(1)

Con lettera del 21 luglio 2009, registrata presso la Commissione il 22 luglio 2009 con il numero CP 231/2009, la Commissione ha ricevuto una denuncia dalla compagnia aerea Ryanair Ltd (ora Ryanair Designated Activity Company, in appresso: «Ryanair») secondo la quale l'Irlanda avrebbe concesso un aiuto di Stato illegittimo e illegale attraverso la tassa sui viaggi aerei (Air Travel Tax), un'accisa introdotta dall'Irlanda sui passeggeri in partenza dagli aeroporti irlandesi.

(2)

Con lettera del 28 luglio 2009, la Commissione ha trasmesso la denuncia all'Irlanda, invitandola a prendere posizione in merito alle affermazioni formulate nella lettera datata 21 luglio 2009.

(3)

Con lettera del 26 agosto 2009, l'Irlanda ha chiesto una proroga del termine di risposta, che la Commissione ha concesso con lettera del 3 settembre 2009.

(4)

Il 15 ottobre 2009, l'Irlanda ha risposto alla lettera della Commissione e tale risposta è stata registrata presso la Commissione nella medesima data.

(5)

Poiché il presunto aiuto sarebbe stato attuato in assenza di notifica preventiva alla Commissione, il caso è stato registrato come misura non notificata. La Commissione ha svolto un'indagine preliminare a norma dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.

(6)

Con decisione del 13 luglio 2011 (la «decisione del 2011») (2), adottata al termine della fase di indagine preliminare, la Commissione ha respinto la maggior parte delle denunce di Ryanair. In particolare, ha rilevato che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La Commissione ha tuttavia deciso di avviare un procedimento di indagine formale relativo ai tassi di imposizione differenziati applicabili ai voli verso destinazioni situate a non più di 300 chilometri dall'aeroporto di Dublino e a tutti gli altri voli.

(7)

Tramite istanza depositata presso la cancelleria del Tribunale in data 24 settembre 2011, Ryanair ha proposto un ricorso per l'annullamento parziale della decisione del 2011, nella parte in cui dichiarava che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non costituiva aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Il procedimento è stato registrato come causa T-512/11.

(8)

Il 25 luglio 2012 la Commissione ha adottato la sua decisione (la «decisione del 2012») sull'applicazione di tassi differenziati in relazione alla tassa sui viaggi aerei (3). In tale decisione la Commissione ha riscontrato che l'Irlanda aveva concesso aiuti di Stato sotto forma di un tasso inferiore per la tassa sui viaggi aerei applicabile ai voli verso destinazioni site a non oltre 300 chilometri di distanza dall'aeroporto di Dublino tra il 30 marzo 2009 e il 28 febbraio 2011. Inoltre, la Commissione ha rilevato che tale aiuto di Stato era illegale e incompatibile con il mercato interno e ha chiesto all'Irlanda di recuperare l'aiuto incompatibile dai beneficiari.

(9)

Tramite istanze presentate il 1o novembre 2012 e il 15 novembre 2012, Ryanair e Aer Lingus hanno impugnato la decisione del 2012. Tali procedimenti sono stati registrati come causa T-473/12 e causa T-500/12.

(10)

Con sentenza del 25 novembre 2014, il Tribunale ha annullato la decisione del 2011 nella parte in cui detta decisione dichiarava che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (4). Il Tribunale ha dichiarato che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE.

(11)

Con sentenza del 5 febbraio 2015, il Tribunale ha annullato la decisione del 2012 riguardante i tassi di imposizione differenziati applicabili ai voli verso destinazioni situate a non più di 300 chilometri di distanza dall'aeroporto di Dublino, nella parte in cui la decisione del 2012 disponeva il recupero dell'aiuto dai beneficiari, secondo un importo fissato a 8 EUR per passeggero (5). La Commissione ha proposto un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia contro tale sentenza.

(12)

In seguito all'annullamento della decisione del 2011, con lettera del 28 settembre 2015, la Commissione ha informato l'Irlanda di aver deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, in relazione alla mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito. Tale decisione («decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (6). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla misura.

(13)

L'Irlanda ha presentato le sue osservazioni in merito alla decisione di avvio con lettera del 22 dicembre 2015, registrata presso la Commissione il 6 gennaio 2016.

(14)

La Commissione ha ricevuto osservazioni da due interessati. Con lettera del 23 agosto 2016, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all'Irlanda, che ha avuto la possibilità di replicare. In mancanza di una risposta da parte dell'Irlanda, con lettera del 17 ottobre 2016 la Commissione ha ribadito il suo invito all'Irlanda a prendere posizione in merito alle osservazioni ricevute dagli interessati.

(15)

Con lettera del 9 dicembre 2016, la Commissione ha chiesto all'Irlanda di fornire ulteriori informazioni. L'Irlanda ha risposto con lettera del 18 gennaio 2017 e, in tale lettera, ha presentato anche le sue osservazioni in merito a quelle formulate dagli interessati.

(16)

Con sentenza del 21 dicembre 2016, la Corte ha annullato le sentenze del Tribunale nella parte in cui tali sentenze avevano annullato la decisione del 2012 (7). La Corte ha quindi confermato che l'Irlanda doveva recuperare la somma di 8 EUR per passeggero dalle compagnie aeree che avevano beneficiato di aiuti di Stato illegali.

(17)

La tassa sui viaggi aerei è stata istituita dall'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria (n. 2) del 2008 (la «legge finanziaria», Finance Act) (8). La legge finanziaria è entrata in vigore il 30 marzo 2009. L'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria prevede che le compagnie aeree versino la tassa sui viaggi aerei in relazione a «ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile».

(18)

I termini utilizzati nell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria sono definiti nell'articolo 55, primo comma. La definizione del termine «passeggero» di cui all'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria esclude esplicitamente «un passeggero in transito o in trasferimento», il che significa che la partenza di un «passeggero in transito o in trasferimento» non costituisce una «partenza di un passeggero» per la quale le compagnie aeree sono tenute a versare la tassa sui viaggi aerei. Un «passeggero in transito» è definito come «un passeggero che si trova a bordo di un aeromobile il quale atterra in un aeroporto nel corso del suo viaggio e continua poi il suo viaggio a bordo di tale aeromobile». Inoltre, il termine «passeggero in trasferimento» indica «un passeggero che arriva su un volo presso un aeroporto e riparte da tale aeroporto su un altro volo, diretto verso un aeroporto diverso da quello di provenienza originale, qualora i due voli facciano parte di un'unica prenotazione e il tempo che intercorre tra l'ora di arrivo prevista del volo presso l'aeroporto e l'ora di partenza prevista del volo da tale aeroporto non sia superiore a 6 ore». Infine, il termine aeroporto indica un aeroporto ai sensi della legge (di modifica) sulla navigazione aerea e sul trasporto aereo (Air Navigation and Transport (Amendment) Act) del 1998, ma non include un aeroporto dal quale il numero di partenze di passeggeri nell'anno civile precedente era inferiore a 10 000 (9).

(19)

Al momento dell'introduzione della tassa sui viaggi aerei, l'articolo 55, secondo comma, lettera b) della legge finanziaria stabiliva che «la tassa sui viaggi aerei viene applicata, riscossa e pagata in base alla distanza tra il luogo di partenza del volo e il luogo in cui termina il volo, secondo l'aliquota di: i) 2 EUR nel caso di un volo da un aeroporto a una destinazione situata a non più di 300 chilometri dall'aeroporto di Dublino; ii) 10 EUR in ogni altro caso».

(20)

In seguito a un'indagine condotta dalla Commissione in merito a un'eventuale violazione del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio (10) e dell'articolo 56 del TFUE sulla libera prestazione dei servizi, le aliquote sono state modificate con effetto dal 1o marzo 2011 rendendo applicabile una tariffa unica, pari a 3 EUR, per tutte le partenze a decorrere da tale data, indipendentemente dalla distanza dall'aeroporto di Dublino (11).

(21)

La tassa sui viaggi aerei è stata abolita con effetto a partire dal 1o aprile 2014.

(22)

Nella sua lettera datata 18 gennaio 2017, l'Irlanda ha spiegato che per determinare il tasso d'imposizione fiscale dovuto, come previsto negli orientamenti emessi dalle autorità fiscali irlandesi («Revenue Commissioners») il 30 marzo 2009 (cfr. considerando 84), la compagnia aerea doveva considerare il viaggio nel suo complesso, nel caso di viaggi composti da più tratte. L'Irlanda ha fornito un esempio di un volo costituito da due tratte, di cui la prima tratta è Dublino – Shannon e la seconda tratta è Shannon – New York. Shannon si trova a 300 km dall'aeroporto di Dublino, mentre New York dista più di 300 km dall'aeroporto di Dublino. La destinazione finale (New York) si trova a più di 300 km dall'aeroporto di Dublino. Di conseguenza, secondo l'Irlanda, dal momento che è necessario considerare il viaggio nel suo complesso (ovvero da Dublino a New York), il volo in esame sarebbe soggetto alla tassa sui viaggi aerei secondo il tasso di 10 EUR. La partenza da Shannon potrebbe essere ignorata, nel senso che non è dovuta nessuna tassa (aggiuntiva) sui viaggi aerei, a condizione che il passeggero soddisfi la definizione di «passeggero in trasferimento» o «passeggero in transito» all'aeroporto di Shannon in conformità con l'articolo 55, primo comma, della legge finanziaria. Di conseguenza, nel caso in esame la compagnia aerea dovrebbe considerare il viaggio nel suo complesso e applicare il tasso d'imposizione fiscale pertinente, appropriato per la destinazione finale (12).

(23)

Anche Air Lingus, che ha riscosso la tassa sui viaggi aerei durante il periodo 2009-2014 in conformità con gli orientamenti emessi dai Revenue Commissioners, nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio, ha confermato che la tassa sui viaggi aerei non si applicava a particolari tratte di un viaggio. Al contrario, l'evento imponibile era un viaggio iniziato in Irlanda e la tassa dovuta dipendeva dalla destinazione finale indicata sul biglietto, indipendentemente dal fatto che il passeggero avesse preso uno o più voli per raggiungere la destinazione finale.

(24)

Per quanto riguarda il tasso d'imposizione fiscale applicabile per la tassa sui viaggi aerei, durante il periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011, l'Irlanda ha dichiarato che il tasso d'imposizione fiscale inferiore, pari a 2 EUR per passeggero, si applicava soltanto se la destinazione finale del viaggio complessivo, indipendentemente dal numero di voli presenti nel viaggio, si trovava a 300 km dall'aeroporto di Dublino; mentre il tasso d'imposizione fiscale più elevato si applicava in qualsiasi altro caso. Secondo l'Irlanda, il tasso d'imposizione fiscale inferiore (2 EUR) rappresentava un'eccezione alla norma generale.

(25)

La tabella 1, contenente informazioni fornite dall'Irlanda, illustra come era applicata la tassa sui viaggi aerei, prima e dopo l'introduzione di un tasso d'imposizione fiscale unico per tutte le partenze tassabili nel 2011.

Tabella 1

Esempi di viaggi e tasse pagabili prima e dopo la modifica dell'tasso d'imposizione fiscale per la tassa sui viaggi aerei nel 2011

(26)

Secondo l'Irlanda, gli esempi riportati nella tabella 1 possono essere spiegati come segue:

(27)

Questi esempi non includono la situazione di un viaggio che inizia e finisce fuori dall'Irlanda ma comporta uno scalo in Irlanda, ad esempio Londra-New York con scalo all'aeroporto di Dublino. Tuttavia, stando a tutte le spiegazioni fornite dall'Irlanda, non vi è dubbio che un tale viaggio non richiederebbe il versamento di alcuna nessuna tassa sui viaggi aerei. Infatti la partenza da Londra non sarebbe soggetta alla tassa sui viaggi aerei, poiché gli aeroporti di Londra non sono aeroporti ai sensi della definizione di cui all'articolo 55, primo comma, della legge finanziaria, dato che si trovano la di fuori dall'Irlanda, e la partenza da Dublino non sarebbe tassata in quanto il passeggero in questione si qualificherebbe come un passeggero in trasferimento o in transito.

(28)

Secondo le informazioni fornite dall'Irlanda, la tassa sui viaggi aerei è stata introdotta in risposta alle sfide finanziarie sorte a seguito della crisi finanziaria ed economica globale con l'obiettivo di aumentare le entrate. L'Irlanda non ha menzionato altri obiettivi, come ad esempio la protezione dell'ambiente.

(29)

Come menzionato al considerando 6, la decisione del 2011 è stata adottata al termine di una fase di indagine preliminare iniziata il 21 luglio 2009.

(30)

Al fine di valutare se la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito fosse selettiva o meno, la Commissione ha innanzitutto individuato il pertinente sistema fiscale di riferimento. La Commissione ha ritenuto che l'obiettivo e la struttura del sistema fiscale della tassa sui viaggi aerei fosse la tassazione dei passeggeri in partenza da un aeroporto situato in Irlanda al fine di aumentare le entrate del bilancio dello Stato. Dalle informazioni fornite dall'Irlanda la Commissione aveva inteso che la prima tratta di un viaggio comprendente più tratte fosse sempre esentata dall'applicazione della tassa sui viaggi aerei. L'Irlanda ha fornito altresì esempi di viaggi da New York a Dublino e da Dublino a New York con e senza scalo a Shannon e i tassi d'imposizione fiscale applicabili per la tassa sui viaggi aerei. Di conseguenza, il sistema di riferimento è stato inteso come una tassa riscossa in relazione a ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile. La Commissione ha inoltre ritenuto che i passeggeri in trasferimento e in transito fossero passeggeri in partenza da un aeroporto irlandese e sembrerebbero quindi far parte di tale sistema di riferimento. Di conseguenza, l'esclusione dei passeggeri in trasferimento e in transito si sarebbe discostata dalla normale applicazione di tale quadro fiscale generale.

(31)

La Commissione ha quindi esaminato se l'esclusione dei passeggeri in trasferimento e in transito dall'applicazione della tassa sui viaggi aerei fosse giustificata dalla natura o da principi generali del sistema fiscale nello Stato membro. Nel contesto della sua analisi la Commissione ha constatato che lo scopo della tassa sui viaggi aerei doveva essere quello di essere neutrale rispetto alla rotta selezionata per raggiungere la destinazione finale, indipendentemente dal fatto che fosse previsto o meno uno scalo, nonché quello di evitare una doppia imposizione. Secondo la decisione del 2011, qualora la tassa sui viaggi aerei fosse stata applicata ai passeggeri in transito e in trasferimento, la compagnia aerea avrebbe dovuto pagare l'imposta due volte per un viaggio con scalo intermedio. Di conseguenza è stato concluso che l'esenzione dall'applicazione della tassa sui viaggi aerei per i passeggeri in transito e in trasferimento rientrava nella natura e nella logica del sistema fiscale pertinente, in quanto comportava la medesima tassazione dei passeggeri indipendentemente dalla rotta percorsa.

(32)

Partendo da tali constatazioni, la Commissione ha dedotto che l'esclusione dei passeggeri in trasferimento e in transito dall'applicazione della tassa sui viaggi aerei era in linea con la natura e la logica del sistema fiscale individuato (13).

(33)

Come menzionato nel considerando 10, tramite la sua sentenza nella causa T-512/11, il Tribunale ha annullato la decisione del 2011 nella parte in cui detta decisione rilevava che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(34)

Il Tribunale ha rilevato che un'indagine preliminare di circa due anni aveva notevolmente superato il periodo normalmente richiesto per un'indagine preliminare condotta a norma dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.

(35)

Inoltre il Tribunale ha ritenuto che l'esame della Commissione fosse incompleto e insufficiente. In particolare, il Tribunale ha constatato l'esistenza di incongruenze tra il contenuto della lettera dell'Irlanda datata 15 ottobre 2009, citata al considerando 4, e la decisione del 2011.

(36)

A tale proposito, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione condividesse l'opinione dell'Irlanda secondo la quale la parte del viaggio esentata dal pagamento della tassa sui viaggi aerei fosse la prima tratta, anche se gli esempi riprodotti nella tabella di cui al considerando 9 della decisione del 2011 non corroboravano tale conclusione. Secondo il Tribunale, sebbene ciò possa essere il caso per quanto riguarda l'esempio relativo ai passeggeri che viaggiano da Dublino a New York facendo scalo a Shannon, che erano soggetti al pagamento della tassa sui viaggi aerei, non era chiaro al contrario, e la Commissione non lo aveva spiegato, per quale motivo i passeggeri che seguivano la rotta inversa, ossia da New York a Dublino, facendo lo stesso scalo, non fossero soggetti al pagamento della tassa sui viaggi aerei per la partenza dall'aeroporto di scalo di Shannon.

(37)

Inoltre, con riferimento al fatto che, secondo le autorità irlandesi, anche motivi di neutralità giustificano le esenzioni per le stesse categorie di passeggeri concesse da altri sistemi di tassazione dei viaggi aerei esistenti in altri Stati membri, sebbene a tale proposito si sia fatto esplicito riferimento al Regno Unito, il Tribunale ha constatato che la tassa applicata ai passeggeri del trasporto aereo (Air Passenger Duty) in vigore nel Regno Unito non poteva costituire un modello di riferimento pertinente per il caso di specie, in quanto tale tassa prevede che sia sempre la prima tratta del viaggio ad essere soggetta al pagamento dell'imposta, aspetto questo che non corrispondeva alla tesi sostenuta dalle autorità irlandesi nella loro lettera del 15 ottobre 2009 e confermata dalla Commissione nella sua decisione del 2011.

(38)

Il Tribunale ha inoltre sottolineato che la lettera del 15 ottobre 2009 non faceva esplicitamente riferimento alla necessità di evitare la doppia imposizione. Inoltre, il Tribunale ha rilevato che l'Irlanda si era offerta di valutare la possibilità di rettificare la legge in relazione ai passeggeri in trasferimento e in transito, eliminando l'obbligo di prenotazione unica dalla definizione di passeggero in trasferimento e che la Commissione non ha preso posizione in merito a tale affermazione.

(39)

Tali incongruenze hanno motivato la conclusione secondo la quale, quando la Commissione ha adottato la decisione del 2011, non disponeva delle informazioni necessarie per effettuare un'analisi sufficientemente completa della selettività della misura e per concludere che le norme per l'applicazione dell'esenzione non sollevassero dubbi.

(40)

Il Tribunale ha quindi concluso che, in assenza di un'analisi dell'eventuale compatibilità della misura contestata con il mercato interno, la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento di indagine formale, al fine di raccogliere tutte le informazioni pertinenti per verificare che la misura contestata non fosse selettiva ed eventualmente concludere che tale misura non costituiva un aiuto di Stato e consentire alla parte richiedente e agli altri interessati di presentare le loro osservazioni in relazione a tale procedimento.

(41)

In seguito alla sentenza nella causa T-512/11, la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale al fine di raccogliere informazioni per verificare che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non fosse selettiva e consentire alla parte ricorrente e agli altri interessati di presentare le loro osservazioni in relazione a tale procedimento.

(42)

Nella decisione di avvio, la Commissione ha rilevato che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito comportava una perdita di entrate fiscali per lo Stato ed era quindi finanziata facendo ricorso a risorse statali e sembrava conferire un vantaggio alle compagnie aeree beneficiarie. Inoltre, nella fase di avvio dell'indagine formale, la Commissione non poteva escludere che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito fosse selettiva.

(43)

Di conseguenza, in via preliminare, la Commissione ha concluso che, poiché tutti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE potevano essere soddisfatti a priori, la misura poteva costituire un aiuto di Stato concesso a favore delle compagnie aeree che avevano gestito le rotte e che beneficiavano dell'esenzione dalla tassa sui viaggi aerei per i passeggeri in trasferimento e in transito.

(44)

Di conseguenza la Commissione ha invitato l'Irlanda a illustrare ancora una volta i motivi per l'adozione della tassa sui viaggi aerei e a spiegare perché detta tassa non si applicava ai passeggeri in trasferimento e in transito.

(45)

La Commissione ha altresì invitato l'Irlanda a precisare in dettaglio come dovrebbe essere interpretato l'articolo 55 della legge finanziaria. La Commissione ha richiesto all'Irlanda di fornire esempi chiari di come la tassa sui viaggi aerei venisse applicata a tutte le categorie di rotte pertinenti, di chiarire se la tassa sui viaggi aerei esonerava espressamente la seconda tratta di un viaggio o, più in generale, esentava tutti i passeggeri in trasferimento e in transito, nonché di fornire qualsiasi altra informazione che le autorità irlandesi ritenessero utile fornire a tale riguardo. La Commissione ha inoltre invitato l'Irlanda a fornire tali esempi in relazione ai periodi precedenti e successivi alla modifica dei tassi d'imposizione fiscale della tassa sui viaggi aerei, introdotta nel 2011.

(46)

Nel contesto dell'ipotesi preliminare secondo la quale il sistema di riferimento sarebbe un'imposta riscossa per ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile, la Commissione ha espresso dubbi in merito al fatto che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito derogasse dal sistema di tassazione di riferimento, applicando una distinzione tra operatori economici che, alla luce dell'obiettivo definito per detto sistema fiscale dello Stato membro interessato, si trovavano in situazioni fattuali e giuridiche analoghe e conferisse, quindi, un vantaggio a favore di talune compagnie aeree.

(47)

In ogni caso, la Commissione ha rilevato altresì che il nome e la formulazione della tassa sui viaggi aerei possono suggerire che il suo principio guida sia quello di tassare i viaggi aerei in partenza da un aeroporto in Irlanda, piuttosto che ogni partenza da un aeroporto in Irlanda. Secondo la Commissione, presumendo tale ipotesi, la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito sembrerebbe derivare direttamente da tale principio, poiché un viaggio aereo può comportare più di una partenza da un aeroporto in Irlanda.

(48)

Nelle sue osservazioni del 22 dicembre 2015 sulla decisione di avvio, l'Irlanda ha respinto ogni asserzione secondo la quale l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito costituirebbe un aiuto di Stato.

(49)

L'Irlanda ha dichiarato che l'obbligo di versamento della tassa sui viaggi aerei è stato definito nella legge finanziaria, che deve essere interpretata in maniera rigorosa. Basandosi sulla giurisprudenza della Corte suprema irlandese, l'Irlanda ha sottolineato che, ai sensi del diritto irlandese, un contribuente può essere tenuto a pagare una tassa o subire uno svantaggio soltanto se ciò è stabilito in maniera esplicita nella legge e ha citato la sentenza Texaco (Ireland) Ltd contro Murphy (ispettore delle imposte): «[i]l fatto che un cittadino non debba essere tassato a meno che la formulazione di una legge non imponga chiaramente tale obbligo è una norma di diritto riconosciuta» (14). Su tale base, l'Irlanda ha dichiarato che al fine di stabilire se un viaggio era soggetto alla tassa sui viaggi aerei era necessario esaminare la formulazione della legge finanziaria. Qualsiasi dubbio in merito all'applicazione della legge finanziaria andrebbe a beneficio del contribuente.

(50)

Ai sensi dell'articolo 55, secondo comma, lettera c), della legge finanziaria, la tassa sui viaggi aerei diventa «esigibile quando un passeggero parte da un aeroporto a bordo di un aeromobile». A tale proposito, l'Irlanda ha osservato che:

(51)

Alla luce del considerando 50, l'Irlanda ha ritenuto che non fosse dovuta alcuna tassa sui viaggi aerei per i passeggeri in trasferimento e in transito, indipendentemente dalla tratta del viaggio in questione. L'Irlanda ha confermato che la seconda tratta di un viaggio non era automaticamente esentata dalla tassa. Secondo l'Irlanda, la seconda tratta di un viaggio avrebbe potuto essere tassata o meno, a seconda dell'applicazione dell'articolo 55 della legge finanziaria alla fattispecie, ivi incluso nel caso in cui il passeggero fosse un passeggero in trasferimento o in transito (lo stesso dicasi per la prima tratta di un viaggio). La definizione di «aeroporto» potrebbe altresì escludere taluni viaggi, in quanto nessuna tassa era dovuta sui viaggi aerei in relazione a una partenza da un aeroporto al di fuori dell'Irlanda.

(52)

L'Irlanda ha sottolineato altresì che le esclusioni dei passeggeri in trasferimento e in transito sono normali in relazione alle tasse sui viaggi aerei attuate da altri paesi, ad esempio il Regno Unito, la Francia e la Germania. L'Irlanda ha sostenuto che le norme relative a ciascuna imposta devono essere lette nel contesto del diritto interno pertinente.

(53)

L'Irlanda ha commentato il punto 88 della sentenza nella causa T-512/1, che riguarda la seguente dichiarazione contenuta nel considerando 20 della decisione del 2011: «[r]iguardo alla mancata applicazione della tassa ai passeggeri in transito e in trasferimento, le autorità irlandesi affermano che il fatto che qualsiasi prima tratta di un viaggio complessivo non sia soggetta a detta tassa garantisce che il passeggero non sia punito perché una rotta include uno scalo per giungere alla destinazione finale». Nel summenzionato paragrafo della sua sentenza nella causa T-512/11, il Tribunale aveva sottolineato che, sebbene la Commissione non avesse motivo di dubitare delle informazioni contenute nella lettera dell'Irlanda del 15 ottobre 2009, sulla quale si basava il paragrafo 20 della decisione del 2011, restava il fatto che anche in seguito all'interpretazione delle autorità irlandesi secondo la quale qualsiasi prima tratta di un viaggio che includesse uno scalo era esentata dal pagamento della tassa sui viaggi aerei, gli esempi prodotti nella tabella di cui al paragrafo 9 della decisione del 2011 non riuscivano a corroborare tale interpretazione. Il Tribunale ha sottolineato che non era chiaro, e la Commissione non aveva spiegato, perché i passeggeri che viaggiavano da New York a Dublino con scalo a Shannon non fossero soggetti al pagamento della tassa sui viaggi aerei per la partenza dall'aeroporto di scalo di Shannon. L'Irlanda ha fatto riferimento al paragrafo 13 della sua lettera del 15 ottobre 2009, che recita: «[p]er quanto riguarda i passeggeri in trasferimento, l'esenzione garantisce soltanto che la prima tratta di un viaggio complessivo non sia soggetta alla tassa sui viaggi aerei». L'Irlanda ha sottolineato che tale paragrafo fa seguito alla descrizione di un volo Dublino-New York con scalo a Shannon ed era quindi corretto nel contesto di tale viaggio, tuttavia non era corretto definire tale esempio come una regola generale secondo la quale la prima tratta di qualsiasi viaggio non era mai tassata ai sensi della tassa sui viaggi aerei.

(54)

Per quanto riguarda l'esempio presentato dal Tribunale al punto 88 della sentenza nella causa T-512/11, riguardante un viaggio da New York a Dublino con scalo a Shannon, l'Irlanda ha spiegato che in tal caso non era dovuta alcuna tassa sui viaggi aerei in relazione a nessuna delle due tratte che costituiscono quel viaggio in ragione del testo della legge finanziaria, in particolare:

(55)

L'Irlanda ha quindi concluso che il viaggio complessivo da New York a Dublino con scalo a Shannon sarebbe esentato dalla tassa sui viaggi aerei in considerazione della formulazione della legge finanziaria. Secondo l'Irlanda, le spiegazioni contenute nella sua lettera del 15 ottobre 2009 erano intese chiarire la legge, ma non sono vincolanti.

(56)

Per quanto riguarda le ragioni per l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito, l'Irlanda ha spiegato che non era opportuno tassare singoli voli separatamente se in realtà facevano parte di un unico viaggio complessivo. A tale riguardo, l'Irlanda ha fatto riferimento:

(57)

In particolare, l'Irlanda ha fatto riferimento allo scenario ipotetico, illustrato nella sua lettera del 15 ottobre 2009 inviata alla Commissione, di un volo proveniente dagli Stati Uniti che ha fatto scalo a Shannon ed ha poi proseguito per Dublino. Il testo richiamato dichiarava che «il volo è chiaramente USA-Dublino e il fatto dello scalo non genera alcun obbligo di versamento della tassa sui viaggi aerei». Nel descrivere un volo che va nella direzione opposta, il testo affermava che «per i voli che lasciano il paese facendo scalo, l'unico obiettivo dell'esenzione consiste nel garantire che entrambe le tratte del viaggio non debbano essere tassate separatamente». Secondo l'Irlanda, tale affermazione intendeva sottolineare che il viaggio da Dublino verso gli Stati Uniti era visto come un viaggio unico e doveva quindi essere assoggettato alla tassa sui viaggi aerei una volta soltanto, anche se il viaggio in sé comportava diverse partenze.

(58)

L'Irlanda ha dichiarato che questo era il motivo per cui l'articolo 55, primo comma, della legge finanziaria esclude esplicitamente dal campo di applicazione della tassa sui viaggi aerei i passeggeri «in trasferimento» e «in transito», così come definiti in quel medesimo articolo della legge.

(59)

Per quanto riguarda il sistema di riferimento preso in considerazione dalla Commissione nella decisione di avvio (ossia: i) un'imposta applicata a ciascuna partenza, oppure ii) una tassa applicata a ciascun viaggio, che potrebbe comportare diverse tratte), l'Irlanda ha suggerito che l'obiettivo della tassa sui viaggi aerei era di assoggettare a detta imposizione ogni viaggio una volta soltanto. Secondo l'Irlanda, sarebbe più corretto considerare la tassa sui viaggi aerei come un'imposta sui viaggi piuttosto che un'imposta sulle partenze. L'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria menziona il termine «partenza» come fattore che determina l'applicazione della tassa sui viaggi aerei. Le definizioni e gli articoli della legge finanziaria descritti ai considerando 18 e 19 dimostrano, tuttavia, che il servizio tassato era il viaggio e che il vero obiettivo era tassare i viaggi, non le partenze.

(60)

L'Irlanda ha dichiarato che la valutazione del fatto che gli operatori aerei che forniscono esclusivamente servizi di collegamento diretti (point-to-point) e quelli che forniscono voli in coincidenza con scalo si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga alla luce dell'obiettivo fissato per il sistema fiscale dello Stato membro interessato può costituire soltanto un motivo secondario per respingere la denuncia. L'argomentazione principale dell'Irlanda afferma che la tassa sui viaggi aerei mirava a tassare i viaggi. non le singole partenze. Di conseguenza, l'esenzione per i passeggeri in trasferimento e in transito riflette semplicemente il fatto che un viaggio singolo può essere composto da più «tratte». L'Irlanda ha sottolineato altresì che la tassa sui viaggi aerei non è stata progettata per favorire o penalizzare alcun modello aziendale specifico.

(61)

Infine, l'Irlanda ha dichiarato che qualora l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito abbia conferito vantaggi a talune compagnie aeree, tale esenzione derivava direttamente dai principi di base e guida del sistema fiscale irlandese, quali il principio che prevede di evitare la doppia imposizione o quello della neutralità fiscale.

(62)

Ricordando i termini della sua lettera del 15 ottobre 2009, l'Irlanda ha spiegato che l'esenzione mirava a evitare un'applicazione eccessiva della tassa sui viaggi aerei. In particolare, si intendeva evitare la discriminazione dei passeggeri il cui viaggio comportava uno scalo. Necessariamente, questo riferimento alla discriminazione ha comportato un confronto tra a) i passeggeri il cui viaggio comportava uno scalo e b) i passeggeri che optavano per un volo diretto. Poiché l'obiettivo consisteva nel trattare entrambi nel medesimo modo, ciò conferma la conclusione secondo la quale l'obiettivo della tassa sui viaggi aerei consisteva nell'assoggettare a imposizione ogni viaggio una volta soltanto.

(63)

L'Irlanda ha invocato altresì la necessità di evitare la doppia imposizione. Sebbene tale principio possa non essere stato enunciato nella lettera dell'Irlanda datata 15 ottobre 2009, tale lettera invocava questioni di equità e parità di trattamento che spingono gli Stati ad astenersi dalla doppia imposizione. Analogamente, l'Irlanda ha invocato il principio della neutralità fiscale.

(64)

Ryanair è del parere che la misura sia selettiva e costituisca pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, senza rientrare in nessuna delle deroghe di cui all'articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE.

(65)

La compagnia aerea ha sottolineato che le sue osservazioni dovrebbero essere lette nel contesto di quanto segue:

(66)

Ryanair concorda in merito al fatto che l'esclusione dei passeggeri in trasferimento e in transito nell'esempio del volo Dublino-Shannon-New York riguarderebbe la seconda tratta del viaggio. Di conseguenza, Ryanair sostiene che l'imposta totale dovuta prima della variazione dei tassi con effetto a decorrere dal 1o marzo 2011 avrebbe dovuto essere soltanto il tasso d'imposizione fiscale inferiore pari a 2 EUR (per Dublino Shannon) anziché i 10 EUR di cui alla tabella 1.

(67)

Inoltre, nonostante l'Irlanda fornisca prove del fatto che l'applicazione di tale misura nella pratica era coerente con l'interpretazione secondo la quale la prima tratta di un viaggio era esentata dalla tassa sui viaggi aerei, secondo Ryanair ciò non sarebbe sufficiente a porre rimedio alla distorsione riflessa nella legge finanziaria.

(68)

Ryanair si riserva di esprimere la propria posizione sulla definizione e sulla pertinenza del sistema di tassazione «normale» o di riferimento, in attesa dell'esito del ricorso proposto dinanzi alla Corte di giustizia nelle cause riunite C-164/15 P e C-165/15 P (16). Ryanair sostiene che la definizione della Commissione del sistema di tassazione «normale» o di riferimento sia incoerente con talune delle conclusioni che la Commissione trae nella parte rimanente della decisione di avvio.

(69)

Facendo riferimento al considerando 44 della decisione di avvio e citando da tale passaggio di testo, Ryanair mette in dubbio come la Commissione, sulla base della precedente conclusione sul sistema di tassazione di riferimento, possa sostenere al considerando 44 che «l'obiettivo della tassa sui viaggi aerei è quello di tassare i viaggi aerei in partenza da un aeroporto in Irlanda» giungendo tuttavia in seguito, senza ulteriori spiegazioni o analisi, alla conclusione illogica secondo la quale alla luce di tale obiettivo «può essere opportuno distinguere la situazione giuridica e fattuale delle compagnie aeree che forniscono esclusivamente servizi di collegamento diretti da quella delle compagnie aeree che forniscono anche servizi che prevedono un trasferimento o un transito presso tali aeroporti» (17). La precedente conclusione alla quale fa riferimento Ryanair è riportata nel considerando 42 della decisione di avvio, nel quale la Commissione giunge alla conclusione preliminare secondo cui il sistema di tassazione di riferimento è un'imposta che viene riscossa in relazione a ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile.

(70)

Ryanair considera le citazioni di cui al considerando 44 della decisione di avvio un tentativo di giustificare una distinzione tra la situazione giuridica e fattuale delle compagnie aeree che forniscono esclusivamente servizi di collegamento diretti rispetto a quella delle compagnie aeree che forniscono anche servizi che comportano un trasferimento o un transito. Ryanair ritiene che tale distinzione sia viziata e deplorevole, in quanto getterebbe chiaramente le basi per una decisione finale secondo la quale la misura oggetto dell'indagine non costituiva un aiuto di Stato.

(71)

Nelle sue osservazioni, Ryanair fa riferimento al considerando 45 della decisione di avvio, nel quale la Commissione, tenuto conto della prassi decisionale nel controllo delle concentrazioni dell'Unione, spiega che i servizi che comportano un trasferimento o un transito costituiscono, dal punto di vista del cliente, un viaggio dall'aeroporto di origine all'aeroporto di destinazione e non due viaggi distinti. Secondo Ryanair, procedendo in tal senso, la Commissione confonde l'esercizio tecnico assai ristretto della definizione dei mercati rilevanti del prodotto nei casi di fusione con la nozione di «situazioni fattuali e giuridiche analoghe» nei casi di aiuti di Stato. Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte e alla decisione di avvio (18), Ryanair sostiene che la nozione di «situazioni fattuali e giuridiche analoghe» non sia determinata dalla sostituibilità della domanda e dell'offerta (che, secondo Ryanair, sono criteri tipicamente utilizzati negli esami delle concentrazioni e in altri casi in materia di concorrenza, e qui invocati dalla Commissione), bensì dipenda dagli obiettivi perseguiti dal sistema in esame.

(72)

Secondo il parere di Ryanair, le «situazioni fattuali e giuridiche analoghe» nei casi di aiuti di Stato hanno quasi sempre un ambito di applicazione più ampio rispetto alla nozione di «mercati rilevanti del prodotto» nei casi di concentrazione, poiché gli obiettivi perseguiti dal sistema nazionale in questo o in altri casi di aiuti di Stato non avevano nulla a che vedere con la definizione del mercato rilevante del prodotto in casi di controllo delle concentrazioni. A tale riguardo, Ryanair fa nuovamente riferimento alla giurisprudenza della Corte in base alla quale quest'ultima non ha definito le «situazioni fattuali e giuridiche analoghe» in base alla prospettiva dei clienti o ai modelli aziendali dei beneficiari, come invece la Commissione proporrebbe di fare nella presente decisione.

(73)

Nelle sue osservazioni, Ryanair fa riferimento alla prassi decisionale della Commissione, ad esempio nel settore delle attività di gioco d'azzardo online e tradizionali, secondo la quale la Commissione accetterebbe che imprese con modelli aziendali diversi si trovino in una situazione giuridica e fattuale analoga, secondo il significato di cui al considerando 72 (19).

(74)

Ryanair spiega che se il sistema di riferimento della tassa sui viaggi aerei è un'imposta che viene riscossa in relazione a ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile, l'unica conseguenza logica può essere che il sistema doveva assumere un atteggiamento agnostico rispetto ai punti di vista dei passeggeri in merito al loro viaggio o al modello aziendale delle compagnie aeree interessate. Un'interpretazione diversa rifletterebbe un approccio selettivo, più ristretto dell'obiettivo della tassa sui viaggi aerei e, quindi, determinerebbe la soddisfazione di una delle condizioni chiave per l'esistenza dell'aiuto di Stato.

(75)

In particolare, la selettività nella presente decisione deriverebbe dal fatto che sebbene le compagnie aeree tradizionali, che offrono voli di trasferimento e di transito, e quelle che operano soltanto voli di collegamento diretto (come ad esempio Ryanair) si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga ai fini degli aiuti di Stato, soltanto le prime avrebbero beneficiato dell'esenzione per i passeggeri in trasferimento e in transito in relazione alla tassa sui viaggi aerei.

(76)

Ryanair afferma che i beneficiari di tale esenzione sono facili da definire a priori e sostiene che non sia possibile affermare che l'esenzione fosse aperta a tutte le compagnie aeree, senza discriminazioni. In primo luogo, è praticamente impossibile per una compagnia aerea adattare il suo modello aziendale fondamentale passando da servizi di collegamento diretti (point-to-point) a un modello tradizionale che prevede la concentrazione dell'operatività presso un aeroporto e collegamenti verso aeroporti secondari (hub-and-spoke); secondo le informazioni di cui dispone Ryanair, sul mercato non esiste alcun precedente per un tale cambiamento. In secondo luogo, un tale adeguamento sarebbe ulteriormente ostacolato da vincoli di capacità nella maggior parte degli aeroporti.

(77)

Concludendo, secondo il parere di Ryanair, la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito costituiva una chiara deroga al sistema di riferimento e agli obiettivi perseguiti dalla tassa sui viaggi aerei, nel senso secondo cui tali termini sono interpretati dalla giurisprudenza dell'Unione. In questo contesto, Ryanair fa riferimento alle sue precedenti affermazioni, secondo le quali gli obiettivi irlandesi, non dichiarati ma effettivi, erano di sostenere in maniera selettiva talune compagnie aeree nazionali e promuovere l'aeroporto di Dublino come hub internazionale.

(78)

Ryanair respinge l'ipotesi secondo la quale l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito in relazione alla tassa sui viaggi aerei derivi direttamente «dai suoi principi di base e guida». Ryanair ritiene che la decisione di avvio sia un tentativo di giustificare tale conclusione adducendo una serie di argomentazioni contorte messe insieme ex post facto dall'Irlanda e dalla Commissione al fine di eliminare le chiare implicazioni del «sistema di riferimento» e dell'«obiettivo» della tassa sui viaggi aerei, come precedentemente definito nella decisione di avvio, attraverso il termine vago di «principi di base e guida».

(79)

Vista la sezione 6.1.5 della decisione di avvio, Ryanair formula osservazioni su una serie di principi che ritiene essere postulati dalla Commissione o dall'Irlanda o da entrambe:

(80)

In considerazione della durata del procedimento di indagine preliminare, nonché dei procedimenti di contenzioso e indagine formale, Ryanair afferma che oramai i fatti pertinenti dovrebbero essere sufficientemente chiari. Ryanair si dice preoccupata del fatto che, date le circostanze, il commento della Commissione nella decisione di avvio secondo il quale le sue attuali conclusioni sulla conformità dell'esenzione contestata rispetto al «principio di base e guida» della tassa sui viaggi aerei possano dover essere riviste alla luce delle informazioni raccolte nel corso dell'inchiesta formale offra scarse speranze di un possibile cambiamento di opinione da parte della Commissione. A tale riguardo, Ryanair sottolinea che in ogni caso, nessuna informazione o argomentazione ex post facto dovrebbe poter falsare la chiarezza e le implicazioni dell'esenzione contestata a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito o essere utilizzata come pretesto per escludere l'esistenza di un aiuto nel contesto della presente decisione.

(81)

Ryanair invita la Commissione a riconsiderare le sue conclusioni preliminari alla luce delle proprie osservazioni.

(82)

Nelle sue osservazioni, Ryanair concorda con il punto di vista della Commissione secondo il quale, qualora la misura in questione costituisca un aiuto di Stato quest'ultimo non rientra nell'applicazione di nessuna delle deroghe di cui all'articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE.

(83)

Aer Lingus sostiene che l'esenzione dalla tassa sui viaggi aerei a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per i seguenti due motivi:

(84)

Aer Lingus ha chiesto chiarimenti ai Revenue Commissioners in merito all'interpretazione della legge finanziaria. Il 30 marzo 2009, i Revenue Commissioners hanno inviato un messaggio di posta elettronica ad Aer Lingus chiarendo l'interpretazione della legge finanziaria. Aer Lingus sostiene che sulla base di tale messaggio di posta elettronica, dall'interpretazione dell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria, si desume che la tassa deve essere determinata sulla base della destinazione finale, prescindendo da eventuali località di scalo intermedie. Aer Lingus conclude che, indipendentemente dal numero di tratte incluse in un viaggio, la tassa viene riscossa sulla base della destinazione finale del passeggero e viene valutata una volta, in riferimento al viaggio complessivo, indipendentemente dal fatto che quest'ultimo comprenda uno o più voli. Il passaggio pertinente del messaggio di posta elettronica del 30 marzo 2009 è il seguente:

«il volo finisce presso la destinazione finale del passeggero come da questi prenotata, a prescindere dalla rotta pianificata dalla compagnia aerea affinché il passeggero raggiunga la sua destinazione. Nello scenario da voi delineato dei voli transatlantici [Shannon-Dublino-Chicago], se una persona prenota un volo da Shannon a Chicago con Aer Lingus, l'aliquota fiscale che Aer Lingus dovrebbe applicare è di 10 EUR, in quanto il luogo in cui termina il volo è Chicago ossia una località sita a più di 300 km dall'aeroporto di Dublino. Il fatto che vi sia uno scalo lungo la rotta non modifica tale posizione» (sottolineatura aggiunta da Aer Lingus).

(85)

Aer Lingus ritiene che tale interpretazione sia coerente con le definizioni di passeggeri in trasferimento e in transito che fanno riferimento al «viaggio» del passeggero piuttosto che al suo volo. Secondo Aer Lingus, ne consegue che un «viaggio» può essere un volo diretto oppure includere uno scalo di non più di sei ore.

(86)

Secondo Aer Lingus, l'esenzione in questione dà attuazione al principio di base secondo il quale la tassa in questione deve essere determinata sulla base della destinazione finale, ignorando eventuali località di scalo intermedie.

(87)

Aer Lingus sostiene inoltre che l'esenzione avrebbe lo scopo di evitare la doppia imposizione non solo in Irlanda, ma anche a livello transfrontaliero. A tale riguardo, Aer Lingus fa riferimento a un passaggio del messaggio di posta elettronica di cui al considerando 84 che la compagnia aveva ricevuto dai Revenue Commissioners:

«l'effetto della definizione di “passeggero in trasferimento” è di evitare che la tassa venga imposta separatamente su ciascuna tratta del viaggio […], laddove i voli avvengano entro 6 ore l'uno dall'altro. Se i voli avvenissero a più di sei ore di distanza, l'esenzione per i “passeggeri in trasferimento” non si applicherebbe e ogni tratta del viaggio sarebbe assoggettata all'imposta in maniera separata (ossia considerando due partenze, ciascuna soggetta al tasso di imposizione fiscale appropriato per la tassa sui viaggi aerei)» (sottolineatura aggiunta da Aer Lingus).

(88)

Sulla base del passaggio di cui al considerando 87, Aer Lingus conclude che il fatto che un passeggero in partenza su un volo che fa parte di un itinerario costituito da due (o più) tratte da un aeroporto irlandese sia soggetto o meno alla tassa sui viaggi aerei dipende innanzitutto dal luogo di partenza del primo volo e, in secondo luogo, dal luogo di arrivo della destinazione finale. Ciò eviterebbe:

(89)

Aer Lingus spiega che l'esenzione in questione non è un aspetto che si applica unicamente alla tassa sui viaggi aerei irlandese, bensì una caratteristica intrinseca di altri regimi fiscali di viaggio aereo. A tale riguardo, Aer Lingus menziona l'applicazione della tassa sui passeggeri aerei (Air Passenger Duty) nel Regno Unito che tratterebbe i voli in coincidenza come un viaggio singolo anziché come due viaggi distinti, a condizione che la connessione soddisfi determinati requisiti specificati (23). Aer Lingus spiega inoltre che sebbene la definizione di ciò che costituisce un «volo in coincidenza» dipenda da una serie di fattori, tra cui il lasso temporale tra i voli in questione e il fatto che la connessione sia verso un volo nazionale nel Regno Unito o un volo internazionale, il principio fondamentale, secondo Aer Lingus, è che i voli in coincidenza siano considerati come un viaggio singolo e la tassa sui passeggeri aerei venga riscossa soltanto sui viaggi che si ritiene abbiano avuto inizio nel Regno Unito. A titolo di eccezione, i voli in arrivo e in partenza nello stesso paese non sarebbero considerati come voli in coincidenza (ad esempio, Parigi-Londra-Marsiglia) e la tassa sui passeggeri aerei verrebbe imposta sui viaggi che iniziano nel Regno Unito. Aer Lingus rileva inoltre che per poter beneficiare dell'esenzione per i voli in coincidenza, i voli così connessi devono essere dettagliati sullo stesso biglietto o sui biglietti emessi in congiunzione e i voli in coincidenza creati autonomamente dai passeggeri unendo più voli diretti non potrebbero quindi beneficiare di tale esenzione.

(90)

Aer Lingus menziona ulteriori esempi di tasse (24):

(91)

Aer Lingus ha fornito esempi, riprodotti nella tabella 2, destinati a illustrare l'applicazione della tassa sui viaggi aerei, nonché i motivi per l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito.

Tabella 2

Esempi dell'applicazione della tassa sui viaggi aerei prima e dopo il 2011 forniti da Air Lingus

(92)

Aer Lingus ha formulato osservazioni in merito alla tabella 2:

(93)

Aer Lingus fa riferimento alla decisione di avvio nella quale si cita una lettera dell'Irlanda datata 15 ottobre 2009, nella quale si spiega che, nel caso di un viaggio che comprende più tratte, la tassa sui viaggi aerei esenta la prima tratta di un tale viaggio (25). Aer Lingus sottolinea di non riconoscere tale principio e non è in grado di chiarire come mai sia stato suggerito un tale principio.

(94)

Secondo Aer Lingus, tale principio non sarebbe in linea con gli orientamenti dei Revenue Commissioners forniti nel messaggio di posta elettronica datato 30 marzo 2009 di cui al considerando 84, e non rappresenta il modo in cui Aer Lingus calcolava la tassa sui viaggi aerei nella pratica. Un tale principio non sarebbe coerente nemmeno con gli esempi di cui al paragrafo 20 della decisione di avvio, che non illustrano l'applicazione dell'esenzione per i passeggeri in transito alla prima tratta di un viaggio, bensì dimostrano piuttosto che un viaggio non è soggetto alla tassa sui viaggi aerei se inizia al di fuori dell'Irlanda (26).

(95)

Aer Lingus afferma di aver riscosso la tassa sui viaggi aerei in conformità con gli orientamenti dei Revenue Commissioners e ha comunicato l'importo inviato alle autorità a titolo di autodichiarazione (27).

(96)

Aer Lingus sostiene che non vi sia selettività nell'esentare i passeggeri in trasferimento e in transito dal versamento della tassa sui viaggi aerei. Secondo Aer Lingus, è intrinseco nella struttura della tassa sui viaggi aerei che un passeggero in trasferimento o in transito debba essere ignorato, in quanto detta tassa non si applica a particolari tratte di un viaggio. Al contrario, l'evento imponibile è un viaggio che inizia in Irlanda e la tassa dovuta dipende dalla destinazione finale indicata sul biglietto, indipendentemente dal fatto che il passeggero prenda uno o più voli per raggiungere la destinazione finale.

(97)

A tale riguardo, Aer Lingus rinvia al considerando 41 della decisione di avvio nella quale la Commissione ha concluso in via preliminare che l'evento soggetto a imposizione fiscale è un viaggio che inizia in Irlanda e che la tassa dovuta dipende dalla destinazione finale indicata sul biglietto, indipendentemente dal fatto che il passeggero prenda uno o più voli per raggiungere la destinazione finale:

«[u]n altro possibile sistema di riferimento può essere una tassa applicata in relazione ai viaggi aerei in partenza da un aeroporto in Irlanda, laddove la nozione di “viaggio aereo” viene intesa come un viaggio da un aeroporto in Irlanda verso una destinazione finale che può essere costituito da una o più tratte. Qualora questo fosse il sistema di riferimento corretto, parrebbe ovvio che la tassa sui viaggi aerei non si debba applicare ai passeggeri in trasferimento o in transito. Di conseguenza la misura non sarebbe selettiva » (sottolineatura aggiunta da Aer Lingus).

(98)

Presumendo che la Commissione ribadisca la sua opinione preliminare secondo la quale il sistema di riferimento per la tassa sui viaggi aerei sarebbe l'assoggettamento all'imposta di ogni partenza (in maniera individuale), Aer Lingus ha affermato che:

(99)

In riferimento alla giurisprudenza (28), Aer Lingus sostiene che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito sarebbe selettiva soltanto qualora essa operasse una distinzione tra operatori economici che, alla luce dell'obiettivo fissato per la tassa sui viaggi aerei, si trovano in situazioni fattuali e giuridiche analoghe. A tale riguardo, Aer Lingus fa riferimento alla questione se la mancata applicazione della tassa ai passeggeri in trasferimento e in transito abbia favorito le compagnie aeree come Aer Lingus (che offrono biglietti singoli per viaggi che comprendono due o più voli) rispetto alle compagnie che forniscono soltanto collegamenti diretti (ossia che non offrono biglietti singoli per viaggi con più tratte e pertanto hanno dovuto riscuotere la tassa sui viaggi aerei per ciascun volo per i passeggeri il cui viaggio includeva voli in coincidenza acquistati però come tratte separate dal passeggero).

(100)

Aer Lingus conclude che, data la diversa situazione fattuale e giuridica tra servizi di collegamento diretto e servizi a biglietto singolo con più tratte, in particolare in relazione ai costi diversi a carico della compagnia aerea e al livello di servizio al passeggero, l'esenzione a favore dei passeggeri in trasferimento e in transito non era selettiva, in particolare, per i seguenti motivi:

(101)

Con riferimento ai passaggi della decisione di avvio relativi alle differenze tra i viaggi che comprendono più voli in un'unica prenotazione e i viaggi che comportano più voli con prenotazioni separate, Aer Lingus, nel contesto della selettività, formula altresì le seguenti osservazioni:

(102)

Aer Lingus sostiene che la misura evita la doppia imposizione e si applica sia in Irlanda sia a livello transfrontaliero. Tale esenzione sarebbe infatti comunemente applicata da altre giurisdizioni, come ad esempio nel Regno Unito.

(103)

Aer Lingus sostiene altresì che il principio guida e di base della tassa sui viaggi aerei consiste nel fatto che la stessa è calcolata facendo riferimento all'intero viaggio. Nel caso di un biglietto singolo, quest'ultimo equivarrebbe a un viaggio singolo (nella misura in cui ogni scalo dura meno di sei ore). Tuttavia, per un servizio di collegamento in coincidenza creato autonomamente dal passeggero e costituito da due prenotazioni separate, ciascuna prenotazione sarebbe considerata come separata dai sistemi di prenotazione delle compagnie aeree e il passeggero non sarebbe riconosciuto come un passeggero in trasferimento.

(104)

Nel complesso, l'Irlanda concorda con le osservazioni di Aer Lingus, ad eccezione di quelle sintetizzate nel considerando 93 e 94. Secondo l'Irlanda, Aer Lingus ha citato una lettera dall'Irlanda datata 15 ottobre 2009 la quale affermava che se un viaggio era costituito da più tratte, la prima tratta era sempre esentata dalla tassa sui viaggi aerei. L'Irlanda fa riferimento alla sua lettera del 22 dicembre 2015 nella quale si spiegava che si era trattato di un malinteso. La lettera irlandese datata 15 ottobre 2009 aveva fornito un esempio specifico nel contesto del quale la prima tratta del viaggio non era soggetta alla tassa sui viaggi aerei. Tuttavia, l'Irlanda ritiene che ciò non debba essere interpretato come una dichiarazione generale secondo la quale la prima tratta era sempre esentata.

(105)

Per quanto concerne le osservazioni formulate da Ryanair sull'imposta dovuta (cfr. considerando 65), l'Irlanda ha sottolineato che Ryanair non svolgeva essa stessa servizi per passeggeri in trasferimento o in transito e, pertanto, non aveva esperienza pratica nell'applicazione delle norme relative alla tassa sui viaggi aerei. Inoltre, secondo l'Irlanda, Ryanair non avrebbe nemmeno spiegato il suo ragionamento.

(106)

Nella sua lettera del 15 ottobre 2009, l'Irlanda ha dichiarato che l'esenzione per i passeggeri in transito e in trasferimento garantiva che la «prima tratta» di un viaggio complessivo non fosse soggetta alla tassa sui viaggi aerei. Tale affermazione ha generato confusione in merito alla corretta interpretazione dell'esenzione, come risulta evidente dalla sentenza del Tribunale nella causa T-512/11.

(107)

Alla luce dei commenti ricevuti dall'Irlanda e da terzi, è ormai chiaro che la legislazione irlandese dovrebbe essere intesa come indicato nella precedente sezione 2.2.

(108)

Come spiegato in precedenza, ai sensi dell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria, le compagnie aeree sono tenute a pagare la tassa sui viaggi aerei per ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile, mentre i passeggeri in transito e in trasferimento non sono considerati passeggeri ai sensi della definizione di cui dell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria e, pertanto, la tassa sui viaggi aerei non si applica alla loro partenza. Di conseguenza, non si può affermare in via generale che la tassa sui viaggi aerei si applichi a una tratta specifica di un viaggio aereo.

(109)

Va notato che al momento dell'adozione della decisione del 2011, erano previsti due tassi diversi, uno per i voli verso destinazioni site a non più di 300 chilometri dall'aeroporto di Dublino e uno per tutti gli altri voli. Ora è chiaro che il tasso d'imposizione fiscale applicabile dipendeva dalla distanza rispetto alla destinazione finale, indipendentemente dalla località di transito o trasferimento. Ad esempio, a un viaggio da Dublino a New York con scalo a Shannon veniva applicato un tasso di 10 EUR, non di 2 EUR. La partenza dall'aeroporto di Dublino darebbe luogo a un'imposizione secondo il tasso di 10 EUR per la tassa sui viaggi aerei, anche se Shannon si trova a 300 chilometri dall'aeroporto di Dublino, perché la distanza dall'aeroporto di Dublino a New York supera tale soglia. Inoltre, la partenza dallo scalo all'aeroporto di Shannon non è soggetta alla tassa sui viaggi aerei, poiché il passeggero è un passeggero in transito o in trasferimento presso quell'aeroporto.

(110)

La qualifica di passeggero in transito o in trasferimento in un aeroporto irlandese non dipendeva dall'ubicazione dell'aeroporto da cui proveniva il passeggero quando atterrava presso l'aeroporto irlandese, che poteva trovarsi anche al di fuori dell'Irlanda (ad esempio nel caso di un viaggio da Londra a New York con uno scalo di non più di sei ore a Shannon). Per un tale viaggio non sarebbe dovuta nessuna tassa sui viaggi aerei poiché l'aeroporto di partenza a Londra si trova al di fuori dell'Irlanda, mentre il passeggero si qualifica come passeggero in trasferimento o in transito in partenza dall'aeroporto di Shannon.

(111)

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(112)

La qualifica di una misura come aiuto ai sensi di tale disposizione richiede pertanto che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura deve essere imputabile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) deve conferire un vantaggio al suo beneficiario, che deve essere un'impresa (ovvero svolgere un'attività economica); iii) tale vantaggio deve essere selettivo; e iv) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.

(113)

In questo caso, è opportuno valutare innanzitutto se la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito sia tale da conferire un vantaggio selettivo a determinate compagnie aeree.

(114)

Una misura è selettiva se favorisce talune imprese o talune produzioni ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(115)

Per le misure applicabili a tutte le imprese che soddisfano determinati criteri, aventi come conseguenza una riduzione degli oneri che tali imprese dovrebbero di norma sostenere, la selettività di una misura dovrebbe normalmente essere valutata mediante un'analisi in tre fasi (35). In primo luogo, viene identificato il regime tributario comune o normale applicabile nello Stato membro: «il sistema di riferimento». In secondo luogo, si deve determinare se una data misura costituisca una deroga rispetto a tale sistema, in quanto introduce differenziazioni tra operatori che si trovano, sotto il profilo dell'obiettivo perseguito dal sistema tributario di tale Stato membro, in una situazione fattuale e giuridica analoga. Se la misura in questione non costituisce una deroga al sistema di riferimento, non è selettiva. Qualora invece costituisca una deroga (e quindi sia selettiva prima facie), nella terza fase dell'analisi è necessario stabilire se una misura che deroga al sistema di riferimento sia giustificata dalla natura o dalla struttura generale del sistema fiscale di riferimento. Se una misura selettiva prima facie è giustificata dalla natura o dalla struttura generale del sistema, non sarà considerata selettiva e non rientrerà quindi nell'ambito di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(116)

In taluni casi eccezionali, l'approccio in tre fasi non può essere applicato, dati gli effetti pratici delle misure in questione. In tali casi, può essere altresì necessario valutare se i confini del sistema di riferimento siano stati concepiti in modo coerente dallo Stato membro o, al contrario, in un modo chiaramente arbitrario o parziale il quale favorisca talune imprese rispetto ad altre. Altrimenti, anziché stabilire norme generali applicabili a tutte le imprese, a partire dalle quali viene concessa una deroga a favore di determinate imprese, lo Stato membro potrebbe ottenere lo stesso risultato eludendo le norme in materia di aiuti di Stato adeguando e combinando le sue norme in modo tale che la loro stessa applicazione comporti un onere diverso per imprese diverse (36). A tale proposito, si deve ricordare che l'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, non distingue le misure di intervento statale con riferimento alle loro cause o ai loro obiettivi, bensì definisce tali misure in funzione dei loro effetti e, quindi, indipendentemente dalle tecniche impiegate (37).

(117)

In appresso l'analisi in tre fasi verrà applicata innanzitutto all'esenzione dalla tassa sui viaggi aerei concessa ai passeggeri in transito e in trasferimento (sezione 6.2.2.2 e 6.2.2.3). Successivamente, la Commissione esaminerà quindi se la tassa sui viaggi aerei sia stata concepita dallo Stato membro in un modo chiaramente arbitrario o parziale il quale favorisca talune imprese rispetto ad altre (sezione 6.2.2.4.).

(118)

Il sistema di riferimento è il parametro di riferimento rispetto al quale viene valutata la selettività di una misura. Il sistema di riferimento si compone di un insieme coerente di norme che generalmente si applicano, sulla base di criteri oggettivi, a tutte le imprese che rientrano nel campo di applicazione definito dal suo obiettivo. Quindi l'individuazione del sistema di riferimento dipende da elementi quali i soggetti passivi, la base imponibile, gli eventi imponibili e le aliquote fiscali applicabili.

(119)

La tassa sui viaggi aerei costituisce un regime fiscale distinto a sé stante, che non fa parte di un sistema fiscale più ampio. Perciò, il sistema di riferimento non va oltre i limiti della tassa sui viaggi aerei stessa.

(120)

In questo caso, la questione fondamentale è se la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito faccia parte del sistema di riferimento o se tale mancata applicazione costituisca una deroga al sistema di riferimento. Nel primo caso, la tassa sui viaggi aerei è considerata come una tassa che si applica a tutti i passeggeri in partenza dall'Irlanda per un viaggio aereo, restando inteso che un viaggio aereo può essere costituito da più di un volo. In tale approccio, è logico che l'imposta non venga riscossa due volte quando il viaggio complessivo comporta più di una partenza da un aeroporto irlandese. Inoltre, i passeggeri che iniziano il loro viaggio in un paese terzo non sono soggetti a tassazione, poiché il loro viaggio non è partito da un aeroporto irlandese («sistema relativo al viaggio»). Nel secondo caso, la tassa sui viaggi aerei è considerata come una tassa che si applica a tutti i passeggeri in partenza da un aeroporto in Irlanda a bordo di un aeromobile e la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito costituisce una deroga a tale norma («sistema relativo alla partenza»).

(121)

Secondo una prima analisi, la formulazione dell'articolo 55, secondo comma, lettera a) della legge finanziaria («ogni partenza da un aeroporto di un passeggero a bordo di un aeromobile») potrebbe suggerire che il sistema relativo alla partenza costituisca il sistema di riferimento appropriato. Questo è anche il punto di vista preliminare che la Commissione ha adottato nella decisione di avvio: il sistema di riferimento è una tassa che viene applicata a ogni partenza da un aeroporto situato in Irlanda di un passeggero presente a bordo di un aeromobile.

(122)

Tale conclusione preliminare si basava sul fatto che la legge finanziaria faceva riferimento alla tassazione delle partenze. Tuttavia, avendo condotto l'indagine formale e raccolto ulteriori informazioni sulla corretta interpretazione dell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria, e alla luce della spiegazione dell'Irlanda secondo la quale la tassa sui viaggi aerei mirava a tassare ciascun singolo viaggio proveniente da un aeroporto irlandese, anche se il viaggio era suddiviso in tratte diverse (cfr. considerando 59), si può concludere che l'obiettivo del sistema era quello di tassare i viaggi aerei in partenza dall'Irlanda. Su tale base e per tutti i motivi esposti in appresso, il sistema di riferimento è la tassazione dei viaggi in partenza dell'Irlanda.

(123)

Innanzitutto va osservato che la definizione di «passeggero» non include i passeggeri in trasferimento o in transito. Di conseguenza la formulazione della legge finanziaria consente di concludere che il sistema di riferimento è un «sistema relativo al viaggio» che esclude i passeggeri in trasferimento e in transito, poiché la partenza di un passeggero in trasferimento o in transito non costituisce una «partenza di un passeggero» ai sensi dell'articolo 55, secondo comma, della legge finanziaria e, in quanto tale, non è un evento imponibile (38). Considerare che il sistema di riferimento sia un «sistema relativo al viaggio» è coerente anche con l'obiettivo fondamentale della legislazione, come presentato dall'Irlanda nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio.

(124)

Inoltre, le modalità di funzionamento della tassa sui viaggi aerei confermano che la tassa era relativa ai viaggi aerei. Di conseguenza, durante il periodo in cui si applicavano tassi di imposizione differenziati, il tasso applicabile era determinato facendo riferimento alla destinazione finale del passeggero indicata sul biglietto, indipendentemente dal fatto che il passeggero effettuasse uno o più voli per raggiungere tale destinazione (cfr. rispettivamente considerando 22 e 23 ed esempi dell'applicazione della tassa sui viaggi aerei riprodotta nella tabella 2). Ad esempio, la tassa dovuta in relazione a un passeggero che viaggiava da Dublino a New York con scalo a Shannon era di 10 EUR e non di 2 EUR (cfr. considerando 91).

(125)

Inoltre, la Commissione osserva che, in linea di principio, è legittimo tassare i viaggi aerei sulla base di un'aliquota applicata una volta a un viaggio aereo da un determinato aeroporto in Irlanda a una determinata destinazione finale, venduta con un'unica prenotazione, anziché tassare separatamente tratte distinte di tale viaggio singolo. Tale tassazione separata comporterebbe un doppio pagamento della tassa nel caso di un passeggero che si trasferisca su un altro aeromobile presso un aeroporto irlandese, il che può effettivamente sollevare dubbi in merito all'equità e alla parità di trattamento (cfr. considerando 63).

(126)

In effetti, di norma le tasse come la tassa sui viaggi aerei si applicano all'acquisizione di un prodotto o servizio finale da parte di un cliente e non alle distinte componenti che possono costituire tale prodotto o servizio finale. Per i motivi illustrati qui di seguito, un viaggio che comprende più tratte, qualora il passeggero si qualifichi come passeggero in transito o in trasferimento presso ciascun aeroporto di scalo, può essere considerato come un servizio unico.

(127)

A tale riguardo, è opportuno osservare che le compagnie aeree commercializzano i loro servizi come viaggi da una determinata località di origine (A) a una destinazione finale (B), anche se tale viaggio comporta uno scalo in un aeroporto intermedio (C). Tale servizio implica fondamentalmente il trasporto aereo da A a B, nell'ambito del quale l'esistenza e la posizione dell'aeroporto intermedio C sono secondarie e, dal punto di vista del passeggero, una caratteristica in definitiva irrilevante di tale servizio (fatta eccezione per il suo possibile impatto sul tempo di viaggio complessivo dei passeggeri) (39). In linea di principio, risulta essere, quindi, accettabile e non discriminatorio tassare un viaggio indiretto, venduto come un singolo servizio, da A a B tramite C allo stesso modo di un viaggio diretto da A a B (laddove A è un aeroporto irlandese in entrambe le situazioni), poiché entrambi i servizi soddisfano una medesima esigenza del cliente (ossia di spostarsi da A a B).

(128)

Resta da valutare se le definizioni di passeggeri in transito e in trasferimento contenute nella legge finanziaria riflettano tali principi, aspetto questo analizzato nei considerando che seguono.

(129)

Come indicato al considerando 18, i passeggeri in transito sono definiti come passeggeri che rimangono a bordo dello stesso aeromobile per il volo in arrivo e in partenza. La Commissione ritiene che, in una tale situazione, sia evidente l'esistenza effettiva di un viaggio singolo, l'unica differenza rispetto a un volo diretto è che l'aeromobile si ferma brevemente in un determinato aeroporto nel suo tragitto verso la destinazione finale.

(130)

Per quanto riguarda i passeggeri in trasferimento, per definire questi ultimi presso l'aeroporto C durante il viaggio dall'aeroporto A all'aeroporto B tramite l'aeroporto C erano utilizzate tre condizioni: i) la durata massima del tempo trascorso presso C non doveva superare le 6 ore; ii) A e B, non dovevano coincidere; e iii) i voli da A a C e da C a B dovevano essere acquistati nel contesto di «una prenotazione singola». La Commissione ritiene che tutte e tre le condizioni siano adeguate e proporzionate. Il punto i) garantisce che C sia effettivamente un aeroporto di scalo, presso il quale il passeggero si prepara e attende sostanzialmente il suo volo in coincidenza e non una destinazione finale «camuffata». A tale riguardo, sei ore rappresentano un termine ragionevole per assicurare che C costituisca uno scalo aeroportuale vero e proprio (40). Il punto ii) assicura che il viaggio non sia un volo da A a C e ritorno camuffato. Per quanto riguarda il punto iii), come spiegato nei considerando da 132 a 134, tale condizione garantisce che il viaggio da A a B sia venduto come un servizio unico integrato al cliente.

(131)

L'esenzione dalla tassa sui viaggi aerei per i passeggeri in trasferimento imponeva la condizione che tutti i voli costituenti un viaggio singolo dovessero essere prenotati tramite una prenotazione unica.

(132)

Quando un passeggero effettua una prenotazione singola che copre più voli (o «tratte»), stipula un unico contratto con il fornitore che copre i vari voli. Al contrario, quando un passeggero effettua più di una prenotazione per voli distinti, stipula contratti distinti indipendenti, con uno o più fornitori. Ciò dimostra già che una prenotazione singola corrisponde all'acquisto di un servizio singolo contenente componenti diverse, mentre più prenotazioni corrispondono a diversi servizi distinti acquistati in maniera indipendente dal passeggero.

(133)

Optando per una prenotazione unica, l'intero viaggio che include due o più voli è venduto come una prenotazione e un passeggero dispone di un biglietto singolo e di un riferimento unico di prenotazione per l'intero viaggio. Inoltre, come sottolineato tanto dall'Irlanda quanto da Aer Lingus nelle loro osservazioni sulla decisione di avvio (cfr. considerando 101), esistono talune differenze importanti tra un viaggio che comprende più voli venduti in un'unica prenotazione e un viaggio che comprende più voli venduto tramite prenotazioni separate. In particolare, nel caso di una prenotazione singola, il passeggero non deve soddisfare più volte gli obblighi in materia di accettazione, bagagli e documentazione di viaggio, per ciascuno dei voli che compone il viaggio, bensì soltanto con un'unica serie di essi che copre l'intero viaggio fino alla destinazione finale. Inoltre, qualora il primo volo venga cancellato o ritardato è ciò faccia sì che il passeggero perda il volo in coincidenza, il fornitore di un viaggio con prenotazione singola deve assumersi la responsabilità per il mancato collegamento (ad esempio fornendo assistenza, alloggio e prenotando nuovamente il passeggero sul primo volo successivo disponibile oppure offrire un risarcimento).

(134)

Un viaggio costituito da più tratte prenotate separatamente comporta l'acquisto di servizi indipendenti e ciò implica, ad esempio, che qualora il passeggero perda il suo secondo volo a causa di un ritardo dell'arrivo del primo volo, detto passeggero non può chiedere assistenza al fornitore del secondo volo. In tal caso, il passeggero risulterebbe infatti non essersi presentato («no show») per l'imbarco sul secondo volo. Inoltre, nel caso in cui acquisti più voli con prenotazioni distinte, il passeggero deve recuperare il suo bagaglio presso ciascun aeroporto ed effettuare nuovamente la procedura di accettazione per i voli successivi. Aer Lingus ha sottolineato che nessun aeroporto irlandese offriva servizi di trasferimento bagagli per i passeggeri che si creavano voli in coincidenza autonomamente (cfr. considerando 101).

(135)

Alla luce di ciò, la principale differenza tra le due situazioni consiste nel fatto che, in un caso, il passeggero acquista un servizio integrato (viaggio da A a B) comprensivo di due componenti combinate dal fornitore del servizio, mentre nell'altra situazione il passeggero combina le due componenti del viaggio autonomamente, a proprio rischio, e quindi acquista in effetti due servizi distinti. Di conseguenza, un passeggero che vola dall'aeroporto A all'aeroporto B transitando per l'aeroporto C nel contesto di un'unica prenotazione acquista un servizio che è fondamentalmente diverso dai servizi acquistati da un passeggero che prenota separatamente un volo dall'aeroporto A all'aeroporto C e un volo dall'aeroporto C all'aeroporto B.

(136)

Il fatto che una prenotazione singola relativa a più voli differisca materialmente da voli distinti coperti da prenotazioni separate è esemplificato dall'avviso che easyJet, una delle principali compagnie nell'Unione europea che forniscono esclusivamente servizi di collegamento diretto, rivolge ai passeggeri sul proprio sito web:

«easyJet è una compagnia che fornisce esclusivamente voli di collegamento diretto (point-to-point) (ovvero che effettua soltanto voli dall'aeroporto di partenza a quello di arrivo) e non gestisce alcun servizio di voli in coincidenza per il proseguimento del viaggio utilizzando i nostri voli o i voli di altre compagnie aeree. Se avete prenotato un ulteriore volo per proseguire il vostro viaggio con noi tale prenotazione rappresenta un contratto distinto e noi consideriamo ciascun volo come un viaggio distinto»  (41).

(137)

Di conseguenza è proporzionato e non discriminatorio tassare ciascuno di questi due servizi separatamente e, al contrario, tassare una volta soltanto un viaggio non diretto acquistato nel contesto di una prenotazione unica.

(138)

Alla luce della valutazione di cui sopra (cfr. considerando da 131 a 137), la Commissione ritiene che le definizioni di passeggeri in trasferimento e in transito ai sensi della legge finanziaria siano pertanto coerenti con l'obiettivo di tassare viaggi aerei singoli da una determinata località di origine in Irlanda ad una data destinazione, acquistati da un cliente come un servizio integrato singolo.

(139)

Si può concludere che il sistema di riferimento è la tassa sui viaggi aerei come stabilito nella legge finanziaria, che include quindi la mancata applicazione della tassa ai passeggeri in transito e in trasferimento (sistema relativo al viaggio).

(140)

Dato che la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito costituisce parte del sistema di riferimento, non esiste alcuna deroga rispetto al sistema di riferimento.

(141)

La valutazione della tassa sui viaggi aerei, utilizzando l'approccio in tre fasi, non evidenzia quindi alcuna selettività.

(142)

Al fine di trarre una conclusione definitiva sulla selettività occorre comunque stabilire se la tassa sui viaggi aerei sia stata concepita dall'Irlanda in modo chiaramente arbitrario o parziale tale da favorire talune imprese rispetto ad altre.

(143)

Nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio, Ryanair ha sostenuto in sostanza che l'esenzione dalla tassa sui viaggi aerei concessa ai passeggeri in transito e in trasferimento comporti discriminazioni ingiustificate tra due modelli aziendali, ossia quello delle compagnie aeree «hub-and-spoke», che offrono prenotazioni singole comprensive di più voli, e quello delle compagnie aeree che forniscono esclusivamente voli di collegamento diretto come Ryanair, che non offrono detta tipologia di prenotazioni; di conseguenza, Ryanair ha sostenuto che non era possibile affermare che l'esenzione fosse aperta a tutte le compagnie aeree, senza discriminazioni.

(144)

Va osservato innanzitutto che non vi sono prove nel fascicolo del caso che sostengono l'ipotesi secondo la quale l'Irlanda avrebbe concepito la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei a favore dei passeggeri in transito e in trasferimento in modo tale da favorire talune imprese rispetto ad altre. A tale riguardo, si può notare che vari Stati membri applicano tasse analoghe che contengono anch'esse esenzioni a favore dei passeggeri in transito e in trasferimento.

(145)

L'argomentazione di Ryanair secondo la quale sarebbe virtualmente impossibile per una compagnia aerea adattare il proprio modello aziendale fondamentale passando da un modello «point-to-point» a un modello «hub-and-spoke» e che, secondo le sue conoscenza, non vi era alcun precedente per un simile cambiamento avvenuto sul mercato, dovrebbe essere maggiormente articolata, dal momento che Ryanair ha ora iniziato a offrire voli in coincidenza (42). Nel maggio 2017, Ryanair ha annunciato che stava lanciando i suoi primi voli in coincidenza attraverso l'aeroporto di Roma Fiumicino, offrendo ai propri clienti per la prima volta l'opportunità di prenotare e di trasferirsi direttamente sui voli in coincidenza di Ryanair. A tale proposito, il direttore commerciale di Ryanair ha dichiarato: «Ryanair è lieta di lanciare il suo primo servizio di voli in coincidenza presso l'aeroporto di Roma Fiumicino, consentendo ai clienti di prenotare i voli in coincidenza di Ryanair alle tariffe più basse in Europa. A partire da 10 rotte iniziali in partenza da Roma, i clienti potranno trasferirsi sul loro volo successivo senza dover scendere a terra ed effettuare il controllo bagagli fino alla loro destinazione finale. Questo nuovo servizio lanciato nel corso del quarto anno del nostro programma “Always Getting Better”, sarà successivamente esteso a tutta la rete Ryanair (con l'aggiunta di ulteriori rotte in partenza da Roma nelle prossime settimane e nei prossimi mesi) qualora la sperimentazione di Roma Fiumicino si riveli essere un successo» (43). I clienti riceveranno altresì un riferimento di prenotazione singolo per entrambi i voli. Ciò dimostra che Ryanair ha iniziato a fornire un nuovo servizio che si considera essere nuovo e fondamentalmente diverso dai voli di collegamento diretto operati dalla compagnia fino a questo momento.

(146)

In secondo luogo, si può osservare che la tassa sui viaggi aerei fa sì che servizi distinti, ossia voli acquistati nel contesto di più prenotazioni, siano tassati separatamente, mentre servizi singoli integrati, ossia i voli che costituiscono un viaggio singolo acquistati nel contesto di un'unica prenotazione, siano tassati una volta soltanto. Alla luce dei motivi di cui sopra (cfr. sezione 6.2.2.3 della presente decisione), tale differenziazione deriva dalle differenze fondamentali tra i servizi acquistati dal cliente in ciascuna delle due situazioni, che si traducono in importanti conseguenze pratiche, in particolare in termini di accettazione, gestione dei bagagli e responsabilità della compagnia aerea in caso di coincidenza persa. Il fatto che talune compagnie aeree abbiano adottato un modello aziendale incentrato sui servizi di collegamento diretto mentre altre si siano concentrate su servizi di rete non implica che sia discriminatorio tassare in maniera diversa servizi che sono oggettivamente diversi tra loro. Come spiegato nella precedente sezione 6.2.2.3, si può ritenere legittimo tassare i viaggi aerei che iniziano in Irlanda, anziché tassare ogni singola partenza di passeggeri a bordo di un aeromobile al di fuori dall'Irlanda.

(147)

La Commissione osserva che le affermazioni di Ryanair relative alla presunta discriminazione sembrano implicitamente fondate sulla premessa che alcuni passeggeri si creano un viaggio aereo acquistando più voli da Ryanair al fine di viaggiare da un determinato aeroporto a un altro aeroporto «passando per» altri aeroporti e che tali voli multipli dovrebbero essere trattati nel medesimo modo di una prenotazione singola (44). In caso contrario, Ryanair non avrebbe motivo di considerarsi discriminata nei confronti delle compagnie aeree che offrono prenotazioni singole per più voli. Tuttavia, Ryanair non ha comunicato di aver trasportato tali passeggeri nel periodo durante il quale era applicata la tassa sui viaggi aerei, né tanto meno ha fornito dati relativi al numero di tali passeggeri (45). Un aspetto ancora più importante è rappresentato dal fatto che nessuna delle osservazioni di Ryanair è in grado di mettere in discussione le considerazioni esposte nei considerando da 132 a 134 che giustificano il fatto di trattare più voli acquistati nel contesto di una prenotazione unica come un servizio fondamentalmente diverso da più voli che collegano gli stessi aeroporti ma sono stati acquistati in base a prenotazioni distinte, laddove questi ultimi costituiscono in realtà una serie di servizi indipendenti.

(148)

Come menzionato al punto 38, nella sua sentenza nella causa T-512/11, il Tribunale ha rilevato che l'Irlanda era disponibile a valutare una modifica della tassa sui viaggi aerei, eliminando l'obbligo di prenotazione unica come parte della definizione di passeggero in trasferimento, se necessario.

(149)

L'inchiesta formale ha mostrato (cfr. considerando da 131 a 148) che la condizione della prenotazione unica non era discriminatoria, poiché garantiva che fossero assoggettati alla tassa sui viaggi aerei soltanto i viaggi aerei provenienti da un aeroporto irlandese e venduti come un servizio unico integrato al cliente, a prescindere dal numero di voli inclusi nel viaggio. Di conseguenza, la Commissione conclude che non era necessario che l'Irlanda rimuovesse la condizione della prenotazione unica dalla definizione di passeggero in trasferimento al fine di garantire la non esistenza di un aiuto di Stato.

(150)

Si può concludere che l'Irlanda non ha quindi concepito la tassa sui viaggi aerei in modo chiaramente parziale e arbitrario tale da favorire talune imprese rispetto ad altre. Al contrario, la mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito appare giustificata e ragionevole.

(151)

Alla luce della valutazione di cui sopra, la misura oggetto dell'indagine non soddisfa almeno una delle condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, in quanto non è selettiva. Poiché le varie condizioni della nozione di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono cumulative, ne consegue che la misura non costituisce un aiuto di Stato. Non è quindi necessario valutare se siano soddisfatte le altre condizioni che stabiliscono se una misura costituisce un aiuto di Stato.

(152)

La mancata applicazione della tassa sui viaggi aerei ai passeggeri in trasferimento e in transito non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE,

(1)

Con denuncia del 30 novembre 2012, la Commissione è stata informata di varie presunte misure di aiuto cui la Spagna aveva dato esecuzione a favore di Iberpotash SA, divenuta ICL Iberia Súria & Sallent nel 2014 (di seguito denominate entrambe «Iberpotash»). Il 28 dicembre 2012, il 14 e il 24 febbraio e il 6 maggio 2014 e il 27 gennaio 2015 il denunciante, che desidera mantenere l'anonimato, ha integrato la denuncia con informazioni supplementari.

(2)

Il 10 gennaio 2013 la denuncia è stata trasmessa alla Spagna, insieme con una richiesta di informazioni. La Spagna ha risposto l'8 marzo 2013. In seguito, il 14 maggio 2013 e il 16 gennaio e il 26 marzo 2014, sono state trasmesse alla Spagna nuove richieste di informazioni. Con lettere rispettivamente del 13 giugno 2013 e del 14 febbraio e 15 aprile 2014, la Spagna ha trasmesso alla Commissione informazioni aggiuntive in risposta a tali richieste.

(3)

Il 30 gennaio 2015 la Commissione ha trasmesso al denunciante una lettera di valutazione preliminare. In risposta a tale lettera, il denunciante ha presentato informazioni complementari il 5 marzo (di seguito «risposta preliminare») e il 21 aprile 2015 (di seguito «risposta definitiva alla lettera di valutazione preliminare»). Il 9 marzo 2015 si è inoltre tenuta una riunione con il denunciante, il quale ha presentato informazioni integrative in data 4 giugno 2015.

(4)

Il 9 giugno 2015 la risposta definitiva del denunciante alla lettera di valutazione preliminare è stata trasmessa alla Spagna per consentirle di formulare osservazioni, insieme con un'altra richiesta di informazioni supplementari. La Spagna ha trasmesso la sua risposta l'8 luglio 2015. Su richiesta della Spagna, il 31 luglio 2015 è stata trasmessa alle autorità spagnole una versione non riservata della lettera di valutazione preliminare.

(5)

Con lettera del 26 gennaio 2016, la Commissione ha comunicato alla Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione a due presunte misure di aiuto. Nella medesima lettera la Commissione ha concluso che le altre tre misure denunciate non costituiscono un aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(6)

La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulle due presunte misure di aiuto.

(7)

Con lettera del 19 aprile 2016 la Spagna ha presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avviare il procedimento. Con lettera del 6 ottobre 2016 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni aggiuntive, le quali sono state presentate dalla Spagna con lettera del 28 novembre 2016.

(8)

La Commissione ha ricevuto osservazioni da tre parti interessate, tra cui Iberpotash, il presunto beneficiario dell'aiuto, e le ha trasmesse alla Spagna, offrendole la possibilità di commentarle; le osservazioni della Spagna sono pervenute con lettere del 27 luglio 2016 e del 6 aprile 2017.

(9)

Iberpotash possiede e gestisce due miniere di potassa situate nel bacino del Llobregat, nel distretto di Bages in Catalogna, una nel comune di Súria e l'altra nei comuni di Sallent e Balsareny. La potassa è utilizzata per la fabbricazione di fertilizzanti. Iberpotash, inoltre, produce e vende sale, principalmente per usi industriali.

(10)

Iberpotash è una filiale della multinazionale israeliana ICL Fertilisers, il maggiore produttore mondiale di fertilizzanti. Le miniere di potassa della zona vengono sfruttate sin dal 1920 e sono state di proprietà dello Stato fino al 1998. Iberpotash ha acquisito le miniere di potassa di Súria e Sallent/Balsareny mediante un contratto di compravendita concluso il 21 ottobre 1998 con la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), un gruppo di imprese di proprietà dello Stato spagnolo.

(11)

Secondo il denunciante, le autorità spagnole avrebbero concesso a Iberpotash aiuti di Stato illegali e incompatibili tramite una serie di misure legate agli obblighi di tutela ambientale dell'impresa relativi alle attività di estrazione nel bacino del Llobregat e alle discariche di scorie saline ivi accumulate in conseguenza dello sfruttamento pluridecennale delle miniere. Le presunte misure di aiuto di Stato comprendono:

(12)

Secondo il denunciante, l'importo totale del presunto aiuto concesso a Iberpotash mediante tali misure sarebbe compreso fra 260 e 407 milioni di EUR.

(13)

Il denunciante ha altresì presentato una denuncia relativa a una presunta violazione della legislazione dell'UE in materia di ambiente. Sulla base di tale denuncia, nel luglio 2014 la Commissione ha trasmesso alla Spagna una lettera di diffida, avviando così la procedura di infrazione per inosservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva sui rifiuti di estrazione. Nel settembre 2015 un'ulteriore lettera di diffida ha esteso la procedura di infrazione alla violazione della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (4) (di seguito «la direttiva sulle acque»). La procedura di infrazione è ancora in corso (5).

(14)

Il 26 gennaio 2016 la Commissione ha adottato la decisione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione alle misure 1 e 4 (6) (di seguito «la decisione di avvio»), al fine di sciogliere i dubbi in merito a se tali misure costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e siano compatibili con il mercato interno.

(15)

Al tempo stesso, la Commissione ha concluso che le misure 2, 3 e 5 non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Poiché tale conclusione non è stata contestata, le misure 2, 3 e 5 non sono oggetto della presente decisione e non saranno esaminate ulteriormente.

(16)

Nella decisione di avvio, la Commissione ha concluso che non si poteva escludere la possibilità che la misura 1 costituisse un aiuto di Stato. In particolare, la Commissione nutriva dubbi in merito a se tale misura comportasse il trasferimento di risorse statali e conferisse un vantaggio economico a Iberpotash e ha quindi invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a presentare ulteriori elementi di prova al riguardo.

(17)

Se la misura 1 costituiva un aiuto di Stato, la Commissione dubitava che potesse essere considerata compatibile con il mercato interno.

(18)

Nella decisione di avvio, la Commissione ha concluso che il finanziamento pubblico della copertura della discarica di Vilafruns probabilmente costituisce un aiuto di Stato. In particolare, ha ritenuto che la misura 4 potesse conferire un vantaggio economico selettivo a Iberpotash, garantendo una migliore prevenzione contro l'inquinamento nella discarica di proprietà di quest'ultima e, pertanto, il rispetto dei suoi obblighi di tutela ambientale. La Commissione ha pertanto invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a formulare osservazioni su tali conclusioni preliminari.

(19)

Inoltre, poiché i costi d'investimento sono stati interamente finanziati dalle autorità pubbliche e Iberpotash copre solo i costi di manutenzione successivi, la Commissione ha ritenuto che l'intensità di aiuto della misura 4 fosse ben superiore a quelle previste al punto 3.1.1 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (2008/C 82/01) (di seguito «la disciplina ambientale del 2008») (7) per il superamento delle norme comunitarie o per l'innalzamento del livello di tutela ambientale da parte delle imprese in assenza di norme comunitarie. La Commissione ha pertanto espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto e ha invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a formulare osservazioni su questa conclusione preliminare.

(20)

Per la maggior parte, le osservazioni di Iberpotash coincidono con quelle presentate dalla Spagna sulle due misure oggetto dell'indagine.

(21)

Iberpotash segnala altresì che la misura 1 non comporta l'uso di risorse statali, perché a tutt'oggi non ha beneficiato di alcun trasferimento di fondi della Spagna. Il rischio che ciò avvenga è peraltro molto basso, dal momento che Iberpotash non si trova in difficoltà economiche e sarà in grado di sostenere i costi di risanamento ambientale qualora l'importo della garanzia risultasse insufficiente. Iberpotash esprime la stessa opinione della Spagna riguardo alla selettività delle misure e a se conferiscano un vantaggio economico o falsino la concorrenza tra gli Stati membri.

(22)

Iberpotash ribadisce che la misura 4 è compatibile con la disciplina ambientale del 2008 e che l'intensità di aiuto applicabile per il risanamento di siti contaminati è del 100 %.

(23)

La prima parte interessata, che desidera mantenere l'anonimato, sostiene l'avvio del procedimento di indagine formale e gli argomenti esposti dalla Commissione nella decisione di avvio per quanto riguarda entrambe le misure.

(24)

Essa aggiunge che la costituzione di una garanzia insufficiente comporta un onere reale per le autorità pubbliche, le quali devono sostenere il costo degli obblighi di tutela ambientale a carico di Iberpotash. Rileva altresì che Iberpotash ha beneficiato di un vantaggio economico, in quanto ha usato le risorse finanziarie che non ha dovuto sborsare per finanziare le proprie attività economiche.

(25)

La prima parte interessata concorda con la Commissione sul fatto che l'aiuto è incompatibile in quanto costituisce un aiuto al funzionamento.

(26)

Per quanto riguarda la misura 2, la prima parte interessata richiama l'attenzione della Commissione su una decisione del tribunale provinciale (Audiencia Provincial) di Barcellona, del 22 febbraio 2016, che conferma la responsabilità di Iberpotash di ripristinare lo stato dei suoli contaminati dalle sue attività. Fa inoltre notare che la copertura della discarica non è un progetto «pilota», perché nessun documento collegato al finanziamento pubblico della misura lo descrive come tale e perché il metodo impiegato è noto e utilizzato da almeno 15 anni da altre imprese estrattive in discariche analoghe.

(27)

La seconda parte interessata, che desidera mantenere l'anonimato, sostiene la decisione di avvio della Commissione.

(28)

Per quanto riguarda la misura 1, rileva inoltre che stabilire se l'importo della garanzia sia conforme alla legislazione dell'Unione o alla legislazione spagnola è irrilevante, perché l'aiuto consiste nell'assunzione, da parte dello Stato, del rischio finanziario connesso al ripristino degli impianti interessati; la quantificazione di tale rischio è puramente una questione di fatto, non di diritto.

(29)

Peraltro, la seconda parte interessata dubita della disponibilità di Iberpotash di sostenere i costi di ripristino ambientale allorché sorgerà l'obbligo, in quanto le uniche attività di Iberpotash in Spagna sono i suoi impianti minerari, che saranno chiusi e pertanto avranno scarso valore dopo il 2035.

(30)

La seconda parte interessata fa inoltre notare che la costituzione di una garanzia d'importo sufficiente comporterebbe un costo annuo di almeno 2 806 000 EUR per Iberpotash, cifra che difficilmente si può considerare insignificante. Aggiunge che l'attuale importo delle garanzie costituite consente a Iberpotash di evitare di impegnare le sue riserve finanziarie per la relativa copertura.

(31)

Per quanto riguarda la misura 2, la seconda parte interessata osserva che la sentenza della corte suprema (Tribunal Supremo) del 14 maggio 2009, insieme con la direttiva 75/442/CEE del Consiglio (8) e, ove pertinente, la legislazione spagnola, stabiliscono che Iberpotash è la sola responsabile della copertura della discarica di Vilafruns dal momento stesso in cui le sono stati ceduti i diritti di estrazione, a prescindere dal fatto che il sito sia o non sia attivo.

(32)

Riguardo alla misura 4, la seconda parte interessata sostiene che la copertura della discarica di Vilafruns è responsabilità di Iberpotash e che, di conseguenza, l'impresa ha beneficiato di un vantaggio selettivo derivante dal finanziamento pubblico della copertura stessa. Essa non concorda inoltre con la qualificazione della copertura come progetto pilota incentrato su una nuova tecnica di ripristino, sostenendo che la copertura di discariche di scorie saline con geomembrane è una tecnica consolidata e utilizzata da tempo, per esempio da imprese alsaziane e tedesche di estrazione di potassa.

(33)

La seconda parte interessata afferma infine che è irrilevante stabilire se Iberpotash sia il solo produttore di potassa in Spagna, in quanto il mercato rilevante della potassa è di portata mondiale. L'effetto sugli scambi è innegabile, poiché, dal punto di vista geografico, Iberpotash compete con i produttori francesi di sale, come risulta evidente dalla vicinanza geografica (meno di 100 km) degli impianti di Súria e Sallent al confine francese.

(34)

Sia la prima sia la seconda parte interessata hanno trasmesso osservazioni anche riguardo alle altre tre misure esaminate nella decisione di avvio [misure relative a: i) nuovo collettore di soluzioni saline; ii) investimenti negli impianti di trattamento delle acque; e iii) studio relativo alla discarica di scorie saline di Cogulló]. Tuttavia, come indicato al considerando 15, la Commissione ha già concluso nella decisione di avvio che tali misure non costituiscono un aiuto di Stato e, di conseguenza, non sono oggetto del procedimento di indagine formale. Le osservazioni dei terzi che riguardano esclusivamente le misure non esaminate nell'ambito del procedimento di indagine formale sono pertanto considerate irrilevanti ai fini della presente decisione.

(35)

Per quanto riguarda la misura 1, la Spagna ritiene che l'importo della garanzia sia sempre stato adeguato e stabilito in conformità con la legislazione spagnola e dell'Unione. Più concretamente, la Spagna afferma che le possibili violazioni della direttiva sui rifiuti di estrazione non comprendono la determinazione di un livello di garanzia troppo basso, motivo per cui non può essersi verificata una violazione della direttiva.

(36)

Inoltre, per quanto riguarda la determinazione dell'importo appropriato della garanzia, la Spagna respinge come poco convincente la dichiarazione fatta dalla signora Assumpta Feran, direttrice della direzione dell'Ambiente del governo autonomo della Catalogna (Generalitat de Cataluña) il 2 ottobre 2013 dinanzi alla commissione per l'ambiente del parlamento catalano, secondo la quale la garanzia finanziaria dovrebbe ammontare a 200 milioni di EUR. Secondo la Spagna, la dichiarazione è stata fatta nel contesto di un dibattito tra partiti politici avversari e, pertanto, era condizionata da considerazioni politiche. La Spagna ritiene inoltre che la sentenza dell'alta corte di giustizia (Tribunal Superior de Justicia) della Catalogna dell'11 ottobre 2011 non sia risolutiva ai fini della determinazione dell'importo appropriato della garanzia, in quanto il giudice stesso ha rinunciato a calcolarlo.

(37)

Peraltro, la Spagna non considera attendibile lo studio presentato dal denunciante e citato dalla Commissione nel considerando 71 della decisione di avvio, in quanto tale studio non calcola l'importo appropriato della garanzia sulla base dei criteri stabiliti nel decreto 202/1994 del 14 giugno, ossia la legislazione applicabile in relazione all'importo della garanzia.

(38)

La Spagna sostiene inoltre che la misura 1 non conferisce a Iberpotash un vantaggio economico selettivo. Qualsiasi presunto vantaggio è stato determinato sulla base di un quadro giuridico applicabile anche a tutti i concorrenti potenziali. I siti di estrazione di Sallent e Súria sono inoltre gli unici attivi in Spagna, pertanto Iberpotash non può aver beneficiato di un vantaggio, dato che non esistono siti di estrazione analoghi sul territorio spagnolo.

(39)

La Spagna afferma che le misure non comportano l'uso di risorse statali, in quanto, qualora l'importo della garanzia risultasse insufficiente, Iberpotash avrà comunque l'obbligo di ripristinare lo stato dei suoli contaminati dalle attività di estrazione. La Spagna può pertanto imporre a Iberpotash di rispettare tale obbligo, mediante il sequestro dei beni e dei diritti di cui l'impresa gode sul territorio spagnolo.

(40)

La Spagna osserva infine che la misura 1 non falsa la concorrenza e non incide sugli scambi tra gli Stati membri, in quanto i costi che Iberpotash dovrebbe sostenere se fosse tenuta a costituire una garanzia di importo più elevato sono insignificanti rispetto alla norma nel settore dell'estrazione di potassa.

(41)

Riguardo alla misura 4, la Spagna afferma che Iberpotash non può aver beneficiato di un vantaggio economico perché, non essendo un inquinatore, non aveva l'obbligo di coprire la discarica di Vilafruns, secondo la legislazione spagnola generalmente applicabile. Inoltre Iberpotash sostiene i costi di manutenzione della copertura e, di conseguenza, anche se grazie al finanziamento pubblico ha potuto realizzare risparmi nella costruzione della discarica, è tenuta a spendere un importo molto più elevato per la sua manutenzione nei prossimi decenni, perdendo così il vantaggio economico ottenuto tramite la misura.

(42)

Secondo la Spagna, la misura 4 non può essere selettiva in quanto Iberpotash è la sola impresa che svolge attività di estrazione di potassa in Spagna.

(43)

La misura non produrrebbe inoltre una distorsione della concorrenza tra gli Stati membri, considerato che, a causa delle difficoltà di trasporto, il sale estratto non può essere trasferito tra gli Stati membri.

(44)

Se, nonostante quanto precede, la Commissione dovesse decidere che la misura 4 costituisce un aiuto di Stato, la Spagna ritiene che essa rientri nei limiti stabiliti per gli aiuti de minimis dai regolamenti della Commissione (CE) n. 1998/2006 (9) e (UE) n. 1407/2013 (10).

(45)

La Spagna chiede infine che la misura 4 sia dichiarata compatibile con il mercato interno sulla base della disciplina ambientale del 2008 e, in particolare, alla luce del carattere innovativo della tecnologia utilizzata per coprire la discarica di Vilafruns, la quale, a differenza di quella usata presso altri impianti minerari, è progettata anche in modo da impedire la fuoriuscita del materiale depositato.

(46)

La Spagna ha risposto alle osservazioni formulate dalle due parti interessate riguardo alla misura 1 segnalando, ancora una volta, il procedimento amministrativo previsto dalla legislazione spagnola per garantire l'adempimento degli obblighi di tutela ambientale a carico di Iberpotash e per il rimborso, da parte di quest'ultima, di qualsiasi importo la Spagna possa aver sborsato qualora la garanzia per il ripristino ambientale risultasse insufficiente. La capacità di Iberpotash di adempiere a tale obbligo significa che non sussistono oneri a carico del bilancio dello Stato né, pertanto, un trasferimento di risorse statali.

(47)

La Spagna ha risposto alle osservazioni formulate dalle due parti interessate riguardo alla misura 4 affermando che la decisione del tribunale provinciale di Barcellona del 22 febbraio 2016 comprende un elenco di ambiti in cui è stato imposto a Iberpotash di adottare misure di ripristino ambientale, nessuna delle quali riguarda la discarica di Vilafruns; nella decisione non è neanche indicato che quest'ultima costituisca una fonte di inquinamento. Inoltre le persone condannate in forza di detta decisione facevano parte dell'impresa che gestiva le miniere prima dell'acquisizione della concessione mineraria da parte di Iberpotash. Tali persone, del resto, sono state condannate per azioni e omissioni che hanno avuto luogo molto tempo prima della copertura della discarica di Vilafruns.

(48)

La Spagna ribadisce inoltre le sue affermazioni relative all'insussistenza dell'obbligo di Iberpotash di coprire la discarica di Vilafruns, a norma della legislazione spagnola.

(49)

La Spagna fa infine notare che la prima parte interessata, pur rilevando che nessun documento relativo al finanziamento pubblico della copertura della discarica descrive l'opera come un progetto «pilota», non contesta però il fatto che la copertura sia stata realizzata con una tecnologia particolare, la quale, a differenza di quella utilizzata in altre miniere di potassa, ha anche lo scopo di impedire la fuoriuscita del materiale depositato. Il fatto che il termine «pilota» non sia menzionato non esclude il carattere innovativo della tecnologia utilizzata.

(50)

La presente decisione valuta innanzitutto se le due misure esaminate configurino un aiuto di Stato a favore di Iberpotash ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e, qualora tale aiuto sia constatato, se sia legittimo e compatibile con il mercato interno.

(51)

A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(52)

Per stabilire se le misure in esame costituiscano un aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se siano cumulativamente soddisfatti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (trasferimento di risorse statali e imputabilità allo Stato, vantaggio selettivo, potenziale distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi all'interno dell'Unione).

(53)

Ai sensi del diritto nazionale e, nel caso delle miniere già in funzione il 1o maggio 2008, anche della legislazione dell'Unione, a partire dal 2014 gli operatori di impianti minerari sono tenuti a prestare una garanzia finanziaria destinata ad assicurare la disponibilità di risorse sufficienti per sostenere i costi di ripristino dei terreni una volta cessate le attività di estrazione. Tali risorse possono inoltre essere utilizzate dalle autorità pubbliche, in forza del diritto nazionale applicabile, per finanziare le misure di tutela dell'ambiente che gli operatori sono tenuti ad adottare qualora non adempiano ai loro obblighi. Le garanzie possono essere costituite sotto forma di garanzia bancaria, per la quale l'operatore paga una commissione. Secondo il denunciante, Iberpotash avrebbe beneficiato di un aiuto illegale e incompatibile, in quanto l'importo della garanzia finanziaria stabilito dalle autorità competenti era molto basso.

(54)

La Commissione deve valutare innanzitutto se i livelli delle garanzie finanziarie stabilite dalle autorità spagnole fossero inferiori a quelli previsti dalla normativa applicabile nel periodo pertinente. Si tratta di una condizione necessaria per constatare la presenza di qualsiasi aiuto di Stato in relazione alla misura specifica. Se il livello delle garanzie fosse stato invece stabilito in conformità con le norme applicabili, Iberpotash sarebbe stata trattata come qualsiasi altra impresa che si trovasse in una situazione analoga e non vi sarebbe motivo di ritenere che fosse stata selettivamente favorita mediante l'applicazione concreta delle norme relative alle garanzie finanziarie.

(55)

In primo luogo è dunque necessario riepilogare le pertinenti disposizioni nazionali e dell'Unione applicabili alla costituzione delle garanzie finanziarie.

(56)

A norma dell'articolo 14 della direttiva sui rifiuti di estrazione, «[p]rima dell'avvio di qualunque operazione che comporti l'accumulo o il deposito dei rifiuti di estrazione in una struttura di deposito dei rifiuti, l'autorità competente chiede una garanzia finanziaria (per esempio sotto forma di cauzione, compresi i fondi di garanzia mutualistici finanziati dall'industria) o altro strumento equivalente». La finalità di tale garanzia è che «vengano assolti tutti gli obblighi derivanti dall'autorizzazione rilasciata ai sensi della presente direttiva, comprese le disposizioni relative alla fase successiva alla chiusura» e che «in qualsiasi momento siano prontamente disponibili i fondi per il ripristino del terreno che abbia subito un impatto dalla struttura di deposito dei rifiuti».

(57)

A norma dell'articolo 14, paragrafo 2, della direttiva, l'importo della garanzia deve essere calcolato in base: i) al probabile impatto ambientale della struttura di deposito dei rifiuti, ii) al presupposto che le opere di ripristino necessarie verranno valutate e realizzate da terze parti indipendenti e debitamente qualificate. L'importo della garanzia viene periodicamente adeguato in base alle opere di ripristino necessarie.

(58)

Per quanto riguarda le norme nazionali, la direttiva sui rifiuti di estrazione è stata recepita nella legislazione spagnola mediante il regio decreto 975/2009, del 12 giugno 2009, sulla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive e la tutela e il ripristino degli spazi che abbiano subito un impatto dalle attività di estrazione (di seguito «il regio decreto 975/2009»). Conformemente alla prima disposizione transitoria del regio decreto 975/2009, le disposizioni dello stesso relative alle garanzie finanziarie (in particolare l'articolo 43) si applicano a partire dal 1o maggio 2014 ai giacimenti già in funzione il 1o maggio 2008 (compresi gli impianti di Iberpotash).

(59)

Tuttavia, prima dell'entrata in vigore del regio decreto 975/2009, che ha recepito la direttiva sui rifiuti di estrazione, nella Comunità autonoma di Catalogna le autorizzazioni, i piani di ripristino e le garanzie applicabili alle imprese estrattive erano disciplinate dalla legge 12/1981, che stabilisce norme supplementari di tutela dei siti naturali che hanno subito un impatto dalle attività di estrazione (di seguito «la legge 12/1981») (11), e dal decreto 202/1994, che stabilisce criteri per determinare le garanzie relative ai programmi di ripristino delle attività estrattive (di seguito «il decreto 202/1994») (12). A norma dell'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981, l'ammontare della cauzione deve essere stabilito in funzione della superficie da ripristinare o del costo globale di tale ripristino. L'articolo 2 del decreto 202/1994 quantifica l'importo delle cauzioni per ettaro relative a diverse misure di ripristino normalizzate e indica che per ogni altro tipo di misura specifica l'importo deve tenere conto dei rispettivi costi (13). L'articolo 3 del decreto 202/1994 stabilisce inoltre che per le attività estrattive che non sono ubicate in siti naturali di particolare interesse (compresi gli impianti di Iberpotash), l'importo risultante, definito in funzione delle disposizioni di cui all'articolo 2, è ridotto del 50 %.

(60)

Sulla base delle disposizioni nazionali citate, il 9 novembre 2006 Iberpotash ha ottenuto dal governo autonomo della Catalogna una licenza per esercitare le sue attività di estrazione di potassa nella miniera di Súria e il 28 aprile 2008 in quella di Balsareny/Sallent. Tali licenze costituiscono decisioni amministrative individuali, che stabiliscono garanzie finanziarie di 1 130 128 EUR per il sito di Balsareny/Sallent e di 773 682,28 EUR (salita a 828 013,24 EUR nel 2008) per quello di Súria. Gli importi delle garanzie non sono stati rivisti fino al 2015, quando le autorità spagnole hanno proposto importi notevolmente più elevati, ossia 6 979 471,83 EUR per Balsareny/Sallent (effettivo solo in seguito all'approvazione dell'alta corte di giustizia della Catalogna nel dicembre 2016; cfr. infra) e 6 160 872,35 EUR per Súria (effettivo a partire da maggio 2015). Tali importi sono stati fissati mediante decisioni individuali e specifiche, adottate dal governo autonomo della Catalogna nei riguardi di Iberpotash.

(61)

A questo proposito, va ricordato che spetta in primo luogo alle autorità competenti in materia di ambiente determinare e approvare gli importi delle garanzie finanziarie nel quadro delle norme nazionali o regionali applicabili nel caso in esame. Sebbene la Commissione sia responsabile di garantire la corretta attuazione e applicazione della direttiva sui rifiuti di estrazione, applicabile alle garanzie finanziarie di Iberpotash a partire dal 1o maggio 2014, detta direttiva lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità per determinare l'importo preciso delle garanzie. Per questo motivo, la Commissione si è astenuta dal valutare i livelli corretti delle garanzie finanziarie alla luce della direttiva sui rifiuti di estrazione e limita la sua valutazione all'esame degli elementi disponibili a riprova dell'insufficienza delle garanzie finanziarie, poiché un insieme di indizi lascia supporre che l'importo delle garanzie stabilite dalle autorità pubbliche nel 2006 e nel 2008 fosse effettivamente inferiore a quello previsto dalla legislazione applicabile.

(62)

Riveste somma importanza il fatto che l'alta corte di giustizia della Catalogna abbia stabilito, l'11 ottobre 2011, che l'importo della garanzia finanziaria relativa alla discarica di Cogulló presso gli impianti di Iberpotash a Balsareny/Sallent, ammontante a 585,153 EUR, era inferiore a quello necessario. Nella sentenza si afferma che l'importo della garanzia non rispetta i parametri giuridici e normativi stabiliti dalla legislazione nazionale, citando, in particolare, l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 e il decreto 202/1994. Secondo la sentenza, anche in assenza di «una prova risolutiva accertata» dell'importo corretto della garanzia, il giudice può concludere che l'importo della garanzia, ammontante a soli 585,153 EUR, è in palese contrasto con tali disposizioni. Il giudice ritiene inoltre che la garanzia sia insufficiente e non conforme con la legislazione applicabile e ordina alle autorità spagnole di stabilire un nuovo livello di garanzia finanziaria. Tale sentenza è stata pienamente confermata in appello dalla sentenza della corte suprema del 9 luglio 2014. Infine, come segnalato dalle autorità spagnole, con sentenza del 14 dicembre 2016, l'alta corte di giustizia della Catalogna ha confermato che il nuovo importo proposto, pari a 6 979 471,83 EUR, era adeguato per la totalità del sito di estrazione di Balsareny/Sallent.

(63)

Alla luce della sentenza dell'alta corte di giustizia della Catalogna dell'11 ottobre 2011, competente a interpretare le norme nazionali pertinenti, la Commissione considera dimostrato che l'importo iniziale della garanzia finanziaria stabilita nel 2006 per gli impianti di Iberpotash a Balsareny/Sallent, ammontante a 1 130 128 EUR (compresi 585 153 EUR per la discarica di Cogulló), era palesemente insufficiente. Nelle sue conclusioni del 2016, la corte ha confermato che l'importo totale destinato a Balsareny/Sallent in realtà si sarebbe dovuto fissare a un livello almeno sei volte maggiore, e probabilmente anche più elevato nel periodo precedente l'annuncio del piano Phoenix nel 2011 (cfr. considerando 73, 80 e 81).

(64)

Sebbene non vi siano altre sentenze che riguardino la garanzia per il giacimento di Súria, sussistono prove convincenti del fatto che, qualora fosse stata promossa un'azione giudiziaria, la constatazione di un livello di garanzia palesemente insufficiente sarebbe stata altrettanto probabile. L'importo della garanzia originale di 773 682,28 EUR (elevato a 828 013,24 EUR nel 2008) riflette proporzionalmente la minore estensione del giacimento di Súria rispetto a quello di Balsareny/Sallent in termini di volume dei rifiuti e superficie totale delle discariche (14). La garanzia per Súria è stata inoltre aumentata in modo significativo, raggiungendo l'importo di 6 160 872,35 EUR, contemporaneamente a quella per Balsareny/Sallent (cioè solo in seguito alla sentenza dell'alta corte e alla sua conferma in appello) e in proporzione persino maggiore (più di sette volte superiore). In mancanza di qualsiasi altro fattore atto a spiegare la differenza tra gli importi delle garanzie per Súria e per Balsareny/Sallent, si può quindi considerare insufficiente anche l'importo della garanzia per Súria.

(65)

Sia le autorità spagnole sia Iberpotash confermano nelle loro osservazioni che l'alta corte di giustizia della Catalogna ha considerato insufficiente la garanzia per El Cogulló. Tentano di ridimensionare la sentenza adducendo che la corte: i) ha riconosciuto che, almeno in parte, la situazione risale al 1929; ii) ha ammesso di non disporre di prove conclusive; e iii) non avrebbe constatato alcuna particolare violazione di una norma giuridica specifica. Tuttavia nessuno di questi argomenti riguardanti la sentenza altera la conclusione che il livello della garanzia era insufficiente. Di fatto, dopo la conferma della sentenza in cassazione le autorità spagnole hanno rivisto l'importo della garanzia e lo hanno sottoposto all'approvazione dell'alta corte, il che dimostra la pertinenza della sentenza. Nella sentenza dell'11 ottobre 2011 si fa inoltre esplicito riferimento alle disposizioni legislative pertinenti, cioè l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 e il decreto 202/1994.

(66)

Oltre alla pronuncia autorevole di un organo giurisdizionale nazionale, l'indagine ha portato alla luce vari altri elementi di prova che confortano la conclusione secondo cui il livello originale delle garanzie finanziarie era troppo basso.

(67)

In primo luogo, i terzi hanno presentato le trascrizioni ufficiali dell'audizione svoltasi in seno alla commissione per l'ambiente del parlamento della Catalogna il 2 ottobre 2013, contenenti la dichiarazione esplicita della direttrice generale dell'Ambiente del governo autonomo della Catalogna, secondo la quale le garanzie erano palesemente insufficienti. La direttrice generale osservava che la garanzia necessaria avrebbe potuto raggiungere la cifra di 200 milioni di EUR. Le trascrizioni del dibattito politico in seno al parlamento non contengono una giustificazione rilevante di detto importo e devono pertanto essere trattate con cautela, ma gli ordini di grandezza e la differenza rispetto all'importo reale confermano le conclusioni degli esperti del settore, i quali hanno considerato palesemente insufficienti gli importi effettivi delle garanzie stabilite nel 2006 e nel 2008.

(68)

In secondo luogo, il denunciante ha presentato uno studio dell'agosto 2012, affidato a esperti in materia di ambiente (di seguito «lo studio FER»), i quali hanno raccolto e analizzato una grande quantità di informazioni disponibili (giuridiche, accademiche o provenienti da indagini di mercato) sul caso in esame. Lo studio FER analizza la situazione attuale in termini di impatto ambientale dei giacimenti di Iberpotash e stima l'evoluzione dei quantitativi totali di materiale depositato nelle discariche in futuro, e giunge alla conclusione che l'impatto di tali discariche sull'ambiente è significativo e destinato ad aumentare.

(69)

Sulla base delle informazioni disponibili, lo studio FER prevede la seguente evoluzione del volume di rifiuti accumulati nelle discariche di Súria e Sallent fino alla cessazione delle attività di estrazione nel 2035: incremento netto annuo del volume (in kt/anno).

Tabella 1

Accumulo stimato di rifiuti nelle discariche di Súria e Sallent

(70)

Lo studio FER analizza inoltre le possibili opzioni per il ripristino delle discariche, tra cui: i) la collocazione dei rifiuti nei vuoti di miniera; ii) la dissoluzione del sale presente nelle discariche tramite pompaggio di acqua e lo smaltimento della risultante soluzione salina mediante evacuazione in mare o nel sottosuolo; iii) la copertura delle discariche con un materiale che impedisca l'infiltrazione di acqua piovana ed eviti la fuoriuscita di sali nell'ambiente. Lo studio conclude che nel caso dei giacimenti di Iberpotash il metodo più appropriato è la copertura delle discariche. Si tratta di un metodo semplice e ben conosciuto, già utilizzato in una serie di casi, anche dalle stesse autorità catalane. È anche il metodo di ripristino più appropriato per le pubbliche amministrazioni nel caso in cui l'impresa estrattiva non adempia ai propri obblighi, in quanto a differenza di altri sistemi non comporta l'installazione di un'importante infrastruttura industriale integrativa. Lo studio FER calcola quindi una stima dei costi del ripristino dei giacimenti di Iberpotash mediante la copertura delle discariche.

(71)

Il calcolo dei costi previsti si basa sull'analisi dei costi unitari delle singole componenti necessarie per la copertura della discarica, come risultano da un'indagine di mercato condotta dagli esperti presso i fornitori di opere e materiali pertinenti, e sui dati relativi ai prezzi del 2012 pubblicati dall'Instituto de Tecnologia de la Construcció de Catalunya (ITeC). A fini comparativi, lo studio utilizza anche i costi totali di ripristino comportati da diverse opzioni, stimati nello studio effettuato dal Symonds Group nel 2001 per la DG Ambiente della Commissione europea (15). Include anche i costi di manutenzione e di controllo delle discariche da sostenere nei dieci anni successivi al completamento della copertura. I costi unitari si applicano quindi alla quantità stimata di materiale residuo accumulato nelle discariche in tre momenti distinti: i) importi reali nel 2012; ii) importi previsti per il 2015 (anno di inizio previsto per la produzione di sale derivante dai rifiuti di un nuovo impianto a Súria); e iii) importi previsti nel 2035 (quando dovrebbero cessare le attività di estrazione di Iberpotash). I risultanti costi totali di ripristino in tali periodi sono riepilogati nella tabella seguente:

Tabella 2

Stima dei costi di ripristino secondo lo studio FER

(72)

Su tali basi, secondo lo studio FER, l'importo della garanzia finanziaria, alla luce delle nuove norme del regio decreto 975/2009, di sicuro non dovrebbe essere inferiore ai costi di ripristino nel 2012, pari a 71 milioni di EUR per entrambi i siti di estrazione, e, tenendo conto della totalità dei costi futuri, dovrebbe anzi aggirarsi sui 100 milioni di EUR.

(73)

Infine lo studio FER analizza l'impatto del progetto di estrazione e commercializzazione del sale presente nelle discariche sulla base del piano Phoenix, annunciato di recente, la cui applicazione è iniziata nel 2012. Tenendo conto delle diverse ipotesi relative alla produzione futura prevista di potassa e di sale (compresi i piani più ambiziosi di Iberpotash di vendere 1,5 milioni di tonnellate di sale l'anno), lo studio FER conclude che in tutti i casi il piano Phoenix si limiterebbe a rallentare la continua crescita annua dei rifiuti totali accumulati nei siti di estrazione di Iberpotash, ma non la arresterebbe. Nel caso più ottimista, il piano Phoenix permetterebbe di ridurre al massimo di 1 213 kt l'anno i rifiuti depositati nelle discariche (rispetto a 1 979 kt in assenza del piano). Per questo motivo, pur avendo un impatto apprezzabile che consentirà di ridurre l'accumulo di rifiuti fino al 40 %, secondo lo studio FER il piano Phoenix non può essere considerato una misura di ripristino sufficiente di per sé, ma solo un fattore attenuante, in quanto al massimo rallenterebbe la crescita delle discariche esistenti, senza però eliminarle.

(74)

Iberpotash sostiene che lo studio FER non può servire come base per il calcolo dell'importo della garanzia, in quanto esso stesso ammette di non basarsi sulle disposizioni pertinenti del decreto 202/1994 e perché contiene valutazioni e dati imprecisi e inesatti.

(75)

La Commissione riconosce che lo studio non segue le disposizioni pertinenti del decreto 202/1994 e verte piuttosto sulle condizioni stabilite nel regio decreto 975/2009, che dà attuazione alla direttiva sui rifiuti di estrazione, concentrandosi sui costi di ripristino previsti. Tuttavia, i risultati relativi ai costi di ripristino stimati per ciascun giacimento di Iberpotash si basano su un metodo coerente e su ipotesi ragionevoli, descritte nei considerando da 68 a 73, e sono quindi pertinenti per il calcolo delle garanzie, anche a norma del decreto 202/1994, come risulta, in particolare, dall'articolo 2, paragrafo 4, lettera h), del medesimo, che fa riferimento ai costi di qualsiasi altra misura di ripristino possa rendersi necessaria e pertanto non limita il calcolo alle misure enumerate nei punti precedenti dell'articolo 2 (16).

(76)

La pertinenza dell'entità dei danni all'ambiente e dei costi di ripristino previsti risulta evidente, almeno in modo implicito, anche dal tenore della sentenza dell'alta corte di giustizia della Catalogna dell'11 ottobre 2011, nella quale, riguardo all'importo delle garanzie finanziarie, si fa notare che: «il principio cardine e fondamentale nella fattispecie è l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 […], il quale dispone che in qualsiasi caso, per quanto riguarda il ripristino, l'ammontare deve essere stabilito in funzione della superficie da ripristinare, del costo complessivo del ripristino o tenendo conto di entrambi gli aspetti […])» e si conclude che l'autorizzazione non è conforme alla legislazione applicabile, in quanto «non ha stabilito una cauzione adeguata alla situazione entro i limiti di legge […])». Infine, tali costi di ripristino previsti sono chiaramente pertinenti ai fini del calcolo della garanzia a norma delle disposizioni di cui all'articolo 43 del regio decreto 975/2009, applicabile a Iberpotash a partire dal 1o maggio 2014.

(77)

La Commissione osserva inoltre che, al di là delle critiche generali sulla presunta imprecisione e inesattezza delle ipotesi formulate nello studio FER, né le autorità spagnole né Iberpotash identificano tali ipotesi imprecise ed erronee, o adducono argomenti precisi, o propongono una propria stima alternativa dell'importo totale dei costi di ripristino per i giacimenti di Iberpotash.

(78)

Le autorità spagnole sostengono che gli importi delle garanzie rispettavano i criteri previsti dalla legislazione nazionale, tenendo conto dei costi previsti secondo il piano di ripristino esistente in tale momento. Iberpotash ha inoltre presentato un proprio studio, effettuato da periti, a dimostrazione che la garanzia era sufficiente in considerazione dei due criteri indicati nella legislazione nazionale, ossia la superficie della zona interessata e la previsione dei costi di ripristino.

(79)

Tuttavia, come già spiegato, la conformità ai criteri stabiliti nel diritto nazionale non è stata confermata dalla sentenza della corte. Le misure contenute nel piano di ripristino e prese in considerazione nello studio presentato da Iberpotash peraltro si limitavano alla costruzione di canali perimetrali, bacini di decantazione per la soluzione salina raccolta e misure simili destinate a limitare l'inquinamento, ma che ovviamente non assicuravano un ripristino a lungo termine delle discariche. Pertanto, nel calcolo dei costi previsti, lo studio non include né quantifica misure di ripristino adeguate. Dato che i costi di ripristino reali previsti sono pertinenti ai fini del calcolo della garanzia finanziaria, sia nel quadro della legislazione catalana (cfr. il considerando 75) sia a norma di quella europea, le conclusioni dello studio proposto da Iberpotash non possono servire come base per il calcolo dell'importo totale e corretto delle garanzie. Come evidenziato non solo dallo studio FER, ma anche dagli esempi di discariche simili in Francia o in Germania (17), tale ripristino di norma comporta: a) la rimozione completa della discarica (per esempio, collocando i rifiuti nei vuoti di miniera), b) la graduale desalinizzazione della discarica mediante pompaggio di acqua e raccolta della soluzione salina, o c) la copertura permanente della discarica. Tali misure di ripristino adeguate sono tuttavia molto più costose rispetto alla costruzione di canali perimetrali, bacini di decantazione per la soluzione salina raccolta e misure simili destinate a limitare l'inquinamento. Ciò è dimostrato anche dal costo di copertura della discarica di Vilafruns, ammontante a 7,9 milioni di EUR (senza includere i costi annuali di manutenzione). Considerato che Vilafruns, con circa 3 milioni di tonnellate di materiale contenente sale, è una discarica di piccole dimensioni rispetto a quella attiva di El Cogulló (Balsareny/Sallent, 41 milioni di tonnellate), o a quella di Fusteret (Súria, 22 milioni di tonnellate), i costi totali comportati dal ripristino di queste miniere attive e dalla copertura delle rispettive discariche possono essere notevolmente superiori a quelli di Vilafruns.

(80)

Iberpotash sostiene inoltre che la quantità di rifiuti nelle discariche si ridurrà notevolmente grazie al piano Phoenix annunciato nel 2011, il cui obiettivo è il trattamento dei rifiuti nelle discariche ai fini della produzione di sale tecnico destinato alla vendita sul mercato. Nell'ambito di tale progetto, Iberpotash prevede di costruire un impianto di estrazione di sale sottovuoto, a partire dai rifiuti prodotti durante le attività di estrazione di potassa, e di vendere poi il sale sul mercato. Prevede di cominciare immettendo sul mercato circa 750 000 tonnellate di sale l'anno, quantitativo che dovrebbe poi aumentare fino a raggiungere 1,5 milioni di tonnellate annue.

(81)

Tuttavia, sebbene il piano di trattamento e commercializzazione di almeno parte dei rifiuti possa, in linea di principio, ridurre il volume e la salinità delle discariche e, di conseguenza, anche i costi di ripristino attesi, tale piano è stato annunciato da Iberpotash solo nel 2011 e la sua applicazione, iniziata nel 2012, è ancora in corso. È quindi evidente che il piano Phoenix non avrebbe dovuto essere preso in considerazione per stabilire l'importo delle garanzie nel 2006 e nel 2008, dato che in quel momento era ancora estremamente incerto.

(82)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le prove raccolte e le relazioni di esperti presentate confermino la constatazione dell'organo giurisdizionale nazionale, secondo cui gli importi iniziali delle garanzie finanziarie erano palesemente insufficienti per assicurare un ripristino adeguato.

(83)

La Commissione ritiene pertanto che le garanzie finanziarie stabilite dalle autorità spagnole nel 2006 e nel 2008 fossero effettivamente inferiori al livello di norma richiesto in conformità con la legislazione nazionale applicabile. È stato pertanto concesso a Iberpotash un vantaggio economico, consistente nella riduzione delle commissioni bancarie addebitate ogni anno per la garanzia finanziaria. Dato che, secondo Iberpotash, tali commissioni ammontavano all'1 % dell'importo annuale delle garanzie, il livello complessivo notevolmente inferiore delle garanzie ha ridotto di conseguenza le commissioni bancarie a carico dell'impresa e ha quindi comportato costi minori rispetto a quelli sostenuti da altri operatori le cui garanzie rispettavano la legislazione. In sostanza, la Commissione ritiene che Iberpotash abbia beneficiato di un vantaggio economico derivante dalla riduzione del livello delle garanzie finanziarie.

(84)

Gli argomenti delle autorità spagnole e di Iberpotash, secondo cui le autorità pubbliche non avrebbero concesso all'impresa alcun vantaggio o trattamento preferenziale in quanto avrebbero applicato con rigore le norme pertinenti, non possono essere accolti poiché è stato accertato che le decisioni delle autorità pubbliche hanno determinato un livello di garanzie finanziarie inferiore a quello abitualmente richiesto. D'altro canto, l'affermazione secondo cui la normativa catalana era, di fatto, più severa di altre norme analoghe vigenti a livello nazionale o in altre comunità autonome della Spagna non è pertinente, perché tali costi sono specifici per ciascun sito di estrazione e le norme relative alle garanzie finanziarie che Iberpotash era tenuta a fornire dovevano essere quelle applicabili in Catalogna, dove sono ubicate le discariche. Le autorità pubbliche hanno autorizzato Iberpotash a mantenere garanzie finanziarie inferiori a quelle abitualmente previste dalla normativa catalana applicabile, motivo per cui l'impresa ha beneficiato di un vantaggio selettivo sotto forma di riduzione delle commissioni bancarie dovuta alle minori garanzie fornite rispetto agli altri operatori che si trovavano in una situazione simile.

(85)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 ha concesso a Iberpotash un vantaggio economico selettivo.

(86)

Per quanto riguarda il criterio delle risorse statali, il denunciante sostiene che una garanzia troppo bassa, che non copra la totalità dei costi di ripristino, presuppone un (potenziale) trasferimento di risorse statali e presumibilmente comporta il rischio che, qualora Iberpotash non adempia ai propri obblighi relativi al ripristino delle zone di estrazione, lo Stato debba farsi carico dei rispettivi costi. Il denunciante rimanda alla decisione della Commissione nel caso Georgsmarienhütte (18), nella quale la Commissione ha ritenuto che l'esonero concesso a un produttore siderurgico dagli obblighi di tutela ambientale concernenti il riciclaggio e lo smaltimento di polveri industriali costituisse un aiuto di Stato.

(87)

Le autorità spagnole e Iberpotash sostengono che, anche nel caso in cui la garanzia fosse inferiore a quella richiesta, Iberpotash dovrebbe comunque rispettare l'obbligo generale di ripristinare lo stato dei suoi giacimenti e sarebbe tenuta a sostenere i costi di ripristino. Tali costi non sono limitati in alcun modo dall'importo della garanzia finanziaria e pertanto lo Stato non esonera Iberpotash dai suoi obblighi finanziari. Peraltro il rischio che in futuro Iberpotash non sia in grado di coprire tutti i costi e che lo Stato debba intervenire con risorse statali è estremamente remoto e poco probabile, considerata la sana situazione finanziaria dell'impresa madre di Iberpotash. Le autorità spagnole affermano che, qualora in futuro Iberpotash non dovesse adempiere ai propri obblighi, le attività dell'impresa in Spagna sono sufficienti a coprire i costi di ripristino e possono essere confiscate dalle autorità competenti.

(88)

La Commissione osserva che, per quanto riguarda l'importo delle commissioni non riscosse, le garanzie in questione non si esaminano alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato in funzione del rischio o dell'esposizione del garante (cioè, una banca privata, non lo Stato), bensì in funzione del rischio per lo Stato nel caso in cui l'importo garantito sia inferiore al costo reale dei danni ambientali e l'entità garantita non paghi o non possa pagare la totalità dei costi di ripristino.

(89)

Riguardo al precedente addotto dal denunciante, il caso Georgsmarienhütte era molto diverso, in quanto il Land Bassa Sassonia si era chiaramente assunto la responsabilità dello smaltimento delle polveri industriali e aveva effettivamente pagato 64,64 milioni di DEM per lo smaltimento definitivo. Non è questa la situazione nel caso in esame, giacché, a prescindere dall'importo della garanzia, Iberpotash continua a essere responsabile del ripristino dei giacimenti e le autorità spagnole finora non si sono impegnate a sostenere i costi di ripristino in luogo di Iberpotash. Di conseguenza, il caso Georgsmarienhütte non può essere considerato un precedente nella fattispecie.

(90)

La garanzia finanziaria di Iberpotash è fornita sotto forma di garanzia bancaria, che non è gratuita per lo Stato. Può essere utilizzata solo per misure definite con rigore dalla legge, in particolare per il finanziamento della rimozione dei rifiuti, il ripristino dei giacimenti e altre misure ambientali nel caso in cui Iberpotash non adempia ai propri obblighi al riguardo. Lo Stato non percepisce alcun interesse sui fondi di garanzia né ottiene altri vantaggi finanziari che si riducano in caso di riduzione dell'importo della garanzia. Finora, inoltre, in nessun caso lo Stato ha dovuto far ricorso alla garanzia per una delle finalità summenzionate. Tuttavia, anche se a tutt'oggi la riduzione dell'importo della garanzia non ha prodotto un effetto reale sulle risorse statali, di per sé ciò non esclude l'esistenza di un effetto potenziale su tali risorse dovuto al rischio più elevato che lo Stato sia costretto a spenderle in futuro.

(91)

In realtà, la creazione di un rischio concreto che imponga un onere supplementare per lo Stato in futuro è sufficiente per soddisfare la nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (19). Anche la Corte di giustizia ha stabilito che il nesso e l'effetto di una misura di aiuto di Stato sulle risorse statali non devono essere diretti perché tale criterio sia soddisfatto.

(92)

La finalità ultima di tali garanzie finanziarie è assicurare che le imprese estrattive dispongano di risorse sufficienti per coprire i futuri costi di ripristino, indipendentemente dalla loro situazione finanziaria in futuro (solitamente piuttosto lontano). È quindi evidente che, nel caso in cui l'importo della garanzia sia notevolmente inferiore ai costi di ripristino previsti, sussiste quanto meno un rischio maggiore che si debba fare ricorso alle risorse statali in futuro. Tale rischio di potenziali costi a carico del bilancio pubblico è chiaramente superiore rispetto a se l'importo garantito fosse stato fissato in modo corretto, in conformità con la legislazione applicabile, tenendo debitamente conto dei costi di ripristino previsti. Se le risorse disponibili sono notevolmente inferiori a quelle necessarie, alla fine saranno le risorse dello Stato a coprire gran parte dei costi nel caso in cui, per qualsiasi motivo, Iberpotash non fosse disposta o in grado di farlo. Inoltre, qualora Iberpotash non sia in condizione di sostenere i costi di ripristino in futuro, la facoltà delle autorità spagnole di confiscare le attività di Iberpotash ha scarse probabilità di apportare risorse supplementari significative, dato che le uniche attività dell'impresa (e di tutto il gruppo ICL) in Spagna sono gli impianti di estrazione di potassa. Il valore di tali attività, tuttavia, non è affatto certo, una volta chiuse le miniere di potassa.

(93)

Il fatto che lo Stato sia tenuto ad agire autonomamente nel caso in cui Iberpotash non voglia o non possa adottare le misure di ripristino necessarie per quanto riguarda le sue discariche è espressamente stabilito dalla legislazione applicabile.

(94)

In primo luogo, a norma dell'articolo 102 della legge 39/2015, lo Stato può procedere all'esecuzione in vece del soggetto giuridicamente tenuto ad adottare le misure (20). La Spagna dovrebbe: i) invitare Iberpotash ad adottare misure specificamente definite; ii) informare Iberpotash che in caso contrario l'amministrazione adotterà essa stessa tali misure, indicandone il costo; iii) realizzare le misure; iv) tentare di recuperare il costo presso Iberpotash, il che, per definizione, non sarà possibile se la Spagna dovrà escutere una garanzia finanziaria insufficiente. Anche se formalmente questa decisione è facoltativa, qualora Iberpotash non ottemperasse all'obbligo di ripristinare i propri giacimenti, la Spagna non potrebbe fare altro che pagare tale ripristino in anticipo, poiché altrimenti non potrebbe adempiere ai propri obblighi.

(95)

In secondo luogo, come indicato nel considerando 13, la Spagna potrebbe venir meno ai suoi obblighi a norma della direttiva sui rifiuti delle industrie estrattive e della direttiva sulle acque. Pertanto, nel caso in cui Iberpotash abbandonasse i propri impianti dopo aver esaurito le risorse minerarie e non ripristinasse i siti, data la garanzia insufficiente, la Spagna, per adempiere agli obblighi che le incombono a norma di dette direttive e, in definitiva, evitare di pagare penalità giornaliere inflitte dalla Corte di giustizia europea, non potrà fare altro che sostenere le spese di rimozione delle discariche o provvedere a un ripristino altrettanto efficace.

(96)

In terzo luogo, secondo le disposizioni della legge 27/2006, del 18 luglio 2006 (21), le autorità spagnole possono essere chiamate ad adempiere ai loro obblighi in forza della legislazione in materia di ambiente. Qualsiasi organizzazione non governativa che soddisfi i criteri enunciati nella legge 27/2006 può, in caso di una violazione delle norme ambientali di cui all'articolo 18, paragrafo 1, della medesima (comprese, per esempio, le violazioni degli obblighi in materia di protezione delle acque), ricorrere agli organi giurisdizionali affinché impongano all'amministrazione di rispettare gli obblighi di tutela ambientale.

(97)

In quarto luogo, la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (22) indica, all'articolo 6, paragrafo 3, che se un operatore responsabile di adottare le misure di riparazione relative a un danno ambientale non si conforma agli obblighi previsti, l'autorità competente ha facoltà di adottare essa stessa tali misure, qualora non le rimangano altri mezzi. Inoltre, a norma dell'articolo 5, paragrafo 3, l'autorità competente può, qualora l'operatore non lo faccia, adottare le misure di prevenzione necessarie al fine di eliminare una minaccia imminente che si verifichi un danno ambientale. Se Iberpotash non adotta le misure di riparazione necessarie una volta concluse le attività di estrazione, le discariche possono trasformarsi in una minaccia imminente per l'ambiente che comporta interventi di correzione o prevenzione da parte dell'autorità pubblica competente qualora non le rimangano altri mezzi.

(98)

Infine, le stesse autorità spagnole indicano (23) che, conformemente all'articolo 9 della legge 12/1981, nel caso in cui l'operatore non adempia ai propri obblighi, il governo autonomo può procedere all'esecuzione forzata delle misure, sostenendo i costi a carico dell'operatore. Segnalano che, in pratica, l'amministrazione applica le misure corrispondenti, che sono poi finanziate per mezzo della garanzia finanziaria o, nel caso in cui quest'ultima non sia sufficiente, mediante la vendita delle attività dell'operatore. Per questo motivo, qualora la garanzia finanziaria sia notevolmente inferiore a quella richiesta, l'amministrazione si espone al rischio che le attività dell'operatore non siano sufficienti per finanziare le pertinenti misure eseguite. Ciò conferma che un livello di garanzia finanziaria eccessivamente basso accresce il rischio che le misure di ripristino adottate dall'amministrazione non siano coperte in modo sufficiente dalle attività dell'operatore (soprattutto se non ha altre attività in Spagna, come nel caso di Iberpotash) e debbano essere finanziate mediante risorse statali.

(99)

Un livello di garanzia notevolmente inferiore a quello necessario, secondo quanto previsto dalla legislazione, espone lo Stato al rischio concreto di gravare le proprie risorse di oneri supplementari. Il maggior rischio di gravare lo Stato di oneri supplementari è dunque abbastanza concreto da avere quanto meno un effetto potenziale sulle risorse statali, dovuto al livello eccessivamente basso della garanzia finanziaria.

(100)

Il livello delle garanzie finanziarie che Iberpotash deve fornire è stato stabilito da decisioni amministrative del governo autonomo della Catalogna, con le quali sono state approvate le autorizzazioni a svolgere attività di estrazione di potassa. Poiché la nozione di Stato (membro) ai fini dell'applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE comprende tutti i livelli di autorità pubbliche, che siano nazionali, regionali o locali, la decisione di applicare una riduzione del livello delle garanzie finanziarie è imputabile allo Stato.

(101)

Per questo motivo la Commissione conclude che la misura 1 ha comportato un trasferimento di risorse imputabile allo Stato.

(102)

La Commissione ritiene che la riduzione dei costi a carico di Iberpotash dovuta al livello di garanzia finanziaria inferiore a quello previsto dalla legislazione applicabile possa falsare la concorrenza sui mercati in cui opera l'impresa (principalmente quelli della potassa e del sale). Come spiegato più avanti (cfr. considerando 110 e seguenti), tale riduzione ammonta, per il periodo pertinente, a circa 1,8 milioni di EUR, cifra che, a differenza di quanto affermano le autorità spagnole, non è affatto trascurabile.

(103)

Inoltre, il fatto che Iberpotash sia l'unico produttore spagnolo di potassa non esclude una possibile distorsione della concorrenza, in quanto il mercato geografico rilevante è chiaramente più vasto del mercato nazionale spagnolo. Già nel 1993 la Commissione riteneva che il mercato della potassa non comprendesse soltanto la Spagna, ma si estendesse alla Francia, al Regno Unito e ad altri Stati membri, tranne la Germania (24). Peraltro, nella relazione sulla sostenibilità del 2014 (25) Iberpotash indica che solo il 23 % della sua produzione di potassa e di sale era commercializzato in Spagna, mentre il 50 % era destinato ad altri paesi europei, il 18 % al Sud America e ulteriori vendite erano realizzate in Nord America, Africa e Asia. In tutte queste zone Iberpotash compete con altri produttori di potassa e di sale e la riduzione artificiosa dei costi a carico dell'impresa può falsare tale concorrenza.

(104)

Infine, la potenziale distorsione della concorrenza non è messa in dubbio dall'argomento di Iberpotash, secondo cui, a prescindere dal livello delle garanzie finanziarie, gli obblighi di tutela ambientale a suo carico restano gli stessi (cioè provvedere al ripristino dei siti di estrazione ed evitare l'inquinamento) e in ogni caso è necessario disporre di riserve finanziarie per far fronte a eventuali responsabilità di carattere ambientale. Al di là di queste disposizioni contabili, l'obbligo di mantenere garanzie finanziarie specifiche, in conformità con la legislazione pertinente, in realtà comporta costi d'esercizio normali, ma specifici, sostenuti da Iberpotash (o da qualsiasi altra società mineraria assoggettata alle stesse norme) in conseguenza delle commissioni addebitate dalle banche per la costituzione e il mantenimento della garanzia, il cui livello inadeguato potrebbe quindi favorire Iberpotash e falsare la concorrenza.

(105)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 può falsare la concorrenza.

(106)

Come già rilevato, i mercati della potassa e del sale sono chiaramente transfrontalieri, in quanto il 50 % della produzione di Iberpotash è esportata in altri paesi europei. Di conseguenza, il livello ridotto delle garanzie finanziarie può incidere sugli scambi commerciali tra gli Stati membri dell'UE.

(107)

L'argomento addotto da Iberpotash, secondo cui i mercati del sale sarebbero solo nazionali o addirittura regionali in ragione delle spese di trasporto elevate, non è quindi confermato dalle cifre indicate nella relazione sulla sostenibilità del 2014, visto che circa l'80 % della produzione di sale dell'impresa è esportato non solo in altri paesi europei, ma anche in Asia, Nord Africa e America. Le osservazioni di Iberpotash sulla decisione di avvio sono inoltre contraddittorie riguardo a questo punto, in quanto sostengono, da un lato, che il mercato del sale è nazionale o persino regionale e, dall'altro, che un produttore francese di sale è concorrente diretto dell'impresa e tenta di escluderla dal mercato.

(108)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 incide sugli scambi all'interno dell'UE.

(109)

Per determinare l'importo effettivo dell'aiuto si deve innanzitutto stabilire perlomeno un importo «corretto» delle garanzie finanziarie a norma delle disposizioni legislative applicabili nel periodo di riferimento. Dopodiché l'importo dell'aiuto corrisponderà alla differenza tra l'importo previsto delle commissioni bancarie che Iberpotash avrebbe dovuto pagare per la costituzione di una garanzia fissata correttamente e l'importo reale delle commissioni bancarie pagate dall'impresa.

(110)

I terzi sostengono che l'importo dell'aiuto non si limita alle sole minori commissioni bancarie, ma deve anche tenere conto della necessità di fornire alla banca garanzie sufficienti sotto forma di riserve finanziarie. Ciononostante, considerato che l'importo «corretto» delle garanzie, stimato di seguito, è relativamente modesto rispetto al fatturato annuo di Iberpotash (intorno a 300 milioni di EUR) e del gruppo ICL nel suo insieme (5 400 milioni di USD), è poco probabile che la costituzione di una garanzia di importo superiore avrebbe comportato costi supplementari significativi per l'impresa.

(111)

Dato che, secondo le autorità spagnole, nel dicembre 2016 l'alta corte di giustizia della Catalogna ha constatato che l'importo maggiorato, pari a 6 979 471,83 EUR, per Balsareny/Sallent rispettava la legislazione vigente, la Commissione ritiene che, allo stato attuale, l'importo «corretto» delle garanzie per Balsareny/Sallent corrisponda a tale importo approvato dalla corte e attualmente applicabile.

(112)

Per analogia, la Commissione stima inoltre (cfr. anche il considerando 64) che anche l'importo maggiorato, pari a 6 160 872,35 EUR, per la garanzia relativa a Súria, applicabile dal 2015, possa essere considerato conforme alla legislazione applicabile. Sebbene non esista una pronuncia giudiziaria autorevole riguardo a quest'ultimo giacimento, l'aumento dell'importo della garanzia per un sito di piccole dimensioni come quello di Súria è di fatto pressoché paragonabile a quello approvato per Balsareny/Sallent. Ciò conferma che l'importo si può considerare adeguato e conforme alla legislazione applicabile.

(113)

Allo stato attuale, l'importo corretto delle garanzie finanziarie ammonta quindi complessivamente a 13 140 344,18 EUR.

(114)

Il calcolo di tale importo, tuttavia, tiene conto del piano Phoenix annunciato nel 2011 e applicato gradualmente a partire dal 2012. Il progetto prevede, fra l'altro, investimenti in un impianto di produzione di sale sottovuoto al fine di trattare e commercializzare il sale contenuto nei rifiuti di estrazione di potassa. Secondo il progetto, Iberpotash dovrebbe arrivare a vendere circa 1,5 milioni di tonnellate di sale l'anno.

(115)

La Commissione concorda con lo studio FER, secondo il quale il piano Phoenix, di per sé, non può essere considerato una misura di ripristino e di fatto non arresterà la crescita delle discariche durante il periodo di sfruttamento delle miniere. La Commissione riconosce tuttavia anche gli argomenti di Iberpotash e delle autorità spagnole a sostegno del fatto che il progetto influisce sul totale dei costi di ripristino. Lo studio FER non tiene conto del fatto che la trasformazione e la vendita di sale con tutta probabilità continueranno anche dopo la cessazione delle attività di estrazione di potassa. Il piano Phoenix potrebbe quindi contribuire alla graduale rimozione della discarica in futuro e, pertanto, può essere preso in considerazione per stabilire il livello appropriato delle garanzie, come è avvenuto nel caso dell'aumento dei livelli di garanzia proposti nel 2015 e, almeno per Balsareny/Sallent, come confermato dall'organo giurisdizionale nazionale.

(116)

Ciò significa tuttavia che il livello attuale delle garanzie finanziarie non può essere considerato adeguato per il periodo precedente l'inizio del piano Phoenix nel 2012. Anche se Iberpotash, prima di annunciare il piano, trattava e vendeva quantitativi piuttosto modesti di sale proveniente dalle sue discariche, la maggior parte delle scorie saline veniva semplicemente accumulata nella speranza che potessero essere utilizzate in futuro a fini commerciali (26). Ciononostante, non esistevano piani concreti in merito a come e quando ampliare gli impianti di trattamento del sale per incrementare la quantità di scorie saline così smaltite affinché potesse avere un'incidenza sostanziale sui futuri costi di ripristino. Per questo motivo, per quanto riguarda il periodo precedente l'avvio del piano Phoenix, tale riduzione futura e relativamente ipotetica delle discariche, derivante dalla trasformazione e dalla vendita di grandi quantitativi di sale, non deve essere tenuta in considerazione.

(117)

Di conseguenza, la Commissione deve esaminare altri elementi di prova disponibili per stimare l'importo «corretto» delle garanzie nel periodo 2006-2011, sulla base dei costi di ripristino calcolati secondo quanto prevedibile in detto periodo, senza tenere conto dell'impatto del piano Phoenix.

(118)

Come già spiegato (cfr. considerando da 68 a 81), le previsioni più attendibili del costo totale di ripristino (senza il piano Phoenix) sono raccolte nello studio FER presentato dal denunciante. La Commissione ritiene che le ipotesi formulate dai periti in tale relazione siano credibili, in quanto si basano in larga misura su indagini di mercato e sulla valutazione dei risultati ottenuti in impianti analoghi in altre regioni del mondo. Per contro, come già rilevato, lo studio prodotto da Iberpotash non può essere considerato una stima attendibile dei costi di ripristino perché non contempla misure di ripristino adeguate (cfr. il considerando 79).

(119)

Secondo lo studio FER, i costi di ripristino ammontano complessivamente ad almeno 71 milioni di EUR. Del resto, tutte le altre indicazioni di possibili importi corretti tratte dallo studio FER o provenienti da altre fonti (cfr. il punto 5.1.1.1) sono ancora maggiori. La Commissione ritiene pertanto che, in mancanza di stime migliori per il periodo 2006-2011, i costi di ripristino previsti pertinenti da prendere in considerazione ammontino a 71 milioni di EUR (24,8 milioni per Súria e 46,2 milioni per Balsareny/Sallent).

(120)

Infine, ai sensi dell'articolo 3 del decreto 202/1994 (la legislazione applicabile in tale periodo), l'importo della garanzia finanziaria calcolato a norma dell'articolo 2 (cioè sulla base dei costi di ripristino previsti) è ridotto del 50 % in caso di attività di estrazione non ubicate in siti naturali di particolare interesse (compresi i giacimenti di Iberpotash).

(121)

Pertanto, sulla base degli elementi di prova disponibili, la Commissione ritiene che l'importo «corretto» delle garanzie finanziarie per le attività di estrazione di Iberpotash ammonti ad almeno 12,4 milioni di EUR per Súria (periodo 2006-2011) e 23,1 milioni di EUR per Balsareny/Sallent (periodo 2008-2011).

(122)

Secondo Iberpotash, i costi della garanzia attuali ammontano all'1 % dell'importo annuale della stessa. Utilizzando i suddetti importi di garanzia corretti per i due periodi corrispondenti, l'aiuto totale concesso a Iberpotash sotto forma di riduzione delle commissioni di garanzia corrisponde annualmente all'1 % della differenza tra l'importo «corretto» e l'importo reale determinato per l'anno in questione, come illustrato nella tabella seguente.

Tabella 3

Calcolo dell'importo dell'aiuto

(123)

Pertanto, l'importo totale dell'aiuto concesso a Iberpotash sotto forma di minori commissioni bancarie dovute alla riduzione delle garanzie per l'intero periodo 2006-2016 ammonta a 1 864 622 EUR.

Tale aiuto è stato accordato nel momento in cui le autorità spagnole hanno concesso le autorizzazioni ambientali nelle quali è stata stabilita la riduzione delle garanzie, ossia il 6 novembre 2006 per Súria e il 29 aprile 2008 per Balsareny/Sallent.

(124)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la misura 1 costituisca un aiuto di Stato e procede quindi alla valutazione della sua legittimità e della sua compatibilità con il mercato interno.

(125)

Il 17 dicembre 2007 il ministero dell'Ambiente spagnolo e il governo autonomo della Catalogna hanno siglato un accordo nel quale hanno convenuto di cooperare e condividere i costi di un progetto destinato a coprire la discarica di Vilafruns e ridurne così l'impatto negativo sull'ambiente. Il ministero delle Finanze ha deciso di contribuire ai costi d'investimento con 4 milioni di EUR, mentre l'Agencia Catalana del Agua, un'impresa pubblica gestita dal governo autonomo della Catalogna, si sarebbe fatta carico della parte restante. La realizzazione del progetto è iniziata nell'agosto 2008 ed è durata 18 mesi. I costi d'investimento totali ammontavano a 7 887 571 EUR e sono stati interamente finanziati dalle autorità pubbliche, come convenuto nell'accordo del 2007.

(126)

Il progetto è consistito nella copertura della discarica di Vilafruns con una membrana impermeabile destinata a sigillarla e a isolare le scorie saline da qualsiasi contatto con l'acqua proveniente dall'esterno, evitando così le fuoriuscite di sale dalla discarica. Le membrane impermeabili sono state protette con prodotti geotessili e ricoperte di terra per consentire la crescita della vegetazione sopra la discarica.

(127)

La discarica di Vilafruns è ubicata presso gli impianti minerari di Iberpotash ed è di proprietà dell'impresa. Le è stata ceduta nell'ambito del contratto di vendita del 21 ottobre 1998, con il quale Iberpotash ha acquisito le attività di estrazione in Catalogna dalla Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), una holding pubblica spagnola. Alla data del trasferimento la discarica di Vilafruns non era più in funzione dal 1973, anno di cessazione dello sfruttamento della miniera cui apparteneva.

(128)

Come già rilevato, l'investimento relativo alla copertura della discarica di Vilafruns nei siti di proprietà di Iberpotash è stato integralmente finanziato dalle autorità pubbliche. Iberpotash si fa carico dei soli costi di manutenzione dell'impianto durante la sua esistenza.

(129)

La copertura, realizzata nel periodo 2008-2009, riguarda una discarica di proprietà di Iberpotash dal 1998, quando gli impianti sono stati privatizzati insieme con altre miniere di potassa della zona. La discarica appartiene a una miniera che ha cessato di funzionare nel 1973 e della quale Iberpotash si è fatta carico nel momento in cui l'ha acquisita. Per questo motivo, Iberpotash sostiene di non avere alcun obbligo, a norma della legislazione nazionale o dell'Unione, di adottare misure per evitare l'inquinamento provocato dalla discarica, in quanto non è l'inquinatore originale.

(130)

Le autorità spagnole non concordano con Iberpotash e affermano che l'impresa ha l'obbligo generale di adottare misure adeguate per evitare l'inquinamento provocato dalla discarica di sua proprietà e di gestirla in conformità con le disposizioni giuridiche applicabili. Iberpotash è quindi responsabile di adottare le misure necessarie per garantire la tutela dell'ambiente a norma della legislazione pertinente, nonché dei danni ambientali causati dalla discarica.

(131)

Inoltre i terzi, nelle loro osservazioni, rilevano che Iberpotash ha la responsabilità di gestire la discarica di Vilafruns dal momento in cui ha acquisito i diritti di sfruttamento minerario. Tale responsabilità discende dalla legge 6/1993 spagnola, del 15 luglio 1993, che disciplina la gestione dei rifiuti, nonché dal regio decreto legge 1/2001, del 20 luglio 2001, recante approvazione della rifusione della legge sulle acque spagnola. Secondo i terzi, il fatto che Vilafruns non fosse più in funzione all'epoca della sua acquisizione da parte di Iberpotash è irrilevante, in quanto chiunque sia titolare di una concessione mineraria è tenuto a gestire i rifiuti di estrazione nel loro insieme, cioè compresi tutti i rifiuti prodotti prima dell'acquisizione della concessione da parte del titolare.

(132)

A parere della Commissione, il fatto che la miniera all'origine della discarica di Vilafruns abbia cessato l'attività nel 1973 non esclude la responsabilità di Iberpotash, in quanto proprietaria, di garantire un ripristino adeguato. Come confermato dalle autorità spagnole, tutti i piani di ripristino, compreso quello del 2008, contenevano misure specifiche che Iberpotash era tenuta ad adottare in relazione alla discarica di Vilafruns. Ai sensi dell'articolo 121 della legge sulle attività estrattive del 1973, l'inadempimento degli obblighi previsti dal piano di ripristino costituisce una violazione grave. Le autorità spagnole confermano inoltre che, conformemente alla legislazione applicabile in materia di protezione delle acque, Iberpotash è in ogni caso tenuta ad adottare le misure necessarie per evitare l'inquinamento idrico provocato da tutti i suoi impianti, compresa la discarica di Vilafruns. La Commissione segnala altresì che, a norma dell'articolo 4 della direttiva sui rifiuti delle industrie estrattive, l'operatore è tenuto a fare tutto il necessario per impedire o ridurre il più possibile gli effetti negativi per l'ambiente, compresa la gestione di qualsiasi struttura di deposito dei rifiuti anche dopo la chiusura.

(133)

Iberpotash peraltro afferma che il contratto di vendita dell'impianto contiene una clausola che può essere interpretata nel senso che esclude la responsabilità dell'impresa derivante da attività precedenti il 1997, compresa cioè qualsiasi responsabilità relativa alla discarica. Iberpotash, al riguardo, rimanda a una sentenza della corte suprema del 14 maggio 2009, che cita una clausola del contratto di vendita secondo la quale il venditore è tenuto a compensare l'acquirente per tutti gli obblighi risultanti da diritti di terzi in relazione a fatti precedenti la cessione, che non figurino nel bilancio e che non siano venuti alla luce con l'esercizio della dovuta diligenza. Iberpotash sostiene che gli obblighi relativi al ripristino di Vilafruns non erano evidenti prima della vendita e che nel bilancio non figuravano riserve al riguardo poiché all'epoca tale obbligo giuridico non esisteva.

(134)

Le autorità spagnole indicano tuttavia che l'accordo di vendita delle azioni del 1998 non conteneva disposizioni specifiche che obbligassero il venditore a farsi carico delle responsabilità dell'acquirente dopo la cessione delle quote azionarie.

(135)

La Commissione segnala inoltre che la disposizione citata nella sentenza della corte suprema è più che altro una clausola contrattuale standardizzata che tutela il venditore contro successive pretese di terzi relative a fatti non noti al momento della vendita. Iberpotash non può comunque affermare di non essere stata al corrente della discarica di Vilafruns, che acquisiva nell'ambito della transazione, o della responsabilità generale del proprietario dei rifiuti di garantire la corretta gestione delle strutture di deposito degli stessi. Il fatto che Iberpotash abbia accettato gli obblighi di tutela ambientale relativi alla discarica di Vilafruns in vari piani di ripristino conferma che era consapevole di tali responsabilità.

(136)

La Commissione ritiene pertanto che, in conseguenza dell'acquisizione dell'attività di estrazione di potassa in Catalogna nel 1998, Iberpotash fosse responsabile di garantire una gestione adeguata della discarica di Vilafruns, nel rispetto delle disposizioni giuridiche applicabili.

(137)

Ciononostante, pur accettando questa conclusione, le autorità spagnole sostengono che gli obblighi di Iberpotash non comprendevano la copertura della discarica di Vilafruns. Secondo le autorità spagnole, Iberpotash avrebbe potuto adempiere ai propri obblighi con misure molto meno costose, contenute nel piano di ripristino originale del 2008 (ossia l'installazione di un sistema di condotte di drenaggio e altre misure di protezione e ripristino, per un costo totale di circa […] (*1) EUR). Per questo motivo sostengono, assieme a Iberpotash, che gli investimenti pubblici nella copertura della discarica non costituiscono un vantaggio economico per Iberpotash, in quanto i costi risparmiati dall'impresa ([…] EUR) sono più che controbilanciati dai costi di manutenzione che essa deve sostenere per l'intero periodo di vita dell'impianto (pari a […] EUR per il solo periodo compreso tra marzo 2015 e marzo 2016) e dal costo opportunità sostenuto a causa dell'impossibilità di trasformare e vendere il sale della discarica coperta di Vilafruns, come prevede di fare con le sue altre discariche (30).

(138)

La Commissione ritiene che, a prescindere dall'entità degli obblighi di Iberpotash relativi a Vilafruns, non sia ammissibile che l'investimento pubblico di 7,9 milioni di EUR in una misura di tutela ambientale notevolmente migliore, equivalente in linea di principio al ripristino dell'impianto senza alcun costo d'investimento a carico di Iberpotash, di fatto non abbia conferito all'impresa alcun vantaggio economico. La copertura è stata realizzata allo scopo di ridurre notevolmente l'inquinamento causato dalle fuoriuscite della discarica di Vilafruns. In assenza dell'aiuto, le misure alternative non avrebbero assicurato una protezione altrettanto efficace e duratura e avrebbero esposto Iberpotash al rischio di dover far fronte alle conseguenze dell'inquinamento (come dimostrano le sentenze penali del 18 dicembre 2014 e del 25 febbraio 2015 relative ad altri giacimenti dell'impresa; cfr. considerando 27 e 94 della decisione di avvio). Di conseguenza, la costruzione dell'impianto finanziata con risorse pubbliche ha permesso a Iberpotash di assicurare una migliore prevenzione dell'inquinamento, ha ridotto i rischi ambientali futuri cui è esposta e ha garantito il ripristino duraturo della discarica (in linea con il ripristino di discariche di scorie saline analoghe in Francia e Germania, come già spiegato nei considerando 26 e 32). In ultima analisi Iberpotash sarebbe stata obbligata ad assicurare il ripristino adeguato della discarica di Vilafruns.

(139)

Infine, la Commissione ritiene che la misura sia selettiva, in quanto specificamente destinata al finanziamento pubblico della copertura della discarica di Vilafruns, di proprietà di Iberpotash. Secondo le autorità spagnole, la misura non può essere selettiva, in quanto Iberpotash è l'unica impresa di estrazione di potassa in Spagna e di conseguenza non si possono eseguire confronti con altri operatori. Tuttavia, il fatto che Iberpotash sia l'unica impresa di estrazione di potassa in Spagna non altera il carattere selettivo della misura, che è chiaramente destinata a una struttura di deposito dei rifiuti specifica e a nessun altra.

(140)

La Commissione conclude pertanto che la misura 4 ha concesso a Iberpotash un vantaggio economico selettivo.

(141)

I costi d'investimento relativi alla copertura della discarica di Vilafruns sono stati integralmente sostenuti dalle pubbliche amministrazioni: 4 milioni di EUR dal ministero dell'Ambiente spagnolo e i restanti 3 887 571 EUR dall'Agencia Catalana del Agua, impresa pubblica gestita dal governo autonomo della Catalogna che, pertanto, ottempera all'impegno di coprire i restanti costi d'investimento assunto dal governo autonomo nel quadro dell'accordo del 17 dicembre 2007.

(142)

Né le autorità spagnole né Iberpotash hanno sostenuto l'assenza di risorse statali in relazione a questa misura.

(143)

Inoltre, la decisione di finanziare la copertura della discarica di Vilafruns con fondi pubblici è stata adottata dal ministero dell'Ambiente e dal governo autonomo della Catalogna ed è quindi chiaramente imputabile allo Stato.

(144)

Per questo motivo la Commissione conclude che la misura 4 ha comportato un trasferimento di risorse statali ed è imputabile allo Stato.

(145)

Come descritto in precedenza (cfr. considerando 103 e 105), Iberpotash compete con altri produttori di potassa e di sale. Il fatto che l'adempimento dei suoi obblighi di tutela ambientale relativi a Vilafruns sia stato almeno in parte finanziato con risorse pubbliche può quindi falsare la concorrenza mediante la riduzione artificiosa dei costi a carico di Iberpotash e conferirle così un indebito vantaggio rispetto ai concorrenti.

(146)

La Commissione conclude pertanto che la misura 4 può falsare la concorrenza.

(147)

Sia la potassa sia il sale sono commercializzati nell'Unione europea (cfr. considerando 106 e 107) e, pertanto, la Commissione conclude che la misura 4 incide sugli scambi all'interno dell'Unione.

(148)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la misura 4 costituisca un aiuto di Stato di importo pari a 7 887 571 EUR e procede quindi alla valutazione della sua legittimità e della sua compatibilità con il mercato interno.

(149)

Sia la misura 1 sia la misura 4 sono state concesse in violazione degli obblighi di notifica e di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione ritiene pertanto che entrambe le misure costituiscano un aiuto di Stato illegale.

(150)

Né le autorità spagnole né Iberpotash hanno proposto alcun motivo a sostegno della compatibilità degli aiuti concessi sotto forma di garanzie finanziarie inferiori a quelle previste dal diritto applicabile.

(151)

La Commissione ritiene che la misura costituisca un aiuto al funzionamento a favore di Iberpotash, in quanto ha fatto sì che i costi delle commissioni di garanzia risultassero inferiori a quelli normalmente applicabili nel periodo compreso tra il 2006 e il 2016.

(152)

La Commissione non ha individuato alcun possibile motivo a sostegno della compatibilità di tali aiuti al funzionamento concessi senza perseguire un obiettivo di interesse comune evidente e conclude pertanto che la misura consistente nella riduzione delle garanzie finanziarie di Iberpotash costituisce un aiuto incompatibile con il TFUE sotto forma di riduzione delle commissioni bancarie risultante dal livello indebitamente basso delle garanzie finanziarie.

(153)

Le autorità spagnole sostengono che, qualora la copertura della discarica di Vilafruns costituisse un aiuto di Stato, tale aiuto sarebbe compatibile in forza del punto 3.1.1 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008, relativo agli aiuti per il superamento delle norme comunitarie o per l'innalzamento del livello di tutela ambientale da parte delle imprese in assenza di norme dell'Unione.

(154)

Esse sostengono che la copertura della discarica è un progetto pilota destinato a dimostrare una nuova tecnologia atta a evitare fuoriuscite dalle discariche di scorie saline. Stando a quanto asserito, il giacimento di Vilafruns sarebbe stato scelto per il progetto pilota in virtù delle sue caratteristiche particolari (quantitativi modesti, prima discarica ubicata a monte del Llobregat, il fatto che fosse inattivo da decenni). Fornendo alle autorità dati sui risultati reali, permetterà loro di affrontare meglio il problema generale delle discariche di scorie saline nella regione. In tal modo, il progetto dovrebbe contribuire alla conservazione, alla tutela e al ripristino ambientale nel bacino del Llobregat e pertanto persegue un obiettivo di interesse comune.

(155)

D'altra parte, le autorità spagnole spiegano che il progetto fa parte di un piano generale di miglioramento della gestione dei bacini idrografici catalani che comprende diverse misure, alcune delle quali finanziate con risorse pubbliche e altre da fonti private.

(156)

La Commissione ritiene che la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008 stabilisca le basi per la valutazione della compatibilità dell'aiuto nel caso in esame. In particolare, il punto 205 di tale disciplina, in combinato disposto con il punto 248 della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell'energia 2014-2020 (31), consente alla Commissione di applicare agli aiuti di Stato illegittimamente concessi nel periodo 2009-2011 le norme stabilite nella disciplina ambientale del 2008.

(157)

Secondo il punto 3.1.1 della disciplina ambientale del 2008, gli aiuti agli investimenti che permettono alle imprese di superare il livello di tutela ambientale stabilito dalle norme dell'Unione o di innalzare tale livello in assenza di norme dell'Unione sono considerati compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE], purché siano rispettate le condizioni stabilite ai punti da 74 a 84 e alla sezione 3.2 della disciplina stessa.

(158)

Le norme dell'Unione applicabili nella fattispecie sono stabilite dalla direttiva sui rifiuti di estrazione. A norma dell'articolo 24, paragrafo 4, della direttiva, tuttavia, l'articolo 5, l'articolo 6, paragrafi da 3 a 5, gli articoli 7 e 8, l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, e l'articolo 14, paragrafi da 1 a 3, non si applicano alle strutture di deposito che hanno smesso di accettare rifiuti prima del 1o maggio 2006, come nel caso della discarica di Vilafruns. Nella fattispecie non esistono dunque norme specifiche dell'Unione che stabiliscano il livello di tutela ambientale che la discarica di Vilafruns deve raggiungere.

(159)

Uno dei terzi interessati sostiene che già nel periodo 2008-2009 Iberpotash aveva l'obbligo giuridico immediato di coprire la discarica, ma non ha presentato elementi specifici a sostegno di questa affermazione. In ogni caso, la Commissione ritiene che, anche se Iberpotash in ultima analisi sarebbe stata obbligata a garantire un ripristino adeguato della discarica di Vilafruns in futuro, nel periodo 2008-2009 tale obbligo non sussisteva e, in assenza dell'aiuto, Iberpotash avrebbe potuto continuare a gestire la discarica nel rispetto dei propri obblighi in base al piano di ripristino applicabile.

(160)

A norma del punto 79 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, l'intensità di tale aiuto nel caso delle grandi imprese non può superare il 50 % dei costi ammissibili. Qualora l'investimento riguardi l'acquisto di attivi ecoinnovativi o il varo di un progetto ecoinnovativo, l'intensità di aiuto può essere aumentata del 10 %, se sono soddisfatte le condizioni di cui al punto 78 della disciplina. Tale intensità può inoltre raggiungere il 100 % nel caso in cui gli aiuti all'investimento siano concessi tramite una procedura di gara autenticamente competitiva, basata su criteri chiari, trasparenti e non discriminatori, che garantisca effettivamente che gli aiuti si limitano al minimo necessario per raggiungere il beneficio ambientale (cfr. il punto 77 della disciplina). Detta procedura di gara, non discriminatoria, deve essere aperta alla partecipazione di un numero sufficiente di imprese. Inoltre, il bilancio a fronte della procedura di gara deve costituire un vincolo imprescindibile, nel senso che gli aiuti non potranno essere concessi a tutti i partecipanti.

(161)

A norma del punto 80 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, i costi ammissibili, limitati ai sovraccosti d'investimento necessari a raggiungere un livello di tutela ambientale superiore, sono calcolati al netto di qualsiasi profitto operativo e costo operativo durante i primi cinque anni. In mancanza di norme dell'Unione, tali sovraccosti d'investimento corrispondono ai costi d'investimento supplementari necessari per conseguire un livello di tutela ambientale superiore a quello che verrebbe raggiunto dall'impresa interessata in assenza di qualsiasi aiuto ambientale (cfr. il punto 84, lettera c), della disciplina).

(162)

Nel caso in esame, le autorità spagnole sostengono che, prima degli investimenti nella copertura della discarica, il piano di ripristino di Iberpotash applicabile conteneva misure specifiche di ripristino della discarica di Vilafruns, destinate a limitarne le fuoriuscite e ridurne al minimo l'impatto sull'ambiente. I costi previsti di tali misure, che rappresentano la situazione controfattuale in assenza di aiuti di Stato ai sensi del punto 81, lettera a), della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008, ammontavano a […] EUR. A quanto risulta alla Commissione, le autorità spagnole hanno considerato le misure sufficienti a garantire l'adempimento degli obblighi di tutela ambientale applicabili all'epoca alla discarica inattiva di Vilafruns.

(163)

Inoltre, come hanno spiegato le autorità spagnole, la copertura della discarica di Vilafruns era considerata un «progetto pilota» finalizzato alla dimostrazione pratica dell'idoneità del metodo di ripristino per far fronte ai problemi ambientali nel distretto del Llobregat. La copertura non è stata quindi realizzata per adempiere a un obbligo giuridico, bensì ai fini dell'interesse pubblico generale di individuare il metodo di ripristino più appropriato che in futuro potrebbe essere applicato a tutte le altre discariche che producono un impatto sull'ambiente nella regione.

(164)

La copertura della discarica di Vilafruns nel periodo 2008-2009 ha quindi consentito a Iberpotash di innalzare il livello di tutela ambientale risultante dalle sue attività in assenza di norme dell'Unione, conformemente al punto 74, lettera b), della disciplina del 2008.

(165)

Alla luce di quanto precede, i sovraccosti d'investimento del progetto ammontano ai costi di investimento di 7 887 571 EUR meno i costi di […] EUR nella situazione controfattuale. Poiché la discarica di Vilafruns non è in funzione da molti anni, la copertura della stessa non genera alcun profitto operativo. Secondo le autorità spagnole, nell'ultimo anno i costi operativi per la manutenzione dell'impianto sono ammontati a […] EUR. Supponendo che rimangano allo stesso livello durante i primi cinque anni, l'importo totale dei costi operativi da aggiungere ai costi ammissibili sarebbe di […] EUR. Il totale dei costi ammissibili ammonterebbe quindi a 7 804 922,60 EUR (32).

(166)

L'importo dell'aiuto ammonta al totale dei costi d'investimento, pari a 7 887 571 EUR, il che significa più del 100 % dei costi ammissibili.

(167)

Le autorità spagnole non hanno fornito elementi a sostegno del fatto che la discarica di Vilafruns sia stata selezionata tramite una procedura di gara autenticamente competitiva, basata su criteri chiari, trasparenti e non discriminatori, tra un numero maggiore di altri possibili progetti. Di fatto, la discarica è stata scelta dalle autorità spagnole solo in virtù delle sue caratteristiche, considerate adeguate per il progetto (cfr. il considerando 154). Nella fattispecie non è quindi possibile richiamarsi al punto 77 della disciplina ambientale del 2008, in base al quale l'intensità di aiuto può raggiungere il 100 %.

(168)

La Commissione ritiene inoltre che il metodo di ripristino di una discarica basato sulla copertura con uno strato impermeabile che ne garantisca l'isolamento dall'acqua non possa essere considerato un progetto ecoinnovativo ai sensi del punto 78 della disciplina ambientale del 2008. Nonostante gli argomenti proposti dalle autorità spagnole a sostegno del fatto che la copertura è unica e innovativa, tale metodo non può essere considerato una novità né un sensibile miglioramento rispetto allo stato dell'arte di questo settore nell'Unione per i motivi seguenti.

(169)

Possono esistere differenze tecniche tra la copertura di Vilafruns e quella delle discariche dell'Alsazia, come spiegato in un contributo tecnico dell'Agencia Catalana del Agua. Tuttavia sono già state applicate metodologie analoghe per coprire e sigillare le discariche con materiali impermeabili, in particolare in Germania. Secondo un libro di un esperto tedesco che si occupa specificamente delle tecnologie disponibili nel settore della potassa (33), esiste una lunga esperienza, ormai trentennale, nella copertura di discariche delle industrie di estrazione della potassa in Germania per evitare le infiltrazioni di acqua e ridurre così al minimo le fuoriuscite. Il libro spiega che le coperture sperimentali delle discariche in Germania risalgono agli anni '50 e che a partire dal 1970, ma in particolare negli anni '90, varie discariche, soprattutto di medie dimensioni, sono state coperte in Germania, sperimentando diversi tipi di materiali e di tecniche. La relazione annuale del 2015 dell'impresa tedesca di estrazione di potassa K+S indica che sono state coperte condutture di rifiuti in disuso di piccole e medie dimensioni nell'ambito della strategia aziendale relativa alle vecchie discariche, al fine di prevenirne e ridurne al minimo le ripercussioni a lungo termine sulla natura e sull'ambiente. In tutto, 41 condutture di rifiuti in disuso in Bassa Sassonia e 2 nel Baden-Wurtemberg sono attualmente soggette a manutenzione; 15 di esse sono state ricoperte di vegetazione e altre 6 sono in fase di copertura (34).

(170)

Pertanto, anche se i particolari tecnici dei progetti possono variare in funzione delle condizioni specifiche di ciascun giacimento, il progetto in questione non può essere considerato ecoinnovativo ai sensi del punto 3.1.1 della disciplina del 2008.

(171)

L'intensità massima dell'aiuto a favore di Iberpotash, in quanto grande impresa ai sensi del punto 76 della disciplina del 2008, è quindi pari al 50 % dei costi ammissibili.

(172)

Di conseguenza, l'importo massimo dell'aiuto che la Commissione considera compatibile con il mercato interno alla luce della disciplina ambientale del 2008, quale aiuto agli investimenti che consente a Iberpotash di superare il livello di tutela ambientale richiesto, ammonta a 3 902 461,30 EUR.

(173)

Ne consegue che la Commissione considera la parte restante dell'importo totale dell'aiuto a favore di questa misura (ossia 3 985 109,70 EUR) un aiuto di Stato illegale e incompatibile.

(174)

Conformemente al trattato e alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l'incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente a decidere che lo Stato membro interessato deve abolire o modificare tale aiuto (35). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante (36).

(175)

La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell'aiuto è ripristinata (37).

(176)

In linea con la giurisprudenza citata, l'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 2015/1589 del Consiglio stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario […]» (38).

(177)

Pertanto, poiché le misure in questione:

(178)

La Commissione conclude che la Spagna ha dato illegittimamente esecuzione all'aiuto concesso a Iberpotash nell'ambito della misura 1, sotto forma di commissioni di garanzia indebitamente basse risultanti dal livello indebitamente basso delle garanzie per il periodo 2006-2016, per un importo di 1 864 622 EUR, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. La Commissione ritiene che tale aiuto sia incompatibile con il mercato interno e debba essere recuperato.

(179)

La Commissione conclude che la Spagna ha dato illegittimamente esecuzione all'aiuto agli investimenti che ha consentito a Iberpotash di superare il livello di tutela ambientale richiesto mediante la copertura della discarica di Vilafruns (misura 4), in violazione delle disposizioni di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(180)

La Commissione tuttavia constata che parte della misura 4, per un importo di 3 902 461,30 EUR, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), poiché è conforme alla disciplina ambientale del 2008.

(181)

Per contro, la Commissione ritiene che la parte restante dell'importo totale dell'aiuto per la misura 4, che eccede l'intensità massima di aiuto, ossia 3 985 109,70 EUR, sia incompatibile con il mercato interno e debba essere recuperata,

(1)

Con decisione del 14 dicembre 2009 (2) («decisione sulla ristrutturazione»), la Commissione ha dichiarato compatibili con il mercato interno alcune misure di aiuto di Stato (3) concesse alla Royal Bank of Scotland («RBS»). La Commissione è giunta a tale conclusione basandosi sul piano di ristrutturazione («piano di ristrutturazione») e sugli impegni («impegni») proposti dal governo del Regno Unito («le autorità britanniche»).

(2)

Con decisione del 9 aprile 2014 (4) («decisione sulla ristrutturazione modificata»), la Commissione ha dichiarato che l'elenco modificato degli impegni notificati (5) («impegni modificati») non costituisce un aiuto di Stato. Inoltre, gli impegni modificati non incidono sulla conclusione raggiunta nella decisione sulla ristrutturazione secondo cui l'aiuto di Stato concesso a RBS è compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

(3)

Dall'adozione della decisione sulla ristrutturazione modificata, i servizi della Commissione, le autorità britanniche e RBS (direttamente o tramite il fiduciario incaricato del monitoraggio nominato ai sensi della decisione sulla ristrutturazione) hanno avuto frequenti contatti, sotto forma di riunioni, teleconferenze e scambi di e-mail e documenti.

(4)

Il 17 febbraio 2017, il ministero del Tesoro (Her Majesty's Treasury, «HMT») ha annunciato pubblicamente l'intenzione di notificare una modifica formale al fine di sostituire l'impegno a cedere l'attività Rainbow (6) con un pacchetto di misure volte ad aumentare la concorrenza nel mercato bancario delle mid-corporate e delle PMI (7) («mercato bancario delle mid-corporate e delle PMI»).

(5)

Con lettera del 2 marzo 2017, le autorità britanniche hanno notificato alla Commissione una richiesta formale per sostituire l'impegno a cedere la cosiddetta attività Rainbow, sancito nella decisione sulla ristrutturazione (8) e successivamente modificato nella decisione sulla ristrutturazione modificata (9).

(6)

Con lettera del 4 aprile 2017 («decisione di avvio»), la Commissione ha comunicato alle autorità britanniche la decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione a tale richiesta.

(7)

Il 5 maggio 2017 la decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (10). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.

(8)

L'8 maggio 2017, le autorità britanniche hanno trasmesso la loro risposta alla decisione di avvio.

(9)

In maggio e giugno 2017, la Commissione ha ricevuto le osservazioni degli interessati e si sono tenuti incontri con alcuni di essi a fini di chiarimento. La Commissione ha trasmesso alle autorità britanniche le osservazioni pervenute dagli interessati.

(10)

Il 22 giugno 2017, le autorità britanniche hanno inviato la loro risposta alle osservazioni degli interessati e ai commenti raccolti nell'ambito del test di mercato effettuato dalle stesse autorità britanniche (11).

(11)

Con lettera del 28 luglio 2017, le autorità britanniche hanno inviato una notifica aggiornata alla Commissione, con un aggiornamento al pacchetto alternativo proposto nella notifica iniziale del 2 marzo 2017.

(12)

Poiché il 29 marzo 2017 il Regno Unito ha notificato la sua intenzione di uscire dall'Unione europea, a norma dell'articolo 50 del trattato sull'Unione europea i trattati cessano di essere applicabili al Regno Unito a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica, salvo che il Consiglio europeo, d'intesa con il Regno Unito, decida di prorogare tale termine. Di conseguenza, e fatte salve le disposizioni dell'accordo di recesso, la presente decisione si applica solo fino a quando il Regno Unito cessa di essere uno Stato membro.

(13)

RBS, con sede a Edimburgo (12) è uno dei maggiori gruppi di servizi finanziari d'Europa e si rivolge a clienti privati, aziendali e istituzionali. Alla fine del 2016 il suo bilancio totale ammontava a 799 miliardi di GBP (13) e le attività totali ponderate per il rischio (risk weighed assets,«RWA») (14) a 228 miliardi di GBP.

(14)

Una descrizione dettagliata delle misure di aiuto di Stato a favore di RBS è riportata ai punti da 31 a 54 della decisione sulla ristrutturazione. La decisione sulla ristrutturazione modificata (15) indicava che l'unica misura di aiuto al capitale non ancora conclusa o rimborsata nel 2013 era la ricapitalizzazione di 45,5 miliardi di GBP in azioni ordinarie e azioni B (16), alle quali si riferiva la cosiddetta dividend access share («DAS») detenuta dallo Stato e creata per concedere alle autorità britanniche diritti privilegiati sui dividendi.

(15)

Nell'agosto 2015, le autorità britanniche hanno venduto il 5,4 % della banca (17) mediante la prima operazione di vendita di azioni governative del gruppo RBS. Tutte le azioni B sono state convertite in azioni ordinarie nell'ottobre 2015 (18). Per quanto concerne la DAS, è stata ritirata dopo che RBS ha pagato alle autorità britanniche un dividendo finale a marzo 2016 (19). A seguito di queste operazioni, attualmente le autorità britanniche detengono 8,4 miliardi di azioni ordinarie di RBS, che rappresentano il 71,2 % del capitale in azioni ordinarie della società (20).

(16)

L'attuazione delle cessioni e degli impegni comportamentali che hanno portato alla decisione sulla ristrutturazione modificata è descritta nel dettaglio ai punti da 12 a 22 di tale decisione.

(17)

L'attuazione degli impegni previsti nella decisione sulla ristrutturazione modificata è descritta ai punti 15 e 16 della decisione di avvio. RBS ha completato le cessioni in anticipo rispetto alle scadenze previste, con l'eccezione dell'impegno relativo alla cessione dell'attività Rainbow.

(18)

Gli impegni e gli impegni modificati comprendevano la cessione di varie attività, tra cui l'attività al dettaglio e nel settore delle PMI tramite succursale di RBS in Inghilterra e Galles e l'attività al dettaglio e nel settore delle PMI tramite succursale di NatWest in Scozia, insieme all'attività diretta nel settore delle PMI e di taluni clienti mid-corporate (denominate «attività Rainbow»). La scadenza prevista nella decisione sulla ristrutturazione era il 31 dicembre 2013, prorogata al 31 dicembre 2017 nella decisione sulla ristrutturazione modificata.

(19)

Nella sua valutazione della compatibilità dell'aiuto a favore di RBS nella decisione sulla ristrutturazione, la Commissione ha osservato che l'impegno a cedere l'attività Rainbow ha contribuito a limitare le distorsioni della concorrenza provocate dall'aiuto sul mercato bancario delle PMI e delle mid-corporate nel Regno Unito.

(20)

Una descrizione dettagliata della procedura seguita da RBS e dalle autorità britanniche per la cessione dell'attività Rainbow, e delle relative difficoltà incontrate, è contenuta nei punti da 19 a 25 della decisione di avvio.

(21)

Con lettera del 2 marzo 2017, le autorità britanniche hanno notificato alla Commissione la richiesta di sostituire l'impegno a cedere l'attività Rainbow con un pacchetto alternativo di impegni. Con lettera del 28 luglio 2017, le autorità britanniche hanno inviato una notifica modificata alla Commissione, con un aggiornamento del pacchetto alternativo proposto nella notifica iniziale.

(22)

Secondo le autorità britanniche, date le difficoltà della cessione dell'attività Rainbow (21), il pacchetto alternativo proposto ha l'obiettivo di trovare un'alternativa che sia almeno equivalente all'impegno iniziale di cedere l'attività Rainbow in termini di portata e di impatto e che inoltre: i) eserciti un impatto più rapido e pertanto sia più efficace nel mitigare eventuali distorsioni della concorrenza; ii) tenga conto della situazione attuale del mercato e delle esigenze specifiche delle entità sfidanti («entità sfidanti») (22) e di altri potenziali nuovi concorrenti nel mercato bancario delle PMI e delle mid-corporate nel Regno Unito; e iii) non metta a rischio la redditività di RBS.

(23)

Il pacchetto alternativo aggiornato comprende una serie di misure correttive di natura comportamentale e si compone di due elementi:

(24)

Si prevede di istituire un organismo indipendente («l'organismo») incaricato di gestire e controllare il fondo di capacità e per l'innovazione e sorvegliare il regime di trasferimento incentivato (23).

(25)

Il pacchetto di misure alternative sarebbe finanziato da RBS. Le autorità britanniche stimano che il costo complessivo del pacchetto a carico di RBS sarebbe dell'ordine di [0,5-1,5] miliardi di GBP, tenendo conto dei costi iniziali in conto capitale e di una continua riduzione dei guadagni della banca (24).

(26)

Il fondo di capacità e per l'innovazione avrebbe una consistenza di 425 milioni di GBP, che sarebbero distribuiti a entità ammissibili per i) accrescere la capacità di competere con RBS nell'offerta di servizi bancari alle PMI; e/o ii) sviluppare e migliorare i prodotti e servizi finanziari a disposizione delle PMI. I progetti di investimento che potrebbero beneficiare del sostegno devono mirare agli scopi consentiti (25).

(27)

Il fondo di capacità e per l'innovazione sarebbe suddiviso in quattro pool e i finanziamenti sarebbero disponibili come indicato nella tabella 1.

Tabella 1

Sovvenzioni disponibili per il fondo di capacità e per l'innovazione

Le maggiori erogazioni a valere sul fondo di capacità e per l'innovazione sarebbero destinate a entità che presentano già una forte capacità in termini di CCA. Le tre sovvenzioni più consistenti saranno concesse a entità dotate di una tale capacità, per migliorare la loro possibilità di competere con RBS nell'offerta di servizi bancari e prodotti finanziari alle PMI. I criteri di ammissibilità dei diversi pool sono descritti in maggior dettaglio ai punti da 28 a 31.

(28)

Criteri di ammissibilità per il pool A: questo pool sarebbe aperto a qualsiasi istituto di deposito:

(29)

Criteri di ammissibilità per il pool B: si applicano gli stessi criteri di ammissibilità descritti al punto 28 per il pool A, salvo per il fatto che non occorre che l'entità disponga attualmente di un'offerta di CCA (benché debba almeno avere dichiarato pubblicamente l'intenzione di dotarsene).

(30)

Criteri di ammissibilità per il pool C: questo pool sarebbe aperto a entità del pool A, del pool B e a qualsiasi altra entità:

(31)

Criteri di ammissibilità per il pool D: questo pool sarebbe aperto a qualsiasi entità:

(32)

L'organismo, che sarebbe preposto alla gestione e al controllo del fondo di capacità e per l'innovazione, è studiato per essere indipendente da RBS e dalle autorità britanniche e sarà munito dei poteri necessari per svolgere il compito di amministrare le domande rivolte al fondo di capacità e per l'innovazione, o di organizzarne l'amministrazione, e di controllare l'impiego dei fondi. Sono previsti quattro gruppi di misure di salvaguardia in merito all'impiego dei fondi da parte dei beneficiari, che si applicano nell'arco del ciclo di vita del fondo: i) misure di salvaguardia prima dell'erogazione, ii) relazioni e monitoraggio in itinere da parte dell'organismo, iii) diritto di audit dell'organismo e iv) diritto dell'organismo di recuperare i fondi.

(33)

Il primo gruppo di misure di salvaguardia si applica prima dell'erogazione. Ai richiedenti sarà chiesto di presentare all'organismo un piano aziendale che illustri, con un grado di dettaglio ragionevole, in che modo il richiedente si propone di utilizzare eventuali contributi concessi. In seguito, l'organismo deve esaminare ciascun elemento del piano con riferimento a una serie di fattori prestabiliti e valutare se il piano è coerente con gli scopi consentiti (27).

(34)

Il secondo gruppo di misure di salvaguardia riguarda le relazioni e il monitoraggio in itinere da parte dell'organismo: per 18 mesi i beneficiari saranno tenuti a presentare relazioni trimestrali all'organismo (che a sua volta preparerà una relazione annuale sull'amministrazione del fondo). Le relazioni conterranno dettagli su come sono stati utilizzati i finanziamenti ricevuti, compresa la somma totale spesa negli ultimi tre mesi. Nel caso delle entità dei pool A, B e C, la relazione comprende:

(35)

Il terzo gruppo di misure di salvaguardia riguarda il diritto di audit dell'organismo: l'organismo avrebbe la capacità contrattuale di nominare una «persona competente» (28) per esaminare e sottoporre a audit l'impiego dei fondi da parte dei beneficiari in circostanze nelle quali l'organismo abbia avuto motivo di dubitare che il beneficiario stesse utilizzando correttamente o completamente i finanziamenti ricevuti nell'ambito della misura A.

(36)

Il quarto gruppo di misure di salvaguardia riguarda il diritto dell'organismo di recuperare i fondi: qualora ritenga (a seguito di un audit o altrimenti) che si sia verificata una grave violazione dell'accordo stipulato con il beneficiario, l'organismo può richiedere il recupero dei fondi già erogati. Tra le gravi violazioni è compreso il mancato impiego dei finanziamenti per gli scopi consentiti o il loro utilizzo per scopi vietati (29): in simili casi, l'organismo può chiedere al beneficiario di porre rimedio alla violazione o chiedere il rimborso (totale o parziale) del finanziamento.

(37)

Le disposizioni in materia di impiego di fondi dei pool A, B e C includono disposizioni che prevedono quanto segue:

(38)

Le disposizioni in materia di impiego di fondi del pool D includono disposizioni che prevedono quanto segue:

(39)

I finanziamenti a favore delle entità dei pool A, B e C sarebbero erogati in diverse fasi, cosicché le entità che non risultino idonee per il pool A siano ammissibili a candidarsi per un finanziamento a titolo del pool B, e le entità che non risultino idonee per il pool B siano ammissibili a candidarsi per un finanziamento a titolo del pool C. La procedura di finanziamento a titolo del pool D si svolge contestualmente alle fasi della procedura di finanziamento relativa ai pool A, B e C.

(40)

L'organismo promuoverà il fondo di capacità e per l'innovazione presso le entità dei pool A e D non appena possibile, a seguito della sua costituzione e della firma del Framework and State Aid Deed (documento quadro e in materia di aiuti di Stato) (31). La promozione del fondo di capacità e per l'innovazione presso le entità dei pool B e C seguirà di 3 e 6 mesi (rispettivamente) la sua promozione presso le entità del pool A.

(41)

Il periodo di candidatura per i fondi del pool A termina entro 2 mesi dalla data di avvio della promozione del fondo da parte dell'organismo, mentre il periodo di candidatura per il pool B termina entro 5 mesi e il periodo per il pool C termina entro 8 mesi dalla stessa data. Il periodo di candidatura per il pool D coincide con i periodi di candidatura per i fondi dei pool A – C, e termina fino a 6 mesi dopo la data di avvio della promozione del fondo da parte dell'organismo.

(42)

La scadenza del fondo è prevista alla conclusione del regime di trasferimento incentivato (benché si possa prorogare in base a criteri prestabiliti, a seconda dell'importo rimanente di fondi non distribuiti). Tuttavia i diritti e gli obblighi di informazione dell'organismo restano in essere per tre mesi dopo la scadenza dell'ultimo accordo tra l'organismo e un beneficiario del fondo di capacità e per l'innovazione.

(43)

Il costo della misura A per RBS comprende il costo iniziale in conto capitale di 425 milioni di GBP più le spese di funzionamento dell'organismo (32), a carico di RBS.

(44)

Le entità ammissibili a partecipare al regime di trasferimento incentivato («entità ammissibili») sono gli istituti di deposito che soddisfano i seguenti requisiti:

(45)

Il regime di trasferimento incentivato finanziato da RBS fornirebbe finanziamenti all'organismo per la distribuzione di fondi alle entità ammissibili che riescono a ottenere il trasferimento di clienti. Lo scopo è quello di consentire alle entità ammissibili di offrire incentivi alle PMI clienti di RBS per incoraggiarle a trasferire verso di esse i loro conti correnti aziendali, conti di deposito e prestiti. In questo contesto, RBS si impegnerebbe a:

(46)

Le dotazioni per CCA e prestiti consentono alle entità ammissibili di finanziare offerte interessanti o altri incentivi rivolti ai clienti di RBS all'interno del perimetro di Williams & Glyn («W&G») (34) e di invogliarli al trasferimento.

(47)

Le dotazioni per CCA erogate alle entità beneficiarie sono suddivise in più livelli, in modo da disporre di risorse sufficienti per offrire incentivi al trasferimento che siano interessanti per le PMI clienti di dimensioni più piccole e più grandi. Gli importi proposti per la dotazione per CCA da offrire al varo del regime sono indicati nella tabella che segue.

Tabella 2

Proposte di dotazioni iniziali per CCA nell'ambito del regime di trasferimento incentivato

(48)

Le dotazioni per prestiti consentono alle entità ammissibili di ridurre i tassi di interesse applicati ai prestiti ai clienti, in modo da rendere più competitive le loro offerte, pur mantenendo rendimenti adeguati. Quando un cliente trasferisce il proprio CCA principale e un prodotto di prestito da RBS, l'organismo paga all'entità beneficiaria una dotazione aggiuntiva pari al 2,5 % del saldo del prestito trasferito.

(49)

RBS si rivolgerebbe ai propri clienti all'interno del perimetro di W&G (contenente all'incirca 200 000 PMI clienti) per informarli in merito ai vantaggi del trasferimento e alle potenziali entità sfidanti alternative che possono prendere in considerazione.

(50)

RBS comincerebbe a presentare ai clienti il regime di trasferimento incentivato circa tre mesi dopo il varo del pacchetto, e le dotazioni sarebbero disponibili già a partire dal secondo trimestre del 2018 (circa tre mesi dopo l'inizio delle comunicazioni di RBS ai suoi clienti). La procedura di distribuzione delle dotazioni per il regime di trasferimento incentivato si ripeterebbe ogni trimestre per tutto il periodo di disponibilità. Le dotazioni si interromperebbero quando sia stato erogato un massimo di 225 milioni di GBP per quanto concerne i CCA e comunque 18 mesi dopo la comunicazione da parte di RBS del regime di trasferimento incentivato, fatta salva una proroga fino a 12 mesi, cfr. punto 51, lettera d).

(51)

L'organismo sarebbe responsabile della gestione e del controllo del regime di trasferimento incentivato, in aggiunta al fondo di capacità e per l'innovazione, monitorando costantemente il comportamento e l'interazione di RBS con i clienti. A questo proposito, nel rispetto delle disposizioni vigenti e degli obblighi di protezione dei dati, all'organismo dovrebbe essere consentito di:

(52)

Al fine di garantire che RBS sia adeguatamente incentivata ad attuare in modo efficace il regime di trasferimento incentivato, qualora meno di […] clienti abbiano effettuato il trasferimento e le dotazioni risultino sottoutilizzate alla fine del periodo di […] mesi (o, qualora l'organismo decida di prorogare il periodo pertinente, alla scadenza del periodo di proroga), RBS sarebbe tenuta a trasferire all'organismo un ulteriore multiplo predefinito («moltiplicatore») di tale sottoutilizzo, entro un limite di 50 milioni di GBP.

(53)

Il moltiplicatore è stato fissato a […] del sottoutilizzo. Questa sanzione è soggetta alle seguenti condizioni:

(54)

[…]

(55)

Laddove la somma di sottoutilizzo e moltiplicatore (unitamente a eventuali importi recuperati e non distribuiti a valere sul fondo di capacità e per l'innovazione) sia inferiore a 5 milioni di GBP, l'organismo distribuisce i fondi in beneficenza.

(56)

RBS approva le clausole di non sollecitazione nel quadro del regime di trasferimento incentivato, che vietano a RBS e ai membri del suo gruppo di i) prendere iniziative che possano influire negativamente sul regime di trasferimento incentivato; e ii) sollecitare, indurre o incoraggiare i clienti ammissibili (o i clienti trasferiti a un'entità ammissibile al trasferimento incentivato) a restare clienti del gruppo per quanto concerne un CCA o un prodotto di prestito pertinente, o a trasferire un CCA o un prodotto di prestito pertinente da entità ammissibili al trasferimento incentivato a un membro del gruppo entro un determinato termine stabilito.

(57)

Al fine di promuovere il successo del regime di trasferimento incentivato, RBS offrirà alle entità partecipanti al regime l'opzione di stipulare un contratto di agenzia interbancario che offre ai clienti acquisiti nel quadro del regime di trasferimento incentivato l'opzione di continuare a utilizzare servizi di gestione di contanti e assegni presso le succursali di RBS («sistema di accesso alle succursali»). L'accesso alle succursali sarà disponibile ai clienti ammissibili per un minimo di tre anni dal varo del regime di trasferimento incentivato a condizioni commerciali ragionevoli e non discriminatorie, a spese dell'entità interessata.

(58)

Il costo iniziale in conto capitale della misura B è di 350 milioni di GBP più il costo di attuazione a carico di RBS e i futuri mancati guadagni di RBS (37).

(59)

La decisione di avvio ha dato agli interessati l'opportunità di presentare osservazioni sulla proposta delle autorità britanniche. Nella fase consultiva sono pervenute numerose osservazioni sul pacchetto alternativo iniziale, descritto ai punti da 28 a 68 della decisione di avvio («pacchetto alternativo iniziale»). Sulla base delle osservazioni trasmesse dagli interessati e del proprio studio di mercato (38), le autorità britanniche hanno aggiornato il pacchetto alternativo, come descritto nella sezione 2.3.

(60)

Dato il gran numero di osservazioni pervenute (39), nella presente sezione sono illustrate le principali osservazioni condivise da numerose parti interessate per contribuire a valutare l'equivalenza del pacchetto alternativo con la cessione dell'attività Rainbow.

(61)

Dalla maggioranza delle osservazioni pervenute si evince che il pacchetto alternativo iniziale presenta una serie di caratteristiche che potrebbero promuovere la concorrenza nel mercato delle PMI nel Regno Unito. In alcuni casi, si osserva che il pacchetto alternativo avrebbe un impatto più rapido sulla concorrenza con un minor rischio di esecuzione e non si limita a rafforzare un'unica entità sfidante (come con la cessione dell'attività Rainbow).

(62)

In merito al pacchetto alternativo iniziale in generale, alcune parti interessate osservano che:

(63)

Secondo le autorità britanniche, il pacchetto alternativo è almeno equivalente a una cessione dell'attività Rainbow in termini di impatto sulla limitazione di potenziali distorsioni della concorrenza e può essere attuato con maggiore certezza e più rapidamente di una cessione.

(64)

Le autorità britanniche ritengono che il pacchetto alternativo nel suo complesso sia concepito per sviluppare nel mercato la capacità di promuovere livelli più elevati di trasferimenti nell'intero mercato bancario delle PMI e delle mid-corporate. In quanto principale operatore, sarà RBS a sopportare l'onere maggiore. Benché sia meno facilmente quantificabile rispetto ai vantaggi del regime di trasferimento incentivato, il fondo di capacità e per l'innovazione rafforzerà l'offerta bancaria rivolta alle PMI da più operatori, ampliando la scelta sul mercato, creando diversi modelli aziendali e promuovendo il trasferimento. Inoltre, contribuirà ad accelerare lo sviluppo di nuove attività e nuove tecnologie, indebolendo la dipendenza delle PMI dalle rispettive banche.

(65)

Le autorità britanniche affermano che il pacchetto alternativo è stato studiato per raggiungere gli stessi obiettivi dell'iniziale cessione dell'attività Rainbow:

(66)

In termini di impatto del pacchetto alternativo sul segmento mid-corporate, le autorità britanniche considerano inoltre quanto segue.

(67)

Inoltre, le autorità britanniche prendono in esame ulteriori vantaggi del pacchetto alternativo rispetto alla cessione dell'attività Rainbow.

(68)

In merito alle osservazioni degli interessati, le autorità britanniche precisano quanto segue:

(69)

In una serie di osservazioni, le parti interessate hanno rilevato che occorrerebbe aumentare le dimensioni del fondo di capacità per le PMI al fine di esercitare un maggiore impatto sulla concorrenza nel mercato bancario delle PMI.

(70)

Le parti interessate hanno inoltre osservato che la frammentazione dei fondi tra un gran numero di banche, tale da non consentire a nessun operatore di effettuare investimenti significativi, non eserciterà un effetto sostanziale sulla concorrenza o sulle concentrazioni. Le erogazioni effettuate all'interno dei rispettivi pool non dovrebbero essere di uguale entità, bensì dovrebbero variare per tenere conto delle effettive necessità del richiedente e dei suoi piani di investimento.

(71)

Diversi interessati hanno anche affermato che il fondo di capacità per le PMI dovrebbe essere aperto anche alle istituzioni prive di una solida capacità in termini di conti correnti aziendali e che anche entità diverse dalle banche (quali istituti di credito edilizio) dovrebbero poter beneficiare del fondo di capacità.

(72)

Secondo le autorità britanniche, è ragionevole attendersi che il fondo di capacità per le PMI, soprattutto se combinato con il regime di trasferimento incentivato, contribuisca ad aumentare le quote di mercato delle entità sfidanti, e pertanto comporti un corrispondente calo della quota di mercato di RBS.

(73)

Le autorità britanniche ritengono che il fondo di capacità servirà ad aumentare le quote di mercato delle entità sfidanti, poiché migliorerà sostanzialmente la situazione economica delle banche che entrano nel mercato bancario delle PMI (e, se lo desiderano, delle mid-corporate) e/o sviluppano ulteriormente le capacità esistenti. A titolo illustrativo del concetto soggiacente, una sovvenzione di 3 milioni di GBP a valere sul fondo potrebbe rendere economico un progetto borderline da 10 milioni di GBP, grazie all'aumento della redditività dell'investimento sul progetto, da un rendimento inferiore al costo del capitale a un livello economicamente valido e sostenibile.

(74)

In risposta alle osservazioni degli interessati, le autorità britanniche hanno apportato le seguenti modifiche al pacchetto alternativo:

(75)

Alcune parti interessate hanno messo in dubbio il fatto che l'entità delle dotazioni proposte possa incentivare adeguatamente un numero sufficiente di clienti a superare le difficoltà comportate dal trasferimento. Poiché da sempre i clienti si sono dimostrati inerti, la procedura di trasferimento dovrebbe essere chiara e agevole. Per agevolare il trasferimento, RBS dovrebbe anche condividere informazioni sui clienti con le entità sfidanti (compreso il passato creditizio). Alcune parti interessate hanno anche segnalato la necessità di fornire i precedenti storici dei clienti per la valutazione dell'affidabilità creditizia.

(76)

Secondo una serie di osservazioni, l'entità delle dotazioni dovrebbe essere aumentata per consentire il trasferimento (anche in relazione alla complessità e alle dimensioni del cliente), cosa che richiederebbe un aumento consistente della dimensione generale del regime di trasferimento incentivato.

(77)

In alcune osservazioni si rileva che la durata del regime di trasferimento incentivato dovrebbe essere sufficiente per garantire che il tempo non rappresenti un vincolo significativo. Inoltre, si propone un ampliamento automatico del perimetro della clientela (laddove non si raggiunga il livello desiderato di trasferimenti).

(78)

Numerose osservazioni suggeriscono che il pacchetto alternativo dovrebbe concentrarsi sul trasferimento di prestiti, oltre che sul trasferimento di CCA, poiché limitandosi ai CCA si trascura la necessità di una maggiore concorrenza nel mercato dei prestiti alle PMI. Il pacchetto sarebbe troppo focalizzato sui fornitori di CCA. Il mercato dei prestiti alle PMI è ritenuto molto più redditizio dei CCA e occorre porre rimedio alle distorsioni della concorrenza anche in questo settore. Nelle osservazioni si rileva inoltre che attualmente le entità sfidanti sono svantaggiate, poiché alle quattro maggiori banche è consentito di utilizzare un metodo avanzato fondato sui rating interni (IRB) invece del metodo standardizzato: in questo modo le quattro banche possono offrire prezzi migliori per i prestiti rispetto alle entità sfidanti.

(79)

Alcune osservazioni suggeriscono che RBS dovrebbe essere costretta a cedere clienti (anche con vendite forzate di CCA e/o prestiti) piuttosto che offrire l'opportunità del trasferimento ad altre banche. In altre osservazioni si propone che RBS si impegni a trasferire un numero minimo di CCA e sia soggetta a sanzioni in caso di inadempienza.

(80)

Inoltre, varie osservazioni suggeriscono che il regime di trasferimento incentivato dovrebbe essere attivato solo dopo l'effettuazione degli investimenti resi possibili tramite il fondo di capacità per le PMI.

(81)

Per quanto concerne il regime di trasferimento incentivato previsto nel pacchetto alternativo iniziale, le autorità britanniche osservano quanto segue:

(82)

In risposta alle osservazioni degli interessati, le autorità britanniche dichiarano di essere fiduciose che un numero sufficiente di PMI clienti si trasferirebbe in virtù degli incentivi finanziari offerti, in quanto:

(83)

In risposta alle osservazioni degli interessati, le autorità britanniche osservano quanto segue:

(84)

In risposta alle osservazioni degli interessati e al proprio studio di mercato, le autorità britanniche hanno apportato anche le seguenti modifiche al regime di trasferimento incentivato:

(85)

Un certo numero di parti interessate ha messo in discussione i vantaggi del sistema di accesso alle succursali per la concorrenza nel mercato bancario delle PMI, sostenendo che l'amministrazione e il finanziamento del sistema sarebbero onerosi per i clienti e le entità sfidanti coinvolte e che il sistema potrebbe rivelarsi un'inutile distrazione per l'organismo.