(1)

Il 22 febbraio 2006 la Commissione ha adottato la decisione di avviare il procedimento di indagine formale [C(2006) 461 def.] a seguito delle numerose denunce presentate da due associazioni industriali finlandesi, secondo le quali le autorità finlandesi, nel processo di scorporo dell'impresa statale Tieliikelaitos dall'amministrazione nazionale finlandese, avrebbero violato una serie di disposizioni del trattato CE, comprese quelle sugli aiuti di Stato.

(2)

Con lettera del 23 febbraio 2006, la Commissione ha informato la Finlandia della sua decisione di avviare il procedimento, offrendo alle autorità finlandesi la possibilità di presentare le loro osservazioni nel termine di un mese.

(3)

Con lettera del 3 maggio 2006, la Commissione ha trasmesso ai denuncianti una copia della decisione di avviare il procedimento di indagine formale, offrendo loro la possibilità di presentare osservazioni nel termine di un mese.

(4)

Dopo aver concesso due proroghe del termine per la risposta, la Commissione ha ricevuto la risposta delle autorità finlandesi alla decisione di avviare il procedimento con lettera del 31 maggio 2006.

(5)

Con lettera del 22 giugno 2006 i denuncianti hanno trasmesso le proprie osservazioni in ordine alla decisione di avviare il procedimento.

(6)

La Commissione ha trasmesso le suddette osservazioni alle autorità finlandesi con lettera del 6 luglio 2006 dando loro la possibilità di rispondere nel termine di un mese.

(7)

La Commissione ha ricevuto la risposta della Finlandia alle osservazioni dei denuncianti con lettera del 27 settembre 2006.

(8)

Successivamente alla riunione del 7 settembre 2006 tra le autorità finlandesi e la Commissione, le autorità finlandesi hanno trasmesso il 6 febbraio 2007 informazioni complementari.

(9)

Il 20 aprile 2007 la Commissione ha trasmesso alle autorità finlandesi una lettera con la quale si chiedono ulteriori chiarimenti. La risposta delle autorità finlandesi è pervenuta il 22 maggio 2007.

(10)

Nelle lettere del 4 e del 27 luglio 2007 la Commissione ha chiesto alle autorità finlandesi di fornire le informazioni mancanti, necessarie all'adozione della decisione finale. Le risposte sono state ricevute in data 10 agosto e 29 agosto 2007, rispettivamente.

(11)

Tieliikelaitos è un'impresa statale finlandese che svolge le sue attività, da un lato, nel settore della progettazione, costruzione e manutenzione stradale e, dall'altro lato, nella fornitura di servizi traghetto. Anche se dal 14 febbraio 2007 il nome dell'impresa è diventato Destia, per ragioni di continuità, la Commissione userà nel testo della presente decisione il suo nome iniziale, Tieliikelaitos.

(12)

Secondo il diritto amministrativo finlandese, un'impresa statale è un ente di proprietà statale non avente forma societaria che esercita attività imprenditoriali. Le imprese commerciali statali sono disciplinate dalle disposizioni della Legge sulle imprese statali (2). Lo status di impresa statale è un ibrido tra un ente amministrativo e un'impresa di proprietà dello Stato. Un'impresa statale esercita le sue attività in conformità con i principi di mercato, tuttavia il Parlamento, il governo e i ministri interessati dispongono di poteri decisionali e direttivi.

(13)

Pur se diminuito negli ultimi sei anni del 15 % Tieliikelaitos ha realizzato nel 2006 un fatturato di 474,1 Mio EUR, e continua ad essere un importante attore nel settore delle infrastrutture del mercato finlandese dell'ingegneria civile.

(14)

Le componenti più importanti del suo fatturato sono: servizi di costruzione (47 %), servizi di manutenzione (31 %), servizi di pavimentazione e di composti minerali (lavori di asfaltatura, servizi di segnalazione stradale, produzione di composti minerali — 11 %). Tieliikelaitos fornisce servizi all'amministrazione stradale finlandese (68 % del suo fatturato), a imprese commerciali (15 %), a comuni e città (13 %), e ad altre agenzie governative (2 %), ecc.

(15)

L'utile operativo della Tieliikelaitos nel 2006 è stato di 10,6 Mio EUR; nello stesso anno i suoi dipendenti erano 2 469.

(16)

Sino alla fine del 2000 la manutenzione della rete delle strade nazionali finlandesi è stata effettuata principalmente dal servizio stradale finlandese. Quest'ultimo ha anche eseguito parzialmente la progettazione e la costruzione di nuove strade statali. Occorre menzionare in questo contesto il fatto che in Finlandia esistono 78 000 km di strade statali, 26 000 km di strade comunali e 350 000 km di strade «forestali» private (di bassa qualità).

(17)

Il Servizio strade era un'amministrazione statale, responsabile della gestione e della manutenzione delle strade pubbliche e del miglioramento del traffico stradale e delle attività connesse. Ai sensi del diritto amministrativo finlandese un ente statale è un dipartimento dell'amministrazione nazionale, sprovvisto di personalità giuridica, ma facente parte dello Stato.

(18)

Nel periodo pre-liberalizzazione si ricorreva ai servizi di consulenti privati, di promotori, di imprese di manutenzione solo nel caso in cui il dipartimento «Costruzioni stradali» (3) del Servizio strade non potesse farsene carico. In particolare, nel settore della manutenzione stradale periodica (4), consistente principalmente nel tenere sgombre le strade dal ghiaccio, prima dell'inizio del processo di liberalizzazione non esistevano praticamente contraenti privati. Questi ultimi avevano presentato solo due progetti modesti quando verso la fine degli anni 90 furono indette le prime gare pubbliche a titolo sperimentale.

(19)

Nel marzo 2000 le autorità finlandesi decisero di procedere allo scorporo del ramo «Costruzioni stradali» del Servizio strade, che perse quindi le caratteristiche di impresa statale, e di mutare il suo nome in Tieliikelaitos. L'amministrazione stradale avrebbe svolto le funzioni di agenzia cliente per le attività di manutenzione stradale. Il fine era separare le funzioni di cliente per l'acquisto di servizi di manutenzione e costruzione dalla funzione di fornitore degli stessi servizi.

(20)

La Finlandia ha optato per un'apertura graduale del mercato. In questo contesto il compito dell'amministrazione stradale era creare le condizioni per la creazione di mercati attivi, ad esempio, introducendo procedimenti di gara di tipo concorsuale.

(21)

La riforma ha permesso di aprire completamente alla concorrenza la progettazione, la costruzione e la manutenzione delle strade statali entro la fine del 2004. Per le strade comunali, in conformità con il principio di sussidiarietà, i singoli comuni possono decidere se impiegare o no le loro capacità produttive. Ad ogni modo, se decidono di esternalizzare i rispettivi servizi, devono farlo mediante gare pubbliche.

(22)

Per quanto attiene ai servizi traghetto, l'apertura del mercato alla concorrenza avverrà nel 2010.

(23)

Durante il periodo di transizione dal 2001 al 2004, ai sensi della legge su Tieliikelaitos (5) e ai sensi del decreto governativo su Tieliikelaitos (6), quest'ultima:

(24)

Inoltre, nel corso del periodo di transizione, al personale trasferito a Tieliikelaitos è stata garantita la stabilità dell'impiego: la decisione del Parlamento finlandese sulla riforma dei servizi stradali (7) prevedeva che Tieliikelaitos non avrebbe notificato avvisi di licenziamento al suo personale, né lo avrebbe licenziato, né imposto trasferimenti forzati durante il periodo di transizione.

(25)

A Tieliikelaitos sono state imposte una serie di restrizioni a carattere permanente.

(26)

In primo luogo, conformemente alla legge che la riguarda, l'impresa è obbligata in via permanente a presentare offerte per tutti i contratti di manutenzione stradale e di prestazione di servizi traghetto in tutto il paese.

(27)

In secondo luogo, la società deve essere pronta a fornire i suoi servizi in situazioni di emergenza. L'amministrazione stradale e Tieliikelaitos hanno l'obbligo di effettuare i preparativi per le situazioni di emergenza in conformità con la legge specifica in materia, la legge sui poteri in caso di emergenza (8). I preparativi dovranno essere realizzati mediante un piano preventivo, preparativi preventivi per gli interventi in situazioni di emergenza e altre misure. Sulla base di un progetto di legge governativo (9) il ministro dei Trasporti e delle comunicazioni decide separatamente il grado di preparazione necessario e la ripartizione delle responsabilità tra l'amministrazione stradale e Tieliikelaitos. Inoltre durante il periodo di transizione l'impresa in questione ha avuto l'obbligo di mantenere riserve di sicurezza di combustibili liquidi.

(28)

Infine, al pari di qualsiasi altra impresa statale, Tieliikelaitos deve concentrare le sue attività sulle sue funzioni principali. In particolare, è soggetta a restrizioni in relazione alle attività che possono essere svolte dalle sue filiali e alla sua capacità di operare all'estero, e in relazione al divieto di effettuare determinate transazioni finanziarie interne.

(29)

Nell'adunanza generale del 21 dicembre 2000 il governo finlandese decise la struttura degli attivi dello stato patrimoniale di Tieliikelaitos, che ha cominciato le attività all'inizio del 2001. Gli attivi trasferiti sotto il controllo di Tieliikelaitos sono stati iscritti in parte come prestito a lungo termine e in parte come capitale proprio.

(30)

Lo Stato ha quindi concesso a Tieliikelaitos un prestito a lungo termine di capitale di 41,44 Mio EUR. Il periodo di rimborso del prestito è di 15 anni (dal 1o gennaio 2001 al 1o gennaio 2015) con esonero del rimborso del capitale nei primi tre anni. Venne anche deciso che il tasso di interesse sarebbe aumentato gradualmente fino al 5 %, secondo il seguente profilo: 1 % nel 2001, 1,5 % nel 2002, 2,5 % nel 2003, 3,5 % nel 2004 e dal 2005 in poi al 5 %.

(31)

Quando si è deciso di scindere il Servizio strade in amministrazione stradale e Tieliikelaitos, le proprietà del Servizio strade furono divise in modo che gli attivi coperti dalla legislazione statale (vale a dire principalmente le strade stesse) restassero sotto controllo dell'amministrazione stradale, mentre gli attivi utilizzati per la manutenzione stradale e i servizi traghetto fossero inclusi nelle scritture contabili di Tieliikelaitos.

(32)

Il trasferimento delle attrezzature è stato effettuato al valore iscritto nelle scritture contabili, basato sul prezzo di acquisizione, dedotto l'ammortamento maturato. Anche le risorse rappresentate dalla ghiaia estratta sono state annotate nel bilancio dell'impresa Tieliikelaitos al loro valore contabile.

(33)

Il valore contabile dei depositi di terra e di ghiaia è stato aumentato giacché il governo finlandese lo aveva ritenuto inferiore al suo valore reale. A tal fine il ministro finlandese dei Trasporti e delle comunicazioni ha istituito un gruppo di lavoro (10) con il compito di predisporre proposte sui depositi di terra e ghiaia ancora di proprietà dell'amministrazione stradale e quelli ceduti a Tieliikelaitos e sul corretto valore di mercato di tali siti. Tuttavia il gruppo di lavoro non ha raggiunto nessun consenso sul valore dei terreni.

(34)

Il ministro dei Trasporti e delle comunicazioni ha deciso di valutare da solo i terreni dopo avere chiesto il parere di un consulente indipendente, Catella Real Estate Consulting Ltd (di seguito «Catella»).

(35)

Le disposizioni transitorie per la riforma del servizio stradale prevedevano che dal 2001 al 2004 solo una parte dei contratti di progettazione, costruzione e manutenzione sulle strade statali sarebbero stati aggiudicati mediante gara pubblica gestita dall'amministrazione stradale e che tale quota sarebbe stata aumentata gradualmente. I restanti contratti sarebbero stati conclusi tra Tieliikelaitos e l'amministrazione stradale mediante contratti conclusi a trattativa privata, senza gara.

(36)

Il punto di partenza per la fissazione dei prezzi dei contratti a trattativa privata era il livello dei prezzi dei contratti aggiudicati mediante gara. Di conseguenza l'amministrazione stradale ha esaminato le offerte di Tieliikelaitos per i contratti a trattativa privata e li ha comparati con i prezzi delle offerte nelle gare pubbliche. Nei successivi negoziati tra Tieliikelaitos e l'amministrazione stradale si è tenuto in considerazione il fatto che Tieliikelaitos disponeva di personale in esubero, il che aveva l'effetto di aumentare i suoi costi. La differenza di costo presa in considerazione in altre misure di aggiustamento di personale (in particolare, progetti di servizi speciali) non è stata tuttavia compensata mediante contratti a trattativa privata.

(37)

Durante il periodo transitorio l'amministrazione stradale e Tieliikelaitos hanno concordato ogni anno il procedimento di aggiustamento delle spese, grazie al quale le differenze dei margini tra i prezzi dei contratti a trattativa privata e i prezzi dei contratti aggiudicati mediante gara venivano successivamente livellati fino a un certo grado. Il ricorso a questo meccanismo è esposto nei capitoli 4, 5 e 6 (anche se dopo gli aggiustamenti esistevano ancora delle differenze tra i margini dei contratti a trattativa privata e quelli conclusi mediante gara). Questi accordi hanno contribuito a avvicinare i margini dei contratti a trattativa privata e quelli conclusi mediante gara nel corso del periodo transitorio.

(38)

In Finlandia i servizi traghetto sono parte del servizio pubblico stradale, a partire da 43 posti di attracco. Tali posti di attracco sono concentrati nell'arcipelago di Turku e nelle acque interne navigabili della Finlandia orientale.

(39)

Assieme alla riforma dell'amministrazione stradale è stato deciso di aprire gradualmente alla concorrenza a partire dal 2005 il trasporto su traghetto — parte dei servizi pubblici stradali come si è detto — e di aggiudicare mediante gara pubblica tutti i nuovi contratti di servizi traghetto dal 2010.

(40)

L'invito a manifestare interesse per 3 dei complessivi 10 contratti di trasporto su traghetto non ha raggiunto risultati soddisfacenti in quanto ciò si è tradotto, da un lato, in maggiori spese per l'amministrazione stradale (11) e, dall'altro, in un rafforzamento della posizione di mercato di Tieliikelaitos. Di conseguenza, per il momento l'amministrazione stradale continua a stipulare contratti a trattativa privata con Tieliikelaitos cercando contemporaneamente un altro modo di aggiudicazione per le prossime gare.

(41)

Quando è stata creata, tutto il personale di manutenzione delle strade del Servizio strade è stato trasferito a Tieliikelaitos. Ciò ha determinato un significativo esubero di personale nella Tieliikelaitos. Questo fatto non è contestato dai denuncianti, il quali riconoscono nella loro lettera del giugno 2006 che «Tieliikelaitos aveva uno svantaggio strutturale giacché era obbligata a assumere tutti i suoi dipendenti e a non poterne licenziare nessuno». Nel corso del periodo transitorio sono stati adottati tre tipi di misure per risolvere questo problema.

(42)

In primo luogo a 116 dipendenti è stata offerta la possibilità — da essi accolta — di occupare posti vacanti in altre amministrazioni dello Stato di cui 9 nell'amministrazione delle strade).

(43)

In secondo luogo, sono stati stanziati 20,1 Mio EUR per finanziare gli aggiustamenti del personale di Tieliikelaitos, in particolare per aiutare gli impiegati nella ricerca di nuovi posti di lavoro, per finanziare la formazione supplementare e la riconversione del personale e per sostenere il pensionamento anticipato.

(44)

In terzo luogo, le persone per le quali non esisteva un posto di lavoro in seguito a contratti aggiudicati a Tieliikelaitos in una gara di appalto o a contratti conclusi a trattativa privata tra Tieliikelaitos e l'amministrazione stradale e che non potevano beneficiare del pensionamento anticipato o di disposizioni simili, sono state impegnate in progetti di servizio commissionati dall'amministrazione stradale. Tali progetti erano relativi, ad esempio, alla pulizia stradale o al restauro di edifici e di aree esterne. Complessivamente, l'amministrazione stradale ha pagato 68 Mio EUR per finanziare questi progetti di servizio. In media, nel periodo 2001-2004 questi progetti di servizio hanno permesso di retribuire personale nella misura di 600-700 uomini/anno.

(45)

Nel corso del periodo di transizione lo staff di Tieliikelaitos è diminuito passando da 4 235 dipendenti nel 2001 a 3 037 dipendenti nel 2004.

(46)

Le imprese statali non sono persone giuridiche autonome e quindi lo Stato, in ultima analisi, è responsabile degli impegni assunti dalle imprese statali come disposto all'articolo 6 della legge sulle imprese di Stato.

(47)

Per quanto attiene alla responsabilità dello Stato, ai sensi dell'articolo 3, capo 1 della legge fallimentare, le imprese statali non possono essere dichiarate fallite.

(48)

Per controbilanciare i benefici connessi all'inapplicabilità della legislazione fallimentare, la normativa finlandese dispone il pagamento allo Stato di una tassa per i debiti contratti e per le garanzie concesse da un'impresa statale dopo il 1o gennaio 2003 (12).

(49)

Ai sensi dell'articolo 15 della legge sui prestiti statali e sulle garanzie dello Stato (13), nel determinare l'ammontare di tale tassa di garanzia, è necessario considerare l'importo degli eventuali pagamenti obbligatori a carico dello Stato derivanti dalla garanzia, la natura e l'ambito delle operazioni dell'oggetto di rischio e la sua situazione economica, la solvibilità dell'oggetto di rischio, la solvibilità dell'economia nazionale dell'oggetto di rischio e altre questioni e condizioni concorrenziali che incidono sul rischio coperto.

