(1)

Il 24 febbraio 2022 il presidente della Federazione russa ha annunciato una «operazione militare speciale» in Ucraina e le forze armate russe hanno iniziato un attacco contro l’Ucraina. Tale attacco è una palese violazione dell’integrità territoriale, della sovranità e dell’indipendenza dell’Ucraina. Da allora la guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina si è costantemente intensificata e le attività destabilizzanti e le campagne ibride della Russia si sono estese al territorio degli Stati membri dell’Unione.

(2)

Oltre a un impatto devastante sull’economia ucraina, la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina e le azioni russe contro l’Unione hanno generato, e continuano a generare, gravi difficoltà economiche al di fuori dell’Ucraina. Data la vicinanza dell’Unione alla Russia e all’Ucraina, e considerata la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina, come pure le azioni della Russia contro l’Unione, l’economia dell’Unione ha subito ripercussioni e si prevede che continuerà a subirne finché la Russia persisterà nella sua guerra di aggressione. È prevedibile inoltre che l’economia dell’Unione sarebbe colpita in misura ancora maggiore se la situazione in Ucraina si deteriorasse ulteriormente.

(3)

La guerra di aggressione ingiustificata e non provocata nei confronti dell’Ucraina ha innescato uno shock per l’economia dell’Unione causando gravi perturbazioni dell’approvvigionamento, una maggiore incertezza, l’aumento dei premi per il rischio e una riduzione della spesa per investimenti e consumi nell’Unione. Di conseguenza la crescita media annua del PIL nel periodo 2022-2023 è stata inferiore di 1,9 punti percentuali rispetto a quanto prospettato nelle previsioni d’autunno 2021 della Commissione per lo Stato membro mediano.

(4)

In particolare, l’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022 ha provocato un drastico aumento dei prezzi del petrolio, del gas e dei prodotti alimentari, in quanto i mercati si sono adeguati alla perdita, o alla potenziale perdita, di esportazioni da due principali fornitori di materie prime. L’invasione ha inoltre comportato, come diretta conseguenza, una perturbazione delle catene di approvvigionamento per le importazioni dall’Ucraina nell’Unione, in particolare di cereali e oli vegetali, nonché per le esportazioni dall’Unione in Ucraina, con un impatto particolarmente grave sui settori dell’agricoltura, della trasformazione alimentare, della pesca e dell’acquacoltura nell’Unione. L’offerta di alcuni metalli e materie prime è diminuita a causa dell’aggressione militare e delle misure di ritorsione adottate dalla Russia, con un aumento dei costi per le industrie dell’Unione.

(5)

Alla luce degli effetti negativi sui mercati dell’energia causati dalle azioni della Russia, gli Stati membri hanno introdotto forme di sostegno alle famiglie e alle imprese. Nel periodo 2022-2024 gli Stati membri hanno adottato misure di bilancio finalizzate a ridurre al minimo l’impatto macroeconomico e sociale degli elevati prezzi dell’energia per un importo pari a oltre 365 miliardi di EUR. Il 17 marzo 2023 la Commissione ha adottato la comunicazione su un quadro temporaneo di crisi e transizione per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina (1), cui ha fatto seguito, il 4 luglio 2025, una comunicazione su una disciplina per le misure di aiuto di Stato a sostegno del patto per l’industria pulita (disciplina per gli aiuti di Stato nell’ambito del patto per l’industria pulita) (2).

(6)

L’aggressione della Russia contro l’Ucraina e l’uso dell’approvvigionamento energetico come arma hanno reso ancora più impellente per l’Unione la necessità di ridurre la sua dipendenza dai combustibili fossili accelerando la diffusione di energie rinnovabili, la decarbonizzazione dell’industria e lo sviluppo di capacità in settori strategici per la transizione verso un’economia a zero emissioni nette, anche tenendo conto dei problemi a livello mondiale che accrescono i rischi che i nuovi investimenti in questi settori vengano deviati verso paesi terzi al di fuori del SEE. Al suo livello l’Unione ha adottato diverse misure per rispondere alla crisi energetica, tra cui REPowerEU, volta ad accelerare la transizione verso l’energia verde e ad aumentare l’indipendenza energetica dell’Unione. Nell’ambito di REPowerEU sono stati messi a disposizione degli Stati membri ulteriori 20 miliardi di EUR tramite il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio (3) per affrontare la crisi energetica derivante dall’impatto della guerra di aggressione della Russia.

(7)

La Russia ha generato un impatto negativo sull’economia e sulle imprese dell’Unione anche attraverso il sequestro, la confisca o la vendita forzata di attività economiche in Russia appartenenti a investitori dell’Unione. Tale impatto negativo si aggiunge all’imposizione di pagamenti e oneri distinti a soggetti e investitori dell’Unione e a restrizioni significative alla libera circolazione dei capitali, provvedimenti che a loro volta alterano gli investimenti e impattano negativamente le imprese e i mercati. Il rischio di ulteriori sequestri di attività rimane elevato, data l’esposizione esistente e l’incapacità degli investitori dell’Unione di uscire dal mercato russo. In tale contesto, il 30 settembre 2025 il presidente della Federazione russa ha firmato un decreto per la vendita accelerata delle attività a seguito del loro sequestro.

(8)

Oltre alla perdita in termini di crescita economica e di potere d’acquisto, le azioni della Russia hanno determinato significativi costi di bilancio diretti per gli Stati membri. Tutto questo si è verificato e si verifica in un periodo in cui le finanze degli Stati membri si stanno ancora riprendendo dalla crisi della COVID-19. Anche una parte significativa del bilancio dell’Unione ha dovuto essere riorientata verso misure volte ad affrontare le conseguenze dirette e indirette della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina.

(9)

Tali diversi elementi dimostrano che la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina ha già avuto e continua ad avere ripercussioni dirette e indirette sull’economia dell’Unione, oltre che un impatto significativo sulla situazione di bilancio degli Stati membri. Nonostante tutte le misure adottate a livello dell’Unione e degli Stati membri, gli effetti delle perturbazioni causate dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina e da altre azioni della Russia sul territorio dell’Unione hanno inciso direttamente e indirettamente sui risultati economici dell’Unione e hanno avuto un impatto significativo sulla situazione di bilancio degli Stati membri.

(10)

Questa situazione di emergenza senza precedenti è il risultato di fattori esterni che sfuggono al controllo degli Stati membri e hanno gravi ripercussioni sulle loro economie. Essa minaccia di colpire ancora di più in assenza di un’azione immediata per limitare la capacità della Russia di intensificare gli attacchi ibridi sul territorio dell’Unione. È pertanto necessaria una risposta rapida e coordinata a livello dell’Unione. Detta azione dovrebbe essere intrapresa in uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri al fine di evitare che un aumento della minaccia da parte della Russia rischi di comportare ripercussioni diseguali per gli Stati membri, in particolare per quelli più vicini ai confini della Russia e dell’Ucraina. Tale risposta lascia impregiudicate le opportune misure adottate dal Consiglio nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune in relazione alle misure restrittive nei confronti della Russia.

(11)

L’esigenza di un’azione urgente deriva dal recente drastico deterioramento della situazione della sicurezza in Ucraina e negli Stati membri, che rappresenta una minaccia reale per la stabilità della situazione economica dell’Unione e dipende fortemente da diversi parametri e da come evolveranno nel tempo.

(12)

Considerata l’urgenza della suddetta situazione, è opportuno vietare, su base temporanea, qualsiasi trasferimento diretto o indiretto di attività e riserve della Banca centrale di Russia o di qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia, come il Fondo di ricchezza nazionale russo («Banca centrale di Russia o entità collegate»), al fine di garantire che le attività e le riserve della Banca centrale di Russia o delle entità collegate non siano trasferite alla Banca centrale di Russia o alle entità collegate, o a loro beneficio, e quindi alla Russia.

(13)

Il trasferimento di fondi alla Russia dovrebbe essere impedito con urgenza per limitare i danni all’economia dell’Unione. Dal 2022 la spesa militare ha determinato in larga misura la forte crescita della Russia, ma nel 2025 il ritmo dell’espansione economica russa si è notevolmente indebolito. Tale rallentamento rispecchia, tra l’altro, l’impatto negativo degli squilibri accumulati, in particolare l’inflazione e i tassi di interesse elevati. La situazione di bilancio della Russia è ulteriormente peggiorata nel 2025, quando il prezzo del petrolio è calato, il rublo si è apprezzato e le sanzioni occidentali si sono intensificate ancora di più. Considerata la posizione di bilancio della Russia, si può prevedere che tutte le risorse aggiuntive ricevute potrebbero essere utilizzate direttamente per finanziare la sua guerra di aggressione ingiustificata e non provocata nei confronti dell’Ucraina, con gravi conseguenze per l’Unione europea e i suoi Stati membri.

