mercato unico dei servizi. »

Motivazione

Le motivazioni addotte per la realizzazione del mercato interno (internazionalizzazione, concorrenza conseguente all'introduzione dell'euro e ampliamento) non sono concludenti e non sono state toccate neanche nelle discussioni relative all'elaborazione del parere del CESE sulla proposta di direttiva relativa ai servizi nel mercato interno come si dice qui. Il punto 8.2 nella sua redazione originale darebbe un'impressione fuorviante della vasta discussione svoltasi in seno al CESE in merito ai servizi nell'UE. Il livellamento verso il basso è inoltre in contraddizione con gli obiettivi dell'UE, definiti nei Trattati e nel Trattato costituzionale.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 76

Voti contrari: 77

Astensioni: 9

Punto 8.7

Aggiungere una frase:

«Un parere adottato il 10 febbraio 2005 espone le osservazioni del Comitato in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno (CESE 137/2005) (3). L'allegato I del suddetto parere riporta un gran numero di emendamenti che avevano ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, ma sono stati respinti.»

Motivazione

Il parere in merito a una direttiva così importante e controversa non poteva essere univoco come invece sembrerebbe risultare dalla formulazione del punto 8.7. Sarebbe pertanto opportuno precisare l'esistenza di un allegato in cui figurano gli emendamenti che, pur avendo ottenuto oltre il 25 % dei voti, non sono stati accolti.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 58

Voti contrari: 114

Astensioni: 4

Aggiungere un nuovo punto 9.4:

«Pur riconoscendo la necessità di rispettare e appoggiare pienamente le autentiche preoccupazioni di tutela ambientale e di protezione dei consumatori, il Comitato desidera richiamare l'attenzione sul modo in cui alcuni Stati membri possono ingiustamente servirsi di tali considerazioni per opporsi all'attuazione della legislazione comunitaria o mantenere normative nazionali che contravvengono ai principi del mercato interno.»

Motivazione

Gli Stati membri hanno il diritto di opporsi a proposte che hanno conseguenze negative sull'ambiente o sulla protezione dei consumatori. Vi sono tuttavia casi in cui tali preoccupazioni vengono usate scorrettamente per opporsi ai cambiamenti, e la cui vera motivazione è la difesa degli interessi nazionali.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 80

Voti contrari: 83

Astensioni: 10

B.   I seguenti brani del parere della sezione specializzata sono stati respinti sulla base degli emendamenti adottati dall'Assemblea, ma hanno ottenuto almeno un quarto dei voti espressi:

2.1

Per quanto riguarda il mercato unico, le priorità delle sei presidenze si basano sulla strategia di Lisbona. Per facilitare il conseguimento degli obiettivi di Lisbona e più in generale stimolare l'economia europea, la Commissione ha elaborato un piano d'azione intitolato Semplificare e migliorare l'ambiente normativo  (4). Dal 1o maggio 2004 questa operazione interessa l'ampio mercato composto dai 25 Stati membri dell'Unione.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 53

Voti contrari: 72

Astensioni: 3

3.3

Un accordo interistituzionale (5) concluso il 16 dicembre 2003 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione ha definito e organizzato per la prima volta l'autoregolamentazione e la coregolamentazione all'interno del mercato unico.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 50

Voti contrari: 83

Astensioni: 3

8.6

Il completamento del mercato unico resta un obiettivo essenziale, al quale va ad aggiungersi il salutare passo verso l'apertura alla concorrenza internazionale del mercato comunitario, nell'ambito del Ciclo di Doha dell'OMC. Questi obiettivi richiederanno, per consentire all'UE di dispiegare pienamente il proprio potenziale, maggiore flessibilità e competitività: sforzo al quale i 10 nuovi Stati membri parteciperanno con entusiasmo, dal momento che essi saranno i maggiori beneficiari di una liberalizzazione.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 68

Voti contrari: 85

Astensioni: 10

9.1.1.

Il Comitato ritiene che la Commissione europea dovrebbe sospendere la sua attività legislativa affinché gli Stati membri dispongano di tempo sufficiente, soprattutto, per recepire le misure del programma d'azione per i servizi finanziari nelle legislazioni nazionali e verificarne l'efficacia. La Commissione potrebbe approfittare di questa tregua per semplificare e consolidare le normative comunitarie in vigore e renderle più coerenti in modo che sia quanti forniscono beni e servizi, sia i destinatari di questi ultimi possano sfruttare appieno il potenziale del mercato interno. Eventuali nuove iniziative andrebbero d'altro canto intraprese solo in via eccezionale e dopo una rigorosa analisi dei costi-benefici, che attesti la necessità dei nuovi provvedimenti legislativi.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 76

Voti contrari: 94

Astensioni: 5


(1)  CESE 137/2005.

(2)  Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno.

(3)  Relatori: Arno Metzler e Ernst Erik Ehnmark.

(4)  COM(2002) 278 def.

(5)  GU C 321 del 31.12.2003.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/29


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo — Accrescere la fiducia nei mercati elettronici tra imprese

COM(2004) 479 def.

(2005/C 255/04)

La Commissione, in data 14 luglio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore LAGERHOLM.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 131 voti favorevoli e 4 astensioni.

1.   Sintesi

1.1

La Commissione ha presentato una comunicazione dal titolo «Accrescere la fiducia nei mercati elettronici tra imprese». In merito a tale comunicazione, il Comitato desidera formulare le osservazioni seguenti:

la relazione affronta, nel complesso, diverse questioni importanti riguardo all'accettazione da parte delle imprese dei mercati elettronici, e lo fa in modo corretto,

è tuttavia opportuno sottolineare che la promozione della fiducia delle imprese nei confronti di tale strumento è lungi dal rappresentare l'unica azione necessaria. In una certa misura, si può anche considerare comprensibile l'atteggiamento piuttosto riluttante delle imprese dato che specialmente le forme più avanzate di mercati elettronici sono assai distanti dai tradizionali modelli aziendali delle PMI,

se si prende in considerazione anche il commercio transfrontaliero, emergono, per quanto riguarda la partecipazione delle imprese ai mercati elettronici, altri ostacoli molto più consistenti.

2.   La comunicazione della Commissione

2.1

La comunicazione della Commissione è in larga misura basata sui lavori di un gruppo di esperti che comprendeva rappresentanti dell'industria e dei provider dei mercati elettronici («il gruppo di esperti») (1). La comunicazione risponde all'esigenza di rafforzare la fiducia nei confronti dei mercati elettronici tra imprese, in modo da ridurre i rischi economici derivanti da pratiche commerciali sleali o illecite poste in essere su tali mercati. Di per sé, i mercati elettronici tra imprese hanno indubbiamente la potenzialità di accrescere l'efficienza economica attraverso una riduzione dei costi di transazione e un rafforzamento della concorrenza; tuttavia questi aumenti di efficienza dipendono in larga misura dalla volontà delle imprese di partecipare a questi mercati. Per eliminare i possibili ostacoli all'utilizzo dei mercati elettronici tra imprese dovuti a una mancanza di fiducia, la Commissione intende adottare le misure seguenti:

analizzare, in stretta collaborazione con gli Stati membri, la legislazione nazionale vigente applicabile alle pratiche commerciali sleali sui mercati elettronici tra imprese,

stimolare le parti interessate affinché concordino codici di condotta, o li riesaminino se questi già esistono, nella prospettiva di promuovere ulteriormente i l'applicazione dei principi di correttezza commerciale ai mercati elettronici tra imprese, così come descritto nella comunicazione,

avviare uno studio sugli effetti economici dei mercati elettronici tra imprese sulla competitività e sulla produttività delle imprese comunitarie, che analizzi, in particolare, i costi e i benefici diretti e indiretti per i partecipanti ai mercati elettronici; i risultati dello studio formeranno successivamente oggetto di un ulteriore dibattito con le parti interessate,

fornire informazioni coerenti sull'applicazione delle regole di concorrenza vigenti ai mercati elettronici tra imprese, in modo da fornire degli orientamenti in grado di promuovere dei comportamenti favorevoli alla concorrenza.

2.2

La comunicazione mira a promuovere l'instaurarsi — tra le parti interessate ai mercati elettronici tra imprese — di un dialogo più intenso sul rispetto dei principi di correttezza commerciale e dei requisiti di sicurezza e a favorire di conseguenza la rimozione degli ostacoli potenziali alla partecipazione a tali strumenti commerciali. I servizi della Commissione, avvalendosi del portale europeo per i mercati elettronici, comunicheranno regolarmente i progressi compiuti.

3.   I mercati elettronici tra imprese — definizione

3.1

I mercati elettronici tra imprese possono essere definiti come piattaforme commerciali via Internet, nel cui ambito le imprese realizzano lo scambio di beni e servizi. In base a questa definizione piuttosto ampia, i mercati elettronici tra imprese possono essere raggruppati nelle seguenti categorie, secondo i diversi tipi di operazioni che consentono:

pin-boards o message boards (bacheche): si tratta della tipologia più semplice di mercati elettronici e offre funzioni limitate. Le operazioni si preparano dando la possibilità di annunciare la specifica intenzione di acquistare o vendere qualcosa,

scambi: rappresentano un'estensione delle bacheche. Si tratta di meccanismi per mettere in contatto acquirenti e venditori, controllare le loro interazioni e metterli in grado di negoziare tramite la piattaforma,

mercati elettronici su catalogo: forniscono un catalogo combinato di prodotti, composto dai cataloghi di diversi venditori,

aste on-line: si tratta di procedure formali di determinazione del prezzo che si svolgono su una piattaforma commerciale elettronica e sono avviate da un venditore allo scopo di vendere beni o servizi al prezzo più alto possibile. Esistono anche le aste inverse, che sono invece avviate dal compratore con lo scopo di acquistare beni e servizi al prezzo più basso possibile.

Il numero di mercati elettronici attivi cambia continuamente con il trascorrere del tempo e non si è ancora stabilizzato: secondo le stime, attualmente ci sono circa 1.000 mercati elettronici attivi a livello mondiale, cifra che rappresenta una diminuzione del 20 % circa rispetto a due anni fa [SEC(2004) 930].

4.   Osservazioni generali

4.1

La comunicazione della Commissione affronta il tema del rafforzamento della fiducia nei confronti dei mercati elettronici tra imprese. Tali mercati costituiscono una parte importante del settore più ampio dell'e-business (attività aziendali gestite con modalità elettroniche), settore sul quale è possibile formulare alcune osservazioni generali.

4.1.1

Essenzialmente, la presenza di mercati elettronici ben funzionanti contribuisce a creare un ambiente più favorevole per l'attività delle imprese e questo nel lungo periodo produrrà benefici per l'economia europea e per l'occupazione: una maggiore competizione, infatti, stimolerà le imprese europee a migliorare la loro efficienza. Come già affermato in vari pareri precedenti in materia, il CESE sostiene dunque le azioni che favoriscono lo sviluppo del commercio elettronico.

4.1.2

In particolare nel suo parere concernente una proposta di direttiva su taluni aspetti giuridici del commercio elettronico (2), il Comitato aveva osservato che un quadro giuridico incerto ha un impatto negativo sul commercio elettronico. Dato che la comunicazione in esame si prefigge di ridurre tale incertezza, il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione.

4.1.3

Parimenti, nei suoi pareri sulle comunicazioni della Commissione «Aiutare le PMI a convertirsi ai sistemi digitali» (3) e «Adeguamento delle politiche a sostegno dell'e-business in un contesto in evoluzione: insegnamenti da trarre dall'iniziativa GoDigital e sfide da affrontare» (4), il CESE aveva formulato delle osservazioni sugli sforzi profusi dalla Commissione per stimolare l'e-business: nella sostanza, tali osservazioni sono ancora valide.

4.1.4

Per le imprese e il settore pubblico l'e-business riveste grande importanza, poiché consente di aumentare la competitività, sviluppare il commercio nel mercato interno e garantire pari opportunità alle PMI. È dunque importante promuovere l'impiego di questa nuova tecnologia, soprattutto tra le PMI, e il Comitato accoglie quindi con favore e sostiene i lavori della Commissione in questo settore.

4.1.5

Il Comitato accoglie con favore anche i risultati dei lavori del gruppo di esperti sulle piattaforme commerciali tra imprese su Internet. Il gruppo ha nell'insieme lavorato in modo approfondito per individuare i vari problemi ma dà tuttavia l'impressione di non aver raggiunto una posizione del tutto chiara per quanto concerne la consapevolezza dei vantaggi di tale strumento da parte delle PMI: nel suo documento, infatti, a pagina 10 si afferma che le PMI sono, in generale, consapevoli e convinte dei vantaggi dell'e-business, mentre a pag. 11 si sostiene che esse esitano ancora ad impegnarsi pienamente nel commercio elettronico e che ciò è dovuto ad una insufficiente conoscenza dei rischi e dei vantaggi che questo comporta. Dato però che esiste una differenza tra l'e-business e il commercio elettronico, si può forse concludere che le PMI sono consapevoli delle possibilità generali offerte dall'applicazione all'attività aziendale delle tecnologie dell'informazione, ma continuano ad essere molto diffidenti nei confronti di quell'attività più specifica che è il commercio elettronico.

4.1.6

Ma anche là dove vi è consapevolezza delle possibilità offerte dall'e-business e anche se molte PMI sono all'avanguardia nell'utilizzare il commercio elettronico, sussistono dei problemi che ancora impediscono la piena partecipazione di gran parte delle PMI alla «società dell'e-business». Tali problemi sono di natura più generale e non si limitano specificamente al commercio elettronico, anche se riguardano anche quest'ultimo. Se ne forniscono di seguito alcuni esempi:

le PMI tendono a concentrarsi maggiormente sui problemi immediati e sono riluttanti a investire in tecnologie e procedure nuove se non ne vedono i vantaggi a brevissimo termine,

mancano soluzioni progettate e sviluppate in particolare per le PMI. Queste non hanno le stesse necessità delle aziende più grandi e, ancora più grave, non possono sempre permettersi la consultazione di un esperto: per questo esse non possono facilmente ricorrere alle soluzioni esistenti, progettate per altri tipi di imprese,

le PMI spesso non dispongono degli specialisti necessari per molti dei diversi software esistenti, e neanche per sviluppare le loro proprie interfacce verso i software standard,

molte grandi imprese chiedono ai loro fornitori di adottare prodotti specifici di software come condizione per incominciare o continuare ad essere loro clienti. Ciò crea dei blocchi, in quanto le PMI spesso non possono affrontare e gestire la complessa situazione tecnica che viene a crearsi se diversi loro clienti richiedono soluzioni specifiche. Questo potrebbe anche essere considerato un problema dovuto alla mancanza di standard generali,

l'e-business introduce economie di scala a beneficio delle aziende più grandi, e persino con un effetto regressivo come indicato più sopra. Le PMI non possono fissare le proprie regole poiché il costo di applicazione del supporto è di massima indipendente dalle dimensioni delle imprese. Così si può dare il caso che le PMI siano obbligate ad applicare più soluzioni diverse, laddove le imprese più grandi ne utilizzano una sola.

4.1.6.1

La Commissione prevede diverse iniziative per sostenere le PMI che ricorrono all'e-business. Il Comitato sostiene tali azioni e vorrebbe incoraggiare la Commissione ad aggiungere o potenziare iniziative che rispondano alle esigenze specifiche delle PMI in termini di software e standard adeguati.

4.1.7

Il CESE vorrebbe anche richiamare l'attenzione sulla necessità di stimolare l'interesse delle PMI ad acquisire familiarità con le tecniche di partecipazione all'e-business. Dato che tale settore, insieme a quello del commercio elettronico è in rapida trasformazione, sarebbe opportuno esaminare la possibilità di fornire uno stimolo alle PMI per quanto riguarda la formazione continua.

4.1.7.1

Ciò rientra pienamente nelle raccomandazioni espresse dal Comitato nel recente parere sull'apprendimento permanente (5), in cui si raccomanda di rafforzare i programmi di formazione continua rivolti ai cittadini in situazione di attività e si stabilisce un collegamento immediato tra tali programmi e la realizzazione di un'economia basata sulla conoscenza. In tale contesto il CESE sottolinea l'importanza particolare di dare alle PMI la possibilità di avere accesso al programma.

5.   Osservazioni specifiche

5.1   Piattaforme commerciali elettroniche tra imprese

5.1.1

Il gruppo di esperti, nella relazione finale, ha tracciato una distinzione tra le diverse forme di piattaforme commerciali. Il Comitato condivide l'osservazione secondo cui non sarebbe appropriato incentrare l'azione soltanto sui mercati elettronici dato che esistono molti modi per partecipare alla società dell'e-business. Aziende diverse hanno esigenze diverse e diversi principi commerciali. Come osserva il gruppo di esperti, dato che la maggior parte dei problemi per le PMI sono legati ai mercati elettronici, e in particolare alle aste inverse, è a questa forma specifica di piattaforma commerciale tra imprese che si è dedicata la più grande attenzione.

5.1.2

Tuttavia, in questa fase, il Comitato vorrebbe anche richiamare l'attenzione sull'attuazione in corso, a livello delle legislazioni nazionali, delle due direttive sugli appalti pubblici che rendono possibili nuovi metodi per indire gare d'appalto elettroniche. Anche se tale attuazione presenta indubbiamente delle differenze a seconda dei paesi, è ovviamente molto importante per le imprese il fatto che tramite gli appalti pubblici venga incoraggiato l'impiego di nuovi mezzi elettronici. La Commissione ha anche lanciato un «piano d'azione per l'applicazione del quadro giuridico in materia di appalti pubblici anche a quelli realizzati per via elettronica», il quale svolge un ruolo importante nell'avvicinare le PMI all'e-business.

5.1.3

Il Comitato concorda con l'affermazione secondo cui i mercati elettronici hanno grandi potenzialità specifiche che sarebbe saggio sostenere, e per questo accoglie con favore la comunicazione. Esso ritiene tuttavia che la mancanza di fiducia, per quanto importante, non sia l'unica ragione in grado di spiegare le riserve delle PMI nei confronti dei mercati elettronici, o anche verso il più generale concetto di piattaforme commerciali elettroniche tra imprese.

5.1.3.1

Come afferma il gruppo di esperti, la politica comunitaria delle imprese può svolgere un ruolo utile nell'assistere le PMI ad adeguarsi alle nuove sfide poste dalle piattaforme commerciali su Internet favorendo la trasparenza, l'interoperabilità e la correttezza dei mercati; dal canto loro i poteri pubblici non dovrebbero promuovere forme specifiche di commercio elettronico, bensì restare neutrali per quanto concerne i diversi canali di vendita e le diverse funzioni a livello delle piattaforme commerciali su Internet. È altresì stata individuata la necessità di avviare nuove azioni per favorire in particolare la sensibilizzazione dei cittadini, la trasparenza dei mercati, l'adozione di standard comuni (normalizzazione) e la fiducia.

5.1.3.2

In generale le piattaforme commerciali tra imprese devono essere alimentate da informazioni provenienti dalle PMI. Quanto più queste piattaforme sono avanzate, tanto più necessari risultano gli standard. Orbene, tali standard sono ancora lungi dall'essere completati e, anche una volta che lo saranno, per poterli utilizzare le PMI dovranno disporre di un software adeguato.

5.1.3.3

La mancanza di standard non è soltanto una questione tecnica, ma riguarda anche l'interfaccia uomo-macchina. Se si considera la quantità di piattaforme commerciali esistenti, e vi si aggiungono le complessità inerenti al multilinguismo, la riluttanza delle PMI può risultare comprensibile. Questo aspetto deve essere esaminato in modo approfondito dagli organismi di normalizzazione, come pure dalla Commissione, specialmente se si desidera promuovere il commercio transfrontaliero. Ciò vale anche per la standardizzazione delle classificazioni e delle definizioni dei prodotti e dei servizi: in tale campo il Comitato approva i lavori attualmente in corso nel quadro del CEN/ISSS.

5.1.3.4

Un altro elemento che in una certa misura, ostacola la partecipazione delle PMI alle aste elettroniche e ad altri mercati elettronici consiste nelle dimensioni dell'offerta: le PMI hanno infatti un potenziale limitato per quanto riguarda la fornitura di grandi quantità. Di questa difficoltà si dovrebbe tenere conto, in particolare per quanto riguarda gli appalti pubblici.

5.1.3.5

Altre difficoltà che potrebbero impedire l'utilizzo delle piattaforme commerciali su Internet sono da ricondurre alle differenze esistenti tra gli Stati membri, sia a livello delle legislazioni nazionali sia a quello dell'attuazione delle direttive UE. Va segnalato come elemento negativo il fatto che molte direttive consentono varie opzioni a livello nazionale per quanto riguarda l'armonizzazione: il caso delle firme elettroniche (e-signatures) costituisce un esempio di particolare rilievo. Il Comitato accoglie dunque con favore e sostiene fermamente l'iniziativa della Commissione di procedere ad un'analisi della legislazione in vigore.

5.2   Mercati elettronici, comprese le aste elettroniche

5.2.1

Le diverse piattaforme commerciali su Internet tra imprese possono essere utilizzate con diversi fini. Anche se lo scopo principale dei mercati elettronici è di massima quello di promuovere «il prezzo più basso», in molti casi non è questo il fattore decisivo: altrettanto, se non più importanti, sono la puntualità nelle consegne, i costi del servizio e i costi di personalizzazione dei prodotti. Poiché è difficile tenere conto di questi fattori in mercati elettronici più o meno automatizzati questo potrebbe spiegare, almeno in parte, la diffusione relativamente lenta delle versioni più automatizzate di questi ultimi.

5.2.2

Le PMI spesso non basano la loro competitività soltanto sul «prezzo più basso», ma anche sulla flessibilità e sulla possibilità di personalizzazione dei loro prodotti: per esse, inoltre, le relazioni personali sono importanti. Quindi, il ricorso ai mercati elettronici rappresenta una nuova «cultura aziendale» alla quale le PMI non sempre sono adeguate. Così ad esempio esse potrebbero essere spaventate dall'anonimità di Internet o avere altre ragioni di ordine psicologico in grado di spiegare la loro riluttanza nell'utilizzare i mercati elettronici più avanzati: i codici di condotta dovrebbero quindi prendere in considerazione tali elementi.

5.2.3

Nella discussione sulle regole di concorrenza per i mercati elettronici tra imprese si menziona tra le altre la preoccupazione che i cosiddetti «effetti di rete» possano tradursi in una posizione dominante dell'operatore di rete. La misura in cui una tale ipotesi è preoccupante è per lo meno opinabile, nella maggior parte dei casi, infatti, il rischio di abuso di posizione dominante, risulta alquanto limitato. Tuttavia il Comitato approva la proposta della Commissione di seguire la questione, al fine di individuare i possibili abusi derivanti da un forte potere nel mercato; il Comitato si oppone però con decisione all'idea di introdurre regolamenti specifici in materia per i mercati elettronici. La regolamentazione dei mercati elettronici dovrà, per quanto possibile, essere equivalente alle norme che disciplinano i mercati tradizionali: norme e direttive devono essere neutrali rispetto alla tecnologia e ai tipi di meccanismi utilizzati per la prestazione dei servizi.

5.3   Fiducia

5.3.1

Il Comitato sostiene la Commissione nell'incoraggiare le parti interessate a concordare o rivedere i codici di condotta; inoltre intende sostenere la proposta, formulata dal gruppo di esperti, che prevede di ricorrere a questo fine ad una lista di controllo (check list).

5.3.2

La Commissione osserva nella comunicazione (pag. 4) che numerose imprese «possono avere difficoltà a distinguere tra uno spostamento di potere nel mercato — spostamento che va accettato per ragioni economiche — e le pratiche sleali che non rispettano le disposizioni normative o i codici di condotta.» Quando vengono introdotti nuovi modelli aziendali, spesso i mercati necessitano di un certo tempo per adeguarsi. L'osservazione della Commissione è senz'altro valida, e ci si dovrebbe dunque impegnare di più per spiegare i nuovi meccanismi del mercato.

5.3.3

Per quanto alcuni fornitori possano avere un atteggiamento negativo nei confronti delle aste elettroniche inverse, queste costituiscono di fatto uno strumento di grandi potenzialità per quanto concerne i prodotti di base (vale a dire, prodotti definiti in modo molto preciso, con un basso contenuto di servizi e un margine molto ridotto di sfruttamento della marca). Il Comitato concorda però con la Commissione sulla necessità di imporre regole rigorose per questo tipo di aste, siano esse elettroniche oppure basate su altri supporti.

5.3.4

Il concetto di «fiducia» ha diverse dimensioni:

fiducia nei «mercati» in generale, cioè nel fatto che siano vantaggiosi per l'azienda,

fiducia in un mercato specifico, considerato come il «migliore» per gli obiettivi dell'impresa,

fiducia nel fatto che non vi siano «clausole scritte in piccolo» (regole nascoste),

fiducia nelle regole del mercato, e nel fatto che tali regole siano seguite da tutti i partecipanti,

fiducia nella tecnologia di supporto, compresa quella relativa alla sicurezza,

fiducia nella possibilità di accedere ad informazioni pertinenti sull'acquirente o sul venditore,

fiducia nel fatto che saranno le dimensioni rilevanti a determinare il risultato.

Tutte queste, dimensioni della fiducia, e anche altre, dovrebbero essere prese in considerazione.

5.4

In sintesi, il Comitato non dissente dalle conclusioni della comunicazione su nessun punto cruciale. Giudica tuttavia essenziale sottolineare il fatto che anche se la promozione della fiducia può essere un passo importante, se non addirittura necessario, per promuovere l'impiego delle piattaforme commerciali elettroniche tra imprese, e specificamente i mercati elettronici, esso è tuttavia lungi dal costituire l'unico passo richiesto: altri fattori importanti a questo fine sono l'esistenza di standard, la disponibilità di software adeguato, la sensibilizzazione dei cittadini, la legislazione nazionale e quella dell'UE.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Final Report of the Expert Group on B2B Internet trading platforms (N.d.T: documento disponibile solo in inglese).

http://europa.eu.int/comm/enterprise/ict/policy/b2b/wshop/fin-report.pdf

(2)  GU C 169 del 16.6.1999.

(3)  GU C 80 del 3.4.2002.

(4)  GU C 108 del 30.4.2004.

(5)  GU C 133 del 6.6.2003.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/33


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica, per la ventinovesima volta, la direttiva 76/769/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (sostanze classificate come cancerogene, mutagene o tossiche per la riproduzione — c/m/r)

COM(2004) 638 def. — 2004/0225 (COD)

(2005/C 255/05)

Il Consiglio, in data 28 ottobre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore SEARS.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 126 voti favorevoli, 2 voti contrari e 6 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Le proposte della Comunità europea in materia di tutela della salute pubblica e dell'ambiente si concentrano attualmente su tre strumenti legislativi esistenti da tempo: la direttiva 67/548/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose, la direttiva 88/379/CEE del Consiglio, del 7 giugno 1988, sostituita dalla direttiva 1999/45/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 maggio 1999, sulla classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura dei preparati pericolosi, e la direttiva 76/769/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1976, in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi.

1.2

Tutti e tre gli strumenti sono stati mantenuti in questi anni, mentre altre direttive CEE e CE ne hanno esteso e modificato il contenuto. Inoltre sono stati adeguati al progresso tecnico i loro vari allegati, che definiscono questioni tecniche come i test di laboratorio da eseguire, le frasi di rischio e le raccomandazioni di sicurezza da usare, le identità chimiche e i numeri CAS, EC e di indice, nonché le applicazioni delle sostanze prese in considerazione.

1.3

Le direttive modificate sono intese anche a tutelare il mercato interno delle sostanze e dei preparati in questione. Esse devono pertanto rimanere coerenti sia tra di loro che con gli altri strumenti legislativi che incidono su specifici settori (ad esempio quelli dei pesticidi e dei cosmetici) o fanno da base a particolari programmi (ad esempio i piani di azione dell'UE contro il cancro).

1.4

La proposta in esame è la ventinovesima modifica della direttiva 76/769/CEE del Consiglio. Essa consegue dal ventinovesimo (per coincidenza) adeguamento al progresso tecnico della direttiva 67/548/CEE, che è contenuto nella direttiva 2004/73/CE della Commissione, del 29 aprile 2004, e ne costituisce l'attuazione.

1.5

Gli adeguamenti al progresso tecnico di cui alla direttiva 2004/73/CE aggiornano, per tener conto dei dati scientifici più recenti, l'Allegato I della direttiva 67/548/CEE, concernente la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura di determinate sostanze. Viene aggiornato anche l'Allegato V della stessa direttiva, modificando i metodi di determinazione delle proprietà fisio-chimiche, tossiche ed ecotossiche delle sostanze e dei preparati per ridurre al minimo il numero di animali impiegati a scopo di sperimentazione.

1.6

La direttiva 2004/73/CE della Commissione, che introduce questi adeguamenti, è stata pubblicata nell'aprile 2004 (GU L 152, pagg. 1-311). In tale documento una serie di sostanze venivano classificate, o riclassificate, come cancerogene, mutagene o tossiche per la riproduzione (sostanze c/m/r). La Commissione osserva che le misure previste sono conformi al parere del Comitato per l'adeguamento al progresso tecnico delle direttive volte all'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi nel settore delle sostanze e dei preparati pericolosi. Pertanto non è richiesto un parere preventivo del Parlamento europeo o del Comitato economico e sociale europeo in merito a tale proposta della Commissione.

1.7

Una precedente direttiva del Consiglio, la 94/60/CE (quattordicesima modifica della direttiva 76/769/CEE) stabilisce che le sostanze c/m/r e i preparati che le contengono non devono essere immessi sul mercato ad uso del grande pubblico. Affinché tali sostanze vengano inserite nell'Allegato 1 della direttiva 76/769/CEE occorreva pertanto una misura di attuazione, appunto la proposta in esame. A norma dell'articolo 95 del Trattato, in questo caso occorre seguire la procedura di codecisione con il Parlamento europeo e consultare il Comitato economico e sociale europeo.

1.8

Nel corso del 2004 la Commissione ha interpellato varie organizzazioni che rappresentano le parti in causa, tra cui CEFIC (Consiglio europeo dell'industria chimica), Concawe (Organizzazione europea delle società petrolifere per la protezione dell'ambiente e della salute), Eurometaux (Associazione dell'industria metallurgica europea), BLIC (ufficio di collegamento tra le industrie della gomma della CE), BEUC (Ufficio europeo delle unioni di consumatori), nonché esperti degli Stati membri.

2.   Sintesi della proposta della Commissione

2.1

Con la proposta in esame saranno inserite nell'appendice dell'Allegato I alla direttiva 76/769/CEE 346 voci relative a sostanze recentemente classificate, o riclassificate, ai sensi della direttiva 2004/73/CE. Tuttavia 304 di tali sostanze erano già assoggettate a limitazioni della vendita al pubblico perché classificate come sostanze c/m/r di categoria 1 o 2. Solo per 42 sostanze entrerà in vigore per la prima volta la limitazione della vendita al pubblico.

2.2

Molte di queste 42 sostanze sono impiegate come materie prime o prodotti intermedi di sintesi organica o in specifiche applicazioni professionali. Dalle consultazioni non è emerso né che tali sostanze siano impiegate in preparati destinati alla vendita al pubblico, né che occorrano deroghe.

2.3

Delle 304 sostanze che vengono riclassificate, 145 passeranno da cancerogene di categoria 2 a cancerogene di categoria 1. Ciò richiederà due correzioni per ogni sostanza: inserimento nella nuova categoria e cancellazione dalla precedente. Occorrerà inoltre modificare le note relative ad ogni voce.

2.4

La proposta è destinata a preservare il mercato interno garantendo al contempo un livello elevato di tutela della salute dei consumatori e dell'ambiente. Dato lo scarso uso delle sostanze in questione da parte del pubblico, i costi stimati sono modesti. D'altronde le restrizioni della vendita sono l'unico approccio possibile, non essendovi altro modo di controllare adeguatamente l'uso delle sostanze c/m/r da parte del pubblico.

2.5

Entro dodici mesi dall'entrata in vigore della direttiva gli Stati membri dovranno adottare e pubblicare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarvisi.

3.   Osservazioni generali

3.1

Come le precedenti modifiche della direttiva 76/769/CEE, anche quella in esame riguarda un certo numero, in questo caso anzi un gran numero, di sostanze senza relazioni reciproche, tra cui correnti idrocarburiche di petrolio, pesticidi, fungicidi, prodotti chimici industriali generici, nonché materie prime e prodotti intermedi inorganici e organici.

3.2

Tuttavia, a differenza di altre recenti modifiche, la proposta in esame non costituisce un atto giuridico primario relativo a tali prodotti, bensì solo una necessaria conseguenza delle modifiche alla loro classificazione ed etichettatura già proposte e attuate dalla direttiva 2004/73/CE. Dunque le eventuali preoccupazioni circa la validità della classificazione avrebbero dovuto essere risolte prima e non possono essere ridiscusse adesso.

3.3

La Commissione ha nondimeno accertato, per quanto possibile, che le restrizioni della vendita al pubblico derivanti dalla classificazione o riclassificazione delle sostanze come sostanze c/m/r non dovrebbero aumentare in maniera significativa i costi per i produttori. Questa conclusione è stata confermata direttamente dalla Concawe per il settore petrolifero e riguardo le correnti idrocarburiche di petrolio, e dalla CEFIC per il settore chimico, con riferimento ai due ftalati elencati (BBP e DIPP).

3.4

Per i pesticidi e i fungicidi, indicati con le loro denominazioni (Benomyl, Azafenidin, Dinocap, Linuron) o come prodotti chimici inorganici (cloruro di cadmio), è più difficile accertarsi che non vi sarà alcun impatto, data la mancanza di informazioni su eventuali produttori europei. Da ricerche effettuate su Internet risulta che i rischi sono per lo più già ben noti e, anche in questo caso, è da ritenere che i prodotti possano essere ritirati dalla vendita al pubblico senza danno per gli utenti, giacché è facile trovare sostituti adeguati.

3.5

La proposta mette anche in evidenza alcune difficoltà generali di comprensione e di applicazione dell'attuale normativa comunitaria in relazione alle cosiddette «sostanze». Molte delle «sostanze» elencate nella proposta e contenute nella lista Einecs (Inventario europeo delle sostanze chimiche esistenti a carattere commerciale) sono correttamente classificate come sostanze UVCB, vale a dire miscele complesse, dalla composizione non sempre nota, definite in un documento accademico pubblicato nel 1999 e menzionate in una nota a piè di pagina a pagina 18 del Manual of Decisions for Implementation of the Sixth and Seventh Amendments to Directive 67/548/EEC (Manuale sulle decisioni per l'applicazione del sesto e del settimo emendamento alla direttiva 67/548/CEE) pubblicato nel 2002 dall'Ufficio europeo delle sostanze chimiche. Non si tratta certamente di semplici sostanze nel senso comune del termine; inoltre, nel caso specifico, poche di esse sono attualmente commercializzate. Ciò conferma il punto di vista espresso dalla Commissione in occasione della prima pubblicazione dell'inventario Einecs, ossia che l'inventario stesso sovrastimava di quattro volte il numero delle sostanze significative sotto il profilo commerciale. In altri termini le sostanze presenti sul mercato in quantità significative sarebbero state all'epoca circa 25 000. È possibile che alcune di esse siano state nel frattempo sostituite dalle circa 5 000«nuove sostanze» che figurano nell'Elincs (Lista europea delle sostanze chimiche notificate) e per le quali sussistono analoghi problemi di definizione e di identificazione. Le sostanze presenti sul mercato nel 2005 sarebbero dunque in tutto circa 30 000, una cifra più gestibile rispetto a quella spesso menzionata di 100 000. Permangono tuttavia dubbi circa la possibilità di accesso da parte del pubblico e degli operatori professionali ai dati che sono stati già raccolti, ma che non vengono regolarmente aggiornati, riguardo almeno la metà di tali sostanze; inoltre le autorità competenti degli Stati membri hanno difficoltà a stabilire se una determinata sostanza sia «esistente» o «nuova» e, in quest'ultimo caso, quale procedura di regolamentazione occorra seguire.

3.6

Dal momento che la proposta REACH prende le mosse dalla legislazione comunitaria esistente, ne incorpora alcune parti ed ha vari punti di contatto con essa, sarebbe bene affrontare al più presto le incertezze di cui sopra. È probabile che ciò richiederà risorse aggiuntive, che dovrebbero essere rese disponibili quanto prima.

4.   Osservazioni specifiche

4.1

Il CESE accoglie con favore le disposizioni della proposta in esame in materia di restrizioni alla commercializzazione e all'utilizzazione di determinate sostanze e preparati. Tali restrizioni sono la conseguenza necessaria ed auspicabile delle decisioni già assunte dai servizi della Commissione, in collaborazione con esperti degli Stati membri e dopo avere discusso con i produttori e con le altre parti in causa, in materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze e dei preparati pericolosi.

4.2

Tuttavia, come nel caso delle precedenti modifiche alla direttiva 76/769/CEE, il Comitato si rammarica del fatto che vengano trattate insieme, nello stesso testo, sostanze che non hanno alcuna relazione tra loro. Infatti, con il mutare delle circostanze, potrebbe risultare necessario modificare continuamente il testo in relazione a sostanze specifiche, per adeguarlo alle situazioni esterne. Ciò non favorisce una gestione adeguata, tempestiva, efficiente e, soprattutto, trasparente.

4.3

Gli elenchi di sostanze allegati alla proposta in esame e alla direttiva 2004/73/CE risultano complessi e apparentemente scoordinati. Pertanto adesso occorre dedicarsi a migliorare la qualità e la disponibilità dei dati già esistenti, piuttosto che aggiungerne di nuovi in grande quantità. Se con l'ausilio delle moderne tecnologie e procedure di trasmissione dei dati, si riuscisse a migliorare il sistema, il contributo della proposta REACH alla raccolta e allo scambio di informazioni utili per la protezione della salute umana e dell'ambiente sarebbe più evidente.

4.4

Uno degli obiettivi della proposta REACH è quello di recare dei vantaggi a tutti i soggetti coinvolti attraverso una semplificazione del sistema attuale. Non vi è dubbio che in tale campo vi sia molto da fare. Ma soprattutto tale proposta, comunque formulata, non deve complicare ulteriormente un processo già complesso e, almeno nella presente fattispecie, alquanto opaco.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/36


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che reca disposizioni sulle quantità nominali dei prodotti preconfezionati, abroga le direttive 75/106/CEE e 80/232/CEE del Consiglio e modifica la direttiva 76/211/CEE

COM(2004) 708 def. — 2004/0248 (COD)

(2005/C 255/06)

Il Consiglio, in data 20 dicembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 16 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice SHARMA.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 104 voti favorevoli, 1 voto contrario e 5 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

La prima normativa comunitaria sulle gamme dimensionali per i prodotti preconfezionati (1) risale al 1975. Questa prima normativa interessava sia i requisiti metrologici (2) che le gamme quantitative relative ai liquidi. Vent'anni dopo, nel quadro del progetto SLIM-IV (Semplificazione della legislazione relativa al mercato interno), un'équipe formata da esponenti designati dagli Stati membri e da rappresentanti delle categorie interessate — individuate dalla Commissione — ha provveduto a fornire indicazioni intese a migliorare tale legislazione (3):

«nel rivedere queste direttive il gruppo SLIM si è proposto di ridurne la complessità (circa quaranta prodotti interessati, complessità di alcune gamme di valori, ecc.) e di tener conto dell'evoluzione delle tendenze e delle preferenze dei consumatori durante il periodo transitorio e delle riserve avanzate sull'opportunità di questo tipo di legislazione. Inoltre, le modifiche successive delle direttive e l'ampliamento del campo d'applicazione della direttiva del 1975 hanno reso problematica l'applicazione di queste norme … L'applicazione delle direttive si è rivelata difficile, in particolare in conseguenza della varietà delle norme e delle pratiche applicate alle gamme: alcune gamme sono state rese obbligatorie (ad esempio per il vino), mentre altre sono rimaste facoltative. Inoltre, gli Stati membri hanno conservato il diritto di fissare gamme su scala nazionale dato il carattere facoltativo delle disposizioni comunitarie. La varietà delle norme, in parte, ha portato ad una compartimentazione in vari mercati nazionali all'interno della Comunità europea. L'introduzione sul mercato di nuove forme d'imballaggio e di nuovi prodotti e la loro classificazione nel sistema di gamme esistente hanno contribuito a peggiorare una situazione già confusa.»

2.   Quadro generale

2.1

Negli anni '60, primo periodo di attività della Comunità europea, l'esistenza di norme nazionali diverse sulle quantità nominali (4) dei prodotti preconfezionati (dimensioni di contenitori e bottiglie) viene vista come un grave ostacolo alla libera circolazione delle merci tra gli Stati membri. Si procede quindi a un'armonizzazione delle dimensioni tramite l'introduzione di norme comunitarie.

2.2

Al tempo stesso ci si guarda dall'imporre queste nuove norme comunitarie alle imprese che operano unicamente all'interno del mercato nazionale e che non intendono esportare i loro prodotti verso altri Stati membri. La normativa di armonizzazione ha dunque carattere «facoltativo»: gli Stati membri adottano le norme comunitarie, ma hanno la facoltà di mantenere in vigore le norme nazionali esistenti. Soltanto i prodotti conformi alle norme comunitarie godono della libertà di circolazione.

2.3

Per alcuni prodotti (ad esempio vino, bevande spiritose, ecc.) viene tuttavia introdotta un'armonizzazione totale: le dimensioni comunitarie diventano obbligatorie per tutti gli operatori e tutte le varianti nazionali vengono abolite.

2.4

Negli ultimi decenni il settore degli imballaggi ha subito profonde trasformazioni: si sono verificati cambiamenti demografici, le famiglie sono diventate meno numerose, sono aumentati i consumi individuali, è cresciuto il benessere e i consumatori sono diventati più esigenti: tutto ciò ha portato a un incremento della domanda di una vastissima varietà di imballaggi e prodotti. Inoltre, supermercati e ipermercati sono diventati i principali punti di rifornimento per i consumatori e la richiesta di nuove soluzioni da parte di questi ultimi spinge gli operatori del settore ad essere sempre più innovativi e competitivi in un mercato ormai mondiale.

2.5

Oggi alcuni elementi che precedentemente rientravano nella legislazione sulle dimensioni degli imballaggi preconfezionati sono stati consolidati in nuovi strumenti giuridici per la protezione dei consumatori. La legislazione per la tutela dei consumatori è destinata a vietare le pratiche sleali nelle transazioni tra imprese e consumatori ed ha inoltre istituito un sistema complessivamente organico e adeguato di informazione dei consumatori attraverso l'etichettatura e il raffronto dei prezzi per unità di misura: l'attuale legislazione sulle dimensioni degli imballaggi preconfezionati viene quindi considerata controproducente.

2.6

Nel quadro di SLIM-IV, è stato chiesto agli esponenti designati dagli Stati membri e ai rappresentanti delle categorie interessate individuate dalla Commissione di riesaminare la legislazione sulle dimensioni degli imballaggi e di fornire indicazioni in merito. La necessità di un tale riesame si è poi acuita con la sentenza della Corte di giustizia nella causa Cidrerie e Ruwet (5): la Corte stabiliva infatti che al caso in oggetto andava applicata la giurisprudenza cosiddetta «Cassis de Dijon», che prevede per gli Stati membri l'obbligo di accogliere nei loro mercati tutti i prodotti legalmente fabbricati e immessi in commercio da un altro Stato membro, salvo esigenze imperative di carattere pubblico. La Corte indicava che difficilmente si potevano invocare motivi di questo tipo nel caso delle dimensioni degli imballaggi.

2.7

Le raccomandazioni formulate al termine del riesame sono confluite in un documento di lavoro su cui la DG Impresa ha organizzato, tra l'8 novembre 2002 e il 31 gennaio 2003, una consultazione pubblica su Internet. La consultazione si è svolta in 11 lingue e ha visto coinvolti consumatori, produttori e venditori al dettaglio. Successivamente è stata realizzata una valutazione d'impatto ed elaborata una proposta di direttiva che reca disposizioni sulle quantità nominali dei prodotti preconfezionati, abroga le direttive 75/106/CEE (6) e 80/232/CEE (7) del Consiglio e modifica la direttiva 76/211/CEE (8).

2.8

I principali strumenti per la tutela dei consumatori sono i seguenti:

la direttiva 2000/13/CE sull'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari (art. 2); la direttiva 84/450/CEE sulla pubblicità ingannevole (modificata dalla direttiva 97/55/CE al fine di includervi la pubblicità comparativa); quest'ultima verrà modificata dal COM(2003) 356 def. (proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno); la direttiva 98/6/CE relativa alla protezione dei consumatori in materia di indicazione dei prezzi dei prodotti offerti ai consumatori (prezzo al chilo/litro): i prezzi per unità di misura, obbligatori per tutti i prodotti in vendita nei supermercati.

3.   Obiettivi

3.1

La nuova direttiva elimina la regolamentazione delle dimensioni e impedisce agli Stati membri di imporre nei rispettivi mercati nazionali la propria legislazione, che differisce dalla normativa comunitaria. Le sole eccezioni (a parte le quantità minime e le merci sfuse) riguardano le normative comunitarie relative ai vini e alle bevande spiritose, allo zucchero bianco e al caffè solubile. Un'ulteriore eccezione è rappresentata dagli aerosol, che continueranno a rientrare nel campo di applicazione dell'attuale legislazione per la tutela dei consumatori riguardante le norme sanitarie e di sicurezza. In futuro essi saranno tuttavia regolamentati da una nuova direttiva, attualmente in via di riesame, alla cui adozione essi saranno rimossi dalla direttiva sulle quantità nominali dei prodotti preconfezionati.

3.2

Il presente documento riguarda unicamente la legislazione sulle «gamme di dimensioni/quantità» e non i requisiti metrologici, che saranno oggetto di una proposta successiva.

3.3

La proposta in esame mira a:

promuovere la competitività, in linea con la politica delle imprese, attraverso incentivi all'imprenditorialità e all'innovazione dei prodotti e dei processi produttivi,

facilitare l'accesso ai mercati attraverso la rimozione degli ostacoli potenziali alla competitività presenti sul mercato interno,

eliminare la discriminazione derivante dalle dimensioni nazionali ai produttori nazionali, che sono soggetti sul mercato del loro paese alla concorrenza di diverse dimensioni che non sono autorizzati ad utilizzare,

consentire alle piccole e medie imprese di ridurre i costi realizzando economie di scala sia nella produzione destinata al consumo interno che in quella destinata all'esportazione,

mantenere l'elevato grado di protezione garantito ai consumatori dalla legislazione contro le pratiche scorrette tra imprese e consumatori,

fornire una maggiore scelta ai consumatori in quanto i produttori potranno reagire prontamente ai cambiamenti del gusto e della domanda, oltre a soddisfare l'esigenza dei venditori al dettaglio di ottimizzare lo spazio scaffale,

assicurare un sistema coerente e adeguato di informazione del consumatore tramite l'etichettatura. L'indicazione del prezzo al chilo o al litro consente ai consumatori di confrontare rapidamente i prezzi di prodotti imballati in confezioni di dimensioni diverse. Questo approccio è conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che assume come riferimento «un consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto».

3.4

L'attuale normativa ambientale non ha alcuna incidenza sulle dimensioni degli imballaggi e viceversa. La legislazione ambientale in vigore dovrebbe rimanere applicabile e la proposta non dovrebbe impedirne la piena e corretta attuazione, in particolare per quanto riguarda la necessità di ridurre al minimo gli imballaggi per prevenire la formazione di rifiuti.

3.5

Onde consentire agli operatori del settore di adeguarsi alla deregolamentazione, e tenuto conto dei cicli medi di investimento nelle attrezzature per la produzione di imballaggi, per il completamento della deregolamentazione è stato previsto un termine di vent'anni.

4.   Osservazioni specifiche

4.1

Le quantità nominali dei prodotti preconfezionati, intendendo per nominale il volume specificato sulla confezione, e per quantità il volume effettivo presente al suo interno, sono determinate unicamente dalle dimensioni quantitative dei contenitori/imballaggi in termini di contenuto. Il Comitato si compiace dell'imminente riesame delle quantità metrologiche (controllo dei contenuti presenti nella confezione) in quanto priorità importante ai fini della tutela dei consumatori e dell'industria europea.

4.2

Il CESE elogia la Commissione per la consultazione pubblica effettuata e per il dialogo condotto con i soggetti interessati. Fa notare che in quest'operazione si è tenuto conto di vari settori, ivi compreso quello dei vini e delle bevande spiritose, dello zucchero e del caffè. L'esigenza di potenziare la competitività e l'innovazione nell'industria europea è essenziale ai fini della crescita, e SLIM-IV dà un contributo in questo senso.

4.2.1

La confederazione europea dei produttori di bevande alcoliche (European Spirits Organisation) ha presentato le proprie osservazioni alla Commissione, dando ulteriore rilievo alle questioni relative alla tutela dei consumatori, al prezzo per unità di misura e alla potenziale abolizione, fra 20 anni, della legislazione obbligatoria sugli alcolici, facendo giustamente notare che quest'ultima andrebbe rivista prima dello scadere del termine dei 20 anni.

4.3

All'interno della direttiva occorrerà prevedere esplicitamente una capacità volumetrica massima di 10 litri per l'acqua minerale. Sussistono infatti elementi per affermare che a volumi superiori la qualità dell'acqua potrebbe iniziare a deteriorarsi e porre rischi per la salute dei consumatori.

4.4

La nuova direttiva offre un maggiore potenziale in termini di innovazione, ricerca di mercato e opportunità di sviluppo mettendo così a disposizione dei consumatori una più ampia scelta e varietà di prodotti.

4.5

Va tuttavia tenuto presente che il prezzo per unità di misura non risulta essere un elemento universale in tutta Europa e spesso appare sulle etichette degli scaffali in caratteri poco visibili. Le dimensioni dei caratteri utilizzati per l'indicazione del prezzo per unità di misura vengono stabilite a livello nazionale e in molti casi non sono ancora chiare ai consumatori: ciò non semplifica certo il problema per i non vedenti, le persone con problemi di vista, gli analfabeti e chi proviene da altri paesi, in particolare chi è abituato ad acquistare lo stesso prodotto in dimensioni standard.

4.6

Le organizzazioni dei consumatori hanno fatto notare che alcuni consumatori possono essere confusi dall'esistenza di eccessive varianti nelle dimensioni degli imballaggi e da imballaggi che, seppur non possano essere definiti ingannevoli, danno comunque l'impressione di contenere quantità maggiori. Un'etichettatura chiara e leggibile, che comprenda anche «il prezzo per unità di misura da scaffale» e le dimensioni dell'imballaggio, unita a un costante monitoraggio della legislazione contro gli imballaggi ingannevoli, risolverà il problema. Bisogna inoltre insistere sull'opportunità di agire immediatamente in caso di violazione o di assenza di norme a difesa di consumatori. Questi punti devono essere ulteriormente sottolineati nella direttiva e tenuti in maggiore considerazione nell'esame metrologico.

4.7

Le organizzazioni dei consumatori temono molto che la liberalizzazione delle dimensioni consenta di aumentare più facilmente i prezzi dei prodotti sotto la maschera dei nuovi formati delle confezioni, analogamente a quanto è avvenuto con l'introduzione dell'euro nei paesi interessati e con il passaggio al sistema metrico nel Regno Unito. Il Comitato chiede pertanto che, nel quadro delle procedure interne di monitoraggio, le variazioni nelle dimensioni dei prodotti vengano messe in relazione con le eventuali variazioni del prezzo unitario del prodotto nella raccolta dei dati statistici.

4.8

Se la legislazione ambientale in vigore non incide sulla direttiva, è probabile che l'aumento delle confezioni più piccole comporti un aumento del volume degli imballaggi e quindi dei rifiuti.

4.9

È imperativo conseguire gli obiettivi della direttiva sugli imballaggi e sui rifiuti d'imballaggio, a prescindere dal fatto che le dimensioni siano regolamentate o meno. È questo il messaggio che deve essere trasmesso a tutti gli Stati membri e agli operatori del settore, unitamente all'invito, rivolto specificamente ai consumatori, a chiedere ai venditori al dettaglio imballaggi meno voluminosi.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Preconfezione: imballaggio destinato alla distribuzione al consumatore finale.

(2)  I requisiti metrologici riguardano il controllo della quantità di prodotto effettivamente contenuta in una preconfezione: tale controllo garantisce che ai consumatori giunga la quantità indicata sulla confezione.

(3)  COM(2000) 56 def., pagg. 9-11 e 21-22.

(4)  La quantità nominale (peso nominale o volume nominale) del contenuto di una preconfezione è il peso o il volume indicato sulla preconfezione, cioè la quantità di prodotto che essa dovrebbe contenere. L'effettivo contenuto della preconfezione è la quantità (peso o volume) di prodotto che essa realmente contiene (direttiva del Consiglio 76/211/CEE, GU L 46, 21.2.1976).

(5)  Causa C-3/99, 12 ottobre 2000, Cidrerie Ruwet SA e Cidre Stassen SA e HP Balmer Ltd.

(6)  Direttiva 75/106/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1974, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al precondizionamento in volume di alcuni liquidi in imballaggi preconfezionati.

(7)  Direttiva 80/232/CEE del Consiglio, del 15 gennaio 1980, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle gamme di quantità nominali e capacità nominali ammesse per taluni prodotti in imballaggi preconfezionati.

(8)  Direttiva 76/211/CEE del Consiglio, del 20 gennaio 1976, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al precondizionamento in massa o in volume di alcuni prodotti in imballaggi preconfezionati.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/39


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007)

COM(2004) 470 def. — 2004/0151 (COD)

(2005/C 255/07)

Il Consiglio, in data 9 settembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 157, paragrafo 3, e dell'articolo 150, paragrafo 4, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore J. PEGADO LIZ.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 133 voti favorevoli e 7 astensioni.

1.   Introduzione — Sintesi della proposta

1.1

Con la proposta in esame (COM(2004) 470 def. del 14 luglio 2004), la Commissione intende dare continuazione ai Programmi MEDIA Plus (1) e MEDIA Formazione (2), tenendo conto dei risultati delle rispettive valutazioni di medio termine insieme con quelli dell'azione preparatoria «Crescita e audiovisivo: i2i audiovisivo» (3) e dell'ampia consultazione pubblica realizzata tra maggio e agosto 2003, oltre all'analisi di impatto con valutazione ex ante del luglio 2004 (4).

1.2

Dopo aver considerato che il settore audiovisivo è un elemento strutturante della cittadinanza e della cultura europee e che può svolgere un ruolo prezioso nella costruzione dell'identità culturale europea, la Commissione constata che questo comparto risulta frammentato. Tale situazione, pur rispecchiando una diversità culturale intrinseca, ha impedito all'industria europea dell'audiovisivo di essere veramente competitiva con le produzioni non europee, sia nel mercato interno dell'Unione sia a livello mondiale.

1.3

Con il programma MEDIA 2007 la Commissione intende contribuire a stimolare l'investimento privato nel settore audiovisivo, in modo che le imprese del settore, in particolare le PMI, accrescano la loro competitività e guadagnino in solidità finanziaria, utilizzando l'esperienza acquisita nei programmi precedenti.

1.4

Allo scopo di sviluppare sinergie ed evitare sovrapposizioni e ostacoli burocratici, la Commissione punta su un programma unico che dovrebbe intervenire nella fase di preproduzione e postproduzione, dando un rilievo particolare alla distribuzione su scala europea.

1.5

In sintesi, gli obiettivi specifici del programma sono:

A)

Nella fase di preproduzione:

I —

Acquisizione e miglioramento delle qualifiche nel settore audiovisivo:

a)

rafforzare le competenze dei professionisti europei del settore,

b)

incoraggiare la dimensione europea delle azioni di formazione.

II —

Sviluppo:

a)

sostenere progetti di produzione indipendenti,

b)

sostenere l'elaborazione di piani di finanziamento per imprese e progetti di produzione europei.

B)

Nella fase di postproduzione:

I —

Distribuzione e diffusione:

a)

rafforzare il settore della distribuzione a livello europeo, incoraggiando i distributori a investire nella coproduzione, nell'acquisto e nella promozione di film europei non nazionali e a concepire strategie coordinate di commercializzazione,

b)

migliorare la circolazione di film europei non nazionali nei mercati europeo e internazionale,

c)

promuovere la diffusione transnazionale di opere audiovisive europee di produttori indipendenti,

d)

sostenere la digitalizzazione delle opere audiovisive europee,

e)

incoraggiare le sale a esplorare le possibilità offerte dalla distribuzione in formato digitale.

II —

Promozione:

a)

migliorare la circolazione delle opere audiovisive europee,

b)

migliorare l'accesso del pubblico europeo e internazionale alle opere audiovisive europee,

c)

incoraggiare azioni comuni tra gli organismi nazionali di promozione di film e di programmi audiovisivi,

d)

stimolare azioni di promozione del patrimonio cinematografico e audiovisivo europeo.

C)

Sostenere progetti pilota negli ambiti che possono essere influenzati dall'introduzione e dall'impiego delle nuove tecnologie di informazione e comunicazione.

1.6

In allegato alla proposta, la Commissione ha descritto in dettaglio ognuno degli obiettivi operativi, suddividendoli e dando esempi concreti, per ciascuno di essi, delle azioni da portare avanti, delle loro modalità di esecuzione, degli strumenti da utilizzare e delle risorse finanziarie assegnate a ognuna di esse. Tra le forme di esecuzione delle azioni si distingue la creazione, in nuove strutture, di una rete di MEDIA Desk e di Antenne MEDIA, con un ampio ventaglio di competenze e responsabilità.

1.7

La proposta si conclude con un bilancio dettagliato scaglionato nell'arco dei 7 anni del programma. La dotazione finanziaria per l'attuazione del programma è fissata a 1.055 milioni di euro, e nella scheda finanziaria si riportano tutte le risorse finanziarie assegnate a ciascuna azione e ciascuna misura previste.

2.   Precedenti

2.1

Come si è già ricordato, la proposta della Commissione si inserisce nella scia dei programmi MEDIA (1991-1995) (5), MEDIA II Sviluppo e distribuzione (1996-2000) (6), MEDIA Plus (7), MEDIA Formazione (8) e MEDIA Formazione (2001-2005) (9), ora riuniti in un unico programma.

2.2

Vanno ricordate a tale proposito le principali conclusioni dei pareri adottati dal CESE su questi programmi.

2.2.1

Nel suo parere sulle proposte MEDIA II Formazione (1996-2000) e MEDIA II Sviluppo e distribuzione (1996-2000) (10) (COM(94) 523 def.), il CESE concludeva richiamando l'attenzione sulla necessità di ridurre il rischio di dispersione e di definire criteri di attuazione tali da favorire l'ottimizzazione dei programmi e dei finanziamenti a questi riferiti, oltre a quella di meglio definire tutti quei criteri e strumenti adatti a favorire l'esatta individuazione dei soggetti che possono fruire dei finanziamenti e la massima trasparenza delle azioni.

2.2.2

Nel suo parere sulle proposte MEDIA formazione (2001-2005) e MEDIA Plus — sviluppo, distribuzione e promozione (2001/2005) (11) (COM(1999) 658 def.), il Comitato, pur appoggiando le proposte della Commissione, deplorava che esse non avessero tenuto conto del fatto che l'importanza dell'industria audiovisiva europea non si fonda solo sulla sua dimensione imprenditoriale, ma anche sul suo essere veicolo di promozione della nostra cultura e dei nostri valori democratici.

2.2.3

Il Comitato sottolineava anche la necessità di effettuare una valutazione relativa ai posti di lavoro che potrebbero essere prodotti con l'applicazione della proposta e raccomandava che le misure proposte promuovessero attivamente una maggiore partecipazione della donna al campo di applicazione del programma di formazione e garantissero in futuro una sua maggiore presenza nel settore.

2.2.4

Il Comitato riconosceva inoltre la mancanza di incentivi per l'accesso al mercato per le imprese indipendenti europee e per l'accesso del pubblico al patrimonio audiovisivo europeo, in particolare mediante la sua digitalizzazione, suggeriva l'opportunità di sviluppare progetti pilota nel quadro di e-Europa, dichiarandosi favorevole alla promozione dei sottotitoli e, rammaricandosi per l'esiguità delle risorse assegnate al programma, ribadiva la proposta di creazione di un'Agenzia europea della società dell'informazione che contribuisse al coordinamento delle diverse iniziative nel campo della convergenza multimediale, e reputava opportuna l'istituzione di un fondo di garanzia come strumento di promozione del settore audiovisivo (12).

2.2.5

Infine, nel parere in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la decisione n. 163/2001/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 gennaio 2001 relativa alla realizzazione di un programma di formazione per professionisti nell'industria del programma audiovisivo europeo (MEDIA Formazione) (2001-2005) (COM(2003) 188 def. — 2003/0064 (COD)) e alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la decisione 821/2000/CE del 20 dicembre 2000 del Consiglio relativa alla realizzazione di un programma per incoraggiare lo sviluppo, la distribuzione e la promozione dei lavori audiovisivi europei (MEDIA Plus — Sviluppo, distribuzione e promozione) (COM(2003) 191 def. — 2003/0067 (COD)), intese a prorogare fino al 2006 i programmi MEDIA Formazione e MEDIA Plus (13), il Comitato, oltre a criticare la Commissione per non essere stata capace di presentare tempestivamente i nuovi programmi pluriennali per l'audiovisivo,

i.

sottolineava l'evidente inadeguatezza delle risorse stanziate rispetto agli obiettivi proposti, soprattutto in considerazione dell'allargamento;

ii.

raccomandava che le PMI e, in particolare, le innumerevoli microimprese del settore godessero in maggior misura del sostegno previsto dal programma, compresi i meccanismi di finanziamento privati e il sostegno della BEI, sul modello dell'iniziativa i2i audiovisiva «Crescita e audiovisivo»;

iii.

metteva in risalto l'importanza dei MEDIA Desk che assicurano l'interfaccia con i beneficiari del programma a livello nazionale;

iv.

riaffermava alcune considerazioni strategiche formulate nel suo parere del 27 aprile 2000.

2.3

Le osservazioni e le raccomandazioni summenzionate verranno tenute presenti nel valutare la proposta in esame, con l'intento di verificare in quale misura siano state prese in considerazione e se siano ancora di attualità.

3.   Osservazioni generali

3.1

Il comitato si congratula con l'iniziativa della Commissione, che accoglie in larga misura diverse sue proposte e raccomandazioni espresse in pareri precedenti.

3.2

Ne è un esempio il fatto che il nuovo programma procede a una semplificazione strutturale dell'intervento comunitario per il settore audiovisivo attraverso l'istituzione di un unico programma integrato nelle fasi di preproduzione e postproduzione (MEDIA 2007), in sostituzione dei due programmi attuali (MEDIA Plus e MEDIA Formazione).

3.3

Allo stesso modo il nuovo programma si concentra su priorità orizzontali già messe in risalto dal Comitato, quali per esempio:

(i)

la considerazione nelle azioni proposte del valore culturale del patrimonio cinematografico e audiovisivo,

(ii)

il potenziamento delle strutture di produzione delle PMI,

(iii)

la riduzione degli squilibri tra paesi con elevata capacità di produzione e i paesi con capacità di produzione limitata o di area linguistica circoscritta,

(iv)

la necessità che il nuovo programma consideri l'evoluzione del mercato in riferimento all'impiego della tecnologia digitale, e infine

(v)

la promozione del doppiaggio e della sottotitolazione nell'ambito della distribuzione e della diffusione delle opere audiovisive europee.

3.4

Il Comitato, inoltre, prende atto e accoglie con favore il modo rigoroso e sistematizzato con cui il programma è concepito, in particolare il modo in cui è stato elaborato l'allegato relativo al bilancio e all'impatto finanziario.

3.5

Il Comitato fa inoltre osservare che, nella relazione che precede la proposta di decisione, la Commissione non ha potuto, come sarebbe stata sua intenzione, approfondire il discorso sul ruolo dell'industria nello sviluppo sostenibile del settore audiovisivo e cinematografico europeo, in quanto vettore importante per l'espressione di una cittadinanza e di una cultura europee. Per il Comitato è comunque essenziale che i valori culturali europei siano sempre salvaguardati e che diversità e pluralismo siano garantiti in tutti i mezzi audiovisivi: è questa una preoccupazione che deve figurare in tutte le iniziative della Commissione nel quadro del programma.

3.5.1

A tale proposito, il Comitato richiama in particolar modo l'attenzione della commissione sulla necessità di rafforzare le iniziative volte a prevenire fenomeni di concentrazione lesivi del pluralismo e della diversità, i quali potrebbero rivelarsi particolarmente gravi nel quadro dell'introduzione delle nuove tecnologie e avere effetti negativi a livello della produzione e della distribuzione. Il Comitato sottolinea inoltre la necessità di garantire la protezione dei diritti di autore e di combattere la pirateria, potenziando nel contempo gli strumenti di lotta contro certe pratiche anticoncorrenziali.

3.5.2

Sempre in questo spirito, il Comitato non può non apprezzare la comunicazione della Commissione sul seguito alla comunicazione della Commissione su taluni aspetti giuridici riguardanti le opere cinematografiche e le altre opere audiovisive (comunicazione sul cinema) del 26 settembre 2001 (14). Accoglie inoltre con favore l'adozione da parte del Parlamento europeo e del consiglio della raccomandazione che ne deriva, come già affermato in un suo precedente parere (15).

3.6

Il Comitato è del parere che la comprensione del programma MEDIA 2007 sarebbe facilitata se nel testo stesso della decisione figurasse la definizione dei principali concetti che si ritrovano in tutto il programma, in particolare quando essi assumono un significato specifico nell'ambito del programma, come è il caso del termine «produttore indipendente», pur riconoscendo che tali definizioni appaiono in altri documenti comunitari e che vengono tradizionalmente esplicitate all'atto di definire gli «orientamenti» nell'ambito dell'esecuzione del programma.

3.7

Constatata l'esistenza di disparità nelle varie versioni linguistiche, il Comitato raccomanda vivamente che esse vengano tutte individuate e corrette nelle versioni definitive della proposta di decisione.

3.8

Il Comitato, infine, pur riconoscendo che le risorse allocate per le azioni previste e il loro scaglionamento nell'arco degli anni non meritano altre osservazioni, ritiene che bisognerà prendere in considerazione le eventuali implicazioni risultanti — a questo livello — dalle osservazioni specifiche espresse qui di seguito. Raccomanda che nella valutazione intermedia sia debitamente soppesata, per quanto possibile, la compatibilità dei fondi stanziati con l'effettivo conseguimento degli obiettivi perseguiti.

4.   Osservazioni specifiche

4.1

Il CESE ricorda e conferma alcune considerazioni strategiche già avanzate nel suo precedente parere del 24 settembre 2003 (16), ritenendo che nella proposta di decisione della Commissione non siano ancora presi in adeguata considerazione alcuni aspetti relativi alle necessità del nuovo programma:

garantire la complementarità e la coerenza con le altre azioni comunitarie, inserendole in una strategia comune,

dare priorità in particolare allo sviluppo tecnologico, all'innovazione e alla circolazione transnazionale,

incentivare vigorosamente l'istituzione e lo sviluppo di un sistema di informazione e di monitoraggio relativo alle nuove esigenze e agli sviluppi del mercato audiovisivo,

migliorare l'accesso del pubblico al patrimonio audiovisivo europeo mediante la sua digitalizzazione e la sua interconnessione a livello europeo, soprattutto nell'interesse dell'istruzione e con fini pedagogici,

procedere alla valutazione adeguata e sistematica degli aiuti, al fine di ottimizzare le risorse finanziarie a disposizione e soddisfare il più possibile le esigenze dell'industria audiovisiva,

realizzare progetti pilota incentrandoli non solo sulle nuove tecnologie, ma anche sui contenuti, e

promuovere i film europei in Europa e nel mondo attraverso una sistematica attività di informazione relativa ai festival.

4.2

Il Comitato riafferma inoltre l'auspicio, già espresso nel parere del 15 settembre 2004 (17), che venga dato un rilievo speciale ai processi di formazione legati alle nuove tecnologie e alle nuove necessità in termini di raccolta, catalogazione, conservazione e restauro delle opere cinematografiche e televisive, di gestione dei database e di metodi standardizzati di conservazione di opere in formato digitale.

4.3

Per quanto tra gli obiettivi del programma si prevedano incentivi specifici per le PMI, il Comitato ritiene che si potrebbero vantaggiosamente aumentare i fondi stanziati, in modo da consentire un sostegno più efficace e consistente. Allo stesso modo, il sostegno all'introduzione delle nuove tecnologie digitali, nei cinema e on-line, e le nuove iniziative nel campo dell'innovazione tecnologica meriterebbero stanziamenti più significativi.

4.4

In ordine alla gestione del programma MEDIA 2007, il Comitato constata che la Commissione ha appena istituito un'agenzia esecutiva per la gestione dell'azione comunitaria nei settori dell'istruzione, dell'audiovisivo e della cultura (18). L'agenzia è istituita per il periodo che va dal 1o gennaio 2005 al 31 dicembre 2008, con possibilità di rivederne o estenderne le funzioni nel contesto della nuova generazione di programmi: di conseguenza, per questa via si includerebbe tra i suoi compiti la gestione del programma MEDIA 2007.

4.4.1

Nondimeno, considerato che, come si afferma al punto 7 della relazione introduttiva, «la Commissione (…) delegherà la gestione [del programma] a un'agenzia esecutiva», e che tale intenzione è ribadita al punto 5.3 dell'allegato, e che addirittura al punto 6.1.1 Financial intervention dell'allegato stesso si specificano i contributi finanziari a tale agenzia, il Comitato, dopo aver analizzato obiettivi e funzioni dell'agenzia stabiliti all'articolo 4 della relativa decisione, invita la Commissione a spiegare con precisione e in modo trasparente quali saranno nella pratica le funzioni assegnate all'agenzia nella gestione del programma MEDIA 2007 a norma del disposto dell'articolo 4, paragrafi 2, 3 e 4, e in che modo tali competenze si articoleranno con quelle di altri organi comunitari con responsabilità di esecuzione, di assistenza e valutazione del programma MEDIA 2007 e/o se vi sarà un trasferimento di competenze.

4.4.2

In particolare si dovrà considerare la necessità di dotare l'agenzia esecutiva di risorse umane con competenze specifiche nel settore audiovisivo, materia sulla quale la decisione non si pronuncia.

4.4.3

Si richiama altresì l'attenzione sull'importanza di garantire che la gestione integrata del programma sia fondamentalmente assicurata dall'agenzia, evitando così in particolare conflitti positivi o negativi di competenze tra gli organi interessati nella definizione degli obiettivi strategici del programma e della sua gestione.

4.4.4

Si dovrà anche chiarire in modo trasparente a quale organo o a quali organi saranno trasferite le competenze dell'agenzia nel caso in cui, a metà dell'esecuzione del programma, non fosse confermata la sua prosecuzione; ciò per garantire la corretta esecuzione e l'efficace funzionamento del programma senza soluzione di continuità.

4.5

Per quanto riguarda le disposizioni finanziarie, poiché il mercato audiovisivo europeo continua a essere frammentato e la sua eterogeneità culturale si traduce ancora nel divario tra i paesi con scarsa capacità di produzione audiovisiva e/o con un'area linguistica o geografica circoscritta e quelli con una capacità di produzione superiore (19), il Comitato ritiene che, nonostante i vincoli posti dal diritto della concorrenza, nella definizione degli orientamenti del programma MEDIA 2007 la Commissione potrà tener conto della situazione effettiva di alcuni Stati membri e di alcune regioni in cui le industrie audiovisive non abbiano oggettivamente ancora raggiunto uno stadio di pieno sviluppo.

4.6

Per quanto concerne le azioni di comunicazione, il Comitato appoggia integralmente l'opzione strategica della Commissione consistente nel rafforzare le competenze sostanziali dei MEDIA Desk e delle Antenne Media, nei termini contemplati al punto 2.2 del Titolo 2 dell'allegato alla proposta di decisione. Il Comitato propone pertanto che la Commissione adegui il testo dell'articolo 12 della proposta di decisione al complesso più vasto di attribuzioni enumerate nel summenzionato punto dell'allegato (20) e finanzi adeguatamente i MEDIA desk in modo da permettere loro di assolvere tutti i compiti loro attribuiti.

4.7

Il Comitato mette inoltre in risalto la necessità che l'articolo 13, paragrafo 2, della proposta affermi esplicitamente l'obbligo della Commissione di assicurare la coerenza e la complementarità tra il programma MEDIA 2007 e i programmi e le azioni nel settore audiovisivo realizzati nel quadro della cooperazione della Comunità con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali competenti, analogamente al disposto dell'articolo 9, paragrafo 2, della decisione del Consiglio del 20 dicembre 2000 relativa al programma MEDIA Plus (21).

4.8

È inoltre dell'idea che, data la prevista durata del programma (7 anni) e la naturale evoluzione del mercato e della tecnologia, sarebbe prudente e sensato modificare il calendario di valutazione di cui all'articolo 14, paragrafo 3, della proposta di decisione, in particolare anticipando la prima relazione intermedia di valutazione sui risultati ottenuti e sugli aspetti qualitativi e quantitativi dell'applicazione del programma. In tal modo, le conclusioni di tale valutazione potrebbero anche essere utilizzate per un'eventuale riformulazione degli obiettivi operativi e delle azioni da realizzare.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Decisione 2000/821/CE del Consiglio del 20.12.2000, GU L 13 del 13.1.2001.

(2)  Decisione 163/2001/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19.1.2001, GU L 26 del 27.1.2001.

(3)  Docc. COM(2003) 725 def. del 24.11.2003 e COM(2003) 802 def. del 18.12.2003.

(4)  Doc. SEC(2004) 955 del 14.7.2004.

(5)  Cfr. decisione 90/685/CEE del Consiglio del 21.12.1990, GU L 380 del 31.12.1990.

(6)  Decisione 95/563/CE del Consiglio del 10.7.1995, GU 321 del 30.12.1995.

(7)  Decisione 2000/821/CE del Consiglio del 20.12.2000, GU L 13 del 17.1.2001.

(8)  Decisione 95/564/CE del Consiglio del 22.12.1995, GU L 321 del 30.12.1995.

(9)  Decisione 163/2001/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19.1.2001, GU L 26 del 27.1.2001.

(10)  GU C 256 del 2.10.1995.

(11)  GU C 168 del 16.6.2000.

(12)  GU C 204 del 15.7.1996.

(13)  GU C 10 del 14.1.2004.

(14)  Doc. COM(2004) 171 def. (pubblicata nella GU C 123 del 30.4.2004).

(15)  (GU C 74 del 23.3.2005) relatore: BRAGHIN.

(16)  Cfr. punto 2.2.5.

(17)  Cfr. punto 3.5.2.

(18)  Decisione della Commissione, del 14.1.2005, che istituisce l'Agenzia esecutiva per l'istruzione, gli audiovisivi e la cultura per la gestione dell'azione comunitaria nei settori dell'istruzione, degli audiovisivi e della cultura, in applicazione del regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio (2005/56/CE), GU L 24 del 27.1.2005, pagg. 35-38.

(19)  Ciò è stato sottolineato nella relazione della Commissione relativa all'attuazione e ai risultati intermedi del programma MEDIA Plus e MEDIA Formazione (2001-2005) e confermato dalla relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Relazione sull'attuazione e i risultati intermedi dei programmi MEDIA Plus e MEDIA Formazione (2001-2005) e sui risultati dell'azione preparatoria - Crescita e audiovisivo: i2i audiovisivo», COM(2003) 725 def. del 24.11.2003, nonché dalla relazione Mid-term evaluation of the MEDIA Plus and MEDIA Training Programmes («Valutazione intermedia dei programmi MEDIA Plus e Media Formazione»), a cura delle imprese APRIL/MEDIA Consulting Group/SECOR. In rapporto alla questione della discriminazione positiva si presti attenzione, in particolare, al contenuto del punto 4.7 dell'Executive Summary: The European added value of MEDIA for countries with a low production capacity and a restricted linguistic area («Sintesi esecutiva: il valore aggiunto di MEDIA per i paesi a bassa capacità di produzione e ad area linguistica ristretta»).

(20)  Il Comitato ritiene che con la modifica qui suggerita il testo della proposta di decisione guadagnerebbe in trasparenza e certezza giuridica.

(21)  GU L 13 del 17.1.2001, pag. 34.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/44


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La grande distribuzione: tendenze e conseguenze per agricoltori e consumatori

(2005/C 255/08)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 1o luglio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema La grande distribuzionetendenze e ripercussioni per agricoltori e consumatori.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 17 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore ALLEN.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 7 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 115 voti favorevoli, 71 voti contrari e 10 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Sotto la spinta dei mutamenti socioeconomici degli ultimi 20 anni, e in particolare dell'evoluzione delle esigenze dei consumatori, il settore europeo del commercio al dettaglio ha dato vita al sistema della grande distribuzione. Alla base di questo sviluppo vi era l'idea di rendere più comodo al consumatore fare la spesa offrendo nello stesso punto vendita una vasta scelta di prodotti alimentari e di altro genere. In termini commerciali, la grande distribuzione si prefigge di attrarre un numero sempre maggiore di clienti grazie alla presentazione attraente delle merci e ai prezzi concorrenziali. I cambiamenti più radicali sono intervenuti nel settore della vendita al dettaglio di prodotti alimentari. Date le dimensioni e l'importanza di questo settore, il suo sviluppo ha avuto le maggiori ripercussioni sui consumatori. Nel Regno Unito l'80 % dei generi alimentari viene venduto attraverso la grande distribuzione. Si tratta di una delle percentuali più elevate nell'Unione europea. I superstore e gli ipermercati sono in grado di proporre ai consumatori fino a 20 000 linee di prodotti.

1.2

Nel corso degli anni la grande distribuzione ha offerto ai consumatori vantaggi considerevoli in termini di varietà di prodotti e di prezzi concorrenziali. In particolare, essa garantisce loro un'ampia scelta e varietà di prodotti alimentari in un unico punto vendita e mette a loro disposizione parcheggi ampi e gratuiti. I punti vendita sono di facile accesso sia per i clienti accompagnati da bambini che per i disabili, e spesso dispongono di servizi bancari, distributori automatici di bevande e contenitori per i rifiuti da riciclare. Molti offrono la possibilità di acquisti on-line e provvedono poi alla consegna a domicilio a livello locale. I consumatori sono attratti dalla possibilità di fare la spesa settimanale in un unico posto e a prezzi competitivi; ciò spiega l'aumento della quota della grande distribuzione nel mercato dei generi alimentari e degli articoli per la casa.

1.3

Nella maggior parte dei nuovi Stati membri le grandi catene di distribuzione hanno quote di mercato più modeste che nei vecchi Stati membri, ma tali quote sono in rapida crescita.

Le grandi catene operano sotto varie forme:

ipermercati: centri di grandi dimensioni, fino a 10 000 m2 di spazio vendita, con quote significative di prodotti non alimentari e prevalentemente a libero servizio,

supermercati: punti di vendita self-service con un'area di vendita fino a 3 500 m2 e dove la vendita di prodotti non alimentari rappresenta meno del 25 % del totale delle vendite,

discount: punti vendita self-service di grande semplicità, con una gamma limitata di prodotti di ampio smercio; la loro attrattiva principale consiste nei prezzi bassi; è un comparto in forte crescita.

1.4

La quota di mercato della grande distribuzione varia comunque parecchio da uno Stato membro all'altro. In Ungheria, i tre principali distributori hanno una quota del mercato di generi alimentari e articoli per la casa pari al 29 %; nel Regno Unito le tre catene più importanti controllano il 60 % del mercato, in Irlanda il 66 %. Nei nuovi Stati membri le quote di mercato delle tre catene principali sono le seguenti: Polonia 14,2 %, Repubblica Ceca 25,4 %, Slovacchia 42,6 %, Slovenia 77,3 %. Negli ultimi dieci anni il settore della vendita al dettaglio di alimentari è stato sempre più dominato da un numero esiguo di grandi catene. I prodotti alimentari costituiscono mediamente il 70 % delle vendite del settore (fonte: GfK Consumer ScanHousehold Panel).

2.   Prezzi al dettaglio degli alimentari e mercato interno

2.1

Attraverso dati raccolti dalla AC Nielsen, la DG Mercato interno ha comparato i prezzi di un paniere di articoli paneuropei (1) di marca, disponibili in 14 Stati membri, nel periodo settembre 2002 — ottobre 2003. Gli indici dei prezzi riportati nella tabella qui sotto mostrano considerevoli variazioni tra i 14 paesi in esame. La lista che segue riporta i prezzi minimi e massimi registrati negli Stati membri considerati, attribuendo l'indice 100 al valore mediano dell'UE:

Prodotto

Paese

Minimo

Paese

Massimo

Burro Kerrygold

Irlanda

90

Germania

150

Red Bull

Austria

79

Finlandia

134

Fanta

Spagna

70

Finlandia

148

Evian

Francia

62

Finlandia

204

Twix

Belgio

74

Danimarca

131

Haagen Dazs

Italia

60

Grecia

117

Caffè solubile Nescafe

Grecia

64

Austria

137

Fiocchi di mais Kelloggs

Regno Unito

75

Francia

144

Riso Uncle Ben's

Finlandia

81

Regno Unito

161

Pasta Barilla

Italia

55

Irlanda

114

2.2

In tutta l'UE i prodotti paneuropei di marca come quelli sopra riportati sono molto conosciuti dai consumatori.

Le differenze di prezzo sono ancora maggiori nel caso dei prodotti di marchi generici o senza marchio; anche in questo caso i divari di prezzo tra uno Stato membro e l'altro non seguono un particolare schema:

Prodotto

Paese

Minimo

Paese

Massimo

Riso

Portogallo

45

Svezia

182

Farina

Portogallo

45

Svezia

182

Caffè macinato

Finlandia

71

Irlanda

298

Caffè solubile

Belgio

40

Irlanda

127

Latte UHT parzialmente scremato

Germania

71

Finlandia

140

Minestre liofilizzate

Spagna

43

Belgio

256

Pesce surgelato

Finlandia

65

Francia

118

Gelato

Finlandia

40

Regno Unito

214

Acqua minerale gasata

Italia

47

Finlandia

168

Alimenti per la prima infanzia

Spagna

66

Italia

173

Ananas in scatola

Paesi bassi

53

Finlandia

181

Zucchero

Portogallo

93

Svezia

286

2.3

Mentre da un lato queste differenze nei prezzi dei prodotti di marca o generici forniscono un quadro della situazione attuale, dall'altro dovrebbe essere possibile, attraverso un frequente monitoraggio, stabilire se i prezzi di questi prodotti tendono a convergere nel tempo, come ci si aspetterebbe da un mercato interno perfettamente funzionante. La DG Mercato interno ritiene che in un mercato interno efficiente le differenze di prezzo non dovrebbero essere così rilevanti. In un esame analogo condotto negli Stati Uniti sono state riscontrate differenze più modeste.

2.4

Le divergenze di prezzo possono essere spiegate da vari fattori, quali le differenze nei costi operativi, ad esempio il costo della mano d'opera, i costi di trasporto, di gestione dei rifiuti, le dimensioni del punto vendita e il suo fatturato, le tasse locali e il livello di concorrenza sui prezzi sia di acquisto che di vendita. Anche le preferenze e i gusti dei consumatori, che dipendono in larga misura dalle abitudini culturali, possono svolgere un ruolo molto importante. Si deve inoltre tener conto anche delle condizioni del mercato locale, quali il clima e lo stato della catena di approvvigionamento.

3.   La politica dei prezzi della grande distribuzione

3.1

Negli ultimi cinque anni i principali distributori di generi alimentari hanno lanciato slogan del tipo «prezzi bassi ogni giorno», «da noi il tuo denaro vale di più»«più qualità a minor prezzo», «vi aiutiamo a spendere meno ogni giorno». La grande distribuzione si presenta come il paladino dei consumatori che combatte per ridurre i prezzi ingiustificatamente alti, il che ovviamente si spiega con la grande importanza annessa dai consumatori al fattore «prezzo». In teoria ciò rappresenta un vantaggio per i consumatori, specie nel breve periodo, ma vanno considerate anche le conseguenze a lungo termine. Per garantire una fornitura costante di alimenti di buona qualità, prodotti in condizioni ambientali adeguate, occorre pagare ai produttori agricoli dei prezzi ragionevoli. Anche i vari soggetti che intervengono nella lavorazione e nella distribuzione devono ricavare un ragionevole profitto.

3.2

Nel Regno Unito il supermercato ASDA (di proprietà del colosso statunitense Wal-Mart) ha fatto della riduzione dei prezzi una missione filantropica riassunta nella dichiarazione: «il nostro obiettivo è quello di rendere beni e servizi più accessibili a tutti». Sembra che la nuova filosofia consista nel ridurre al massimo la spesa per i generi alimentari. Spesso la pubblicità della grande distribuzione suggerisce che la caratteristica più importante dei prodotti alimentari consiste nel prezzo. In tutta Europa continua a diminuire la quota del bilancio familiare destinata all'alimentazione (vedi allegato 1).

3.3

La grande distribuzione suole basare le promozioni più aggressive su prodotti di base, i «prodotti civetta», di uso molto frequente, e ricava invece i propri margini di profitto da altri prodotti, meno familiari ai consumatori. In alcuni Stati membri i «prodotti civetta» sono spesso venduti sottocosto, pratica che è però vietata, per i generi alimentari, in Belgio, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo e, in determinate circostanze, in Spagna e Grecia.

3.4

La vendita sottocosto e i prezzi aggressivi possono condurre a pratiche anticoncorrenziali.

4.   La manodopera nella grande distribuzione

4.1

L'espansione della grande distribuzione ha creato nell'UE diverse migliaia di posti di lavoro, in molti casi sottopagati e/o a tempo parziale. Da uno studio recentemente pubblicato sul sito Internet della Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Industrial Relations in the Retail Sector, ottobre 2004, studio comparativo) risulta che nel settore della distribuzione circa il 60 % degli addetti è di sesso femminile ed è presente una quota significativa di lavoratori giovani e a bassa qualificazione. Le retribuzioni sono relativamente modeste, mentre il ricorso al lavoro a tempo parziale e ai turni durante il fine settimana è elevato. Nel settore sono in corso importanti trasformazioni, processi di concentrazione e di diversificazione e forti spinte in direzione della ristrutturazione, della deregolamentazione e della riduzione dei posti di lavoro. Inoltre si constata spesso un considerevole divario retributivo tra donne e uomini, dovuto alla quota elevata di donne che lavorano a tempo parziale o che occupano posti di livello inferiore.

4.2

La grande distribuzione offre posti di vario tipo, ma i cassieri e gli addetti ai rifornimenti degli scaffali occupano spesso la fascia salariale più bassa e, in base alla situazione occupazionale dei singoli Stati membri, i salari possono oscillare tra il livello minimo e quello appena superiore.

4.3

L'orario flessibile può risultare comodo agli studenti, ai lavoratori a tempo parziale e a quanti hanno responsabilità familiari o un altro lavoro. È essenziale che i lavoratori a tempo parziale non vengano discriminati.

4.4

La grande distribuzione europea dovrebbe evolversi in direzione dell'offerta ai consumatori di servizi di qualità, prestati da personale competente, che lavora in condizioni adeguate e in piena sicurezza. Il processo di concentrazione in corso nel settore sta producendo da un lato nuove strategie di concorrenza, come ad esempio guerre dei prezzi, e dall'altro forti spinte verso la limitazione dei costi del lavoro, la deregolamentazione degli orari di apertura e l'aumento del lavoro serale o durante il fine settimana.

4.5

Se è vero che i prezzi degli alimentari sono scesi grazie alla concorrenza, alla maggiore efficienza degli acquisti, dell'amministrazione, della gestione del magazzino, della commercializzazione, nonché grazie alla buona qualità dei prodotti, è anche vero che, come afferma il professor Tim Long della Thames Valley University, i prezzi bassi dei generi alimentari in genere significano basse retribuzioni del personale e dovremmo ricordarcene quando incoraggiamo i supermercati a competere tra loro attraverso i prezzi.

4.6

Anche nel caso dell'importazione di prodotti da paesi del terzo mondo bisognerebbe tener conto delle relative condizioni di lavoro.

5.   Concentrazione nel settore della distribuzione

5.1

In tutta Europa vi è stato un brusco processo di concentrazione nella distribuzione alimentare. Tra il 1993 e il 2002 la quota di mercato dei 5 operatori principali è cresciuta mediamente del 21,7 %, raggiungendo un livello medio del 69,2 % nei 15 vecchi Stati membri. A livello nazionale tale quota varia dal 37 % dell'Italia, al 52,7 % della Grecia, fino al 94,7 % della Svezia (fonte: London Economics, relazione al Dipartimento dell'ambiente del Regno Unito, 2003).

5.2

In alcuni Stati membri vi è un livello equivalente di concentrazione sia sul versante della domanda che su quello dell'offerta. In altri vi sono gruppi di acquisto formati da dettaglianti tecnicamente indipendenti, ad esempio sotto forma di catene su base volontaria, ragion per cui a livello interno il grado di concentrazione è più elevato sul versante della domanda che su quello dell'offerta.

5.3

Gli ipermercati stanno accrescendo l'offerta combinata di servizi e prodotti, mentre i discount crescono in particolare nel settore alimentare, concentrandosi sui prezzi bassi, e offrono anche alcuni prodotti di qualità più elevata al prezzo più basso possibile.

5.4

Il settore ortofrutticolo tende ultimamente ad allontanarsi dall'approccio tipico del commercio di prodotti primari. Le grandi catene danno la preferenza a pochi grandi operatori, in grado di rifornirli tutto l'anno. In un precedente parere (2) il Comitato osservava che «Fra i vantaggi degli ipermercati si cita in particolare l'ampia scelta di ortofrutticoli freschi. Il mercato rionale invece viene associato ad una migliore qualità, alla freschezza, ad una vasta scelta, alla fiducia e al contatto umano

5.5

Le grandi catene hanno anche incoraggiato i propri fornitori, specie quelli del comparto alimentare, a raggrupparsi. Questo raggruppamento ha già avuto luogo tra i panificatori, in particolare nel Regno Unito ed in Irlanda, dove la guerra dei prezzi ha causato la chiusura di numerosi panifici e il mercato è ora dominato da pochi grandi operatori. In questo modo le grandi catene sono in grado di vendere a basso costo pane dal valore nutritivo ridotto, mentre il pane a valore nutritivo elevato resta disponibile a un prezzo più alto.

5.6

Molti supermercati si sono dotati di una panetteria interna, in cui viene ultimata la lavorazione di impasti congelati di provenienza industriale.

6.   Prezzi alla produzione e prezzi al consumo

6.1

Secondo uno studio eseguito nel 2003 dall'istituto London Economics, nel 2001 non c'era uno Stato membro in cui il divario tra prezzi alla produzione e prezzi al dettaglio fosse sistematicamente il più alto. Il rapporto tra tali prezzi è in genere compreso tra 1 e 5, ma può giungere fino a 30 nel caso del pane di grano, a causa dei considerevoli costi non agricoli che la sua produzione comporta.

6.2

Per le carni ovine, nel 2001, il divario tra prezzi alla produzione e prezzi al dettaglio è cresciuto in Irlanda e Gran Bretagna e si è invece ridotto in Francia e Germania. Per i prodotti ortofrutticoli tale divario è stabile o in lieve diminuzione. I prezzi ortofrutticoli all'ingrosso sono in calo da tempo, ma i prodotti freschi vengono spesso acquistati al prezzo del giorno, il che comporta ampie fluttuazioni dovute alle condizioni meteorologiche e all'offerta. Per stabilizzare i prezzi dei prodotti freschi e ridurre i propri costi, la grande distribuzione ricorre sempre più a contratti stagionali o annuali con pochi grandi fornitori, con l'effetto di rendere più stabile il divario tra prezzi alla produzione e prezzi al dettaglio. In caso di guerre dei prezzi, ciò può voler dire che i produttori primari avranno margini minori e costi più elevati.

6.3

Se il potere d'acquisto della grande distribuzione si riflette in prezzi più bassi pagati ai fornitori, e se tali prezzi più bassi vengono trasferiti al consumatore, il margine di percentuale del produttore agricolo potrebbe anche non diminuire, ma il prezzo alla produzione risulterà comunque minore e quindi i produttori agricoli rischiano di avere profitti minimi se non addirittura nulli.

6.4

Un'indagine eseguita nel 2002 nel Regno Unito dall'Associazione nazionale degli agricoltori ha accertato che un paniere di prodotti che comprendeva carne bovina, uova, latte, pane, pomodori e mele, il cui prezzo nel supermercato era di 55 euro, veniva pagato al produttore agricolo 16 euro, ossia meno di un terzo del suo valore al dettaglio. Scorporando i vari prodotti, la quota del produttore era del 26 % per le carni bovine, dell'8 % per il pane e del 14 % per la pancetta.

6.5

Nell'UE a 15, nel periodo 1990-2002, la quota del produttore, in termini reali, per l'insieme dei prodotti agricoli è stata pari al 27 %. In tale periodo i prezzi agricoli nominali sono rimasti piuttosto stabili. Il forte divario tra prezzi alla produzione e al consumo dei prodotti agricoli è stato oggetto di grande attenzione, ma non si è pervenuti ad un consenso circa le cause di tale divario (London Economics, relazione 2003).

6.6

È da notare che la grande distribuzione offre sempre più prodotti del commercio equo e solidale, il che rappresenta una tendenza positiva. In un articolo pubblicato sul Wall Street Journal dell'8 giugno 2004, Steve Steckton e Erin White, in riferimento ai prodotti del commercio equo venduti nei supermercati, affermano che il supermercato inglese Sainsbury vende le banane del commercio equo e solidale a un prezzo più che quadruplo rispetto a quello delle banane tradizionali e oltre 16 volte superiore a quello pagato al produttore. Aggiungono che il supermercato Tesco ha recentemente venduto il caffè del commercio equo e solidale a 3,46 dollari la libbra, mentre il produttore riceve circa 44 centesimi in più del prezzo mondiale. Emily Dardaine, responsabile per il settore frutta presso l'organizzazione internazionale per il marchio di commercio equo FLO, un organismo che ha sede in Germania e riunisce vari gruppi del settore ritiene che i supermercati approfittino del contrassegno del commercio equo e solidale per accrescere i loro profitti,in quanto sanno che i consumatori sono disposti a pagare un po' di più per questi prodotti.

7.   Condizioni applicate ai fornitori

7.1

Nel considerare il comportamento della grande distribuzione nei confronti dei fornitori va tenuto conto delle differenze esistenti tra uno Stato membro e l'altro per quanto riguarda il grado e il tipo di concentrazione del mercato. Come è stato specificato più sopra vi è una grande pressione sul settore della distribuzione affinché riduca i prezzi, perché i consumatori annettono molta importanza a tale fattore e le loro richieste finiscono per influire sull'offerta. Per poter praticare prezzi bassi, la grande distribuzione esercita pressione sui fornitori perché abbassino i loro. Ciò vale per il comparto alimentare e specialmente nei mercati caratterizzati da un grado elevato di concentrazione. Per strappare ai fornitori condizioni sempre migliori, la grande distribuzione minaccia continuamente di togliere dal listino i loro prodotti. Inoltre molte delle catene più grandi trasferiscono frequentemente gli addetti agli acquisti da un reparto all'altro, per evitare che si creino relazioni personali tra loro e i fornitori. Il ruolo degli addetti agli acquisti è infatti quello di ottenere dai fornitori ribassi sempre maggiori. Essi possono decidere il destino di un fornitore semplicemente escludendo i loro prodotti dalla vendita e passando a un altro fornitore, a maggiore ragione quando il fornitore abbia fatto investimenti rilevanti per fornire una determinata linea ad una catena. I fornitori, specie quelli piccoli, spesso non hanno le risorse finanziarie per far fronte alle esigenze della grande distribuzione. Nei mercati in cui il potere commerciale della grande distribuzione è così forte,, le speranze dei produttori agricoli di spuntare prezzi ragionevoli sono minime.

7.2

Oltre a comprimere i prezzi di acquisto, la grande distribuzione ha il potere di imporre ai fornitori obblighi contrattuali quali i contributi per l'immissione nel listino e per lo spazio sugli scaffali, sconti retroattivi su merce già venduta, contributi di entità ingiustificata per le spese per pubblicità, nonché la fornitura in esclusiva.

7.3

I fornitori di prodotti alimentari alla grande distribuzione hanno spesso difficoltà finanziarie per via delle lunghissime scadenze di pagamento, che arrivano talvolta a 120, più raramente perfino a 180, giorni. Dal momento che i consumatori pagano all'acquisto, tali scadenze di pagamento contribuiscono fortemente ai profitti della grande distribuzione, la quale in un certo senso riceve dai fornitori dei prestiti a tasso zero.

7.4

Talvolta le catene della grande distribuzione impongono ai fornitori di rifornirle di prodotti alimentari sottocosto per un certo periodo, pena l'esclusione dalla vendita; ciò può causare ai fornitori e ai produttori notevoli perdite finanziarie.

7.4.1

Anche l'introduzione dell'asta su Internet ha rafforzato la posizione delle grandi catene, grazie alla possibilità di reperire prodotti a buon mercato per i marchi propri. Le grandi catene ricercano su Internet offerte di prodotti (per lo più destinati ad essere venduti sotto un marchio proprio); i fornitori sono in concorrenza tra loro per offrire il prezzo più basso.

7.5

Un fenomeno emergente è quello della vendita con marchio proprio da parte delle grandi catene. Tale fenomeno è più che mai evidente in Irlanda, nel Regno Unito e nei mercati in via di sviluppo. Secondo Jane Perrin, della ACNielsen, il tasso elevato di prodotti con marchio proprio nei mercati in via di sviluppo è direttamente collegato all'espansione delle catene globali di distribuzione al di fuori dei loro tradizionali confini geografici. Con l'aumento della qualità dei marchi propri, i distributori hanno potuto accrescere i profitti senza eccessivi costi pubblicitari.

7.6

Il sistema dei marchi propri dà ai distributori più potere nei confronti dei fornitori.

7.7

In un settore in cui le idee commerciali di successo possono facilmente essere copiate, la strategia dei marchi propri diviene sempre più utile alle singole catene per distinguersi dalla concorrenza.

7.8

L'aumento del potere dei rivenditori nei confronti dei loro fornitori si basa su vantaggi che vanno ben al di là della proprietà degli scaffali e dei benefici derivanti dai marchi propri: grazie alle tessere fedeltà i rivenditori conoscono meglio di qualsiasi fornitore l'identità, il profilo e le abitudini di acquisto dei consumatori. Questa conoscenza è ulteriormente accresciuta dal contatto settimanale tra dettagliante e cliente.

7.9

Mentre da un lato le catene di distribuzione promuovono i marchi propri, per soddisfare la domanda della clientela occorre offrire anche prodotti di marchi noti. Tuttavia la grande distribuzione, per limitare il numero di fornitori di articoli di marca, ha introdotto il sistema della gestione per categoria. Attraverso tale sistema si limita il numero di fornitori; di conseguenza vengono ridotti i costi e accresciuti i margini. Per ogni categoria di prodotti la catena di distribuzione sceglie un fornitore principale, il quale reperisce e fornisce tutte le linee di prodotti richieste. Solitamente i produttori di un marchio di successo vengono invitati, pena l'esclusione dal listino, a produrre una gamma di altri prodotti correlati. Può ad esempio capitare che un produttore di formaggio cheddar di marca venga invitato a fornire tutti gli altri tipi di formaggio che la catena richiede e debba quindi procurarseli presso altri fornitori. Questo sistema avvantaggia i fornitori più grandi, che possono così limitare l'accesso dei fornitori più piccoli e di quelli locali. Queste pratiche possono finire per limitare la scelta dei consumatori.

7.10

Le PMI del settore alimentare sono spesso molto vulnerabili, specie quando dipendono da una grande catena di distribuzione. Le catene di distribuzione possono richiedere un taglio dei prezzi del 2 % annuo per i successivi tre anni, pena il passaggio ad un altro fornitore. La PMI, se non vuole perdere il cliente, dovrà quindi ridurre i costi e i margini; ne consegue che i produttori riceveranno un prezzo minore, il numero di addetti si ridurrà e la qualità del prodotto fornito al consumatore sarà meno elevata.

8.   Questioni concernenti i consumatori

8.1

I consumatori si attendono dalla grande distribuzione prezzi competitivi, la disponibilità continua di alimenti sicuri e di buona qualità, un buon servizio e un ambiente gradevole.

8.2

Essi dovrebbero dialogare con i produttori e i fornitori primari di prodotti alimentari, in modo da farsi un'opinione più equilibrata delle politiche in atto nel settore della vendita al dettaglio.

8.3

Dovrebbero anche essere informati quando uno sconto speciale o un prezzo particolarmente basso sono finanziati dai fornitori.

8.4

Dovrebbero essere meglio informati in merito a tutti gli aspetti del mercato alimentare e alle conseguenze a lungo termine delle loro richieste. Spesso le famiglie a basso reddito, in mancanza di un mezzo di trasporto adeguato, non possono beneficiare dei bassi prezzi alimentari praticati dai grandi superstore siti fuori delle città.

8.5

Temi come l'obesità e il consumo sostenibile rivestono grande importanza per i consumatori; i rivenditori dovrebbero prendere posizione in materia.

9.   Questioni riguardanti i produttori agricoli

9.1

A causa della riforma della PAC e del disaccoppiamento, le decisioni degli agricoltori in merito a cosa produrre saranno maggiormente influenzate dai segnali, in termini di prezzi e di domanda, provenienti dal settore della vendita al dettaglio. Non vi sarà più il sostegno dei prezzi agricoli minimi, che costituiva in precedenza una parte della PAC, la grande distribuzione avrà di conseguenza un ruolo molto maggiore nella determinazione dei prezzi degli alimentari. Anche l'aumento delle importazioni da paesi terzi comporterà un abbassamento dei prezzi di vendita dei produttori agricoli quando vi siano prezzi bassi a livello mondiale. È probabile che tutto ciò si traduca in fluttuazioni molto maggiori dei prezzi, sotto la spinta dell'offerta e della domanda.

9.2

Se i produttori agricoli si trovano esposti per un certo periodo a un calo del reddito e a un aumento dei costi, è probabile che una parte di essi cambi occupazione. Una simile evoluzione potrebbe riflettersi nella riduzione della produzione agricola in Europa e ciò ostacolerebbe di riflesso lo sviluppo dell'agricoltura multifunzionale nella Comunità. Vi sarebbero riflessi negativi anche sul mantenimento e sullo sviluppo della vitalità delle aree rurali. Per scongiurare un esito del genere si impone anche un'evoluzione nelle mentalità degli agricoltori, per quanto attiene ai metodi di coltivazione ed alle priorità in fatto di produzioni. Una strada praticabile potrebbe consistere nel puntare su settori di nicchia: ad esempio, produzioni di alta qualità, produzioni innovative, nuove forme di distribuzione e di cooperazione (come le cooperative d'acquisto, o la creazione di rivendite di prodotti agricoli nei centri urbani) e turismo ambientale.

9.3

Data l'impossibilità di conoscere i costi e i margini di profitto del settore della trasformazione e della vendita al dettaglio, risulta difficile fare comparazioni tra prezzi agricoli e prezzi al consumo sul mercato comunitario. Tuttavia è evidente che se la grande distribuzione vende sottocosto i prodotti agricoli saranno i produttori, in quanto ultimo anello della catena, a subirne le conseguenze, perché il settore della trasformazione e i supermercati continueranno a ritagliarsi dei margini per rimanere in attività.

10.   Altre questioni

Se è vero che i prezzi costituiscono un elemento importantissimo nel campo della vendita al dettaglio di prodotti alimentari, vi sono nondimeno altre questioni da tenere in considerazione:

a)

la grande distribuzione ispira fiducia in quanto fornitrice di prodotti alimentari sicuri;

b)

essa mantiene contatti regolari con i clienti, i quali in genere fanno la spesa settimanalmente;

c)

le tessere di fedeltà forniscono un quadro particolareggiato delle abitudini di spesa dei consumatori, assicurando quindi alla grande distribuzione un'importante banca dati sulla clientela e informazioni preziose sul piano commerciale;

d)

la grande distribuzione si informa, tramite ricerche di mercato, circa le esigenze della clientela;

e)

essa influenza il comportamento degli acquirenti attraverso le promozioni, gli sconti, il servizio alla clientela come pure l'allestimento e la progettazione dei punti di vendita. Essa può pertanto influenzare l'orientamento del mercato.

11.   Conclusioni

11.1

Occorrono informazioni più precise e maggiore trasparenza sulla struttura dei prezzi e sui margini di profitto per i dettaglianti, i fornitori (compreso il settore della trasformazione) e i produttori primari.

11.2

Gli Stati membri devono garantire un'adeguata concorrenza sul proprio territorio e favorire la cooperazione tra piccoli produttori agricoli, imprese di trasformazione di modeste dimensioni e commercianti al dettaglio, mantenendo così la loro competitività di fronte ai grandi produttori agricoli, alle grandi imprese di trasformazione e alle reti di distribuzione. Devono inoltre, assieme alle istituzioni UE, garantire l'esistenza di varie forme di commercio e impedire la liberalizzazione totale del mercato, la quale condurrebbe a un'ulteriore concentrazione.

11.3

La DG Mercato interno deve studiare e valutare continuamente i prezzi al consumo per garantire che in tutta l'Unione si manifesti un'adeguata concorrenza.

11.4

Vi è un aspetto della legislazione in materia di concorrenza che andrebbe preso in considerazione: la definizione di interesse pubblico; questo, infatti, non dovrebbe essere limitato ai prezzi e alle forze di mercato.

11.5

È necessario che le autorità competenti in materia di concorrenza continuino ad occuparsi del potere commerciale della grande distribuzione.

11.6

Può avvenire in futuro che la vendita al dettaglio di alimentari si trovi nelle mani di un piccolissimo numero di soggetti, con il rischio che vi sia meno scelta per i consumatori e prezzi più alti. La Commissione e i governi degli Stati membri devono essere consapevoli di questa possibilità.

11.7

L'Unione europea deve garantire che venga mantenuta la produzione di generi alimentari in misura sufficiente per i suoi cittadini; in questo settore non dobbiamo divenire dipendenti dall'approvvigionamento esterno.

11.8

Bisogna inoltre investigare e analizzare i meccanismi di trasmissione dei prezzi e i margini che vengono applicati tra la produzione e la rivendita al dettaglio attraverso la grande distribuzione.

Bruxelles, 7 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Le marche paneuropee sono marche reperibili in quattro dei cinque Stati membri più grandi e in cinque altri Stati membri; le marche generiche sono quelle che non rispondono ai suddetti criteri. L'analisi presentata fa riferimento esclusivamente a prezzi in euro IVA esclusa.

(2)  GU C 95 del 30.3.98, pag. 36.


ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale europeo

I seguenti emendamenti, che hanno ottenuto un numero di voti favorevoli pari ad almeno un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso del dibattito svoltosi in sessione plenaria:

Punto 3.1

Modificare come segue:

Negli ultimi cinque anni i principali dettaglianti di alimentari hanno lanciato slogan del tipo «prezzi bassi ogni giorno», «da noi il tuo denaro vale di più»«più qualità a minor prezzo», «vi aiutiamo a spendere meno ogni giorno». La grande distribuzione si presenta come il difensore dei consumatori dai prezzi ingiustificatamente alti, il che ovviamente si spiega con la grande importanza annessa dai consumatori al fattore «prezzo». In teoria ciò rappresenta un vantaggio per i consumatori, specie nel breve periodo, ma vanno considerate anche le conseguenze a lungo termine. Per garantire una fornitura costante di alimenti di buona qualità, prodotti in condizioni ambientali adeguate, occorre corrispondere ai produttori agricoli dei prezzi ragionevoli. Anche i vari soggetti che intervengono nella lavorazione e nella distribuzione devono ricavare un equo profitto.

Motivazione

L'affermazione è alquanto generica e non chiarisce cosa si intenda per «prezzi ragionevoli». Il testo non definisce tale concetto, né si occupa di analizzare le componenti del profitto in agricoltura, di studiare gli effetti delle sovvenzioni sui redditi agricoli o di spiegare perché occorrerebbe salvaguardare dei produttori agricoli che non sono concorrenziali rispetto ad altri produttori agricoli. In altri termini, è necessario garantire a tutti gli agricoltori dei redditi elevati a spese dei consumatori?

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 38

Voti contrari: 75

Astensioni: 17

Punto 4.5

Sopprimere il punto.

Se è vero che i prezzi degli alimentari sono scesi grazie alla concorrenza, alla maggiore efficienza degli acquisti, dell'amministrazione, della gestione del magazzino, della commercializzazione, nonché grazie alla buona qualità dei prodotti, è anche vero che, come afferma il professor Tim Long della Thames Valley University «quando si incoraggiano i dettaglianti di alimentari a competere tra loro attraverso i prezzi va ricordato che i bassi prezzi si riflettono nelle basse retribuzioni del personale».

Motivazione

La frase non è chiara. Si vuole forse intendere che, per esempio, non compreremo mele di produzione polacca perché sono più a buon mercato di quelle prodotte in Lettonia o in Finlandia?

Esito della votazione

Voti favorevoli: 56

Voti contrari: 92

Astensioni: 12

Punto 4.6

Sopprimere il punto.

Anche nel caso dell'importazione di prodotti da paesi del terzo mondo bisognerebbe tener conto delle relative condizioni di lavoro.

Motivazione

Il senso di questa frase non è chiaro. Si intende dire che occorre prendere in considerazione il salario minimo dei vari paesi del terzo mondo? Chi stabilirà, e in che modo, che un prodotto acquistato nell'uno o nell'altro paese è stato realizzato da personale che lavorava in condizioni «soddisfacenti»? Si vuole forse affermare che i consumatori europei devono garantire redditi adeguati ai lavoratori del terzo mondo?

Esito della votazione

Voti favorevoli: 49

Voti contrari: 104

Astensioni: 7

Punto 7.1

Modificare come segue:

Per poter praticare prezzi bassi, la grande distribuzione esercita un'enorme pressione sui fornitori perché abbassino i loro. Ciò vale specialmente per il comparto alimentare. Per strappare ai fornitori condizioni sempre migliori la grande distribuzione minaccia continuamente di togliere dal listino i loro prodotti. Inoltre molte delle catene più grandi trasferiscono frequentemente gli addetti agli acquisti da un reparto all'altro, per evitare che si creino relazioni personali tra loro e i fornitori. Il ruolo degli addetti agli acquisti è infatti quello di ottenere dai fornitori ribassi sempre maggiori. Essi possono decidere il destino di un fornitore semplicemente escludendo i loro prodotti dalla vendita e passando a un altro fornitore, a maggiore ragione quando il fornitore abbia fatto investimenti rilevanti per fornire una determinata linea ad una catena. I fornitori, specie quelli piccoli, spesso non hanno le risorse finanziarie per far fronte alle esigenze della grande distribuzione. Dato il potere commerciale della grande distribuzione, le speranze dei produttori di spuntare prezzi ragionevoli sono minime.

Motivazione

Quest'affermazione, piuttosto generica, non spiega quale sia il «prezzo ragionevole» per un agricoltore, né come tale prezzo possa essere determinato. Si potrebbe analogamente chiedere all'agricoltore di garantire prezzi ragionevoli per i consumatori. L'agricoltura dell'UE funziona con un meccanismo di sovvenzioni, non si possono introdurre anche dei prezzi di vendita fissi per i prodotti agricoli (chi li stabilirebbe e in che modo?), altrimenti non si potrebbe più parlare di mercato libero.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 42

Voti contrari: 114

Astensioni: 7

Punto 8.2

Modificare come segue:

Essi dovrebbero dialogare con i produttori e i fornitori primari di prodotti alimentari, in modo da farsi un'opinione più equilibrata delle politiche in atto nel settore della vendita al dettaglio. Bisogna aiutare i consumatori a rendersi meglio conto della gamma di prodotti alimentari disponibili e fornire loro informazioni oggettive circa le differenze di qualità tra tali prodotti.

Motivazione

Attualmente i consumatori hanno possibilità limitate di informarsi sulle differenze di qualità tra i vari prodotti alimentari. Le loro scelte sono in grande misura orientate dalla pubblicità e ricadono su determinati prodotti a detrimento di quelli proposti dai piccoli produttori, che sono di buona qualità ma non altrettanto pubblicizzati.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 43

Voti contrari: 112

Astensioni: 14


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/52


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE+)

COM(2004) 621 def. — 2004/0218 (COD)

(2005/C 255/09)

Il Consiglio, in data 16 novembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 17 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore RIBBE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 7 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 128 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Le prospettive finanziarie dell'Unione europea per il periodo 2007-2013 prevedono delle modifiche anche nel settore della promozione dell'ambiente.

1.2

Il più importante strumento finanziario per l'ambiente dell'UE è stato finora indubbiamente il cosiddetto programma LIFE istituito nel maggio 1992 con il Regolamento (CEE) n. 1973/92 — «Strumento finanziario per l'ambiente (LIFE)» — allo scopo di contribuire all'attuazione e allo sviluppo della politica e della legislazione comunitaria nel settore dell'ambiente.

1.3

LIFE I, durato dal 1992 al 1995, disponeva di un bilancio di 400 milioni di euro (100 milioni all'anno). Dato il suo successo, il Regolamento (CE) n. 1404/96 ne avviò una seconda fase (LIFE II), durata dal 1996 al 1999, con una dotazione complessiva di 450 milioni di euro (112,5 milioni all'anno). Attualmente è in vigore LIFE III, la cui durata è stata fissata dal Regolamento (CE) n. 1655/2000 dal 2000 al 2004 (128 milioni di euro all'anno) e prorogata fino al termine del 2006 con il Regolamento (CE) n. 1682/2004.

1.4

Finora LIFE era diviso in tre settori tematici denominati LIFE-Natura, LIFE-Ambiente e LIFE-Paesi terzi. Ha sostenuto sia progetti di investimenti innovativi sia lo sviluppo e l'attuazione della politica e della legislazione comunitaria nel settore dell'ambiente. LIFE-Natura ha contribuito in modo determinante all'istituzione della rete Natura 2000.

1.5

Il bilancio per l'ambiente della Commissione (titolo B4-3 fino al 2003 e titolo 07 dal 2004) ha finanziato però in passato anche altri programmi ambientali come ad es. un programma per lo sviluppo urbano sostenibile, un programma per le ONG, il programma Forest Focus, uno strumento generico per lo sviluppo e l'attuazione delle politiche (con una dimensione interna ed esterna) e un trasferimento di bilancio all'Agenzia europea dell'ambiente.

1.6

Con il nuovo strumento finanziario proposto le forme di aiuto utilizzate finora vengono strutturate in modo completamente nuovo. Da un lato esso riunisce alcune parti dei programmi di sostegno finora finanziati nel quadro del titolo 07 (Forest Focus, sostegno alle ONG, URBAN, messa a punto di nuove iniziative politiche, parte delle misure relative all'«attuazione della politica ambientale» e parti del programma LIFE-Ambiente e LIFE-Natura), dall'altro non finanzia più i progetti ambientali concreti di tipo classico. A tal fine in futuro si attingerà alla rubrica 1a per LIFE-Ambiente, mentre per LIFE-Natura si ricorrerà alla rubrica 1b e ad alcune parti della rubrica 2. Il sostegno alle attività internazionali in futuro verrà finanziato a titolo della rubrica 4, gli stanziamenti per la protezione civile nel quadro delle rubriche 3 e 4 e quelli per l'ambiente marino a titolo della rubrica 3.

1.7

LIFE+ si concentrerà pertanto sulla promozione di misure di sostegno della politica ambientale (con dimensione esclusivamente europea), come ad esempio lo scambio delle migliori pratiche, lo sviluppo di capacità presso gli enti locali e regionali e il sostegno di ONG attive a livello europeo.

1.8

La Commissione prevede che i progetti di investimento, in futuro, vengano quindi finanziati soprattutto a titolo delle rubriche 1a, 1b, 2 e 4. Essa fa notare che è stato deciso di integrare la protezione dell'ambiente in tutte le politiche e che conseguentemente, nel quadro dell'attuazione della strategia per la sostenibilità e anche della strategia di Lisbona — che è in stretto rapporto con la politica ambientale — siano le suddette consistenti rubriche a dover finanziare aiuti agli investimenti coerenti e in linea con la protezione ambientale.

1.9

LIFE+ si concentrerà in futuro su due aree prioritarie:

a)

LIFE+Attuazione e governance , finalizzata a:

contribuire allo sviluppo e alla dimostrazione di approcci e strumenti strategici innovativi, compresa la promozione dei risultati di ricerche coronate da successo,

contribuire a consolidare la base delle conoscenze per la formulazione, il monitoraggio e la valutazione, ivi compresa la valutazione ex-post, della politica e della legislazione in materia di ambiente (ad esempio attraverso studi o l'elaborazione di modelli e di scenari),

fornire un sostegno alla messa a punto e all'attuazione di metodi per il monitoraggio e la valutazione dello stato dell'ambiente e delle cause, delle pressioni e delle risposte che esercitano un impatto su di esso,

agevolare l'attuazione della politica ambientale comunitaria, soprattutto a livello locale e regionale, ad esempio dando un contributo allo sviluppo di capacità, allo scambio di buone pratiche e alla messa in rete nonché alla definizione di moduli o programmi di formazione,

garantire un sostegno al miglioramento della governance ambientale, favorire una maggiore partecipazione dei soggetti interessati, comprese le organizzazioni non governative in campo ambientale, al processo di consultazione e all'attuazione delle politiche.

b)

LIFE+Informazione e comunicazione, finalizzata a:

assicurare la diffusione delle informazioni e sensibilizzare alle tematiche ambientali,

fornire un sostegno alle misure di accompagnamento (ad esempio pubblicazioni, eventi, campagne, conferenze, ecc.).

1.10

Il 75-80 % degli stanziamenti previsti è destinato all'area prioritaria «Attuazione e governance » e il 20-25 % all'area prioritaria «Informazione e comunicazione».

2.   Osservazioni generali

2.1

I programmi LIFE attuati finora avevano una dotazione finanziaria tutt'altro che cospicua. La portata del programma per lo stato dell'ambiente e per lo sviluppo della politica ambientale deve essere considerata tenendo conto di questa dotazione finanziaria relativamente modesta e non deve essere quindi sopravvalutata, ma neppure sottovalutata. Con circa 150 milioni di euro all'anno per tutti gli Stati membri, che nel frattempo sono diventati 25, (rispettivamente poco più di 71 milioni di euro nel 2005 per le sezioni «Ambiente» e «Natura» e circa 7,5 milioni per «LIFE-Paesi terzi»), è stato tuttavia possibile finanziare almeno alcuni importanti «progetti faro» europei che sono stati significativi per la tutela dell'ambiente e della natura nell'UE e hanno consentito di compiere dei progressi in tale ambito. In questo contesto, va sicuramente sottolineato in modo particolare che LIFE-Natura si è concentrato sulla creazione della rete «Natura 2000» che, senza tali finanziamenti, sarebbe stata ben più in ritardo rispetto al calendario fissato nel 1992. Da qui l'interesse di mantenere la possibilità di finanziare in parte il funzionamento della rete «Natura 2000» nell'ambito del programma LIFE+. Vanno inoltre ricordate in questo ambito le misure relative alla formazione delle capacità («capacity building») sia nel settore della tutela ambientale che in quello della protezione della natura.

2.2

I programmi LIFE attuati finora possono essere indubbiamente definiti degli strumenti guida politici della Commissione che hanno ottenuto un grande successo. Il fatto che con risorse modeste siano stati ottenuti successi sicuramente apprezzabili è dovuto a una certa «concorrenza» creatasi fra gli Stati membri per ottenere i fondi LIFE: gli Stati membri (o meglio, i responsabili pubblici e privati dei progetti negli Stati membri) hanno dovuto ideare e mettere a punto progetti innovativi in linea con gli obiettivi del programma LIFE. Prima di venir approvati o di essere respinti a causa della loro cattiva qualità o della mancanza di fondi sufficienti, tali progetti sono stati sottoposti ad una valutazione critica nel quadro di una procedura di selezione prestabilita. Per quanto riguarda l'assegnazione dei fondi si è garantita pertanto la trasparenza a livello europeo.

2.3

Con la proposta all'esame la Commissione abbandona in gran parte questa procedura di provata efficacia. È previsto infatti che la Commissione continui ad avere la responsabilità diretta per l'erogazione solo di una piccola parte degli stanziamenti (soprattutto nei settori di intervento relativi alle foreste, ad URBAN e al sostegno alle ONG); specialmente per le questioni inerenti al sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente (clima, biodiversità, ambiente e salute e rifiuti) è prevista una ripartizione dei fondi tra gli Stati membri, che saranno poi i principali responsabili per la selezione dei progetti e l'esecuzione del programma LIFE+. Finora non sono emersi chiari criteri per la ripartizione dei fondi fra gli Stati e fra le diverse aree prioritarie del programma.

3.   Osservazioni specifiche

3.1

In linea di principio la proposta appare, di primo acchito, logica e coerente: l'integrazione della politica ambientale in tutte le altre politiche vuol dire per esempio effettuare investimenti di tipo ambientale anche a titolo dei capitoli del bilancio generale, del bilancio per la ricerca o della rubrica L'«Europa come partner globale». Il Comitato è favorevole a questo approccio in quanto con le sole risorse modeste del programma LIFE non sarebbe possibile portare avanti la tutela dell'ambiente nell'UE.

3.2

A parere del Comitato, però, la proposta della Commissione e, in generale, l'attuale discussione sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013, nel cui quadro va considerata la proposta, presentano pericoli potenzialmente molto gravi per il futuro successo del programma LIFE.

3.2.1

Da un lato, infatti, non vi è nessun tipo di «garanzia» che, ad esempio, le misure finora finanziate nel quadro del programma LIFE-Ambiente vengano ora davvero finanziate a titolo della rubrica 1a. Saranno infatti degli altri servizi a decidere in merito alla tipologia e al volume degli aiuti; inoltre, la motivazione alla base della decisione, dal punto di vista politico, potrà essere del tutto diversa. È noto ad esempio che persone e organizzazioni molto influenti ripropongono di tanto in tanto la tesi in base alla quale, prima di potersi dedicare con rinnovata energia alla tutela dell'ambiente, occorre garantire la crescita economica. Ciò emerge perfino nelle discussioni sul successo finora modesto della strategia di Lisbona. Tutti gli appelli rivolti fino ad oggi agli altri servizi della Commissione affinché tengano conto in misura adeguata della tutela dell'ambiente sono stati formulati con buone intenzioni, ma per il momento non hanno avuto un gran successo. La decisione di prendere ancora in considerazione o meno progetti ambientali innovativi ed esemplari non sarà più a discrezione della DG Ambiente, che finora ha potuto selezionare progetti esemplari in tutta Europa grazie alle sue conoscenze specialistiche e all'apposita linea di bilancio a sua disposizione.

3.2.2

Lo stesso vale anche per LIFE-Natura. In tale contesto, però, il Comitato riconosce ovviamente che gran parte delle risorse finanziarie necessarie per attuare tutte le pertinenti direttive comunitarie relative alla protezione della natura devono provenire sia dagli Stati membri stessi che da altre fonti comunitarie come il secondo pilastro della PAC e i fondi strutturali. Rileva tuttavia con grande preoccupazione che nelle proposte sui nuovi fondi strutturali non sono stati inseriti i necessari riferimenti alla possibilità di un finanziamento di Natura 2000. Determinate misure tuttavia, che in passato erano finanziate con Natura 2000, in futuro non saranno più finanziabili, per esempio le misure adottate da operatori non agricoli. Il Comitato reputa che ciò sia inaccettabile.

3.2.3

È giusto che nella proposta di regolamento sullo «sviluppo rurale» vi sia un riferimento esplicito a Natura 2000 e il Comitato lo approva pienamente. C'è tuttavia il pericolo che, nel quadro del dibattito sul massimale dell'1,24 %, vengano operati dei tagli proprio a questo strumento politico estremamente importante per la protezione della natura. E se mancano i soldi, anche i più bei riferimenti politici non hanno alcuna utilità (1).

3.2.4

È prevedibile che le misure che in futuro verranno finanziate con i fondi dello sviluppo rurale riguarderanno principalmente spese correnti (come le misure di compensazione). Il Comitato ritiene tali pagamenti indispensabili per lo sviluppo rurale in generale, per i redditi agricoli, ma anche per il successo di Natura 2000. (2) LIFE-Natura però ha anche finanziato misure altamente innovative di protezione della natura e, per esempio, ha riunito agricoltori e associazioni ambientaliste intorno a particolari progetti. Questi elementi di LIFE-Natura rischiano ora di scomparire.

3.2.5

Un'altra problematica, che può essere legata al trasferimento delle competenze per quanto riguarda la definizione dei progetti e le relative decisioni, è dovuta all'interesse o al disinteresse dei singoli Stati membri per la politica ambientale. Può essere ad esempio nell'interesse dell'UE che in un certo Stato membro vengano erogati in via prioritaria finanziamenti comunitari per determinati progetti di protezione della natura (p. es. Natura 2000) perché in quelle zone è necessario preservare un ricco patrimonio naturale. Al tempo stesso, però, può anche darsi che quello Stato membro abbia priorità politiche completamente diverse (in materia ambientale) e insista soprattutto per sviluppare in via prioritaria altri settori politici oppure, nel campo della tutela dell'ambiente, preferisca affrontare questioni relative al cambiamento climatico o ai rifiuti e farle finanziare mediante LIFE+.

3.2.6

Viste le difficoltà di bilancio di molti Stati membri esiste il rischio non trascurabile che gli Stati membri utilizzino i fondi LIFE+, su cui in futuro avranno potere decisionale e discrezionale, per finanziare spese ambientali che fino a quel momento avevano finanziato essi stessi.

3.3

Soprattutto in questa fase — sicuramente difficile per l'UE dal punto di vista della politica ambientale (allargamento recente e allargamento imminente, problemi di politica economica e nell'attuazione del processo di Lisbona, messa a punto definitiva della rete NATURA 2000) — nella quale si tratta, da un lato, di applicare tutti gli standard ambientali — anche e soprattutto nei nuovi Stati membri — e, dall'altro, di fare in modo di dissociare la crescita economica dallo sfruttamento delle risorse e dalla pressione ambientale, la Commissione deve continuare a disporre di strumenti finanziari di definizione delle politiche in misura sufficiente.

3.4

Con il previsto spostamento delle competenze verso gli Stati membri, però, l'UE si priva di uno strumento di orientamento che, seppur modesto, è stato finora senz'altro efficace. Uno strumento politico viene degradato a una linea di bilancio di cui si servono gli Stati membri. A parere del Comitato finora dalla proposta avanzata non emerge come la Commissione possa garantire il rispetto degli interessi europei, presupposto necessario per poter erogare fondi del bilancio dell'Unione. In altre parole: si deve evitare che il valore aggiunto europeo e il carattere innovativo, finora ben evidenti nel programma LIFE, vengano meno. Dalla lettura del documento in esame il Comitato non riesce a rendersi conto di come la Commissione intenda garantire ciò. Il Comitato chiede pertanto di mantenere gli elementi innovativi di LIFE-Ambiente e LIFE-Natura in un fondo di sostegno gestito dalla Commissione stessa; in questo si associa ad un'analoga richiesta avanzata nel frattempo da alcuni Stati membri in seno al Consiglio.

3.5

Il sostegno che LIFE+ prevede di dare alla formulazione, all'attuazione e allo sviluppo della politica europea in materia di ambiente e sostenibilità — in quanto parte integrante di una strategia europea di crescita e di coesione orientata agli aspetti sociale ed ambientale — è estremamente importante e viene accolto con favore dal CESE. Tale sostegno comprende sicuramente anche il finanziamento delle ONG ambientali che sono organizzate a livello europeo o (e questo punto dovrebbe essere più chiaro nel documento della Commissione) si occupano di tematiche europee. Nella misura del possibile, gli aiuti dovrebbero essere sempre legati ad un progetto.

4.   Sintesi

4.1

In linea di principio il Comitato è favorevole all'approccio che prevede l'integrazione della politica ambientale in tutte le altre politiche, in quanto con le sole risorse modeste del programma LIFE non sarebbe possibile portare avanti la tutela dell'ambiente nell'UE.

4.2

A parere del Comitato, però, la proposta della Commissione e, in generale, l'attuale discussione sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 presentano pericoli potenzialmente molto gravi per il futuro successo del programma LIFE. Da un lato, infatti, non vi è nessun tipo di «garanzia» che, ad esempio, le misure d'interesse ambientale vengano finanziate a titolo di altre rubriche e, dall'altro, con il previsto spostamento delle competenze verso gli Stati membri, l'UE si priva di uno strumento di orientamento che, seppur modesto, è stato finora senz'altro efficace. Il Comitato chiede pertanto di mantenere gli elementi innovativi di LIFE-Ambiente e LIFE-Natura in un fondo di sostegno gestito dalla Commissione stessa.

Bruxelles, 7 aprile 2005

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Cfr. parere del CESE in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Finanziamento di Natura 2000.

(2)  Cfr. parere del CESE in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/55


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti e che modifica le direttive 91/689/CEE e 96/61/CE del Consiglio

COM(2004) 634 def. — 2004/0231 (COD)

(2005/C 255/10)

Il Consiglio, in data 4 febbraio 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 17 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice SÁNCHEZ MIGUEL.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 131 voti favorevoli, nessun voto contrario e 11 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

La convenzione di Århus (1), con la quale si riconosce il diritto all'informazione, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, apre una nuova fase nella storia dell'Unione europea, nella quale si punta a creare, in campo ambientale, strumenti che forniscano ai cittadini e ai soggetti interessati i mezzi necessari a ottenere un'informazione affidabile che abbia effetti preventivi, e soprattutto che siano utili per ridurre l'inquinamento ambientale.

1.2

L'articolo 5, paragrafo 9, e l'articolo 10, paragrafo 2, della convenzione di Århus contemplano la possibilità di creare strumenti in grado di facilitare le conoscenze e la partecipazione dei cittadini; i registri costituiscono uno dei metodi più validi a tal fine, dal momento che contengono dati affidabili e comparabili con quelli forniti sia dagli imprenditori che dalle amministrazioni competenti. Va rilevato che l'utilizzo di registri nell'ambito di altre politiche comunitarie è servito ad agevolare l'informazione e la certezza giuridica dei dati in essi contenuti.

1.3

Per quanto riguarda specificamente le emissioni e i trasferimenti di sostanze inquinanti, sono stati creati altri strumenti internazionali, fra i quali si distingue il Forum intergovernativo sulla sicurezza delle sostanze chimiche (IFCS), riunitosi nel 2000 a Salvador (Brasile), che prevede una serie di azioni prioritarie da attuare, a partire dal 2000, per raggiungere gli obiettivi previsti; la convenzione di Stoccolma del 2001, concernente gli inquinanti organici persistenti, il trasferimento transfrontaliero di rifiuti pericolosi e la loro eliminazione; i lavori dell'OCSE (2002) sull'analisi dei costi e dei benefici dei registri dei rifiuti e dei trasferimenti di sostanze inquinanti.

1.4

Ma il più importante strumento internazionale sui registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti è il protocollo della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (UNECE) firmato a Kiev nel 2003 (2); la sua principale finalità è quella di diffondere le informazioni su questa materia mediante registri nazionali che contengano dati forniti dalle parti interessate e contribuiscano a prevenire e a ridurre l'inquinamento ambientale. Il protocollo raccomanda inoltre di creare tali registri anche su scala internazionale, onde aumentare la comparabilità dei dati a livello sovranazionale.

1.5

Il protocollo di Kiev può considerarsi il modello seguito per la proposta in esame, in particolare per il contenuto degli allegati, tesi ad agevolare il raggiungimento del fine perseguito: armonizzare i dati contenuti nei registri, siano essi nazionali, europei o mondiali. Il regolamento proposto si discosta tuttavia dal protocollo in due aspetti: in primo luogo, all'elenco delle sostanze prioritarie contenute nella direttiva quadro in materia di acque sono aggiunte nuove sostanze (3); in secondo luogo, l'entrata in vigore è anticipata al 2007: in tal modo la notifica secondo la nuova procedura coinciderà con l'ultima relazione concernente il Registro europeo delle emissioni inquinanti (EPER).

1.6

Ai citati accordi internazionali si aggiunge la normativa europea vigente, che ha istituito l'EPER (4) — operativo dal 23 febbraio 2004 — ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 3 della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC) (5). Gli Stati membri hanno presentato la prima relazione, il cui anno di riferimento è il 2001; dovrebbero consegnare la seconda, corrispondente al 2004, entro il giugno del 2006 e pubblicare la terza, relativa al 2007, nel 2008. Va ricordato che l'EPER, il cui contenuto viene ampliato in osservanza al protocollo di Kiev, costituisce una valida base per il futuro registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti (Pollutant Release and Transfer Register — PRTR).

2.   Sintesi della proposta di regolamento

2.1

Scopo del regolamento è l'istituzione di un registro comunitario che raccolga tutti i dati relativi alle emissioni e ai trasferimenti di sostanze inquinanti e consenta di adempiere al protocollo di Kiev. A tal fine, viene proposto un vasto elenco di definizioni che in alcuni casi può distaccarsi dalla terminologia utilizzata nella direttiva IPPC e che comprende tanto le sostanze inquinanti quanto le attività (complessi) a cui il regolamento va applicato, sia nel settore pubblico che in quello privato; le informazioni che il PRTR deve contenere sono inoltre suddivise (articolo 3) in tre categorie:

le emissioni di sostanze inquinanti di cui all'articolo 5, paragrafo 1, lettera a), risultanti dalle attività di cui all'allegato I,

i trasferimenti fuori sito di rifiuti e di acque reflue non trattate di cui all'articolo 5, paragrafo 1, lettere b) e c), effettuati nel quadro delle attività elencate nell'allegato I,

le emissioni di sostanze inquinanti provenienti da fonti diffuse.

2.2

La struttura del PRTR europeo (articolo 4, paragrafo 1) si basa sull'obbligo di comunicazione dei dati da parte delle imprese che, in ragione delle attività svolte, sono sottoposte a un controllo delle sostanze e dei rifiuti prodotti, ai sensi della vigente normativa europea; si tratta specificamente delle attività enumerate nell'allegato I. Se le informazioni trasmesse sono frutto di misurazioni, calcoli o stime, occorre precisare il metodo di analisi o di calcolo utilizzato, facendo riferimento ai quantitativi di cui all'allegato II.

2.3

I dati sono comunicati agli Stati membri e successivamente, mediante trasferimento elettronico, alla Commissione, in base al calendario di cui all'articolo 7 (il primo anno di riferimento è il 2007). L'obbligo di comunicazione riguarda due categorie di dati: quelli relativi alle emissioni nel suolo (articolo 6) e quelli relativi a emissioni da fonti diffuse (articolo 8).

2.4

Vengono definite precisamente le regole necessarie a garantire che il contenuto del registro rispetti i requisiti di tutti i sistemi pubblici d'informazione, in merito ai seguenti aspetti:

qualità dei dati forniti: essi vengono garantiti dai gestori, mentre le autorità competenti ne valutano la tempestività, la completezza, la certezza, la comparabilità, la coerenza e la trasparenza,

facilità di accesso alle informazioni contenute nei registri da parte del pubblico garantita dalla Commissione, la quale è assistita a tal fine dall'Agenzia europea dell'ambiente,

riservatezza dei dati: qualora essa sia stata richiesta dalle imprese, in conformità dell'articolo 4 della direttiva 2003/4/CE.

2.5

Altre norme contenute nel regolamento riguardano la partecipazione del pubblico (articolo 12) e l'accesso alla giustizia (articolo 13), ai sensi della convenzione di Århus e della direttiva 2003/4/CE. La Commissione predisporrà i sistemi adeguati a tal fine e dovrà elaborare relazioni periodiche in cui presenterà l'esito di tale partecipazione (articolo 12, paragrafo 2).

2.6

Dall'entrata in vigore del regolamento, gli Stati membri sono tenuti a fornire, ogni tre anni, informazioni complementari circa la prassi adottata e l'osservanza, da parte delle imprese, dell'obbligo di comunicazione. Gli Stati membri dovranno inoltre determinare le sanzioni da comminare in caso di violazione degli obblighi; tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive (articolo 20).

2.7

Va infine segnalato che la Commissione sarà assistita da un comitato, in conformità con la decisione 1999/468/CE (articolo 19).

3.   Valutazioni di carattere generale

3.1

In linea di principio, l'istituzione di un registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti, conforme alle norme internazionali sottoscritte dalla Comunità europea e destinato quindi a sostituire l'attuale EPER, è accolta positivamente dal CESE, dal momento che non comporta, per le parti interessate, un aumento degli obblighi previsti dalla vigente normativa comunitaria. L'armonizzazione della raccolta e della trasmissione dei dati garantirà la qualità e la comparabilità delle informazioni, le quali saranno pertanto più efficaci e soprattutto più facilmente accessibili.

3.2

La base giuridica a cui fa riferimento la Commissione per la proposta di regolamento è l'articolo 174, paragrafo 1, in combinato disposto con l'articolo 300 del Trattato CE, che autorizza la Commissione a proporre norme in osservanza degli accordi internazionali conclusi dalla CE e da organismi internazionali. In questo caso, non si tratta soltanto di quelli relativi alla tutela dell'ambiente dall'inquinamento, ma anche di quelli destinati a facilitare l'informazione, la partecipazione e l'accesso alla giustizia da parte del pubblico.

3.2.1

La Commissione ha valutato diverse ipotesi per attuare il protocollo di Kiev. In primo luogo ha considerato la possibilità di modificare l'attuale EPER senza proporre un nuovo regolamento. Vista però la necessità di rivedere in ogni caso la direttiva IPPC — non solo in questa occasione ma ogni volta che sarà modificato il suddetto protocollo, che è all'origine della proposta — la Commissione ha ritenuto opportuno proporre un nuovo strumento normativo, onde evitare alle parti interessate l'eccessiva incertezza giuridica che sarebbe derivata da continue revisioni. Per questo motivo, in virtù dell'articolo 175, paragrafo 1 del Trattato CE, la Commissione ha proposto il regolamento in oggetto, in quanto atto normativo più adeguato all'esigenza di attuare uniformemente le convenzioni internazionali.

3.2.2

Il risultato assicura l'applicazione del protocollo di Kiev da parte di tutti gli Stati membri, mediante un atto comunitario che garantisce inoltre la coerenza del suo contenuto con le vigenti norme comunitarie in materia, nonché l'applicazione a tutti gli Stati membri, senza dover attendere una successiva ratifica. Il regolamento proposto rispetta altresì la posizione comune adottata dai rappresentanti nazionali durante i negoziati e al momento della firma del protocollo.

3.3

Va tuttavia ricordato che diverse sono le situazioni esistenti negli Stati membri, ivi compresi i paesi di recente adesione, in quanto all'adempimento degli obblighi derivanti dalla decisione EPER. Oggigiorno vi sono infatti notevoli differenze: si passa da paesi che dispongono di un registro più esteso (Regno Unito) a quelli che hanno richiesto volontariamente di partecipare all'iniziativa, prima di aderire all'Unione europea (Ungheria). Vi è anche diversità nell'osservanza degli obblighi da parte dei soggetti interessati; mentre le grandi società, i grandi gruppi industriali e i complessi contemplati dalla direttiva IPPC si trovano in situazione regolare (preparano infatti ogni anno una relazione sull'impatto ambientale), le PMI, alcuni piccoli gestori non compresi nella direttiva IPPC e alcuni enti locali competenti per la gestione di impianti comunali di trattamento delle acque reflue non dispongono di mezzi sufficienti per svolgere tutte le pratiche burocratiche derivanti da questi obblighi.

3.4

A giudizio del CESE, il trattamento riservato all'accesso alle informazioni e alla partecipazione da parte del pubblico è adeguato e rispetta gli obiettivi fissati dalla direttiva 2003/4/CE. Il CESE ritiene positivo l'obbligo di informare il pubblico circa l'esito della sua partecipazione, di modo che si possa valutare il coinvolgimento della società civile. Va tuttavia segnalato che, per consentire l'accesso a Internet del maggior numero di persone, bisognerebbe impegnarsi ad aumentare le lingue disponibili per la consultazione, fino a coprire tutte le lingue ufficiali.

3.5

Un aspetto di notevole importanza — quello dell'incidenza economica — sembra esser stato valutato con attenzione dai servizi della Commissione (6). Questi ultimi ne hanno concluso che, dato che gli Stati membri e i soggetti interessati sono già tenuti a realizzare l'EPER e dunque a comunicare le informazioni richieste a tale scopo, i costi riguarderanno soltanto il nuovo rapporto instaurato fra Commissione e Stati membri per la trasmissione dei dati. I costi saranno inoltre sostenuti principalmente dalla Commissione — la quale dovrà infatti creare e aggiornare il sito Internet — e incideranno dunque solo minimamente sul bilancio di ciascuno Stato membro. Risulta tuttavia importante segnalare che, per i gestori non contemplati dalla direttiva IPPC, il monitoraggio e la comunicazione dei dati relativi alle emissioni e ai trasferimenti di sostanze inquinanti genera ulteriori oneri finanziari e amministrativi.

4.   Osservazioni specifiche

4.1

A giudizio del CESE, la proposta di istituire il PRTR europeo costituisce un notevole passo avanti nella strada aperta con la creazione dell'EPER. Da una parte, le informazioni relative alle emissioni nell'atmosfera e nell'acqua vengono infatti completate dai dati riguardanti le emissioni nel suolo e quelle provenienti da fonti diffuse. Dall'altra la normativa europea viene adeguata al diritto internazionale: in particolare alla convenzione di Århus e più concretamente al protocollo di Kiev.

4.2

Il CESE ritiene tuttavia necessario consolidare l'attuale EPER onde ridurre al minimo gli sforzi che i soggetti interessati dovranno compiere per conformarsi all'obbligo di comunicazione imposto dalle nuove disposizioni. Il CESE giudica che l'anno di entrata in vigore del regolamento (il 2007, anche se il PRTR europeo sarà effettivamente operativo solo nel 2009) consenta di completare e correggere il registro attuale, inserendovi progressivamente le nuove dichiarazioni e i nuovi soggetti sottoposti all'obbligo di comunicazione. Il completamento del contenuto dell'EPER e la sua pubblicazione sul sito Internet ridurranno i costi e soprattutto eviteranno confusioni fra le vecchie e le nuove informazioni.

4.3

Riguardo all'aumento del numero di sostanze inquinanti da dichiarare (36 in più, per adeguarsi al protocollo di Kiev) vanno fatte due osservazioni: in primo luogo, molte di queste sostanze sono pesticidi fuori commercio e non più utilizzati nell'Unione europea; in secondo luogo, l'obbligo di comunicazione è subordinato al raggiungimento delle soglie di cui all'allegato I, per le attività, e all'allegato II, per le sostanze inquinanti.

4.4

A giudizio del CESE, sarebbe opportuno standardizzare al massimo le dichiarazioni che i gestori dovranno presentare (allegato III), nonché proporre al tempo stesso una semplificazione per le PMI e gli agricoltori sottoposti all'obbligo di comunicazione, onde evitare agli interessati un aumento delle pratiche burocratiche e dei costi. Contemporaneamente, al fine di garantire la comparabilità dei dati, sarebbe necessario ricorrere alla migliore tecnologia per determinare i quantitativi annuali. La coerenza fra i diversi registri nazionali e quello europeo costituisce uno degli elementi necessari a garantire la standardizzazione e la comparabilità.

4.5

Il CESE è particolarmente attento alla questione della riservatezza dei dati contenuti nelle dichiarazioni dei soggetti interessati. L'articolo 11 stabilisce che siano gli Stati membri, su richiesta del complesso interessato, a decidere di mantenere la riservatezza in merito a certi dati, a condizione che ciò sia in conformità dell'articolo 4 della direttiva 2003/4/CE. L'ultima parte dell'articolo 11 della proposta prevede altresì che lo Stato indichi «il motivo dell'omissione», mentre il quattordicesimo considerando stabilisce che il PRTR europeo debba consentire un accesso illimitato e che le eccezioni a questa regola debbano essere ammesse soltanto se espressamente previste dalla vigente normativa comunitaria. Questa divergenza fra disposizioni va dunque risolta: l'attuale formulazione dell'articolo 11 potrebbe infatti indurre i soggetti interessati a considerare l'indicazione del motivo obbligatoria solo per l'omissione di dati non in conformità dell'articolo 4 della direttiva 2003/4/CE e a ritenerla invece non necessaria per le eccezioni già previste da tale normativa.

4.6

Nella proposta in esame, il CESE valuta positivamente gli sforzi profusi per ricollocare i dati in un contesto autentico e ridurre progressivamente i rischi potenziali di una loro errata interpretazione. Ulteriori progressi in tal senso sarebbero notevolmente apprezzati.

5.   Conclusioni

Secondo la configurazione del PRTR europeo, la trasparenza nella comunicazione dei dati relativi alle emissioni e ai trasferimenti di sostanze inquinanti, alla quale sono tenuti i soggetti interessati (imprese, agricoltori e pubbliche amministrazioni) svolge una duplice funzione:

nel mercato interno rende noti gli usi e le pratiche adottate da tali soggetti in campo ambientale, nonché lo stato di attuazione della normativa europea in materia; in tal modo le imprese concorrenti, i consumatori e i cittadini possono valutare agevolmente tali pratiche e agire di conseguenza,

introduce un valore aggiunto per la competitività delle nostre imprese — indipendentemente dall'attività svolta — sia sul mercato europeo che su quello mondiale, purché si osservino i requisiti di standardizzazione e comparabilità dei dati, come già indicato nella sezione intitolata «Osservazioni specifiche». A giudizio del CESE, la trasparenza delle informazioni resa possibile grazie al PRTR europeo consentirà da una parte di aumentare le posizioni comuni finalizzate a concludere accordi settoriali volontari per l'attuazione delle norme ambientali e, dall'altra, grazie alla pubblicità garantita dal registro destinato a informare i cittadini, permetterà di conoscere i complessi industriali concorrenti, sviluppare il concetto di responsabilità civile delle imprese e generare maggiore fiducia fra i diversi soggetti della società civile.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Cfr. convenzione di Århus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata il 25 giugno 1998 dalla maggioranza degli Stati membri dell'Unione europea e le proposte normative esaminate nei pareri (GU C 117 del 30.4.2004).

(2)  Nel corso della Quinta conferenza ministeriale «Ambiente per l'Europa» è stato firmato il protocollo sui registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti (PRTR) relativo alla convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (Kiev, 21 maggio 2003).

(3)  Tenuto conto della vigente direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque e dei suoi allegati IX e X (sostanze prioritarie), all'elenco delle sostanze del protocollo PRTR dell'UNECE sono aggiunte tre sostanze, mentre per altre cinque sostanze contenute nell'elenco UNECE sono previsti obblighi supplementari di comunicazione dei dati.

(4)  Direttiva 2000/479/CE, del 17 luglio 2000, GU L 192 del 28.7.2000.

(5)  (GU L 80 del 30.3.2004).

(6)  Cfr. lo studio Analysis of the Costs and Benefits of PRTRs svolto dalla divisione Analisi economica dell'UNECE nel 2002. CEP/WG.5/AC.2/2002/4.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/59


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 95/2/CE relativa agli additivi alimentari diversi dai coloranti e dagli edulcoranti e della direttiva 94/35/CE sugli edulcoranti destinati ad essere utilizzati nei prodotti alimentari

COM(2004) 650 def. — 2004/0237 (COD)

(2005/C 255/11)

Il Consiglio, in data 16 novembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 17 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice DAVISON.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 136 voti favorevoli, 2 voti contrari e 7 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Il documento in esame costituisce la sesta modifica in dieci anni della direttiva relativa agli additivi alimentari diversi dai coloranti e dagli edulcoranti, e la terza della direttiva sugli edulcoranti.

1.2

Gli emendamenti alla direttiva 95/2/CE, basata sul principio degli «elenchi positivi», riguardano gli additivi «diversi dai coloranti e dagli edulcoranti». Ciò significa che sono incentrati principalmente su emulsionanti, stabilizzatori e conservanti.

1.3

Le modifiche sono intese a ritirare, ridurre, riconsiderare, autorizzare, estendere, chiarire e ribattezzare taluni additivi alimentari delle categorie interessate. Tali modifiche tengono conto dei pareri del Comitato scientifico dell'alimentazione umana (CSAU) e dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) su nuove proposte di additivi e sull'estensione delle modalità di impiego per taluni additivi già esistenti. Le modifiche prevedono anche controlli armonizzati sugli additivi necessari per la conservazione e sull'uso di aromatizzanti (attualmente nei singoli Stati membri sono in vigore normative diverse).

1.4

Le nuove disposizioni garantiranno che l'impiego di additivi sia consentito solo laddove essi siano stati valutati in termini di sicurezza, l'impiego tecnologico sia stato giustificato e non siano stati riscontrati problemi per il loro consumo.

2.   Osservazioni generali

2.1

Il Comitato ha proposto la creazione di un'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA): si rallegra quindi della chiara separazione, così conseguita, fra la valutazione e la gestione del rischio, nonché del fatto che l'EFSA sembra tenere conto dell'effettiva necessità di ciascun nuovo prodotto. Il Comitato auspica che gli Stati membri mettano a disposizione risorse sufficienti per l'attuazione del nuovo approccio dell'EFSA. Accoglie con favore questo aggiornamento della legislazione e vorrebbe formulare alcuni commenti più in dettaglio.

3.   Osservazioni specifiche

Ai fini della chiarezza sarebbe opportuno che la Commissione nei propri documenti aggiungesse ai nomi dei vari additivi i relativi numeri E, come dichiarato sull'etichetta.

3.1   Composti di sodio

Nella proposta di regolamento vengono esaminati numerosi composti di sodio. Il Comitato teme che i consumatori non comprendano dall'etichetta che tali composti equivalgono in sostanza al sale da cucina e contribuiscono quindi al raggiungimento della dose massima giornaliera ammissibile, pari a 6 grammi. In tal modo i consumatori non possono seguire in maniera consapevole la raccomandazione di ridurne il consumo.

3.2   Nitriti e nitrati

Su consiglio dell'EFSA la Commissione vorrebbe abbassare quanto più possibile i livelli consentiti senza compromettere la sicurezza degli alimenti. Infatti, i nitriti e nitrati sono utili conservanti, ma un eccessivo consumo presenta dei rischi. La Commissione propone quindi una strategia che ne definisca il livello massimo. Per garantire la sicurezza dei consumatori il CESE raccomanda che la soglia delle dosi autorizzate sia ridotta al minimo, prevedendo, se necessario, diversi livelli per diversi prodotti.

3.3   Alimenti per lo svezzamento, integratori alimentari e alimenti per scopi medici speciali

Il CESE appoggia la proposta della Commissione di armonizzare la terminologia di tutte le disposizioni sostituendo la dicitura «alimenti per lo svezzamento» con «generi alimentari a base di cereali e alimenti per l'infanzia» e di chiarire la terminologia in materia di integratori alimentari dietetici e di alimenti dietetici destinati a fini medici speciali.

3.4   p-idrossibenzoati

3.4.1

Il riesame di tali sostanze era previsto: l'EFSA ha quindi fissato una dose giornaliera ammissibile (DGA) globale pari a 0-10 mg/kg di peso corporeo per la somma degli esteri metilico e etilico dell'acido p-idrossibenzoico e rispettivi sali di sodio. Tuttavia l'EFSA ha anche raccomandato di ritirare l'approvazione del parabene di propile, che ha provocato degli effetti sugli ormoni e sugli organi sessuali dei ratti giovani. Viene altresì proposto di vietare l'uso dei p-idrossibenzoati negli integratori dietetici liquidi.

3.4.2

Il Comitato constata che i calcoli effettuati dall'EFSA per stabilire la DGA prevedono un margine di sicurezza per i bambini e gli altri gruppi vulnerabili. Ritiene giusto che, in assenza di una dose priva di effetto avverso osservato (NOAEL), l'autorizzazione sia revocata.

3.5   Agenti gelificanti nelle miniconfezioni di gelatina

A causa del rischio ben documentato di soffocamento, viene proposto di vietare l'uso di vari additivi alimentari gelificanti. Il Comitato giudica opportuno tale divieto, ma sottolinea che il rischio deriva non già dall'additivo, ma dalla forma, dalla struttura e dalla consistenza dei dolciumi in questione. Occorre quindi un divieto più ampio che ne impedisca la commercializzazione. Non essendovi alcuna disposizione, nella legislazione generale sugli alimenti così come nella direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti, che introduca un divieto per il prodotto in sé, quest'ultimo viene proibito attraverso gli additivi alimentari che contiene. Il Comitato ritiene che l'UE dovrebbe avere la possibilità di vietare un prodotto alimentare pericoloso.

3.6   Eritritolo

Si tratta di un dolcificante che si trova in natura in alcuni frutti, funghi, alimenti fermentati e formaggi, ma che è anche utile ad altri fini; viene quindi proposto di autorizzarne l'impiego per diversi scopi. Il CESE approva tale decisione ma trova discutibile la formulazione «mascherano sapori sgradevoli indesiderati», interpretabile nel senso che si potrebbe in tal modo coprire il gusto di alimenti che non sono freschi. Segnala i vantaggi che un nuovo dolcificante può produrre per gruppi particolari di utilizzatori frequenti, quali i diabetici, i quali disporranno così di una gamma più ampia di prodotti contenenti dolcificanti artificiali. Il dolcificante produce inoltre minori effetti lassativi, che non devono dunque essere segnalati sull'etichetta.

3.7   4-esilresorcinolo

3.7.1

Viene proposto come alternativa per prevenire l'imbrunimento dei crostacei e non per sostituire i solfiti in tale impiego. Il comitato scientifico dell'alimentazione umana ne ha giudicato ammissibile l'utilizzo, purché il suo tenore residuo nella polpa dei crostacei non superi i 2 mg/kg.

3.7.2

Il Comitato nutre preoccupazione per i consumatori di quantità di crostacei superiori alla norma, ad esempio gli abitanti di zone costiere. L'EFSA dovrebbe valutare se per i consumatori sia più sicuro l'impiego del 4-esilresorcinolo o dei solfiti, oppure di una miscela di entrambi.

3.8   Emicellulosa di soia

Tale sostanza è estratta dalla fibra di soia (tradizionale) ed è approvata dal CSAU. Tutti i derivati della soia, compresa l'emicellulosa di soia, devono essere indicati in etichetta, poiché si tratta di prodotti potenzialmente allergizzanti.

3.8.1

Il CESE approva questa modifica nell'uso dell'emicellulosa di soia essendo stata definita la necessità di tali impieghi ristretti.

3.9   Etilcellulosa

È preparata partendo dalla pasta di legno o di cotone ed è ampiamente utilizzata come eccipiente farmaceutico. L'EFSA non ha ritenuto necessario fissarne la dose giornaliera ammissibile. Il Comitato concorda con la proposta di estenderne l'impiego, come per gli altri tipi di cellulosa.

3.10   Estensione dell'uso di additivi alimentari già autorizzati

La Commissione propone di estendere l'impiego di tre additivi: idrogenocarbonato di sodio, sorbati e benzoati nonché diossido di silicio.

Idrogenocarbonato di sodio —

Questo additivo veniva in origine definito come coadiuvante tecnologico e come tale escluso dalla competenza comunitaria. Esso è stato adesso ridefinito ma, essendo ammesso negli alimenti biologici, il suo impiego non è stato discusso dalla Commissione.

Sorbati e benzoati nei crostacei —

Viene proposto di estendere l'uso di tali sostanze, in base alla previsione che il loro consumo, probabilmente, non aumenterà in modo significativo. Il CESE ritiene che il valore medio riferito al consumo di tali prodotti copra situazioni molto differenti, e si chiede quindi se i consumatori abituali siano adeguatamente protetti. Si compiace del fatto che la Commissione stia raccogliendo ulteriori informazioni sui benzoati.

Diossido di silicio —

La Commissione deve chiarire la propria opinione, secondo cui un dosaggio maggiore di diossido di silicio sarebbe preferibile rispetto al mantenimento di un elevato consumo di coloranti organici.

3.11   Tempi di attuazione

Occorre mantenere il divieto di commercializzazione delle miniconfezioni di gelatina finché non sarà in vigore una nuova normativa dagli effetti equivalenti.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/61


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il ruolo della società civile nella prevenzione del lavoro sommerso

(2005/C 255/12)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 28 gennaio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema Il ruolo della società civile nella prevenzione del lavoro sommerso.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 marzo 2005 sulla base del progetto predisposto dal relatore Eric HAHR.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 7 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 112 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni.

1.   Sintesi della risoluzione del Consiglio

1.1

Il 20 ottobre 2003 il Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori ha adottato una risoluzione sul lavoro non dichiarato (1), intesa a sensibilizzare gli Stati membri sulla necessità di una strategia strutturata di lotta al lavoro sommerso nell'Unione che sia parte integrante della strategia europea per l'occupazione. Infatti, l'orientamento per l'occupazione numero 9, adottato nel 2003, si riferisce esplicitamente all'eliminazione del lavoro nero (2).

1.2

Il Consiglio invita gli Stati membri a considerare la risoluzione come un quadro di riferimento nell'ambito del quale essi potranno elaborare ed attuare politiche nel contesto della strategia europea per l'occupazione, nel rispetto delle peculiarità e delle priorità nazionali. Gran parte del contenuto della risoluzione si riallaccia al testo della comunicazione in materia presentata dalla Commissione nel 1998 (3).

1.3

Gli Stati membri sono inoltre invitati a tenere conto delle azioni delineate nella presente risoluzione quando, nei loro futuri piani d'azione nazionali per l'occupazione, riferiranno in merito alle principali misure prese per attuare le politiche per l'occupazione, alla luce dell'orientamento specifico relativo al lavoro nero.

1.4

Viene proposta una forma di cooperazione intesa ad analizzare le caratteristiche del lavoro non dichiarato comuni a tutti gli Stati membri: un approccio comune nel quadro della strategia europea per l'occupazione consentirà infatti di affrontare meglio il problema.

1.5

Per quanto riguarda le azioni preventive e le sanzioni, il Consiglio raccomanda di sviluppare, attenendosi alla strategia europea per l'occupazione, un approccio globale basato su azioni preventive, incoraggiando tutti i datori di lavoro ed i lavoratori a operare all'interno dell'economia ufficiale e nel contesto dell'occupazione regolare. Dette misure dovrebbero tenere conto della sostenibilità delle finanze pubbliche e dei sistemi di protezione sociale, ad esempio attraverso:

la creazione di un quadro giuridico e amministrativo favorevole alla dichiarazione dell'attività economica e dell'occupazione, tramite la semplificazione delle procedure e la riduzione dei costi e dei vincoli che limitano la creazione e lo sviluppo delle imprese, in particolare le piccole imprese e quelle in fase di avviamento,

il rafforzamento degli incentivi e la rimozione dei disincentivi per far uscire dal sommerso sia la domanda che l'offerta,

il riesame e, se del caso, la riforma dei sistemi fiscali e previdenziali e dei rapporti che intercorrono tra questi, con l'obiettivo di ridurre le elevate aliquote fiscali marginali effettive e, ove opportuno, l'onere fiscale gravante sui lavoratori a basso reddito,

l'elaborazione di adeguate politiche per l'occupazione, dirette ai beneficiari delle misure di protezione sociale e intese ad aiutare questi ultimi a partecipare al mercato del lavoro regolare, nonché

la riduzione del rischio della disoccupazione e delle cosiddette «trappole della povertà», tramite l'eliminazione di effetti congiunti negativi tra sistemi fiscali e previdenziali.

1.6

Occorre vigilare più attentamente sull'applicazione della legge, se del caso con il sostegno attivo delle parti sociali, nonché sull'applicazione di sanzioni, segnatamente nei confronti di coloro che organizzano il lavoro non dichiarato o ne traggono profitto. Si impone la necessità di un'opera di sensibilizzazione sociale circa le ripercussioni negative del lavoro non dichiarato sulla sicurezza sociale nonché sulla solidarietà e l'equità. Occorre altresì migliorare l'informazione in merito alle conseguenze negative del lavoro nero.

1.7

Per acquisire una percezione più esatta della diffusione del lavoro non dichiarato è necessario compiere una valutazione a livello nazionale dell'ampiezza del fenomeno dell'economia sommersa e del lavoro non dichiarato, sulla base dei dati disponibili presso gli istituti di sicurezza sociale, delle autorità tributarie, dei ministeri o degli istituti nazionali di statistica. È inoltre importante che gli Stati membri contribuiscano «allo sviluppo della misurazione del lavoro non dichiarato a livello dell'UE, per poter valutare i progressi verso l'obiettivo di trasformare il lavoro non dichiarato in occupazione regolare». Per questi motivi è fondamentale incoraggiare la cooperazione tra gli istituti nazionali di statistica nel campo metodologico, nonché lo scambio di conoscenze specialistiche e know-how in materia.

1.8

Il Consiglio invita infine le parti sociali a livello europeo ad «affrontare coerentemente la questione del lavoro non dichiarato nel contesto del loro programma di lavoro pluriennale concordato congiuntamente ed a trattare ulteriormente il tema del lavoro non dichiarato a livello settoriale nel contesto dei comitati settoriali di dialogo sociale,» e, a livello nazionale, a «promuovere la messa in regola di attività economiche e di posti di lavoro e lottare contro l'incidenza del lavoro non dichiarato attraverso iniziative di sensibilizzazione ed altre azioni come, se del caso, la contrattazione collettiva messa in atto conformemente alla tradizione e alla prassi nazionale, con modalità che contribuiscono, tra l'altro, a semplificare l'ambiente economico, in particolare per quanto riguarda le piccole e medie imprese».

2.   Introduzione

2.1

Il lavoro non dichiarato ha come effetto quello di privare lo Stato dei proventi dei prelievi fiscali e previdenziali. I profitti del lavoro nero non vengono dichiarati e sfuggono, pertanto, all'imposizione. L'IVA non viene né contabilizzata, né versata. Il lavoro svolto viene retribuito in modo clandestino: i datori di lavoro non pagano quindi contributi sociali, e gli stessi lavoratori, non dichiarando il reddito percepito, sfuggono alle relative imposte.

2.2

In questo modo l'intera società viene privata di un'importante fonte di reddito, necessaria, tra l'altro, al finanziamento del sistema di welfare: si tratta di somme di molti miliardi all'anno.

2.3

Il risultato di tale fenomeno è che aziende serie ed efficienti vengono escluse dal mercato o vi sopravvivono con difficoltà e problemi di espansione, mentre le aziende «sommerse» restano sul mercato, e giungono persino ad espandersi. Ciò si traduce in una minaccia per l'efficienza dell'intero sistema economico: a venir pregiudicato è quel costante aumento della produttività che rappresenta il presupposto della sostenibilità dello Stato sociale.

2.4

Il fenomeno del lavoro sommerso interessa l'intera società, dai lavoratori agli imprenditori; le persone coinvolte possono essere suddivise, in linea di massima, in tre categorie.

2.5

La prima categoria è costituita dalle imprese dedite all'impiego sistematico e organizzato di manodopera non dichiarata, il più delle volte in combinazione con attività legali, e il cui personale, spesso, viene retribuito in nero, con salari non dichiarati.

2.6

Una seconda categoria è composta da persone che esercitano due o più attività professionali, una delle quali non viene dichiarata. Vi rientrano, ad esempio, lavoratori altamente qualificati, che cercano di procurarsi un reddito supplementare rispetto ai proventi di un impiego regolare sul mercato occupazionale legale.

2.7

La terza categoria, infine, è costituita da lavoratori senza occupazione i quali, per svariate ragioni, sono spinti verso il lavoro sommerso dall'impossibilità di ottenere un impiego sul mercato del lavoro regolare. Questo gruppo di lavoratori si trova in una posizione particolarmente esposta: spesso si tratta di persone costrette a lavorare in condizioni precarie, in cambio di una remunerazione esigua e, di norma, senza avere accesso ai sistemi di previdenza sociale.

2.8

Al di fuori di questi gruppi ben distinti, il lavoro non dichiarato si presenta anche sotto altre forme.

2.9

Ad esempio, può avvenire che il beneficiario di un'indennità di disoccupazione o di malattia cumuli questi introiti con un reddito non dichiarato.

2.10

Può avvenire che proprietari di case o di appartamenti affidino riparazioni di piccola entità a lavoratori che poi non dichiarano il compenso percepito per tali servizi; lo stesso avviene nel caso delle imprese di trasloco. Il fenomeno è forse collegato al fatto che le imprese coinvolte, considerando questi servizi come troppo poco remunerativi, indirizzano i clienti verso un proprio dipendente disposto ad eseguirli nel suo tempo libero, in cambio di una retribuzione in nero.

2.11

Nel caso dei nuovi Stati membri dell'Unione, la situazione è analoga a quella dell'Unione europea a 15. La relazione pubblicata nel maggio 2004 mette però in rilievo una consuetudine caratteristica: il fatto cioè che il datore di lavoro registri ufficialmente soltanto una parte del salario corrisposto, pagandone il resto al lavoratore in contanti (envelope wages) (4).

2.12

È importante constatare che in tutti questi casi si è in presenza di lavoro sommerso, che implica un'estesa evasione fiscale.

2.13

Questa forma di slealtà erode la morale sociale e il senso di responsabilità, che costituiscono il fondamento di una società dove una quota importante delle risorse viene impiegata per interventi ridistributivi e prestazioni sociali. L'evasione fiscale è causa, inoltre, di una frattura sociale: mentre un settore consistente della popolazione ottempera ai propri obblighi rispetto al fisco, altri soggetti si arrogano il diritto di decidere da soli a quanto debbano ammontare le imposte e i contributi sociali da essi dovuti.

2.14

Il lavoro non dichiarato si traduce pertanto in un serio danno per la società nel suo insieme. L'entità del danno non si presta però ad essere monetizzata, dato che esso si traduce anche in un'erosione generale della fiducia tra i soggetti sociali. Un gran numero di persone finisce per rassegnarsi al lavoro nero, o per trovargli delle scusanti: insufficienza delle indennità di disoccupazione, costo eccessivo dei servizi, ecc.

2.15

L'impossibilità di assicurare il rispetto delle leggi e delle regole è una minaccia per lo Stato di diritto e per lo Stato sociale. Pertanto, è necessario affrontare il problema tramite interventi globali e mirati. Fortunatamente, presso le parti sociali, nella classe politica e nella società va crescendo la consapevolezza degli effetti negativi del lavoro nero, e della necessità di farlo emergere e regolarizzarlo.

3.   Osservazioni generali

3.1

Nel 1999 il Comitato presentò un parere in merito alla comunicazione della Commissione sull'argomento (5): scopo della comunicazione era, in quel momento, suscitare un ampio dibattito tanto in seno all'UE quanto negli Stati membri. Alla comunicazione ha poi fatto seguito uno studio realizzato su iniziativa della Commissione (6).

3.2

Il CESE si compiace dell'iniziativa del Consiglio di rilanciare la discussione sul problema attraverso una risoluzione.

3.3

Il CESE desidera allo stesso tempo ricordare che nel 2003 la Commissione ha dato l'avvio ad un'inchiesta approfondita sul lavoro nero nell'Unione allargata. I risultati dell'inchiesta, pubblicata nel maggio del 2004 (7), rappresentano per il Comitato un contributo di grande valore alle conoscenze in merito al lavoro nero e agli strumenti per contrastarlo. Lo studio fornisce pertanto ai governi e alle autorità degli Stati membri un'importante base di riflessione sui metodi per combattere la diffusione del lavoro sommerso.

3.4   Una componente della strategia per l'occupazione

3.4.1

A detta del Consiglio, la lotta contro il lavoro non dichiarato deve essere parte integrante della strategia europea per l'occupazione, che mira a creare un maggior numero di posti di lavoro di miglior qualità. Mentre la Commissione aveva espresso il medesimo orientamento già in precedenza, i ministri del Lavoro e degli Affari sociali dell'Unione si sono pronunciati sull'argomento nel mese di luglio 2003, in occasione della riunione informale di Varese, ricordando che la trasformazione del lavoro nero in occupazione regolarizzata avrebbe contribuito a conseguire la piena occupazione, a migliorare la qualità e la produttività del lavoro, a rafforzare la coesione e l'integrazione sociale, a eliminare la cosiddetta «trappola della povertà» e ad arginare distorsioni sul mercato.

3.4.2

Nel parere relativo alla comunicazione della Commissione del 1998, il Comitato ha manifestato il proprio sostegno alla scelta di affrontare il problema del lavoro sommerso sotto il profilo dell'occupazione, posizione a cui continua ad attenersi.

3.4.3

Il conseguimento dell'obiettivo dell'emersione del lavoro nero — ossia, la sua trasformazione in lavoro legale — presuppone un ampio ventaglio di misure.

3.4.4

In primo luogo è necessario individuare un metodo per distinguere le persone che dovrebbero trovare spazio nel mercato occupazionale legale da quelle intenzionate a non dichiarare la propria attività.

3.4.5

È altresì indispensabile comprendere quale tipo di attività, nell'ambito del lavoro sommerso, si presta ad essere ricollocata nell'economia ufficiale o regolare.

3.4.6

Verosimilmente, a determinate attività o servizi dell'economia sommersa non corrisponde una domanda sul mercato regolare. Il Comitato ritiene pertanto opportuno prestare particolare attenzione a questo aspetto: può essere infatti possibile proporre incentivi intesi ad integrare entro una cornice legale anche tali attività.

3.4.7

L'attuazione della strategia di Lisbona presuppone, tra l'altro, lo sviluppo in seno all'UE di nuove imprese vitali e competitive, generatrici di nuovi posti di lavoro.

3.4.8

Il processo che da un progetto imprenditoriale conduce all'avvio di un'azienda efficiente e produttiva, con personale salariato, è molto lungo e complesso.

3.4.9

Pertanto, al fine di creare le condizioni opportune, occorre un clima favorevole alla crescita ed allo sviluppo di nuove attività.

3.4.10

I lavoratori devono poter esigere che le aziende che li impiegano siano bene informate e rispettose della legislazione vigente in materia fiscale e occupazionale.

3.4.11

Tra le due esigenze sopraccitate va creato un chiaro equilibrio: in caso contrario, si corre il rischio di mettere a repentaglio la creazione di numerose nuove imprese e la realizzazione di tante valide idee.

3.4.12

La posizione ambiziosa espressa dai ministri del Lavoro e degli Affari sociali riuniti a Varese nel luglio 2003 rischia infatti di accreditare la convinzione che il problema del lavoro nero si riduca alla dimensione occupazionale: in realtà, invece, il lavoro nero — in particolare quando esso si svolge in modo sistematico ed organizzato — si combina spesso con altre forme di criminalità finanziaria. Questo tipo di crimine richiede un'azione puntuale da parte della società, e va combattuto con gli strumenti tradizionali.

3.5   Definizione di lavoro non «dichiarato»

3.5.1

Per distinguere il concetto di lavoro non dichiarato da altre forme di illecito economico, il Consiglio ha adottato la definizione formulata dalla Commissione nella comunicazione del 1998. In tale occasione il Comitato, data la necessità di adottare una definizione comune a tutti gli Stati membri, ritenne accettabile la definizione del lavoro sommerso come qualsiasi attività retribuita lecita di per sé, ma non dichiarata alle autorità pubbliche: questo è tuttora il suo punto di vista.

3.6   Immigrazione clandestina e lavoro non dichiarato

3.6.1

Il Comitato ha avuto ripetutamente occasione di pronunciarsi in merito al fenomeno dell'immigrazione clandestina ed alle sue cause, soffermandosi sulla correlazione esistente tra immigrazione illegale e lavoro non dichiarato. Non potendo accedere né al mercato del lavoro ufficiale né al sistema di previdenza sociale, il migrante clandestino è costretto a provvedere al proprio sostentamento in altro modo, ricorrendo, nella maggioranza dei casi, al mercato del lavoro nero, che si concentra, tra l'altro, nei settori dell'edilizia, dell'agricoltura e del giardinaggio. L'immigrato clandestino rischia di conseguenza di trovarsi in una grave condizione di subalternità e vulnerabilità rispetto ad un datore di lavoro senza scrupoli.

3.6.2

È pertanto necessario che gli Stati membri adottino misure intese a contrastare l'immigrazione illegale nel quadro della politica comune in materia di immigrazione (8). Ciò può avvenire mediante diverse strategie, che possono variare tra uno Stato e l'altro. Naturalmente, una delle politiche ipotizzabili consiste nel provvedere a che gli immigrati clandestini rientrino nel rispettivo paese d'origine; un'altra strategia consiste in un deciso rafforzamento dei controlli alle frontiere.

3.6.3

Occorre però considerare che una persona disposta ad abbandonare tutto ciò che possiede per farsi una nuova vita in un altro paese è presumibilmente animata da una forza di volontà estremamente difficile da contrastare.

3.6.4

Vi è poi il caso di coloro a cui vengono sottratti i documenti per costringerli a rimborsare il prezzo della loro immigrazione clandestina; in seguito, le reti di trasportatori clandestini impongono il rimborso del «debito» contratto dalle loro vittime obbligandole a lavorare in condizione di schiavitù. Si sono trovati in questa situazione sia lavoratori al servizio di privati (come i domestici) sia il personale impiegato presso cantieri (cantieri di edilizia civile o cantieri navali, ad esempio), sia addetti dei settori dell'agricoltura o della ristorazione. Vedere la criminalità organizzarsi sotto i nostri occhi, entro diversi settori della società, è fonte di grande preoccupazione: una presa di coscienza e un'ammissione di questo stato di cose sono la condizione per contrastarlo, tutelando le vittime, riconoscendo loro dei diritti e assicurando il rispetto di questi ultimi.

3.6.5

Ragioni d'ordine umanitario, giuridico o pragmatico impediscono, in un gran numero di casi di immigrazione clandestina, di provvedere al rimpatrio degli interessati: in simili casi si impone, evidentemente, la necessità di assicurare tramite diverse misure l'integrazione sociale dell'immigrato.

3.6.6

Nella futura valutazione delle misure transitorie in materia di «libera circolazione dei lavoratori» — o piuttosto di restrizioni imposte a quest'ultima — destinate ai cittadini degli Stati divenuti membri a seguito dell'allargamento del 1o maggio 2004, sarà opportuno riferire in merito alle inutili difficoltà a cui sono andati incontro lavoratori e datori di lavoro, prestando inoltre attenzione all'evoluzione delle competenze, alla situazione demografica e culturale nonché alle necessità in materia di mobilità.

3.6.7

In caso contrario vi è il rischio di trasformare queste categorie di persone in una fonte di forza lavoro clandestina, con conseguenze negative per il mercato occupazionale ufficiale.

3.6.8

Un importante complemento ad altre misure di lotta al lavoro non dichiarato consiste, come il Comitato ha già precisato nel parere d'iniziativa sul tema «Immigrazione», integrazione e ruolo della società civile organizzata, nelle svariate misure intese ad integrare il migrante nella società civile per poi renderlo, attraverso l'acquisizione della nazionalità, un membro a pieno titolo di quest'ultima (9).

3.6.9

Le autorità competenti sono tenute a formulare chiaramente diritti e doveri del migrante, facendo sì che esso possa entrare nel mercato del lavoro ufficiale ed avere pieno accesso alla formazione. L'accesso degli immigrati alle prestazioni medico-ospedaliere e ad altri servizi sociali deve avvenire alle stesse condizioni del resto della popolazione. È poi indispensabile combattere l'esclusione sociale nelle aree urbane.

3.7   Misure preventive

3.7.1

Il Consiglio, nella sua risoluzione, invita tra l'altro gli Stati membri alla «creazione di un ambito giuridico e amministrativo favorevole alla dichiarazione dell'attività economica e dell'occupazione». L'obiettivo, in termini generali, consiste nel ridurre l'attrattiva del lavoro nero.

3.7.2

Il Comitato desidera indicare alcune delle vie che possono, isolatamente o in combinazione tra loro, condurre all'obiettivo.

3.7.3

Occorre realizzare studi comparativi rivolti ad individuare le basi imponibili più pertinenti rispetto al ricorso al lavoro non dichiarato, ed esaminare le possibilità di eliminare tali problemi.

3.7.4

Gli Stati membri devono disporre di apparati giuridici efficienti, rivolti ad individuare, perseguire e punire le persone coinvolte nel lavoro non dichiarato. La necessità è pressante nei casi in cui tali attività hanno carattere sistematico ed i lavoratori sono esposti a forme di sfruttamento.

3.7.5

Occorre condurre vaste azioni di informazione e di educazione rivolte a mostrare i danni che il lavoro non dichiarato arreca sia alla società, sia al singolo cittadino.

3.8   La problematica fiscale

3.8.1

Generalmente, le inchieste dedicate al settore del lavoro nero partono dal presupposto secondo cui il problema principale dell'economia sommersa sarebbe l'evasione fiscale che ne risulta.

3.8.2

Tuttavia, gli studi condotti sulla portata dell'economia sommersa in diversi paesi non danno alcun credito all'ipotesi di una correlazione statistica tra l'ampiezza di questo settore economico ed il livello generale della pressione fiscale.

3.8.3

L'interrelazione tra il fenomeno del lavoro non dichiarato e la pressione fiscale è un fenomeno complesso. A giudizio del Comitato, è semplicistico affermare che la diminuzione della pressione fiscale conduca automaticamente ad una riduzione dell'evasione: infatti il lavoro nero è un fenomeno presente anche in paesi dove l'imposizione e i contributi previdenziali si collocano ad un livello piuttosto basso.

3.8.4

Il Comitato accoglierebbe pertanto con favore l'elaborazione di una valutazione globale della correlazione tra la pressione fiscale e contributiva da una parte e il fenomeno del lavoro non dichiarato dall'altra.

3.8.5

Poiché l'esperienza dimostra che il lavoro non dichiarato è diffuso soprattutto nelle imprese di piccolissime dimensioni, con scarse capacità amministrative, ci si può chiedere se la causa del fenomeno non sia l'ignoranza delle regole in vigore o la loro eccessiva complessità, o se, invece, il ricorso al lavoro nero non rappresenti una strategia consapevole, rivolta a ottenere vantaggi sul piano della concorrenza.

3.8.6

La nostra società è molto esigente in materia di equità: questo è il motivo dell'estrema sofisticazione delle nostre regole. L'organizzazione del fisco ne è un esempio pertinente: le forti aspettative in termini di equità presuppongono, tra l'altro, la mobilizzazione di ingenti risorse da parte delle autorità preposte a vigilare sul rispetto della normativa in vigore.

3.8.7

Quando una quota rilevante degli imprenditori e dei dipendenti di un settore economico occulta sistematicamente al fisco profitti e salari, gli imprenditori onesti non possono considerare equo il regime fiscale a cui sono sottoposti, fino al punto di dover cessare le proprie attività per concorrenza sleale.

3.8.8

Tali ragioni possono giustificare l'analisi delle possibilità di una maggiore standardizzazione dei regimi fiscali, nell'intento di creare sistemi capaci di semplificare i compiti dei privati così come delle autorità. Limitando in tal modo le falle del sistema, le autorità avranno la possibilità di reperire nuove risorse, da destinare alla lotta contro le frodi più gravi.

3.9   Sorveglianza e controllo

3.9.1

Per trasformare l'economia sommersa in regolare attività economica, la risoluzione del Consiglio insiste in particolare sulla necessità di rafforzare la sorveglianza e di irrigidire le sanzioni. A questo proposito il Comitato desidera ribadire che la lotta al lavoro non dichiarato deve naturalmente passare anche per un deciso rafforzamento della regolamentazione e dei controlli pubblici. La mancata dichiarazione delle attività economiche non deve essere considerata come un'infrazione di poco conto. È pertanto necessario, come stabiliscono gli attuali orientamenti in materia di occupazione, rafforzare la capacità di far rispettare le norme ed accrescere l'efficacia delle sanzioni, cosicché il lavoro nero cessi di essere redditizio. Le misure rivolte a combattere il fenomeno del lavoro non dichiarato devono sempre basarsi su due pilastri — repressione e prevenzione — che devono agire in modo complementare, senza escludersi a vicenda. Anche la risoluzione del Consiglio e gli attuali orientamenti in materia di occupazione si rifanno a tale duplice strategia, che associa sorveglianza e incentivi. Il Comitato condivide tale approccio.

3.9.2

Spesso il singolo imprenditore percepisce regole e controlli come una forma di tutela autoritaria: ma se si persegue l'obiettivo di un innalzamento della morale sociale, moltiplicare le prescrizioni dall'alto non è sufficiente. In numerosi settori è in corso un'azione di autodisciplina, e cresce continuamente l'importanza accordata ai problemi etici. Tuttavia, pur se apprezzabili, tali misure volontarie di lotta contro il lavoro nero non possono sostituirsi ai controlli da parte delle autorità competenti.

3.10   Necessità di informazione e di formazione

3.10.1

Per un lavoratore, un impiego in nero significa spesso un posto di lavoro più precario, di breve durata, senza aspettative di evoluzione professionale. Lo sviluppo stesso delle aziende che fanno ricorso a questo tipo di forza lavoro è frenato dal timore che la loro frode venga scoperta: di conseguenza, chi esercita un'attività lavorativa non dichiarata perde ogni possibilità di carriera, e il suo reddito non potrà evolvere al passo dei salari dell'economia ufficiale. A ciò si aggiunge il mancato pagamento dei contributi per malattia e pensione.

3.10.2

L'obiettivo di coloro che organizzano attività in nero o impiegano mano d'opera non dichiarata è generalmente quello di sfuggire al fisco o al pagamento di contributi sociali. È pertanto della massima importanza rafforzare la consapevolezza del nesso tra il pagamento dei contributi e la buona tenuta dei regimi di assistenza sociale.

3.10.3

Entrambi gli esempi illustrano, secondo il Comitato, la necessità di un'ampia iniziativa di informazione e di formazione, con l'obiettivo di evidenziare le conseguenze negative che il lavoro non dichiarato ha per l'individuo e per la società, sia a breve che a lungo termine.

3.10.4

In questo contesto, un ruolo importante spetta sia alle parti sociali, sia alle organizzazioni economiche. Le parti sociali, vigilando sulla corretta applicazione dei contratti collettivi e di concerto con le organizzazioni imprenditoriali, possono esercitare un controllo sull'impiego di manodopera clandestina, contribuendo così a eliminare i presupposti del lavoro non dichiarato. Le organizzazioni di imprenditori e di categoria, dal canto loro, possono imporre ai loro membri il rispetto dei codici di comportamento, e comminare diversi tipi di sanzioni in caso di violazione.

3.10.5

Ciononostante, se si vuole scongiurare un'espansione a macchia d'olio dell'economia sommersa, il prezzo di un comportamento virtuoso non deve essere esorbitante. Occorre dunque tener presente che l'incidenza del lavoro non dichiarato colpisce particolarmente certe attività; contemporaneamente, vi è il rischio di stigmatizzare arbitrariamente determinati settori, sulla sola base del fatto che l'incidenza del lavoro nero vi è stata rilevata con maggior facilità.

3.10.6

In ultima analisi, l'ultima parola in materia di morale, etica e diritto tocca sempre al singolo individuo.

4.   Sintesi e conclusioni

4.1

Il fenomeno del lavoro non dichiarato riguarda tutti gli ambiti della società; la sua entità complessiva è però difficilissima da determinare: secondo alcune stime, l'impatto dell'economia sommersa si colloca in media tra il 7 e il 16 % del PNL degli Stati dell'UE. La posta in gioco legata all'eliminazione del lavoro non dichiarato e delle sue cause è pertanto altissima.

4.2

A questo proposito il Comitato desidera segnalare alcune aree di intervento che meritano un'analisi più approfondita e maggiore attenzione, per consentirci di trovare le strade opportune per affrontare il problema:

occorre migliorare gli incentivi alla regolarizzazione dei lavoratori,

molto spesso le donne si trovano in una situazione particolarmente vulnerabile per quanto riguarda il lavoro non dichiarato, con remunerazioni inadeguate: per poter attuare gli interventi necessari, è pertanto essenziale acquisire nuovi dati in merito alla loro situazione,

occorre modificare la normativa sulle imprese per diminuire il carico burocratico, segnatamente per l'avvio di nuove attività; al tempo stesso, i titolari di imprese appena avviate devono disporre di nozioni di economia aziendale. È infatti importante che essi siano informati dei requisiti giuridici imposti dalla collettività riguardo alla conduzione di attività imprenditoriali, segnatamente in relazione al diritto del lavoro ed alla protezione sociale del personale,

è necessario avviare ampie azioni di sensibilizzazione nei confronti sia dei produttori che dei consumatori, per mostrare l'effetto negativo del lavoro non dichiarato per le entrate dello Stato, i sistemi di previdenza sociale, le pensioni nonché per i principi di solidarietà e di equità,

occorre migliorare l'efficacia dei controlli da parte delle istituzioni, segnatamente attraverso il rafforzamento delle capacità di far rispettare le norme, nonché una migliore cooperazione tra organi competenti a livello sia nazionale che transfrontaliero,

il lavoro nero non deve essere considerato come un'infrazione di poco conto. È pertanto necessario stabilire sanzioni efficaci, che tolgano attrattiva economica al lavoro nero, soprattutto a livello aziendale,

infine, rilevato che alcuni paesi terzi non rispettano gli standard sociali universalmente accettati, il CESE raccomanda agli imprenditori dei paesi dell'UE di prendere in considerazione questo aspetto, quando sviluppano un'attività imprenditoriale in questi paesi.

4.3

In conclusione il Comitato desidera sottolineare l'importanza di contenere la disoccupazione negli Stati membri a livelli minimi, in quanto essa rappresenta la principale causa del lavoro nero e non dichiarato. Pertanto è importante che la strategia europea per l'occupazione venga effettivamente applicata con l'ausilio dei piani d'azione nazionali. Il miglior antidoto contro il fenomeno del lavoro nero e del lavoro non dichiarato è un mercato del lavoro efficiente, caratterizzato da piena occupazione e da impieghi di qualità.

Bruxelles, 7 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Documento del Consiglio n. 13538/1/03.

(2)  Decisione del Consiglio del 22 luglio 2003 relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione, orientamento 9: «Gli Stati membri dovrebbero sviluppare e mettere in atto azioni e misure di ampia portata per eliminare il lavoro nero che prevedano la semplificazione del contesto in cui operano le imprese, rimuovendo i disincentivi e fornendo incentivi adatti nel quadro dei sistemi fiscale e previdenziale, dotandosi di una maggiore capacità di far rispettare le norme e di applicare sanzioni. Essi dovrebbero intraprendere gli sforzi necessari a livello nazionale ed europeo per misurare le dimensioni del problema e i progressi conseguiti a livello nazionale».

(3)  Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso (COM(1998) 219).

(4)  Undeclared work in an enlarged union. Commissione europea, direzione generale Occupazione e affari sociali, 2004. La relazione è disponibile solamente in inglese in versione elettronica (con sintesi in francese e tedesco):

http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work/undecl_work_final_en.pdf

(5)  COM(1998) 219 def., parere del CES GU C 101 del 12.4.1999, pagg. 30-37, relatore: Daniel Giron.

(6)  S. Mateman, P. Renooy, Piet, Undeclared labour in Europe - Towards an integrated approach of combating undeclared labour. Regioplan Research Advice and Information, Amsterdam, 2001 (in inglese con una sintesi in francese e tedesco).

(7)  Cfr. nota 4.

(8)  Cfr. anche il Libro verde sull'approccio dell'Unione europea alla gestione della migrazione economica, COM(2004) 811 def.

(9)  GU C 125 del 27.5.2002, pagg. 112-122, relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS, correlatore: Vítor MELÍCIAS.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/67


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale — Progress

COM(2004) 488 def.

(2005/C 255/13)

Il Consiglio, in data 9 settembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore GREIF.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 127 voti favorevoli, 2 voti contrari e 17 astensioni.

1.   Antecedenti e punti salienti del programma comunitario Progress

1.1

Nella comunicazione (1) sulle prospettive finanziarie 2007-2013 la Commissione sottolinea l'importanza decisiva dell'agenda per la politica sociale per la realizzazione della strategia di Lisbona. Al riguardo, nel luglio 2004, la Commissione ha adottato un pacchetto di proposte intese a semplificare e a razionalizzare soprattutto le regole di finanziamento della spesa dell'UE per l'occupazione e la politica sociale.

1.2

Con la razionalizzazione proposta la Commissione vuole anzitutto accrescere l'impatto esterno, la chiarezza e la coerenza degli strumenti in modo da giovare agli utenti finali. Queste finalità vanno realizzate soprattutto semplificando gli aspetti normativi e amministrativi degli strumenti, snellendo le strutture di bilancio ed evitando i doppioni.

Ad esempio, alleggerendo gli adempimenti amministrativi, snellendo le regolamentazioni e decentrando maggiormente si dovrebbe semplificare l'amministrazione del Fondo sociale europeo (FSE) (2007-2013), consentendogli di combinare meglio gli aiuti finanziari con le strategie a favore dell'occupazione e di rafforzare la coesione economica e sociale nel quadro della strategia europea per l'occupazione (SEO) (2).

La Commissione raggruppa inoltre i programmi esistenti in programmi coerenti provvisti di disposizioni armonizzate di esecuzione, motivando quest'iniziativa con una migliore allocazione delle risorse. Ciò dovrà essere possibile ad esempio riducendo da 28 a 2 le linee di bilancio gestite direttamente dalla Commissione per l'occupazione e la politica sociale.

1.3

Uno di questi nuovi strumenti è costituito dal programma comunitario Progress (3), ossia il «programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale», proposto nel documento COM(2004) 488 def. Esso mira a raggruppare gli aiuti finanziari destinati a numerose misure della Commissione a favore dell'occupazione e della politica sociale. Progress non prevede alcun finanziamento per il dialogo sociale e la libera circolazione dei lavoratori (4), e neppure per gli enti comunitari responsabili in materia di condizioni di lavoro (5) e per il costituendo Istituto europeo del genere (6). Esso è inteso quindi a raggruppare i programmi specifici della Comunità che riguardano, rispettivamente, la lotta alle discriminazioni, la parità fra uomini e donne, la lotta all'emarginazione sociale e le misure d'incentivazione nel settore dell'occupazione, nonché varie linee di bilancio che interessano le condizioni di lavoro.

1.4

Nel quadro del programma per il periodo 2007-2013, che dispone di una dotazione complessiva di appena 629 milioni di euro e che è destinato a integrare le misure attuate nel contesto del FSE, andranno essenzialmente promossi — attribuendo un diverso grado di priorità ai diversi aspetti del programma — tre tipi d'interventi:

attività analitiche (ad esempio la raccolta e diffusione di dati, studi, analisi, analisi d'impatto), come pure la messa a punto di metodi statistici e di valutazioni che consentano di meglio comprendere i problemi, di realizzare più efficacemente le misure nei singoli ambiti d'intervento e di accrescere la coerenza con altre politiche e strategie dell'Unione europea,

attività di apprendimento reciproco, scambio d'informazioni, sensibilizzazione, identificazione e diffusione di buone pratiche, nonché azioni di monitoraggio e valutazione, come ad esempio il giudizio da parte di esperti indipendenti (peer-review, o revisioni tra pari), che aiutano fra l'altro ad accertare la situazione in atto nei singoli Stati e in questo modo mirano a migliorare l'applicazione delle normative dell'Unione europea,

sostegno ai principali operatori interessati per favorire lo scambio di buone pratiche e la diffusione d'informazioni, promuovere misure preventive e di sensibilizzazione, nonché scambi di vedute (ad esempio organizzando gruppi di lavoro composti di funzionari nazionali), l'ulteriore sviluppo delle attività in rete al livello dell'Unione europea o il finanziamento di reti fra esperti dei singoli settori.

1.5

Il programma verrà suddiviso in cinque sezioni:

occupazione: sostegno all'attuazione della strategia europea per l'occupazione (SEO), soprattutto nella valutazione e nel controllo degli orientamenti e delle raccomandazioni in materia di occupazione, analisi dell'interazione fra la SEO e altri settori, sensibilizzazione degli operatori a livello regionale e locale ai grandi problemi in materia di politica occupazionale,

protezione sociale e integrazione: sostegno all'applicazione del metodo di coordinamento aperto in questo settore, migliore comprensione di tutti gli aspetti della povertà e analisi delle interconnessioni fra quest'obiettivo e altri ambiti d'intervento delle politiche comunitarie,

condizioni di lavoro: sostegno alle iniziative per il miglioramento dell'ambiente e delle condizioni di lavoro, compresa la salute e la sicurezza sul lavoro,

diversità e lotta contro la discriminazione: sostegno all'effettivo recepimento e a un'efficace applicazione del divieto della discriminazione previsto dall'articolo 13 del Trattato UE, e integrazione di tale divieto in tutte le politiche dell'Unione europea,

parità fra uomini e donne: applicazione efficace del principio della parità fra uomini e donne e migliore integrazione della dimensione di genere nelle strategie dell'Unione europea.

1.6

Il programma è aperto a enti e operatori sia pubblici che privati. Si rivolge in particolare agli Stati membri, agli enti locali e regionali, ai servizi pubblici dell'occupazione e agli uffici statistici nazionali. Inoltre, potranno parteciparvi anche gli organismi specializzati previsti dalla legislazione europea, le università e gli istituti di ricerca, come pure le parti sociali e le organizzazioni non governative.

I finanziamenti comunitari interverranno sotto forma di contratti di servizi aggiudicati tramite gare d'appalto o sotto forma di sovvenzioni parziali (non superiori all'80 %) assegnate tramite inviti a presentare proposte di progetti.

Progress sarà accompagnato da un unico comitato di programma invece degli attuali quattro (istituiti in funzione dei quattro programmi d'azione specifici).

1.7

Per il periodo settennale previsto, la dotazione finanziaria del programma ammonterà a 628,8 milioni di euro. Essa è ripartita fra le diverse sezioni in base ai seguenti minimali:

Occupazione: 21 %

Protezione sociale e integrazione: 28 %

Condizioni di lavoro: 8 % (7)

Diversità e lotta contro la discriminazione: 23 %

Parità fra uomini e donne: 8 % (8)

Per coprire le spese amministrative, in particolare quelle relative al funzionamento del comitato previsto all'articolo 13, viene stanziato un importo massimo pari al 2 % della dotazione finanziaria complessiva. Il 10 % di quest'ultima (62,9 milioni di euro, corrispondenti a circa 9,2 milioni di euro all'anno) non viene assegnato ad alcuna delle singole sezioni summenzionate: servirà a consentire una riserva di cui il comitato di programma potrà disporre ogni anno in funzione degli sviluppi che si delineeranno durante l'esecuzione del programma stesso.

Sintesi dei principali obiettivi di Progress

Migliorare la conoscenza e la comprensione della situazione negli Stati membri mediante l'analisi, la valutazione e l'attento controllo delle politiche

Appoggiare lo sviluppo di strumenti e metodi statistici, nonché di indicatori

Sostenere e seguire l'attuazione della legislazione e degli obiettivi delle politiche della Comunità negli Stati membri, e valutarne l'impatto

Promuovere la creazione di reti, l'apprendimento reciproco, l'identificazione e la diffusione di buone pratiche al livello dell'UE

Sensibilizzare maggiormente le parti interessate e il grande pubblico alle politiche attuate nel quadro di Progress

Migliorare la capacità delle principali reti dell'UE di promuovere e sostenere le politiche dell'Unione europea

2.   Osservazioni di carattere generale e specifico sulla proposta in esame

2.1

La disponibilità di mezzi e strumenti finanziari adeguati in tutte le politiche d'intervento di Progress è determinante se si vuole che, come prevede la strategia di Lisbona, l'Unione europea riesca effettivamente a combinare l'incremento della competitività in un'economia basata sulla conoscenza con una crescita economica durevole e creatrice di posti di lavoro, allo scopo di offrire migliori possibilità d'impiego e rafforzando nel contempo la coesione sociale. Per questi motivi il Comitato economico e sociale europeo accoglie decisamente con favore la proposta della Commissione relativa al programma Progress 2007-2013, ora in esame, e la giudica importante anche nel contesto delle recenti prese di posizione circa la valutazione intermedia della strategia di Lisbona. Constata peraltro che questo programma quadro rappresenterà uno dei principali strumenti d'incentivazione a sostegno dell'agenda per la politica sociale 2006-2010, che è pure in fase di approvazione. Nonostante questa valutazione nel complesso positiva di Progress, il Comitato desidera formulare, accanto ad alcune osservazioni di carattere generale circa questo nuovo strumento finanziario dell'Unione europea, anche talune riserve su taluni punti concreti della proposta della Commissione che a suo giudizio richiedono ulteriori precisazioni e chiarimenti.

2.2   Obiettivi generali del programma

2.2.1

Nel contesto della strategia di Lisbona il Comitato si compiace che la proposta (a prescindere dalle discussioni in corso sulle priorità da attribuire nelle prospettive finanziarie 2007-2013 e sulla definizione di queste ultime) sottolinei chiaramente la necessità di mantenere i mezzi finanziari attualmente stanziati a favore dell'occupazione e della politica sociale.

2.2.2

Raggruppare più strettamente in un unico programma quadro tutti gli strumenti finanziari dell'Unione europea a favore dell'occupazione e della politica sociale che rientrano nelle competenze amministrative dirette della Commissione può essere senza dubbio considerato un modo di garantire finanziamenti adeguati per rafforzare la dimensione sociale della strategia di Lisbona, oltre che in particolare un contributo al coordinamento delle politiche sociali nel quadro dell'agenda per la politica sociale.

2.2.3

Il Comitato approva sostanzialmente tutti gli obiettivi di carattere generale elencati nell'articolo 2. Sarebbe tuttavia auspicabile indicare esplicitamente come obiettivo anche la promozione degli scambi transnazionali fra operatori competenti per l'attuazione di misure in campo sociale, poiché per numerosi potenziali interessati si tratta di un fattore decisivo per poter partecipare ai progetti dell'Unione europea.

2.2.4

In proposito il Comitato non vede bene per quale motivo la proposta in esame, al paragrafo 4 dell'articolo 2, preveda unicamente l'obiettivo di «promuovere la creazione di reti (...) a livello dell'Unione». A suo giudizio l'elenco degli obiettivi generali di Progress dovrebbe essere integrato in modo da assicurare che il programma promuova non solo l'apprendimento reciproco fra gli operatori all'interno dell'Unione, bensì anche gli scambi transnazionali fra gli operatori coinvolti a livello bilaterale e multilaterale fra singoli Stati membri. Inoltre il Comitato giudica necessario che l'articolo 8 elenchi esplicitamente l'obiettivo di «migliorare le conoscenze su tutti i tipi di discriminazione».

2.3   Coerenza e complementarità con altre politiche

2.3.1

Il nuovo programma s'inquadra nel contesto della politica di razionalizzazione e semplificazione varata dalla Commissione nel 2003 in campo economico e sociale, che nella fattispecie interessa qui il comparto occupazionale. Sotto questo profilo l'articolo 15 della proposta in esame, dedicato a meccanismi e attività della Commissione e degli Stati membri utili al coordinamento delle iniziative condotte nell'ambito del programma Progress con altre strategie, strumenti e azioni dell'Unione europea e della Comunità, appare lacunoso, in quanto menziona unicamente l'ambito ristretto di una determinata politica. Infatti, per quanto importanti possano essere le attività svolte nel campo della ricerca, della giustizia e degli affari interni, della cultura, dell'istruzione e della formazione, nonché della politica per la gioventù, che indubbiamente richiedono un coordinamento con l'occupazione, la formazione professionale, la formazione permanente e la sicurezza sociale, vengono del tutto trascurati altri settori come la politica regionale e di coesione.

2.3.2

Per parte sua il Comitato è convinto che Progress vada collegato anche con altre politiche che esercitano almeno pari influenza sulla situazione occupazionale e su questioni come l'inclusione sociale, le pari opportunità, ecc. In proposito, oltre alla priorità della formazione professionale e della formazione permanente, nonché dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, occorrerebbe prevedere anche il coordinamento con le strategie e le iniziative di politica economica e finanziaria e nell'ambito della concorrenza, per assicurare che queste politiche a livello europeo e nazionale non contrastino con gli obiettivi globali del programma. Il Comitato raccomanda pertanto di completare adeguatamente i paragrafi 1 e 2 dell'articolo 15 della proposta in esame.

2.4   Il quadro finanziario

2.4.1

Nell'articolo 17 della proposta la Commissione indica non solo la dotazione finanziaria globale di 628,8 milioni di euro per la realizzazione delle attività comunitarie durante il periodo settennale previsto, ma anche le quote minime che andranno assegnate alle diverse sezioni del programma. A giudizio del Comitato il testo della Commissione non indica in modo chiaro il nesso fra la dotazione prevista per l'intero programma ora proposto e la situazione attuale per quanto riguarda gli aiuti prestati con i programmi d'azione già in corso. In proposito sarebbe soprattutto utile disporre di dati comparativi concernenti appunto questi programmi d'azione in corso, soprattutto per poter valutare se si sia tenuto adeguatamente conto dell'inflazione e in qual modo e fino a che punto si sia data la debita considerazione al recente allargamento dell'Unione e alle ulteriori adesioni previste (UE a 25, più Bulgaria e Romania). Al riguardo la Commissione ha fornito unicamente dei ragguagli in via informale.

2.4.2

Alla luce della valutazione intermedia in corso riguardo alla strategia di Lisbona, e tenuto conto degli ampi contenuti del programma, il Comitato esprime serie riserve circa la volontà della Commissione di mantenere lo status quo finanziario negli ambiti d'intervento di Progress. Nel capitolo 2, terzo capoverso, della relazione che precede la proposta relativa al programma, la Commissione parla di «mezzi finanziari modesti» da stanziare per il finanziamento dell'agenda per la politica sociale. Su questo punto il Comitato non è affatto d'accordo: ha infatti più volte ribadito la necessità che le prospettive finanziarie tengano conto delle implicazioni degli obiettivi di Lisbona per il bilancio UE («lisbonizzando» il bilancio), poiché occorre chiarire l'esigenza di finanziamenti adeguati per realizzare gli obiettivi previsti sia dalla strategia europea per l'occupazione, sia dall'agenda per la politica sociale (9).

2.4.3

L'articolo 17 precisa inoltre che il 2 % della dotazione finanziaria di Progress (12,6 milioni di euro) verrà destinato, come massimale, a coprire le spese di funzionamento del comitato di programma e che un 10 % (62,9 milioni di euro, pari a 9,2 milioni di euro all'anno) servirà come riserva da distribuire ogni anno da parte del medesimo comitato del programma. Al riguardo, pur essendo consapevole che una programmazione settennale richiede una certa flessibilità per tener conto dei futuri sviluppi, il Comitato ritiene opportuno insistere sulla necessità che una gestione così concepita, a carattere talmente «autonomo» — da parte della Commissione e degli Stati membri -, di finanziamenti non predeterminati, richieda che si continui a garantire pienamente la trasparenza e il diritto di controllo da parte del Parlamento europeo.

2.4.4

Il Comitato ritiene inoltre che la ripartizione degli stanziamenti proposta fra le varie sezioni di Progress richieda ulteriori chiarimenti. Ad esempio, nonostante l'articolo 8 elenchi l'obiettivo della «parità fra uomini e donne» come una delle componenti essenziali del programma, nell'articolo 17, che precisa la ripartizione dei finanziamenti fra le diverse sezioni, esso beneficia di una percentuale prettamente inferiore a quelle assegnate ad altri obiettivi. La spiegazione secondo cui dal bilancio di Progress sarebbe stata detratta la dotazione di 52,7 milioni di euro necessaria al costituendo Istituto europeo del genere non convince, fra l'altro perché il mandato, la struttura e le modalità di funzionamento di questo Istituto non sono stati ancora definiti. A giudizio del Comitato, tagliare in questo modo i fondi a favore della parità fra uomini e donne e delle pari opportunità non è affatto giustificato se si vogliono realizzare anche gli obiettivi di Lisbona che riguardano il tasso di occupazione delle donne, la situazione di svantaggio della manodopera femminile sul mercato del lavoro, come pure la discriminazione sotto il profilo del reddito e l'inclusione del genere nelle politiche dell'UE. In proposito il Comitato invita dunque a non detrarre il bilancio dell'Istituto europeo del genere dagli stanziamenti globali per Progress, come sembra indicare il documento in oggetto, bensì ad assegnargli una dotazione specifica.

2.5   Razionalizzazione al livello della Commissione

2.5.1

Per quanto riguarda gli obiettivi della semplificazione e della razionalizzazione, è opportuno rammentare che la Commissione non fa che proseguire nel settore delle misure di sostegno quella politica che aveva avviato nel 2003 per semplificare e razionalizzare le misure nei settori della protezione sociale e dell'occupazione. Il Comitato giudica che questi obiettivi meritino sostanziale approvazione quando consentono effettivamente economie, minori doppioni e maggiore chiarezza e trasparenza nella gestione.

2.5.2

Al riguardo il Comitato desidera tuttavia far presenti alcune difficoltà derivanti dal passaggio da programmi specifici ben definiti ad un unico programma, articolato in sezioni di portata diversa e forse anche meno facilmente gestibile. Il Comitato si chiede in effetti se, visto il contenuto decisamente ampio del programma, sia effettivamente possibile e utile proporre obiettivi operativi standardizzati per ogni sua sezione, e se gli stanziamenti previsti siano sufficienti. Occorre in ogni caso prendere delle disposizioni per evitare che, data l'ampia portata del programma, la semplificazione amministrativa finisca per ridurre l'attenzione alle sue singole sezioni. Essa dovrà rendere possibile non solo una migliore gestione tecnica del programma, bensì anche un'articolazione dei contenuti in sintonia con i diversi obiettivi.

2.6   Il comitato di programma e il ruolo degli Stati membri

2.6.1

L'articolo 13 della proposta della Commissione stabilisce che nell'esecuzione del programma la Commissione viene assistita da un solo comitato, al posto dei quattro (uno per programma d'azione) sinora esistenti. Esso si comporrà di rappresentanti nazionali diversi a seconda dei singoli temi affrontati.

2.6.2

È lecito chiedersi quali saranno la composizione e le modalità di funzionamento di tale comitato, per assicurare che gli obiettivi generali e specifici di ciascuna delle cinque sezioni continuino ad essere perseguiti in maniera appropriata e nei tempi più adeguati. Il Comitato teme che ciò comporti un enorme dispendio amministrativo supplementare e, in particolare, una notevole esigenza di coordinamento interministeriale al livello degli Stati membri. Si chiede inoltre quali saranno le conseguenze segnatamente per i piccoli Stati membri, e più in particolare per quelli di nuova adesione. In generale si dovrebbe evitare che la razionalizzazione al livello della Commissione crei complicazioni amministrative per gli Stati membri, assicurando invece che nella gestione del programma si tenga conto adeguatamente delle parti sociali e delle altre organizzazioni della società civile.

2.6.3

Il Comitato ribadisce inoltre che una razionalizzazione non deve comportare tagli nella realizzazione del programma, a scapito in particolare della trasparenza dei lavori del comitato di programma, né compromettere l'influenza degli Stati membri sulle procedure decisionali e sulla scelta dei progetti. Occorre fare in modo che non solo la gestione, il raggiungimento degli obiettivi e la partecipazione, ma anche il monitoraggio e il seguito da parte della Commissione continuino a essere garantiti con livelli qualitativi adeguati e nella misura attuale.

2.7   Semplificazione per gli utilizzatori finali e accesso al programma

2.7.1

Stando alla Commissione, la razionalizzazione proposta andrà a vantaggio soprattutto degli utilizzatori finali accrescendo la visibilità, la chiarezza e la coerenza di strumenti. Per i potenziali beneficiari dovrebbe essere più facile richiedere un finanziamento nell'ambito delle varie sezioni del nuovo programma grazie ad un approccio standardizzato e a disposizioni di attuazione armonizzate. Dal momento che un singolo progetto può perseguire gli obiettivi di più sezioni del programma, quest'ultimo mette a disposizione dell'utilizzatore finale uno «sportello unico».

2.7.2

Per quanto riguarda molte delle idee citate in materia di razionalizzazione e migliore ripartizione delle risorse è tuttavia difficile giudicare la coerenza fra i diversi tipi di obiettivi senza conoscere le disposizioni concrete di esecuzione: (a) struttura del programma di maggior respiro e centralizzata; (b) amministrazione snella ed efficiente a tutti i livelli (Commissione, Stati membri, operatori responsabili dei progetti); (c) esigenze di rendicontazione e di sicurezza finanziaria; (d) accesso possibilmente diretto e agevole al programma per tutti i destinatari. Sotto questo profilo occorre una strategia attiva, da attuare mediante le disposizioni di esecuzione per ovviare a prevedibili conflitti tra i diversi obiettivi. A giudizio del Comitato il successo del nuovo programma dipenderà non da ultimo dall'effettiva possibilità che gli utilizzatori avvertano concretamente la semplificazione annunciata dalla Commissione. Ritiene pertanto che le disposizioni di esecuzione (e soprattutto lo «sportello unico») saranno determinanti per assicurare che tali obiettivi di semplificazione e razionalizzazione si traducano in un effettivo valore aggiunto per gli utenti.

2.7.3

La «vicinanza ai cittadini» dei finanziamenti comunitari potrà essere così misurata soprattutto dalla misura in cui si facilita l'accesso dei potenziali interessati al programma e ai progetti, oppure dalla misura in cui si eviterà di ridurre l'accessibilità dei progetti. La nuova dimensione del programma, e la pratica maturata con altri programmi d'azione e iniziative comunitarie, nonché le recenti esperienze con nuove disposizioni finanziarie della Commissione evidenziano la necessità di misure adeguate per evitare che le disposizioni di esecuzione risultino proibitive per i cosiddetti «piccoli richiedenti». È pure lecito chiedersi quali misure «compensative» possano essere adottate al riguardo per assicurare che Progress sia non solo utilizzabile, ma risulti pure attraente e adeguatamente accessibile per le organizzazioni della vita civile che non dispongono né di specialisti per i progetti né di grandi infrastrutture (contabili) nonostante i crescenti adempimenti amministrativi (ad esempio la presentazione di garanzie bancarie, verifica della solvibilità, attestazione di verifiche contabili).

2.8   Collaborazione con le organizzazioni della società civile

2.8.1

L'articolo 9, paragrafo 1, elenca i tipi di azioni da intraprendere per conseguire l'obiettivo della «parità fra uomini e donne». Il paragrafo 2 vincola quindi le attività citate alla lettera (b) del paragrafo 1 (Attività di apprendimento reciproco, sensibilizzazione e diffusione) alle seguenti condizioni: «devono presentare una forte dimensione comunitaria, avere una portata tale da garantire un effettivo valore aggiunto a livello dell'Unione», nonché essere realizzate da soggetti ben precisi: «autorità nazionali o subnazionali, ecc.». Si tratta di criteri vaghi che lasciano molto margine all'interpretazione. Il Comitato raccomanda dunque di evitare che l'applicazione rigorosa di questi criteri nelle gare di appalto/richieste di finanziamento limiti nettamente i beneficiari a grandi progetti, e quindi a determinate categorie o a determinati gruppi.

2.8.2

L'articolo 2, paragrafo 5, della proposta di decisione elenca fra gli obiettivi generali di Progress «la maggiore sensibilizzazione delle parti interessate e del grande pubblico alle politiche dell'UE (...)». Ciò potrà riuscire solo assicurando che tutti gli operatori impegnati nei settori sociali oggetto del programma, a livello europeo, nazionale e locale, possano continuare a svolgere le loro attività. Al riguardo il Comitato accoglie con favore l'idea della semplificazione e della razionalizzazione soprattutto se consentono di agevolare la partecipazione di tutti i soggetti interessati, in particolare le parti sociali e le altre organizzazioni della società civile e non si restringe l'accesso ai finanziamenti comunitari.

2.8.3

In proposito il Comitato manifesta preoccupazione per il fatto che nell'articolo 10 «Accesso al programma», che precisa gli operatori aventi accesso a Progress, vengano elencate unicamente le ONG «al livello dell'Unione europea», tralasciando quelle a livello nazionale. Il Comitato è convinto che, per quanto importante possa essere il ruolo degli attori organizzati a livello europeo, un autentico scambio, la creazione di reti, l'identificazione e la diffusione di buone pratiche, al pari dell'apprendimento reciproco, avverranno soprattutto fra le organizzazioni dotate di esperienza in un determinato settore e operanti a livello nazionale, regionale e locale. Il Comitato è dell'avviso che in questo contesto la capacità di realizzare azioni transnazionali e di garantire uno scambio di esperienze nel quadro dell'Unione europea è importante tanto quanto il fatto di essere formalmente organizzati a livello europeo. Propone pertanto di riformulare il testo proposto dalla Commissione in modo che fra gli operatori che hanno accesso al programma figurino semplicemente le organizzazioni non governative che operano in ambito europeo.

2.8.4

Il Comitato propone dunque di modificare opportunamente il testo degli articoli 2, 9 e 10 della proposta in esame inserendovi precisazioni e garantendone la coerenza in sintonia con una delle finalità preminenti dichiarate dalla Commissione, ossia la collaborazione con le organizzazioni della società civile.

3.   Sintesi

3.1

Nell'insieme, il Comitato si compiace della proposta della Commissione sul programma Progress per il periodo 2007-2013 e giudica quest'iniziativa degna di nota in particolare anche alla luce degli attuali contributi alla valutazione intermedia della strategia di Lisbona. Il programma quadro in esame costituisce uno dei principali strumenti di finanziamento della politica sociale e dell'occupazione, previsto per una durata superiore a quella dell'agenda per la politica sociale 2006-2010 da poco adottata. È proprio per le implicazioni a lungo termine del programma che il Comitato esprime riserve su taluni punti concreti della proposta della Commissione, che richiedono ulteriori chiarimenti e precisazioni.

3.2

Si tratta soprattutto di assicurare: (a) la coerenza con altri ambiti d'intervento delle politiche comunitarie, (b) una dotazione e ripartizione adeguate dei finanziamenti, (c) un più ampio accesso e utilità per gli utilizzatori finali malgrado la razionalizzazione al livello della Commissione, (d) trasparenza e partecipazione del comitato di programma e, infine, (e) coinvolgimento della società civile.

3.3

Il Comitato confida che le osservazioni formulate su questi punti in relazione al conseguimento degli obiettivi di Lisbona, e in particolare riguardo al quadro finanziario, vengano tenute presenti nel proseguimento dell'iter decisionale relativo al programma Progress.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Costruire il nostro avvenire comune - Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata 2007-2013 (COM(2004) 101 def.).

(2)  In proposito cfr. il parere adottato dal CESE in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo [e ai relativi programmi] (COM(2004) 493 def.) (relatrice: ENGELEN-KEFER).

(3)  Acronimo di Programme for Employment and Social Solidarity («Programma per l'occupazione e la solidarietà sociale»).

(4)  In un secondo tempo, con un'apposita comunicazione, verranno presentate proposte per il finanziamento del dialogo sociale e della libera circolazione dei lavoratori (segnatamente la rete EURES), nonché di studi e relazioni speciali in ambito sociale per un importo complessivo di 480 milioni di euro.

(5)  Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Dublino) e Agenzia europea per la salute e la sicurezza sul lavoro (Bilbao).

(6)  L'Istituto europeo del genere (EGI), di nuova istituzione, dovrà fornire all'Unione europea e agli Stati membri informazioni e dati comparabili su problemi riguardanti la parità dei sessi e fungere da catalizzatore per la raccolta, l'analisi e la diffusione d'informazioni al fine di promuoverla. La Commissione ha annunciato che all'inizio del 2005 pubblicherà una comunicazione specifica al riguardo.

(7)  Agli stanziamenti per le condizioni di lavoro si aggiungono, per il periodo 2007-2013, 266,4 milioni di euro destinati a finanziare la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro di Dublino e l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro di Bilbao.

(8)  Nella relazione che precede la proposta di decisione che istituisce Progress, la Commissione annuncia che in materia di parità fra uomini e donne presenterà fra breve una proposta riguardante la creazione di un Istituto europeo del genere, che disporrà di una dotazione pari a 52,7 milioni di euro per il periodo 2007-2013. La creazione dell'Istituto non inciderà sul bilancio poiché l'importo in questione è stato dedotto dal programma Progress.

(9)  In proposito cfr. il parere del CESE (dossier SOC/187) del 9.2.2005 sul tema «La politica occupazionale: il ruolo del CESE dopo l'allargamento e nella prospettiva del processo di Lisbona» (relatore: GREIF) - punto 6.8.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/72


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di raccomandazione del Consiglio e del Parlamento europeo sul proseguimento della cooperazione europea in materia di certificazione della qualità nell'istruzione superiore

COM(2004) 642 def. — 2004/0239 (COD)

(2005/C 255/14)

Il Consiglio, in data 20 gennaio 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore SOARES.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 144 voti favorevoli, 2 voti contrari e 6 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

L'articolo 149, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea afferma che «la Comunità contribuisce allo sviluppo di un'istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche».

1.2

Il 24 settembre 1998, il Consiglio dei Ministri ha adottato una raccomandazione sulla cooperazione europea in materia di certificazione della qualità nell'istruzione superiore. Il documento invitava gli Stati membri a sostenere o a creare sistemi di valutazione della qualità e a incoraggiare la cooperazione e gli scambi di esperienze tra gli istituti di istruzione superiore e le autorità competenti. Alla Commissione sarebbe spettato il compito di sostenere tale cooperazione e di riferire in merito al conseguimento degli obiettivi al livello europeo e nazionale.

1.3

La relazione presentata dalla Commissione (1) indica una serie di importanti progressi conseguiti nella creazione di sistemi di certificazione della qualità e nella promozione della cooperazione, ma sottolinea che essi non sono sufficienti. Da ciò deriva la necessità di adottare misure di più ampio respiro volte a migliorare l'istruzione superiore e a renderla più trasparente e affidabile per i cittadini europei, come pure per gli studenti e per i docenti universitari di altri continenti.

1.4

Nel settembre 2003, i ministri europei dell'Istruzione, riuniti a Berlino nel quadro del cosiddetto processo di Bologna e della realizzazione dello spazio europeo dell'istruzione superiore, hanno concluso che, in linea generale, i sistemi di certificazione di qualità basati su elementi fondamentali come la valutazione interna o esterna dei programmi degli istituti di insegnamento, la partecipazione degli studenti, la pubblicazione dei risultati e la partecipazione di livello internazionale erano stati posti in atto in tutti gli Stati membri.

1.5

A quell'epoca i ministri hanno deciso di chiedere alla Rete europea per la garanzia della qualità nell'Unione europea (European Network for Quality Assurance in Higher Education — ENQA) (2) di elaborare una serie di norme, procedure e linee guida comuni in materia di certificazione della qualità, al fine di studiare gli strumenti atti a garantire un adeguato controllo incrociato (peer review) tra le agenzie di certificazione di qualità e accreditamento, e a riferire nel 2005 ai ministri — attraverso l'apposito gruppo di monitoraggio — sui risultati ottenuti.

1.6

I ministri si sono altresì impegnati a sostenere lo sviluppo del processo di certificazione della qualità al livello istituzionale, nazionale ed europeo, e hanno richiamato l'attenzione sulla necessità di definire criteri e metodi comuni in questo settore. Inoltre, hanno sottolineato che, conformemente al principio dell'autonomia istituzionale, la responsabilità di accertare la qualità dell'istruzione superiore spetta in primo luogo a ciascuna istituzione, e hanno in tal modo posto le basi per una vera e propria responsabilizzazione del mondo universitario nel quadro nazionale di certificazione della qualità.

1.7

I ministri hanno infine concordato che, a partire dal 2005, i sistemi nazionali di certificazione della qualità dovrebbero includere:

una definizione delle responsabilità degli organismi o delle istituzioni interessate,

la valutazione dei programmi o delle istituzioni, compresa la valutazione interna, la valutazione esterna, la partecipazione degli studenti e la pubblicazione dei risultati,

un sistema di accreditamento e di certificazione o procedure analoghe,

la partecipazione su scala internazionale, la cooperazione e la creazione di reti.

1.8

A norma dell'articolo 149, paragrafo 4, del Trattato, la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento europeo la proposta di raccomandazione (3) in esame, su cui è stato chiesto il parere del Comitato economico e sociale europeo.

1.9

Il Comitato comprende le argomentazioni della Commissione e concorda con i principi enunciati per instaurare una cultura della qualità dell'istruzione superiore e rafforzarla attraverso l'istituzionalizzazione di buone pratiche e lo sviluppo della gestione della qualità al livello europeo. L'applicazione sistematica dei metodi di certificazione della qualità ai fini del costante miglioramento di quest'ultima è il modo migliore per offrire una vera e propria istruzione superiore di qualità negli istituti di insegnamento dell'Unione, e allo stesso tempo per favorire un insegnamento universitario di qualità nei vari Stati membri e facilitare l'equiparazione tra i diversi sistemi educativi in vigore nell'Unione.

1.10

Il Comitato ribadisce l'opinione secondo cui è di estrema importanza affrontare il tema della qualità dell'istruzione superiore in una prospettiva comunitaria. Concorda inoltre con la Commissione sull'orientamento seguito per raggiungere gli obiettivi fissati nel contesto della strategia di Lisbona e, più in concreto, nelle conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002, secondo cui i sistemi europei di istruzione e di formazione devono assurgere a parametro mondiale di qualità entro il 2010.

2.   La proposta di raccomandazione

La proposta della Commissione, basata sulla raccomandazione del 1998, è intesa come contributo concreto alla realizzazione dell'obiettivo del riconoscimento reciproco dei sistemi e delle valutazioni di certificazione della qualità in tutta Europa.

2.1

La proposta prevede cinque tappe per il riconoscimento reciproco e rivolge le seguenti raccomandazioni agli Stati membri:

2.1.1

esigere che tutti gli istituti d'istruzione superiore operanti nel loro territorio introducano o sviluppino meccanismi interni rigorosi di certificazione della qualità;

2.1.2

esigere che tutte le agenzie di certificazione della qualità o accreditamento operanti nel loro territorio siano indipendenti nelle loro valutazioni, applichino i criteri di certificazione della qualità definiti nella raccomandazione del Consiglio del settembre 1998 e applichino una serie di norme, procedure e linee guida comuni ai fini della valutazione;

2.1.3

incoraggiare le agenzie di certificazione della qualità e accreditamento, con le organizzazioni rappresentative dell'istruzione superiore, a creare un «registro europeo delle agenzie di certificazione della qualità e accreditamento» e definire le condizioni di iscrizione in tale registro;

2.1.4

consentire agli istituti d'istruzione superiore operanti nel loro territorio di scegliere tra le agenzie di certificazione della qualità o accreditamento iscritte nel registro europeo un'agenzia rispondente alle loro necessità e alle loro caratteristiche,

2.1.5

accettare le valutazioni effettuate da tutte le agenzie di certificazione della qualità e accreditamento iscritte nel registro europeo come base di decisione per la concessione di licenze o di sovvenzioni agli istituti di istruzione superiore, anche per quanto riguarda questioni quali l'assegnazione di borse di studio o prestiti agli studenti.

2.2

Nella proposta si invita inoltre la Commissione:

a continuare a sostenere, in stretto accordo con gli Stati membri, la cooperazione tra gli istituti d'istruzione superiore, le agenzie di certificazione della qualità e di accreditamento, le autorità competenti e gli altri organismi operanti in questo campo, e

a presentare relazioni triennali al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla valutazione dei sistemi di certificazione della qualità nei vari Stati membri e sulle attività europee in materia, nonché sui progressi ottenuti per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti.

3.   Osservazioni del CESE

3.1   Osservazioni generali

3.1.1

L'esigenza di una qualità elevata in materia di istruzione e formazione è un fattore cruciale per raggiungere gli obiettivi fissati nel quadro della strategia di Lisbona. In tale contesto, il Comitato ribadisce l'importanza di una maggiore mobilità di studenti e lavoratori ai fini dello sviluppo della società della conoscenza sul territorio europeo. Tale mobilità può costituire un elemento fondamentale per la creazione di un mercato del lavoro europeo e di una società più competitiva fondata sulla conoscenza.

3.1.2

La proposta di raccomandazione va proprio in questa direzione, dato che tale mobilità presuppone il riconoscimento reciproco delle qualifiche e dei diplomi. Ciò a sua volta impone l'attuazione di meccanismi efficaci e coerenti al livello europeo tali da coinvolgere tutte le parti interessate: tra di essi, particolare importanza riveste l'introduzione di metodologie appropriate volte a valutare la qualità dell'istruzione superiore e a consentirne l'accreditamento sul territorio europeo.

3.1.3

Il Comitato tuttavia ritiene che tali meccanismi di valutazione, pur essendo ovviamente importanti per rafforzare la qualità e la credibilità dell'istruzione superiore, non possano dipendere troppo strettamente dalle necessità immediate del mercato. L'istruzione superiore persegue infatti obiettivi a lungo termine e di prospettiva, a cominciare dalla ricerca di base.

3.1.4

Il Comitato sottolinea d'altro canto che il finanziamento dell'istruzione superiore permane un elemento chiave per concretizzare gli obiettivi essenziali, e che non sarebbe giusto impedire agli istituti di istruzione superiore di accedere alle migliori agenzie di valutazione e di accreditamento a causa di restrizioni finanziarie.

3.1.5

L'iniziativa della Commissione di cui alla proposta di raccomandazione del Consiglio concorda con la posizione espressa dal Comitato nel 1997 (4), in particolare quando si affermava che:

«la raccomandazione […] deve basarsi sull'adozione di sistemi di garanzia della qualità che comprendano metodi di valutazione omologabili e utilizzabili da tutti coloro che accettano la valutazione spontaneamente come un sistema di miglioramento e non come un'imposizione»,

«il principio dell'autonomia delle università non è in discussione […]. È tuttavia importante che i cittadini sappiano quali sono gli istituti d'istruzione a livello europeo che ricorrono, all'interno della loro organizzazione, alla valutazione come metodo sistematico di garanzia della qualità [e] quali istituti fanno uso di metodi omologabili di valutazione della qualità. […]»,

«pur lasciando a ciascuno Stato e a ciascun istituto d'istruzione la facoltà di adottare criteri propri, la Commissione dovrebbe promuovere l'applicazione di criteri comuni che permettano, in un contesto europeo, di conoscere da un punto di vista comunitario i livelli di qualità dell'insegnamento impartito».

3.1.6

Il Comitato è consapevole della necessità che i giovani europei e i cittadini in generale siano al corrente dei livelli di qualità dei diversi istituti di istruzione superiore.

Ciò non toglie che le norme e i criteri utilizzati per la valutazione o per l'accreditamento di tali istituti debbano fungere da riferimento per una maggiore trasparenza e comparabilità sul territorio europeo, e al tempo stesso contribuire più alla diversità degli istituti di insegnamento e al loro adeguamento alle esigenze della società contemporanea che all'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, la quale è espressamente preclusa dal Trattato sull'Unione europea.

3.1.7

Nel contesto di una società della conoscenza vista come elemento fondante per la creazione dello spazio economico, sociale, tecnologico e culturale più avanzato del mondo, i sistemi di garanzia della qualità e i processi volti alla qualità globale costituiscono una base imprescindibile per il progresso e il miglioramento dei servizi forniti al cliente o all'utente.

Di conseguenza, gli Stati membri devono mettere a disposizione degli istituti di istruzione superiore le risorse adeguate per mettere a punto i processi di valutazione della qualità atti a migliorare il prodotto dell'insegnamento. Oltre a ciò, occorre intensificare le relazioni tra il mondo universitario e la società ai fini di una migliore integrazione sul mercato del lavoro dei giovani aventi una formazione superiore, cosa che presuppone una maggiore partecipazione delle parti sociali all'ideazione e al controllo dei sistemi di garanzia della qualità degli istituti di istruzione superiore, nonché una migliore conoscenza delle future esigenze del mercato del lavoro.

3.1.8

Il Comitato ribadisce due principi essenziali per il raggiungimento degli obiettivi nel settore del riconoscimento reciproco, i quali andrebbero perciò espressamente menzionati nel testo della raccomandazione:

il fatto che i sistemi di certificazione della qualità non possono essere imposti, ma devono essere accettati dagli interessati, in particolare docenti e autorità universitarie, e avere come obiettivo ultimo quello di contribuire a migliorare l'istruzione superiore impartita negli Stati membri,

il fatto che gli istituti di istruzione superiore devono disporre degli strumenti necessari al finanziamento delle strutture di promozione, sostegno e attuazione dei metodi e delle tecniche in materia di qualità, in particolare ai fini dell'indispensabile coinvolgimento dei soggetti che impartiscono l'insegnamento.

3.2   Osservazioni specifiche

3.2.1

Il Comitato sottoscrive il giudizio secondo cui i criteri e le norme applicabili in ogni istituzione per la messa a punto di metodi interni di valutazione della qualità devono richiamarsi al contesto in cui si colloca l'istituzione stessa.

Questi meccanismi interni di certificazione della qualità, oltre che l'utilizzo delle competenze acquisite e dei risultati dell'apprendimento, devono costituire gli elementi essenziali sulla cui base apportare eventualmente miglioramenti sistematici. Tali miglioramenti dovranno rispondere soprattutto all'evoluzione delle esigenze della società, esigenze espresse attraverso la partecipazione di appositi gruppi di lavoro costituiti dalle parti interessate (docenti universitari, professionisti e laureati, esperti nei settori in questione, studenti e parti sociali).

3.2.2

Il Comitato giudica positiva l'elaborazione di un manuale ENQA sulle procedure di certificazione della qualità, che includa un certo numero di modelli o protocolli accettati da tutti e basati sulle buone pratiche adottate negli Stati membri. Un tale manuale dovrà comunque insistere il più possibile sulla promozione della certificazione della qualità negli istituti di insegnamento che non seguono ancora tale pratica e su un maggiore ricorso a essa in quegli istituti che già la praticano.

Concorda inoltre con la Commissione sull'opportunità di definire una serie di principi inerenti alla certificazione della qualità al livello europeo, principi che occorrerebbe integrare nel manuale ENQA. Tra tali principi, ai quali tutte le parti interessate potranno aderire, dovrebbero figurare in particolare l'autonomia universitaria, la responsabilità pubblica e l'indipendenza delle agenzie esterne di valutazione e di accreditamento, la proporzionalità e l'equità.

3.2.3

Per il Comitato è indispensabile accertarsi che le agenzie esterne incaricate di valutare la qualità degli istituti di istruzione superiore rispondano ai più elevati standard di indipendenza e di professionalità.

Occorre comunque chiarire che cosa si intenda per indipendenza e accertare se dette agenzie possano o meno avere fini di lucro. Quanto al concetto di indipendenza, ciò che importa è che essa sia effettiva rispetto agli organismi oggetto di valutazione, il che ci riconduce al secondo interrogativo, ovvero se queste agenzie possano o meno avere scopi di lucro. È chiaro che le agenzie devono disporre delle risorse necessarie al proprio funzionamento (anche attraverso il pagamento dei servizi prestati); tuttavia, una natura maggiormente imprenditoriale, cioè avente finalità chiaramente lucrative, potrebbe essere tale da comprometterne l'indipendenza.

3.2.4

L'idea di creare un registro europeo di agenzie di certificazione della qualità e di accreditamento è senz'altro interessante e condivisibile, ma la raccomandazione non è chiara quanto ai meccanismi di gestione del registro inerenti alla valutazione e alla certificazione della qualità delle stesse agenzie di valutazione, meccanismi che in ultima analisi consentono l'accettazione e il riconoscimento delle qualifiche all'interno e all'esterno del territorio comunitario.

3.2.4.1

Il Comitato raccomanda alla Commissione di riflettere sull'opportunità che il registro contenga elenchi che consentano di distinguere, da una parte, gli accreditamenti che stabiliscono riferimenti europei di base per i principali profili professionali e, dall'altra, dispositivi di qualità o di accreditamento applicabili in settori specializzati o specifici.

3.2.5

Il Comitato giudica positiva l'idea di responsabilizzare gli istituti di istruzione superiore, lasciandoli liberi di scegliere l'agenzia di certificazione della qualità e di accreditamento più rispondente alle loro necessità e al loro profilo, a condizione però che detta agenzia sia iscritta nel registro europeo delle agenzie di certificazione della qualità e che sia riconosciuta dai relativi Stati membri come indipendente, affidabile e competente.

Comunque sia, l'eventualità che le università elaborino una strategia di accreditamento quanto più possibile commisurata ai rispettivi compiti e obiettivi specifici non deve condurre alla stratificazione delle istituzioni a seconda della qualità delle agenzie scelte.

Il Comitato ammonisce contro il serio rischio che la diversa qualità delle agenzie di certificazione possa ripercuotersi sulla qualità della valutazione e di conseguenza condurre a una stratificazione degli stessi istituti di istruzione superiore.

3.2.6

Il Comitato ritiene importante che i sistemi di qualità o di accreditamento esistenti al livello nazionale siano in sintonia con i dispositivi europei di accreditamento.

In effetti, gli Stati membri sono responsabili dell'organizzazione dei rispettivi sistemi nazionali di certificazione della qualità o di accreditamento, i quali servono loro per assumere decisioni positive o negative in materia di concessione di licenze e di finanziamento degli istituti universitari. È comunque necessario che i vari sistemi nazionali siano conformi ai dispositivi europei di accreditamento, sì da facilitare il riconoscimento reciproco delle qualifiche e dei diplomi.

I criteri o i certificati di accreditamento relativi a paesi terzi possono costituire strumenti per promuovere l'immagine di marca dei rispettivi istituti e non sarebbero finanziati dallo Stato.

Per quanto tali alternative non siano assimilabili dal punto di vista delle decisioni e della responsabilizzazione degli Stati membri ai fini di un insegnamento di qualità, il Comitato giudica positivo il sostegno della Commissione alla «fase di messa a punto e di collaudo dei meccanismi di valutazione e accreditamento transnazionale di programmi di studio singoli o congiunti [e alla creazione di un] accreditamento europeo in campi quali la medicina o l'ingegneria». Ciò potrebbe costituire un passo importante ai fini della realizzazione di quel riconoscimento reciproco già oggetto di tanti dibattiti.

3.2.7

Inoltre, la partecipazione di tutte le parti interessate è uno dei principi su cui la raccomandazione fonda i sistemi di certificazione della qualità.

Il Comitato ritiene che gli attori economici e sociali possano svolgere un ruolo importante a tal fine, apportando un'esperienza specifica potenzialmente molto utile sul piano metodologico. Le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori — in quanto preposte a convogliare le inquietudini del mercato del lavoro -, unitamente ad altre parti direttamente interessate, devono poter assumere un ruolo di spicco in tutto questo processo di miglioramento sistematico della qualità dell'istruzione superiore in Europa.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull'attuazione della raccomandazione 98/561/CE del Consiglio del 24.9.1998 sulla cooperazione in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore (COM(2004) 620 def., del 30.9.2004).

(2)  Questa struttura è stata creata nel 2000 e raggruppa 50 agenzie di garanzia della qualità o di accreditamento di 30 paesi europei.

(3)  Facente seguito alla valutazione della raccomandazione 98/561/CE del Consiglio, del 24 settembre 1998, sulla cooperazione in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore.

(4)  Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di raccomandazione del Consiglio relativa alla cooperazione europea in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore» (COM(97) 159 def. - 97/0121 (SYN)), GU C 19 del 20.1.1998.


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/76


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT)

(COM(2004) 496 def. — 2004/0168 (COD))

(2005/C 255/15)

Il Consiglio dell'Unione europea, in data 8 novembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 18 marzo 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore NOLLET.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 118 voti favorevoli, 2 voti contrari e 6 astensioni.

1.   Introduzione

1.1

Il 1o maggio 2004 si è aperto un nuovo capitolo della storia europea.

1.2

Dopo un lungo periodo di preparativi, dieci nuovi paesi si sono aggiunti ai quindici Stati membri dell'Unione europea. Un evento, questo, che offre nuove opportunità e prospettive di sviluppo. Per essere più efficaci, le istituzioni dell'Unione devono avvicinarsi maggiormente ai cittadini e alla vita locale, regionale ed europea, il che impone loro di dedicare una maggiore attenzione alla qualità della legislazione comunitaria.

1.3

La creazione di un nuovo strumento giuridico di cooperazione transfrontaliera riveste quindi carattere prioritario ai fini dell'approfondimento di tale dialogo e rappresenta una nuova sfida che l'Unione è chiamata a raccogliere.

1.4

Il 14 luglio 2004 la Commissione ha adottato una serie di cinque proposte di regolamento intese ad aggiornare i fondi e gli altri strumenti strutturali per il periodo 2007-2013. Una di esse riguarda l'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT).

1.5

Secondo la Commissione, il GECT costituisce una risposta pragmatica a una richiesta avanzata da alcuni Stati membri: si tratta di uno strumento facoltativo e opzionale per la creazione di una struttura di gestione della cooperazione transfrontaliera.

1.6

La Commissione ritiene che la costituzione dei GECT non infirmi la responsabilità degli Stati membri, che restano responsabili dell'utilizzo dei fondi strutturali.

1.7

La Commissione ha deliberatamente omesso di precisare nei dettagli il contenuto delle convenzioni che costituiscono e disciplinano i GECT, lasciando alle parti il compito di elaborare il proprio statuto.

1.8

Gli Stati membri sono liberi di concordare forme più avanzate di cooperazione transfrontaliera. Il ricorso al GECT è facoltativo.

1.9

La Commissione (al momento della redazione del presente progetto di parere) non ha ancora trasmesso al CESE una nota integrativa riguardante gli aspetti giuridici.

1.10

La Commissione ha volutamente rinunciato a disciplinare altri aspetti fiscali mediante questo nuovo strumento. Il GECT opterà per il regime fiscale di uno Stato membro a sua scelta.

1.11

Con questo nuovo strumento, la Commissione non persegue uno scopo di armonizzazione, e ribadisce dunque di non aver voluto redigere una normativa più dettagliata. Anche se il problema dell'armonizzazione fiscale non è stato sollevato nel corso della discussione in seno al gruppo di lavoro del CESE, la posizione assunta dalla Commissione non sembra corrispondere alle istanze di semplificazione gestionale.

1.12

La Commissione non ha voluto sostituirsi agli Stati membri, e sottolinea quindi che il GECT è e rimarrà uno strumento ispirato al principio di sussidiarietà.

1.13

Sulla base della propria esperienza, essa ritiene impossibile predisporre un modello dettagliato.

1.14

Secondo la Commissione, le ONG non esercitano poteri pubblicistici.

1.15

La Commissione ha dunque elaborato una disciplina minima. A titolo di esempio, anche le università possono esserne beneficiarie.

1.16

La Commissione conferma che, per beneficiare dei fondi strutturali, non è obbligatorio far ricorso a un GECT.

1.17

Essa ritiene che il grande vantaggio della proposta di regolamento relativo all'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT) consista nel fatto che il regolamento potrà entrare in vigore fin dal 2007, senza che si debbano attendere eventuali riforme legislative negli Stati membri.

1.18

Il Comitato delle regioni, in data 18 novembre 2004, ha adottato un parere complessivamente favorevole in merito alla proposta e ha formulato alcuni emendamenti, tra i quali il seguente: «Il Comitato delle regioni propone tuttavia che il nuovo strumento giuridico non venga denominato gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera bensì gruppo europeo di cooperazione transeuropea (GECT), dato che una tale denominazione permetterebbe l'impiego di tale strumento giuridico anche per la cooperazione transnazionale ed interregionale, conformemente all'articolo 1 della proposta di regolamento».

2.   Osservazioni generali

2.1

Il CESE ha esaminato la proposta di regolamento relativo all'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT) (o ad un gruppo europeo di cooperazione transeuropea, come propone il Comitato delle regioni).

2.2

In generale, il CESE approva la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di un gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT) e condivide gli obiettivi che essa si propone di conseguire.

2.3

Il CESE prende atto degli argomenti addotti dalla Commissione e, in particolare, del carattere non obbligatorio della costituzione del GECT.

2.3.1

Il GECT è, per sua natura, in grado di agevolare la cooperazione transfrontaliera, ad esempio a livello di circuiti finanziari.

2.3.2

Esso può riguardare diversi soggetti in diversi paesi. Tenuto conto dell'aumento del numero delle frontiere terrestri e marittime della Comunità in seguito all'allargamento, è necessario favorire al suo interno il rafforzamento della cooperazione interregionale.

2.3.3

Il GECT non è limitativo: esso non costituisce un ostacolo alla stipulazione di accordi di cooperazione più avanzati e non si sostituisce all'euroregione.

2.4

Il CESE sostiene l'iniziativa della Commissione volta a predisporre un nuovo strumento giuridico che agevoli la cooperazione. Questi regolamenti aggiuntivi mirano a favorire una cooperazione effettiva, ma manca una disposizione più esplicita riguardante la partecipazione delle parti sociali, nonché delle altre organizzazioni interessate della società civile, agli accordi relativi al monitoraggio.

2.5

Inoltre, il fondamento giuridico della normativa proposta rimane ambiguo. Occorrerebbe chiarire il rapporto tra il FESR (art. 18) ed il GECT, in particolare nel caso in cui gli Stati membri affidino al GECT la responsabilità della gestione.

2.6

Il CESE intende anche verificare se le esigenze di programmazione, gestione, controllo e attuazione consentano agli Stati membri di cooperare in modo efficace e trarre degli utili insegnamenti dai programmi Interreg. Le procedure di programmazione e documentazione elaborate (per essere applicate a partire dal periodo 2007-2013) dovrebbero essere utilizzate per favorire la partecipazione dei cittadini e delle parti sociali, nonché delle altre organizzazioni interessate della società civile. La disposizione di attuazione relativa alla pubblicità dei programmi operativi (art. 12, par. 6, lettera d)) deve quindi essere redatta entro i termini.

2.7

Il CESE ritiene che il GECT possa certamente costituire uno strumento interessante per la cooperazione transfrontaliera ed una soluzione a numerosi ostacoli esistenti a livello degli Stati membri.

2.8

Il CESE esprime tuttavia alcune perplessità sul riconoscimento del GECT, per quanto riguarda gli aspetti delle procedure finanziarie e delle autorità di gestione nazionali.

2.9

Si ritiene che i fondi strutturali debbano costituire un incentivo al servizio di una strategia di attuazione elaborata dagli attori dello sviluppo con la più ampia partecipazione possibile dei cittadini. Gli operatori economici e sociali locali e regionali sono riconosciuti come attori dello sviluppo. Sarebbe opportuno che essi potessero essere direttamente coinvolti nella costituzione di un GECT.

2.10

Il CESE ritiene fondamentale favorire la cooperazione transfrontaliera. Anche se la costituzione di un GECT è facoltativa, la Commissione dovrebbe proporne un modello ai soggetti interessati. Tale modello non dovrebbe tradursi in un ulteriore vincolo imposto ai futuri GECT, bensì rappresentare un modello di buona pratica e di sostegno per la costituzione di un GECT.

2.11

Il CESE sottolinea come la proposta di regolamento tralasci di affrontare un punto essenziale: la gestione finanziaria. Il regolamento istitutivo del GECT dovrebbe chiarire gli aspetti relativi alla gestione dei fondi europei.

2.12

Tale chiarimento non rimette in discussione le regole già stabilite in materia di responsabilità finanziaria degli Stati membri. Tuttavia, se si vuole che il GECT svolga effettivamente una funzione di semplificazione, si dovranno proporre procedure più flessibili in materia di giustificazione e gestione della contabilità finanziaria.

3.   Osservazioni particolari

3.1

Allo scopo di rendere più chiaro il testo del regolamento, il CESE propone alla Commissione i seguenti emendamenti:

3.1.1   Articolo 1, paragrafo 3

L'obiettivo del GECT è facilitare e promuovere la cooperazione transfrontaliera degli Stati membri, e degli enti regionali e locali e degli attori economici e sociali, nonché delle altre organizzazioni interessate della società civile, al fine di rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale.

3.1.2   Articolo 2

Il GECT può essere composto da Stati membri e da enti regionali e locali o da altri organismi pubblici locali e attori economici e sociali, nonché da altre organizzazioni interessate della società civile, di seguito denominati i «membri».

3.1.3   Articolo 4, paragrafo 5

La convenzione stabilisce il diritto applicabile alla sua interpretazione e applicazione nel rispetto dei regolamenti comunitari e delle convenzioni bilaterali in materia fiscale di cui gli Stati membri sono parte, in attesa dell'armonizzazione fiscale europea.(…)

La Commissione dovrebbe precisarlo.

3.1.4   Articolo 5

Aggiungere quanto segue:

La gestione del personale avviene nel più rigoroso rispetto del luogo, o dei luoghi, dove si svolge l'attività, dei regolamenti comunitari, e della legislazione sociale e fiscale applicabile.

4.   Conclusioni

4.1

Il CESE considera il GECT uno strumento necessario. Ai fini di una buona comunicazione e comprensione, il Comitato ritiene opportuno che la Commissione proponga un quadro di riferimento tecnico e giuridico. Occorre infatti distinguerne i due aspetti fondamentali: giuridico da un lato e strategico dall'altro.

4.2

Il CESE intende contribuire alla ricerca di un'autentica coerenza che consenta di superare le notevoli difficoltà incontrate dagli Stati membri e dagli enti regionali e locali, nonché di realizzare e gestire le iniziative di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale nell'ambito di procedure e di ordinamenti giuridici nazionali diversi.

Bruxelles, 6 aprile 2005.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 255/79


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione

COM(2004) 492 def. — 2004/0163 (AVC)

(2005/C 255/16)

Il Consiglio, in data 21 dicembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 18 marzo 2005 sulla base del progetto predisposto dal relatore MALOSSE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 6 aprile 2005, nel corso della 416a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 126 voti favorevoli, 3 voti contrari e 7 astensioni.

1.   Preambolo

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo si è espresso a più riprese e con convinzione a favore di una politica europea di «coesione economica, sociale e territoriale», secondo la formula adottata dal Trattato costituzionale. Nel parere sulle prospettive finanziarie 2007-2013 (1) il Comitato ribadisce il proprio sostegno e chiede in particolare che vengano destinate alla politica strutturale e al Fondo di coesione maggiori risorse di bilancio, per tenere conto in particolare dell'impatto dei nuovi e dei futuri Stati membri dell'Unione, senza penalizzare le regioni e gli Stati meno favoriti dell'Europa dei 15.

1.2

La proposta in esame definisce lo spirito e il quadro della programmazione che potrebbe essere adottata per il periodo 2007-2013. Essa viene presentata a metà dell'attuale periodo di programmazione dei fondi strutturali, per il quale mancano ancora valutazioni e analisi complete, specie riguardo all'applicazione delle misure strutturali nei nuovi Stati membri.

1.2.1

Date le circostanze, la proposta costituisce quindi un quadro tecnico e finanziario generale, che definisce i principi fondamentali, mentre rimangono ancora da discutere, specie tra gli Stati membri, le modalità di applicazione e le ripercussioni sul bilancio. Va inoltre sottolineato che nel periodo 2007-2013 l'Unione si amplierà ulteriormente: nel 2007, infatti, è prevista l'adesione di Bulgaria e Romania che, data la loro situazione socioeconomica, dovrebbero beneficiare pienamente della politica di coesione.

1.3

Nella sua proposta, la Commissione europea dichiara di voler mantenere i principi chiave della politica di coesione, ossia la programmazione, il partenariato, il cofinanziamento e la valutazione, ma annuncia di perseguire una maggiore delega delle responsabilità agli Stati membri e alle amministrazioni locali, la semplificazione della procedura e meccanismi di controllo «più rigorosi».

1.4

Negli ultimi quattro anni il Comitato ha formulato oltre 70 proposte, nel quadro di almeno 12 pareri (2), riguardanti specificamente il futuro della politica di coesione. La Commissione ha richiesto un parere esplorativo sull'attuazione del partenariato (3), mentre nel 2003 la presidenza del Consiglio ha sollecitato il Comitato ad elaborare un parere (4) nel quadro dei preparativi per la riunione informale dei ministri competenti per le politiche di coesione, svoltasi a Roma il 20 ottobre 2003. Nei suoi numerosi pareri il Comitato ha avanzato tra l'altro proposte spesso alquanto innovative volte a migliorare il funzionamento della politica di coesione.

1.5

Se si eccettua la questione cruciale del partenariato, la Commissione ha dato nel complesso un seguito piuttosto favorevole alle proposte del Comitato: nella maggior parte dei casi, infatti, ne ha tenuto conto (39 proposte concrete su 70) e ha modificato (in 8 casi) le regole della politica di coesione in linea con le proposte del Comitato. Ciò significa che la Commissione ha abbracciato in 47 casi su 72 le sue proposte.

2.   La politica di coesione di fronte alla sfida dell'ampliamento

2.1   La nascita di una potenza

2.1.1

Dopo la recente adesione di 10 nuovi Stati membri l'Unione è divenuta, con 455 milioni di abitanti, la terza entità politica più popolosa al mondo, ben dietro la Cina e l'India, ma davanti agli Stati Uniti e alla Russia, che contano rispettivamente 300 e 140 milioni di abitanti. Con un PIL di 10 miliardi di euro, l'Unione detiene un terzo della ricchezza e un quinto del commercio mondiale; nel contesto globale odierno essa presenta quindi tutte le caratteristiche di una potenza in fieri.

2.1.2

I nuovi Stati membri, pur meno avanzati rispetto a quelli di più lunga data, portano con sé una dinamica economica — un tasso di crescita medio, nel 2003, pari al 3,6 %, contro lo 0,4 % dell'Europa dei 15 — che è destinata ad incidere profondamente e in senso positivo sulla congiuntura e sulla dinamica globale dell'Unione.

2.2   Le nuove sfide

2.2.1

Come per ogni cambiamento o mutazione importante, anche per la nuova dimensione dell'Europa occorreranno immancabilmente adeguamenti istituzionali, politici e di bilancio. Già i quattro precedenti ampliamenti — 1973 (Regno Unito, Irlanda, Danimarca), 1981-1986 (Grecia, Spagna, Portogallo), 1989 (riunificazione tedesca), 1995 (Svezia, Finlandia, Austria) — avevano reso necessari adeguamenti sostanziali.

2.2.2

L'ultimo ampliamento, eccezionale per il numero di nuovi Stati membri e per il loro modesto livello economico, comporta per l'Unione una serie di problemi specifici.

2.3   Frontiere dinamiche

Essendo stata rimessa in discussione la collocazione geografica, culturale, religiosa e storica dell'Unione, non è più possibile definire delle frontiere indiscutibili e intangibili per l'Europa. Nuove adesioni sono infatti già in programma (Romania, Bulgaria) o in via di discussione (Turchia, Croazia), e sono prevedibili ulteriori richieste. Queste dinamiche renderanno necessaria una maggiore coerenza, sia pure nel rispetto delle identità.

2.4   Divario economico

2.4.1

I 10 nuovi Stati membri hanno un reddito medio pro capite, espresso in potere di acquisto, che non supera il 76 % della media comunitaria attuale dei 15 Stati membri precedenti. I due paesi la cui adesione è prevista per il 2007 (Bulgaria e Romania), hanno un ritardo ancora maggiore in quanto non superano il 30 % della media comunitaria. È quindi necessario che l'Unione tenga conto, in termini di bilancio, di questa nuova situazione, in particolare nel quadro della discussione sulle prospettive finanziarie 2007-2013.

2.4.2

Nelle nuove disposizioni relative ai fondi bisogna tener conto di queste esigenze e dare alla Commissione i mezzi per una politica sostenibile delle finanze comunitarie e nazionali. Sotto questo profilo, il tetto del 4 % del PIL per l'accesso ai fondi comunitari appare come una condizione di efficacia economica e di equità. Tuttavia l'integrazione di nuovi Stati membri non elimina i divari di sviluppo che esistevano già nell'Europa dei 15. La politica di coesione economica, sociale e territoriale deve pertanto coprire tutta l'Unione ed essere dotata dei mezzi necessari per farlo.

2.5   Un bilancio contrastato

2.5.1

I finanziamenti europei hanno svolto un ruolo innegabile nel ridurre i divari tra Stati membri, ma questo impatto generale positivo non deve far passare in secondo piano le numerose riserve. Dall'analisi delle condizioni di attuazione della politica di coesione emerge del resto l'esigenza di profonde riforme.

L'obiettivo 1 ha ridotto notevolmente i divari tra Stati membri e tra regioni, sebbene l'assenza di risultati chiari nella riduzione dei divari all'interno di alcuni grandi Stati membri dimostri la difficoltà di attuare con successo una politica di coesione territoriale. D'altro canto le differenze tra uno Stato membro e l'altro si sono ridotte grazie non solo agli interventi strutturali, ma anche alle politiche macroeconomiche. A livello dei divari tra regioni, dove l'impatto delle azioni strutturali è determinante, si constata che gli interventi europei non sono sempre stati diretti verso le azioni chiave che avrebbero avuto un autentico effetto moltiplicatore. Questo relativo insuccesso viene spesso attribuito alla mancanza di una consultazione regolare e di un coinvolgimento effettivo dei soggetti della società civile. La questione è tanto più importante in quanto le suddette carenze sono ancora più rilevanti nei nuovi Stati membri.

L'obiettivo 2 ha avuto il merito di intervenire in numerose regioni europee, contribuendo così all'immagine dell'Unione e garantendo una stretta collaborazione con le forze economiche e sociali, sebbene in maniera variabile da uno Stato membro all'altro. Tuttavia l'obiettivo 2 è stato oggetto di critiche, incentrate in particolare sull'esiguità delle somme impegnate.

L'obiettivo 3 è stato spesso impiegato per cofinanziare azioni nazionali, senza un valore aggiunto o una visibilità europea.

I programmi di iniziativa comunitaria e le azioni innovative, grazie al collegamento in rete e alla fornitura di assistenza tecnica, hanno dimostrato un reale valore aggiunto, nonostante le procedure burocratiche sproporzionate.

Al Fondo di coesione, associato ai finanziamenti dell'obiettivo 1, è stato riconosciuto di aver svolto spesso un ruolo decisivo nel finanziare gli investimenti onerosi.

2.6   Un bilancio che preme a favore di una riforma ambiziosa della politica di coesione

2.6.1

Nel complesso emerge che l'impatto economico dei fondi strutturali è molto variabile in termini di misure; in ogni caso i fondi non possono essere considerati come un rimedio miracoloso per lo sviluppo economico delle regioni. Per le regioni o gli Stati che ne beneficiano essi non costituiscono un «passaporto per la crescita», bensì accompagnano gli sforzi compiuti dagli attori a livello di regioni e Stati meno avanzati. Vi è tuttavia il rischio che, in mancanza di una chiara definizione delle priorità effettuata insieme ai soggetti locali, i fondi si limitino a fornire soluzioni specifiche a svantaggi di tipo naturale o strutturale. Essi vanno pertanto considerati come uno strumento al servizio di una strategia attuata dai responsabili dello sviluppo con la partecipazione più ampia possibile dei cittadini interessati. Occorre pertanto destinare una parte considerevole dei fondi europei ad azioni innovatrici, onde promuovere lo sviluppo delle capacità locali e in tal modo rafforzare l'attrattiva e la competitività delle regioni in ritardo di sviluppo. Il ruolo dell'Unione è fondamentale per promuovere lo scambio di buone pratiche tra i soggetti coinvolti.

2.6.2

La riforma della politica di coesione dovrebbe tendere ad un migliore equilibrio tra gli investimenti destinati ad infrastrutture indispensabili e quelli destinati invece alle risorse umane, che beneficiano attualmente di un sostegno insufficiente, pur avendo un ruolo di primo piano nel rafforzare il potenziale delle regioni in ritardo di sviluppo.

2.6.3

Affinché i cittadini europei accettino e sostengano una politica di coesione più ambiziosa e in armonia con le esigenze del proprio territorio, è quindi indispensabile cercare di migliorarne l'efficacia e la qualità.

2.7   Il profilo della nuova politica di coesione

2.7.1

In tale contesto la proposta della Commissione concernente la politica di coesione dovrebbe da un lato rispondere alle esigenze di coesione territoriale dell'Europa allargata a 25 Stati membri, dall'altro contribuire ai grandi obiettivi dell'Unione, che sono la competitività nel quadro di un'economia basata sulla conoscenza, il perseguimento della piena occupazione e lo sviluppo sostenibile.

3.   Una proposta di regolamento più in armonia con le finalità di una riforma ambiziosa

3.1   I nuovi obiettivi della proposta di regolamento

3.1.1

Nuovo obiettivo 1 «Convergenza» che integra l'attuale obiettivo 1 dei fondi strutturali e il Fondo di coesione: comprenderà anche i finanziamenti relativi alla soppressione progressiva degli aiuti per ragioni statistiche.

3.1.1.1

Ne beneficeranno le regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria, gli Stati detti di «coesione», ossia con un reddito nazionale lordo inferiore al 90 % della media comunitaria, come pure, a titolo di allocazione addizionale, le regioni ammissibili a beneficiare dell'attuale obiettivo 1 ma che ne usciranno per l'effetto statistico dell'ampliamento.

3.1.1.2

Aspetti finanziari: questo obiettivo riceverà globalmente il 78 % degli stanziamenti destinati alla politica di coesione, secondo quanto previsto dalle prospettive finanziarie 2007-2013; i programmi del nuovo obiettivo 1 saranno sostenuti dal FESR, dal FSE e dal Fondo di coesione.

3.1.1.3

Principali campi di intervento:

nell'ambito del FESR: ricerca e sviluppo tecnologico, innovazione e imprenditorialità, società dell'informazione, sviluppo — a livello locale — di contenuti, servizi e applicazioni, ambiente, turismo, energia, aiuto diretto agli investimenti delle PMI che contribuiscono a creare e a salvare posti di lavoro,

nell'ambito del FSE: accrescere l'adattabilità delle imprese e dei lavoratori, migliorare gli investimenti in capitale umano,

nell'ambito del Fondo di coesione: reti transeuropee dei trasporti, protezione dell'ambiente, settori che promuovono lo sviluppo sosten