(50)

Per quanto attiene ai crediti a lungo termine, il decreto del governo sulle tasse per la garanzia dello Stato (14), prevede il pagamento di una somma forfettaria dello 0,25 % del credito (commissione di gestione). Se il rischio di perdita relativo alla garanzia è eccezionalmente elevato, la somma forfettaria è aumentata di 1,50 punti percentuali. Inoltre è riscossa una tassa annuale all'aliquota dello 0,35 per cento del credito. In caso di cambiamenti significativi delle condizioni di mercato, l'ammontare della tassa annuale deve essere adattato entro 12 mesi.

(51)

Per i crediti a breve termine, la citata legge sui prestiti statali e sulle garanzie dello Stato fissa una tassa annua pari alla metà della tassa annua per i crediti a lungo termine.

(52)

Il trattamento delle imprese statali per quanto attiene all'imposta sulle società è fissato nella legge sull'imposta sul reddito (15). In conformità con i principi fissati nell'articolo 21.3 di detta legge, le imprese statali che operano principalmente per soddisfare le esigenze di un'altra istituzione statale non sono tenute al pagamento della tassa.

(53)

Durante il periodo di transizione, la maggior parte del fatturato di Tieliikelaitos proveniva da contratti stipulati con un'altra istituzione pubblica (l'amministrazione stradale), motivo per cui non sono state applicate imposte sulla rendita ricevuta da tale attività.

(54)

Inoltre, fino a luglio 2004, ogni volta che Tieliikelaitos acquistava terreni, i venditori erano ampiamente esonerati dalle tasse sui rispettivi utili da capitale come previsto dall'articolo 49 della legge sull'imposta sul reddito (16). Nel luglio 2004 questa disposizione è stata abrogata.

(55)

Nella decisione che ha avviato il procedimento la Commissione esprimeva perplessità sulle seguenti questioni:

(56)

I denuncianti ritengono che il tasso di interesse previsto per il prestito statale concesso a Tieliikelaitos è palesemente inferiore al tasso di mercato e che il vantaggio monetario corrispondente ricevuto da Tieliikelaitos è stato di circa 3,2 Mio EUR nel periodo 2001-2004.

(57)

I denuncianti ritengono che i tassi di interesse più elevati fissati per il periodo 2005-2015 non attenuano realmente tale vantaggio. Poiché essi sono aumentati solo a partire dal 2005, il tasso del 5 % fissato per il periodo 2005-2015 potrà a breve non risultare più elevato di quelli attualmente praticati sul mercato.

(58)

I denuncianti osservano che il valore dei depositi iscritto a bilancio di Tieliikelaitos dallo Stato finlandese è inferiore di 15 Mio FIM (17) rispetto alla stima fatta da un esperto indipendente (Catella). Secondo i calcoli fatti dal settore privato di movimentazione terra, la differenza sarebbe ancora maggiore. Inoltre, a giudizio dei denuncianti, sarebbe stato più opportuno che Tieliikelaitos avesse comperato i terreni necessari per l'esecuzione dei suoi contratti da fornitori esterni, al prezzo di mercato.

(59)

I denuncianti ritengono anche che le deduzioni di non vendibilità rispetto al valore dei depositi di terra e di ghiaia che sono state fatte nei rendiconti finanziari di Tieliikelaitos durante il 2002-2004 ed accolte dagli auditor di Tieliikelaitos non possono essere considerate una prova dell'assenza dell'aiuto nella cessione dei depositi di terra e di ghiaia. I denuncianti ritengono che gli auditor di Tieliikelaitos non avevano una sufficiente esperienza dei siti per eseguire questo tipo di valutazione. Secondo i denuncianti gli auditor si sono basati sulle stime fatte dalla direzione di Tieliikelaitos.

(60)

I denuncianti ritengono che l'aiuto relativo ai contratti a trattativa privata conferiti a Tieliikelaitos dall'amministrazione stradale sia stato pari a 21,5 Mio EUR calcolati sulla base della differenza nei margini tra contratti a trattativa privata e contratti aggiudicati mediante gara, sottoscritti da Tieliikelaitos.

(61)

Inoltre, i denuncianti sospettano che i margini dei contratti a trattativa privata potrebbero essere stati ridotti artificialmente, considerando anche i costi del personale non implicato nella loro esecuzione.

(62)

Ritengono inoltre che la cosiddetta procedura per l'adeguamento della spesa relativa ai contratti a trattativa privata (18) abbia consentito a Tieliikelaitos di accedere ogni anno nel periodo 2001-2004 a fondi supplementari che ha potuto utilizzare per circa un anno senza pagare interessi all'amministrazione stradale.

(63)

I denuncianti ritengono che l'aiuto ricevuto da Tieliikelaitos le ha consentito, tra l'altro, di acquisire appalti di progettazione e costruzioni (19) che avevano margini più bassi.

(64)

I denuncianti sostengono che il fatto che i risultati finanziari di Tieliikelaitos, confrontati con quelli dei concorrenti, fossero inferiori alla media del settore, dimostra solo che Tieliikelaitos operava in condizioni di inefficienza e che essa applicava una politica di fissazione dei prezzi anticoncorrenziale in settori liberalizzati.

(65)

I denuncianti ritengono che i contratti a trattativa privata per servizi traghetto conferiscano un vantaggio a Tieliikelaitos. Ritengono che Tieliikelaitos sia in grado di fornire servizi traghetto a un prezzo comparativamente inferiore solo perché ha ricevuto dall'amministrazione impianti e attrezzature che non devono essere rinnovati o perché i relativi costi di capitale non devono essere presi in considerazione nel valore delle attrezzature.

(66)

Secondo i denuncianti, nel periodo 2001-2004 Tieliikelaitos ha ricevuto circa 100 Mio EUR sotto forma di aiuto di Stato per risolvere il problema dell'eccedenza di personale.

(67)

Tra l'altro, i denuncianti ritengono che Tieliikelaitos abbia beneficiato di un aiuto relativo al fatto che i suoi dipendenti hanno ricevuto un trattamento privilegiato nell'occupare posti vacanti nell'amministrazione statale, compresa l'amministrazione delle strade. Complessivamente, ciò ha consentito a Tieliikelaitos di ridurre i suoi dipendenti di 116 unità.

(68)

I denuncianti ritengono che il trasferimento dei dipendenti che ne è risultato si è tradotto in un vincolo per le amministrazioni governative interessate, le quali non hanno potuto scegliere i candidati migliori e meno cari sul mercato del lavoro e ha cagionato oneri aggiuntivi per lo Stato, il quale avrebbe potuto assumere personale esterno con minori spese e condizioni di lavoro più favorevoli. I dipendenti della Tieliikelaitos trasferiti hanno mantenuto le precedenti condizioni di lavoro e hanno occupato nuovi posti con il trattamento economico riservato al personale esperto.

(69)

Inoltre i denuncianti espongono che Tieliikelaitos ha ricevuto 20,1 Mio EUR come aiuto di Stato finanziato dal bilancio dell'Amministrazione delle strade per aiutare i suoi dipendenti nella ricerca di nuovi posti di lavoro, per finanziare misure di riqualificazione e riconversione del personale e per incentivare il pensionamento anticipato.

(70)

I denuncianti ritengono anche che il personale impiegato nei progetti di servizi speciali costituisse la riserva di manodopera della Tieliikelaitos, mentre le spese relative venivano pagate dallo Stato finlandese. Affermano che nel settore privato non esistono possibilità di questo tipo ma che, al contrario, al termine di un progetto o di un contratto il datore di lavoro privato è ancora obbligato a retribuire il dipendente oppure notificargli l'avviso di licenziamento e a retribuirlo durante il periodo di preavviso.

(71)

Infine, i denuncianti dubitano che Tieliikelaitos abbia sufficientemente contribuito al finanziamento delle misure di riduzione del personale con fondi propri. Secondo l'opinione dei denuncianti, i rendiconti finanziari di Tieliikelaitos non forniscono alcuna prova al riguardo.

(72)

I denuncianti osservano che quando Tieliikelaitos ha acquistato i terreni durante il periodo transitorio, i venditori hanno beneficiato di una sostanziale riduzione dell'imposta sulle plusvalenze, il che costituisce un ulteriore aiuto di Stato indiretto a beneficio della Tieliikelaitos.

(73)

I denuncianti ritengono che l'esclusione della Tieliikelaitos dal campo di applicazione della legislazione fallimentare costituisca un aiuto di Stato illegittimo. Essi sottolineano il fatto che benché la vigente legge fallimentare (20) sia entrata in vigore soltanto il 1o settembre 2004, neppure prima di tale data esisteva la possibilità di dichiarare fallita Tieliikelaitos.

(74)

Secondo i denuncianti è sufficiente che esista la possibilità di aiuti di questo tipo anche quando non via sia alcun rischio di fallimento.

(75)

Essi sottolineano che Tieliikelaitos aveva la possibilità di ricevere finanziamenti a condizioni più favorevoli grazie alle disposizioni della legge che l'ha istituita. Inoltre, Tieliikelaitos avrebbe ordinato in continuazione servizi e materiali da fornitori esterni, indebitandosi quindi nei loro confronti. Tieliikelaitos può quindi ottenere un vantaggio concorrenziale giacché non può essere dichiarata fallita.

(76)

Gli autori della denuncia richiamano inoltre l'attenzione della Commissione sul fatto che la tassa di garanzia sui prestiti ottenuti e sulle garanzie concesse da un'impresa statale — la cui finalità è di compensare il fatto che un soggetto giuridico pubblico può ricevere finanziamenti esterni a condizioni più favorevoli — è stata introdotta solo nel 2003 (articolo 5 della legge sulle imprese statali). Ciò significa che Tieliikelaitos fino ad oggi non ha versato tale tassa (la legge non è retroattivamente applicabile ai prestiti ottenuti da Tieliikelaitos prima del 2003).

(77)

Ad ogni modo, i denuncianti osservano che le imprese private che possono essere dichiarate fallite ai sensi della legge finlandese devono fornire al prestatore garanzie uguali al costo della tassa di garanzia versata allo Stato. Questo tipo di spese sono dovute anche, ad esempio, a fronte di crediti ipotecari su beni immobili e di locazioni permanenti e per le garanzie fornite da istituzioni finanziarie e da altri soggetti.

(78)

Secondo i denuncianti, il fatto che Tieliikelaitos non paghi allo Stato l'imposta sulle società costituisce un aiuto illegittimo giacché i contratti con lo Stato rappresentano più della metà del suo fatturato.

(79)

I denuncianti ritengono che nei soli anni dal 2001 al 2004, Tieliikelaitos ha ottenuto un vantaggio finanziario di ben 14,5 Mio EUR grazie a questa esenzione fiscale, visto che avrebbe dovuto pagare 14,5 Mio EUR di tasse se fosse stata assoggettata all'aliquota di imposta del 29 % applicabile in quegli anni alle imprese private (nel 2005 l'aliquota è scesa al 26 %).

(80)

Il fatto che Tieliikelaitos abbia versato una parte dei suoi ricavi allo Stato corrisponde al pagamento di un dividendo da parte di una società per azioni a capitale privato, il cui ammontare è deciso sempre dagli azionisti durante l'assemblea generale annuale. Il dividendo è pagato soltanto sui ricavi al netto dell'imposta sulle società.

(81)

Il fatto che Tieliikelaitos sia obbligata per legge a presentare offerte per ogni gara pubblica per il mantenimento della rete stradale, sia durante il periodo transitorio che dopo la sua scadenza, non rappresenta secondo i denuncianti un onere finanziario ulteriore a carico di Tieliikelaitos. In ogni caso, i denuncianti ritengono che i rendiconti finanziari di Tieliikelaitos non evidenzino queste spese ulteriori.

(82)

Dato che Tieliikelaitos ha uffici in tutta la Finlandia, i denuncianti ritengono che essa disponga di eccellenti opportunità di fornire servizi di manutenzione in tutto il territorio nazionale. Inoltre l'amministrazione stradale, per incoraggiare la partecipazione degli offerenti alle gare, ha istituito un premio di 5 000 EUR per tutti i partecipanti le cui offerte corrispondono al capitolato d'oneri. In media, 4-4,7 contraenti hanno inviato proprie offerte per ogni contratto di manutenzione appaltato nel periodo 2001-2004. Ciò attesta l'interesse delle imprese a presentare offerte.

(83)

Similmente, i denuncianti contestano il fatto che Tieliikelaitos avesse spese aggiuntive — rispetto ad altre società operanti nel settore — dovute all'obbligo di essere pronta a fornire i suoi servizi in situazioni di emergenza. In primo luogo essi sottolineano il fatto che i rendiconti finanziari di Tieliikelaitos non indicano nessuna spesa aggiuntiva; in secondo luogo i denuncianti ritengono che tutte le società debbano essere pronte ad affrontare situazioni di emergenza e che tale preparazione costituisca parte di un sistema di gestione dei rischi di un'impresa privata.

(84)

Inoltre i denuncianti ritengono che nella contabilità finanziaria di Tieliikelaitos non esista una separazione tra le spese e le entrate corrispondenti a servizi di interesse economico generale chiaramente identificati da un lato e relative a altri servizi dall'altro e che non sia stato fissato nessun criterio di ripartizione tra spese e entrate di queste due categorie di servizi.

(85)

Di conseguenza, i denuncianti sottolineano il fatto che le misure a favore della Tieliikelaitos non possono essere qualificate come compensazione per obblighi di pubblico servizio.

(86)

Per quanto attiene alle restrizioni imposte alle attività di Tieliikelaitos, i denuncianti sottolineano che, secondo il gruppo misto di verifica istituito dal ministero dei Trasporti e delle comunicazioni, Tieliikelaitos ha ripetutamente violato tali restrizioni, ad esempio costruendo reti di energia e realizzando opere pubbliche comunali. Quindi, tali restrizioni non hanno comportato oneri e lucro cessante significativi, e queste attività non sono nemmeno riportate nei rendiconti finanziari di Tieliikelaitos.

(87)

In sostanza, i denuncianti ritengono che Tieliikelaitos abbia ricevuto perlomeno 164-171 Mio EUR sotto forma di aiuti illegittimi:

(88)

Secondo i denuncianti le somme summenzionate devono essere aumentate dell'importo dell'aiuto ricevuto mediante i contratti a trattativa privata di trasporto su traghetto e degli interessi percepiti sui fondi derivanti annualmente dai contratti a trattativa privata mediante il procedimento di adeguamento delle spese.

(89)

I denuncianti ritengono che Tieliikelaitos abbia ricevuto vantaggi che hanno ridotto le sue spese e che non avrebbe potuto ricevere in normali condizioni normali.

(90)

Pur non contestando il fatto che con l'apertura del mercato alla concorrenza si siano realizzate delle economie, i denuncianti sottolineano che durante il periodo transitorio Tieliikelaitos ha ricevuto aiuti per un importo quasi pari ai risparmi realizzati dallo Stato nello stesso periodo.

(91)

I denuncianti ritengono che l'aiuto concesso a Tieliikelaitos abbia falsato la concorrenza nel settore delle infrastrutture e le abbia permesso di eseguire contratti con margini di utile ridotti rispetto agli attori privati in un mercato concorrenziale. Secondo il punto di vista dei denuncianti, Tieliikelaitos avrebbe occupato una posizione dominante nel mercato in relazione ai contratti di manutenzione stradale durante il periodo transitorio e nel 2005 ha ottenuto l'88 % dei nuovi contratti di manutenzione aggiudicati dall'Amministrazione delle strade. Ciò mostrerebbe che l'apertura del mercato non ha avuto gli effetti desiderati.

(92)

Pertanto i denuncianti contestano che l'aiuto in oggetto sia stato necessario e proporzionato rispetto ai risultati, ossia alla liberalizzazione dei mercati di manutenzione stradale e dei servizi traghetto in Finlandia. Secondo i denuncianti, gli aiuti di Stato ricevuti da Tieliikelaitos non hanno alcuna giustificazione e sono pertanto incompatibili con il mercato comune.

(93)

In primo luogo le autorità finlandesi espongono le ragioni che giustificano la strategia adottata per la liberalizzazione del mercato dei servizi stradali in Finlandia.

(94)

A loro giudizio, era necessario, al momento dell'apertura progressiva del mercato, garantire parallelamente la protezione del posto di lavoro dei dipendenti di Tieliikelaitos per ottenere un compromesso politico sull'apertura del mercato.

(95)

Di fatto, già nel 1994 il governo finlandese aveva iniziato a preparare la riforma dei servizi stradali. Tuttavia, tenuto conto degli interessi acquisiti in gioco, per lungo tempo non è stato possibile raggiungere un accordo sulla liberalizzazione del mercato e il 20 maggio 1997 il comitato di politica economica del governo ha deciso di mantenere sostanzialmente inalterato il sistema vigente, introducendo soltanto alcuni limiti tra la funzione amministrativa e la funzione «produttiva» del Servizio stradale. Solo all'inizio del 2000 il governo ha potuto raggiungere un accordo politico sulla graduale liberalizzazione del mercato dei servizi stradali. Tale accordo è confluito nel pacchetto di proposte legislative presentate al Parlamento, e precisamente la legge sull'amministrazione stradale, la legge su Tieliikelaitos e la proposta preliminare di legge finanziaria (quest'ultima contenente gli stanziamenti per finanziare la riforma). In sede di approvazione, il Parlamento non solo ha approvato l'intero pacchetto di misure di accompagnamento a favore di Tieliikelaitos proposto dal governo, ma ha anche adottato ulteriori misure di salvaguardia a beneficio dei dipendenti dell'impresa.

(96)

Oltre alle considerazioni politiche e sociali, occorreva anche considerare l'aspetto relativo alla concorrenza fulcro del modello di liberalizzazione del mercato scelto dal governo finlandese. Secondo le autorità finlandesi, un'apertura del mercato senza alcuna transizione avrebbe potuto creare un oligopolio o addirittura un regime di monopolio, dato che Tieliikelaitos sarebbe sparita e la quota di mercato da essa detenuta sarebbe finita nelle mani dei maggiori concorrenti privati.

(97)

Le autorità finlandesi ritengono che le misure adottate non costituiscano un aiuto di Stato. Se la Commissione sostenesse che le varie misure hanno le caratteristiche di un aiuto di Stato, le autorità finlandesi ritengono che l'aiuto dovrebbe comunque essere dichiarato compatibile con il mercato comune.

(98)

Per giustificare la loro posizione, le autorità finlandesi hanno trasmesso, tra l'altro, un'analisi economica di un esperto della società di mediazione IceCapital Securities Ltd sui supposti vantaggi economici conferiti a Tieliikelaitos (di seguito «la relazione peritale»).

(99)

Anche se i denuncianti dubitano della validità di tale relazione peritale, sostenendo che IceCapital dipenderebbe economicamente da Tieliikelaitos, le autorità finlandesi ritengono che Tieliikelaitos sia soltanto uno dei tanti clienti della IceCapital. La IceCapital ha lavorato occasionalmente per Tieliikelaitos per due anni nel corso dei quali ebbero rapporti commerciali (nel 2005 i servizi prestati da IceCapital per Tieliikelaitos hanno rappresentato il 4,7 % delle sue entrate; nel 2006 il 3,1 %). Per la relazione peritale il governo finlandese ha bandito una gara, che è stata vinta da IceCapital. Le autorità finlandesi osservano anche che grazie ai servizi prestati a Tieliikelaitos in passato, IceCapital ha potuto migliorare le conoscenze nel settore delle opere di movimento di terra contribuendo utilmente all'elaborazione della relazione peritale.

(100)

Le autorità finlandesi sostengono che non si è trattato di un normale caso di concessione di un prestito, come avviene quando una società riceve in prestito una determinata somma di denaro che si impegna a restituire entro un determinato tempo, maggiorata degli interessi, ma che si trattava piuttosto di un trasferimento di attivi a Tieliikelaitos con obbligo di rimborso.

(101)

Si sostiene che se tutti gli attivi fossero stati versati a Tieliikelaitos sotto forma di capitale si sarebbe potuta creare una distorsione della concorrenza. Nell'esaminare i bilanci delle imprese private del settore, si osserva che nel loro stato patrimoniale figurano immobilizzazioni acquisite come fondi propri e come prestiti. Pertanto, era importante che lo stato patrimoniale di Tieliikelaitos comprendesse gli attivi acquisiti sotto forma di prestiti. Altrimenti, afferma la Finlandia, Tieliikelaitos avrebbe acquisito un vantaggio in termini di concorrenza finanziariamente equivalente al valore del rimborso del capitale preso a prestito. Le autorità finlandesi ritengono che la struttura del bilancio iniziale di Tieliikelaitos è stato redatto in linea con il bilancio delle imprese private operanti nel settore.

(102)

Se si analizza la misura alla stregua di un prestito normale a lungo termine, la Finlandia ritiene che il costo del prestito dovrebbe essere confrontato con un finanziamento ottenibile sul mercato durante tutta la durata del prestito. Un mero confronto di alcuni anni soltanto del prestito con le alternative del mercato non consente una visione globale del costo del prestito. Pertanto la Finlandia ritiene che occorra esaminare il periodo 2005-2015 congiuntamente al periodo transitorio 2001-2004.

(103)

Le autorità finlandesi dichiarano che Tieliikelaitos non ha la facoltà di risolvere il contratto di prestito durante il periodo di validità senza il consenso del prestatore. Pertanto, nel calcolare il possibile vantaggio conferito dal prestito a lungo termine, deve debitamente prendersi in considerazione tutto il periodo nel corso del quale Tieliikelaitos deve pagare gli interessi. Questo calcolo dà luogo a risultati molto diversi dai calcoli dei denuncianti.

(104)

Per quanto attiene al tasso d'interesse applicabile, le autorità finlandesi ricordano che in generale si utilizza il tasso Euribor a 12 mesi come tasso di riferimento degli interessi per i prestiti a imprese. Le autorità finlandesi sostengono l'esistenza di una curva che prevede quale sarà il livello degli interessi di mercato fino al 2015, curva che è stata elaborata a partire dalle previsioni sull'andamento dei tassi di interesse formulate da diversi attori di mercato. I tassi di interesse di riferimento utilizzati nei calcoli della relazione peritale sono basati sulle informazioni disponibili nel mercato a termine e quindi corrispondono alle previsioni dell'evoluzione futura dei tassi di interesse.

(105)

Tenuto conto di quanto sopra, risulta chiaramente dalla relazione peritale che dalla fine del periodo di transizione fino alla fine del prestito Tieliikelaitos deve pagare circa 2,0 Mio EUR in più rispetto a un finanziamento al tasso di mercato quale previsto dagli analisti del mercato alla data dell'8 maggio 2006 (21).

(106)

Pertanto, le autorità finlandesi concludono che, in ogni caso, la somma di 2 Mio EUR deve essere dedotta dai 3,2 Mio EUR calcolati dai denuncianti, e che quindi il vantaggio massimo possibile ottenuto da Tieliikelaitos con il prestito statale è pari a 1,2 Mio EUR.

(107)

Innanzitutto, le autorità finlandesi spiegano che uno dei principi ispiratori fondamentali della separazione del Servizio strade in amministrazione stradale e Tieliikelaitos è costituito dal fatto che gli attivi coperti dalla legislazione stradale, ossia principalmente le strade, sarebbero dovuti rimanere sotto il controllo dell'amministrazione stradale, mentre gli attivi in precedenza utilizzati dal ramo «produzione» del Servizio strade (il predecessore di Tieliikelaitos) per il servizio manutenzione stradale dovevano essere conservati da Tieliikelaitos per gli stessi scopi.

(108)

Per quanto attiene alla valutazione dei depositi di terra e di ghiaia di Tieliikelaitos, le autorità finlandesi ritengono che la loro valutazione è stata eseguita in conformità con i principi iscritti nella comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità (22).

(109)

La Finlandia sostiene che la valutazione di Catella che è servita da base per determinare il valore dei depositi di terra e di ghiaia può essere considerata una valutazione imparziale.

(110)

La stima di Catella è stata rivista (revisione al ribasso da 128 Mio FIM a 113 Mio FIM (23) poiché il ministro finlandese dei Trasporti e delle comunicazioni ha considerato che il prezzo della ghiaia per calcestruzzo diminuirà nel momento in cui Tieliikelaitos sarebbe entrata nel mercato in qualità di venditore, che il valore aggiunto nel processo di estrazione risultava inferiore sulla base della direzione nazionale del catasto e che i costi post-trattamento sarebbero stati superiori visti i nuovi requisiti fissati in materia di post-trattamento dei terreni estrattivi.

(111)

Considerata la revisione al ribasso del valore dei siti e materiali estrattivi effettuata nelle relazioni finanziarie di Tieliikelaitos nel corso del periodo transitorio e approvata dagli auditor di Tieliikelaitos (Ernst and Young), le autorità finlandesi ritengono che i depositi di terra e di ghiaia siano stati iscritti nel bilancio di Tieliikelaitos a valori eccessivi rispetto ai valori contabili risultanti dall'audit. Questa conclusione è stata confermata da IceCapital che ha eseguito la valutazione globale delle transazioni per conto di Tieliikelaitos. Pertanto, Tieliikelaitos non solo non ha ottenuto nessun vantaggio economico, ma piuttosto ha subito uno svantaggio di 4,3 Mio EUR.

(112)

La Finlandia osserva che gli auditor sono esperti nella valutazione delle basi dei redditi attesi e pertanto avevano le qualifiche necessarie per verificare la validità delle deduzioni per la non-commerciabilità effettuate dalla società.

(113)

Per quanto attiene all'affermazione dei denuncianti secondo la quale non dovrebbero essere annotati terreni nei libri contabili di Tieliikelaitos e che l'impresa avrebbe dovuto comprare tutti gli occorrenti materiali e terreni estrattivi da terzi a prezzo di mercato (cfr. infra 4.2), la Finlandia osserva, che nel corso del periodo transitorio, Tieliikelaitos ha acquistato significative quantità di terreni e materiali da operatori terzi a prezzi di mercato: 47 % nel 2001, 39 % nel 2002, 41 % nel 2003 e 34 % nel 2004.

(114)

In primo luogo le autorità finlandesi ricordano che il procedimento annuale di rettifica delle spese, esistente durante il periodo transitorio (cfr. infra 2.4.3) ha permesso di livellare le differenze di margine fra i contratti a trattativa privata e i contratti conclusi mediante gara pubblica. Gli aggiustamenti di spesa nel periodo transitorio sono ammontati a 16,8 Mio EUR.

(115)

Per quanto attiene alle altre differenze di margine, secondo quanto sostenuto dalle autorità finlandesi, non è pertinente confrontare, come fanno i denuncianti, i margini dei contratti a trattativa privata ottenuti da Tieliikelaitos con il margine medio ottenuto nei contratti aggiudicati mediante gara pubblica nel corso del periodo transitorio.

(116)

Secondo le autorità finlandesi, le differenze di margine devono essere calcolate tra contratti reciprocamente comparabili.

(117)

Sotto questo punto di vista, gli anni 2001 e 2002 sono stati caratterizzati dal fatto che numerosi contratti aggiudicati sulla base di una gara pubblica appartenevano al nuovo tipo di contratti di progettazione e lavori (contratti ST). All'inizio Tieliikelaitos non era preparata per il nuovo grado di rischio di tali contratti, notevolmente più elevato di quelli tradizionali e per tale motivo il livello del margine dei contratti di progettazione e lavori si è rivelato molto più basso delle aspettative. Invece, negli appalti a trattativa privata non figuravano contratti di progettazione e lavori. Pertanto è opportuno escludere dal calcolo questo tipo di contratti.

(118)

La specificità degli anni 2003 e 2004 era costituita dal fatto che i contratti a trattativa privata aggiudicatile dall'amministrazione stradale nel 2003 e 2004 erano esclusivamente contratti di manutenzione e di progettazione stradale. Per questo motivo, il livello dei margini deve essere messo a confronto con quello dei contratti conclusi con lo stesso metodo di aggiudicazione.

(119)

Inoltre, le autorità finlandesi segnalano che anche senza la disposizione transitoria di cui alla sezione 9 della legge su Tieliikelaitos, una parte dei contratti eseguiti come contratti a trattativa privata si sarebbero potuti eseguire in altro modo, ricorrendo a trattativa diretta, conformemente alla legislazione in materia di appalto.

(120)

Secondo la relazione peritale, Tieliikelaitos ha ottenuto un beneficio di almeno 8,5 Mio EUR dai contratti a trattativa privata, calcolando nel seguente modo la differenza tra margini nei contratti a trattativa privata e nei contratti conclusi mediante gara con caratteristiche comparabili:

(121)

Anche se Tieliikelaitos ha ricevuto un vantaggio economico di 8,5 Mio EUR, quest'ultimo costituiva un compenso giustificato dall'obbligo di prestare servizi pubblici e dalle spese causate da svantaggi strutturali (cfr. sezione 2.3).

(122)

Durante il periodo transitorio le spese aggiuntive derivate in particolare dai costi del personale in soprannumero hanno dovuto essere contabilizzate nella tariffazione dei contratti a trattativa privata nella misura in cui esse non erano state prese in considerazione da altre misure di aggiustamento di personale. Sebbene grande parte del personale in eccedenza sia stato impiegato in progetti di servizi speciali, nel periodo transitorio Tieliikelaitos contava ancora 100 dipendenti in soprannumero rispetto alla cifra ottimale.

(123)

Le autorità finlandesi contestano l'accusa secondo la quale l'aiuto ricevuto da Tieliikelaitos avrebbe consentito alle imprese statali di accettare margini inferiori nei contratti di programmazione e esecuzione. Come spiegato precedentemente, il livello dei margini nei contratti di programmazione e di esecuzione era basso giacché Tieliikelaitos non era preparata ad affrontare il relativo grado di rischio.

(124)

Per quanto attiene all'accusa dei denuncianti secondo le quali le spese originate dal personale supplementare venivano considerate un costo che riduceva artificialmente il margine di Tieliikelaitos nei contratti a trattativa privata, le autorità finlandesi osservano che l'eccedenza di personale non era incluso nei calcoli dei livelli di margine nei contratti a trattativa privata. Detto personale era impiegato per progetti di servizi.

(125)

Infine, la Finlandia rigetta l'accusa secondo la quale i risultati finanziari relativamente mediocri di Tieliikelaitos indicherebbero che Tieliikelaitos non funzionava in modo efficiente e che applicava una politica di fissazione dei prezzi contraria alla concorrenza nei mercati liberalizzati. Secondo punto di vista delle autorità finlandesi gli scarsi risultati possono essere imputati ai costi addizionali provocati dall'aggiustamento del personale di Tieliikelaitos e al fatto che gli accordi particolari conclusi per il personale non hanno potuto compensare tutti i costi del personale in esubero.

(126)

Secondo le autorità finlandesi, in questo momento per l'amministrazione stradale è economicamente più conveniente continuare a ricorrere a contratti a trattativa privata. Il primo tentativo di appaltare parte dei servizi traghetto non ha avuto buon fine per le seguenti ragioni.

(127)

In primo luogo, i prezzi offerti dai partecipanti alle aste erano del 17-25 % circa più alti dei prezzi dei contratti a trattativa privata in vigore tra l'amministrazione stradale e Tieliikelaitos, prezzi concordati in seguito a separati negoziati tariffari. Pertanto, se l'Amministrazione delle strade avesse accettato i prezzi scaturiti dalle offerte, essa avrebbe dovuto pagare di più per i rispettivi servizi.

(128)

In secondo luogo, la posizione di mercato di Tieliikelaitos sarebbe stata rafforzata (poiché i prezzi dell'offerta di Tieliikelaitos erano i prezzi più bassi offerti, sebbene ancora superiori a quelli dei contratti a trattativa privata, l'amministrazione stradale avrebbe dovuto scegliere Tieliikelaitos come aggiudicataria).

(129)

Pertanto le autorità finlandesi rigettano l'accusa secondo la quale i contratti a trattativa privata tra l'amministrazione stradale e Tieliikelaitos avrebbero comportato un vantaggio competitivo per Tieliikelaitos. Al contrario, essi possono costituire uno svantaggio dato che le condizioni dei contratti a trattativa privata non tengono adeguatamente conto dell'esigenza di rinnovare le attrezzature (i costi di capitale non sono integralmente inclusi nel prezzo dei servizi traghetto).

(130)

La Finlandia sta mettendo a punto un nuovo metodo di acquisizione dei beni e servizi per le prossime gare d'appalto, rivedendo le disposizioni sulla liberalizzazione in rapporto ai costi di capitale e alla ristrutturazione dei traghetti. Un modo di giungere a tale risultato può consistere nel ridurre i rischi associati agli investimenti mediante idonee modalità di ammortamento per gli equipaggi di traghetti, incluse nell'accordo. Un'altra opzione consiste nell'esigere che tutti i concorrenti abbiano imbarcazioni nuove. Nel frattempo i vigenti contratti di trasporto per traghetto sono stati prorogati fino alla fine del 2009.

(131)

Le autorità finlandesi sostengono che gli accordi speciali e i progetti speciali non possono essere considerati un vantaggio.

(132)

Quando Tieliikelaitos ha iniziato le sue attività, il 1o gennaio 2001, impiegava 4 235 dipendenti, sebbene in realtà avesse bisogno di molto meno personale. È ovvio che il precedente Servizio stradale, in quanto ente pubblico ad impostazione gerarchica, avesse un notevole numero di posti e funzioni non necessarie nella Tieliikelaitos, il che ha comportato un elevato esubero di personale per Tieliikelaitos.

(133)

Secondo il punto di vista delle autorità finlandesi, il fatto che Tieliikelaitos fosse obbligata a assumere tutti gli ex dipendenti del Servizio stradale senza possibilità di licenziarli ha rappresentato uno svantaggio strutturale. Le spese affrontate a causa di tale svantaggio strutturale sono state superiori a qualsiasi vantaggio economico, anche solo teorico, conseguito da Tieliikelaitos. Le procedure per il trasferimento di personale che Tieliikelaitos poteva attuare sono state più costose e più lente delle politiche di personale di cui hanno potuto disporre i suoi concorrenti.

(134)

Secondo la Finlandia, il governo finlandese avrebbe potuto decidere di non trasferire il personale in esubero a Tieliikelaitos al momento della sua costituzione.

(135)

La Finlandia fa anche riferimento alla sentenza Combus del Tribunale di primo grado (25) nella quale il Tribunale ha affrontato una situazione simile relativa al trasferimento di personale. In quel caso il TPG concluse che il pagamento una tantum effettuato dalla Danimarca agli impiegati della Combus disposti a dismettere il loro status di funzionari e ad essere riassunti con contratto di diritto privato da tale impresa non costituiva aiuto di Stato. Il Tribunale di primo grado ritiene che la misura non aveva alleggerito gli oneri normalmente presenti nel bilancio di un'impresa.

(136)

La riforma del settore dell'amministrazione e della manutenzione stradale è stata realizzata in una situazione simile a quella della Combus. Non può essere ritenuto un aiuto di Stato il fatto che Tieliikelaitos non abbia pagato nessun compenso al personale trasferito alle agenzie governative, compresa l'Amministrazione stradale.