(14)

Ciò creerebbe gravi difficoltà per l’economia dell’Unione per due motivi principali.

(15)

In primo luogo, il trasferimento di risorse aggiuntive alla Russia aggraverebbe il rischio di un’escalation delle attività belligeranti ibride dirette contro gli Stati membri e nel territorio degli Stati membri, creando ulteriori perturbazioni economiche e costi economici e di bilancio e aumentando l’incertezza economica. Nelle sue conclusioni del 26 giugno 2025 il Consiglio europeo ha condannato fermamente tutti i tipi di attività ibride, in particolare il protrarsi della campagna ibrida messa in atto dalla Russia, che include sabotaggi, perturbazioni delle infrastrutture critiche, attacchi informatici, manipolazione delle informazioni e ingerenze nonché tentativi di minare la democrazia, anche nel processo elettorale. In tali conclusioni il Consiglio europeo ha osservato che l’Unione e gli Stati membri continueranno a rafforzare la loro resilienza, a prevenire e scoraggiare le minacce ibride della Russia e a rispondervi.

(16)

La Russia sta facendo sempre più ricorso alle attività ibride nel tentativo di destabilizzare non solo l’Ucraina, ma anche gli Stati membri e l’Unione (ad esempio attraverso sabotaggi, droni, spionaggio economico, ingerenze nei processi elettorali e campagne di disinformazione). In tale contesto l’Unione, i suoi Stati membri e le imprese hanno subito costi diretti per affrontare la campagna ibrida della Russia.

(17)

In assenza di un divieto di trasferimento di attività e riserve della Banca centrale di Russia o delle entità collegate, è probabile che tali risorse possano essere utilizzate per sostenere la campagna ibrida della Russia, aggravando in tal modo le difficoltà economiche nell’Unione. Ad esempio nelle ultime settimane lo spazio aereo è stato violato in Belgio, nei Paesi Bassi, in Polonia, in Romania, in Danimarca, in Estonia, in Germania, in Lituania e in Lettonia. Non si tratta di incidenti, ma di eventi che seguono uno schema e rischiano di aggravarsi in caso di trasferimento di attività e riserve alla Banca centrale di Russia o alle entità collegate o a loro beneficio, e quindi alla Russia.

(18)

In secondo luogo, la disponibilità di fondi aggiuntivi per la guerra di aggressione della Russia rischia di prolungare e aggravare l’incertezza economica e potrebbe rendere necessaria una maggiore risposta di bilancio da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri per sostenere l’Ucraina e l’economia dell’Unione.

(19)

Nelle sue conclusioni del 23 ottobre 2025 il Consiglio europeo riconosce che la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina e le sue ripercussioni sulla sicurezza europea e globale in un contesto in evoluzione costituiscono una sfida esistenziale per l’Unione europea. La comunicazione congiunta dell’alto rappresentante e della Commissione dal titolo «Preservare la pace - Tabella di marcia sulla prontezza alla difesa per il 2030» (4) indica che l’Ucraina rimane la prima linea di difesa dell’Europa ed è parte integrante dell’architettura europea di difesa e sicurezza.

(20)

In tale contesto, se la guerra di aggressione della Russia dovesse proseguire, si può prevedere che le ripercussioni sull’economia dell’Unione sarebbero ancora più gravi nel caso in cui l’Ucraina non fosse in grado di sostenere gli sforzi di bilancio necessari per proseguire il suo sforzo bellico. Una sconfitta dell’Ucraina sarebbe inoltre associata a un maggiore rischio di aggressione, anche attraverso attività ibride, da parte della Russia nei confronti di uno degli Stati membri o di un paese nel vicinato dell’Ucraina, compresi i paesi candidati, con ripercussioni immediate dirette e indirette di entità senza precedenti sulla sicurezza e sulla situazione economica dell’Unione. Tale situazione aumenterebbe ulteriormente il livello di incertezza per gli operatori economici. È probabile che tale impatto possa essere più grave negli Stati membri più vicini ai confini dell’Ucraina, della Russia e della Bielorussia. Da una recente analisi econometrica della Commissione emerge che, a causa della guerra, la crescita del PIL nel periodo 2022-2023 era già inferiore di 1,4-1,8 punti percentuali rispetto alla media dell’Unione negli Stati membri confinanti con i paesi in guerra, e le perdite si sono ridotte solo leggermente nel 2024.

(21)

Nell’ottobre e nel novembre 2025 gli attacchi aerei russi contro le reti di trasporto, le zone residenziali e le infrastrutture energetiche in Ucraina si sono ulteriormente intensificati. La Russia ha lanciato sette attacchi combinati e su vasta scala con missili e droni a lungo raggio, causando gravi perturbazioni alla produzione di energia ucraina e rendendo necessarie ulteriori importazioni di gas per la stagione di riscaldamento. Gli attacchi più devastanti si sono verificati nella notte del 7 novembre, con oltre 500 droni e missili, e nella notte del 24 novembre, con 464 droni e 22 missili. Secondo i dati presentati dalla missione ONU di monitoraggio dei diritti umani in Ucraina il 25 novembre 2025, nel 2025 le vittime civili nelle principali città (da gennaio a ottobre) sono aumentate del 26 % rispetto all’anno precedente, mentre nello stesso periodo i feriti civili sono aumentati del 75 %. Dall’inizio dell’invasione su vasta scala da parte della Russia sono stati uccisi almeno 14 534 civili, di cui 745 bambini, e ne sono stati feriti 38 472, di cui 2 349 bambini.

(22)

L’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina ha inoltre già provocato un significativo sfollamento di cittadini ucraini sia all’interno del paese che verso i paesi vicini, con un afflusso senza precedenti di sfollati dall’Ucraina nell’Unione e gravi conseguenze umanitarie ed economiche per gli Stati membri. In particolare, l’Unione e i suoi Stati membri hanno dovuto e continuano a dover compiere un importante sforzo di bilancio per accogliere gli sfollati dall’Ucraina. L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia ha costretto milioni di persone a fuggire dal loro paese in cerca di maggiore sicurezza, principalmente verso gli Stati membri. Alla fine di settembre 2025 un totale di 4,3 milioni di cittadini di paesi terzi fuggiti dall’Ucraina avevano ricevuto protezione temporanea a norma della direttiva 2001/55/CE del Consiglio (5). Dal 2022 il costo di bilancio lordo per l’Unione associato all’accoglienza degli sfollati dall’Ucraina è stimato a circa lo 0,2 % del PIL all’anno e diverse stime mostrano che i costi di bilancio risultanti per gli Stati membri nel periodo compreso tra il 2022 e il 2025 potrebbero superare i 155 miliardi di EUR. Un’ulteriore escalation della guerra di aggressione della Russia potrebbe portare al rischio di un afflusso improvviso e massiccio di sfollati dall’Ucraina o di persone bisognose di protezione internazionale.

(23)

In conseguenza delle azioni della Russia in Ucraina, che rappresentano una minaccia diretta per la situazione della sicurezza nell’Unione, l’Unione e i suoi Stati membri hanno dovuto aumentare in modo sostanziale i loro investimenti nelle capacità di difesa. Dall’inizio della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina nel febbraio 2022, il rapporto spesa per la difesa/PIL dell’Unione è aumentato di circa 0,25 punti percentuali, raggiungendo l’1,5 % del PIL nel 2024 (ossia circa 270 miliardi di EUR). Il 28 maggio 2025 il Consiglio ha adottato, come misura di emergenza, il regolamento (UE) 2025/1106 del Consiglio (6), che ha lo scopo di fornire assistenza finanziaria agli Stati membri affinché possano sostenere la loro prontezza industriale nel settore della difesa. Le previsioni d’autunno 2025 della Commissione prospettano un ulteriore aumento della spesa per la difesa di circa 0,5 punti percentuali entro il 2027, quando raggiungerebbe il 2,0 % del PIL (ossia circa 405 miliardi di EUR). In aggiunta a tali conseguenze economiche per l’economia dell’Unione causate dalla guerra di aggressione della Russia in Ucraina, la Russia stessa sta causando impatti economici diretti sull’economia dell’Unione attraverso le sue azioni. Questa situazione si aggraverebbe in maniera improvvisa e drastica se la Russia avesse accesso a fondi aggiuntivi in assenza di un divieto di trasferimento.

(24)

Alla luce di tali diverse considerazioni, garantire il divieto di trasferimento di attività e riserve della Banca centrale di Russia a quest’ultima e alle entità collegate, o a loro beneficio, e quindi alla Russia è una misura appropriata al fine di evitare ulteriori ripercussioni di entità senza precedenti sulla situazione economica dell’Unione causate dalle azioni della Russia. Nella misura in cui è limitata nel tempo e reversibile, essa non va al di là di quanto necessario per il perseguimento di tale obiettivo.

(25)

È altresì opportuno, nelle circostanze attuali, che gli enti finanziari che detengono attività e riserve della Banca centrale di Russia o delle entità collegate gestiscano separatamente le disponibilità liquide che si sono accumulate con la scadenza delle attività.

(26)

Le misure specifiche di cui al presente regolamento non pregiudicano le attività della Banca centrale di Russia che consistono in un credito nei confronti degli enti finanziari dell’Unione soggetto alle restrizioni ai trasferimenti. Le misure previste dal presente regolamento non incidono sulla proprietà di tali attività. Le disponibilità liquide accumulatesi nei bilanci degli enti finanziari che detengono attività e riserve della Banca centrale di Russia a seguito del divieto di trasferimenti alla Banca centrale di Russia o a suo beneficio non appartengono alla Banca centrale di Russia e non costituiscono attività sovrane. Il divieto di trasferimenti delle attività e delle riserve della Banca centrale di Russia o delle entità collegate è temporaneo, reversibile e sottoposto a revisione periodica.

(27)

Tali misure supplementari creano nuovi obblighi per gli enti finanziari che detengono attività e riserve della Banca centrale di Russia o per le entità collegate al fine di alleviare le conseguenze per l’economia dell’Unione causate dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina. Dato il contesto in cui tali misure vengono adottate e il fatto che tali misure perseguono un obiettivo di politica pubblica per evitare il deterioramento dell’economia dell’Unione in una situazione di crisi di sicurezza, tali misure rispettano pienamente i diritti e le libertà fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali, in particolare l’articolo 17, letto in combinato disposto con l’articolo 52, in quanto sono giustificate e proporzionate a tale finalità perseguita.

(28)

Le misure connesse al divieto di trasferire le attività e le riserve della Banca centrale di Russia o delle entità collegate dovrebbero rimanere temporanee. Esse dovrebbero essere mantenute fintantoché la messa a disposizione della Russia di significative risorse finanziarie e di altro tipo per proseguire le sue azioni nel contesto della sua guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina ponga o minacci di porre gravi difficoltà economiche all’interno dell’Unione e degli Stati membri e persista il rischio di provocare un ulteriore grave deterioramento della situazione economica nell’Unione e negli Stati membri. È pertanto opportuno porre fine alle misure di cui al presente regolamento qualora la Russia cessi la sua guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina, fornisca all’Ucraina riparazioni nella misura necessaria a consentire la ricostruzione senza conseguenze economiche e finanziarie per l’Unione e le azioni della Russia nel contesto della guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina abbiano oggettivamente cessato di comportare un forte rischio di gravi difficoltà per l’economia dell’Unione e dei suoi Stati membri. A tal fine il Consiglio, su proposta della Commissione, che dovrebbe tener conto della relazione della Commissione sulla base del riesame annuale del presente regolamento, dovrebbe modificare il presente regolamento, anche stabilendo disposizioni appropriate di cessazione graduale , strettamente necessarie e temporanee per la tutela degli interessi legittimi degli operatori dell’Unione e degli Stati membri, comprese congrue tempistiche per l’adempimento degli obblighi in seguito alla cessazione delle misure. In particolare, al fine di garantire la certezza del diritto e una cessazione graduale e ordinata, è opportuno stabilire norme relative ai tempi e alle modalità di rimborso delle disponibilità liquide.

(29)

Nell’applicazione del presente regolamento si dovrebbe tenere presente la necessità di assicurare la stabilità finanziaria dell’Unione e di salvaguardare l’importanza sistemica dei depositari centrali di titoli per il funzionamento dei mercati dei valori mobiliari.

(30)

Tenuto conto della portata della crisi, del grado del suo impatto sociale, economico e finanziario e della necessità di agire quanto prima, è opportuno che il presente regolamento entri in vigore con urgenza il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

(31)

Poiché gli obiettivi del presente regolamento non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri ma possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo,