(1)

Nella sua decisione del 30 aprile 2008 (2) (in prosieguo «la decisione del 30 aprile 2008») la Commissione ha dichiarato che la garanzia di rischio accordata l’8 febbraio 2008 dai proprietari di WestLB AG (il Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband, il Rheinischer Sparkassen- und Giroverband, nonché — direttamente e indirettamente per il tramite della NRW. BANK — il Land Nordrhein-Westfalen, il Landschaftsverband Westfalen Lippe e il Landschaftsverband Rheinland, in prosieguo «i proprietari») a favore della WestLB AG (in prosieguo la «WestLB») costituiva aiuto di Stato. La Commissione ha tuttavia dichiarato che la misura era compatibile con il mercato comune in quanto si trattava di aiuti finalizzati al salvataggio e l’ha autorizzata, conformemente agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (3) (in prosieguo gli «orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione»), per un periodo di sei mesi ovvero, dietro presentazione di un piano di ristrutturazione, sino alla decisione definitiva al riguardo.

(2)

L’8 agosto 2008 la Germania ha notificato alla Commissione un aiuto alla ristrutturazione per la WestLB con il relativo piano. La notifica conteneva l’impegno a presentare entro il 31 dicembre 2008«una concretizzazione» della modifica dell’assetto proprietario.

(3)

Con lettera del 1o ottobre 2008 la Commissione ha informato la Germania della sua intenzione, con riferimento alla misura in oggetto, di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.

(4)

La decisione della Commissione di avviare il procedimento formale di esame (in prosieguo «l’avviso di apertura») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a prendere posizione sull’aiuto in oggetto. Alla Commissione non sono pervenute osservazioni da parte di altri interessati.

(5)

La Germania ha reso nota la sua posizione in merito all’apertura del procedimento formale di esame il 24 novembre 2008.

(6)

Il 16 dicembre 2008 la WestLB ha richiesto una proroga del termine per la comunicazione di indicazioni concrete in merito alla modifica dell’assetto proprietario. La Commissione ha accordato una proroga del termine fino al 31 marzo 2009.

(7)

Il 27 febbraio 2009 la Germania ha trasmesso una relazione intermedia sui progressi compiuti sino alla fine di febbraio 2009.

(8)

Dal 6 all’8 aprile 2009 hanno avuto luogo colloqui tra la Commissione, la Germania, i proprietari di WestLB e la WestLB in merito alla ristrutturazione.

(9)

Il 17 aprile 2009 la Germania ha comunicato ulteriori informazioni circa la ristrutturazione. Il 30 aprile 2009 la Germania ha trasmesso un piano di ristrutturazione modificato.

(10)

Il 12 maggio 2009 la Commissione ha adottato la sua decisione. Il testo della decisione del 12 maggio 2009 conteneva alcuni piccoli errori, che non incidono sul tenore e sulla motivazione della decisione. Al fine di garantirne la correttezza, viene adottata la presente decisione che sostituisce la decisione del 12 maggio 2009 [C(2009) 3900].

(11)

Beneficiario è la WestLB, una banca d’affari europea con sede nel Nordrhein-Westfalen (in prosieguo il «NRW»). Con un totale di bilancio di 286,5 miliardi di EUR (al 31 dicembre 2007), la WestLB è uno degli operatori finanziari leader in Germania. Opera quale banca centrale per le casse di risparmio nel NRW e nel Brandeburgo e, quale banca d’affari operativa a livello internazionale, svolge per le casse di risparmio un ruolo di ponte verso i mercati finanziari globali. In stretta collaborazione con le casse di risparmio, la WestLB offre la gamma completa di prodotti e servizi di una banca universale, svolgendo in particolare operazioni di credito e attività nei settori del finanziamento strutturato, del mercato di capitali, dell’amministrazione di patrimoni privati, della gestione di investimenti, della gestione dei pagamenti e del finanziamento di immobili. Al 30 dicembre 2007 la WestLB contava 6 147 dipendenti.

(12)

La WestLB è una società per azioni con sedi principali a Düsseldorf e Münster nata dalla trasformazione, il 30 agosto 2002, dell’allora Westdeutsche Landesbank Girozentrale, dopo che le attività del settore pubblico erano state trasferite in capo alla Landesbank NRW, un soggetto di diritto pubblico fondato il 1o agosto 2002.

(13)

Gli attuali proprietari della WestLB sono il Westfälisch-Lippische Sparkassen- und Giroverband (WLSGV) con il 25,03 %, il Rheinische Sparkassen- und Giroverband (RSGV) con il 25,03 % e — direttamente ed indirettamente tramite la NRW. BANK (ex Landesbank NRW) — il Land NRW con il 37,74 %, la Landschaftsverband Westfalen Lippe (LWL) con il 6,09 % e il Landschaftsverband Rheinland (LVR) con il 6,09 %.

(14)

La WestLB è uno degli istituti di credito tedeschi di diritto pubblico che sino al 18 luglio 2005 poteva godere, nell’ambito del sistema di garanzie di Stato a favore delle banche pubbliche («Anstaltslast» e «Gewährträgerhaftung»), di garanzie statali illimitate, che hanno dovuto essere abolite in virtù di una serie di accordi tra la Germania e la Commissione (5).

(15)

In seguito all’abolizione delle citate garanzie statali, nel 2002 la preesistente WestLB è stata scissa nella NRW. BANK e nella WestLB. Tra il 2003 e il 2005 la WestLB è stata oggetto di ristrutturazione; tra il 2002 e il 2005 hanno avuto luogo svariati aumenti di capitale. Nella sua decisione del 18 luglio 2007 (6) la Commissione ha dichiarato che non si trattava di aiuti di Stato.

(16)

A far data dalla metà del 2007, gli investimenti di portafoglio strutturati detenuti dalla WestLB, comprendenti anche titoli del mercato statunitense dei prestiti subprime, presentavano, a causa della protratta crisi dei mercati finanziari, un andamento negativo. Il valore di mercato dei titoli subiva un ribasso e la WestLB non riusciva a rifinanziare il portafoglio titoli strutturato mediante la collocazione di obbligazioni, tanto da vedersi costretta a iscrivere a bilancio le perdite registrate sul portafoglio.

(17)

L’8 febbraio 2008 i proprietari della WestLB si accordavano, con il cosiddetto «accordo quadro» («Eckpunktepapier»), sugli elementi fondamentali di un’ulteriore misura (7). Prendevano parte ai colloqui anche il Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (ente di vigilanza sui servizi finanziari tedesco, «BaFin») e la Deutsche Bundesbank. I proprietari della WestLB concordavano sostanzialmente la costituzione di una struttura, assistita da una garanzia di rischio dell’importo di 5 miliardi di EUR (8) (comprensivo degli apporti di capitale concordati in precedenza), volta a permettere lo scorporo dei pesanti rischi connessi al portafoglio titoli strutturato.

(18)

L’accordo nasceva dalla volontà dei proprietari di proteggere la WestLB dalla volatilità dei mercati. La WestLB, in virtù dei principi internazionali d’informativa finanziaria (IFRS) applicati, deve avvalersi del metodo del valore di mercato e deve rivalutare regolarmente gran parte delle proprie attività. Con la crisi dei subprime la domanda di prodotti di investimento strutturati è crollata, con la conseguenza che, su un portafoglio titoli di circa 23 miliardi di EUR, a fine 2007 era maturata una perdita di valore di mercato nell’ordine di [(1,5-2,5)] (*1) miliardi di EUR che doveva essere esposta in bilancio.

(19)

La garanzia di rischio costituisce la base giuridica per il trasferimento delle attività della WestLB che hanno subito una riduzione di valore ad una società veicolo, la Phoenix Light SF Limited; in tal modo si evita che gli effetti della volatilità del mercato su questi portafogli di titoli si ripercuotano sui bilanci della WestLB. Con il trasferimento delle attività e l’intervento della garanzia, gli effetti della volatilità dei mercati smetteranno di pesare sul bilancio della WestLB. Detta società veicolo, garantita dallo Stato, opera, quindi, quale «bad bank» per un singolo istituto.

(20)

Il 31 marzo 2008 i proprietari della WestLB autorizzavano le misure con riserva di approvazione da parte del Landtag del NWR. La banca e i revisori, convinti che il Landtag avrebbe, con tutta probabilità, dato la sua approvazione, ritenevano la decisione sufficiente per trasferire, il 31 marzo 2008, il rischio sui proprietari. Le misure venivano successivamente approvate dal Landtag.

(21)

Il piano di ristrutturazione prevede di mantenere la garanzia di rischio per la società veicolo Phoenix Light SF Limited, una società a responsabilità limitata di diritto irlandese (in prosieguo la «Phoenix Light»), nonché il passaggio da una struttura provvisoria ad una permanente. Non è stata però apportata alcuna modifica alla struttura della garanzia di rischio.

(22)

La garanzia di rischio si compone di

(23)

L’operazione si è svolta con le seguenti modalità:

(24)

Nei rapporti con i terzi, il Land NRW risponde esclusivamente sino al completo importo della garanzia di 5 miliardi di EUR. Con riguardo alla prima tranche di 2 miliardi di EUR, il Land, nell’ambito dei rapporti interni, può rivalersi sugli altri quattro proprietari in proporzione alla rispettiva partecipazione nella WestLB. Per l’importo della garanzia eccedente tale somma, sino a 3 miliardi di EUR, al Land NRW non è riconosciuto un diritto di rivalsa. In cambio di ciò il Land NRW ha ottenuto dagli altri interessati un adeguamento dei diritti societari e un conguaglio che il Land può esigere in contanti o mediante l’acquisizione di azioni della WestLB.

(25)

Per quanto attiene all’adeguamento del contratto consortile, che avrà luogo in ogni caso, si è concordato di eliminare o adeguare determinati diritti delle Sparkassenverbände (associazioni bancarie di casse di risparmio) e delle Giroverbände (associazioni di banche che effettuano operazioni di giroconto) (10). Le modifiche dovevano ancora essere stabilite nel dettaglio da tutti i proprietari della WestLB.

(26)

Con riguardo al conguaglio a favore del NRW, il Land ha diritto al trasferimento di un determinato numero di azioni della WestLB, attualmente detenute dalle Sparkassenverbände e dalle Landschaftsverbände (associazioni regionali), se e nella misura in cui il Land NRW sarà chiamato a rispondere in relazione alla parte di garanzia di rischio di 3 miliardi di EUR per la quale il NRW è l’unico garante senza diritto di rivalsa. Per il calcolo del credito deve considerarsi un valore di 220 EUR per azione, detratto un ribasso di 20 EUR per ciascuna di esse. Quanto alle Landschaftsverbände, il valore da considerare è 220 EUR per azione. Gli interessati possono, in alternativa al trasferimento delle azioni, accordarsi su un conguaglio in denaro.

(27)

Con la decisione del 30 aprile 2008, la Commissione dichiarava la citata garanzia di rischio, quale aiuto temporaneo al salvataggio, compatibile con il mercato comune e la autorizzava sino all’8 agosto 2008 conformemente agli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione. Contemporaneamente la Commissione invitava la Germania a presentare un piano di ristrutturazione di ampia portata e credibile. La Germania comunicava il piano di ristrutturazione l’8 agosto 2008.

(28)

La notifica comprende un accordo quadro raggiunto tra i proprietari l’8 agosto 2008 e un piano di ristrutturazione «stand alone» di ampia portata, modificato in seguito ai colloqui con la Commissione. Il piano di ristrutturazione presentato dalla WestLB può essere riassunto come di seguito descritto.

(29)

Punto centrale dell’accordo quadro e del piano di ristrutturazione è l’impegno, da parte della Germania e dei proprietari, a concretizzare la modifica dell’assetto proprietario, presentando, ad esempio, entro il 31 dicembre 2008, una lettera di intenti. Questa concretizzazione non ha però avuto luogo. Le misure di ridimensionamento, riduzione dei costi, diminuzione dei rischi e riorganizzazione dovrebbero agevolare la cessione. Pertanto, dopo la separazione, la WestLB verrà messa in vendita — nel suo insieme o per singole unità operative indipendenti — nell’ambito di una procedura di gara aperta, trasparente e non discriminatoria, che verrà indetta entro la fine di agosto 2010 e si concluderà entro la fine di [(giugno-ottobre)] del 2011, cosicché la cessione diventerà efficace, al più tardi, il 1o gennaio 2012.

(30)

Il piano di ristrutturazione prevede che venga indetta una gara aperta, trasparente e non discriminatoria, rivolta ad ogni potenziale acquirente, nazionale e internazionale. L’alienazione deve venire adeguatamente resa nota, mediante la pubblicazione in almeno un mezzo di stampa internazionale in lingua inglese diffuso a livello comunitario. La WestLB opera quale banca centrale per le casse di risparmio nel NRW. Si tratta però di una banca d’affari avente forma giuridica di società per azioni. Pertanto, né la sua attuale funzione di banca centrale per le casse di risparmio, né il nome WestLB possono essere addotti quali argomenti per impedire la vendita totale della banca a un investitore privato.

(31)

L’obiettivo primario della gara è la modifica dell’assetto proprietario e, pertanto, il trasferimento integrale dei diritti di voto. L’alienazione integrale di uno o più settori distinti viene privilegiata rispetto al mero trasferimento della maggioranza dei diritti di voto («50 % più un’azione»). Il mero trasferimento della maggioranza dei diritti di voto a favore di un nuovo acquirente viene ammesso esclusivamente nel caso in cui, nell’ambito della procedura di gara, non sia stata presentata alcuna offerta per l’acquisto integrale di uno o più settori distinti. Pur privilegiando il trasferimento integrale dei diritti di voto, la Commissione, in considerazione della situazione imprevedibile dei mercati finanziari e dei tentativi infruttuosi compiuti per modificare l’assetto proprietario della WestLB, ha ammesso soluzioni alternative, quali il trasferimento della maggioranza dei diritti di voto e il consolidamento tra banche regionali in Germania. La Commissione non ha nulla da obiettare contro una ristrutturazione delle banche a un più alto livello e ammette che il piano di ristrutturazione possa venir attuato nell’ambito della ristrutturazione del settore delle banche regionali in Germania. La Commissione reputa tuttavia necessaria la nomina di un esperto («trustee») al fine di poter vigilare sulla corretta attuazione del piano di ristrutturazione anche qualora si percorra una soluzione alternativa alla modifica dell’assetto proprietario.

(32)

Al fine di agevolare l’alienazione della WestLB, nel suo insieme o in singoli settori, il piano di ristrutturazione prevede misure per la riduzione dei costi e un ridimensionamento. È prevista, in particolare, la vendita di partecipazioni e la chiusura di siti. Nell’ambito della riduzione dei costi e del ridimensionamento, onde permettere il finanziamento delle misure di ristrutturazione, devono essere cedute tutte le partecipazioni di grande entità. La vendita avrà luogo in due tranche. La prima tranche di partecipazioni, relativa a Weberbank, […] e […] sarà oggetto di cessione entro la fine [febbraio-maggio] 2010 (11); la seconda, relativa a […] e […], entro la fine [febbraio-maggio] 2011 (12).

(33)

Per attuare la riduzione dei costi e il ridimensionamento, la WestLB provvederà inoltre, al più tardi entro il […] 2010, a chiudere cinque dei suoi undici siti in Germania (Bielefeld, Münster, Dortmund, Colonia, Magonza) (13). Entro il […] 2010 (14), la WestLB provvederà altresì a ridurre il numero dei suoi siti al di fuori della Germania da oltre trenta a sette (15).

(34)

Il programma di ridimensionamento prevede, in base al piano di ristrutturazione, le seguenti modalità:

(35)

Il piano di ristrutturazione comporta, oltre alla riduzione dei costi e al ridimensionamento, anche un’estesa riorganizzazione e la riduzione dei rischi nell’ambito di tutte le attività. Sono previste, in particolare, le seguenti misure:

(36)

Nell’ambito della realizzazione di tre settori centrali distinti, la WestLB provvederà entro fine ottobre 2009 a separare tutti i processi commerciali e ad istituire le seguenti unità che non potranno subire alcun incremento esterno mediante acquisizioni o concentrazioni:

(37)

In vista del ritiro dall’attività di gestione di investimenti, la WestLB cesserà ogni transazione per conto proprio e, fino alla sua alienazione, non svolgerà attività di «relative value trading» e di arbitraggio (17); per quanto attiene alle transazioni commerciali per conto di clienti, l’attività verrà limitata ai siti di Düsseldorf, New York, Londra e Hong Kong.

(38)

Per quanto riguarda la riduzione delle transazioni sui mercati di capitali, il relativo volume d’affari verrà limitato, prima dell’alienazione della WestLB, con le seguenti modalità: nel corso del 2009, entro il 31 dicembre 2009, a [70-100] miliardi di EUR; nel corso del 2010, entro il 31 dicembre 2010, a [60-90] miliardi di EUR; nel corso del 2011, entro il 31 dicembre 2011, a [50-80] miliardi di EUR.

(39)

Nell’ambito della riduzione delle transazioni sui mercati di capitali, l’attivo ponderato per il rischio (RWA) riconducibile a detto settore verrà limitato come segue: entro il 31 dicembre 2009 a [10-25] miliardi di EUR, entro il 31 dicembre 2010 a [5-25] miliardi di EUR ed entro il 31 dicembre 2011 a [5-25] miliardi di EUR.

(40)

Nell’ambito della riduzione del settore imprese e finanziamenti strutturati (parte del settore mercato di capitali, imprese e finanziamenti strutturati), prima dell’alienazione della WestLB il relativo volume d’affari verrà ridotto come segue: nel corso del 2009, entro il 31 dicembre 2009, a [20-40] miliardi di EUR; nel corso del 2010, entro il 31 dicembre 2010, a [15-35] miliardi di EUR; nel corso del 2011, entro il 31 dicembre 2011, a [10-30] miliardi di EUR.

(41)

Nell’ambito della riduzione del settore imprese e finanziamenti strutturati (parte del settore mercato di capitali, imprese e finanziamenti strutturati), verrà inoltre ridotto, prima dell’alienazione di WestLB, l’attivo ponderato per il rischio (RWA) riconducibile a tale settore, come segue: entro il 31 dicembre 2009 a [30-60] miliardi di EUR, entro il 31 dicembre 2010 a [20-50] miliardi di EUR ed entro il 31 dicembre 2011 a [20-50] miliardi di EUR.

(42)

Tutte le rimanenti attività, le unità e i siti istituiti come filiali, succursali o rappresentanze che non potranno essere ceduti entro la fine di dicembre del 2011 verranno liquidati dai proprietari. Tutte le modifiche al piano di ristrutturazione dell’8 agosto 2008 sono state discusse con la Commissione, accettate dalla Germania e successivamente presentate alla Commissione il 30 aprile 2009 come modifiche al piano di ristrutturazione. Tre dei cinque soci della WestLB non hanno però ancora ufficialmente confermato il piano modificato. Per tale motivo, il piano di ristrutturazione, seppur accettato dalla Germania e dai proprietari, non può essere considerato vincolante. Nel corso del procedimento la Commissione ha rilevato che i proprietari non riuscivano a rispettare la tempistica originariamente prevista per il piano di ristrutturazione approvato e che la gestione dell’agenda degli organi decisionali rallentava il procedimento. Per tale motivo la Commissione ritiene necessario subordinare la propria decisione a condizioni specifiche.

(43)

In considerazione della complessità delle misure di ristrutturazione proposte e della stretta tempistica prevista per la realizzazione, la Commissione ritiene necessario che la fase di realizzazione venga controllata da un esperto fiduciario («trustee»), che terrà informata la Commissione in merito ai passi compiuti. La nomina di un tale esperto riveste particolare importanza, in considerazione, in primo luogo, della flessibilità accordata dalla Commissione quanto alla tempistica per l’attuazione della ristrutturazione. La vendita delle partecipazioni deve concludersi, in linea di principio, entro il [(febbraio-maggio] 2010. Potrà essere però rimandata nel caso in cui la WestLB provi che l’alienazione sarebbe stata possibile soltanto ad un prezzo di vendita inferiore al valore contabile. La decisione prevede, inoltre, anche la possibilità di una trattativa privata o di un consolidamento tra banche regionali in Germania, ammettendo così scenari alternativi alla gara. L’esperto sarà tenuto a vigilare sull’attuazione del piano di ristrutturazione, a relazionare in merito alle decisioni assunte nella fase di ristrutturazione in virtù dei margini di discrezionalità accordati e ad agevolare la comunicazione con la Commissione.

(44)

In risposta all’avviso di apertura la Germania comunicava le proprie osservazioni in merito alla valutazione in materia di aiuti.

(45)

Quanto alla determinazione dell’entità dell’aiuto, a differenza della Commissione, la Germania ritiene che, ai fini del calcolo dell’entità dell’aiuto, rilevi unicamente il momento della costituzione e della pubblicazione della garanzia di rischio e non il successivo momento in cui la struttura provvisoria viene convertita in una struttura permanente.

(46)

Il trasferimento da una struttura temporanea a una definitiva, osserva la Germania, deve ritenersi irrilevante con riguardo alla natura della garanzia di rischio. Il requisito esaminato dalla Commissione per l’ammissione della misura, ovvero la sua reversibilità, deve ritenersi soddisfatto anche se la garanzia di rischio non era a tempo determinato.

(47)

In relazione all’importo dell’aiuto, la Germania argomenta che l’elemento di aiuto di una garanzia approntata a favore di un’impresa che si trova in difficoltà corrisponde all’importo effettivamente coperto dalla garanzia solo quando è molto probabile che si verifichi un’insolvenza totale. Sia i calcoli eseguiti dalla WestLB, presentati a BaFin e alla Deutsche Bundesbank nel dicembre 2007 e nel gennaio 2008, in base ai quali la perdita nominale prevista per il portafoglio a fine gennaio 2008 si attestava su […] milioni di EUR, sia i conteggi della Morgan Stanley del febbraio 2008, che indicavano un valore considerevolmente più alto, attestandosi sui […] milioni di EUR, si posizionerebbero comunque chiaramente al di sotto dell’importo nominale di 5 miliardi di EUR non consentendo, quindi, di ritenere molto probabile un’insolvenza totale. Già il calcolo della WestLB si sarebbe riferito, inoltre, ad uno scenario «bad-case», considerato che i rating attuali di tutti gli strumenti oggetto di valutazione sono stati declassati di due livelli; la perizia di Morgan Stanley, che prevedeva — oltre ad altre differenti ipotesi — un declassamento di quattro livelli, dovrebbe ritenersi invece troppo pessimistica.

(48)

Quanto al fondamento giuridico, la Germania argomenta che l’aiuto andrebbe dichiarato compatibile con il mercato comune in virtù dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE, in quanto, al momento della sua erogazione, era riscontrabile un grave turbamento dell’economia, e la garanzia di rischio a favore della WestLB, oltre ad avere rilevanza sistematica, interverrebbe parimenti a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia. La misura risulterebbe inoltre idonea, necessaria e adeguata.

(49)

Riguardo alla compatibilità degli aiuti con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, il piano di ristrutturazione, osserva la Germania, prevede non soltanto ulteriori miglioramenti, ma anche una rilevante riduzione delle operazioni per conto proprio della WestLB, un chiaro miglioramento del suo profilo di rischio e una stabilizzazione degli utili.

(50)

La Germania rileva infine che le misure previste per la limitazione di potenziali distorsioni della concorrenza non sarebbero necessarie al fine del ripristino della redditività a lungo termine e che il loro importo complessivo, se comparato all’aiuto conseguito, sarebbe chiaramente più alto rispetto a quanto si rileva in altri casi simili, come Crédit Lyonnais II (18), Banco di Napoli, Crédit Foncier de France, Societé Marseillaise de Crédit, BAWAG P.S. K. (19), Bankgesellschaft Berlin (20) e IKB (21).

(51)

Si è reso innanzitutto necessario verificare se la misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Ai sensi di tale norma, sono aiuti di Stato, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(52)

Si deve rilevare che, quanto alla garanzia di rischio, si tratta di una continuazione degli aiuti al salvataggio concessi dai proprietari e, come già osservato nella decisione del 30 aprile 2008, essa costituisce un aiuto di Stato, circostanza questa che non è stata contestata dalla Germania.

(53)

La Commissione non può condividere il punto di vista della Germania, secondo cui l’importo dell’aiuto andrebbe quantificato sulla base delle perdite previste.

(54)

Riguardo al metodo adottato, la Commissione ribadisce, in primo luogo, che la garanzia di rischio è stata approvata come aiuto al salvataggio in considerazione della sua reversibilità. La conversione della garanzia di rischio in una struttura permanente rendeva necessaria una nuova quantificazione dell’importo dell’aiuto nella fase di ristrutturazione. Nonostante la richiesta formulata nell’avviso di apertura, non è stata comunicata alcuna nuova valutazione delle perdite previste, quantunque esistano dati più attuali che il beneficiario ben avrebbe potuto trasmettere. La perizia di Morgan Stanley, nella quale si fa riferimento a un valore notevolmente più elevato, nell’ordine di […] miliardi di EUR, evidenzia la diversità di risultati cui possono portare simili calcoli a seconda del metodo applicato e delle ipotesi sui cui vengono fondati.

(55)

La Commissione ricorda inoltre come, nella decisione relativa alla Sachsen LB (22), sia giunta alla conclusione che, nell’attuale situazione dei mercati finanziari caratterizzata da circostanze così imprevedibili, un investitore operante in un’economia di mercato avrebbe messo in conto, nel prevedere le perdite, quanto meno uno scenario pessimistico. Per tale motivo la Commissione non condivide l’opinione della Germania, a detta della quale i modelli discordanti considerati nella perizia di Morgan Stanley sarebbero stati troppo pessimistici e la WestLB avrebbe già preso in considerazione uno scenario «bad-case»; l’entità delle perdite previste viene infatti influenzata in maniera sensibile solo nel caso di un declassamento più netto. Questa conclusione è conforme alla decisione adottata nel caso Bankgesellschaft Berlin (23).

(56)

La Commissione ritiene inoltre che la garanzia di 5 miliardi di EUR, grazie alla quale la banca ha potuto sgravare il proprio bilancio da un portafoglio titoli di 23 miliardi di EUR, equivalesse nel presente caso — considerati i suoi effetti e le sue caratteristiche — a un apporto di capitali. Per tale motivo l’importo dell’aiuto corrisponde al capitale che sarebbe stato necessario per ottenere la medesima stabilizzazione del portafoglio (24).