(137)

Secondo il punto di vista delle autorità finlandesi, la validità della sentenza Combus non è inficiata in alcun modo dalle sentenze del Tribunale citate dalla Commissione nella decisione di avviare la procedura [Altmark Trans (26) e Francia contro Commissione (27)]. In effetti queste sentenze erano anteriori alla sentenza Combus e quindi sono state necessariamente tenute in considerazione dal Tribunale di primo grado.

(138)

La Finlandia sostiene inoltre che se una misura non conferisce vantaggi con ripercussioni sul bilancio, essa non configura un trasferimento di fondi statali e quindi non costituisce un aiuto di Stato (28). La Finlandia ritiene che le misure amministrative che non hanno effetto sulle finanze statali non costituiscano un aiuto di Stato.

(139)

Pertanto la Finlandia è convinta che lo Stato non abbia perso entrate per il fatto che abbia accettato di impiegare 116 ex dipendenti della Tieliikelaitos e di pagarne le retribuzioni. Nessuno di questi dipendenti è stato scelto senza valutare la rispettiva idoneità al posto da occupare. Il trasferimento di personale tra Tieliikelaitos e i dipartimenti dell'amministrazione pubblica è stato possibile solo nel momento in cui si è liberato un posto e pubblicato il relativo avviso di disponibilità. Se non si fosse potuto trovare un candidato idoneo all'interno di Tieliikelaitos sarebbero stati considerati altri candidati.

(140)

Per quanto attiene ai trasferimenti finanziari dello Stato per risolvere il problema di esubero di personale di Tieliikelaitos, la Finlandia sottolinea che Tieliikelaitos non ha ricevuto 100 Mio EUR sotto forma di aiuti di Stato come sostenuto dai denuncianti. Tieliikelaitos ha ricevuto 68 Mio EUR dall'Amministrazione stradale per finanziare progetti di servizi (di questi 68 milioni, circa 56 sono stati utilizzati per le spese di personale e il resto è stato impiegato per materiali e per altre voci non connesse al personale). Inoltre l'amministrazione stradale ha pagato 20,1 Mio EUR per finanziare l'aggiustamento del personale. La compensazione complessiva di 88,1 Mio EUR non ha coperto tutte le spese derivanti dall'esubero di personale. Secondo la relazione peritale, l'esubero di personale ha causato svantaggi strutturali pari a circa 157 Mio EUR per il periodo 2001-2004.

(141)

Le autorità finlandesi osservano che sono state seguite procedure contabili collaudate per elaborare i rendiconti finanziari di Tieliikelaitos i quali sono stati anche sottoposti a audit. Il rendiconto finanziario non scende ai livelli di dettaglio cui fanno riferimento i denuncianti. Tuttavia la relazione peritale fornisce le seguenti giustificazioni per gli svantaggi strutturali non coperti causati dall'esubero di personale (69 Mio EUR in totale, cioè 157 Mio EUR - 88 Mio EUR).

(142)

In primo luogo, l'amministrazione stradale non ha coperto tutti i costi relativi ai progetti di servizi speciali. Ad esempio, non ha coperto i costi di supervisione stimati a 2,8 Mio EUR in 4 anni. Inoltre i progetti di servizi hanno registrato una perdita complessiva di 1,4 Mio EUR durante il periodo di transizione in aggiunta ai rispettivi costi di supervisione (il deficit era calcolato sottraendo le spese per le retribuzioni e i materiali per i progetti di servizio dalle entrate relative a tali progetti). Pertanto i progetti di servizi hanno causato a Tieliikelaitos una perdita netta di 4,2 Mio EUR.

(143)

In secondo luogo, i fondi forniti dall'amministrazione stradale per finanziare misure relative alla ricerca di nuovi posti di lavoro, la formazione supplementare, la riconversione del personale e il sostegno per il pensionamento anticipato non sono stati sufficienti. Di conseguenza, Tieliikelaitos ha dovuto attingere più di 20 Mio EUR per i costi di aggiustamento del personale dai suoi fondi propri (dei quali 12,8 Mio EUR sono stati pagati nel 2004 e nel 2005).

(144)

In terzo luogo, Tieliikelaitos ha dovuto far fronte a spese amministrative addizionali relative agli aggiustamenti di personale, stimate in 2,8 Mio EUR per il periodo transitorio.

(145)

In quarto luogo, Tieliikelaitos ha dovuto affrontare spese supplementari dovute anche a disposizioni più favorevoli in materia di ferie per i lavoratori di Tieliikelaitos ricompresi nella categoria di dipendenti statali di lungo termine (50 % in più di giorni di ferie). Queste spese supplementari sono state calcolate in 42 Mio EUR nel corso dei quattro anni del periodo di transizione.

(146)

Ad ogni modo, i regimi pensionistici hanno comportato un onere elevato per Tieliikelaitos. Anche dopo la sua trasformazione in impresa statale, il suo personale è rimasto soggetto alla legge sulle pensioni di Stato n. 280 del 20 maggio 1966, che obbliga le imprese statali a pagare ai dipendenti contributi pensionistici più elevati di quelli del settore privato. La modifica della legge sulle pensioni di Stato (n. 679 del 30 luglio 2004) allineerà i contributi pensionistici e le pensioni del settore privato e pubblico, anche se solo nel lungo periodo. Nel 2005 i contributi pensionistici generali per i dipendenti della settore privato erano del 16,8 %. Invece, i contributi pensionistici di Tieliikelaitos erano determinati individualmente ed erano pari al 21,13 % nel 2005.

(147)

Inoltre, soltanto il 16 febbraio 2005 le disposizioni sugli accordi collettivi di Tieliikelaitos relativi ai salari pagati in caso di assenza per malattia sono stati adattati alle condizioni vigenti negli accordi del settore privato. Prima di tale data queste disposizioni erano molto più costose per Tieliikelaitos di quelle applicabili ai dipendenti del settore privato.

(148)

La Finlandia ritiene che le condizioni di lavoro del personale, globalmente considerate, siano ancora migliori di quelle delle società private, indipendentemente dal fatto che le modifiche degli accordi collettivi del 2005 hanno consentito un ravvicinamento delle condizioni di lavoro dei dipendenti a quelle del settore privato. Il diritto alle ferie, ad esempio, basato su disposizioni contrattuali equivalenti a quelle contenute nei contratti statali, è ancora più vantaggioso di quanto goduto dal personale del settore privato. Considerate quindi nel loro complesso, le condizioni di lavoro, comprese le pensioni di anzianità, possono ancora essere considerate un onere rispetto a quelle applicate agli operatori del settore privato.

(149)

Ai sensi della sezione 49.1.4 della legge sull'imposta sul reddito, la base imponibile delle plusvalenze percepite da un soggetto passivo d'imposta diverso da una società, società in nome collettivo o società in accomandita semplice si calcolava detraendo l'80 % del prezzo di vendita o della spesa effettiva d'acquisto (se superiore) a condizione che il bene immobile fosse venduto allo Stato, provincia, comune o a un consorzio di comuni. Pertanto, l'importo delle plusvalenze imponibili sarebbe pari al massimo al 20 % del prezzo di vendita. Quindi, per determinare l'importo delle plusvalenze imponibili, i rispettivi venditori potevano dedurre dal prezzo di vendita il 30 % o il 60 % oltre a quanto previsto dalle norme fiscali ordinarie, in funzione della proprietà ultradecennale o meno dei terreni venduti.

(150)

I trasferimenti di terreni a Tieliikelaitos o al suo predecessore rientravano sin dall'inizio nel campo di applicazione del regime di esonero fiscale (29). Pertanto, anche il predecessore di Tieliikelaitos — il Servizio strade — ha beneficiato indirettamente della stessa misura. Le autorità finlandesi sottolineano quindi che anche se la misura in parola costituiva un aiuto di Stato indiretto a beneficio di Tieliikelaitos, essa è conforme alla definizione di «aiuto esistente» di cui all'articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.

(151)

La sezione 49 della legge è stata modificata nel luglio 2004 (30) in modo che non sia più applicabile nei casi in cui il bene è venduto a un'impresa statale per fini diversi dalla protezione della natura, dall'impiego per fini militari, di ricerca e per altre analoghe finalità sociali. Di conseguenza i ricavati della vendita di terreni a Tieliikelaitos sono soggetti ora all'imposta ordinaria sulle plusvalenze.

(152)

Per quanto attiene ai vantaggi conferiti in modo permanente a Tieliikelaitos, le autorità finlandesi sottolineano il fatto che anche se rappresentano un aiuto di Stato, queste misure sono conformi alla definizione di «aiuti esistenti» ai sensi dell'articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.

(153)

Tieliikelaitos e i suoi predecessori (fino al 31.12.1997 il Servizio strade e dall'1.1.1998 al 31.12.2000 il ramo costruzioni del Servizio strade) non sono mai stati soggetti a fallimento né alla legislazione ordinaria in materia di imposta societaria.

(154)

Questa situazione precede non solo l'inizio della liberalizzazione del settore del servizio strade in Finlandia [articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999], ma anche l'adesione della Finlandia all'Unione europea [articolo 1, lettera b), punto i) del regolamento (CE) n. 659/1999].

(155)

Le autorità finlandesi si sono assunte l'obbligo di trasformare Tieliikelaitos in una società per azioni di proprietà statale e soggetta alla legislazione ordinaria fallimentare e a quella sull'imposta societaria al più tardi a decorrere dal 1o marzo 2008.

(156)

Tieliikelaitos in quanto impresa statale e il Servizio strade in quanto agenzia governativa non erano soggette a fallimento.

(157)

Le autorità finlandesi osservano che, in virtù della comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie, si presume che le condizioni di finanziamento più favorevoli ottenute da imprese il cui statuto ne impedisce il fallimento, costituiscono un aiuto di Stato. Secondo le autorità finlandesi Tieliikelaitos non ha ricevuto dette condizioni di finanziamento più favorevoli giacché essa non ha dovuto contrarre prestiti.

(158)

Per Tieliikelaitos non c'è mai stata minaccia di fallimento né quindi vi è stata una conseguente assunzione di responsabilità da parte dello Stato.

(159)

Pertanto, secondo le autorità finlandesi, Tieliikelaitos non ha potuto ottenere un vantaggio concorrenziale rispetto ai concorrenti privati.

(160)

Per quanto attiene all'utilizzo di fondi esterni in un futuro immediato, la tassa di garanzia prevista dalla legge sulle imprese di Stato, pone le imprese di Stato, finanziariamente allo stesso livello, nel mercato del credito, delle altre società prive di garanzie statali (cfr. infra 2.4.6).

(161)

Il riferimento utilizzato dal governo finlandese per le revisioni periodiche della tassa annuale è il differenziale di rendimento sul mercato tra le obbligazioni rimborsabili dello Stato e le obbligazioni con valore di investimento nel business loan index JP Morgan. La nuova tassa è applicabile ai prestiti erogati dopo l'aggiustamento in parola.

(162)

Le autorità finlandesi contestano l'opinione dei denuncianti secondo la quale la tassa di garanzia è comparabile alle spese che le imprese private sostengono per un credito ipotecario. Le ipoteche sono spese eccezionali, mentre la tassa di garanzia è annuale. Le tasse ipotecarie sono relativamente contenute nel caso di prestiti elevati e in un prestito corrispondente la garanzia collaterale avrebbe avuto la forma di un'ipoteca societaria. In pratica, la tassa di garanzia corrisponde piuttosto a un margine calcolato oltre il tasso Euribor.

(163)

L'assoggettamento all'imposta sui redditi societari è strutturato allo stesso modo per le imprese operanti all'interno dell'amministrazione statale e per le imprese statali, vale a dire in conformità con la sezione 21 della legge sull'imposta sul reddito. Quindi il predecessore di Tieliikelaitos (ramo «costruzioni produttive» dell'ex Servizio strade) non era soggetto all'imposta sul reddito. La sezione 21 dell'imposta sul reddito era già inclusa nel testo iniziale della legge sull'imposta sul reddito, entrata in vigore il 1o gennaio 1993. Le leggi sulle imposte sul reddito e sul patrimonio (31), già in vigore, contenevano disposizioni simili sul debito tributario dello Stato e delle sue imprese.

(164)

Sebbene Tieliikelaitos non paghi allo Stato imposte in relazione ai redditi societari sui propri profitti, le autorità finlandesi ritengono che tale fattore debba essere preso in considerazione al momento dell'adozione delle decisioni annuali sull'abbuono di utili («profit crediting») allo Stato da parte di Tieliikelaitos.

(165)

Gli utili totali di Tieliikelaitos nel periodo transitorio sono stati di 62 Mio EUR e, nei primi 4 anni, Tieliikelaitos ha versato allo Stato il 59 % di tale somma (37,3 Mio EUR). La percentuale di crediti sotto forma di abbuono di utili è variata tra il 47 % e il 71 %. Le tasse che teoricamente Tieliikelaitos avrebbe dovuto pagare nel periodo transitorio all'aliquota del 29 % sarebbero state inferiori a 18 Mio EUR.

(166)

Secondo le autorità finlandesi, le società come YIT GROUP e Lemminkäinen Group (la prima ha un fatturato annuo superiore a 3 Mrd EUR e la seconda di circa 2 Mrd EUR), principali concorrenti private di Tieliikelaitos, possono essere considerate società di riferimento per l'analisi comparativa delle informazioni pertinenti. Secondo le informazioni fornite da Bloomberg, nel periodo 2001-2004 la percentuale complessiva dei dividendi e dell'imposta societaria ammontava al 68 % degli utili al lordo dell'imposta per il Gruppo YIT e al 63 % per il Gruppo Lemminkäinen. Gli indici annuali di questo periodo hanno oscillato tra il 58 % e l'85 % degli utili di YIT al lordo dell'imposta e tra il 37 % e il 98 % per il Gruppo Lemminkäinen.

(167)

Nel 2005, il primo anno successivo al periodo transitorio, il profit crediting è stato pari al 69 % degli utili (4,6 Mio EUR). Nel 2006 è stato del 50 % (4,8 Mio EUR). Sulla base delle informazioni provenienti dalle relazioni annuali delle società concorrenti, la percentuale di utili che il Gruppo YIT e il Gruppo Lemminkäinen hanno trasferito a titolo di dividendi e imposte societarie ammonta rispettivamente al 52 % e 59 % nel 2005 e al 50 % e 61 % nel 2006.

(168)

La Finlandia ritiene che, esercitando il proprio diritti di proprietario, lo Stato ha ricevuto molto di più da Tieliikelaitos nel suo periodo di attività di quello che avrebbe ottenuto applicando l'imposta su utili societari della stessa entità.

(169)

La Finlandia segnala, inoltre, che le aliquote dell'imposta sul valore aggiunto, dell'imposta sul trasferimento di capitale e dell'imposta sui beni immobili applicati alle imprese statali sono uguali a quelli applicati alle società per azioni.

(170)

Secondo la Finlandia, anche se la Commissione ritenesse che Tieliikelaitos ha beneficiato di aiuti di Stato, tali aiuti dovrebbero ritenersi necessari per compensare le spese che Tieliikelaitos ha dovuto sopportare a causa delle funzioni speciali ad essa imposte dalla Legge su Tieliikelaitos (cfr. sezione 2.3).

(171)

L'obbligo imposto a Tieliikelaitos di presentare offerte per tutti i contratti di manutenzione stradale, oltre a garantire il rispetto di tutti i requisiti di qualità e di controllo previsti dalle procedure di gara e dagli accordi contrattuali, aumenterebbe la concorrenza sul mercato dei contratti di manutenzione, poiché Tieliikelaitos dovrebbe presentare offerte per gli appalti aggiudicati con gara pubblica sullo stesso piano delle imprese private.

(172)

Per quanto attiene all'obbligo dell'impresa di essere preparata a fornire i suoi servizi in situazioni di emergenza, la Finlandia ha ritenuto tale disposizione necessaria poiché nelle suddette situazioni può essere necessario gestire diversi compiti di manutenzione delle strade in tempi ristretti e in condizioni inusuali.

(173)

La Finlandia ritiene che tutte queste funzioni speciali possano essere considerate obblighi di pubblico servizio di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Essa ritiene inoltre che gli obblighi in questione si traducano in spese rilevanti per Tieliikelaitos.

(174)

Per quanto attiene all'obbligo di presentare offerte per i lavori di manutenzione di strade pubbliche e per i servizi traghetto nel paese, le autorità finlandesi osservano che è difficile stimare con precisione le spese corrispondenti.

(175)

Secondo la relazione peritale, la preparazione alle situazioni di emergenza ha comportato per Tieliikelaitos costi addizionali dell'ordine di 4,6 Mio EUR nel periodo di transizione (2001-2004). Essi sono derivati in particolare dall'obbligo di mantenere riserve di sicurezza di combustibili liquidi per le situazioni di emergenza fino alla fine del 2004 (i rispettivi costi ammontavano a 2,2 Mio EUR). Altre voci di costo includevano:

(176)

In ogni caso le autorità finlandesi ritengono che l'importo di tali spese sia palesemente superiore rispetto alle risorse messe a disposizione di Tieliikelaitos.

(177)

Le autorità finlandesi osservano che gli attori del settore privato del movimento terra e della costruzione non devono sopportare questo tipo di costi.

(178)

Per quanto attiene all'accusa dei denuncianti secondo la quale l'amministrazione stradale versa un premio di 5 000 EUR per le offerte presentate, le autorità finlandesi segnalano che detto premio è stato versato a tutti coloro che hanno presentato offerte per contratti di manutenzione che soddisfano i criteri di qualità. Questo tipo di compensazione pagata a tutti gli offerenti deve essere tenuta distinta dalla compensazione pagata per gli obbligazioni di pubblico servizio. La compensazione pagata a tutti gli offerenti non elimina il fatto che Tieliikelaitos ha visto incrementare le sue spese a causa dall'obbligo di presentare offerte per tutte le gare.

(179)

Nel periodo transitorio Tieliikelaitos ha dovuto attenersi a restrizioni di non poca importanza di cui erano esenti gli attori privati, ad esempio la regolamentazione del settore, le limitazioni sulle filiali, il divieto di contributi di gruppo, le restrizioni sulle operazioni con l'estero.

(180)

Secondo la relazione peritale, le limitazioni sulle operazioni con l'estero sono state fonti di difficoltà per Tieliikelaitos nella presentazione di offerte per gli appalti di manutenzione stradale all'estero (ad esempio in Estonia). Tieliikelaitos non ha potuto presentare direttamente le sue offerte per progetti all'estero.

(181)

Inoltre Tieliikelaitos ha sopportato delle spese causate dagli obblighi di notifica più onerosi imposti alle imprese statali rispetto alle imprese private e dalla burocrazia amministrativa delle imprese statali.

(182)

Il fatto che Tieliikelaitos abbia dovuto svolgere la sua attività sulle «core operations», ad esempio, ha ritardato la diversificazione delle sue operazioni, ad esempio nel settore delle reti elettriche, con una corrispondente perdita di entrate.

(183)

Ad ogni modo la Finlandia riconosce che è stato molto difficile stimare le spese provocate dagli svantaggi strutturali cui sopra.

(184)

Il suddetto Stato ritiene che in ragione della limitazione a vendere composti minerali a terzi, Tieliikelaitos ha subito un lucro cessante di circa 1,6 Mio EUR durante il periodo di transizione. Questa stima si basa sulla media delle vendite potenziali annuali di composti minerali di valore 3 Mio EUR (previsioni di vendita per il 2006) che si sarebbero potute realizzare senza la suddetta limitazione, e sulla struttura dei costi del 2006 (32).

(185)

Per quanto attiene all'affermazione dei denuncianti secondo la quale Tieliikelaitos ha violato continuamente tutte le restrizioni vigenti sulle sue operazioni nel corso del periodo transitorio, le autorità finlandesi fanno notare che le presunte violazioni sono state oggetto di indagine, al termine della quale esse sono state ritenute insignificanti. Violazioni insignificanti non modificano il fatto che le limitazioni hanno causato un pregiudizio a Tieliikelaitos.

(186)

Nella relazione peritale trasmessa dalle autorità finlandesi, i possibili vantaggi e svantaggi di Tieliikelaitos nel periodo transitorio sono stati riassunti nella seguente tabella:

(187)

Sulla base delle suddette stime la Finlandia ritiene che l'effetto generale dei vantaggi e degli svantaggi sopportati da Tieliikelaitos nel periodo transitorio ha rappresentato una perdita di 69,8 Mio EUR.

(188)

Le autorità finlandesi sostengono che la concorrenza si è sviluppata velocemente in tutte le categorie di prodotti nel settore della manutenzione, programmazione e costruzione stradale. La riforma della politica dell'amministrazione stradale in materia di approvvigionamento ha fatto emergere una comunità di imprese e consulenti indipendenti.

(189)

Considerando tutti i tipi di opere realizzate e di servizi prestati da Tieliikelaitos in Finlandia, la sua quota è diminuita dal 31 % dall'inizio del processo di riforma fino al 17 % nel 2006.

(190)

Il valore dei servizi stradali aggiudicati e commissionati dall'amministrazione stradale è aumentato da 54,1 Mio EUR nel 2000 a 549,1 Mio EUR nel 2004. Nello stesso periodo, il valore degli appalti a trattativa privata affidati dall'amministrazione stradale è diminuito da 541,4 Mio EUR a 85,9 Mio EUR. Nel 2005 tutti gli appalti commissionati dall'amministrazione stradale sono stati aggiudicati all'esito di una gara pubblica. Il valore dei servizi stradali eseguiti da imprese diverse da Tieliikelaitos è aumentato, invece, da 20,2 Mio EUR nel 2000 a 203,5 Mio EUR nel 2004. Oltre alle principali imprese affidatarie, dalla riforma hanno tratto vantaggio anche le imprese private che operano in qualità di subappaltatori di Tieliikelaitos.

(191)

Sono state ricevute offerte sufficienti per tutti i tipi di contratti conclusi mediante gara (iniziando con i contratti di programmazione e terminando con i contratti di costruzione) con una media di 4,0-4,7 offerte per contratto.

(192)

Il livello dei prezzi degli appalti è chiaramente diminuito rispetto al periodo precedente la riforma. Secondo una stima dell'Amministrazione stradale finlandese, la riforma del Servizio strade ha consentito risparmi annuali complessivi per 60 Mio EUR, comprensivi di 48 Mio EUR risparmiati nei contratti di manutenzione regionale (tutte le opere di manutenzione periodica delle strade (34) sono aggiudicati mediante contratti di manutenzione regionali); alla fine del periodo transitorio, i costi dei contratti di manutenzione conclusi a seguito di gare predisposte dall'amministrazione stradale erano del 21,7 % inferiori ai costi dei contratti conclusi mediante trattativa privata all'inizio del periodo. Il resto dell'importo risparmiato (pari a 60 Mio EUR) proviene principalmente dai servizi di costruzione e programmazione.

(193)

Più specificatamente, nei contratti di manutenzione regionale la più grande fonte di risparmio è stata la manutenzione invernale (35) (15,2 Mio EUR l'anno), seguita dalla manutenzione delle strade sterrate (80,6 Mio EUR) e dalla manutenzione delle vie di circolazione (36) (8,3 Mio EUR).

(194)

Secondo le autorità finlandesi, gli attuali concorrenti di Tieliikelaitos sono numerose varie grandi imprese nazionali ed estere come Skanska Oy (filiale della Skanska AB svedese e NCC Roads Oy (filiale della NCC Ab svedese) (37) e un rilevante numero di piccoli e medi concorrenti regionali e locali dinamici e altamente redditizi costituite in società per azioni.

(195)

Le asserzioni del denunciante prendono espressamente di mira il settore dei contratti regionali di manutenzione delle strade dell'Amministrazione stradale secondo le quali la percentuale dell'88 % dei nuovi contratti di manutenzione acquisita da Tieliikelaitos oggetto di gara nel 2005 indicherebbe un fallimento nella liberalizzazione del mercato.

(196)

Le autorità finlandesi ritengono inappropriato fornire giudizi basati sul risultato delle gare di aggiudicazione di un anno specifico. Sotto questo punto di vista le autorità finlandesi spiegano che l'amministrazione stradale finlandese ha diviso la Finlandia in 84 aree contrattuali. Un contratto dura tra i 3 e i 7 anni e la maggior parte del lavoro e delle spese consiste nel tenere sgombre le strade dal ghiaccio. Ogni anno solo una piccola percentuale di tale contratti è assegnata su base d'asta. Pertanto i risultati annuali non sono per forza di cose rappresentativi.

(197)

Quanto ai risultati del 2005, occorre segnalare che Tieliikelaitos si è aggiudicata vari contratti per un valore di 10 Mio EUR con un margine molto ridotto (20 000-30 000 EUR). Tali contratti sarebbero potuti essere aggiudicati ai suoi concorrenti.

(198)

I risultati delle gare nel 2006 sono stati del tutto diversi: Tieliikelaitos si è aggiudicata solo 5 dei 15 contratti di manutenzione messi all'asta dall'Amministrazione stradale finlandese. Il valore complessivo dei contratti assegnati era di 48,2 Mio EUR e sulla base del valore, la quota di mercato di Tieliikelaitos era del 31 %.

(199)

In tale contesto le autorità finlandesi hanno ritenuto necessario fornire informazioni sullo sviluppo del pacchetto complessivo degli appalti aggiudicati a Tieliikelaitos. Nel 2000 il predecessore di Tieliikelaitos ha eseguito praticamente il 100 % delle opere di manutenzione delle rispettive strade regionali, mentre alla fine del 2006 la quota di Tieliikelaitos nel portafoglio contratti di manutenzione dell'amministrazione stradale era solo del 68 %. La quota di Tieliikelaitos nei contratti assegnati mediante gara è diminuita, passando dal 77 % nel 2001 al 68 % alla fine del 2006.

(200)

La quota ancora relativamente elevata di Tieliikelaitos nel mercato della manutenzione delle strade era in certo senso scontata, in quanto all'inizio del processo di liberalizzazione Tieliikelaitos aveva un vantaggio costituito dal fatto di essere l'operatore storico, mentre i nuovi entranti avevano bisogno di tempo per inserirsi nel mercato finlandese dei servizi della manutenzione stradale.

(201)

Inoltre, da una serie di indicatori emerge lo sviluppo di un'effettiva concorrenza.

(202)

In primo luogo è aumentato il numero di offerte e nel 2006 per ogni nuovo contratto aggiudicato mediante gara sono state ricevute 5,7 offerte che soddisfacevano il capitolato d'oneri. In seguito al risultato delle gare del 2006, 9 dei 15 contratti sono stati assegnati a operatori diversi dall'operatore storico.

(203)

In secondo luogo, i prezzi sono diminuiti. I prezzi ottenuti con le gare erano inferiori a quelli della stima ex ante fatta dall'amministrazione stradale del 16 % nel 2005, del 18 % nel 2006 e del 14 % nel 2007. Ciò dimostra che la concorrenza sul mercato è stata effettiva e intensa.

(204)

Attualmente esistono sei diversi contraenti che eseguono contratti di manutenzione regionale. Oltre all'impresa stradale finlandese, i contratti sono eseguiti anche dai seguenti contraenti (la quota di mercato è indicata tra parentesi): YIT Rakennus Oy appartenente al gruppo YIT group (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) e un contraente estone, AS Teho (2 %).

(205)

Le autorità finlandesi sottolineano il fatto che le presunte misure di aiuto si sono principalmente verificate nel periodo transitorio che è terminato nel 2004. Le attività di Tieliikelaitos negli altri Stati membri sono state insignificanti durante il periodo transitorio.

(206)

La liberalizzazione di mercati nazionali chiusi è un obiettivo fondamentale della politica dell'UE in materia di concorrenza. A tal riguardo la Finlandia cita numerosi documenti (38).

(207)

Gli accordi transitori di mercato hanno rappresentato un presupposto necessario per giungere alla liberalizzazione del mercato finlandese dei servizi di manutenzione stradale. Pertanto le misure di aiuto sono state necessarie per facilitare un progetto conforme agli interessi generali della Comunità.

(208)

Inoltre le misure d'aiuto in questione sono state proporzionate ai risultati desiderati, ossia alla liberalizzazione dei mercati di manutenzione delle strade e dei servizi traghetto in Finlandia. I benefici scaturiti dall'aiuto sono stati maggiori degli eventuali effetti negativi.

(209)

Infine le autorità finlandesi ricordano di aver assunto l'obbligo di trasformare Tieliikelaitos in una società a responsabilità limitata di proprietà statale soggetta alla legislazione ordinaria fallimentare e a quella sull'imposta sulle società dal 1o marzo 2008.

(210)

L'articolo 87 del trattato CE vieta in linea di principio, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(211)

Tieliikelaitos, nonostante il suo particolare statuto giuridico, è un ente che svolge attività economica e, in quanto tale, è un'impresa ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE. Ciò non è stato contestato dalle autorità finlandesi.

(212)

Com'è stato precedentemente esposto, le autorità finlandesi ritengono che le misure in parola costituiscano una compensazione per le spese supplementari che Tieliikelaitos ha dovuto sopportare a causa delle funzioni speciali che le sono state imposte.

(213)

Nella sentenza Altmark (39) la Corte di giustizia ha statuito che una compensazione per servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE se sono rispettati quattro criteri cumulativi. In primo luogo l'impresa beneficiaria deve effettivamente essere incaricata dell'esecuzione di obblighi di servizio pubblico e gli obblighi devono essere chiaramente definiti. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi derivanti dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole. Infine, quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'esecuzione di obblighi di servizio pubblico, nel caso specifico, non venga effettuata mediante una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che dovrebbe sostenere un'impresa media, gestita in modo efficiente e dotata di adeguati mezzi. Se questi quattro criteri (di seguito «i criteri Altmark») sono congiuntamente rispettati si presume che l'intervento statale non conferisca un vantaggio a un'impresa.

(214)

Per quanto attiene al primo criterio Altmark, la Commissione osserva che la funzione assegnata all'impresa dalla sezione 3 della Legge su Tieliikelaitos, in particolare l'obbligo di presentare offerte per tutti i contratti di manutenzione stradale e per la fornitura di servizi traghetto nel paese, sembra costituire un obbligo di servizio pubblico, vale a dire l'obbligo di fornire servizi di interesse economico generale. Lo stesso dicasi rispetto all'obbligo di provvedere alle riserve di sicurezza di combustibili liquidi nel periodo transitorio e all'obbligo di fornire, mantenere e riparare gratuitamente le attrezzature per ponti di emergenza del servizio stradale (l'ultimo obbligo si limitava al 2001) (40).

(215)

In effetti, ad eccezione dei settori in cui vige una normativa comunitaria in materia, gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale nella definizione dei servizi definibili come servizi di interesse economico generale, mentre la Commissione esercita solo un controllo teso alla verifica che non siano stati commessi errori palesi in tale classificazione (41).

(216)

Quindi la Commissione è d'accordo sul fatto che il compito di Tieliikelaitos di occuparsi delle riserve di sicurezza dei combustibili liquidi nel corso del periodo di transizione e il suo costante obbligo di presentare offerte in tutte le gare per l'appalto di lavori di manutenzione stradale e di servizi traghetto bandite dall'amministrazione stradale e l'obbligo di fornire, mantenere e riparare le attrezzature per un ponte di emergenza gratuitamente nel corso nel 2001, rappresentano degli oneri cui i concorrenti di Tieliikelaitos non devono sottostare e possono essere definiti obblighi di pubblico servizio.

(217)

Per quanto attiene alle altre misure obbligatorie di preparazione alle situazioni di emergenza e di formazione del personale imposte a Tieliikelaitos, la Commissione non ha ricevuto informazioni sufficienti per escludere che, come segnalato dai denuncianti, esse non siano più onerose delle misure di gestione del rischio che si applicano ai suoi concorrenti (42) (tutte le imprese devono prepararsi per situazioni di emergenza, attività che forma parte del sistema di gestione dei rischi di tutte le imprese). Inoltre, la Commissione osserva che i rispettivi obblighi si estendevano solo alle strade di cui Tieliikelaitos aveva la manutenzione. Tuttavia, non esiste la necessità di continuare l'analisi del punto in parola poiché sembra appurata l'esistenza di altri problemi relativi al rispetto degli altri criteri Altmark.

(218)

Nessuna delle misure descritte alla sezione 2.4 era intesa a compensare i possibili oneri finanziari creati dai compiti rispettivi. Ciò contrasta ancora coi punti 90 e 91 della sentenza Altmark, che presuppone un collegamento tra i costi e la compensazione (la compensazione deve essere fissata ex ante sulla base di parametri oggettivi). Non c'è nulla di tutto ciò nel caso di specie. In effetti, i diversi vantaggi sono stati concessi e calcolati sulla base di obiettivi completamente svincolati dai supposti obblighi di servizio pubblico. Pertanto, il secondo criterio Altmark non è rispettato.

(219)

Inoltre le informazioni fornite dalle autorità finlandesi non permettono alla Commissione di concludere che la compensazione non è superiore a quanto necessario per coprire i costi corrispondenti all'adempimento degli obblighi di pubblico servizio (terzo criterio Altmark). Il fatto che dopo la fine del periodo di transizione nessuna compensazione per gli obblighi di servizio pubblico sia stata iscritta a bilancio dà adito alla tesi secondo la quale il pacchetto di misure a favore di Tieliikelaitos non era utile per aiutarla a far fronte ai presunti obblighi di servizio pubblico.

(220)

Infine Tieliikelaitos non è stata scelta per fornire i rispettivi di cui trattasi mediante una procedura di gara aperta. Nemmeno le spese corrispondenti sono state determinate in base ad un'analisi dei costi che sarebbero dovuti essere sostenuti da un'impresa tipica, ben amministrata e dotata di adeguate attrezzature.

(221)

Il complesso delle sopra descritte misure, considerato nel suo insieme, non può dunque considerarsi escludere la presenza di un aiuto di Stato sulla base dei criteri Altmark. Pertanto la Commissione deve analizzare se le misure in parola sono selettive (sezione 6.2 in prosieguo), se conferiscono un vantaggio a Tieliikelaitos finanziato mediante risorse statali (sezione 6.3) e se esse falsano o minacciano di falsare la concorrenza e incidono sugli scambi tra gli Stati membri (sezione 6.4). Tutti questi aspetti costituiscono condizioni cumulative per determinare se una misura rappresenti un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(222)

Non si contesta il fatto che tutte le misure pertinenti erano destinate in particolare a Tieliikelaitos o si limitavano a imprese che beneficiavano dello statuto di impresa statale. Del pari, è ovvio che nei mercati in cui svolge la propria attività Tieliikelaitos compete con le imprese che non sono imprese di Stato. Pertanto la Commissione ritiene che le misure in parola siano selettive.

(223)

In questo capitolo la Commissione intende verificare se le misure poste in essere dal governo finlandese siano finanziate mediante risorse statali e conferiscano un vantaggio selettivo a Tieliikelaitos. Quest'ultimo verrà analizzato valutando se le misure in parola riducano gli oneri per Tieliikelaitos normalmente presenti nel bilancio di un'impresa e debbano pertanto essere considerati un vantaggio economico che non sarebbe stato ottenuto in normali condizioni di mercato (43).

(224)

I denuncianti e le autorità finlandesi hanno definito in modo diverso il prestito a lungo termine di 39,5 Mio EUR (237 Mio FIM) concesso a Tieliikelaitos al momento della sua costituzione. Mentre i primi lo considerano alla stregua di un prestito, il governo finlandese lo ritiene un trasferimento di attivi con obbligo di rimborso. Sotto questo punto di vista la Commissione ritiene che la definizione della misura sia meno importante rispetto al suo impatto reale sugli oneri sostenuti dall'impresa interessata, in particolare se esso la libera degli oneri che normalmente dovrebbe sopportare.

(225)

Al fine di valutare gli elementi di aiuto di questa misura, la situazione dovrebbe essere vista dal punto di vista del creditore privato al momento in cui il debito è stato approvato (44). Poiché la rispettiva nota di pagamento del Tesoro pubblico finlandese è stata firmata il 28 dicembre 2000 [prestito all'impresa statale n. 6030-14 (45)], agli effetti dal calcolo dell'elemento di aiuto statale del prestito agevolato, la Commissione deve utilizzare il tasso di riferimento allora vigente in Finlandia. In sintonia con la pertinente comunicazione della Commissione (46), il tasso in vigore da applicarsi per tutto il periodo di validità della convenzione di finanziamento è quindi del 5,7 % pari al tasso di interesse interbancario a cinque anni, maggiorato di un premio di rischio di 75 punti base.

(226)

Quindi, nel 2001 Tieliikelaitos ha beneficiato di interessi più bassi di 4,7 punti in percentuale, nel 2002, 2003, e 2004 rispettivamente di 4,23,2 e 2,2 e negli anni successivi di -0,7 punti in percentuale. Moltiplicando la differenza dei tassi di interesse rispettivi per il credito residuo all'inizio di ogni anno (47), la Commissione è arrivata alla cifra complessiva di un aiuto di 7,2 Mio EUR.

(227)

Nella misura in cui il prestito è stato concesso a un tasso di interesse inferiore a quello di mercato, lo Stato si è privato di risorse che avrebbero potuto fruttare interessi se avesse concesso tale prestito al prezzo di mercato. In tal modo Tieliikelaitos ha ottenuto un vantaggio mediante risorse statali.

(228)

Per quanto attiene ai depositi di terra e ghiaia messi a disposizione di Tieliikelaitos, occorre domandarsi in primo luogo se tale provvedimento costituisca un aiuto di Stato. In merito, la Commissione osserva che i depositi di terra e di ghiaia in questione erano già a disposizione di Tieliikelaitos prima della sua costituzione in società. Il predecessore di Tieliikelaitos, il Servizio strade dell'amministrazione finlandese disponeva di già degli stessi depositi di terra e ghiaia. L'istituzione di Tieliikelaitos sembra sia consistita meramente nella creazione, in quanto ente separato, della «funzione produttiva del Servizio strade» senza alcuna influenza sui mezzi messi a sua disposizione.

(229)

In secondo luogo la decisione di iniziare l'indagine formale ha sollevato il problema della valutazione adeguata dei depositi di terra e ghiaia.

(230)

Nel caso di specie, il valore dei depositi di terra e ghiaia è stato accertato da un valutatore indipendente, precisamente Catella Real Estate Consulting Ltd. Le autorità finlandesi hanno deciso di rivedere il valore fissato dall'esperto indipendente, portandolo da 21,5 Mio EUR a 19 milioni, giacché, secondo loro, la valutazione di Catella non ha preso debitamente conto dei tre fattori esposti al capitolo 5.2.

(231)

Inoltre, secondo l'impresa che ha effettuato l'audit sulla contabilità (Ernst and Young) di Tieliikelaitos nel periodo transitorio, il valore iscritto nei libri contabili di Tieliikelaitos era ancora troppo elevato ed Ernst and Young ha approvato deprezzamenti straordinari del valore dei depositi di terra e ghiaia dell'ordine di 4,3 Mio EUR. La stima fatta da Ernst and Young inoltre è stata verificata dall'agenzia di brokeraggio IceCapital Secureties Ltd, che ha certificato che i depositi di terra e ghiaia erano stati valutati nel bilancio di Tieliikelaitos a un prezzo superiore a quello di mercato.

(232)

I denuncianti contestano le stime effettuate.

(233)

La Commissione ritiene che non è necessario decidere definitivamente se un aiuto di Stato sia stato concesso in relazione ai depositi di terra e ghiaia, poiché un aiuto di tale tipo sarebbe compatibile con il mercato comune per i motivi esposti nella sezione 7.2.

(234)

Il metodo di calcolo dei prezzi nei contratti a trattativa privata nel settore stradale porta necessariamente a un prezzo superiore a quello del mercato, giacché esso si basa sul prezzo di un contratto omologo concluso mediante gara pubblica, che a sua volta è comparabile al prezzo di mercato, maggiorato per tenere in considerazione gli svantaggi strutturali di Tieliikelaitos non altrimenti compensati. In questo modo ciò conferisce un vantaggio economico a Tieliikelaitos, vantaggio finanziato mediante risorse di Stato: Tieliikelaitos ottiene dallo Stato più denaro di quello che un normale operatore sul mercato otterrebbe da un servizio equivalente.

(235)

Mentre i denuncianti ritengono che l'aiuto complessivo relativo ai contratti a trattativa privata è ammontato a 21,5 Mio EUR, le autorità finlandesi, basandosi sulla relazione peritale ritengono che Tieliikelaitos ne abbia ricavato un vantaggio di circa 8,5 Mio EUR.

(236)

La Commissione constata una considerevole eterogeneità rispetto al grado di rischio e al tipo di lavoro richiesto nei diversi contratti conclusi tra l'amministrazione delle strade e i diversi operatori, compreso Tieliikelaitos. I due principali tipi di contratto erano da un lato i contratti di manutenzione e di progettazione e, dall'altro lato, i contratti di progettazione e lavori. Per determinare il vantaggio che Tieliikelaitos ha ricevuto grazie ai suoi contratti a trattativa privata, la Commissione ritiene opportuno confrontare il prezzo pagato dal governo finlandese per tali contratti a trattativa privata con quello pagato per i contratti aggiudicati mediante asta pubblica aventi un grado di rischio simile e che richiedono l'esecuzione di compiti simili.

(237)

I contratti a trattativa privata sono stati soltanto contratti di manutenzione e progettazione. Di conseguenza, per determinare il vantaggio ricevuto da Tieliikelaitos la Commissione deve confrontare i margini di Tieliikelaitos nei contratti a trattativa privata di manutenzione e di progettazione con quelli ottenuti con gli stessi contratti aggiudicati mediante gara pubblica (48).

(238)

IceCapital ha eseguito un'analisi sui rispettivi margini di profitto. La sua relazione mostra che la differenza nei margini di profitto ha procurato a Tieliikelaitos un beneficio di 8,5 Mio EUR.

(239)

Parallelamente la Commissione ritiene che Tieliikelaitos abbia ottenuto dai contratti a trattativa privata un beneficio complessivo leggermente superiore a 8,5 Mio EUR. La cifra di 8,5 Mio EUR è stata calcolata basandosi sul margine finale dei contratti a trattativa privata (il margine esistente dopo il procedimento annuale di aggiustamento delle spese). Come sottolineato dai denuncianti e non contestato dalle autorità finlandesi, nel periodo transitorio l'impresa ha potuto beneficiare quindi ogni anno del valore «degli aggiustamenti» al ribasso senza pagarne gli interessi corrispondenti. Pertanto, oltre alla differenza dei margini di 8,5 Mio EUR Tieliikelaitos ha beneficiato di crediti a breve termine (49) a tasso zero. Considerando che l'importo degli aggiustamenti al ribasso delle spese nel corso del periodo transitorio è stato di 16,8 Mio EUR e che i tassi di interesse sui crediti in questo periodo non sono stati superiori al 5,7 %, il valore dei benefici ottenuti da Tieliikelaitos da questi crediti a breve termine e a tasso zero non supera 1 Mio EUR.

(240)

Quindi il complessivo elemento di aiuto relativo alle condizioni degli appalti di servizi stradali aggiudicati a Tieliikelaitos mediante trattativa privata nel periodo transitorio è pari approssimativamente a 9,5 Mio EUR.

(241)

La Commissione osserva che il primo tentativo delle autorità finlandesi di passare dagli appalti a trattativa privata agli appalti a gara pubblica per i servizi traghetto non ha dato i risultati attesi. I prezzi raggiunti nelle gare aperte erano molto più elevati di quelli dei contratti a trattativa privata in vigore tra l'amministrazione stradale e Tieliikelaitos. Inoltre, accettare i risultati delle gare non avrebbe favorito l'obiettivo di liberalizzazione del mercato, poiché avrebbe dato luogo a un rafforzamento della posizione di Tieliikelaitos (l'offerta di Tieliikelaitos era ancora la più economica). La Finlandia cerca quindi un nuovo modello di aggiudicazione che possa garantire l'uguaglianza di condizioni di tutti i possibili partecipanti.

(242)

La continuazione di contratti a trattativa privata non conferisce nessun vantaggio a Tieliikelaitos giacché le clausole dei contratti a trattativa privata non riflettono adeguatamente l'esigenza di rinnovare le attrezzature. Piuttosto, la continuazione di contratti a trattativa privata crea invece uno svantaggio per Tieliikelaitos.

(243)

Di conseguenza, la Commissione ritiene che il prezzo pagato dall'amministrazione stradale a Tieliikelaitos nei contratti a trattativa privata per i servizi traghetto non sia superiore al prezzo di mercato. Pertanto la remunerazione non comporta alcun aiuto di Stato.

(244)

Tieliikelaitos è stata obbligata, in virtù della legge che regolava la sua trasformazione da organo dell'amministrazione a impresa statale, a continuare a impiegare i dipendenti della divisione «costruzioni» dell'ex Servizio strade, sebbene il numero dei lavoratori fosse eccessivo rispetto alle sue effettive esigenze. Oltretutto la legge vietava a Tieliikelaitos di licenziare il personale durante il periodo transitorio.

(245)

Le autorità finlandesi contestano il fatto che le misure destinate a risolvere il problema del personale in esubero di Tieliikelaitos costituiscano un aiuto di Stato. Infatti le suddette misure servirebbero soltanto per compensare parzialmente uno svantaggio strutturale sofferto da Tieliikelaitos dovuto al problema dell'esubero di personale e alle onerose condizioni di lavoro ereditate dal periodo precedente la liberalizzazione, ma anche per ottemperare al divieto del Parlamento finlandese di licenziare il personale durante il periodo transitorio. Sotto questo punto di vista le autorità finlandesi basano le proprie convinzioni sulla sentenza Combus del Tribunale di primo grado precedentemente citata.

(246)

Nelle specifiche circostanze della sentenza Combus, il Tribunale di primo grado ha dichiarato che «lo Stato danese, invece di versare la somma di 100 Mio DKK direttamente ai pubblici dipendenti impiegati dalla Combus, avrebbe potuto ottenere lo stesso risultato destinando di nuovo i detti pubblici dipendenti alla pubblica amministrazione, senza versamento di un abbuono specifico, circostanza che avrebbe consentito alla Combus di impiegare immediatamente agenti a contratto rientranti in un regime di diritto privato» (50).

(247)

La Commissione ricorda che il ragionamento seguito nella sentenza Combus e a cui le autorità finlandesi fanno riferimento non è stato confermato in modo esplicito dalla Corte di giustizia né è stato citato nelle sentenze successive del Tribunale di primo grado. In ogni caso, taluni elementi della giurisprudenza della Corte di giustizia contraddicono la tesi secondo la quale la concessione di una compensazione da parte dello Stato per uno svantaggio strutturale non potrebbe definirsi come aiuto e quindi suggeriscono che alla sentenza Combus non può essere data un'interpretazione estensiva.

(248)

Nella sua costante giurisprudenza la Corte di giustizia ha affermato che per determinare se una misura costituisce un aiuto di Stato occorre basarsi sugli effetti che essa esplica e non sulle sue motivazioni o sui suoi obiettivi (51). La Corte di giustizia ha anche statuito che qualsiasi misura che solleva una impresa dagli oneri normalmente inclusi nel suo bilancio costituisce un aiuto di Stato (52). La Corte ha precisato che vi rientrano in particolare le spese relative alla remunerazione del personale (53). Su questa base la Corte non ammette che una misura non conferisca un vantaggio all'impresa interessata per il mero fatto che essa compensa uno «svantaggio» gravante sull'impresa (54).

(249)

Sulla base di queste considerazioni, la Commissione valuterà separatamente ogni specifica misura in questione.

(250)

Per quanto attiene al trasferimento di 116 dipendenti di Tieliikelaitos a posti vacanti nell'amministrazione pubblica, la Commissione deve valutare in primo luogo se questo trasferimento sia stato finanziato mediante risorse statali. Ciò sarebbe avvenuto solo se la copertura dei posti vacanti nell'amministrazione finlandese da parte degli ex dipendenti di Tieliikelaitos fosse stata più onerosa per lo per lo Stato finlandese rispetto all'assunzione di altri candidati. Al riguardo, è importante notare che l'amministrazione finlandese non ha creato nessun posto aggiuntivo per gli ex dipendenti di Tieliikelaitos, ma ha soltanto riempito i posti resisi vacanti a causa delle dimissioni di dipendenti pubblici.

(251)

I denuncianti sostengono che i dipendenti di Tieliikelaitos sono stati trasferiti nuovamente all'amministrazione senza nessuna modifica delle loro condizioni di lavoro, e quindi sono risultati più costosi per l'amministrazione rispetto a altri candidati potenziali.

(252)

Il governo finlandese ha fatto in modo che questo trasferimento di personale tra Tieliikelaitos e l'amministrazione finlandese fosse possibile solo nei casi di posti vacanti e pubblicati. I dipendenti di Tieliikelaitos sono stati assunti unicamente solo se avevano l'anzianità e le qualifiche corrispondenti al posto vacante pubblicato. Prima del trasferimento, i dipendenti di Tieliikelaitos si sono dovuti sottoporre a una valutazione atta a comprovare la loro idoneità al posto.

(253)

La Commissione osserva che il denunciante non ha trasmesso nessuna prova a sostegno dell'affermazione, secondo la quale assegnare i posti vacanti agli ex dipendenti di Tieliikelaitos piuttosto che a altri candidati è stato più oneroso per il governo finlandese.

(254)

Secondo la Commissione, l'esame di tutte le informazioni raccolte non ha consentito di ricavare alcuna indicazione del fatto che l'amministrazione finlandese abbia sostenuto costi aggiuntivi a causa del trasferimento di 116 dipendenti di Tieliikelaitos a posti resisi vacanti presso amministrazioni pubbliche. In particolare, la Commissione osserva che i 116 dipendenti, quando ancora lavoravano per il Servizio strade, erano soggetti alle stesse condizioni di lavoro dei dipendenti pubblici dell'amministrazione finlandese. Il fatto che essi siano stati reintegrati in qualità di dipendenti in posizioni corrispondenti al loro grado di anzianità e al loro mansionario ha comportato per lo Stato finlandese gli stessi costi che avrebbe dovuto sopportare se tali posti fossero stati occupati da altre persone.

(255)

Alla luce di queste considerazioni la Commissione ritiene che il trasferimento di 116 dipendenti non abbia creato nessun costo aggiuntivo per lo Stato finlandese. Di conseguenza esso non costituisce un aiuto di Stato poiché non comporta alcun trasferimento di risorse statali.

(256)

Per finanziare progetti speciali per il personale in esubero ma non licenziato l'amministrazione stradale ha pagato complessivamente una somma pari a circa 68 Mio EUR, compresi 56 Mio EUR per costi di personale (cfr. infra, sezione 5.5).

(257)

La Commissione riconosce che i progetti di servizi erano chiaramente destinati ad alleviare lo svantaggio strutturale dell'impresa rappresentato dall'eccesso di personale.

(258)

Secondo le spiegazioni fornite dalle autorità finlandesi e confermate dalla relazione peritale, il pagamento di 68 Mio EUR dallo Stato non ha comportato una sovracompensazione per l'esecuzione dei rispettivi servizi (pulitura dei bordi stradali, restauro di edifici e di aree esterne), ma al contrario, i progetti di servizi hanno generato perdite (cfr. sezione 5.5).

(259)

Ciononostante, la Commissione ritiene che in mancanza di simili progetti di servizi speciali, l'impresa avrebbe dovuto remunerare i suoi dipendenti in esubero, senza che il lavoro da essi svolto facesse aumentare le sue entrate. Non esistono prove del fatto che, in altre circostanze, le autorità finlandesi avrebbero anche considerato la possibilità di affidare a terzi i servizi in parola e che la soluzione economicamente più vantaggiosa per lo Stato consistesse nell'aggiudicare i relativi contratti a Tieliikelaitos. Di conseguenza, la misura è stata finanziata con fondi statali.

(260)

Inoltre, a differenza del trasferimento del personale all'amministrazione, la situazione di Tieliikelaitos per quanto attiene ai progetti di servizi speciali è differente dalla fattispecie considerata dal Tribunale di primo grado nella sentenza Combus.

(261)

A differenza del reintegro dei 116 dipendenti nell'amministrazione, con la misura in questione non veniva affrontato direttamente il problema dell'esubero di personale. Lo Stato ottiene piuttosto da Tieliikelaitos, esclusivamente e senza nessun tipo di procedura competitiva, la prestazione di servizi speciali che non avrebbe ottenuto, così sembra, in altro modo o nella stessa misura. Così facendo lo Stato falsa chiaramente la parità di condizioni in un mercato in cui è in atto un processo di liberalizzazione. La misura non elimina gli svantaggi strutturali dell'impresa, ma piuttosto le permette di sopravvivere malgrado gli svantaggi e non fornisce incentivi per porre fine a questa situazione.

(262)

Le considerazioni sopra esposte, congiuntamente esaminate con la giurisprudenza pertinente, compresa la sentenza Combus, permettono di concludere che la misura in questione deve essere considerata un aiuto di Stato.

(263)

Oltre alle due misure summenzionate, dal bilancio dell'amministrazione stradale sono stati attinti 20,1 Mio EUR per aiutare i dipendenti di Tieliikelaitos alla ricerca di nuovi posti di lavoro, finanziare la riqualificazione e la riconversione dei lavoratori e per contribuire al pensionamento anticipato.

(264)

Le autorità finlandesi non hanno fornito informazioni precise sulle misure pertinenti. Come già indicato in precedenza, la giurisprudenza Combus deve essere interpretata in maniera restrittiva e pertanto la Commissione non può concludere che queste misure non abbiano dato luogo a un vantaggio selettivo per Tieliikelaitos.

(265)

Per quanto attiene al fatto che durante il periodo transitorio le persone che hanno venduto terreni a Tieliikelaitos sono state ampiamente esonerate dall'imposta sulle plusvalenze, la Commissione osserva che le autorità finlandesi, in pratica, non hanno fornito nessun elemento in grado di contestare che tale misura possa considerarsi un aiuto, come asserito dai denuncianti. Sulla base delle informazioni di cui dispone, la Commissione deve concludere che la misura in parola può comportare un vantaggio per Tieliikelaitos.

(266)

La Commissione osserva che Tieliikelaitos non ha direttamente beneficiato dei relativi vantaggi fiscali. Inoltre, la Commissione constata che non tutti i venditori di terreni hanno beneficiato di questi vantaggi, ma solo quelli diversi da società, una società di persone o una società in accomandita semplice. Tieliikelaitos potrebbe aver beneficiato della misura a patto che i diretti beneficiari avessero ceduto (parzialmente) questi vantaggi a Tieliikelaitos.

(267)

Anche nell'ipotesi in cui Tieliikelaitos abbia avuto dei vantaggi, la misura deve comunque essere classificata come aiuto esistente ai sensi dell'articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999 «aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell'evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro» per i seguenti motivi:

(268)

Nessun aiuto è stato attuato in quel periodo. Quando il predecessore di Tieliikelaitos (la divisione «costruzioni» del Servizio strade) formava ancora parte dell'amministrazione finlandese, essa beneficiava dei vantaggi fiscali di cui si tratta: ai sensi della sezione 49.1.4 della legge sull'imposta sul reddito, tutte le agenzie di Stato e tutte le imprese statali beneficiano di tale esenzione fiscale.

(269)

Tuttavia il Servizio strade non ha esercitato nessuna attività economica al momento dell'esecuzione della misura, per il seguente motivo: secondo il suo statuto il Servizio strade non era autorizzato a offrire servizi sul mercato contro remunerazione, essendo obbligato a lavorare esclusivamente per l'amministrazione. Pertanto la sua attività di progettazione, costruzione e manutenzione delle strade pubbliche si svolgeva in un ambito riservato. Nel 1993, all'entrata in vigore della legge sull'imposta sul reddito, Tieliikelaitos costituiva parte dell'amministrazione finlandese e non era attiva in nessun altro mercato. La Commissione conclude che quando è stata attuata, la misura non costituiva un aiuto di Stato, giacché di essa non beneficiava un'impresa ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(270)

Successivamente vi è stato un aiuto in seguito all'evoluzione del mercato comunitario. A partire dal 2001 la divisione «costruzioni» del Servizio strade, denominata adesso Tieliikelaitos, ha potuto offrire i suoi servizi sul mercato grazie alla riforma del mercato finlandese dei servizi stradali, oggetto della presente decisione. La decisione del governo finlandese di liberalizzare la prestazione dei servizi stradali rientrava in un vasto processo di liberalizzazione che ha successivamente incitato altri Stati membri dell'Unione europea e del SEE a aprire i loro mercati dei servizi stradali su base volontaria (la liberalizzazione più recente è avvenuta in Norvegia). Attualmente molte imprese offrono i loro servizi nel settore della manutenzione e della costruzione stradale (55) in tutta l'intera Unione europea e sull'intero territorio del SEE.

(271)

Queste riforme hanno cambiato il mercato in due modi: da un lato le ex amministrazioni statali sono entrate nel mercato; d'altro lato, le dimensioni globali del mercato contendibile sono considerevolmente aumentate (ad esempio in seguito alla liberalizzazione finlandese, il valore del mercato contendibile è aumentato a più di 400 Mio EUR).

(272)

Alla luce di questi sviluppi, la Commissione conclude che, a partire dal 2001, Tieliikelaitos svolge un'attività economica consistente nell'offerta di servizi stradali a pagamento e quindi rappresenta un'impresa ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. A causa dell'evoluzione del mercato comune, la misura costituisce adesso un aiuto di Stato, anche se al momento della sua introduzione non lo era.

(273)

Aiuto che non è stato modificato dallo Stato membro. Le disposizioni della sezione 49.1.4 della legge sull'imposta sul reddito sono state applicate a Tieliikelaitos fino al 1o gennaio 2005 senza modifiche dal 1993, quando entrò in vigore tale legge.

(274)

La Commissione ritiene che l'inapplicabilità della legislazione fallimentare costituisca un vantaggio per Tieliikelaitos.

(275)

La Commissione fa riferimento alla sua comunicazione sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (56), nella quale al punto 2.1.3 si dichiara: «la Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato» (57).

(276)

Le autorità finlandesi riconoscono che il fatto che Tieliikelaitos, ai sensi della legislazione fallimentare non sia soggetta fallimento, costituisce teoricamente un aiuto dato che le spese per il suo finanziamento potevano essere ridotte grazie al minor rischio incorso dal prestatore. Tuttavia, dopo la sua costituzione, Tieliikelaitos non ha chiesto nuovi prestiti sul mercato finanziario. Pertanto, secondo le autorità finlandesi, Tieliikelaitos non ha potuto ottenere un vantaggio competitivo in rapporto ai concorrenti privati a causa della non applicabilità della legge fallimentare.

(277)

Per quanto attiene al ricorso a fonti di finanziamento esterne da parte di Tieliikelaitos, la Commissione non condivide l'opinione che l'esistenza di una tassa di garanzia per i prestiti ottenuti da Tieliikelaitos eliminerà la presenza dell'aiuto, dato che non è possibile quantificare il prezzo di mercato di una garanzia illimitata, semplicemente perché nessun operatore del mercato concederebbe una garanzia di tal genere.

(278)

Inoltre Tieliikelaitos ordina in continuazione servizi e materiali da fornitori esterni, che costituiscono un debito di Tieliikelaitos nei confronti di operatori terzi. Considerata la non applicabilità della legislazione fallimentare a Tieliikelaitos la Commissione ritiene che non si possa escludere che essa abbia beneficiato di condizioni di pagamento più favorevoli di quelle possibili in altre circostanze. Poiché lo Stato si fa carico di qualsiasi inadempienza di Tieliikelaitos nei confronti dei suoi fornitori, senza essere remunerato per tale garanzia, la misura deve ritenersi «finanziata con risorse statali».

(279)

La Commissione conviene tuttavia con le autorità finlandesi che la misura in questione deve essere classificata un aiuto esistente ai sensi dell'articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio «in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti». Difatti i rispettivi enti economici (58) non sono mai stati soggetti alla legislazione fallimentare, neppure nel periodo precedente la liberalizzazione del settore dei servizi stradali in Finlandia. Per i motivi esposti precedentemente al considerando 267 e seguenti, la misura non costituiva un aiuto di Stato al momento della sua introduzione, ma lo è divenuta a causa dell'evoluzione del mercato comune.

(280)

La Commissione ritiene che la continua totale esenzione de facto e dall'imposta sulle società conferisce un vantaggio a Tieliikelaitos (59).

(281)

La Commissione ritiene che, in quanto tale, l'esenzione dall'imposta sulle società costituisce un aiuto di Stato. Essa non è giustificata dalla natura e dall'economia del sistema fiscale.

(282)

Ai fini della determinazione della presenza di un aiuto di Stato, le autorità finlandesi sostengono che, sebbene Tieliikelaitos non sia soggetta all'imposta sulle società, quest'aspetto è preso in considerazione ogni anno al momento dell'adozione delle decisioni sull'accreditamento degli utili allo Stato da parte di Tieliikelaitos, nel senso che la percentuale di utili che le imprese versano allo Stato si avvicina a quella pagata dalle imprese concorrenti a titolo di imposta sulle società e sotto forma di dividendi.

(283)

Secondo il punto di vista della Commissione la tesi delle autorità finlandesi confonde le due funzioni dello Stato, quella di autorità fiscale e quella di proprietario di imprese. La Commissione ritiene che agli effetti del controllo sugli aiuti statali, è importante tenere ben distinti questi due ruoli, conformemente alla giurisprudenza comunitaria (60). Da un lato, la Commissione deve verificare se lo Stato, agendo in qualità di autorità fiscale, ha trattato alla stessa maniera tutte le imprese; d'altro lato, la Commissione deve verificare se lo Stato, agendo in qualità di proprietario di imprese, si è comportato come un investitore privato, ad esempio quando assume decisioni in materia di pagamento di dividendi.

(284)

Pertanto, la Commissione ritiene che garantire che Tieliikelaitos non benefici di condizioni commerciali più favorevoli dei suoi concorrenti, essa deve essere soggetta alla legislazione fiscale ordinaria.

(285)

La Commissione osserva che l'esenzione dall'imposta sulle società deve essere qualificata come aiuto esistente ai sensi dell'articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio «in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti». Difatti, il rispettivo ente economico non è stato mai soggetto alla legislazione ordinaria sull'imposta sulle società. Per i motivi esposti precedentemente al considerando 267 e seguenti, la misura non costituiva un aiuto di Stato al momento della sua introduzione, ma lo è divenuta a causa dell'evoluzione del mercato comune.

(286)

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale «quando un'impresa opera in un settore caratterizzato da sovraccapacità produttive, nel quale viene esercitata un'effettiva concorrenza da parte di produttori di vari Stati membri, qualsiasi aiuto essa riceva dalle autorità pubbliche è idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a pregiudicare la concorrenza, in quanto la permanenza della stessa impresa sul mercato impedisce ai concorrenti di accrescere la loro quota di mercato e frena le loro possibilità di incrementare le esportazioni verso tale Stato membro» (61).

(287)

Nel caso di specie la Commissione osserva che il grado di apertura dei mercati di manutenzione dell'infrastruttura stradale nei vari Stati membri è stato sufficiente per far emergere in vari Stati membri gruppi attivi su scala europea. La stessa Tieliikelaitos ha creato nel 2004 una filiale in Estonia, ampliando le sue attività al di fuori della Finlandia, e sta attualmente partecipando a una joint venture in Svezia. Pertanto è evidente che Tieliikelaitos«opera in un settore caratterizzato da sovraccapacità produttive, nel quale viene esercitata un'effettiva concorrenza da parte di produttori di vari Stati membri.» Stando così le cose, la concessione di un vantaggio selettivo a Tieliikelaitos — finanziato mediante risorse pubbliche — costituisce un aiuto di Stato vietato in linea di principio dall'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE.

(288)

La Commissione conclude quindi che la misura «contratti a trattativa privata per la prestazione di servizi di trasporto su traghetto» e la misura «trasferimento del personale a dipartimenti dell'amministrazione pubblica» non costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE in quanto non conferiscono un vantaggio economico a Tieliikelaitos.

(289)

Per contro, le misure precedentemente denominate «concessione di un prestito statale preferenziale», «aggiudicazione di contratti di servizi stradali a trattativa privata», il «finanziamento di progetti di servizi speciali», le «misure di aggiustamento del personale», l’«inapplicabilità della legge fallimentare», l’«inapplicabilità della legislazione ordinaria sulle imposte sulle società» e la «misura fiscale relative all'acquisto di terreni da parte di Tieliikelaitos» costituiscono aiuto di Stato vietato in via di principio dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Potrebbero inoltre sussistere elementi di aiuto relativamente ai depositi di terreno e di ghiaia.

(290)

Le stesse ragioni che hanno impedito alla Commissione di dichiarare che il pacchetto di misure a favore di Tieliikelaitos non costituiscono un aiuto, basandosi sui criteri enucleati dalla Corte nella sentenza Altmark (cfr. infra 6.1) le impediscono di dichiarare le misure del pacchetto che contengono elementi di aiuto di Stato compatibili con il mercato comune sulla base dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. In sintonia con le norme comunitarie in materia di aiuti di Stato sotto forma di compensazione di servizio pubblico (62), la Commissione, sulla base dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, non può dichiarare compatibile con il mercato comune gli aiuti che non siano chiaramente necessari per l'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione affidata a determinate imprese.

(291)

Dato che non esistono altre basi giuridiche specifiche per esaminare il complesso degli aiuti in questione, la Commissione deve accertare se l'aiuto concesso a Tieliikelaitos sia compatibile con il mercato comune sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, il quale dispone che «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune.

(292)

Affinché possa essere dichiarata compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, l'aiuto deve soddisfare i seguenti criteri:

(293)

Nella valutazione delle misure pertinenti in relazione ai summenzionati criteri, la Commissione classificherà le diverse misure di aiuto di cui sopra in due gruppi:

(294)

La Commissione osserva che le disposizioni speciali in materia di imposta sulle società e l'inapplicabilità della legislazione fallimentare sono misure inerenti lo status giuridico di Tieliikelaitos in quanto impresa di Stato. Lo stesso dicasi per quanto attiene alla misura fiscale relativa all'acquisizione di terreni da parte di Tieliikelaitos.

(295)

Inoltre, queste misure non si ricollegano né all'apertura del mercato finlandese delle costruzioni stradali, della programmazione statale e manutenzione della rete viaria, né allo sviluppo di altre attività economiche. Sulla base delle informazioni di cui la Commissione dispone, non può quindi essere determinata la compatibilità delle misure in oggetto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato CE.

(296)

La Commissione ritiene che i meccanismi di accreditamento degli utili e delle tasse di garanzia non assicurano che i vantaggi relativi all'inapplicabilità della legislazione fallimentare e della legislazione in materia di imposta sulle società siano completamente eliminati (cfr. la sezione 6.2).

(297)

Inoltre la Commissione constata che gli accordi che prevedono garanzie di Stato illimitate a favore di enti esercenti attività commerciali sono sempre state ritenute incompatibili con le norme del trattato CE in materia di aiuti di Stato (63).

(298)

Di conseguenza, la Commissione conclude che il mantenimento delle deroghe alla normativa ordinaria in materia di imposta sulle società e in materia fallimentare è incompatibile con il mercato comune.

(299)

Sotto questo punto di vista la Commissione accoglie favorevolmente l'impegno del governo finlandese di riorganizzare l'impresa Tieliikelaitos per trasformarla in una società per azioni di proprietà statale entro il 1o marzo 2008. La Commissione accetta tale termine poiché esso sembra costituire un limite ragionevole per una simile procedura, considerata la sua complessità dal punto di vista giuridico.

(300)

Infine la Commissione osserva che la componente di aiuto esistente della misura fiscale relativa all'acquisizione di terreni da parte di Tieliikelaitos è stata soppressa nel 2004.

(301)

In questo capitolo esamina gli aiuti consistenti nella concessione di un prestito statale a condizioni agevolate, nel finanziamento di progetti di servizi speciali, nell'affidamento di appalti a trattativa privata, nel finanziamento di misure di aggiustamento del personale, e nell'eventuale aiuto relativo ai terreni e alle cave di ghiaia.

(302)

A titolo preliminare, la Commissione osserva che, come si desume dalle informazioni trasmesse dalle autorità finlandesi, l'aiuto in questione, avente per lo più natura transitoria, non sembra aver inciso negativamente sulla struttura concorrenziale dei mercati sui quali opera la Tieliikelaitos. In effetti, le informazioni trasmesse dalle autorità finlandesi e sopra descritte nella sezione 5.10 dimostrano che durante il periodo transitorio la concorrenza è aumentata significativamente nei settori interessati e che Tieliikelaitos è soggetta in questi momenti a una considerevole pressione concorrenziale. Le asserzioni dei denuncianti non inficiano questa conclusione.

(303)

Per quanto attiene alla quota di mercato che Tieliikelaitos deterrebbe nel settore della periodica manutenzione stradale (cfr. infra 5.10), la Commissione ritiene che quando le cifre pertinenti trasmesse dal denunciante sono inquadrate nel loro contesto economico non si può giungere alla conclusione che nel mercato in questione non esista una concorrenza effettiva. Se si tiene conto dell'elevato numero di offerte presentate alle aste, della percentuale dei clienti che cambiano fornitori e dei risultati delle gare bandite nel 2006 risulta, al contrario, che la concorrenza è effettiva nel mercato di cui trattasi (64).

(304)

Relativamente a questo aspetto, la Commissione osserva che secondo quanto affermato dai denuncianti, già durante il periodo transitorio 2001-2004 gli operatori esteri erano attivi nel mercato finlandese delle infrastrutture, comprese la svedese Skanska AB e NCC AB, mediante le loro filiali finlandesi. Inoltre le imprese straniere sono entrate in competizione per il contratto di 630 Mio EUR per la costruzione di un'autostrada tra Muurla e Lohja; le imprese estoni, tra le altre, hanno partecipato a gare per l'appalto di lavori di manutenzione in Finlandia (65).

(305)

L'evoluzione dei prezzi dei servizi di manutenzione stradale (cfr. infra 5.10) è andata a beneficio dei contribuenti finlandesi e dell'economia generale. Sotto questo punto di vista le autorità finlandesi hanno presentato prove convincenti, non contestate dai denuncianti.

(306)

La Commissione conclude pertanto che le misure di aiuto relative al periodo transitorio non sembrano aver alterato la concorrenza e il commercio tra gli Stati membri in misura contraria all'interesse comune. È con queste premesse che dovrà essere esaminata la necessità e la proporzionalità dell'aiuto nell'effettuare la ponderazione prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

(307)

L'interesse comune invocato dalle autorità finlandesi è l'apertura effettiva alla concorrenza del segmento del mercato finlandese dei servizi stradali unitamente al mantenimento del potenziale industriale della divisione «costruzioni» dell'ex Servizio strade (il predecessore di Tieliikelaitos) e l'aver consentito la sua trasformazione in un'impresa competitiva evitando allo stesso tempo il licenziamento forzato dei dipendenti in servizio per lo meno durante il periodo transitorio.

(308)

La Commissione ritiene che un simile progetto possa corrispondere agli interessi della Comunità.

(309)

Come correttamente menzionato dalle autorità finlandesi, l'apertura dei mercati nazionali alla competenza europea rappresenta uno sviluppo positivo e un importante obiettivo politico della Comunità (66).

(310)

La Commissione ritiene che la liberalizzazione del mercato dei servizi stradali e la salvaguardia dell'apparato industriale siano intimamente connessi. In primo luogo essa constata che l'adozione della legislazione relativa alla liberalizzazione era direttamente connessa all'adozione di una disposizione che impediva a Tieliikelaitos il licenziamento del personale, sebbene l'impresa avesse in quel momento un serio problema di esubero di personale. In secondo luogo, come dimostra l'evoluzione del mercato, Tieliikelaitos ha goduto di un ampio margine d'azione per svolgere un ruolo significativo nel panorama concorrenziale e offrire servizi stradali capaci di soddisfare adeguatamente la domanda dei vari clienti in termini di prezzo e di qualità.

(311)

Sollevando Tieliikelaitos dalle spese conseguenti all'esubero di personale — spese che avrebbe dovuto sostenere a causa delle responsabilità ereditate dai tempi in cui la fornitura dei servizi competeva alla spesa di amministrazione pubblica (servizi interni) — il pacchetto di misure d'aiuto era tale da permettere all'impresa di operare autonomamente in un mercato liberalizzato e di effettuare gli aggiustamenti necessari per far fronte all'evoluzione del mercato e agli altri progressi tecnologici che influenzano la vitalità dell'impresa nel lungo termine.

(312)

La Commissione osserva inoltre che i denuncianti non mettono in questione l'affermazione delle autorità finlandesi secondo la quale l'apertura del mercato alla concorrenza costituisce un interesse comunitario. Né hanno espresso dubbi sul fatto che non esisteva nessun collegamento tra l'apertura del mercato e il mantenimento dei dipendenti della Tieliikelaitos. I denuncianti sostengono essenzialmente che i risultati previsti si sarebbero potuti raggiungere anche senza l'aiuto.

(313)

Per valutare se le misure di aiuto pertinenti sono necessarie e proporzionate all'obiettivo dell'interesse comune summenzionato, occorre distinguere in primo luogo le varie misure di aiuto.

(314)

Come detto nella sezione 6.3.2 della presente decisione, il governo finlandese potrebbe aver concesso un aiuto di Stato a Tieliikelaitos per i depositi di terra e ghiaia.

(315)

La Commissione ammette che, per aprire alla concorrenza il mercato dei servizi stradali e di traghetto, le autorità finlandesi dovevano trasformare Tieliikelaitos in un soggetto giuridico diverso e dotarlo degli attivi necessari alla realizzazione delle sue funzioni o del capitale necessario al loro acquisto. Pertanto, nel caso di specie, considerando il processo seguito dalle autorità finlandesi per aprire il mercato dei servizi stradali alla concorrenza, l'eventuale aiuto di Stato relativo ai depositi di terra e ghiaia può essere considerato una misura proporzionata.

(316)

La Commissione conclude che, nella misura in cui vi sia stato un aiuto in relazione ai depositi di terra e ghiaia, questo aiuto era necessario e proporzionato.

(317)

Le varie misure di aggiustamento del personale descritte nella sezione 5.5 hanno incentivato i dipendenti di Tieliikelaitos a lasciare la società. Simili misure erano chiaramente necessarie per raggiungere l'obiettivo cercato, tenuto conto dell'esubero di personale di Tieliikelaitos, non contestato dai denuncianti. Inoltre esse sono state manifestamente proporzionate, poiché lo Stato ha finanziato soltanto il 50 % delle rispettive spese (20,1 Mio EUR finanziati dallo Stato e 20 Mio EUR dall'impresa). Dato che i loro effetti dipendevano in gran parte dal numero di dipendenti che avrebbero colto l'occasione di lasciare l'impresa, esse non erano sufficienti per compensare i costi elevati dell'esubero di personale della Tieliikelaitos.

(318)

Come precedentemente descritto, i progetti di servizi speciali hanno fornito un'attività a una parte dei dipendenti in esubero di Tieliikelaitos. Nel caso in cui simili progetti non fossero stati attuati, dato che le misure per la sistemazione del personale potevano risolvere solo in parte il problema dell'esubero, Tieliikelaitos avrebbe dovuto mantenere il personale in eccesso temporaneamente in posizione non lavorativa o destinarlo ai lavori di manutenzione. Entrambe le opzioni sarebbero state contrarie all'obiettivo di interesse comune perseguito dalle misure stesse. Il mantenimento del personale in posizione non lavorativa avrebbe significato una perdita del capitale umano accumulato nel periodo precedente la liberalizzazione, in termini di esperienza e di know-how. La destinazione del personale ai lavori di manutenzione avrebbe impedito a Tieliikelaitos di adattare progressivamente il suo metodo di lavoro per poter fornire i servizi stradali di sua pertinenza in modo economicamente vantaggioso. Pertanto la Commissione ritiene che il finanziamento di progetti di servizi speciali mediante un aiuto di Stato possa rispettare il requisito secondo il quale l'aiuto deve essere necessario per conseguire un obiettivo di interesse comune.

(319)

Per quanto attiene alla proporzionalità della misura, la Commissione osserva che non c'è stata una compensazione eccessiva del lavoro effettuato nei progetti di servizi speciali. Le autorità finlandesi hanno presentato prove determinanti al riguardo (cfr. infra 5.5).

(320)

La mole di lavoro che poteva essere svolto nell'ambito dei progetti di servizi speciali era limitata naturalmente dalle esigenze effettive dello Stato di fornire detti servizi. La Commissione, analizzati i dati presentati dalle autorità finlandesi, conclude che i progetti di servizi speciali hanno assorbito soltanto una parte dei costi dell'esubero di personale di Tieliikelaitos. Come precedentemente menzionato nella sezione 5.3, nel periodo transitorio, Tieliikelaitos impiegava ancora in media 100 dipendenti in esubero rispetto al numero ottimale, nonostante le misure di aggiustamento del personale e i progetti di servizi speciali.

(321)

Per le stesse ragioni menzionate a proposito dei progetti di servizi speciali, non era nell'interesse comune che Tieliikelaitos mantenesse questo esubero di personale inattivo. Affinché Tieliikelaitos potesse adattarsi a un mercato competitivo era in effetti essenziale, quando partecipava a gare d'appalto, non gravare i contratti con i costi derivati dall'esubero di personale. Di conseguenza, il relativo onere finanziario veniva compensato mediante i contratti a trattativa privata.

(322)

Per quanto attiene ai contratti a trattativa privata, la loro esistenza era connessa al carattere graduale del processo di liberalizzazione previsto per la Finlandia. Questi contratti rappresentavano, all'inizio del periodo, una grande percentuale dell'attività di Tieliikelaitos, che successivamente si è ridotta gradualmente. La mancata contabilizzazione dei costi addizionali assunti dall'impresa come conseguenza del personale in esubero avrebbe deteriorato significativamente la sua situazione finanziaria.

(323)

Alla luce delle suesposte considerazioni, la Commissione ritiene che il meccanismo degli aiuti di Stato connessi con i contratti a trattativa privata era necessario.

(324)

Per quanto attiene al requisito della proporzionalità, era stata posta in essere una procedura per limitare i rischi di sovracompensazione. La Commissione ritiene che il procedimento annuale di aggiustamento delle spese, descritto al principio della sezione 5.3 era appropriato sotto questo punto di vista.

(325)

Per quanto attiene, da ultimo, al prestito a condizioni agevolate concesso a Tieliikelaitos, la Commissione osserva in primo luogo che esso presuppone un vantaggio netto per l'impresa di 7,2 Mio EUR, pari approssimativamente all'8 % dell'importo complessivo dell'aiuto concesso a Tieliikelaitos.

(326)

Se tale importo viene sommato a quello rappresentato dalle misure di aiuto precedentemente menzionate, se ne deduce che Tieliikelaitos ha ricevuto dallo Stato, in modo diretto o indiretto la somma di 92,8 Mio EUR (67). Chiaramente questa somma non ha compensato lo svantaggio strutturale supportato da Tieliikelaitos, stimato in 157 Mio EUR (68). In tal modo, Tieliikelaitos ha utilizzato una parte importante delle sue risorse proprie per risolvere il problema dell'esubero di personale ereditato dal periodo precedente la liberalizzazione. Sotto questo punto di vista occorre menzionare, in particolare, i 20 Mio EUR che Tieliikelaitos ha destinato per finanziare le indennità di licenziamento (69).

(327)

Alla luce dei rendiconti finanziari di Tieliikelaitos risulta che l'impresa avrebbe potuto affrontare le difficoltà se avesse contribuito molto di più con le proprie risorse alle misure di aggiustamento di personale. La relazione benefici/fatturato operativo di Tieliikelaitos nel periodo transitorio si è mantenuta a livelli bassi, pari al 2,4 % mentre per i suoi concorrenti l'indicatore medio era del 4,5 % (70). Dato che le misure di riduzione del personale non sono state completate durante il periodo transitorio, l'indicatore relativo era persino peggiore nel 2005 (1,6 %). Nel 2005 l'impresa ha dovuto sostenere costi finanziari provocati dalla riduzione del personale (oltre 400 dipendenti) senza nessun aiuto statale. L'indicatore dell'utile operativo è migliorato ancora nel 2006 (2,2 %) e continua a migliorare (71). Pertanto sembra che il contributo proprio di Tieliikelaitos alla rimozione dei relativi svantaggi strutturali abbia avuto un impatto negativo sulla redditività dell'impresa e quindi sulla sua situazione concorrenziale.

(328)

Inoltre occorre ricordare che il pacchetto di misure di aiuto non sembra aver avuto alcun effetto durevole sulla struttura della concorrenza (cfr. la sezione 5.10).

(329)

Sotto questo punto di vista, la Commissione osserva che le autorità finlandesi hanno strutturato il pacchetto degli aiuti a Tieliikelaitos in modo da limitare tutte le possibili distorsioni della concorrenza. In particolare quest'aspetto ha riguardato l'approccio scelto in relazione alla struttura del bilancio di apertura di Tieliikelaitos (che non prevede la distribuzione di tutti gli attivi finanziari sotto forma di azioni) in modo da allinearlo con i bilanci delle imprese private del settore. Analogamente, sono stati fatti sforzi per limitare il più possibile le differenze tra i margini dei contratti a trattativa privata e i margini dei contratti aggiudicati mediante asta, tra l'altro mediante la procedura normale di aggiustamento della spesa.

(330)

La Commissione osserva anche che l'amministrazione stradale ha preso una serie di provvedimenti per facilitare l'entrata nel mercato di nuovi operatori. Per ridurre i possibili ostacoli all'entrata nel mercato che potrebbero essere causati, ad esempio, dalla complessità dei capitolati di gara, l'amministrazione stradale ha organizzato una serie di incontri informativi con le imprese partecipanti e ha preparato i programmi di appalti e le relative procedure coinvolgendo il più possibile tutte le parti interessate. L'amministrazione stradale ha elaborato la sua strategia tenendo in considerazione i suggerimenti degli operatori del settore in relazione ai diversi aspetti, ad esempio il valore dei contratti di manutenzione. I premi versati (5 000 EUR per offerta) per le offerte che rispettavano i requisiti minimi stabiliti dall'amministrazione stradale hanno anch'essi contribuito all'ingresso di nuovi operatori nel mercato (72).

(331)

Nel 2006 il ministro del Commercio dell'industria ha bloccato i negoziati di Tieliikelaitos con numerose amministrazioni cittadine che miravano a costituire joint ventures tra i servizi tecnici municipali e le unità dei servizi locali diTieliikelaitos. Il ministro ha preteso che le città intenzionate a partecipare alla creazione delle joint venture scegliessero i propri partner mediante una procedura di gara aperta (73).

(332)

La Commissione rigetta la tesi dei denuncianti secondo la quale Tieliikelaitos avrebbe fatto ricorso a pratiche predatorie di fissazione dei prezzi durante il periodo transitorio o nel 2005. Le informazioni fornite dalle autorità finlandesi dimostrano che Tieliikelaitos disponeva di margini positivi grazie ai contratti che si era aggiudicata con la partecipazione alle gare pubbliche. In realtà, la Commissione osserva che i profitti della Tieliikelaitos nel corso del periodo transitorio sarebbero corrisposti ai profitti medi dei suoi concorrenti se non avesse avuto costi aggiuntivi non compensati (65 Mio EUR — cfr. la sezione 7.1.2) ereditati dal precedente regime.

(333)

Alla luce di queste considerazioni la Commissione conclude che, complessivamente considerate, le nuove misure di aiuto esaminate, di natura transitoria poiché connesse al periodo di transizione, sono compatibili con il mercato comune giacché risultano necessarie e proporzionate rispetto a un obiettivo di interesse comune e che non falsano il commercio e la concorrenza in misura contraria all'interesse comune.

(334)

Questa conclusione è in sintonia con le conclusioni adottate dalla Commissione, in particolare nei casi OTE (74) e EDF (75).

(335)

Nel caso EDF, la Commissione ha dichiarato compatibile una misura mediante la quale la Francia ha esonerato le imprese dei settori del gas ed elettricità dal pagamento di alcuni diritti pensionistici specifici che i dipendenti avevano acquisito nel passato, quando le imprese agivano in regime di monopolio. La Commissione ha ritenuto che allora le imprese erano protette da ogni forma di concorrenza intrasettoriale e potevano quindi sopportare oneri pensionistici superiori senza peraltro subire rilevanti svantaggi economici. La Commissione ha riconosciuto che questi «oneri pregressi» rappresentavano una difficoltà significativa per queste imprese, una volta che esse agissero in regime di concorrenza con altre imprese dell'elettricità o del gas che non dovevano sostenere simili costi ereditati dal passato (considerando 143 della decisione). La Commissione ha considerato che l'aiuto accordato dallo Stato «in vista di tale riorganizzazione del settore» è necessario e proporzionato sulla base del fatto che gli altri aspetti della riforma non comprendevano elementi d'aiuto di Stato (considerando 146 della decisione). Nel caso di specie, analogamente, l'esubero di personale era stato ereditato da Tieliikelaitos nel periodo precedente la liberalizzazione; la misura ha contribuito a ridurre tale onere in modo proporzionale e a consentire a Tieliikelaitos di partecipare completamente al processo concorrenziale e a intervenire quindi nella riorganizzazione del settore dei servizi stradali.

(336)

Nel caso OTE la Commissione ha fatto esplicito rinvio alla decisione EDF (76) ed ha valutato il contributo del governo greco al piano di prepensionamento volontario (PPV) dell'operatore di telecomunicazioni ellenico (OTE). A causa della situazione di impiego permanente dei suoi lavoratori, ereditata dal periodo in cui godeva di una posizione di monopolio, OTE non poteva licenziare unilateralmente il suo personale ma doveva ricorrere a offerte di pensionamento volontario. Per rendere più attraenti simili offerte, OTE doveva proporre ai suoi dipendenti condizioni di pensionamento volontario che riflettessero il loro statuto contrattuale di funzionari permanenti, che a loro volta hanno comportato costi maggiori per OTE rispetto ai costi di regimi di prepensionamento volontario comparabili offerti da altre società ai sensi della legislazione e dei regolamenti vigenti in materia di diritto del lavoro. La Commissione ha verificato che le relative misure di aiuto compensassero soltanto in parte i costi straordinari provocati dagli svantaggi strutturali derivati dalla precedente posizione di monopolio di OTE e che tali oneri non fossero accompagnati da vantaggi direttamente riconducibili al suo ex statuto che potessero alleggerirli. La Commissione ha cercato di stabilire se il mercato in questione fosse completamente liberalizzato, vale a dire se esistesse un quadro giuridico o regolamentare, e ha concluso che la misura di aiuto era compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, del trattato CE. Nel caso di specie, la compensazione globale ottenuta da Tieliikelaitos non è superiore agli oneri derivanti dall'esubero di personale, che non è compensato attraverso nessun altro beneficio e l'evoluzione del mercato dimostra che si sta sviluppando una concorrenza effettiva nel settore.

(337)

Alla luce delle suesposte considerazioni, la Commissione ritiene che l'aiuto concesso nel corso del periodo transitorio (2001-2004) a Tieliikelaitos è compatibile con il mercato comune sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Parallelamente, la Commissione ritiene che non è giustificato mantenere le deroghe all'applicazione della normativa ordinaria fallimentare e della normativa in materia di imposte sulla società e che pertanto tali deroghe devono essere revocate,