(57)

Per prassi consolidata della Commissione (25) e secondo una giurisprudenza costante, nonché in base alla comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (26), l’elemento di aiuto di una garanzia accordata a un’impresa che si trova in difficoltà può essere della stessa entità dell’importo effettivamente coperto dalla garanzia (in questo caso, 5 miliardi di EUR).

(58)

Conformemente al punto 39 della comunicazione della Commissione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione di valore nel settore bancario comunitario (27) (in prosieguo la «comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione»), l’importo dell’aiuto corrisponde alla differenza tra il valore di trasferimento delle attività (basato di norma sul loro valore economico reale) e il prezzo di mercato. Per tale motivo, quando possibile, le attività dovrebbero essere valutate sulla base del loro attuale valore di mercato. Poiché, in base alle indicazioni fornite dalla Germania, il mercato riferito alle attività di portafoglio è quasi completamente fermo, non risulta possibile individuare un valore di mercato ai sensi della comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione, in quanto non esiste un mercato. Se ne deve pertanto dedurre che l’importo dell’aiuto corrisponde all’importo della garanzia (5 miliardi di EUR).

(59)

Oltretutto la commissione di avallo, nella percentuale del [(0,2-1,0)] %, si trova chiaramente al di sotto della remunerazione che un investitore operante secondo i principi dell’economia di mercato si può aspettare ai sensi della comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione (28).

(60)

Il valore economico dell’aiuto è pertanto sensibilmente più alto rispetto alle perdite preventivate dalla Germania e rispetto all’importo calcolato da Morgan Stanley in […] miliardi di EUR. Ne consegue che l’importo dell’aiuto corrisponderà, in tutta probabilità, al valore nominale di 5 miliardi di EUR.

(61)

Nell’avviso di apertura del procedimento formale di esame si è stabilito che la valutazione in merito alla compatibilità della misura deve avvenire sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. La Commissione ha verificato altresì se la misura doveva essere esaminata anche sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE, in base al quale può essere considerato compatibile con il mercato comune l’aiuto destinato a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro. La Commissione ha accertato che, nel momento in cui è stata adottata la misura a sostegno della WestLB, la crisi sul mercato dei prestiti subprime non aveva ancora condotto a un grave turbamento dell’economia ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b). La Germania non ha, inoltre, fornito alcuna prova del fatto che la mancata concessione dell’aiuto statale a favore della WestLB avrebbe comportato un grave turbamento dell’economia.

(62)

Nel frattempo la Commissione ha riconosciuto, in tre distinte comunicazioni (29) e nell’ambito dell’approvazione del pacchetto di misure di salvataggio tedesco (30), che esiste il pericolo di un grave turbamento dell’economia e che le misure a sostegno delle banche sono idonee ad eliminare tale turbamento. Per tale motivo la misura di aiuto dovrebbe essere valutata in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE.

(63)

Come esposto dalla Commissione nelle tre comunicazioni adottate in relazione all’attuale crisi finanziaria (31), le misure di aiuto a sostegno delle banche nel contesto dell’attuale crisi finanziaria devono essere valutate secondo i principi degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione e prendendo in considerazione le caratteristiche peculiari della crisi sistematica sui mercati finanziari (32). In base agli orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione, gli aiuti di Stato possono essere approvati solo nel caso in cui un’approfondita ristrutturazione permetta di ripristinare la redditività, il beneficiario contribuisca in maniera adeguata ai costi necessari per la ristrutturazione e vengano adottate misure compensative contro potenziali distorsioni della concorrenza. Questi orientamenti rappresentano pertanto la cornice adeguata per valutare anche la ristrutturazione della WestLB nel contesto della crisi. In considerazione delle caratteristiche e delle dimensioni dell’odierna crisi occorre però tenere conto di alcuni ulteriori aspetti specifici connessi alle attuali condizioni di mercato. Ne consegue che i principi degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione devono, in sede di applicazione alla ristrutturazione della WestLB e nell’ambito dell’odierna crisi, subire un adattamento. Particolare attenzione meritano le regole previste da tali orientamenti in merito all’importo del contributo reso dal beneficiario. Dato il finanziamento esterno della WestLB […], l’obiettivo del 50 % di contributo proprio definito da detti orientamenti difficilmente potrà essere soddisfatto e la Commissione ammette che potrebbe essere inopportuno, in presenza di una crisi sistematica sui mercati finanziari, pretendere un contributo specificamente determinato. Inoltre la formulazione ed esecuzione delle misure volte a limitare le distorsioni della concorrenza dovranno forse essere riviste nel caso in cui la WestLB, alla luce delle attuali condizioni di mercato, dovesse necessitare di più tempo per la loro esecuzione.

(64)

Come riconosciuto in due delle comunicazioni adottate in relazione all’attuale crisi finanziaria (33), l’entità della ristrutturazione necessaria per ripristinare la redditività dovrebbe essere direttamente proporzionale all’entità e all’importo degli aiuti a favore della WestLB, da un lato, e al grado di solidità del suo particolare modello operativo, dall’altro.

(65)

Nell’ambito della valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo, 3, lettera b), del trattato CE occorre verificare il rispetto delle seguenti condizioni previste dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione ai fini dell’autorizzazione degli aiuti alla ristrutturazione: i) l’aiuto si fonda su un piano di ristrutturazione dal quale emerge chiaramente che l’impresa potrà ripristinare la redditività a lungo termine; ii) è limitato, quanto alla durata e all’importo, al minimo necessario; il beneficiario deve contribuire in maniera significativa ai costi di ristrutturazione; e iii) l’aiuto non falsa la concorrenza in misura contraria all’interesse comune; a tale riguardo, la Commissione può porre determinate condizioni al beneficiario.

(66)

In base a quanto previsto al punto 34 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, la concessione degli aiuti deve essere subordinata alla realizzazione del piano di ristrutturazione, che per tutti gli aiuti individuali deve essere approvato dalla Commissione. La Commissione deve altresì verificare se il piano di ristrutturazione permette prevedibilmente di ripristinare, entro un lasso di tempo ragionevole, la redditività a lungo termine dell’impresa. Il piano di ristrutturazione deve avere durata limitata e basarsi su ipotesi realistiche. Deve descrivere le circostanze all’origine delle difficoltà d’impresa, in modo da poter valutare l’adeguatezza delle misure proposte. Deve, inoltre, permettere una transizione verso una nuova struttura che offra all’impresa prospettive di redditività a lungo termine e le consenta di funzionare con i propri mezzi. Ciò significa che deve consentire all’impresa di coprire la totalità dei suoi costi, compresi l’ammortamento e gli oneri finanziari, e di raggiungere un rendimento del capitale tale da poter affrontare la concorrenza sul mercato facendo affidamento soltanto sulle proprie forze.

(67)

Nel valutare la misura la Commissione si basa sulle informazioni trasmesse dalla Germania, quali, ad esempio, il piano di ristrutturazione e le successive ampie modifiche comunicate dalla Germania a seguito dei colloqui intercorsi con la Commissione, insieme alla precisa tempistica per l’alienazione di determinate attività in una fase successiva del procedimento.

(68)

Nell’avviso di apertura la Commissione aveva manifestato dubbi circa il fatto che i documenti inizialmente trasmessi dalla Germania potessero integrare un corretto piano di ristrutturazione ai sensi dei punti 32-51 degli orientamenti in materia di salvataggio e la ristrutturazione. Aveva, inoltre, sostenuto che la difficile situazione della WestLB dovesse essere ricondotta, tra l’altro, all’assetto proprietario della banca e agli interessi, tra loro diversi, dei proprietari. Per tale ragione la Commissione ritiene che la modifica dell’assetto proprietario — che dovrà avvenire entro la fine del 2011 nell’ambito di una procedura di gara aperta, trasparente e non discriminatoria — sia di centrale importanza per la risoluzione delle difficoltà emerse e per la ripresa economica della banca.

(69)

La WestLB e i suoi proprietari hanno accettato questo punto e si sono impegnati in primo luogo a fornire, entro il 31 dicembre 2008, una prova della concretizzazione della modifica dell’assetto proprietario, nella forma, ad esempio, di una lettera di intenti. Su richiesta della Germania, il termine è stato prorogato sino al 31 marzo 2009. Nella relazione intermedia presentata il 27 febbraio 2009 (34) la Germania ha illustrato i progressi compiuti sino alla fine di febbraio 2009. L’approccio privilegiato per la soluzione prevedeva di realizzare, mediante la fusione delle due banche regionali, la WestLB e la Landesbank Hessen-Thüringen (Helaba), un gruppo consolidato sovraregionale, denominato «Landesbank Mitte». Quale misura integrativa veniva altresì proposta l’acquisizione della DekaBank Deutsche Girozentrale. Entrambe le opzioni si sono però dimostrate infruttuose per svariati motivi. Uno di questi va ravvisato nei differenti interessi dei proprietari di WestLB. Le casse di risparmio e il Land NRW perseguono talora interessi differenti tra loro, circostanza questa che prova la fondatezza dell’opinione manifestata dalla Commissione nell’avviso di apertura e conferma altresì che la modifica dell’assetto proprietario riveste la massima importanza per ripristinare la redditività a lungo termine della banca.

(70)

In considerazione del fallimento del primo tentativo di privatizzare la WestLB, la Commissione vuole essere certa del fatto che la banca, grazie al piano di ristrutturazione presentato, potrà ritornare ed essere rimunerativa.

(71)

Il piano modificato contiene non soltanto informazioni dettagliate sulle misure previste, ma comprende diverse altre importanti misure, quali una riduzione del totale di bilancio e dell’entità dell’attivo ponderato per il rischio (RWA), di quasi il 50 % per entrambe le voci, l’alienazione della banca, nel suo insieme o per singole unità, nell’ambito di una gara, la vendita di quasi tutte le filiali, compresa la Westdeutsche ImmobilienBank, e la chiusura della maggior parte dei siti.

(72)

L’alienazione della banca deve essere conclusa entro il 31 dicembre 2011. I proprietari della WestLB, al più tardi entro il 31 agosto 2010, devono indire una gara aperta, trasparente e non discriminatoria e arrivare alla stipula del contratto di vendita con l’acquirente entro e non oltre il [giugno-ottobre] 2011, cosicché il trasferimento possa divenire efficace entro il 1o gennaio 2012. L’obiettivo primario è l’integrale trasferimento dei diritti di voto. In considerazione dell’imprevedibilità dei mercati finanziari, la Commissione ha però anche accettato eventuali soluzioni alternative, quali il trasferimento della maggioranza dei diritti di voto. Pur riconoscendo che i tentativi di consolidamento tra banche regionali in Germania non hanno avuto sinora successo, la Commissione non ha nulla da obiettare contro un’eventuale ristrutturazione delle banche ad un più alto livello che comporti l’esecuzione del piano di ristrutturazione nel più ampio ambito di una ristrutturazione dell’intero settore tedesco delle banche regionali. Un esperto fiduciario, nominato dalla WestLB con l’accordo della Commissione, vigilerà sulla modifica dell’assetto proprietario.

(73)

Da una parte, la preventiva separazione delle attività commerciali e il loro accorpamento nell’ambito di tre settori centrali — che verranno poi messi in vendita singolarmente o come pacchetto complessivo nell’ambito della gara — faciliterà l’alienazione della banca; dall’altra parte, inoltre, il totale di bilancio complessivo e le attività ponderate per il rischio della WestLB verranno ridotti, rispetto ai livelli del bilancio di esercizio 2007, del 25 % entro fine marzo 2010 e del 50 % entro fine marzo 2011.

(74)

L’indagine effettuata ha confermato altresì che la WestLB ha riorganizzato la propria attività commerciale. Si è ritirata da settori deficitari, come la gestione degli investimenti e le transazioni per proprio conto, che erano state la causa scatenante della crisi, e si è concentrata sulle attività rivolte alla clientela. Il piano di ristrutturazione modificato prevede che la WestLB concentri di nuovo la propria attività nel NRW e in Germania, procedendo alla chiusura di oltre venti siti e filiali, e che ripresa altresì a privilegiare i settori dei servizi bancari di base, consorzi/piccole e medie imprese e mercato dei capitali/imprese/finanziamenti strutturati. Con il ritiro dalle attività ad alto rischio e il ritorno ad attività meno volatili, come i servizi bancari di base e la collaborazione con le casse di risparmio, la clientela privata e le piccole e medie imprese, viene ad essere incrementata quella componente delle attività della WestLB che garantisce, a lungo termine, stabilità e contribuisce al ripristino della redditività della banca. La Commissione riconosce come il piano di ristrutturazione modificato comporti, per alcuni aspetti essenziali, per la WestLB un allontanamento dal modello di attività sino ad oggi seguito. Il piano di ristrutturazione modifica, quindi, in maniera sostanziale una strategia che in passato ha dimostrato di non essere, alla lunga, sostenibile.

(75)

La Commissione prende atto, inoltre, delle misure per la riduzione dei costi che dovranno essere poste in essere entro la fine del 2010. La WestLB ha adottato altresì misure finalizzate ad una più oculata gestione dei rischi e ha migliorato considerevolmente il proprio profilo di rischio. La Commissione ha esaminato le ipotesi su cui si fonda il progetto di ristrutturazione e non ritiene sussista alcun motivo per non considerarlo del tutto realistico. Ritiene pertanto che il piano di ristrutturazione modificato sia idoneo a permettere alla WestLB di riacquistare la redditività a lungo termine.

(76)

I dubbi in merito alla limitazione dell’aiuto al minimo necessario sono stati superati. Si può oggi concludere che l’aiuto è limitato al minimo necessario e che viene prestato un significativo contributo proprio. Va riconosciuto che l’obiettivo di un contributo del 50 % indicato al punto 44 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, nel caso della ristrutturazione della WestLB e alla luce dell’attuale crisi, deve essere rivisto.

(77)

La Commissione ritiene che, per quanto possibile nelle attuali condizioni, la banca debba sostenere in proprio i costi della ristrutturazione mediante la vendita di attività e filiali. Queste cessioni hanno un duplice effetto: da un lato, viene ad essere ridotta l’entità dell’attivo ponderato per il rischio, così da smobilizzare capitale e aumentare il grado di capitalizzazione. Dall’altro, con le vendite viene realizzata liquidità che può essere utilizzata per il finanziamento della ristrutturazione o anche per rafforzare la base di liquidità (35). Parte dell’afflusso di capitale previsto è già stato realizzato, mentre un’altra parte sarà disponibile nel prossimo futuro. Quand’anche la Commissione non considerasse l’apporto di capitale previsto che potrà essere realizzato solo nel 2011 e, precauzionalmente, partisse dal presupposto che forse non tutti i ricavi attesi verranno conseguiti, arriverebbe comunque alla conclusione che il contributo della banca può essere valutato come rilevante.

(78)

Indipendentemente dall’intervenuto adeguamento dell’obiettivo di contributo proprio, la Commissione continua ad esigere un apporto possibilmente alto da parte degli azionisti (ovvero una ripartizione degli oneri). Ciò significa che anche gli investitori titolari di strumenti ibridi di capitale devono partecipare alla ristrutturazione della banca. La Commissione ritiene che nei casi in cui vengono concessi aiuti di Stato risulti problematico, per due ordini di ragioni, liquidare riserve di capitali per poter corrispondere interessi al capitale ibrido ed evitare così una partecipazione alle perdite. In primo luogo in quanto, in caso contrario, l’aiuto di Stato non potrebbe essere contenuto entro il minimo necessario, mentre il criterio della limitazione di tale aiuto al minimo necessario è un principio generale della politica degli aiuti di Stato. La liquidazione di riserve per corrispondere interessi ai titolari di strumenti ibridi di capitale rappresenta un prelevamento diretto di capitale proprio, che comporterebbe un incremento dell’importo necessario per la ricapitalizzazione e, in tal modo, dell’importo dell’aiuto. In secondo luogo, in tal modo si violerebbe il principio della ripartizione degli oneri determinando un aumento dei rischi morali. Ove vengano corrisposti interessi ai titolari di strumenti ibridi di capitale, senza che sussista un obbligo previsto per legge in tal senso, si finirebbe col proteggerli dalle conseguenze delle perdite; allo stesso tempo essi non sarebbero esposti a tutti i rischi che si sono assunti investendo in strumenti per loro natura rischiosi e, proprio in considerazione di questo, meglio remunerati. Gli strumenti ibridi di capitale, inoltre, partecipano alle perdite. La Commissione esige pertanto che vengano vietati, sino alla vendita della WestLB e in caso di perdite, i pagamenti di interessi a detti strumenti e che gli stessi partecipino alle perdite nel caso in cui il bilancio della WestLB presenti, non procedendo alla liquidazione di riserve di capitale, un risultato negativo. Ciò vale in particolare per la WestLB, in quanto la banca è destinata ad essere alienata e la fiducia degli investitori negli attuali proprietari non risulta di particolare importanza (36).

(79)

La Commissione riconosce pertanto che la WestLB apporterà il massimo contributo possibile alla ristrutturazione anche se verosimilmente non verrà raggiunto l’obiettivo del 50 %.

(80)

In base ai punti 35-39 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione devono essere adottate misure per contenere il più possibile gli eventuali effetti negativi degli aiuti sulla concorrenza. Questa condizione comporta generalmente che l’impresa limiti o riduca la propria presenza sui mercati pertinenti del prodotto, alienando una parte di capacità produttiva o talune filiali, oppure riducendo i settori di attività. La limitazione o riduzione deve essere proporzionata agli effetti distorsivi causati dall’aiuto.

(81)

A seguito della propria indagine la Commissione è giunta alla conclusione che le misure adottate devono ritenersi sufficienti per attenuare il più possibile gli eventuali effetti pregiudizievoli degli aiuti per la concorrenza.

(82)

La Commissione rileva che la WestLB si ritira dal settore della gestione degli investimenti e riduce considerevolmente il volume d’affari in due dei settori principali della sua attività, i finanziamenti strutturati e le operazioni sul mercato dei capitali.

(83)

La Commissione ritiene che il ritiro dal settore della gestione degli investimenti e circa la metà della complessiva riduzione del volume di attività siano necessari per il ripristino della redditività. Ai sensi del punto 40 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, tali misure non possono pertanto essere riconosciute quali misure per il contenimento delle distorsioni della concorrenza. Il ritiro dal settore della gestione di investimenti non può, quindi, essere valutato come misura volta alla limitazione delle distorsioni della concorrenza, ma si ripercuote comunque sulle dimensioni della banca e delle sue attività.

(84)

Il totale di bilancio della WestLB verrà ridotto entro fine marzo 2010 del 25 %, ed entro fine marzo 2011 del 50 %. Contemporaneamente verrà ridotto l’attivo ponderato per il rischio (RWA) e, precisamente, del 25 % entro fine marzo 2010 e del 50 % entro fine marzo 2011.

(85)

La Commissione ritiene che lo snellimento della rete commerciale, che passerà a sei filiali sul territorio nazionale e sette siti all’estero, la cessazione delle transazioni per conto proprio e le limitazioni previste in relazione all’attività svolta per conto dei clienti costituiscano misure adeguate per il contenimento delle distorsioni della concorrenza.

(86)

Il piano di ristrutturazione prevede anche misure per la riduzione dei costi e per il ridimensionamento. Quasi tutte le partecipazioni nelle filiali verranno alienate. La vendita avverrà in due tranche. La prima tranche di partecipazioni, relativa a 16 filiali, verrà ceduta entro fine [febbraio-maggio] del 2010 (37), la seconda tranche di partecipazioni, relativa a tre filiali, entro fine [febbraio-maggio] del 2011.

(87)

Vengono inoltre posti limiti allo sviluppo dell’attività nei settori centrali della WestLB — finanziamenti strutturati, imprese e mercato dei capitali — in relazione sia alle nuove attività, sia all’attivo ponderato per il rischio (RWA).

(88)

Nel complesso, le misure compensative risultano adeguate rispetto agli effetti distorsivi indotti dall’aiuto concesso alla WestLB e sono idonee a limitare per quanto possibile detti effetti.

(89)

La misura costituisce un aiuto alla ristrutturazione che può essere ritenuto compatibile con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE, purché vengano rispettate le condizioni stabilite,

(1)

Con lettera del 20 luglio 2004, registrata alla Commissione il 22 luglio 2004 (SG/A/7988), le autorità danesi hanno comunicato alla Commissione la misura descritta qui di seguito.

(2)

Con lettere del 13 settembre 2004 e del 14 dicembre 2004, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, che sono state ricevute con lettere del 14 ottobre 2004, registrata il 18 ottobre 2004 (A/37970), e del 15 marzo 2005, registrata il 15 marzo 2005 (SG/A/2724).

(3)

A seguito di una riunione con la DG Concorrenza e la DG Fiscalità e unione doganale tenutasi il 27 aprile 2005, le autorità danesi, con lettera del 12 maggio 2005, registrata il 17 maggio 2005 (A/33975), hanno chiesto di potere disporre di più tempo per completare la loro notifica.

(4)

Dopo alcune modifiche della misura, il caso è stato ulteriormente discusso nelle riunioni tra i rappresentanti della Commissione e delle autorità danesi tenutesi il 12 ottobre 2005, il 15 dicembre 2005 e il 21 febbraio 2006.

(5)

Con lettera del 10 luglio 2006, registrata l’11 luglio 2006 (A/35577), le autorità danesi hanno informato la Commissione che consideravano la notifica completa e hanno chiesto alla Commissione di continuare l’esame preliminare della misura nella forma che era stata presentata nella riunione del 12 ottobre 2005.

(6)

Con lettera del 26 settembre 2006, la Commissione ha informato la Danimarca della sua decisione di aprire il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato in relazione alla misura di aiuto.

(7)

La decisione di aprire il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni in merito alla misura in questione.

(8)

Con lettera del 24 novembre 2006, registrata il 27 novembre 2006 (A/39579), il governo danese ha presentato le sue osservazioni sull’apertura del procedimento.

(9)

La Commissione ha inoltre ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: il governo svedese (8 dicembre 2006, A/40067), Novo Nordisk (8 dicembre 2006, A/40027), Novozymes (11 dicembre 2006, A/40089) e Dansk Industri (12 dicembre 2006, A/40147). Le osservazioni sono state trasmesse alle autorità danesi, che hanno avuto la possibilità di reagire. Le osservazioni del governo danese sono state ricevute con lettera del 5 febbraio 2007, registrata lo stesso giorno (A/31115).

(10)

Il 12 settembre 2007 si è svolta una riunione tra il gabinetto di Neelie Kroes e il ministro danese della fiscalità, Kristian Jensen. In quella riunione è stato convenuto di attendere l’adozione della nuova disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale prima di prendere una decisione sullo sgravio fiscale proposto.

(11)

Con lettera del 14 maggio 2008 la Commissione ha chiesto, in relazione alla nuova disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (3), informazioni circa le norme sulle esenzioni dalle imposte ambientali. La Danimarca ha risposto con lettera del 22 luglio 2008 (A/15183) con un supplemento (A/15244).

(12)

La richiesta di informazioni e la risposta sono state comunicate alle parti che avevano inviato osservazioni sull’apertura del procedimento di indagine formale. A seguito di questa comunicazione sono state ricevute osservazioni da Dansk Industri (6 ottobre 2008, A/20427), Novo Nordisk (7 ottobre 2008, A/20550), Novozymes (8 ottobre 2008, A/20739) e dal governo svedese (15 ottobre 2008, A/21433).

(13)

Nel 1992 è stata introdotta in Danimarca un’imposta sulle emissioni di CO2, applicata sui prodotti energetici e sull’elettricità. L’imposta è un’imposta sul consumo, che attualmente ammonta a 90 DKK per tonnellata di CO2 emessa. Lo scopo dell’imposta è principalmente quello di scoraggiare le emissioni di CO2. L’aliquota d’imposta per ogni combustibile è relativa al tenore di carbonio del prodotto energetico (4). Dal 1977 è inoltre prelevata un’imposta sull’energia.

(14)

Per quanto riguarda l’imposta sull'energia, le famiglie in generale e certe parti del settore dei servizi pagano interamente l'imposta, mentre tutte le altre società iscritte nel registro dell’IVA sono completamente esentate dall’imposta. Per quanto riguarda l’imposta sulle emissioni di CO2, le famiglie in generale e certe parti del settore dei servizi pagano interamente l’imposta, mentre alle altre società iscritte nel registro dell’IVA è applicata un’aliquota speciale, detta aliquota commerciale, che è stata approvata dalla Commissione nel novembre 2005 (5). Per l’energia utilizzata in determinati «processi pesanti» (6), le imprese beneficiano di un’ulteriore riduzione dell’aliquota commerciale generale. L’aliquota d’imposta inferiore applicata a tali processi è stata approvata dalla Commissione nel settembre 2005 (7). L’approvazione è stata motivata dal fatto che i beneficiari continuavano a pagare l’imposta sullle emissioni di CO2 per rispettare i livelli minimi comunitari di imposizione, che sono fissati dalla direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (8) (di seguito «la direttiva sulla tassazione dell’energia»). Inoltre, certe imprese a forte consumo di energia hanno concluso accordi volontari di risparmio energetico con il governo danese. Se raggiungono gli obiettivi fissati in questi accordi, le imprese beneficiano a titolo di compensazione di un’ulteriore riduzione dell’imposta sulle emissioni di CO2, che è stata approvata dalla Commissione nell’aprile 2003 (9).

(15)

Come disposto dalla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che stabilisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (10) (qui di seguito «direttiva quote»), il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissioni (qui di seguito «sistema comunitario di quote») è entrato in vigore il 1o gennaio 2005. Di conseguenza, il gestore di un impianto cui si applica la direttiva deve detenere quote per le sue emissioni di gas a effetto serra. Le quote sono assegnate gratuitamente al gestore all’inizio di ogni periodo di scambio, o acquistate dal gestore all’asta e/o sul mercato. Nel primo periodo di applicazione del sistema (dal 1o gennaio 2005 al 31 dicembre 2007), gli Stati membri erano tenuti ad assegnare gratuitamente almeno il 95 % delle quote. La Danimarca ha scelto di vendere il restante 5 % in aste pubbliche. Per il secondo periodo (dal 1o gennaio 2008 al 31 dicembre 2012), gli Stati membri hanno la possibilità di vendere all’asta il 10 % delle quote. La Danimarca ha scelto di assegnare gratuitamente tutte le quote (11).

(16)

In base al regime notificato, le autorità danesi propongono che tutte le imprese a forte consumo di energia (12) cui si applica il sistema comunitario di quote siano completamente esentate (mediante rimborso) dall’imposta sulle emissioni di CO2. Altre imprese cui si applica il sistema pagherebbero un’imposta corrispondente al 50 % dei livelli d’imposta minimi. Secondo le autorità danesi, tutte le imprese cui attualmente si applica il sistema comunitario di quote sono imprese a forte consumo di energia, secondo la definizione della direttiva sulla tassazione dell’energia. Di conseguenza, il consumo di combustibili dell’intero processo industriale cui si applica il sistema comunitario di quote potrà, se la misura notificata è autorizzata, dare diritto a un rimborso totale dell’imposta sulle emissioni di CO2.

(17)

L’esenzione notificata riguarda soltanto il consumo di combustibili (prodotti petroliferi, gas e carbone) nelle attività industriali cui si applica il sistema comunitario di quote. Non riguarda il consumo di elettricità e di calore, né i combustibili utilizzati per il riscaldamento domestico e l’acqua calda.

(18)

La base giuridica delle esenzioni proposte è la legge n. 464 del 9 giugno 2004.

(19)

Si propone che il consumo di combustibili legato a tutte le attività industriali cui si applica la direttiva sul sistema di scambio di quote, ad eccezione della produzione d’elettricità e di calore, sia in tutto o in parte esonerato dall’imposta sulle emissioni di CO2, come indicato sopra. Si prevede che il numero di beneficiari rappresenti circa 85 processi di produzione distribuiti su 120 unità di produzione.

(20)

Le autorità danesi stimano in circa 30 milioni di DKK (circa 4 milioni di EUR) la perdita annuale di gettito fiscale dovuta a questa misura. Nella loro lettera del 22 luglio 2008, le autorità danesi indicano tuttavia che il bilancio del regime sarà inferiore a questa stima.

(21)

Le autorità danesi hanno adottato la base giuridica del regime proposto nel 2004 ma hanno assicurato che la applicheranno soltanto se la Commissione darà la sua autorizzazione. Questa base giuridica sarà applicata, eventualmente, con effetto dal 1o gennaio 2005. Il regime non è limitato nel tempo, ma le autorità danesi si sono impegnate, se sarà autorizzato, a notificarlo nuovamente dopo dieci anni.

(22)

Nella sua decisione di avviare il procedimento formale di indagine, la Commissione ha dichiarato di ritenere che la misura sia finanziata mediante fondi statali. Essa si applica soltanto a imprese soggette al sistema comunitario di quote ed esonera queste imprese da costi che altrimenti sarebbero a carico del loro bilancio di funzionamento; la misura conferisce perciò a tali imprese un vantaggio economico. La Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il carattere selettivo della misura sia giustificato dal carattere e dalla struttura del sistema fiscale. I beneficiari operano in mercati aperti alla concorrenza e agli scambi tra Stati membri. La misura può quindi falsare la concorrenza e incidere sugli scambi commerciali intracomunitari. La Commissione ha quindi ritenuto che la misura possa costituire un aiuto di Stato.

(23)

La Commissione ha esaminato se la misura possa essere considerata compatibile con l’allora vigente disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (13), adottata nel 2001, poiché l’imposta pagata dalle imprese nell’ambito del regime proposto sarebbe inferiore ai livelli minimi fissati dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, senza che i beneficiari sottoscrivano un impegno o un accordo volontario per adottare misure che vadano oltre il rispetto di un obbligo comunitario armonizzato.

(24)

La Commissione ha esaminato se l’eventuale aiuto possa essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE sulla base dell’affermata necessità di eliminare la «doppia regolamentazione». In questo contesto, la Commissione ha indicato che le imposte nazionali sulle emissioni di CO2 entrano a far parte del calcolo del livello nazionale di tassazione dei prodotti energetici ai fini dell’applicazione delle disposizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Pertanto, lo sgravio proposto rischia di distorcere la concorrenza sul mercato interno, in quanto aumenterebbe la differenziazione fiscale in un settore in cui le imposte sono state armonizzate a livello comunitario. Inoltre, sarebbe contrario al principio «chi inquina paga» concedere un’esenzione dall’imposta sulle emissioni di CO2 a tutte le imprese partecipanti al sistema comunitario di quote, dato che l’esenzione questa riduzione riguarderebbe anche imprese cui sono state assegnate gratuitamente quote di emissioni. La Commissione ha invitato la Danimarca a fornire informazioni sul regime, affinché sia possibile stabilire, per ciascuna impresa, l’esistenza e l’importo di un eventuale onere che si aggiunga all’imposta sulle emissioni di CO2, e solo le imprese su cui realmente grava quest’onere supplementare fruiscano delle esenzioni fiscali. La Commissione ha tuttavia osservato che sarebbe contrario alla logica ambientale concedere l’esenzione solo alle imprese che devono acquistare quote supplementari, perché questo favorirebbe le imprese che non limitano il loro inquinamento.

(25)

Le autorità svedesi hanno indicato che la Commissione dovrebbe procedere ad un’approfondita analisi economica e giuridica dell’esenzione notificata. Hanno fatto riferimento alle argomentazioni avanzate nella loro notifica di una misura simile (14), per la quale la Commissione ha anche aperto un procedimento di indagine formale.

(26)

Dansk Industri ha sostenuto che occorre in primo luogo stabilire che la misura non è un aiuto di Stato e, in secondo luogo, che è compatibile con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. A questo riguardo, va tenuto presente che le imprese industriali danesi sono soggette all’imposta sulle emissioni di CO2, all’imposta sull’energia, all’imposta sulle emissioni di SO2 e a un sovrapprezzo gestito da Energinet.dk e distribuito ai produttori di energia elettrica verde. Le imprese danesi pagano quindi per l’energia che consumano un prezzo molto più elevato dei loro concorrenti europei e internazionali.

(27)

Secondo Novo Nordisk A/S, il beneficio fiscale annuale per l’impresa derivante dalla misura proposta ammonterà a 200 000 DKK. L’impresa sostiene che questo risparmio non sarà tale da falsare la concorrenza, in particolare perché, con il sistema di quote di emissioni, l’impresa deve spendere circa 400 000 DKK per riuscire a ridurre le sue emissioni di CO2. L’impresa rinvia alle norme de minimis che le consentono di percepire aiuti fino a 200 000 EUR (circa 1,5 milioni di DKK) su un periodo di tre anni. Quanto al rispetto delle disposizioni della direttiva sulle tassazione dei prodotti energetici, Novo Nordisk ha fatto presente che utilizza energia prodotta dalla generazione combinata di elettricità e calore e può quindi fruire di un’esenzione o di una riduzione della tassazione a norma dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), della direttiva. L’impresa è inoltre a forte consumo di energia e il costo totale dei suoi consumi energetici (l’imposta in questione e i costi sostenuti per ridurre le emissioni di CO2) è superiore ai livelli minimi comunitari. Novo Nordisk fa anche riferimento al settimo considerando della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, in cui si afferma che la tassazione dei prodotti energetici è uno degli strumenti disponibili per conseguire gli obiettivi del protocollo di Kyoto (cioè gli stessi obiettivi del sistema comunitario di quote) e conclude che in tal caso si tratta di una doppia regolamentazione. Infine, per quanto riguarda la proposta della Commissione di valutare l’onere potenziale per ogni beneficiario, Novo Nordisk nota che procedere in questo modo comporterebbe difficoltà rilevanti nell’attribuzione al periodo corretto ecc., tra l’altro perché il momento dell’acquisto delle quote non corrisponde necessariamente al momento del consumo d’energia.

(28)

Novozymes A/S ha osservato che l’impresa, in collegamento con la sua produzione di enzimi, produce elettricità e riscaldamento in impianti di cogenerazione. La produzione dell’impresa è considerata un processo pesante ed è perciò soggetta a un’imposta compresa tra 3 e 25 DKK per tonnellata di emissioni di CO2 dai combustibili utilizzati. Inoltre, l’impresa è soggetta al sistema comunitario di quote. Le osservazioni formulate da Novozymes sono identiche a quelle di Novo Nordisk.

(29)

Le autorità danesi sostengono, in riferimento alla sentenza della Corte del 16 maggio 2000 nella causa C-83/98 P (Repubblica francese contro Ladbroke Racing Limited e Commissione) (15), che nel caso in questione non si ha un vantaggio selettivo. La Corte ha stabilito in varie cause (16) che se un regime presenta un carattere generale di politica economica o sociale e non favorisce determinate attività o settori economici, non rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Nel caso della causa Adria-Wien, una riduzione dell’imposta energetica conferiva un vantaggio economico alle imprese produttrici di beni rispetto alle imprese del settore dei servizi, quantunque le imprese di servizi possano anch’esse consumare quantità di energia relativamente elevate. Le autorità danesi sostengono che il regime in questione non conferisce un vantaggio ad un gruppo particolare di imprese ma consiste in uno sgravio fiscale per tutte le imprese che si trovano nella stessa situazione fattuale e giuridica (17). Le autorità danesi ritengono perciò che il regime proposto non rientri nel campo d’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(30)

Le autorità danesi si sono inoltre richiamate alla sentenza della Corte nella causa Adria-Wien, secondo cui un provvedimento che, sebbene costitutivo di un vantaggio per il suo beneficiario, sia giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema in cui si inserisce non soddisfa la condizione di selettività. Nel caso in questione e dopo l’introduzione del sistema comunitario di scambio di quote d’emissione, le autorità danesi sono del parere che l’imposta non abbia più un valore ambientale. Dato che l’obiettivo perseguito dall’imposta non può più, in tutto o in parte, essere raggiunto, è nella logica e nella natura del sistema fiscale esonerare dall’imposta le imprese interessate.

(31)

Sia il sistema comunitario di quote, sia l’imposta sulle emissioni di CO2 sono strumenti efficaci in rapporto al costo basati sul mercato che mirano a ridurre le emissioni di CO2 derivanti dal consumo d’energia. Questi due strumenti portano a un aumento del costo marginale del consumo di energia, anche se le quote sono assegnate gratuitamente. Le quote e le imposte determinano un aumento dei costi di produzione. Il totale delle emissioni di CO2 è limitato al totale delle quote. Pertanto, se un’impresa riduce le proprie emissioni, ad esempio a motivo delle imposte, darà ad altre imprese la possibilità di aumentare le loro emissioni. A causa della doppia regolamentazione, l’imposta non è quindi più uno strumento di gestione efficace in rapporto al costo. Non ha un effetto ambientale aggiuntivo ma rappresenta soltanto un onere finanziario supplementare per le imprese interessate. Le autorità danesi ritengono perciò che il regime in questione sia corrispondente alla natura e alla logica del sistema fiscale.

(32)

In primo luogo, le autorità danesi rilevano che la disciplina comunitaria 2001 è un atto di carattere non vincolante, che definisce i criteri di valutazione della Commissione in materia di aiuti di Stato. Al momento della notifica e della decisione della Commissione di aprire il procedimento di indagine formale a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, la disciplina applicabile era quella adottata nel 2001. Questa disciplina non si può considerare contenente criteri per la valutazione di regimi come quello in questione, essendo entrata in vigore oltre due anni prima dell’adozione della direttiva sul sistema di scambio di quote e della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Le autorità danesi hanno perciò sostenuto che l’interpretazione che la Commissione dà degli accordi e degli impegni volontari di cui al punto 51, paragrafo 1, lettera a), è troppo restrittiva, in particolare per il fatto che nel secondo comma si precisa che le disposizioni si applicano anche nell’ipotesi in cui lo Stato membro subordini lo sgravio fiscale a condizioni aventi lo stesso effetto degli accordi o di impegni che abbiano il carattere di accordi volontari. Secondo le autorità danesi, il sistema comunitario di quote ha gli stessi effetti che si sarebbero ottenuti con accordi volontari o con l’imposta sulle emissioni di CO2.

(33)

Le autorità danesi sono del parere che, se la Commissione non considera il regime compatibile con la disciplina comunitaria 2001, il regime possa essere autorizzato direttamente sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, in ragione del fatto che la situazione è notevolmente cambiata dall’adozione della direttiva sulle tassazione dei prodotti energetici e della direttiva sul sistema comunitario di quote, e che le imprese interessate sono ora soggette a una doppia regolamentazione.

(34)

La Danimarca ha fatto riferimento a un documento di lavoro dei servizi della Commissione (18) predisposto nel contesto dell’adozione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. In quel documento la Commissione affermava che un’esenzione dall’imposta sulle emissioni di CO2 concessa a imprese soggette al sistema comunitario di quote non costituiva un aiuto di Stato in quanto l’applicazione di un’imposta sulle emissioni di CO2 e di un limite massimo di emissioni avrebbe potuto condurre a una forma di doppia imposizione, che è da evitare. Inoltre, nel processo verbale (19) riguardante la direttiva il Consiglio si è impegnato, sulla base di una proposta della Commissione, a esaminare positivamente le misure fiscali che accompagneranno l’attuazione del sistema comunitario di quote, in particolare per evitare i casi di doppia imposizione.

(35)

Nella sua decisione di aprire il procedimento di indagine formale, la Commissione ha chiesto al governo danese di fornire informazioni che dimostrino che il regime proposto permetterà di raggiungere obiettivi ambientali o una maggiore efficienza energetica, all’incirca equivalente a quelli che sarebbero stati raggiunti se fossero stati rispettati gli standard minimi comunitari. Le autorità danesi hanno indicato che tali informazioni risultavano già dal loro confronto tra il prezzo delle quote e i livelli minimi comunitari. Quando la Danimarca ha formulato le sue osservazioni, il prezzo delle quote era di 13 EUR per tonnellata di CO2, mentre i livelli minimi comunitari convertiti in EUR per tonnellata di CO2 erano di 1,55 per il carbone e il coke, 6,66 per il gasolio e 2,64 per il gas naturale. Una quota di emissioni di CO2 al prezzo di 13 EUR a tonnellata costituisce quindi un incentivo economico alla riduzione delle emissioni assai maggiore dell'imposta. Conformemente al piano nazionale d’assegnazione della Danimarca per il 2005-2007, all’industria soggetta al regime di quote sono state assegnate quote il cui livello era inferiore del 7,1 % alle emissioni di CO2 che si sarebbero avute nelle condizioni abituali (imposte e accordi volontari compresi) per lo stesso periodo.

(36)

L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE stabilisce che sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(37)

La misura proposta ha per effetto una perdita di introiti per lo Stato ed è quindi finanziata dalla Danimarca mediante risorse statali. Poiché i beneficiari operano su mercati aperti alla concorrenza e agli scambi tra Stati membri, la misura rischia di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi tra Stati membri. Per determinare se la misura proposta è da considerarsi un aiuto concesso dallo Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, occorre stabilire se essa conferisce o no un vantaggio economico ai beneficiari.

(38)

Le autorità danesi hanno sostenuto che lo sgravio fiscale proposto non conferisce un vantaggio selettivo ai beneficiari dato che riguarda tutte le imprese che si trovano nella stessa situazione fattuale e giuridica, cioè quelle che sono soggette a una doppia regolamentazione. Quand’anche si ipotizzasse l’esistenza di un vantaggio selettivo, secondo le autorità danesi esso sarebbe giustificato dalla natura e dalla struttura del sistema. Infatti, l’imposta sulle emissioni di CO2 e il sistema comunitario di quote hanno lo stesso obiettivo, la riduzione delle emissioni di CO2. Da quando è stato introdotto il sistema comunitario di quote, l’imposta sulle emissioni di CO2 non ha più alcuna utilità sul piano ambientale. Per le imprese soggette al sistema comunitario di quote, l’imposta sulle emissioni di CO2 costituisce quindi non uno strumento efficace di riduzione delle emissioni totali di CO2, ma soltanto un onere finanziario aggiuntivo.

(39)

La Commissione osserva che, secondo quando stabilisce la sentenza pronunciata nella causa Adria-Wien (20), «occorre unicamente determinare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire talune imprese o talune produzioni ai sensi dell’articolo 92, paragrafo 1, del trattato rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato». Esiste una giurisprudenza recente (21) sull’interpretazione delle nozioni di vantaggio e di selettività. Nella sentenza «Gibilterra» si definisce un’analisi standardizzata degli aiuti di Stato in materia di fiscalità (22). Secondo il Tribunale di primo grado, tale analisi si articola in tre momenti: 1) l’individuazione del sistema di riferimento, 2) l’accertamento dell’esistenza di una deroga a tale sistema di riferimento, 3) la possibilità di giustificare la deroga in base alla natura e alla struttura del sistema.

(40)

Per quanto riguarda la nozione di vantaggio selettivo, la Commissione deve quindi in primo luogo individuare il sistema di riferimento. Nel caso in questione, la Commissione considera, secondo l’analisi standard, come sistema di riferimento il regime generale di tassazione dell’energia esistente (comprendente tutte le imposte prelevate sul consumo di ogni prodotto energetico, ossia l’imposta sulle emissioni di CO2 e l’imposta sull’elettricità). Questo è conforme all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, secondo cui tutte le imposte indirette gravanti su uno stesso prodotto energetico possono essere cumulate ai fini del calcolo dei livelli minimi comunitari. Nel 2004 la Danimarca ha inoltre presentato le due imposte come facenti parte del sistema nazionale di tassazione dell’energia per dimostrare la conformità alla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e giustificare ai fini degli aiuti di Stato l’esenzione dall’imposta sull’elettricità (23). Esentandoli da un onere finanziario che avrebbe altrimenti fatto parte dei loro costi di produzione, il regime conferisce palesemente ai beneficiari un vantaggio economico rispetto alle imprese non esonerate e deroga quindi al sistema di riferimento. Le autorità danesi hanno sostenuto che nel valutare se esiste un vantaggio selettivo occorre tenere conto dell’onere che comporta per i beneficiari il sistema comunitario di quote. La Commissione osserva che il regime di tassazione dell’energia ha solo in parte gli stessi obiettivi del sistema comunitario di quote. Mentre quest’ultimo ha unicamente lo scopo di ridurre le emissioni di CO2, il regime di tassazione dell’energia ha anche altri obiettivi, come quelli di promuovere l’efficienza energetica e di finanziare l’erario. Ci sono inoltre notevoli differenze nel funzionamento di un’imposta e di un sistema di scambio di quote (ad esempio, il sistema comunitario non sempre comporta un costo reale sostenuto da ciascun beneficiario per ciascuna unità di energia consumata). Per questi motivi, la Commissione non condivide il parere della Danimarca, secondo cui l’imposta sulle emissioni di CO2 e il sistema comunitario di quote sarebbero da considerare complessivamente come il sistema di riferimento.

(41)

Nella sentenza NOx il Tribunale di primo grado ha considerato non selettivo il regime perché il vantaggio (la concessione di diritti di emissione) era conferito soltanto a imprese soggette ad obbligazioni imposte nell’ambito dello stesso regime e che quindi non potevano essere considerate nella stessa situazione giuridica e fattuale delle imprese cui tale regime non si applica (24). La Commissione è del parere che nel caso NOx la situazione sia diversa da quella in esame. Nel caso NOx il vantaggio (diritti di emissione di NOx concessi gratuitamente) era subordinato alla condizione che i beneficiari fossero soggetti al limite massimo di emissione dello stesso regime. Nel caso in questione, invece, si propone un’esenzione dall’imposta sulle emissioni di CO2 al cui pagamento sono di norma soggetti tutti i consumatori d’energia. Lo sgravio è motivato dal fatto che i beneficiari sono soggetti a un altro regime (non fiscale). Secondo la Commissione, in questo caso la situazione è più simile a quella oggetto della citata sentenza Adria-Wien, nella quale la Corte ha ritenuto esservi un effettivo vantaggio selettivo per il fatto che l’esenzione dall’imposta sull’energia favoriva talune imprese o talune produzioni rispetto ad altre imprese in una situazione giuridica e fattuale analoga in rapporto all’obiettivo perseguito dall’imposta in questione.

(42)

Secondo la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (25), le misure di pura tecnica fiscale (come le disposizioni volte ad evitare la doppia imposizione) sono di norma considerate misure generali (26). Come si è detto sopra, esistono importanti differenze tra un’imposta e il sistema comunitario di quote. Quest’ultimo non può dunque essere considerato misura fiscale ai sensi della suddetta comunicazione.

(43)

Per queste ragioni la Commissione ritiene che lo sgravio fiscale conferisca di per sé un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(44)

Per quanto riguarda la logica del sistema, la Commissione osserva nuovamente che il regime di tassazione dell’energia ha soltanto in parte lo stesso obiettivo del sistema comunitario di quote. Nel caso presente, il sistema di riferimento è il sistema di tassazione dell’energia. La logica di questo sistema è quella di tassare ogni prodotto energetico consumato e l’esenzione fiscale proposta non risponde a questa logica. A questo riguardo, la Danimarca indica che la doppia regolamentazione accresce i costi marginali delle imprese senza ridurre le emissioni complessive di CO2. La Commissione ritiene però questo argomento pertinente soltanto per quanto riguarda la compatibilità di un potenziale aiuto di Stato, in particolare con riferimento alla proporzionalità dell’aiuto di Stato. Infatti, gli effetti del sistema comunitario di quote non fanno parte del sistema di riferimento per la definizione di un aiuto di Stato. In ogni caso, anche se la Commissione includesse il sistema comunitario di quote nel sistema di riferimento, la proposta esenzione dall’imposta sulle emissioni di CO2 non riguarderebbe tutte le attività generatrici di emissioni né un obbligo corrispondente di cedere quote di emissioni in applicazione del sistema comunitario di quote (27). Questo sarebbe in contrasto con la logica generale invocata dalla Danimarca e pertanto l’esenzione non sarebbe pienamente conforme alla logica del sistema.

(45)

La Commissione non ritiene quindi che il carattere selettivo dell’esenzione proposta sia giustificato dalla natura e dalla logica del sistema di tassazione.

(46)

La classificazione della misura proposta come aiuto di Stato è conforme alla prassi costante della Commissione, secondo la quale le esenzioni dalle imposte ambientali o le riduzioni delle stesse sono di norma considerate aiuti di Stato. In particolare, la Commissione ha considerato aiuti di Stato i regimi in cui sono state introdotte riduzioni delle imposte sulle emissioni di CO2 per le imprese soggette al sistema comunitario di quote (28).

(47)

La Commissione conclude pertanto che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(48)

Dopo che è stata presa la decisione di aprire un procedimento di indgine formale, è stata adottata una nuova disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (3). Al punto 204 vi si precisa che la Commissione applica la nuova disciplina a tutte le misure di aiuto notificate sulle quali è chiamata a decidere successivamente alla pubblicazione della disciplina medesima nella Gazzetta ufficiale, anche qualora i progetti siano stati notificati prima della pubblicazione stessa. Al punto 68 si indica però che al momento della pubblicazione della disciplina la Commissione non disponeva ancora di un’esperienza sufficiente a valutare la compatibilità degli sgravi dalle imposte ambientali in situazioni nelle quali le imprese prendono parte a regimi di autorizzazioni scambiabili, e che, al momento dell’adozione della disciplina 2008, era troppo presto per fornire orientamenti generali in materia. La valutazione di tali casi sarebbe dunque avvenuta sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Quando valuta questioni ambientali non coperte dalla disciplina, la Commissione si ispira di norma ai criteri che vi sono enunciati. In questo caso, esistono criteri di valutazione degli sgravi e delle esenzioni dalle imposte sull’energia e sarebbe incoerente non ispirarsi almeno a questi criteri, in particolare nel valutare se l’aiuto è necessario e proporzionato all’obiettivo perseguito.

(49)

In primo luogo, nel valutare la compatibilità con il trattato CE, la Commissione considera gli effetti positivi della misura d’aiuto sul raggiungimento di un obiettivo d’interesse comune (ad esempio, un livello più elevato di tutela dell’ambiente) in rapporto ai suoi possibili effetti negativi sugli scambi e la concorrenza. In questo caso, è difficile stabilire se l’introduzione del regime proposto comporta un vantaggio ambientale. Mentre il sistema comunitario di quote e l’imposta sulle emissioni di CO2 mirano a ottenere un livello più elevato di tutela dell’ambiente, l’esenzione ha in quanto tale lo scopo di alleviare le imprese di un onere fiscale. L’effetto della misura proposta è perciò quello di conferire ai beneficiari un vantaggio concorrenziale che non può di per sé essere considerato un obiettivo d’interesse comune. Questo non esclude tuttavia che possa esserci un beneficio ambientale diretto derivante dal fatto che la riduzione permette di introdurre o di mantenere per altre imprese livelli di imposizione più elevati dei livelli minimi comunitari (29).

(50)

In secondo luogo, al punto 152 della disciplina 2008 è indicato che, per poter essere autorizzati a norma del’articolo 87 del trattato CE, gli sgravi o le esenzioni da imposte armonizzate devono essere compatibili con la normativa comunitaria applicabile. L’obbligo di rispettare le direttive in materia fiscale è stato confermato nella giurisprudenza dalla sentenza del Tribunale di primo grado del 27 settembre 2001 nella causa T-184/97, BP Chemicals Ltd contro Commissione delle Comunità europee (30). In casi come questo, riguardante uno sgravio dall’imposta sulle emissioni di CO2, ciò significa in primo luogo il rispetto della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Secondo questa direttiva, i livelli di tassazione devono rispettare un determinato livello minimo comunitario per ogni prodotto energetico e per l’elettricità. I livelli minimi sono specificati nell’allegato I della direttiva. Come si è già detto, secondo l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici i livelli minimi possono essere raggiunti sommando tutte le imposte indirette (eccetto l’IVA), calcolate direttamente o indirettamente sulla quantità di prodotti energetici e di elettricità all’atto dell’immissione in consumo. Secondo l’articolo 17, paragrafo 4, della stessa direttiva, le imprese che beneficiano di un livello di tassazione inferiore ai livelli minimi comunitari sottoscrivono accordi, regimi concernenti diritti commercializzabili o misure equivalenti che devono portare al conseguimento di obiettivi di protezione ambientale in misura globalmente equivalente al risultato che si sarebbe ottenuto in caso di osservanza dei minimi comunitari. Nella sua decisione di aprire un procedimento di indagine formale, la Commissione ha invitato la Danimarca a presentare informazioni supplementari a sostegno della sua tesi secondo cui il sistema comunitario di quote avrebbe globalmente gli stessi effetti dell’imposta. La Danimarca non ha presentato informazioni supplementari a questo riguardo. Considerando il livello dei prezzi previsti dal sistema comunitario di quote rispetto ai livelli minimi comunitari, non si può però escludere che gli effetti del sistema comunitario di quote siano globalmente equivalenti al risultato che si sarebbe ottenuto con l’imposta sulle emissioni di CO2 (31).

(51)

La Danimarca ha fatto riferimento al Libro verde sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale e ad altri fini connessi (32), che la Commissione ha presentato come base per la revisione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (33). A tale riguardo, va osservato che il Libro verde è un documento di riflessione che serve da base per un dibattito, precedente l’elaborazione delle proposte, sulle possibili scelte politiche, e non ha quindi il carattere di atto vincolante. Nel Libro verde la Commissione riconosce che il sistema comunitario di quote e la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici hanno, almeno in una certa misura, lo stesso obiettivo e rileva che vanno evitate sovrapposizioni. Per quanto riguarda la tassazione dei prodotti energetici, il Libro verde solleva anche il problema della pluralità degli obiettivi della tassazione dei prodotti energetici e propone di scindere la tassazione in una componente CO2 e una componente energia. Logicamente, la componente CO2 non dovrebbe applicarsi agli impianti soggetti al sistema comunitario di quote. Dato che in Danimarca le imprese soggette al sistema comunitario di quote sono già esonerate dall’imposta sui prodotti energetici, se la misura proposta fosse autorizzata queste imprese non pagherebbero alcuna imposta sull’energia consumata nei loro processi di produzione. La Commissione non ritiene quindi che la misura proposta dalla Danimarca sia in armonia con le idee espresse nel Libro verde.

(52)

Se la normativa comunitaria pertinente è rispettata, il principio che informa le disposizioni in materia di aiuti di Stato relative agli sgravi e alle esenzioni da imposte ambientali è quello di accettare le situazioni in cui i livelli comunitari di tassazione sono rispettati ma seguire una prassi più rigorosa nelle situazioni in cui i beneficiari si collocherebbero a un livello inferiore a quello che garantisce pari condizioni concorrenziali, fissato dai minimi comunitari. Questo significa che gli sgravi fiscali nei casi in cui i livelli minimi comunitari sono rispettati possono essere accettati senza ulteriore analisi, mentre gli sgravi fiscali che scendono al di sotto dei livelli minimi sono considerati tali da falsare la concorrenza, e la Commissione analizza perciò nel dettaglio la necessità e la proporzionalità di tali aiuti. La Commissione basa la sua valutazione sulle informazioni ricevute dagli Stati membri.

(53)

Per quanto riguarda la necessità dell’aiuto, la Commissione deve, secondo il punto 158 della disciplina 2008, considerare: 1) se la scelta dei beneficiari è fondata su criteri oggettivi e trasparenti; 2) se vi è un aumento sostanziale dei costi di produzione; 3) se è possibile far gravare sul consumatore l’aumento sostanziale dei costi di produzione senza che si verifichi una notevole contrazione delle vendite (il che può essere stabilito per mezzo di stime dell’elasticità dei prezzi dei prodotti nel settore interessato, del calo delle vendite e/o dei profitti per le imprese operanti nel settore interessato).

(54)

Nel caso in questione, i beneficiari sono scelti sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, cioè la partecipazione al sistema comunitario di quote. Per quanto riguarda il secondo criterio, tutte le imprese interessate, almeno attualmente, sono imprese a forte consumo di energia ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e questo criterio si può quindi considerare soddisfatto. Informazioni sul calo del fatturato e/o delle quote di mercato dei beneficiari interessati avrebbero fornito indicazioni preziose sulla necessità della misura. La Danimarca non ha però fornito tali informazioni; ha invece presentato un elenco di tutti i beneficiari in cui sono specificate le rispettive emissioni di CO2 negli anni 2005, 2006 e 2007. Alcuni di essi hanno ridotto le loro emissioni nel corso di questo triennio, altri nello stesso periodo le hanno aumentate. Le imprese che hanno beneficiato in maggior misura dell’aiuto appartengono all’industria del cemento (in cui la base imponibile è di circa 2,8 milioni di tonnellate di emissioni di CO2 all’anno), all’industria saccarifera (0,2 milioni di tonnellate all’anno) e al settore della raffinazione del petrolio (0,1 milioni di tonnellate all’anno). La Danimarca non ha quindi dimostrato che il fatto che i due sistemi siano stati applicati parallelamente ha determinato un aumento sostanziale dei costi di produzione che non può essere ripercosso sui consumatori senza causare una notevole contrazione delle vendite.

(55)

La Commissione non può quindi concludere che il regime proposto è necessario.

(56)

Per quanto riguarda la proporzionalità, ciascun beneficiario deve, secondo quanto prevede il punto 159 della disciplina 2008, soddisfare uno dei criteri seguenti: 1) ciascun beneficiario corrisponde una parte dell’imposta nazionale complessivamente equivalente alle prestazioni ambientali di ciascun beneficiario paragonate a quelle ottenute con la tecnica più vantaggiosa all’interno del SEE. Le imprese che utilizzano la tecnica più vantaggiosa possono beneficiare al massimo di una riduzione pari all’aumento dei costi di produzione indotto dall’imposta, che non è possibile far gravare sul consumatore; 2) i beneficiari corrispondono almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che sia giustificata un’aliquota inferiore; 3) i beneficiari concludono con gli Stati membri accordi in forza dei quali si impegnano a raggiungere obiettivi di tutela ambientale aventi effetti equivalenti a quelli che si otterrebbero applicando i punti 1 o 2 o i livelli minimi comunitari.

(57)

Nel caso in questione, le autorità danesi hanno risposto che non disponevano di informazioni sulla tecnica più efficiente e che comunque questo non era richiesto in relazione alla misura proposta. Il secondo criterio non è soddisfatto e, in ogni caso, il pagamento del 20 % dell’imposta nazionale condurrebbe nel loro caso a un livello di tassazione ben superiore ai livelli minimi comunitari. Per quanto riguarda il terzo criterio, alcuni beneficiari hanno già concluso accordi volontari in forza dei quali sono autorizzati a versare un’imposta inferiore ai livelli minimi comunitari. Questa misura ha lo scopo di sostituire tali accordi con il sistema comunitario di quote, sistema che è già in atto indipendentemente dalla misura fiscale proposta, e quindi alla Danimarca non è richiesto alcuno sforzo supplementare in compensazione dello sgravio fiscale proposto.

(58)

Nella sua decisione di aprire il procedimento di indagine formale, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di comunicare informazioni sui meccanismi che intendessero eventualmente adottare per far sì che le esenzioni possano essere concesse soltanto alle imprese per le quali la partecipazione al sistema comunitario di quote comporta un costo netto, e che le esenzioni coprano solo questo costo netto. Tali informazioni avrebbero dato indicazioni sulla proporzionalità dell’aiuto, anche se appare discutibile la logica ambientale di questo approccio, dato che verrebbero favorite le imprese che hanno dovuto acquistare quote di emissioni perché non hanno ridotto il loro inquinamento. In ogni caso, le autorità danesi non hanno dimostrato né garantito che le esenzioni sarebbero limitate alle imprese che hanno acquistato quote di emissioni (34).

(59)

Le autorità danesi non hanno quindi dimostrato la proporzionalità dell’aiuto proposto.

(60)

Per quanto riguarda le distorsioni della concorrenza, le imprese stabilite in Danimarca che non sono soggette al sistema comunitario di quote e le imprese stabilite in altri Stati membri o rispettano le condizioni di concorrenza definite dai livelli minimi comunitari o si conformano alle regole specificate nella disciplina 2008. L’esenzione proposta accrescerebbe quindi la competitività delle imprese soggette al sistema comunitario di quote operanti in Danimarca e avrebbe l’effetto di falsare la concorrenza con le imprese di altri Stati membri.

(61)

Atteso quanto sopra, la Commissione ritiene, sulla base dei principi della disciplina 2008, che la misura proposta non possa essere considerata compatibile con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.

(62)

Dopo l’apertura del procedimento di indagine formale, la Commissione ha ricevuto osservazioni di parti interessate relative al fatto che gli importi delle esenzioni o degli sgravi sono nella maggior parte dei casi inferiori alle soglie fissate dal regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti di importanza minore (de minimis) (35) (qui di seguito, il regolamento «de minimis»). Se le autorità danesi si impegnassero a garantire il rispetto delle norme «de minimis» in tutti i casi, la misura d’aiuto potrebbe essere considerata non rispondente ai criteri dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato ed essere applicata senza essere notificata alla Commissione.

(63)

Come la Commissione ha indicato nella sua decisione di aprire il procedimento di indagine formale, il regime proposto potrà essere dichiarato compatibile con il mercato comune se saranno rispettati i livelli minimi comunitari previsti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. I dubbi espressi dalla Commissione in questa decisione sul rispetto del principio «chi inquina paga» verranno meno, inoltre, nel caso in cui l’importo corrisposto dai beneficiari si situerà al livello dei minimi comunitari. In realtà, gli sgravi da imposte ambientali fino al livello minimo comunitario sono previsti dall’articolo 25 del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato (regolamento generale di esenzione per categoria) (36) e pertanto non sono soggetti all’obbligo di notifica alla Commissione.

(64)

L’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (37) dispone che la Commissione può chiudere il procedimento di indagine formale con una decisione positiva subordinata a condizioni che consentono di considerare l’aiuto compatibile con il mercato comune. Il rispetto di tali condizioni è strettamente controllato.

(65)

La Commissione ritiene nel caso in questione che l’aiuto possa essere autorizzato a condizione che i suoi beneficiari continuino a pagare un’imposta almeno corrispondente ai livelli minimi comunitari applicabili ad ogni fonte di energia, in forma di imposta sulle emissioni di CO2 o di altra imposta sull’energia. La Commissione è però del parere che, se per effetto dello sgravio il livello di imposizione scende al di sotto di tali minimi, l’aiuto non sia compatibile con il trattato CE e che non possa quindi essergli data esecuzione.

(66)

Nelle condizioni sopra descritte, è inoltre evidente che il regime notificato sarebbe conforme alla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, e in particolare all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a). Infatti, i beneficiari dell’aiuto sono imprese a forte consumo di energia ai sensi di questa disposizione e i livelli minimi di tassazione previsti dalla direttiva sono rispettati.

(67)

La Commissione ritiene che il regime proposto «Modifica dell’imposta sulle emissioni di CO2 in relazione al consumo di combustibili nell’industria in regime di quote di emissione» costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(68)

A condizione che tutti i beneficiari dell’aiuto restino soggetti per ogni fonte d’energia a un’imposta che rispetti i livelli minimi comunitari, l’aiuto è dichiarato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

(69)

La parte del regime proposto che dà luogo a un livello di tassazione inferiore ai livelli minimi armonizzati è incompatibile con il trattato CE,

(1)

Con lettera del 30 novembre 2000 le autorità danesi hanno notificato la loro intenzione di fornire sostegno finanziario all’impresa di autobus di proprietà statale Combus A/S (nel prosieguo «Combus») in relazione alla sua vendita ad Arriva Danmark A/S (nel prosieguo «Arriva»).

(2)

Prima della notifica, la Commissione aveva ricevuto una lettera del 25 giugno 1999 e un reclamo dell’11 novembre 1999 dall’associazione di categoria «Danske Busvognmaend» (2), nei quali l’associazione criticava il sostegno finanziario concesso a Combus nel passato e i possibili ulteriori aiuti finanziari in arrivo.

(3)

La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni alle autorità danesi con lettera del 15 dicembre 2000, alla quale le autorità danesi hanno risposto con lettera del 18 dicembre 2000. L’autorità danese responsabile della concorrenza ha inoltre fornito informazioni con lettera del 20 dicembre 2000. Le autorità danesi hanno fornito ulteriori informazioni con lettera dell’8 gennaio 2001. La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni il 9 gennaio 2001, a cui le autorità danesi hanno risposto nella medesima giornata. Le autorità danesi hanno fornito ulteriori informazioni con lettera del 23 gennaio 2001 e con lettera del 26 febbraio 2001.

(4)

Gli incontri tra le autorità danesi e i servizi della Commissione hanno avuto luogo a Bruxelles il 23 novembre 2000 e il 19 dicembre 2000 e a Copenhagen il 4 gennaio 2001 e il 15 gennaio 2001.

(5)

Con decisione SG(2001) D/287297 del 28 marzo 2001 (in prosieguo «la decisione iniziale»), la Commissione, dopo una valutazione preliminare, ha deciso di non sollevare obiezioni alle misure notificate, tenuto conto che tali misure

(6)

La decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 5 maggio 2001 (7). Con lettera dell’8 maggio 2001, la Commissione ha informato «Danske Busvognmaend» della decisione iniziale.

(7)

Con lettere del 6 novembre 2002, ricevuta dalla Commissione il 12 novembre 2002, e del 19 gennaio 2004, ricevuta dalla Commissione il 20 gennaio 2004, le autorità danesi hanno riferito alla Commissione in merito all’attuazione del piano di ristrutturazione per Combus.

(8)

L’11 luglio 2001«Danske Busvognmaend» ha introdotto un ricorso d’annullamento della decisione iniziale dinanzi al Tribunale di primo grado (in prosieguo «il Tribunale»).

(9)

Con sentenza del 16 marzo 2004 (in prosieguo «la sentenza Combus»), il Tribunale ha annullato la decisione iniziale «in quanto dichiara compatibile con il mercato comune gli aiuti accordati dalle autorità danesi alla Combus A/S sotto forma di conferimenti di capitali di un importo di DKK 162 milioni e di DKK 328 milioni» (8).

(10)

Per quanto concerne il conferimento di capitale di 328 milioni di DKK, il TPG ha constatato, in primo luogo, che la decisione iniziale è «viziata da un errore nella parte in cui considera il versamento della somma di DKK 328 milioni come una compensazione di obblighi di servizio pubblico ai sensi degli articoli 2 e 10-13 del regolamento (CEE) n. 1191/69. […] Si deve di conseguenza annullare la decisione impugnata nella parte in cui essa ha autorizzato l’erogazione di una somma di DKK 328 milioni in base a tale regolamento, senza che occorra pronunciarsi sugli altri motivi sollevati su tale punto» (9).

(11)

Ancora a proposito del conferimento di capitale di 328 milioni di DKK, il TPG ha constatato, in secondo luogo, che per quanto riguarda l’articolo 73 del trattato CE, «gli Stati membri non sono più autorizzati ad invocare direttamente il beneficio dell’articolo 73 CE fuori dai casi a cui fa riferimento il diritto comunitario derivato. Infatti, dal momento che il regolamento n. 1191/69 non è applicabile e che il versamento di DKK 328 milioni ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, è il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (GU L 130 del 15.6.1970, pag. 1) che enuncia, in modo esaustivo, le condizioni in base alle quali le autorità degli Stati membri possono concedere aiuti ai sensi dell’articolo 73 CE (*1). Di conseguenza, va accolto il motivo diretto contro la decisione impugnata nella parte in cui autorizza il versamento di DKK 328 milioni in base all’articolo 73 CE.

(12)

Per quanto riguarda il conferimento di capitale di 162 milioni di DKK autorizzato in applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE in combinato disposto con gli Orientamenti per la ristrutturazione del 1999, il Tribunale ha constatato che «la decisione impugnata non può essere interpretata nel senso che il collegio dei membri della Commissione ha accordato un’autorizzazione chiara, incondizionata e definitiva dell’erogazione dell’importo di DKK 162 milioni, basata sull’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE e sugli Orientamenti. La tesi della Commissione deve essere considerata, al contrario, come l’espressione di un serio dubbio sulla redditività della Combus ai sensi della disposizione citata e degli Orientamenti, dubbio che tuttavia la Commissione non si sentiva obbligata a chiarire poiché l’articolo 73 CE le sembrava costituire un fondamento normativo sufficiente per l’autorizzazione dell’aiuto in questione. Orbene, poiché quest’ultima disposizione non può essere invocata a tale effetto (cfr. punti 100 e 101 sopra), il versamento di DKK 328 milioni non trova più una valida autorizzazione nella decisione impugnata. Da quanto precede risulta che l’autorizzazione all’erogazione di DKK 162 milioni deve essere integralmente annullata, senza che sia necessario pronunciarsi sugli altri motivi sollevati su tale punto» (11).

(13)

Dopo la sentenza del TPG la Commissione ha preparato una nuova decisione. L’11 gennaio 2005 i servizi della Commissione hanno incontrato le autorità danesi allo scopo di ottenere ulteriori informazioni sullo sviluppo di Arriva/Combus nel lasso di tempo trascorso dalla decisione iniziale. Il 1o marzo 2005 le autorità danesi hanno inviato alla Commissione un memorandum sullo sviluppo del mercato danese del trasporto pubblico con autobus preparato dall’Ufficio danese dei Trasporti (Trafikstyrelse).

(14)

Con lettera del 3 marzo 2005 [SG (2005) D/200926], la Commissione ha informato la Danimarca della sua decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE riguardo a queste misure (nel prosieguo «la decisione di avvio del procedimento»), e ha invitato la Danimarca a presentare le sue osservazioni in proposito. Il governo danese ha richiesto due volte una proroga del periodo per la presentazione delle sue osservazioni, che la Commissione ha concesso mediante lettere del 5 aprile 2005 [TREN D (2005) 106964] e del 24 giugno 2005 [TREN D (2005) 113062]. Il 21 giugno 2005 si è tenuta una riunione tra la Commissione e il governo danese. Il 30 giugno 2005 le autorità danesi hanno inviato le loro osservazioni riguardo alla decisione di avvio del procedimento formale.

(15)

La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (12) il 22 settembre 2005. La Commissione ha chiesto alle parti interessate di presentare le loro osservazioni sulle misure oggetto di questa decisione entro un mese a decorrere dalla data di pubblicazione, cioè entro il 23 ottobre 2005.

(16)

La Commissione ha informato Danske Busvognmaend della sua decisione di avvio del procedimento con lettera del 12 maggio 2005 (TREN (2005) D 109473). La Commissione, facendo seguito alle richieste di Danske Busvognmaend, ha prorogato per due volte i termini previsti per il ricevimento delle osservazioni [lettera del 15 luglio 2005, TREN (2005) D 115786 e lettera del 16 agosto 2005, TREN (2005) D 117806].

(17)

Con lettera in data 17 giugno 2005 [TREN (2005) A 15223], Danske Busvognmaend ha chiesto alla Commissione l’invio di una copia della decisione di avvio del procedimento, comprendente le informazioni che erano state espunte su richiesta della Danimarca. Con lettera del 15 luglio 2005, la Commissione ha risposto che, a norma dell’articolo 24 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (13), la Commissione è tenuta a non divulgare le informazioni protette dal segreto professionale acquisite in applicazione del regolamento stesso. La Commissione ha inoltre spiegato che, poiché gli elementi informativi cancellati dalla copia della decisione inviata a Danske Busvognmaend erano protetti dal segreto professionale, essa non poteva rivelarli.

(18)

Nella medesima lettera del 17 giugno 2005, Danske Busvognmaend ha inoltre chiesto alla Commissione una copia delle osservazioni del governo danese sulla decisione di avvio del procedimento formale. La Commissione ha risposto che l’articolo 20 del regolamento (CE) n. 659/1999, che stabilisce i diritti delle parti interessate, non prevede la trasmissione della risposta dello Stato membro al ricorrente, e che pertanto la Commissione non avrebbe potuto trasmettere copia delle osservazioni del governo danese a Danske Busvognmaend.

(19)

Con lettera del 23 settembre 2005, Danske Busvognmaend ha presentato le sue osservazioni. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alle autorità danesi con lettera del 25 ottobre 2005 [TREN D (2005) 122503], offrendo alla Danimarca la possibilità di rispondere alle osservazioni entro il termine di un mese. La Commissione ha ricevuto la risposta della Danimarca a tali osservazioni con lettera del 23 dicembre 2005 [SG (2006) A 80], dopo aver prorogato di un mese il termine previsto per la risposta su richiesta del governo danese.

(20)

La Commissione ha ricevuto osservazioni da una parte interessata, Arriva Danmark A/S, comunicate con lettera del 21 ottobre 2005 [TREN (2005) A 27196]. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca con lettera del 24 novembre 2005, offrendo alla Danimarca la possibilità di rispondere alle osservazioni entro il termine di un mese. La Commissione ha ricevuto la risposta della Danimarca alle osservazioni di Arriva con la succitata lettera del 23 dicembre 2005.

(21)

Le autorità danesi hanno presentato informazioni fattuali aggiuntive con lettere del 22 febbraio 2007 e del 2 aprile 2007 [TREN (2007) A 28850].

(22)

La decisione di avvio del procedimento contiene (considerando da 13 a 22) una descrizione dettagliata del mercato danese dei servizi di trasporto con autobus. Pertanto, in questa sede la descrizione del mercato del trasporto con autobus si limiterà alle principali caratteristiche del mercato in relazione al caso in oggetto e alle informazioni fattuali aggiuntive fornite dal governo danese e dalle parti interessate.

(23)

A partire dal 1990, la Danimarca ha gradualmente aperto alla concorrenza il mercato del trasporto con autobus, indicendo gare di appalto per i contratti di servizio pubblico che le autorità stipulano con gli operatori di autobus della Danimarca. A partire dal 1994, la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici (direttiva 92/50/CE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (14)) obbliga la Danimarca a indire gare per l’appalto dei servizi pubblici di trasporto con autobus, eccetto in caso di affidamento interno di tali servizi (15).

(24)

Nel 1999, l’anno in cui Combus ha beneficiato per la prima volta di aiuti finanziari dallo Stato danese, 9 dei 12 dipartimenti danesi appaltavano il 100 % delle rispettive linee. I tre dipartimenti restanti appaltavano rispettivamente il 96 % (Copenhagen), il 35 % (Ribe) e il 21 % (Vyborg) delle proprie linee (16). In Danimarca i contratti di servizio pubblico hanno una durata di 5 anni e alcuni di essi prevedono la possibilità di un’ulteriore proroga di 3 anni.

(25)

Il mercato danese del trasporto con autobus è stato caratterizzato da un processo di concentrazione ininterrotto. Nel 1988 più di 400 imprese offrivano servizi di trasporto mediante autobus, mentre nel 2004 solo un centinaio di operatori risultavano ancora in attività. Storicamente le Ferrovie danesi, attraverso la loro filiale nel settore autobus, rappresentavano il maggiore operatore singolo. Nel giugno del 1995 le Ferrovie danesi hanno scorporato la loro filiale del settore autobus, trasformandola in società per azioni con la denominazione DSB Busser a/s. Nel 1997 la denominazione della società è stata modificata in Combus a/s e lo Stato danese ha mantenuto il 100 % delle quote della società. Durante gli anni ’90, Combus e il suo predecessore detenevano una quota di mercato del 20 % in Danimarca.

(26)

Nel 1997 Arriva Danmark a/s (nel prosieguo «Arriva»), una filiale della società britannica Arriva plc, e Connex Danmark a/s (nel prosieguo «Connex»), una filiale della società francese Veolia, hanno fatto il loro ingresso nel mercato danese del trasporto con autobus attraverso una serie di acquisizioni (17). Nel 1999 e nel 2004, l’ultimo anno per il quale sono disponibili i dati, le quote di mercato delle tre società erano le seguenti:

Tabella 1

Quote di mercato di Combus, Arriva e Connex nel 1999 e nel 2004

(27)

Per l’interpretazione di questi dati sono necessarie le seguenti informazioni: nel 2001 Arriva ha acquisito Combus. Più avanti, nel corso dello stesso anno, Connex ha acquisito da Arriva il 50 % delle linee inizialmente operate da Combus. Nel 2004 Arriva ha rafforzato ulteriormente la propria posizione acquisendo l’azienda Wulff Bus a/s che aveva una quota di mercato del 10 % nella provincia dello Jutland.

(28)

Il mercato danese del trasporto pubblico con autobus rappresenta un volume d’affari totale di circa di circa 5,5 miliardi di DKK l’anno.

(29)

Come spiegato nella decisione di avvio del procedimento (considerando 34 e successivi), Combus, dopo la scorporo dalle Ferrovie danesi, ha intrapreso una ambiziosa politica di espansione. Si è aggiudicata numerosi nuovi contratti, soprattutto nell’area di Copenhagen, e tra il 1995 e il 1999 ha aumentato il suo fatturato di oltre il 40 %. Tuttavia, la maggior parte di quei nuovi contratti si è rivelata deficitaria.

(30)

Di conseguenza, a partire dal 1998 Combus ha iniziato ad attraversare gravi difficoltà economiche. Le due tabelle seguenti illustrano tali difficoltà in termini sia assoluti che percentuali.

Tabella 2

Principali risultati di Combus A/S 1995-2000

Tabella 3

Principali risultati di Combus A/S 1995-2000

(31)

Nel processo di privatizzazione di Combus si possono distinguere tre periodi. Nel periodo 1995-1998, lo Stato danese ha perseguito l’obiettivo di vendere solo una quota di minoranza del 25 %, senza riuscirvi. A partire dalla fine del 1998, lo Stato danese ha fatto un primo tentativo di vendere il 100 % delle azioni, fallito nel luglio del 1999. Allora il governo danese ha deciso di ristrutturare la società per poi venderla. Questo piano si è tradotto nella vendita di Combus ad Arriva all’inizio del 2001.

(32)

La legge n. 232 del 1995 riguardante DSB Busser A/S, in virtù della quale Combus a/s è stata costituita in società indipendente, prevedeva che lo Stato danese avrebbe venduto fino al 25 % delle azioni della società entro la fine del 1998. A tal fine è stato istituito un comitato direttivo composto da rappresentanti del ministero delle finanze, del ministero dei trasporti, di Combus e di consulenti legali e finanziari esterni. Il comitato direttivo ha tenuto in tutto 7 riunioni prima che la sua attività venisse sospesa a metà del 1997.

(33)

All’inizio di novembre del 1998 il comitato direttivo ha ripreso la sua attività, questa volta con l’incarico di preparare la vendita quantomeno di una partecipazione di maggioranza di Combus. Il comitato ha iniziato l’attività effettuando una valutazione finanziaria della società.

(34)

Come base per la valutazione, a metà novembre 1998 Combus ha presentato una proiezione dei suoi risultati contabili per il 1998 e una proiezione dei dati di bilancio per il periodo 1999-2001. In base a tali dati, il consulente finanziario del governo, ovvero la sede di Copenhagen di Alfred Berg Corporate Finance (nel prosieguo «Alfred Berg»), è giunto alle seguenti conclusioni:

«… si può concludere che il capitale azionario totale di Combus ha un valore di mercato negativo di centinaia di milioni di corone danesi. Oltre alla significativa riduzione della redditività dell’attività principale, registrata negli ultimi due anni circa, il valore stimato risulta ulteriormente ridotto per via del significativo e oneroso indebitamento netto accumulato dalla società nel corso del medesimo periodo. La maggior parte dei potenziali acquirenti, tuttavia, è consapevole del fatto che società molto indebolite dal punto di vista finanziario ed economico come Combus non possono essere quotate a prezzi significativamente negativi in quanto in tal caso al venditore converrebbe chiudere l’azienda.

In questo contesto consigliamo, nell’ambito della procedura di vendita e nella documentazione predisposta a tal fine, di optare per una strategia che, per quanto possibile, preveda di fissare il prezzo di Combus sulla base del valore effettivo del capitale sociale della società, con uno sconto. Su queste premesse e considerando:

si può ancora presumere che, malgrado il continuo deterioramento della situazione economica e finanziaria della società, si riuscirà a trovare un acquirente di Combus, cosicché lo Stato danese (“lo Stato”) potrà alienare la società garantendo piena copertura ai suoi creditori.

È inoltre probabile che la maggior parte dei potenziali acquirenti, vista la debolissima struttura di capitale e la bassa redditività di Combus, ritenga che l’esigenza di un conferimento di capitale nella società sia tale da rendere svantaggioso l’acquisto dell’intero capitale azionario di Combus per un importo positivo.

Tuttavia, la considerevole incertezza circa le condizioni alle quali lo Stato potrà alienare Combus può essere superata solo portando avanti la procedura di vendita in corso.»

(35)

Alfred Berg ha elencato le seguenti opzioni come alternative alla vendita rapida di Combus A/S:

(36)

Sulla base di questa valutazione, il consulente finanziario ha formulato la seguente raccomandazione:

«Nessuna delle due alternative summenzionate appare attraente nell’immediato; inoltre dipendono entrambe dall’intenzione dello Stato di conferire ulteriore capitale azionario in Combus e di assumersi la responsabilità di effettuare una radicale ristrutturazione della società.

Pertanto, Alfred Berg consiglia allo Stato di proseguire la procedura in corso per la vendita di Combus allo scopo di ottenere un quadro più preciso degli aspetti rilevanti (per esempio, andamenti tendenziali dei risultati, struttura del capitale, quota di mercato, ordinativi, condizioni del parco autobus, mezzi di gestione, potenziali miglioramenti operativi e sinergie, ecc.) cui sarà dato maggior peso da parte dei potenziali acquirenti nella loro valutazione complessiva della società.

Qualora questo processo non dovesse condurre all’individuazione di un potenziale acquirente che possa apparire interessante rispetto alle condizioni delle due summenzionate alternative, lo Stato sceglierà l’alternativa che riterrà finanziariamente più attraente e politicamente più opportuna in quel momento.»

(37)

Seguendo questa raccomandazione, il Parlamento danese, nel dicembre del 1998, ha approvato una legge che consentiva allo Stato di alienare tutte le azioni di Combus in suo possesso (il 100 %) (18).

(38)

In seguito Alfred Berg ha effettuato un’analisi di mercato basata su cinque criteri; il potenziale acquirente avrebbe dovuto:

(39)

L’analisi di Alfred Berg ha individuato 12 potenziali acquirenti.

(40)

Il comitato direttivo ha quindi stabilito il seguente calendario: tra il 9 e il 18 febbraio 1999 si sarebbero svolte le presentazioni della direzione per i 12 potenziali acquirenti preselezionati. Il termine per la presentazione delle «manifestazioni di interesse» è stato fissato a fine febbraio 1999, e le «manifestazioni di interesse» sarebbero poi state valutate all’inizio di marzo. Gli acquirenti selezionati avrebbero avuto accesso alla «sala dati» tra il 10 e il 24 marzo. I candidati avrebbero quindi dovuto presentare le loro offerte definitive il 1o aprile, e l’8 aprile il comitato direttivo avrebbe scelto l’acquirente definitivo.

(41)

Dei 12 potenziali acquirenti, 7 hanno partecipato alla presentazione della direzione di Combus. In occasione della presentazione, ai potenziali acquirenti è stata consegnata una lettera che descriveva il successivo processo di acquisizione e informava i candidati che avrebbero potuto accedere ai dati di Combus e partecipare ad ulteriori incontri con i dirigenti della società, se lo avessero desiderato. Per usufruire di queste possibilità, i potenziali acquirenti avrebbero dovuto presentare una «manifestazione di interesse» entro la fine di febbraio del 1999.

(42)

Alfred Berg ha ricevuto manifestazioni di interesse da 6 dei potenziali acquirenti preselezionati nel febbraio 1999. Nel marzo 1999, due di questi potenziali acquirenti sono stati selezionati per l’accesso alla sala dati. Una volta presa conoscenza dei dati, entrambi i candidati hanno ridotto le loro offerte di prezzo in modo così sostanziale da farle corrispondere a un valore di mercato negativo di parecchie centinaia di milioni di DKK.

(43)

Il 9 aprile 1999 Alfred Berg ha presentato al comitato direttivo un memorandum nel quale concludeva che difficilmente Combus A/S avrebbe potuto essere venduta per un corrispettivo positivo. Alla luce di questo scenario, Alfred Berg ha formulato tre alternative alla vendita della società:

« Opzione 1: lo Stato conserva la proprietà allo scopo di procedere con interventi drastici a razionalizzare e rendere più efficiente Combus, in modo da garantire che la società torni ad essere remunerativa entro 2-3 anni e quindi più facilmente vendibile. In considerazione della debolissima struttura di capitale e del forte indebitamento al momento attuale, ciò significherà probabilmente che lo Stato dovrà conferire a breve termine nuovo capitale sociale per un importo a nove cifre. Vi sono rischi considerevoli nell’investire in una “riconversione” di Combus e non vi è alcuna garanzia di rendimento positivo dell’investimento statale.

Opzione 2: effettuare una chiusura controllata della società e/o “passare la mano” ai creditori. Risulta dubbia l’ipotesi secondo cui Combus, malgrado il valore contabile positivo del capitale e delle riserve, possa essere liquidata riuscendo al tempo stesso a rimborsare pienamente i creditori della società, e pertanto vi è il rischio di un’immagine pubblica negativa della gestione del caso da parte dello Stato che potrebbe essere diffusa dai prestatori, dalla stampa, ecc.

Opzione 3: Combus scorpora l’esercizio ordinario degli autobus affidandolo a una filiale indipendente. In altri termini, le attività attuali (parco autobus ecc.) e le passività attuali (prestiti ecc.) sarebbero mantenute tali e quali da Combus, mentre i diritti di appalto dei servizi di autobus ecc. verrebbero affidati a una nuova [e indipendente] filiale che poi prenderebbe in locazione da Combus le relative attività (autobus, ecc.). Si tenterebbe quindi di vendere la nuova filiale e di utilizzare i proventi della vendita per ridurre l’indebitamento di Combus, che resterebbe al 100 % di proprietà dello Stato. Si potrebbe fare un tentativo per ridurre l’indebitamento residuo di Combus utilizzando i proventi della locazione delle attuali attività alla nuova filiale. Questo modello non offre alcuna garanzia che i creditori della società potranno emergere dai loro impegni con Combus senza subire perdite. Pertanto è probabile che i creditori esigeranno qualche forma di garanzia da parte dello Stato, ecc …»

(44)

Sulla base di questa valutazione di Alfred Berg, il governo danese ha deciso di mantenere Combus in attività mediante un processo di ristrutturazione seguito da vendita (l’opzione 1 proposta da Alfred Berg). Tale processo di ristrutturazione è descritto dettagliatamente nella sottosezione seguente.

(45)

Il 23 aprile 1999 Alfred Berg ha informato il governo di aver ricevuto una nuova «manifestazione di interesse» da parte di Arriva, con un’offerta intesa a rilevare il 100 % del capitale azionario di Combus A/S per 35 milioni di DKK. Le condizioni riguardanti l’importo del capitale azionario e i risultati societari erano allegate all'offerta, con una clausola di riduzione «corona per corona» in caso di differenze. L’offerta si basava su un valore del capitale sociale pari a 131 milioni di DKK, mentre Alfred Berg stimava che in quel momento il valore del capitale azionario era inferiore di 10 milioni di DKK. Alfred Berg ha consigliato il proseguimento della procedura di vendita con tale acquirente parallelamente alla messa a punto dell’opzione di ristrutturazione, sottolineando che sarebbe stato necessario discutere ancora di questioni particolarmente spinose, che rischiavano di rendere difficile il raggiungimento di un accordo soddisfacente per entrambe le parti.

(46)

Il 27 aprile 1999 il ministero dei trasporti e Arriva hanno firmato una lettera di intenti per l’acquisizione di Combus per 45 milioni di DKK, a condizione che il capitale sociale della società al momento della cessione avesse un valore di 131 milioni di DKK.

(47)

All’inizio di giugno, le trattative con Arriva erano talmente avanzate che i consulenti hanno ritenuto che un accordo di vendita definitivo avrebbe potuto realisticamente essere raggiunto nella prima metà di luglio del 1999. Nel prosieguo del mese di giugno, tuttavia, il caso Combus ha avuto un grande risalto giornalistico, con particolare riguardo alle dichiarazioni di numerosi partiti politici sulla necessità di regolamentare il trasporto con autobus in Danimarca in termini di quote di mercato. Alla luce delle illazioni sulle restrizioni di mercato, Arriva ha perso interesse nell’acquisizione di Combus. Arriva ha tuttavia sottolineato che, in funzione dell’eventuale introduzione di restrizioni di mercato, sarebbe stata interessata all’acquisizione di Combus nel lungo termine.

(48)

Nell’aprile 1999 la ristrutturazione di Combus era divenuta estremamente urgente poiché, a norma della legge danese in materia di bilanci annuali, Combus doveva tenere la propria assemblea generale annuale entro la fine di maggio 1999 e a presentare i propri conti certificati per il 1998. I conti annuali dovevano essere disponibili per la stampa e il pubblico al più tardi 14 giorni prima dell’assemblea generale.

(49)

Le finanze della società erano in uno stato tale da indurre gli esperti contabili a affermare che i conti annuali non potevano essere presentati senza formulare riserve quanto al principio della continuità delle attività. Sulla base dell’analisi dei contratti della società effettuata dagli esperti contabili, da cui era emersa la necessità di accantonare circa 65 milioni di DKK per coprire i contratti in perdita, la società, a difetto di un’ulteriore ricapitalizzazione, avrebbe dovuto essere messa in amministrazione controllata. Sussisteva inoltre il rischio imminente che la società fosse costretta a rimborsare obbligatoriamente i contratti di prestito contratti con una serie di istituzioni finanziarie, i quali prevedevano tutti l’obbligo di mantenere fondi propri pari al 10 % del bilancio totale ma comunque non inferiori a 125 milioni di DKK.

(50)

Nell’aprile 1999, per contribuire alla soluzione dei problemi finanziari di Combus, il ministero danese dei trasporti ha nominato un consulente legale, la società Kromann e Münter, che, in una nota della metà di maggio 1999, ha suggerito di ricapitalizzare la società conferendovi un totale di 300 milioni di DKK. Il 21 maggio 1999, sulla base di tale nota, il ministero dei trasporti ha presentato alla commissione finanze del parlamento danese un progetto di legge riservato che proponeva di iniettare 300 milioni di DKK nel capitale della società e che è stato approvato a maggioranza dalla commissione finanze il 27 maggio 1999 (19).

(51)

In relazione alla situazione finanziaria di Combus, il progetto di legge indicava che nel 1998 la società aveva dovuto adeguare per sette volte le previsioni sui risultati dello stesso anno. Più recentemente, dopo l’adozione nel dicembre 1998 della legge sulla vendita di tutte le parti azionarie di Combus, le finanze della società avevano subito un significativo deterioramento.

(52)

La legge indicava che Combus correva il rischio imminente di fallire o entrare in amministrazione controllata ma che una ricapitalizzazione avrebbe garantito la sopravvivenza della società in prospettiva di una sua vendita in una fase successiva. La necessità di un conferimento di capitale dell’ordine di 300 milioni di DKK era spiegata alla luce dei requisiti in materia di fondi propri imposti dai contratti di prestito sottoscritti dalla società e della necessità di un rapporto adeguato tra debito e fondi propri.

(53)

La legge prevedeva inoltre di continuare a valutare l’opzione di una vendita di Combus, considerando improbabile che nel breve termine lo Stato potesse recuperare il capitale conferito alla società. La ricapitalizzazione, del resto, avevo lo scopo di garantire il funzionamento futuro della società mettendole a disposizione adeguati fondi propri a tal fine.

(54)

Il progetto di legge è stata approvato a maggioranza dalla commissione finanze il 27 maggio 1999.

(55)

La procedura di vendita è stata ripresa nella primavera del 2000 dopo che nel maggio dello stesso anno l’assemblea generale aveva approvato i conti annuali di Combus. Fu stabilito che Alfred Berg avrebbe continuato a partecipare ai negoziati di vendita come consulente finanziario e Kromann e Münter come consulente legale.

(56)

Alla metà di luglio del 2000 Alfred Berg ha presentato una valutazione indicativa di Combus, nella convinzione che i metodi tradizionali di valutazione non potessero essere usati nel caso di Combus dato l’elevato livello di incertezza che la caratterizzava. I consulenti hanno effettuato una valutazione basata su proiezioni dei risultati della società fino al 2004, utilizzando una serie di ipotesi ponderate sull’andamento del fatturato e le misure di ristrutturazione. Il valore della società è stato calcolato in relazione a una data futura, tenendo conto di profitti/perdite nel periodo intermedio e del loro effetto sul saldo netto negativo della società a una data futura. Gli effettivi valori di vendita sono stati stabiliti attualizzando a ritroso il valore futuro calcolato delle vendite. I risultati di tale valutazione sono indicati nella tabella riportata di seguito.

Tabella 4

Sintesi della valutazione di Combus realizzata da Alfred Berg

(57)

Per comprendere tale valutazione è necessario precisare quanto segue: il «fatturato invariato» suppone che i contratti nella regione di Copenhagen non siano sostituiti da nuovi contratti alla loro scadenza e che restino in vigore senza modifiche quelli sottoscritti nelle regioni. Con «fatturato in aumento» si suppone che il fatturato in altre regioni aumenti quando vengono a scadenza i contratti in vigore nella regione di Copenhagen. I risultati degli effetti delle misure correttive adottate dalla nuova gestione sono stati stimati in 48,7 milioni di DKK all’anno a partire dal 2002. La tabella indica che il valore di Combus ha dovuto essere stimato come molto negativo, soprattutto perché apparivano di problematica realizzazione le ipotesi relative a fatturato e margine lordo oltre che l’attuazione delle misure correttive in un lasso di tempo così limitato.

(58)

Il dibattito politico sull’introduzione di limitazioni di mercato per gli operatori di autobus ha costituito un aspetto importante del processo di privatizzazione. La commissione trasporti del parlamento danese aveva chiesto una relazione su concentrazioni e concorrenza nel mercato danese degli autobus che è stata poi realizzata nell’autunno 1999 da un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dell’autorità danese della concorrenza e dei ministeri delle finanze e dei trasporti. Dalla relazione è emerso che la maggioranza dei servizi regionali e locali di autobus era oggetto di appalti pubblici, che il mercato era caratterizzato da un’accesa concorrenza tra contraenti, nonostante un processo di concentrazione in corso, e che non vi erano indizi del fatto che un unico contraente avesse una posizione dominante sul mercato a detrimento della concorrenza. Il gruppo di lavoro è giunto alla conclusione che dalla valutazione del mercato danese del trasporto con autobus non emerge la necessità di introdurre limitazioni di mercato. Nell’autunno del 1999 la commissione trasporti ha approvato le conclusioni della relazione e ha ribadito la non opportunità di introdurre limitazioni di mercato.

(59)

In seguito il governo danese ha ricontattato un certo numero di acquirenti potenziali. Dopo la presentazione dei conti di Combus due potenziali acquirenti hanno dichiarato il loro interesse ad acquisire il 100 % delle azioni di Combus. Un terzo potenziale acquirente ha invece manifestato un interesse più cauto.

(60)

Uno degli acquirenti interessati era Arriva la cui offerta indicativa corrispondeva a un prezzo di vendita negativo di 200-250 milioni di DKK.

(61)

L’altro acquirente interessato era Metroline, la cui offerta era a prima vista più attraente, in quanto la società proponeva di acquistare le azioni a un prezzo positivo nell’ordine di 10-24 milioni di DKK. Metroline aveva tuttavia aggiunto che all’atto della presentazione dei conti di Combus era emersa una serie di punti che intendeva esaminare più nel dettaglio.

(62)

Il 18 ottobre 2000 Alfred Berg ha comunicato al governo danese di aver ricevuto un’offerta riveduta da parte di Metroline che proponeva ora di acquisire Combus per un prezzo negativo di 500 milioni di DKK e richiedeva inoltre un certo numero di garanzie.

(63)

Dopo la presentazione di tale offerta Alfred Berg raccomandava di mettere fine alle discussioni in corso con il terzo potenziale acquirente, non ravvisando un interesse sufficiente da parte di quest’ultimo. Il gruppo direttivo invitava quindi Alfred Berg a prendere contatto con Arriva – la cui offerta indicativa era ora chiaramente migliore di quella di Metroline – al fine di analizzare le possibilità di vendita.

(64)

Il 3 novembre 2000 Arriva ha comunicato con lettera ad Alfred Berg di aver completato il processo di due diligence e di essere in grado di fornire indicazioni su come procedere. Nella lettera Arriva comunicava di aver cooperato con Connex ai fini della valutazione e di aver preventivamente informato i consulenti finanziari quanto all’interesse congiunto delle due società di autobus.

(65)

Secondo i termini della proposta Arriva offriva di versare 100 DKK per tutte le quote azionarie di Combus ma subordinava la propria offerta alla trasformazione del prestito di 100 milioni di DKK erogato nel 1999 dal ministero dei trasporti in capitale azionario e a un’ulteriore ricapitalizzazione di Combus pari a 290 milioni di DKK. L’offerta era inoltre subordinata al fatto che gli aggiustamenti di bilancio necessari per ovviare a aspetti individuati nel corso della due diligence fossero coperti da un’ulteriore iniezione di fondi. Arriva ha presentato una serie di esempi di tali aggiustamenti che richiedevano un apporto di nuovi fondi pari a circa 109 milioni di DKK e ha indicato al governo danese il termine dell’8 novembre 2000 per raggiungere un accordo.

(66)

Un esame della proposta di Arriva effettuato dai consulenti finanziari ha evidenziato che l’offerta rendeva necessaria una nuova ricapitalizzazione di Combus pari a 399 milioni di DKK e che il ministero dei trasporti avrebbe dovuto convertire in azioni il prestito subordinato di 100 milioni di DKK, con una perdita complessiva per lo Stato di 499 milioni di DKK. A ciò andava aggiunta la perdita del rimanente capitale azionario di Combus, stimata a 38 milioni di DKK al 30 settembre 2000.

(67)

I ministeri dei trasporti e delle finanze hanno ritenuto da un lato che l’offerta di Arriva fosse troppo bassa ma che, dall’altro, nessuna delle offerte precedentemente pervenute fosse migliore di quella di Arriva. Metroline aveva offerto lo stesso prezzo negativo di Arriva, ovvero circa 500 milioni di DKK e il terzo acquirente interessato si era limitato a presentare un’offerta vaga e non vincolante a un prezzo negativo di circa 350 milioni di DKK.

(68)

A quel punto si è deciso che, come primo passo, il ministero dei trasporti avrebbe contattato Arriva per ottenere da quest’ultima un prezzo migliore per l’acquisizione di Combus. Allo stesso tempo il ministero ha esaminato diversi scenari per la liquidazione o lo sviluppo di Combus, che non si basavano su una valutazione diretta della società bensì sul calcolo delle esigenze di liquidità della stessa in diversi scenari in rapporto all’offerta di Arriva. La tabella che segue indica i risultati del calcolo, approvati da Combus, dai revisori e dagli avvocati della società:

Tabella 5

Scenari per la liquidazione/sviluppo di Combus

(69)

Secondo una nota interna del ministero, quest’ultimo riteneva che sulla base degli scenari illustrati i creditori non avessero nulla da guadagnare dal mantenimento in vita della società, sia in vista di una sua liquidazione sia di una continuazione delle attività, in quanto nessuno degli scenari era significativamente migliore dell’offerta di Arriva. L’incertezza per il futuro avrebbe probabilmente indotto i creditori a preferire l’opzione di una vendita in tempi rapidi.

(70)

Secondo il ministero, inoltre, gli scenari contemplati indicavano che l’offerta di Arriva era probabilmente basata sulla situazione finanziaria di Combus nel breve termine piuttosto che su un’effettiva valutazione della società. In sostanza, alla luce della situazione illustrata, sarebbe stato probabilmente difficile convincere Arriva che il ministero disponeva di alternative migliori in forma di una graduale liquidazione o di un proseguimento delle attività.

(71)

La nota sottolineava inoltre che non era interamente da escludere che una graduale liquidazione della società combinata con una progressiva cessione dei contratti dei servizi di autobus in piccoli pacchetti, ripartiti geograficamente, a società locali di trasporto con autobus potesse costituire un’alternativa valida agli scenari delineati. Un tale scenario non è stato approfondito ma presentava notevoli margini di incertezza in quanto, secondo Combus, avrebbe probabilmente suscitato l’interesse di diverse piccole società di autobus ma, nella migliore delle ipotesi, solo poche di esse avrebbero avuto la capacità finanziaria necessaria per rilevare anche solo piccole parti.

(72)

Il ministero giungeva quindi alla conclusione che, qualora l’offerta di Arriva fosse stata migliorata fino a un prezzo negativo di 290 milioni di DKK, sarebbe risultata chiaramente l’opzione migliore da perseguire con i creditori.

(73)

I negoziati in parola hanno portato il 21 novembre 2000 a un accordo sfociato in una lettera di intenti relativa alla vendita di Combus a Arriva firmata dal ministero danese dei trasporti, in veste di venditore di Combus, di Arriva, in quanto acquirente di Combus, e dai creditori commerciali privati di Combus.

(74)

La lettera di intenti conteneva i seguenti elementi principali:

(75)

In una seconda fase, come concordato nella lettera di intenti il ministero dei trasporti e Arriva – fatta salva l’approvazione preventiva della commissione finanze del parlamento danese e della direzione di Arriva – avrebbero avviato una trattativa per giungere a un accordo finale in conformità delle linee guida di cui sopra. La conclusione dell’accordo sarebbe avvenuta soltanto una volta ottenute tutte le necessarie approvazioni esterne ma comunque non oltre il 1o febbraio 2001.

(76)

In forma di appendice alla lettera di intenti il ministero dei trasporti ha negoziato con i creditori la ripartizione dei 240 milioni di DKK conferiti alla società, pervenendo a un accordo in virtù del quale il governo danese avrebbe apportato nuovi capitali per 140 milioni di DKK e i creditori avrebbero convertito i debiti in capitale azionario per un importo equivalente a 100 milioni di DKK o cancellato il debito per tale importo.

(77)

Nella nota il governo danese si era impegnato a adeguare il prezzo di vendita (limitato a un importo massimo di 35 milioni di DKK), a condizione che i conti della società al 31 dicembre 2000 evidenziassero una riserva di capitale pari a 31,8 milioni di DKK, conformemente alle aspettative della direzione al momento della firma della lettera di intenti tra le parti. Al 31 dicembre 2000, tuttavia, le riserve di capitale ammontavano a 10,3 milioni di DKK e quindi il governo danese si vedeva costretto a versare 20,5 milioni di DKK per onorare gli obblighi previsti dalla garanzia.

(78)

Arriva si è assunta i passivi residui di Combus che all’epoca ammontavano a 208 milioni di DKK. Arriva ha pagato immediatamente tali debiti una volta completato l’acquisto di Combus e li ha sostituiti con un prestito contratto presso la sua società madre Arriva plc.

(79)

Rispetto all’offerta iniziale di Arriva il governo Danese ha negoziato i seguenti cambiamenti significativi:

(80)

In conclusione si può dire che il ministero dei trasporti ha condotto con successo i negoziati sul contenuto della lettera di intenti, riducendo significativamente le richieste di Arriva in materia di prezzo rispetto alla proposta del 3 novembre 2000.

(81)

Il 13 dicembre 2000 il ministero dei trasporti ha sottoposto alla commissione finanze un progetto di legge riservato per autorizzare lo Stato a liquidare tutte le parti di Combus, che la commissione finanze ha approvato a maggioranza lo stesso giorno.

(82)

L'«accordo di vendita delle quote azionarie» è stato firmato il 15 gennaio 2001; il 2 aprile 2001, dopo l’adozione della decisione iniziale della Commissione, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2001, Combus è stata trasferita ad Arriva. La vendita è stata finalizzata il 2 aprile 2001 tra il ministero dei trasporti e Arriva.

(83)

Una bozza precedente dell’accordo di vendita delle quote azionarie, inviata dalle autorità danesi alla Commissione il 18 dicembre 2000, conteneva una clausola in virtù della quale il governo danese garantiva Arriva in caso di ricorsi presentati da istituzioni pubbliche (ad esempio, autorità della concorrenza e Commissione europea). Con lettera del 23 gennaio 2001 il governo danese ha informato la Commissione europea che tale clausola non era stata inserita nell’accordo finale di vendita delle quote azionarie, adducendo come ragione del cambiamento il fatto che «il governo danese ha deciso di chiedere l’approvazione delle pertinenti autorità prima di finalizzare la vendita».

(84)

Il processo di vendita è stato oggetto di una relazione speciale dell’Ufficio del verificatore generale di Danimarca (20).

(85)

La conclusione (pag. 60) della relazione recita:

«L’inchiesta condotta dell’Ufficio del verificatore generale di Danimarca ha dimostrato che l’offerta di Arriva era sì bassa ma che nessun’altra offerta seria offriva condizioni migliori.

L’Ufficio del verificatore generale di Danimarca ha stabilito che dall’analisi del ministero dei trasporti si poteva evincere che la vendita integrale delle parti azionarie era preferibile a un graduale smantellamento della società o all’amministrazione controllata.

L’Ufficio del verificatore generale di Danimarca ha ritenuto fondate le considerazioni formulate dal ministero dei trasporti nella preparazione ed esecuzione della procedura di vendita delle quote azionarie. Grazie ai negoziati il ministero dei trasporti è riuscito a ridurre il prezzo chiesto da Arriva per acquisire le quote azionarie e, sempre negoziando, ha saputo coinvolgere i creditori di Combus nell’operazione di vendita. Sulla base delle valutazioni e delle informazioni disponibili l’Ufficio del verificatore generale di Danimarca è giunto alla conclusione che l’accordo è da considerarsi soddisfacente. Era pertanto necessario che lo Stato ricapitalizzasse Combus per140 milioni di DKK e fornisse garanzie per circa 58 milioni di DKK a favore della società in relazione all’accordo di vendita.»

(86)

Al considerando 66 della decisione di avvio del procedimento la Commissione aveva sollevato dubbi sul fatto che il prezzo di vendita di Combus a Arriva fosse il prezzo di mercato. Tali dubbi si fondavano in particolare sulla constatazione che, secondo la stampa danese, la vendita del 50 % di Combus a Connex, avvenuta il primo maggio 2001, meno di un mese dopo la firma dell’accordo di vendita tra Arriva e il governo danese, era stata conclusa a un prezzo di 223 milioni di DKK.

(87)

Il governo danese e Arriva hanno trasmesso alla Commissione informazioni fattuali aggiuntive su questo punto.

(88)

I negoziati tra Arriva e Connex sono iniziate nel 2000. Il 10 ottobre 2000 Arriva e Connex hanno concordato un «Memorandum d’intesa» a livello di gestione europea che stabiliva i principi di cooperazione tra le parti ai fini dell’acquisizione di Combus. L’idea iniziale era che le due società presentassero un’offerta congiunta.

(89)

Prima di redigere la dichiarazione di intenti, Connex, come anche Arriva, aveva partecipato al processo di screening condotto da Alfred Berg, salvo poi decidere di proseguire per conto proprio. Conformemente al «Memorandum d'intesa» entrambe le parti avevano avuto accesso ai dati necessari per valutare il valore della società e i rischi connessi con l’acquisto della stessa.

(90)

Arriva e Connex si sono scambiate pareri sull’analisi dei dati da cui è emerso che tra le due società esistevano divergenze notevoli quanto alle aspettative e alla valutazione di Combus. Secondo la valutazione di Arriva, infatti, la società aveva un valore negativo di circa 300 milioni di DKK mentre secondo Connex tale valore (sempre negativo) si collocava in una forchetta compresa tra 700 e 1 000 milioni di DKK.

(91)

Pertanto poiché tra le parti esisteva un profondo disaccordo sui rischi associati all’acquisizione di Combus, i negoziati relativi a una divisione di quest’ultima sono stati interrotti e Arriva ha proseguito da sola i negoziati con lo Stato danese. Come accennato in precedenza, questi negoziati sono sfociati successivamente nella vendita di Combus a Arriva nel maggio 2001.

(92)

Alla fine di dicembre del 2000 Arriva e Connex hanno ripreso i negoziati, questa volta in prospettiva della vendita di determinate attività (ovvero contratti e autobus) di Combus a Connex. Connex ha avuto pieno accesso al materiale della due diligence raccolto e Arriva ha illustrato a Connex i dettagli dell’analisi economica stilata dalla stessa società. Sulla base di questi aspetti le parti hanno raggiunto un accordo, definito «Head of Terms» e firmato il 21 febbraio 2001, concordando il prezzo di 230 milioni di DKK, un importo che corrispondeva al valore contabile della attività considerate (autobus, infrastrutture e contratti di servizio pubblico deficitari in essere, soprattutto nella zona di Copenhagen).

(93)

A seguito di ulteriori negoziati, che hanno comportato in particolare una dettagliata analisi dei flussi di cassa, nell’accordo di vendita firmato il 30 aprile 2001 è stato fissato un prezzo definitivo di 113,9 milioni di DKK. La revisione al ribasso del prezzo si deve al fatto che le perdite dovute ai contratti di servizio pubblico in essere sono risultate molto superiori a quanto inizialmente previsto, come è emerso dall’analisi dei flussi di cassa. Di conseguenza Arriva ha dovuto utilizzare in toto gli accantonamenti previsti dal bilancio di Combus per i contratti di servizio pubblico deficitari.

(94)

In risposta al considerando 118 della decisione di avvio del procedimento, in cui la Commissione si chiedeva se Arriva sarebbe riuscita a vendere i contratti nei casi in cui erano presenti clausole legali che impedivano di mettere fine agli stessi, il governo danese ha spiegato che la vendita dei contratti significa un semplice cambiamento di prestatore che richiede il consenso dei destinatari (comuni e dipartimenti) e implica il mantenimento dei servizi di trasporto con autobus ai prezzi precedentemente fissati e con le modalità precedentemente concordate. E nel caso del trasferimento dei contratti da Arriva a Connex i comuni e i dipartimenti interessati hanno dato il loro consenso.

(95)

I conferimenti di capitale del 1999 e 2001 sono stati affiancati da misure di ristrutturazione che sono illustrate nei dettagli nelle seguenti sezioni.

(96)

Nell’aprile 2007 le autorità danesi hanno presentato alla Commissione quattro note distinte, tre delle quali (datate 26 aprile 1999, 15 maggio 1999 e 18 maggio 1999) erano state redatte da Kromann e Münter e una (datata 18 maggio 1999) da KPMG. Secondo le autorità danesi la nota di KPMG costituisce il piano di ristrutturazione operativo per il conferimento di capitale del 1999 mentre le tre note di Kromann e Münter rappresentano il piano di ristrutturazione finanziaria.

(97)

Nel maggio 1999 KPMG, una delle società di revisione di Combus, ha effettuato un esame della redditività di una serie di contratti di servizi di autobus e ne ha esposto i risultati in una nota del 18 maggio 1999 dal titolo «Redditività di una serie di contratti di servizio di trasporto nel periodo 1999/2001».

(98)

L’esame era basato sui bilanci operativi di Combus per gli anni 1999/2001, approvati dalla direzione di Combus nel novembre 1998, rettificati in seguito da una stima di bilancio predisposta dalla direzione nell’aprile 1999. Nella nota citata i revisori di KPMG asserivano che il lavoro effettuato non costituiva un esame del bilancio, ovvero non avevano valutato se i bilanci nell’insieme contenessero tutte le informazioni necessarie per una valutazione indipendente dell’andamento atteso di Combus né se essi riflettessero gli sviluppi più probabili.

(99)

Nella nota i revisori asserivano che la redditività non poteva essere valutata in base ai contratti quanto piuttosto in base alle aree in cui operavano i servizi di autobus. Una valutazione della redditività in base a tali aree costituiva allo stesso tempo una valutazione indiretta dei contratti di servizio degli autobus associati a una determinata area. I revisori hanno esaminato i bilanci operativi relativi a cinque aree e

(100)

Una sintesi dei risultati della loro analisi è riportata nella tabella 6.

Tabella 6

Bilanci cumulati relativi al periodo 1999-2001

(101)

La tabella indica che per il periodo 1991-2001 la direzione di Combus si attendeva complessivamente un utile di 62,7 milioni di DKK.

(102)

Come si evince dalla tabella, invece, i bilanci operativi per le zone in cui operavano i servizi di autobus e per i costi generali evidenziano un passivo di 103,2 milioni di DKK. Nell’aprile 1999 la direzione stimava che, grazie alle misure (attuate o previste) di semplificazione e razionalizzazione, nel biennio 1999-2001 avrebbe potuto realizzare risparmi nell’ordine di 105,9 milioni di DKK. Nella fattispecie erano previste le seguenti misure di riduzione dei costi:

(103)

I risparmi previsti non erano ripartiti per zone ma, stando alla nota, la direzione riteneva che una parte rilevante degli stessi potesse essere realizzata nella zona di Copenhagen.

(104)

Dalle tre note di Kromann e Münter si evince che lo studio legale e i revisori avevano esaminato la redditività di una serie di contratti della società allo scopo di valutare l’andamento della stessa e che da tale analisi era emersa la necessità di operare un ulteriore accantonamento di circa 65 milioni di DKK per coprire fino alla loro scadenza i contratti in perdita. I fondi propri della società ammontavano di conseguenza a 47 milioni di DKK. Era pertanto evidente che la società non sarebbe stata in grado di onorare i prestiti contratti e che i revisori non avrebbero potuto presentare i conti annuali senza formulare riserve quanto al principio della continuità delle attività a meno di non introdurre cambiamenti significativi.

(105)

I consulenti ritenevano che una ristrutturazione della società avrebbe richiesto un apporto di capitali nell’ordine di 300 milioni di DKK, giustificando tale importo come segue:

(106)

Una ricapitalizzazione di tale entità avrebbe permesso secondo la società di consulenza di risolvere la situazione finanziaria della società.

(107)

In parallelo alla preparazione della vendita di Combus a Arriva, il governo danese ha chiesto a quest’ultima di predisporre un piano economico e di ristrutturazione per Combus, che nel gennaio 2001 il governo danese ha presentato alla Commissione in due fasi distinte, l’8 e il 23 gennaio 2001. La presentazione del piano costituiva parte integrante del fascicolo di aiuti di Stato NN 127/00 che ha poi condotto alla decisione iniziale della Commissione.

(108)

Il piano di ristrutturazione comportava i seguenti elementi:

(109)

L’analisi di mercato ha stabilito che il mercato danese del trasporto con autobus si è stabilizzato dopo la deregolamentazione avviata negli anni Novanta.

(110)

I prezzi della fornitura di servizi di trasporto sono diminuiti in modo costante tra il 1990 e il 1997, un andamento dovuto con ogni probabilità all’apertura del mercato avviata all’inizio degli anni Novanta. La discesa dei prezzi sembra essersi arrestata nel 1997, dopo di che si è registrato un recupero e un leggero, ma costante, aumento.

(111)

Nel 1999 il mercato danese del trasporto pubblico con autobus era dominato da quattro grandi operatori, che insieme detenevano circa i due terzi dei servizi appaltati (23).

(112)

Secondo una relazione dell’autorità danese della concorrenza del 2000, a cui fa riferimento l’analisi di mercato, il mercato danese del trasporto con autobus non era probabilmente caratterizzato da sovraccapacità. Poiché le autorità locali e regionali sovvenzionano i collegamenti con autobus per oltre il 50 %, un operatore offre i propri servizi soltanto se si aggiudica un appalto. Per questo motivo gli operatori stipulano accordi relativi al numero di autobus e di conducenti necessari per assicurare il servizio soltanto dopo essersi aggiudicati il contratto a seguito di una procedura di appalto.

(113)

La relazione dell’autorità danese della concorrenza indica inoltre che gli ostacoli all’ingresso sul mercato sono ridotti in ragione di due fattori:

(114)

Alla luce di tale situazione l’autorità danese della concorrenza ha concluso che il mercato danese era caratterizzato da un «potere dell’acquirente», una considerazione che trovava riscontro nell’andamento dei prezzi successivo alla deregolamentazione del mercato danese del trasporto con autobus.

(115)

La descrizione dettagliata di tutte le circostanze che hanno determinato le gravi difficoltà finanziarie di Combus evidenzia che i problemi finanziari della società erano dovuti alla politica aggressiva di espansione di Combus sul mercato danese e in particolare nell’area di Copenhagen. Combus si è infatti aggiudicata contratti a prezzi eccessivamente bassi che ne hanno determinato i problemi finanziari. In conseguenza di tale politica espansiva Combus si ritrovata a operare un gran numero di servizi di autobus in perdita (24).

(116)

I documenti relativi al piano di ristrutturazione inviati l’8 gennaio 2001 indicano tra l’altro le misure che Arriva avrebbe adottato e il contributo della società in relazione all’acquisizione di Combus.

(117)

Per quanto riguarda la descrizione dettagliata dei cambiamenti previsti il piano di ristrutturazione delinea 6 misure di riduzione dei costi che Arriva avrebbe adottato successivamente all’acquisizione di Combus. Il piano di ristrutturazione prevede inoltre un aumento dei costi di manutenzione e carburante come pure alcuni costi straordinari relativi alla ristrutturazione di Combus.

(118)

Per quanto riguarda i cambiamenti delineati, i costi relativi alla ristrutturazione di Combus sono stati divisi in costi operativi, finanziari e straordinari.

(119)

La tabella 7 fornisce una panoramica succinta di aumenti e riduzioni in relazione ai costi operativi.

Tabella 7

Aumenti e riduzioni in relazione ai costi operativi previsti (DKK per anno)

(120)

Come si evince dalla tabella 7, i costi operativi generali saranno ridotti grazie a una diminuzione dei congedi malattia, dei costi per le riparazioni degli autobus, dei costi assicurativi e amministrativi e grazie alla vendita di infrastrutture superflue.

(121)

Per quanto riguarda i congedi malattia dei dipendenti, il piano di ristrutturazione ha confermato che i dipendenti di Combus si assentano più di quelli di Arriva. Arriva intende applicare i propri metodi per la gestione del personale con numerose assenze per malattia e in questo modo si aspetta di ridurre i costi di circa 3,5 milioni di DKK.

(122)

Per quanto riguarda la riduzione dei costi assicurativi e di riparazione degli autobus, Arriva intende applicare i propri metodi e contratti assicurativi per ridurre i costi di Combus in questo settore. In questo modo Arriva si aspetta di ridurre i costi delle assicurazioni per i dipendenti di 2 milioni di DKK e delle assicurazioni per i veicoli di 7 milioni di DKK.

(123)

Per quanto riguarda la riduzione dei costi amministrativi, Arriva prevede che il raggruppamento delle sedi consentirà riduzioni di costi dell’ordine di 39 milioni di DKK a partire dal 2002.

(124)

Infine Arriva intende vendere quattro depositi che saranno superflui dopo la fusione, con una riduzione dei costi quantificabile in 3 milioni di DKK per anno. In totale le riduzioni dei costi previste da Arriva dovrebbero attestarsi a 54,5 milioni di DKK per anno.

(125)

Arriva, tuttavia, prevede un aumento dei costi di manutenzione. Secondo le informazioni comunicate da Combus, i costi di manutenzione sostenuti dalla società ammontavano nel 2000 a 70 000 DKK per autobus. Arriva prevede un aumento di tali costi fino a 120 000 DKK per gli autobus urbani e a 80 000 DKK per gli autobus extraurbani, ovvero in totale un aumento dei costi di manutenzione pari a 28 milioni di DKK. Arriva prevede inoltre un aumento dei costi del carburante quantificabile in 3 milioni di DKK per anno.

(126)

Per quanto riguarda la prevista riduzione dei costi finanziari, va rilevato che Arriva è tenuta per contratto a rimborsare tutti i debiti residui di Combus ai creditori privati.

(127)

In questo senso l’accordo di vendita prevede che lo Stato danese e i creditori commerciali privati di Combus annullino in parte i debiti di Combus prima della vendita della società a Arriva, lasciando a quest’ultima debiti per 208 milioni di DKK e che Arriva, una volta finalizzata la vendita, rimborsi immediatamente i debiti residui.

(128)

Il piano di ristrutturazione prevede che Arriva sostituisca il debito contratto con privati con un prestito intragruppo, i cui interessi annui ammonteranno a 13,5 milioni di DKK.

(129)

Arriva stima che i costi straordinari relativi alla ristrutturazione di Combus ammonteranno a 35,6 milioni di DKK per il biennio 2001/2002, di cui circa 15 milioni di DKK relativi a dismissioni necessarie per ridurre i costi generali (25). L’importo rimanente è relativo all’integrazione dei sistemi informatici delle due società (5 milioni di DKK), all’acquisto di nuove divise per i conducenti di autobus (7,2 milioni di DKK), alle spese economico-legali per la fusione e la ristrutturazione (7 milioni di DKK) e infine a altre spese di entità minore (2,5 milioni di DKK).

(130)

Arriva intende inoltre ridurre i costi mettendo fine in un secondo tempo ai contratti deficitari di Combus. Arriva propone si propone inoltre di costituire una riserva in previsione della scadenza dei contratti a Copenhagen e Aalborg dato il rischio che gli autobus urbani utilizzati in tali città non possano essere utilizzati in altri contesti, sia perché ormai superati (per Copenhagen la riserva ammonterà a 45 milioni di DKK), sia perché troppo specifici per essere utilizzati in un’altra città (per Aalborg la riserva ammonterà a 18 milioni di DKK).

(131)

Il piano di ristrutturazione prevedeva che Combus, grazie alle misure adottate da Arriva, avrebbe recuperato la redditività economica a partire dal 2006. La tabella 8 illustra le previsioni di fatturato e profitti/perdite di Combus nel periodo 2000-2007.

Tabella 8

Previsioni di fatturato e profitti/perdite di Combus nel periodo 2000-2007

(132)

Il finanziamento dei costi di ristrutturazione sarà realizzato mediante:

(133)

I dettegli del contributo del governo danese sono stati illustrati in precedenza nella descrizione del processo di privatizzazione. Nella sezione successiva è riportata una tabella con una panoramica dei diversi contributi.

(134)

Il contributo dei creditori privati di Combus è consistito nella cancellazione di debiti per 100 milioni di DKK.

(135)

Combus e Arriva hanno contributo con le modalità illustrate di seguito:

Arriva

Combus

(136)

Alla tabella 11 della decisione iniziale e al considerando 68 e alla tabella 8 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha sintetizzato i contributi per le misure di ristrutturazione versati a Combus dallo Stato danese. Tra le cifre esiste una discrepanza apparente che si spiega con il fatto che la tabella 7 della decisione iniziale presenta gli importi nel 2001 in valore attuale netto mentre la tabella 8 della decisione di avvio del procedimento presenta gli importi in termini reali.

(137)

Nelle sue osservazioni il governo danese ha attirato l’attenzione della Commissione sul fatto che l’importo di 100 milioni di DKK indicato nella tabella 8 della decisione di avvio del procedimento era fuorviante in quanto Combus aveva ricevuto tale importo solo una volta (26). Alla luce di tali osservazioni del governo danese la Commissione ha adeguato la tabella, come si evince dalla tabella 9 riportata di seguito.

Tabella 9

Sintesi corretta dei contributi finanziari versati a Combus dallo Stato danese in termini reali

(138)

Nella tabella 8 della decisione di avvio del procedimento la Commissione ha indicato l’importo massimo delle garanzie fornite nel 2001 in relazione alla conclusione dell’accordo di vendita con Arriva.

(139)

Nella tabella 10 che segue, oltre alla copertura massima, la Commissione indica inoltre a titolo informativo gli importi effettivamente erogati in relazione alle garanzie alla fine di febbraio 2005.

Tabella 10

Sintesi delle richieste e dei pagamenti secondo le garanzie fornite

(140)

Le due tabelle precedenti possono essere sintetizzate come segue:

Tabella 11

Sintesi degli interventi statali di sostegno

(141)

I dati sopra riportati si discostano leggermente sia dai dati riportati nella decisione iniziale, tabella 7, che dai dati riportati nella decisione di avvio del provvedimento. Gli scostamenti si spiegano con il fatto che la decisione iniziale aveva convertito i dati in valori netti attuali del 2001 e che sia la decisione iniziale sia la decisione di avvio del provvedimento non calcolavano in modo coerente il valore monetario delle garanzie.

(142)

Dopo la conclusione dell’accordo di vendita delle quote azionarie, il 2 aprile 2001 (27), Arriva si è mossa come indicato di seguito:

(143)

Al considerando 121 della decisione di avvio del procedimento la Commissione ha elencato cinque punti non del tutto chiari. Il primo di essi riguardava le misure di ristrutturazione del 1999 e del 2001: la Commissione si chiedeva in particolare se esse costituissero due misure distinte o dovessero essere esaminate come un’unica misura. Gli altri quattro punti riguardavano il criterio dell’investitore privato e la valutazione delle misure di ristrutturazione alla luce degli orientamenti per la ristrutturazione del 1994 e/o del 1999, qualora si configurassero come aiuti di Stato.

(144)

Le osservazioni del governo danese riguardano la possibilità di mettere fine ai contratti di servizio pubblico di Combus, il principio dell’investitore privato e la compatibilità dell’aiuto alla luce degli orientamenti per la ristrutturazione del 1999.

(145)

Il governo danese ritiene che, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, i contratti di servizio pubblico conclusi a norma dell’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69 non possono essere rescissi prima della loro scadenza.

(146)

Il governo danese ha indicato a tale proposito che la Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento ha interpretato erroneamente l’articolo 14, paragrafo 4, del regolamento (CEE) n. 1191/69 e ha richiamato l’attenzione della Commissione sul fatto che, come espressamente sancito dall’articolo in questione, un servizio di trasporto può essere interrotto in conformità dell’articolo 14, paragrafo 4, soltanto se tale servizio non è coperto da un contratto o da un obbligo di servizio pubblico. I contratti sottoscritti da Combus rientravano in queste categorie in quanto contratti generali acquisiti mediante gara d’appalto, come confermato dal TPG al punto 78 e seguenti della sentenza Combus. I contratti non potevano pertanto essere rescissi in virtù dell’articolo 14, paragrafo 4.

(147)

Se Combus avesse tuttavia interrotto, sospeso o cercato in qualche modo di mettere fine agli accordi di trasporto sottoscritti senza che nei contratti fosse prevista una base giuridica in tal senso, in virtù della legislazione civile danese la società sarebbe stata passibile di provvedimenti per violazione degli obblighi contrattuali.

(148)

Il governo danese ritiene che le misure che ha adottato nel caso di cui trattasi siano da considerare investimenti effettuati in conformità del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato.

(149)

In risposta alle argomentazioni del considerando 89 della decisione di avvio del procedimento, in cui la Commissione aveva affermato che un investitore privato avrebbe agito come lo Stato danese soltanto se fosse stato meno costoso ristrutturare la società in vista di una sua vendita che non consentirne il fallimento, il governo danese ammette che nel presente caso le perdite dirette in caso di fallimento non sarebbero state superiori a quelle registrate nella vendita.

(150)

Tuttavia, nonostante il fatto che considerando il «valore facciale» la vendita sia risultata «più costosa» di un eventuale fallimento della società, il governo danese ha deciso di optare per la prima soluzione. In realtà, il governo danese, basandosi sull’analisi predisposta dai suoi consulenti, ha ritenuto che nel lungo termine sarebbe stato probabilmente più oneroso lasciar fallire Combus, date le perdite indirette latenti e il danno che ciò avrebbe comportato nel caso di future privatizzazioni. A supporto di tali argomentazioni il governo danese ha presentato una «valutazione di gruppo» (valutazione collettiva) della decisione di privatizzare Combus, sottolineando che, in vista di future privatizzazioni, era importante preservare la reputazione dello Stato.

(151)

Il governo danese ritiene che gli investimenti degli Stati membri non possono essere comparati in tutto e per tutto a quelli di normali investitori privati, dal momento che questi ultimi si attendono normalmente rendimenti nel breve termine. In tale contesto ritiene che la Corte di giustizia ha stabilito in molti casi che lo Stato in quanto investitore è più assimilabile nel suo operato alle holding o ai gruppi di imprese private che perseguono una politica di investimento maggiormente mirata sul lungo termine e che tiene conto della strategia a livello mondiale o settoriale della società (28). In particolare il governo danese si richiama alla causa C-305/89, Repubblica italiana/Commissione delle Comunità europee (29):

«… sebbene il comportamento di un investitore privato, con il quale si deve paragonare quello di un investitore pubblico che persegua obiettivi di politica economica, non debba necessariamente coincidere con il comportamento di un investitore comune che investe capitali al fine di realizzare profitti in tempi relativamente brevi, esso deve però almeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo di imprese private che perseguono una politica strutturale, sia essa generale o settoriale, guidate dalla prospettiva della redditività a lungo termine.»

(152)

Il governo danese ritiene di aver adottato lo stesso approccio nel decidere in merito all’eventuale fallimento di Combus.

(153)

Il governo danese ribadisce la propria posizione, quale figura ai considerando 86 e 87 della decisione di avvio del procedimento, per quanto riguarda la questione della reputazione dello Stato e i riferimenti alla causa C-303/88, Italia/Commissione, effettuati in tale contesto.

(154)

Il governo danese si richiama a una posizione della Commissione – ad esempio nell’intervento di quest’ultima presso il TPG citata nell’ultimo paragrafo del punto 106 della sentenza Combus – secondo cui una «restrizione del settore pubblico contribuisce in generale a promuovere il libero scambio».

(155)

Il governo danese ritiene che il collegamento tra lo Stato in quanto proprietario di una società e la privatizzazione delle società pubbliche sia chiaro: solo se riesce a tutelare la propria reputazione in quanto proprietario di società e di investitore serio e responsabile, lo Stato può garantire il successo di future privatizzazioni e quindi aumentare la concorrenza e migliorare la situazione di mercato per gli operatori su tale mercato in tutta la UE.

(156)

Secondo il governo danese le misure di aiuto connesse con la ristrutturazione e la privatizzazione di Combus hanno tenuto conto in larga misura della questione della reputazione dello Stato in quanto datore di lavoro, investitore e proprietario di una società. Se lo Stato avesse consentito il fallimento di Combus, ciò avrebbe avuto con ogni probabilità ripercussioni sui tassi di interesse – e più in generale sulle condizioni del credito – praticati alle imprese di proprietà statale dalle istituzioni finanziarie danesi e straniere.

(157)

A tale proposito il governo danese spiega che negli ultimi anni la Danimarca ha privatizzato una serie di società di proprietà statale e che prevede di procedere a ulteriori privatizzazioni. Una delle società convertite in società anonime in vista di una successiva privatizzazione, dopo quella di Combus, è Post Danmark A/S (30). Lo Stato danese ha concluso un accordo condizionale per la vendita del 25 % del pacchetto azionario della società. Il prezzo di vendita del 22 % delle azioni (il restante 3 % sarà offerto ai dipendenti) ceduto a Post Invest (parte del gruppo CVC) è di 1,27 miliardi di DKK.

(158)

Prima della conversione in società anonima e della privatizzazione parziale, nel 2001 si è proceduto a modificare lo statuto di una parte dei dipendenti della società. A quella data Post Danmark aveva circa 30 000 dipendenti di cui circa 11 800 con contratto di dipendenti pubblici. A questi ultimi è stata offerta la possibilità di passare a un impiego disciplinato da un contratto collettivo, mantenendo tuttavia il trattamento dei dipendenti pubblici ai fini pensionistici. La proposta è stata accolta da una larga maggioranza dei dipendenti (96 %), ovvero più di 10 500 dipendenti pubblici hanno optato per una formula lavorativa disciplinata da un contratto collettivo che prevedeva il versamento a ciascuno di essi di una somma forfettaria lorda di 50 000 DKK da parte di Post Danmark. Allo stesso tempo i dipendenti hanno accettato una interpretazione più ampia delle mansioni a cui potevano essere destinati. Gli altri dipendenti (approssimativamente 650) hanno accettato di essere inquadrati nell’ambito di un contratto collettivo conformemente a un modello che di fatto garantiva loro le stesse condizioni dei dipendenti pubblici, senza ricevere in questo caso alcuna somma forfettaria. Un numero minore di dipendenti pubblici (circa 480) ha espresso il desiderio di mantenere lo statuto di dipendente pubblico e, dopo la creazione di Post Danmark A/S, è stato distaccato dallo Sato presso la nuova società anonima.

(159)

In concomitanza con la creazione di Post Danmark A/S, è stata accantonata una somma di circa 1,7 miliardi di DKK (1,190 miliardi di DKK dopo le imposte) per versare allo Stato una somma forfettaria, calcolata con il metodo attuariale, finalizzata a ridurre i contributi pensionistici annui futuri dal 20 % al 12 % sui salari degli ex dipendenti pubblici e dei dipendenti pubblici rimasti nella società, per quali essa era tenuta al versamento dei contributi previdenziali, ecc. Tale importo è stato poi versato nel 2002. Ciò ha permesso di conseguire la parità di trattamento in materia pensionistica tra gli ex dipendenti pubblici e quelli impiegati sulla base di un contratto privato collettivo.

(160)

Il governo danese ritiene che la sua posizione negoziale con i dipendenti pubblici in seno a Post Danmark sarebbe stata estremamente difficile, e il risultato dei negoziati finanziariamente molto più oneroso, se lo Stato danese avesse consentito il fallimento di Combus, determinando con ciò una massiccia disoccupazione tra i dipendenti che avevano rinunciato allo statuto di dipendenti pubblici prima della privatizzazione di Combus.

(161)

A questo proposito il governo danese sottolinea che lo statuto di dipendente pubblico garantisce sostanzialmente ai singoli lavoratori un impiego fisso fino all’età pensionabile e successivamente una pensione a vita. Passando a un impiego disciplinato da un contratto privato collettivo, il dipende rinuncia a questi diritti. Quando le imprese statali sono trasferite sotto il controllo privato, i dipendenti pubblici possono considerare il passaggio come un trasferimento ingiustificato e chiedere quindi di lasciare la società; in questi casi al singolo funzionario pubblico viene versata una compensazione particolarmente elevata.

(162)

Da un punto di vista finanziario per la Danimarca è particolarmente importante riuscire a trovare un accordo con i singoli dipendenti pubblici per favorirne il trasferimento a una formula lavorativa disciplinata da un contratto collettivo in cambio di una compensazione di importo ragionevole prima della privatizzazione di società di proprietà dello Stato.

(163)

Il governo danese ritiene che l’importo della compensazione richiesta dai dipendenti pubblici dipende in larga parte dalla loro percezione della sicurezza del posto di lavoro dopo il trasferimento a un contratto collettivo di lavoro. Se lo Stato dovesse «abbandonare» gli ex dipendenti pubblici lasciando fallire la società poco tempo dopo aver concluso un accordo con gli stessi dipendenti in vista di un loro trasferimento a un impiego disciplinato da un contratto collettivo di lavoro, con ogni probabilità tutti gli altri dipendenti pubblici in una situazione analoga richiederebbero in futuro una compensazione molto più ingente per rinunciare al loro statuto.

(164)

A tale proposito il governo danese cita l’esempio della vendita di certe divisioni di Banedanmark (31). Il 1o luglio 2001 (32) la divisione consulenza di Banedanmark è stata venduta a WS Atkins International Limited per un prezzo di 70 milioni di DKK. In aggiunta al prezzo di vendita lo Stato si è assicurato un pagamento in contanti di circa 35 milioni di DKK.

(165)

La divisione consulenza di Banedanmark impiegava 326 persone, di cui 66 dipendenti pubblici. Nel trasferimento della divisione consulenza il personale di Banedanmark con lo statuto di dipendente pubblico ha in generale mantenuto tale statuto in quanto nessuna norma lo obbligava a passare a un contratto privato di lavoro. Su base volontaria, tuttavia, i singoli dipendenti pubblici potevano decidere di essere distaccati presso l’acquirente.

(166)

I dipendenti pubblici che optavano per il passaggio a un contratto collettivo di lavoro presso la società acquirente avrebbero ricevuto l’equivalente di 15 mesi di salario da Banedanmark al momento della cessione. L’offerta è stata poi mantenuta fino a un anno dopo il passaggio di proprietà. Il costo del passaggio dei dipendenti pubblici a un contratto collettivo privato, coperto mediante i proventi della vendita, sarebbe ammontato a 23 milioni di DKK se tutti i dipendenti pubblici fossero passati a un impiego coperto da un contratto di lavoro collettivo privato.

(167)

Attualmente la Danimarca progetta di vendere in toto la divisione ingegneria civile di Banedanmark (33). Nel 2004 la divisione ingegneria civile aveva un fatturato di circa 1,3 milioni di DKK e aveva, alla fine di tale anno, circa 1 470 addetti, di cui 740 erano dipendenti pubblici. Anche nel caso di una vendita della divisione ingegneria civile, i dipendenti pubblici non sarebbero obbligati a optare per un altro regime contrattuale presso l’acquirente e quindi dovrebbe essere trovata una soluzione per la loro situazione, come nel caso di altre privatizzazioni.

(168)

Un’altra possibile privatizzazione attualmente in esame riguarda la vendita della società DSB (ferrovie danesi), una società pubblica indipendente che opera servizi di trasporto passeggeri nell’ambito di un contratto di servizio pubblico negoziato e sottoscritto con lo Stato danese. Circa la metà degli 8 500 addetti della società sono dipendenti pubblici. La privatizzazione di DSB implicherebbe il passaggio a un regime contrattuale privato per tutti i dipendenti pubblici impiegati dalla società.

(169)

La Danimarca ritiene che se lo Stato non avesse impedito il fallimento di Combus dopo aver erogato una compensazione ai dipendenti pubblici per indurli a passare a un regime contrattuale collettivo, si sarebbe rivelato impossibile, nel caso di altre privatizzazioni, convincere i dipendenti pubblici a rinunciare al loro statuto per passare a tale regime contrattuale.

(170)

Lo Stato quindi non avrebbe più potuto – o avrebbe comunque avuto margini di manovra più ridotti – privatizzare società a capitale pubblico con dipendenti pubblici tra i loro addetti. La Danimarca ritiene che, nella migliore delle ipotesi, il fallimento di Combus avrebbe danneggiato la credibilità dello Stato e, di conseguenza, i dipendenti pubblici avrebbero preteso condizioni migliori, ovvero compensazioni di importo significativamente superiore, per rinunciare ai loro diritti di dipendenti pubblici e passare a un regime contrattuale collettivo privato. Prendendo ad esempio il caso di Post Danmark, un raddoppio della compensazione erogata ai singoli dipendenti pubblici di tale società avrebbe significato per lo Stato danese un esborso di ulteriori 500 milioni di DKK.

(171)

In questo ambito il governo danese fa presente inoltre che in passato aveva consentito il fallimento di una società, Statens Konfektion, che era stata convertita poco tempo prima (1992) in società anonima. Prima della conversione a tutti i dipendenti pubblici della società era stato offerto di passare a un regime contrattuale collettivo privato in cambio di una compensazione finanziaria. Quando in seguito le forze armate, che erano il principale cliente della società, hanno deciso di bandire appalti pubblici per i loro contratti di forniture, l’attività economica della società ne è uscita fortemente ridimensionata. Quando nel 1992 la società è fallita il governo danese è stato oggetto di aspre critiche, anche da parte degli ex dipendenti pubblici della stessa.

(172)

Il governo ritiene che, alla luce dell’esperienza fatta con Statens Konfektion, nel caso della vendita di Combus non aveva scelta, in quanto un altro fallimento avrebbe avuto effetti devastanti nei negoziati con i dipendenti pubblici in vista di future privatizzazioni.

(173)

Il governo danese spiega inoltre che se non è possibile trasferire i dipendenti pubblici a un regime contrattuale collettivo privato contestualmente alla privatizzazione, il licenziamento di tali dipendenti pubblici è spesso l’unica alternativa praticabile, non essendo possibile offrire loro un altro impiego nel loro settore di occupazione che siano obbligati ad accettare. Nel caso della vendita delle quote azionarie di Post Danmark si è stimato in 2 milioni di DKK il costo del licenziamento di un dipendente pubblico. Un tale esborso per singolo dipendente pubblico nel caso di future privatizzazioni avrebbe conseguenze devastanti sui piani di privatizzazione dello Stato e la spesa da sostenere per i licenziamenti comprometterebbe in gran parte i benefici finanziari della privatizzazione. Ed è chiaro che una spesa di tale entità supererebbe di gran lunga gli oneri sostenuti dallo Stato per la ricapitalizzazione di Combus.

(174)

Oltre alla questione del cambiamento di regime contrattuale dei dipendenti pubblici in vista delle privatizzazioni, la Danimarca ritiene che l’eventuale fallimento di Combus avrebbe avuto un impatto negativo su tutte le attività finanziarie dello Stato e sulle sue opzioni future di investimento. In particolare il governo danese ritiene che un fallimento avrebbe avuto conseguenze negative sui tassi di interesse – e più in generale sulle condizioni generali del credito – praticati alle imprese di proprietà statale.

(175)

In conclusione il governo danese ritiene che lo Stato – soprattutto alla luce del problema specifico dello statuto dei dipendenti pubblici – non avrebbe agito come investitore responsabile e leale se avesse deciso di lasciar fallire Combus.

(176)

In relazione al considerando 88 della decisione di avvio del procedimento – in cui la Commissione sostiene che la Corte di giustizia accetta le argomentazioni sulla reputazione dello Stato come motivi che giustificano ricapitalizzazione soltanto se è possibile che la società torni alla redditività in misura tale da convincere un investitore privato nella stessa situazione ad assumersi il rischio – il governo danese rileva che Arriva si è effettivamente assunta tale rischio quando ha acquistato Combus.

(177)

Il governo danese ritiene che la misura in oggetto rispetta tutte le condizioni di cui agli orientamenti per la ristrutturazione del 1999. Con riferimento ai punti sui quali la Commissione ha sollevato perplessità nella sua decisione di avvio del procedimento, il governo danese presenta le seguenti osservazioni:

(178)

Per quanto riguarda la questione se le misure di aiuto del 1999 e del 2001costituiscano una sola misura o due misure separate, il governo danese ritiene che le misure erano così intimamente connesse – sia sul piano cronologico che per quanto riguarda i loro obiettivi – da doversi considerare come un’unica misura. Ne risulta che alla presente misura di aiuto si debbano applicare gli orientamenti per la ristrutturazione del 1999. La Danimarca giustifica questa posizione sulla base di una serie di argomentazioni.

(179)

In relazione a questo punto il governo danese rileva che, al punto 3.4.6 della decisione iniziale, la Commissione riguardo all’aiuto «una tantum» afferma quanto segue:

«Nel caso di Combus sia la successione cronologica che gli obiettivi delle ricapitalizzazioni effettuate dal governo danese, come pure la situazione di Combus, indicano che le due misure dovrebbero essere trattate come parte di un processo di ristrutturazione continuo. In particolare il primo conferimento di capitale del 1999 è servito a ridurre i debiti della società derivanti dalle ingenti perdite degli anni precedenti. Sforzi sono stati prodigati inoltre per modificare i contratti dei conducenti. L’obiettivo chiaro era la privatizzazione della società, ovvero la parte finale della strategia di ristrutturazione.»

(180)

La Commissione ha ribadito tale convinzione nei punti 50 e 54 della difesa presentata al TPG. A tale proposito il governo danese ritiene che la valutazione della misura come provvedimento «una tantum» effettuata dalla Commissione non sembra aver sollevato critiche nella sentenza Combus (34).

(181)

Il governo danese rileva che nella causa T-11/95, BP Chemicals (35), il TPG aveva sottolineato che per valutare l’opportunità di separare un pagamento da un altro è necessario tenere conto della cronologia dei conferimenti di capitale, dei loro obiettivi e della situazione della società nel momento in cui sono state adottate le decisioni sui singoli conferimenti di capitale.

(182)

Le due misure avevano lo stesso obiettivo Un accordo politico per la riorganizzazione di Combus e la vendita delle azioni della società è stato raggiunto tra governo e opposizione il 26 novembre 1998 contestualmente all’accordo sul bilancio 1999. Come indicato espressamente nel progetto di legge della commissione finanze del 27 maggio 1999, la ricapitalizzazione del 1999 aveva l’obiettivo di riorganizzare Combus prima della vendita delle azioni, ovvero della privatizzazione completa della società.

(183)

La riorganizzazione in vista della privatizzazione era necessaria perché la situazione economica della società si era fortemente deteriorata. Si era stimato infatti che i fondi propri di Combus al 31 dicembre 1999 sarebbero ammontati a circa 47 milioni di DKK a fonte di una necessità di almeno 125 milioni di DKK, come richiesto dai creditori della società.

(184)

L’accordo politico sulla privatizzazione poteva pertanto trovare applicazione soltanto se il governo danese avesse garantito a Combus mezzi propri sufficienti per continuare l’attività fino a che fosse trovato un acquirente.

(185)

L’aiuto erogato nel 2001 aveva esattamente lo stesso obiettivo del conferimento di capitale del 1999. Poiché nel 2000 si è manifestato un potenziale acquirente, la cancellazione del prestito subordinato del 1999 e le garanzie fornite vanno intese come l’ultimo tassello del mosaico economico che avrebbe consentito la vendita di tutte le azioni di Combus. La misura del 2001 costituiva pertanto la fase finale di un processo atto a agevolare la vendita della società.

(186)

L’obiettivo delle due misure era pertanto esattamente lo stesso: rendere la vendita di Combus più appetibile in vista della privatizzazione della società. Esisteva pertanto una connessione diretta e ovvia – di tipo legale, finanziario e logico – tra le misure del 1999 e del 2001.

(187)

Tra le due misure esiste una stretta connessione cronologica. A seguito dell’accordo politico sulla privatizzazione di Combus, il 27 maggio 1999 è stato approvato il progetto di legge della commissione finanze. Il governo danese ha quindi proceduto a una ricapitalizzazione della società per un totale di 300 milioni di DKK, di cui 100 milioni in forma di prestito subordinato, acceso in virtù di un accordo di prestito stipulato il 30 maggio 1999.

(188)

Il progetto di legge della commissione finanze del 13 dicembre 2000 autorizzava il ministero dei trasporti a vendere tutte le azioni della società anonima Combus detenuta al 100 % dallo Stato danese.

(189)

Il ministero dei trasporti veniva inoltre autorizzato a fornire una serie di garanzie agli acquirenti in relazione alla conclusione dell’accordo di vendita. Le garanzie, menzionate nel progetto di legge, erano parte integrante dell’accordo di vendita del 15 gennaio 2001. La commissione finanze del parlamento danese è stato informata delle garanzie in oggetto con progetto di legge 190 del 25 giugno 2002.

(190)

Poco più di 18 mesi sono trascorsi tra la data della decisione di operare il primo conferimento di capitale e la vendita di Combus. Considerando le dimensioni e l’importanza della società per lo Stato danese e le procedure complesse necessarie per ottenere le offerte di potenziali acquirenti, il governo danese ritiene che i due conferimenti di capitale fossero talmente collegati sul piano temporale da non lasciare dubbio alcuno sul fatto che si trattasse di un’unica misura finanziaria.

(191)

Il governo danese sottolinea come sia significativo che la data della decisione di attuare la misura nel 2001 era esclusivamente in funzione del momento in cui il governo danese avrebbe avuto elementi sufficienti per valutare la necessità di una ricapitalizzazione e della concessione di garanzie in relazione alla vendita. La data delle misure nel 2001 era pertanto interamente in funzione della durata e dei risultati del processo di vendita.

(192)

In questo ambito il governo danese rileva inoltre che, nel caso di BP Chemicals, il primo conferimento di capitale è avvenuto il 1o ottobre 1992, il secondo è stato approvato dalla direzione il 2 dicembre 1993 e un terzo è stato approvato, sempre dalla direzione il 29 giugno 1994.

(193)

Al punto 178 della sentenza il tribunale ha sottolineato il fatto che i tre conferimenti di capitale sono avvenuti in un periodo relativamente breve, da ottobre 1992 a luglio 1994. E per quanto riguarda la relazione cronologica tra il secondo e il terzo conferimento di capitale, il tribunale ha sottolineato il breve intervallo di tempo intercorso tra gli stessi.

(194)

A tale proposito il governo danese sottolinea che la ricapitalizzazione del 2001 non sarebbe potuta avvenire anteriormente a tale data poiché i negoziati con l’acquirente dovevano essere conclusi prima di determinare l’entità delle esigenze di nuovi capitali in connessione con la vendita.

(195)

La situazione di Combus al momento dei conferimenti di capitale Il governo danese sottoscrive le valutazioni formulate dalla Commissione al considerando 75 della decisione di avvio del procedimento, secondo cui nel 1999 e nel 2001 Combus versava in serie difficoltà dovute al fatto che la società aveva sottoscritto negli anni precedenti contratti di trasporto con autobus a condizioni svantaggiose. La Commissione concludeva che la situazione di Combus era pertanto immutata alle date citate.

(196)

Il governo danese spiega inoltre che nel 1998-2000 Combus registrava un passivo significativo da attribuire quasi esclusivamente ai contratti in perdita nell’area di Copenhagen. Inoltre, nel 1998 e 1999, sono stati accantonati importi significativi (rispettivamente65 000 000 e 53 637 000 DKK) a copertura di perdite future derivanti dai citati contratti. Tali accantonamenti erano necessari in quanto la società era tenuta a onorare detti contratti fino alla loro scadenza.

(197)

Il governo danese ritiene che, se il tribunale nella sentenza su BP Chemicals afferma che, per stabilire se si tratta di un’unica misura di aiuto, bisogna tenere conto della «situazione […] al momento in cui sono state adottate le decisioni di effettuare ciascuno dei conferimenti considerati», è perché è necessario valutare se, nel periodo tra i singoli conferimenti di capitale, sono intervenuti cambiamenti nella situazione finanziaria della società che dimostrano che tali conferimenti – nonostante eventuali collegamenti cronologici e relativi – coprono effettivamente esigenze diverse. Secondo il governo danese ciò non si è verificato nella situazione in esame per le seguenti ragioni:

(198)

Gli apporti di capitale effettuati nel 1999 e nel 2001 erano intesi a coprire le necessità di capitale derivanti dal fatto che la società aveva sottoscritto contratti svantaggiosi nel periodo precedente il 1999. Tali apporti di capitale sono avvenuti in due fasi perché soltanto alla fine dei negoziati con l’acquirente Arriva è emerso con chiarezza quali fossero le reali necessità di capitale, per quanto, obiettivamente tali necessità fossero già presenti al momento del primo conferimento di capitale nel 1999.

(199)

Conclusione: In conclusione il governo danese ritiene che sono stati rispettati tutti i criteri considerati importanti nell’ambito della causa BP Chemicals per valutare se conferimenti di capitale cronologicamente distinti costituiscano un’unica misura finanziaria. In relazione ai conferimenti di capitale del 1999 e del 2001, pertanto, è stato soddisfatto il criterio dell’aiuto «una tantum» sancito dagli orientamenti per la ristrutturazione.

(200)

Il governo danese ritiene che grazie alle ricapitalizzazioni del 1999 e 2001 Combus abbia recuperato la redditività economica. Il fatto che la società non sia tornata in attivo prima del 2006 è dovuto esclusivamente ai contratti in perdita che Combus si era aggiudicata in seguito a gare d’appalto.

(201)

La vendita di tutte le quote azionarie di Combus a Arriva dimostra, secondo il governo danese, che Combus aveva recuperato interamente la redditività economica dopo l’erogazione degli aiuti alla ristrutturazione. Un investitore privato quale Arriva non si sarebbe assunto il significativo rischio finanziario di acquisire Combus se, dopo un accurato processo di due diligence, non si fosse convinto che tale società era tornata alla redditività e presentava soddisfacenti potenzialità di generare redditi in una situazione normale di economia di mercato.

(202)

Il governo rileva che, ai considerando 107 e 108 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso perplessità su due aspetti: in primo luogo la questione della rescissione dei contratti e in secondo luogo la differenza tra il passivo accumulato e gli aiuti erogati.

(203)

Le osservazioni del governo danese quanto alla possibilità di mettere fine ai contratti sono state riportate in precedenza.

(204)

Per quanto riguarda invece la questione della differenza tra il passivo accumulato nel periodo 2000-2005 (360 milioni di DKK) e l’importo totale dell’aiuto (291 milioni di DKK) versato nel 2001, il governo ritiene che l’affermazione della Commissione sia frutto di un malinteso.

(205)

L’importo indicato in relazione al passivo accumulato nel periodo 2000-2005 è corretto ma i fondi conferiti a Combus nel 2001 sono superiori a tale passivo. I fondi conferiti dal governo sono ammontati a 291 milioni di DKK (cfr. le osservazioni secondo cui per il calcolo dell’aiuto si deve considerare l’importo effettivamente versato sulla base delle garanzie).

(206)

Un punto ancora più importante da prendere in considerazione è che all’importo versato dal governo vanno aggiunti 100 milioni di DKK derivanti dai debiti cancellati dai creditori. Il capitale conferito nel 2001 superava pertanto le stime sul passivo accumulato nel periodo 2000-2005.

(207)

Il governo danese ritiene in primo luogo che gli orientamenti per la ristrutturazione del 1999 debbano essere interpretati nel senso che l’uso di misure in grado di controbilanciare le ripercussioni negative degli aiuti sui concorrenti è facoltativo e vada richiesto soltanto quando siffatte misure sono necessarie. Questo aspetto è sottolineato dall’uso del verbo «dovrebbe» al punto 35 degli orientamenti e dalla formulazione di tutto il punto 39, ii). Il governo danese, inoltre, sottolinea che la Commissione, nell’adottare la sua decisione iniziale, non aveva richiesto che Arriva facesse concessioni o adottasse misure per controbilanciare potenziali distorsioni della concorrenza in connessione con la vendita. In secondo luogo il governo danese fa presente che non esiste un problema di sovraccapacità nel settore del trasporto con autobus.

(208)

In secondo luogo il governo danese fa presente che non esiste un problema di sovraccapacità nel settore del trasporto con autobus. Ricorda inoltre che le autorità danesi della concorrenza hanno sottolineato al contrario che tale mercato è contraddistinto da una concorrenza particolarmente attiva ed efficace ed è facilmente accessibile grazie alle ridotte barriere di accesso garantite dalla normativa europea sugli appalti. Il governo danese, pertanto, ritiene che non sussisteva la necessità di controbilanciare le possibili ripercussioni negative degli aiuti in quanto non esistevano indizi delle stesse.

(209)

In terzo luogo il governo danese sostiene che ricapitalizzazioni di Combus corrispondevano al prezzo negativo di mercato della società, stabilito a seguito di una procedura di presentazione delle offerte del tutto aperta, cui hanno potuto concorrere tutti i potenziali interessati e che la misura di aiuto non ha pertanto creato distorsione della concorrenza sul mercato.

(210)

In quarto luogo il governo danese ritiene che la successiva vendita di una serie di attività e passività a Connex abbia costituito una misura capace di ridurre potenziali effetti negativi sulle condizioni di mercato. Vendendo a Connex almeno il 50 % delle attività di Combus Arriva ha certamente controbilanciato i potenziali vantaggi competitivi che aveva acquisito grazie all’acquisizione di Combus. Con la vendita di tali attività a Connex, infatti, Arriva ha sensibilmente ridotto la sua quota di mercato nell’area di Copenhagen.

(211)

Infine il governo danese fa notare che i contratti in perdita arriveranno a scadenza al più tardi nel 2006 e saranno quindi oggetto di gare d’appalto pubbliche aperte a tutti gli operatori di mercato. Anche se la misura avesse un’incidenza negativa sulla concorrenza – che, secondo il governo danese, sarebbe comunque minima – essa sarebbe comunque limitata nel tempo.

(212)

Il governo danese ritiene che le misure di aiuto sono state limitate allo stretto necessario e che erano pertanto conformi alle pertinenti condizioni stabilite negli orientamenti per la ristrutturazione del 1999.

(213)

L’importo del conferimento di capitale del 1999 è stato suggerito dalla società di consulenza legale Kromann e Münter, dopo un’analisi effettuata da KPMG in collegamento con la ristrutturazione di Combus, e il consulente finanziario del governo danese, Alfred Berg, ha contribuito a tale valutazione.

(214)

Per quanto riguarda i conferimenti di capitale del 2001, il governo danese ha chiarito che gli importi sono stati determinati tenendo conto sia della situazione finanziaria della società sia dei negoziati che il governo danese aveva in corso con Arriva e altri acquirenti potenziali. Poiché l’importo della ricapitalizzazione richiesta è stato definito a seguito dei negoziati con i potenziali acquirenti – che si erano manifestati nell’ambito di una procedura di vendita aperta, trasparente e non discriminatoria – le misure di aiuto erano in linea con il prezzo di mercato della società e pertanto limitati allo stretto necessario.

(215)

Al considerando 119 della decisione di avvio del procedimento la Commissione ha stabilito che anche il beneficiario deve contribuire al piano di ristrutturazione e che l’assunzione da parte di Arriva di una quota del debito di Combus costituiva un contributo in tal senso. In questo ambito la Commissione aveva chiesto informazioni su eventuali altri contributi di Combus e/o Arriva.

(216)

Il governo danese ritiene che i risparmi e le razionalizzazioni previste nel piano di ristrutturazione si configurano come contributo del beneficiario a norma del punto 40 degli orientamenti per la ristrutturazione. Secondo il governo danese altri contributi sono il prezzo di vendita di 100 DKK, gli introiti della vendita del 50 % di Combus a Connex (113,9 milioni di DKK) e il contributo diretto di Arriva ai costi della ristrutturazione (33,6 milioni di DKK).

(217)

Danske Busvognmaend ritiene che non sono state dimostrate le prospettive di Combus di recuperare efficienza e redditività. Anzi, facendo riferimento al punto 19 della sentenza Combus, Danske Busvognmaend si dice convinta che un investitore privato non avrebbe agito come il governo danese nel momento in cui ha concesso l’aiuto.

(218)

Oltre agli elementi fattuali forniti dalla Commissione, Danske Busvognmaend fa riferimento a tre rapporti presentati in Danimarca successivamente alla sentenza Combus (36), in cui, secondo tale associazione di categoria, si asserisce che un investitore privato non avrebbe agito come il governo danese in una situazione analoga.

(219)

Danske Busvognmaend ricorda che, quando nel maggio 1999 il governo danese ha concesso a Combus un aiuto economico di 300 milioni di DKK si è richiamato al principio dell’investitore nell’economia di mercato (cfr. pagina 22, nota 36, della domanda). Il ministro dei trasporti dell’epoca aveva dichiarato:

«in sostanza ritengo che la ricapitalizzazione di Combus A/S da parte del ministero dei trasporti non costituisce aiuto di Stato e che, di conseguenza, questa operazione non vada notificata alla Commissione, in quanto il ministero ha effettuato una valutazione da cui si evince che la ricapitalizzazione era necessaria e sufficiente, che l’impresa poteva essere ristrutturata in vista di un suo ritorno alla redditività e che si poteva ritenere che il capitale supplementare investito avrebbe generato profitti o interessi o sarebbe stato rimborsato. Per questa ragione ritengo che l’investimento in parola sia conforme al principio dell’investitore in un’economia di mercato».

(220)

Danske Busvognmaend ricorda che in seguito la Corte dei conti danese ha analizzato la questione (cfr. allegato A 22) e si richiama alle conclusioni di quest’ultima (capitolo V, pagine 37 e 39 e, soprattutto, pagine 41 e 43), in cui la Corte ha spiegato che:

«l’inchiesta realizzata dalla Corte dei conti ha dimostrato che, quando ha elaborato il piano di ricapitalizzazione di Combus, il ministero dei trasporti doveva essere al corrente della cattiva gestione dell’impresa e dell’assenza di solide basi per adottare decisioni di natura economica, in particolare per quanto riguardava il controllo della redditività dei contratti di trasporto con autobus e dell’evoluzione dei costi generali».

(221)

Danske Busvognmaend ritiene che l’incertezza quanto alla redditività dell’investimento era tale da rendere impossibile l’applicazione del criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato. Ritiene inoltre che la ricapitalizzazione da 300 milioni di DKK del 1999 è stata fatta per evitare il fallimento dell’impresa che era imminente (cfr. punto 38 della risposta e le citazioni ivi contenute).

(222)

Danske Busvognmaend è convinta inoltre che, in seguito, le cose si siano svolte in modo diverso da quanto dichiarato ufficialmente dal ministro dei trasporti. Nella primavera del 2001, infatti, si è dovuto procedere a una nuova ricapitalizzazione e a una cancellazione di debiti per un totale di 240 milioni di DKK. I creditori privati inoltre hanno dovuto trovare un accordo che ha portato alla cancellazione di 100 milioni di DKK di crediti vantati nei confronti di Combus.

(223)

Danske Busvognmaend conclude sostenendo che nessun investitore operante in un’economia di mercato avrebbe agito, in circostanze analoghe, come lo Stato danese, poiché non avrebbe potuto attendersi alcuna remunerazione del capitale investito. Un normale investitore privato, secondo Danske Busvognmaend, avrebbe cercato di mettere fine ai contratti in perdita, lasciando che se ne facessero carico altre imprese, per garantire in questo modo la redditività di Combus.

(224)

Sulla base di tale posizione Danske Busvognmaend ricorda che nella causa T-157/01 il TPG, al punto 94, afferma che «il mercato danese del trasporto mediante autobus è capace di adattarsi rapidamente alle richieste delle autorità competenti in materia di trasporti e che, in caso di liquidazione di un’impresa aggiudicataria, si può facilmente fare ricorso ad altre imprese finché non venga indetta una nuova gara d’appalto. Di conseguenza, altri operatori avrebbero potuto rilevare i contratti di trasporto assicurati dalla Combus nel caso di una liquidazione di quest’ultima».

(225)

Per Danske Busvognmaend appare dunque evidente che un investitore privato avrebbe valutato con maggiore attenzione la possibilità di cedere i contratti esistenti o di consentire il fallimento dell’impresa. Una tale valutazione invece non è stata effettuata. È evidente che una serie di altri operatori del mercato del trasporto con autobus sarebbe stata interessata alla ripresa delle linee cedute da Combus. In particolare nella regione della capitale Combus era penalizzata sia dal fatto che la sua offerta era particolarmente bassa, sia perché doveva costruire infrastrutture di cui non disponeva (garage, ecc.). Si può supporre che Arriva sarebbe stata interessata a riprendere i contratti che Combus le aveva impedito di ottenere, in quanto Arriva disponeva delle strutture necessarie (garage, infrastrutture, ecc.) e avrebbe quindi potuto effettuare i trasporti a un costo inferiore.

(226)

Danske Busvognmaend ritiene che da talune dichiarazioni della Corte di giustizia delle Comunità europee si può desumere che può essere conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato il fatto di aiutare un’impresa nel momento in cui si cerca di venderla per il fatto che il fallimento di tale impresa sarebbe più oneroso. Affinché tuttavia una tale misura possa essere giustificata sulla base del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato occorre presentare una documentazione basata su dati economici affidabili indicanti che tale misura è più favorevole per la cosa pubblica di una liquidazione o fallimento. Secondo Danske Busvognmaend, però, le autorità danesi non hanno presentato alcun documento da cui emerga che sarebbe stato più oneroso per lo Stato procedere alla liquidazione di Combus o dichiararla in fallimento anziché mantenerla in vita e venderla, come poi è avvenuto. L’associazione ritiene al contrario che si sarebbe rivelato meno oneroso per lo Stato procedere alla liquidazione di Combus o dichiararla in fallimento. La cessione dei contratti ad altri operatori di trasporto avrebbe permesso di evitare le notevoli perdite di esercizio e i pesanti debiti registrati in seguito e avrebbe permesso di vendere il materiale e le infrastrutture all’altra parte a prezzi realistici.

(227)

Danske Busvognmaend ritiene che non siano state rispettate le condizioni definite negli orientamenti per la ristrutturazione del 1999.

(228)

Danske Busvognmaend è dell’avviso che le due misure siano da considerare due misure di aiuto distinte. Secondo tale associazione né il governo danese né Arriva sono riusciti a dimostrare che le due misure costituiscano due tranche dello stesso aiuto. Per Danske Busvognmaend il caso in esame indica anzi in modo chiaro che Combus era una società gestita male (e il governo danese ne era pienamente consapevole) e che nel 1999 le è stato erogato un sostegno finanziario senza valutazione e follow-up adeguati, rendendo poi necessaria l’erogazione di un ulteriore aiuto finanziario nel 2001.

(229)

Danske Busvognmaend sostiene che il governo danese non aveva fornito alcun piano di ristrutturazione anteriormente alla prima ricapitalizzazione del 1999 e che non è possibile presentare un piano di ristrutturazione a posteriori (37). In questo senso Danske Busvognmaend non condivide la posizione della Commissione quale illustrata ai considerando 36, 48 e 49 della decisione di avvio del procedimento.

(230)

Danske Busvognmaend sostiene che Combus, da impresa pubblica, non avrebbe mai raggiunto la redditività e, quindi, l’efficienza economica, ritenendo che quest’ultima potesse essere conseguita soltanto mediante la vendita di Combus a Arriva. A tal fine fa riferimento alla decisione di avvio del procedimento e alla posizione del TPG nella sentenza Combus, punti 115 e 116.

(231)

Danske Busvognmaend ritiene che le misure di aiuto a favore di Combus distorcono de facto la concorrenza sul mercato, in quanto hanno consentito ad Arriva di acquisire una quota di mercato di circa il 70 % grazie all’acquisizione di Combus. Di conseguenza Arriva si è trovata a detenere una posizione dominante sul mercato danese, mentre allo stesso tempo molte società che operano trasporto con autobus si sono trovate sull’orlo del fallimento. Danske Busvognmaend è del parere che il governo danese non abbia fatto nulla per evitare la distorsione della concorrenza; Combus, infatti, non ha rinunciato a nessuno dei suoi contratti quando, nel 1999, le è stato concesso l’aiuto, mentre le misure di aiuto del 2001 sono addirittura andate a vantaggio di Arriva. E ciò ha permesso ad Arriva di vendere una parte di Combus a Connex realizzando un profitto a scapito dei suoi concorrenti.

(232)

Sulla base degli orientamenti per la ristrutturazione e delle condizioni per ridurre quanto possibile indebite distorsioni della concorrenza, Combus avrebbe dovuto quantomeno rinunciare ai propri contratti. In questo senso Danske Busvognmaend condivide la posizione della Commissione quale illustrata al considerando 112 della decisione di avvio del procedimento.

(233)

Danske Busvognmaend ritiene che in relazione alla vendita di Combus il governo danese non abbia tenuto in alcuna considerazione questo punto e che non vi sia alcuna certezza che la vendita è stata realizzata al prezzo di mercato, cosa che avrebbe garantito la limitazione dell’aiuto al minimo indispensabile.

(234)

Secondo Danske Busvognmaend il governo danese ha riconosciuto chiaramente che non vi è stato un controllo sulla misura, tale da stabilire che l’aiuto concesso si limitava al minimo indispensabile e a questo titolo cita la pagina 6 dell’allegato K del caso Combus, dove il governo danese dichiara: «La ricapitalizzazione negoziata, richiesta da Arriva come condizione per acquisire le quote azionarie (di Combus), è basata su un piano economico che, ovviamente, è ignoto al venditore». E alla pagina 6 dell’allegato I dichiara altresì: «… il governo ritiene che la ricapitalizzazione richiesta da Arriva rifletta l’attuale valore di mercato della società …».

(235)

Danske Busvognmaend ritiene che vi siano buone ragioni per mettere fortemente in dubbio che l’aiuto concesso a Combus in relazione della vendita della società a Arriva si sia limitato al minimo indispensabile. L’associazione si dice anzi convinta che Arriva abbia fatto un buon affare e rimanda a questo proposito al capitolo 8 della sua nota del 24 febbraio 2003 e fa presente che il governo danese avrebbe fatto meglio a ricorrere a esperti indipendenti ai fini della vendita, come spesso previsto dalla Commissione nei casi di cessione di attività, e che la vendita non è stata effettuata a condizioni trasparenti e con procedure aperte a tutti i concorrenti in un dato ambito.

(236)

Alla Commissione sono pervenute inoltre le osservazioni (illustrate nella parte II della presente decisione) di Arriva Danmark A/S relative a un punto ben distinto, ovvero il prezzo di vendita concordato tra Arriva e Connex.

(237)

In primo luogo il governo danese ritiene che, citando un brano della relazione dell’Ufficio del verificatore generale di Danimarca estrapolato dal suo contesto, Danske Busvognmaend abbia fornito un’impressione distorta della realtà. Secondo il governo danese il brano citato è estratto da pagina 47 della relazione dal titolo «Osservazioni dell’Ufficio del verificatore generale di Danimarca» e fa riferimento a dati oggettivi che formano la base del progetto di legge presentato dal ministero dei trasporti alla commissione finanze del parlamento, base giuridica della ricapitalizzazione di Combus per 300 milioni di DKK.

(238)

A pagina 47 a proposito dei dati su cui si basa il progetto di legge, l’Ufficio del verificatore generale di Danimarca afferma:

«Dalle informazioni contenute nel progetto di legge si deve desumere che, dopo aver iscritto nel bilancio 1998 accantonamenti per 65 milioni di DKK, il quadro della situazione finanziaria di Combus alla fine del 1998 era sufficientemente accurato e costituiva quindi un ragionevole punto di partenza per stabilire le necessità di capitale dell’impresa. Il ministero dei trasporti, tuttavia, non ha asserito che le informazioni finanziarie sulla base delle quali è stato deciso l’accantonamento di 65 milioni di DKK provenivano soltanto da bilanci, stime e risparmi previsti comunicati dalla società.

L’Ufficio del verificatore generale di Danimarca ritiene che il ministero dei trasporti avesse la responsabilità di valutare il materiale presentato al fine di fornire al ministro e alla commissione finanze tutte le pertinenti informazioni collegate al progetto di legge. Il ministero dei trasporti non avrebbe dovuto preasentare il progetto di legge sulla base dei dati esistenti. In alternativa il ministero avrebbe potuto sottolineare, tenendo conto della necessità di procedere in tempi rapidi a una ricapitalizzazione di Combus, che il progetto di legge si basava esclusivamente sui bilanci e le stime formulate dalla società».

(239)

Secondo il governo danese, quindi, l’Ufficio del verificatore generale di Danimarca non ha criticato il fatto che il ministero abbia raccomandato la ricapitalizzazione di Combus per 300 milioni di DKK, quanto piuttosto il fatto che non abbia fatto presente alla commissione finanze che il progetto di legge era basato su bilanci e stime formulati dalla direzione di Combus. Poiché la ricapitalizzazione era urgente, il ministero dei trasporti non aveva altra scelta che raccomandare l’adozione di questo provvedimento, considerato necessario per evitare il fallimento di Combus e, di conseguenza, per realizzarne la vendita.

(240)

In secondo luogo il governo danese rileva che le osservazioni di Danske Busvognmaend sono centrate esclusivamente sulla questione se e in quale misura un investitore privato avrebbe provveduto a una simile ricapitalizzazione nel 1999 sulla base del fatto che i futuri profitti di Combus, in se stessi, avrebbero garantito un adeguato rendimento del capitale investito.

(241)

Tuttavia, nell’ottica del governo danese il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato non si basa solo su rendimento diretto che ci si potrebbe ragionevolmente aspettare dall’investimento dello Stato. Al contrario ritiene che si debba tenere conto delle perdite indirette latenti e degli effetti negativi sulle future privatizzazioni (ma non solo) determinati da un eventuale fallimento.

(242)

In terzo luogo il governo danese contesta l’asserzione secondo cui esistevano operatori interessati ad acquisire i contratti in perdita. Quand’anche fossero vi fossero stati potenziali acquirenti per tali contratti, un loro trasferimento avrebbe significato un’immediata conferma delle perdite realizzate su tali contratti e avrebbe avuto conseguenze finanziarie immediate e incalcolabili per Combus.

(243)

Il governo danese contesta inoltre l’asserzione secondo cui qualsiasi operatore avrebbe rilevato i contratti in perdita per un valore anche di poco superiore al loro valore negativo. Una vendita dei contratti sarebbe stata pertanto possibile soltanto a un prezzo di acquisto negativo. In ogni caso la vendita di singoli contratti e/o di singole immobilizzazioni o attività operative non sarebbe stata più vantaggiosa di una vendita di tutta la società. Tale valutazione è sottoscritta dall’Ufficio del verificatore generale di Danimarca (38).

(244)

Con riferimento al punto 94 della sentenza Combus, Danske Busvognmaend asserisce che in caso di fallimento di Combus altri operatori sarebbero stati pronti a rilevare in tempi rapidi i contratti di quest’ultima. Il governo danese non mette in dubbio la fondatezza di questa asserzione ma rileva che ciò non incide sulla valutazione legale del fatto che lo Stato abbia agito o no in conformità del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato. L’informazione può tuttavia essere utile per valutare in che misura il fallimento di Combus inciderebbe sulla gestione dei trasporti pubblici e provocherebbe una turbativa dei servizi di trasporto.

(245)

In relazione alle argomentazioni di Danske Busvognmaend il governo danese rileva che eventuali riserve quanto al pagamento dell’aiuto in occasioni successive non incide sul fatto che un aiuto di un dato importo non possa essere considerato come singola misura di aiuto erogata in più di una rata. Elemento decisivo in questo contesto è invece una valutazione globale per accertare se i singoli importi degli aiuti siano collegati a livello cronologico e di obiettivi in modo tale da poter essere considerati un’unica misura.

(246)

Il governo danese ammette che contestualmente alla ricapitalizzazione per 300 milioni di DKK non ha presentato un piano di ristrutturazione alla Commissione e che non ha comunicato a quest’ultima i dettagli sulla vendita di Combus una volta raggiunto un accordo con Arriva nel novembre 2000.

(247)

Il governo danese non condivide tuttavia l’interpretazione che Danske Busvognmaend dà della sentenza della Corte di giustizia relativa alla causa C-17/99, Francia/Commissione, ovvero che uno Stato membro non possa trasmettere un piano di ristrutturazione alla Commissione se ha già erogato l’aiuto.

(248)

Il governo danese rileva in primis che gli orientamenti per la ristrutturazione del 1999 non contengono norme o istruzioni sui tempi per presentare un piano di ristrutturazione alla Commissione. L’unica condizione chiara è che la Commissione non può approvare un aiuto alla ristrutturazione senza prima aver ricevuto il relativo piano.

(249)

Il governo danese ritiene che anche quando una misura di aiuto viene attuata senza preventiva notifica alla Commissione, quest’ultima deve verificare che l’aiuto soddisfi le condizioni per una sua approvazione. Ciò è stabilito tra l’altro dall’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 (di seguito il «regolamento di procedura»), in virtù del quale è perfettamente accettabile che la Commissione riceva un piano di ristrutturazione approvato prima che la Commissione stessa abbia deciso se l’aiuto è compatibile o no con il mercato comune.

(250)

In relazione al punto 43 nella causa C-17/99, Francia/Commissione (39), il governo danese rileva che, secondo il punto 41, la Commissione, nella decisione oggetto della causa, aveva affermato che «il governo francese non ha presentato un programma di ristrutturazione credibile» e che «dopo l’avvio del procedimento le autorità francesi non hanno presentato nessun programma di ristrutturazione». ″

(251)

Secondo il governo danese dalla formulazione utilizzata dalla Commissione emerge con chiarezza che sarebbe stato sufficiente soddisfare le condizioni previste dagli orientamenti per la ristrutturazione del 1999 per poter presentare un piano di ristrutturazione dopo l’avvio del procedimento formale. Il fattore decisivo pertanto non è il momento preciso in cui viene presentato il piano di ristrutturazione ma il fatto che esso sia presentato prima che la Commissione adotti una decisione finale.

(252)

Il governo danese ritiene pertanto che i piani di ristrutturazione dell’8 e 23 gennaio 2001 sono stati presentati in tempo e che soddisfano le condizioni previste dagli orientamenti per la ristrutturazione del 1999.

(253)

Nelle comunicazioni di febbraio e aprile 2007, il governo danese rileva che un piano di ristrutturazione finanziario e operativo era disponibile quando la commissione finanze aveva approvato la ricapitalizzazione del 1999.

(254)

Il governo danese ritiene che la vendita a Connex di una parte di Combus da parte di Arriva non si sia tradotta in profitti superiori ai calcoli e alle aspettative del governo danese e di Arriva al momento della vendita di Combus a quest’ultima.

(255)

In risposta alle asserzioni di Danske Busvognmaend, secondo cui la vendita non è stata oggetto di gara pubblica, il governo danese afferma che il processo di vendita è stato particolarmente lungo, competitivo, non discriminatorio e trasparente e che il prezzo finale non è risultato molto diverso dall’offerta originaria.

(256)

All’affermazione secondo cui il prezzo di mercato non è stato oggetto di controlli indipendenti, il governo danese risponde che la vendita è stata approvata dalla commissione finanze del parlamento sulla base di analisi effettuate dal consulente finanziario dello Stato, Alfred Berg. Il governo danese è dell’avviso che tale controllo sia sufficiente. Secondo il governo danese i brani tratti dall’allegato alla causa presso il TPG, citati da Danske Busvognmaend, non contengono alcun rilievo quanto a eventuali lacune nei controlli per verificare che l’aiuto fosse limitato al minimo indispensabile.

(257)

Il governo danese spiega inoltre che dopo la vendita sono state realizzate tre indagini indipendenti sul prezzo di quest'ultima, ovvero «Relazione sull’indagine relativa a Combus A/S», «Inchiesta legale sulla gestione della proprietà di Combus A/S da parte dello Stato» e la «Relazione del controllore generale».

(258)

Alla luce di quanto precede il governo danese contesta l’affermazione secondo cui non sono stati effettuati controlli per garantire che l’aiuto fosse limitato al minimo indispensabile. Il riferimento fatto da Danske Busvognmaend agli allegati K e I della causa non ha nulla a che vedere con la questione di cui trattasi (ovvero che l’aiuto fosse o no limitato al minimo indispensabile). Tuttavia le citazioni in parola dimostrano che la vendita a Arriva è stata preparata sulla base di un piano economico e che il prezzo di vendita rifletteva quello di mercato.

(259)

Il governo danese infine non ritiene che l’impiego di revisori indipendenti avrebbe determinato una valutazione o un prezzo di vendita differenti per le azioni di Combus. Per il governo danese il test decisivo è stato quello del mercato.

(260)

A norma dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato, «salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(261)

Come descritto in precedenza, Combus ha ricevuto un sostegno da parte del governo danese in forma di conferimenti di capitale (nel 1999 e 2001), di un prestito subordinato (nel 1999), della successiva conversione del prestito subordinato in capitale azionario e di garanzie fornite all’acquirente. È quindi importante ai fini dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, stabilire se il sostegno finanziario erogato rispettivamente nel 1999 e nel 2001 nell’ambito del processo di privatizzazione sia da considerarsi come un’unica misura (sostegno erogato in due tranche) o come due misure distinte.

(262)

Nella causa relativa a BP Chemicals il TPG ha indicato come importanti ai fini di tale valutazione gli aspetti riportati di seguito:

(263)

Alla luce delle osservazioni del governo danese e delle terze parti, la Commissione qui di seguito analizza se siano rispettati nel caso di cui trattasi i criteri stabiliti dal TPG nella causa relativa a BP Chemicals.

(264)

Le misure in oggetto sono state adottate rispettivamente il 27 maggio 1999 e il 15 gennaio 2001. Pertanto tra le due decisioni sono intercorsi circa 18 mesi.

(265)

Il governo danese sostiene che, data la complessità del processo di privatizzazione, 18 mesi costituiscono un lasso di tempo ragionevolmente breve e si richiama a questo proposito al caso di BP Chemicals, in cui sono trascorsi 22 mesi tra l’erogazione della prima e della seconda rata dell’aiuto.

(266)

La Commissione non è convinta delle argomentazioni avanzate dal governo danese. In primo luogo esiste un’importante differenza fattuale tra il fascicolo BP Chemicals e quello in oggetto. Nel caso di BP Chemicals, la società pubblica ENI ha ricapitalizzato a tre riprese l’impresa ENIChem, nel 1992, 1993 e 1994. Il TPG doveva verificare se la Commissione avesse valutato adeguatamente il terzo conferimento di capitale – nel senso della sua conformità con il principio dell’investitore privato – mentre i primi due erano stati qualificati come aiuti di Stato. In relazione alla successione cronologica delle misure il TPG ha riscontrato che il terzo conferimento di capitale era già previsto dal piano di ristrutturazione adottato dalla direzione dell’ENI lo stesso giorno del secondo conferimento di capitale, nel dicembre 1993. La decisione di autorizzare un terzo conferimento di capitale è stata poi adottata meno di un mese dopo, nel gennaio 1994.

(267)

Nel caso di cui trattasi, al contrario, nessun elemento indica che nel 1999, quando hanno deciso il primo conferimento di capitale, le autorità danesi prevedessero una seconda ricapitalizzazione in una fase successiva della ristrutturazione. anzi: il primo conferimento di capitale era stato calcolato in modo da essere sufficiente per ripristinare la redditività economica di Combus. Il secondo conferimento di capitale è stato deciso più di un anno e sei mesi dopo il primo del dicembre 2000, quando è risultato chiaro che la prima ricapitalizzazione non era stata sufficiente.

(268)

Se si prende in esame la sequenza cronologica, due argomentazioni depongono a favore dell’ipotesi che le due ricapitalizzazioni costituiscano due misure separate:

(269)

Il governo danese ritiene che le misure del 1999 e del 2001 perseguivano lo stesso scopo, ovvero la ristrutturazione e la ricapitalizzazione di Combus in vista della privatizzazione della società.

(270)

La Commissione non è di questo parere. La descrizione dettagliata dei fatti riportata in precedenza indica che la ricapitalizzazione di Combus nel 1999 è stata decisa per evitare il fallimento imminente della società. Non aveva quindi come obiettivo la privatizzazione di Combus ma si era resa necessaria poiché era fallito il primo tentativo di privatizzare Combus.

(271)

La seconda ricapitalizzazione aveva invece l’obiettivo di aumentare il capitale di Combus a un livello tale da indurre l’acquirente Arriva rilevare la società benché dietro pagamento di un prezzo simbolico.

(272)

La Commissione riconosce che entrambi i conferimenti di capitale sono stati corredati di misure di ristrutturazione e che erano finalizzati ad assorbire le perdite generate dai contratti per i quali Combus aveva presentato offerte eccessivamente basse.

(273)

La Commissione ritiene tuttavia che l’obiettivo primario delle ricapitalizzazioni fosse differente, ovvero evitare il fallimento nel primo caso e preparare la privatizzazione nel secondo.

(274)

La situazione di Combus al momento dell’adozione delle misure non registrava cambiamenti significativi; la società era in perdita a causa di contratti di servizio pubblico conclusi a un prezzo insufficiente per la fornitura dei servizi.

(275)

La Commissione, esaminate le osservazioni delle parti e applicando le argomentazioni svolte dal TPG nella causa BP Chemicals, ritiene che le due misure di ristrutturazione adottate nel 1999 e nel 2001 costituiscano due misure distinte ai fini della valutazione ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. E ciò per tre ragioni fondamentali: