2.4.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 85/1

(1)

Con lettera del 12 agosto 2002, registrata il 19 agosto [SG(2002) A/8328], il Regno Unito ha notificato alla Commissione, in conformità all'articolo 88, paragrafo 3), del trattato CE, la riforma sulla tassazione delle imprese del governo di Gibilterra (di seguito «la riforma»).

(2)

Il 16 ottobre 2002 la Commissione decideva di avviare il procedimento descritto nell'articolo 88, paragrafo 2), del trattato che istituisce la Comunità europea, in relazione alla riforma [C(2002) 3734]. Tale decisione veniva notificata al Regno Unito il 18 ottobre 2002 [SG(2002) D/232221]. Dopo una proroga del termine, il Regno Unito rispondeva con lettera datata 16 dicembre 2002 (A/39214).

(3)

La decisione della Commissione di dare avvio al procedimento di indagine formale veniva pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, invitando le parti interessate a presentare le loro osservazioni (2). I commenti sono stati presentati dalla CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) in data 30 dicembre 2002 (A/39469), da Ålands Landskapsstyrelse (Finlandia) il 2 gennaio 2003 (A/30002), dal governo spagnolo il 2 e 3 gennaio 2003 (A/30003 e A/30018), e dal governo di Gibilterra il 3 gennaio 2003 (A/30011). Questi commenti sono stati inviati al Regno Unito, che ha risposto con lettera datata 13 febbraio 2003 (A/31313).

(4)

La descrizione seguente rende conto degli emendamenti alle proposte di riforma fatti dal governo di Gibilterra in risposta all'avvio del procedimento di indagine formale sull'aiuto di Stato. Tali emendamenti sono stati esposti nella lettera del Regno Unito datata 16 dicembre 2002 e riassunti nei punti 27-30 che seguono.

(5)

L'obiettivo dichiarato della riforma consiste nell'adozione di un nuovo regime generale per la tassazione delle imprese che non comprenda alcun elemento di aiuto di Stato, per fornire certezza giuridica alle società operanti a Gibilterra e assicurare introiti sufficienti al governo di Gibilterra derivanti dalla tassazione delle imprese. La riforma è altresì intesa all'adeguamento al codice di condotta UE in materia di tassazione delle imprese (3) (di seguito «il codice di condotta») e al rapporto OCSE sulla concorrenza fiscale dannosa (4). Secondo il governo di Gibilterra, un elemento essenziale della riforma consiste nell'abolizione generale dell'imposizione fiscale sugli utili delle società, ad eccezione di imposte complementari sulle attività delle imprese di pubblici servizi e di servizi finanziari. Le proposte di riforma sono basate sulla completa eliminazione di qualsiasi discriminazione fra attività economica residente e non residente, o interna e non interna, ovvero l'eliminazione dei provvedimenti completamente isolati dal resto dell'economia nazionale. La legislazione riguardante le società esenti e qualificate verrà abolita. In tal modo, sarà eliminata la distinzione formale fra la cosiddetta economia offshore e onshore.

(6)

Il sistema fiscale generale da introdurre tramite la riforma consiste in un'imposta sui salari, un'imposta sull'occupazione di beni immobili e un'imposta di registro, applicabili a tutte le società di Gibilterra. Il governo di Gibilterra prevede che le proprie entrate, attualmente molto limitate ma essenziali, derivanti dalla tassazione delle imprese, pari a 13,7 milioni di GBP (circa 20 milioni di EURO), che rappresentano il 9,25 % delle entrate governative totali, saranno ampiamente mantenute con il nuovo sistema, basato su queste tre imposte generali, applicabili a tutte le società di Gibilterra. Ciò a fronte di imposte sul reddito delle persone fisiche per 53,6 milioni di GBP (circa 77 milioni di EUR) che rappresentano il 36,3 % delle entrate. Gli introiti derivanti dalle imposte complementari sulle attività delle imprese di pubblici servizi e servizi finanziari saranno limitati, ma probabilmente copriranno i mancati introiti derivanti dalla tassazione delle imprese secondo il sistema generale.

(7)

La riforma verrà attuata tramite:

(8)

La normativa verrà applicata dal governo di Gibilterra una volta approvata dal Parlamento di Gibilterra («House of Assembly»). Come parte della riforma, l'ordinanza sull'esonero delle società («Companies Taxation & Concessions Ordinance») e i regolamenti relativi all'imposta sul reddito delle cosiddette «società qualificate» [«Income Tax (Qualifying Companies) Regulations»] saranno abrogate con effetto immediato. L'ordinanza relativa all'imposta sul reddito verrà emendata per abrogare o debitamente modificare tutte le norme che assoggettano le società all'imposta sul reddito.

(9)

Le norme verranno applicate dal Commissioner for Income Tax (sovrintendente delle imposte sul reddito) di Gibilterra. Tutte le società di Gibilterra dovranno depositare il bilancio al registro delle imprese («Companies Registry») in conformità alla IV e alla VII direttiva UE sul diritto delle società. Tutte le società di Gibilterra soggette ad imposizione fiscale dovranno presentare al Commissioner i conti fiscali e verranno inoltre adottate misure rigorose al fine di assicurare la conformità a tali obblighi. Per la prima volta a Gibilterra, sarà istituito un tribunale che si occuperà specificamente di questioni di tassazione delle imprese (denominato «Companies Taxation of Designated Activities Tribunal»), i cui scopi saranno quelli di esercitare tali poteri in relazione ai ricorsi e ad altre questioni derivanti dall'applicazione della nuova normativa. Tali poteri includeranno la potestà di richiedere a una società la disponibilità a ispezioni da parte del tribunale in relazione a tutti i libri contabili, conti, registri del personale o altri documenti che, a discrezione del tribunale, contengano o possano contenere informazioni riguardanti l'oggetto dei procedimenti.

(10)

La tassazione dei profitti sarà sostituita da un'imposta generale sui salari conformemente alla quale tutte le società site a Gibilterra saranno soggette a un'imposta pari a 3 000 GBP per dipendente per ogni anno. Ogni «datore di lavoro» a Gibilterra dovrà pagare l'imposta sui salari per il numero totale dei propri «dipendenti» a tempo pieno e parziale che sono «impiegati a Gibilterra». I termini principali utilizzati saranno definiti come segue:

(11)

Il governo di Gibilterra introdurrà dettagliate regole antielusione al fine di eliminare qualsiasi possibilità di abuso. Ciò comprenderà l'introduzione del concetto di «presunto dipendente» e di regole specifiche relative ai dipendenti che potrebbero svolgere un'attività al di fuori di Gibilterra. L'effetto combinato del significato dei termini «dipendenti» e «dipendenti a Gibilterra» coprirà essenzialmente tutti i dipendenti fisicamente presenti a Gibilterra. Secondo i dati del Regno Unito, su un totale di 14 000 dipendenti a Gibilterra, 10 100 sono impiegati nel settore privato.

(12)

Tutte le società che occupano degli immobili a Gibilterra a fini imprenditoriali pagheranno un'imposta sull'occupazione di beni immobili per un importo equivalente alla percentuale di imposizione derivante dalle aliquote generali sugli immobili a Gibilterra (attualmente si prevede una percentuale del 100 %).

(13)

L'importo dell'imposta sui salari, insieme a quello dell'imposta sull'occupazione di beni immobili, sarà limitato al 15 % dei profitti. Pertanto, le società pagheranno l'imposta sui salari e quella sull'occupazione di beni immobili solo se producono utili, per un ammontare non superiore al 15 % degli utili.

(14)

La grande maggioranza delle società a Gibilterra sarà soggetta unicamente alle due imposte suddette. Secondo il governo di Gibilterra, non è possibile stimare il numero di società presenti a Gibilterra che sarebbero soggette all'imposta sui salari e all'imposta sull'occupazione di beni immobili per un importo superiore al 15 % degli utili e che, in conseguenza del limite sopra descritto, pagheranno imposte per un importo corrispondente al 15 % degli utili, poiché ciò varierà su base annua, a seconda delle circostanze individuali di ogni società.

(15)

Il governo di Gibilterra sostituirà le imposte attualmente corrisposte dalle società di Gibilterra (per un ammontare di circa 40 GBP annue) con un'imposta di registro applicabile a tutte le società di Gibilterra, pari a 150 GBP annue, per le società non aventi come obiettivo la generazione di utili, e di 300 GBP annue, per le società aventi come obiettivo la generazione di utili.

(16)

Alcune attività determinate, ossia imprese di servizi finanziari e imprese di pubblici servizi, saranno soggette ad un'imposta complementare o sovrattassa sugli utili generati da tali attività. Le rispettive imposte saranno applicate solo agli utili che possono essere ricondotti a tali attività determinate. Secondo le stime fornite dal Regno Unito, su circa 29 000 società a Gibilterra, 179 saranno assoggettate all'imposta complementare sulle attività di servizi finanziari, mentre 23 saranno assoggettate all'imposta complementare sulle attività di pubblici servizi.

(17)

La definizione di società di «servizi finanziari» comprende, tra l'altro:

La definizione di servizi finanziari comprende anche società che offrono consulenza o forniscono servizi a livello finanziario, legale, fiscale o contabile.

(18)

La definizione di attività di «imprese di pubblici servizi» comprende la fornitura di servizi, impianti o strutture relativi a:

(19)

Le società di servizi finanziari, oltre all'imposta sui salari e a quella sull'occupazione dei beni immobili, saranno soggette ad un'imposta complementare sugli utili derivanti da attività di servizi finanziari, alla percentuale dell'8 % su tali utili (calcolati in base agli standard contabili validi a livello internazionale). Le società di servizi finanziari saranno soggette annualmente all'imposta sui salari, all'imposta sull'occupazione di beni immobili e all'imposta complementare con un limite complessivo del 15 % degli utili.

(20)

Le imprese di pubblici servizi, oltre all'imposta sui salari e a quella sull'occupazione di beni immobili, saranno soggette ad un'imposta complementare sugli utili derivanti dalle attività di servizi, alla percentuale del 35 % su tali utili (calcolati in base agli standard contabili validi a livello internazionale). A tali società sarà consentito di dedurre l'imposta sui salari e l'imposta sull'occupazione di beni immobili dall'importo dovuto per l'imposta complementare. Sebbene anche le società di servizi avranno un limite complessivo annuo del 15 % degli utili per l'imposta sui salari e l'imposta sull'occupazione di beni immobili, l'applicazione dell'imposta complementare garantirà che queste società paghino sempre un'imposta pari al 35 % degli utili.

(21)

L'imposizione relativa all'imposta complementare sarà determinata in base alle attività. Le stesse regole si applicheranno ai servizi finanziari e alle attività delle società di servizi. Pertanto, in caso di società «ibride»:

(22)

La stessa distinzione verrà operata in relazione agli utili da investimenti, specificamente qualsiasi utile conseguito da una società ibrida derivante da rendite, royalty, premi, qualsiasi altro utile derivante da immobili presenti a Gibilterra, dividendi, interessi o sconti. Tali utili da investimenti saranno tassati mediante l'imposta complementare con un'aliquota dell'8 % o 35 % nella parte rappresentata da utili e redditi derivanti dalle attività di servizi finanziari o da quelli di pubblici servizi rispetto all'intero volume degli utili o redditi commerciali ottenuti dalla società.

(23)

In base all'ordinanza sulle aliquote, sono esentate alcune strutture. Fra le strutture esentate sono comprese corti di giustizia, chiese, cimiteri, giardini pubblici, strutture inabitabili di difesa militare, strutture di difesa civile, fari e il museo di Gibilterra. Tali strutture saranno quindi esentate dall'aliquota addizionale, l'imposta sull'occupazione di beni immobili. Le autorità di Gibilterra possono altresì ridurre o condonare il pagamento di qualsiasi aliquota generale laddove ciò rientri «nell'interesse dello sviluppo di Gibilterra».

(24)

Sia l'ordinanza sulle società (imposta sui salari) sia l'ordinanza sulle società (tassazione di determinate attività) istituiscono regole per il calcolo degli utili o profitti. Tali regole sono necessarie per l'applicazione del limite del 15 % di utili imponibili ai fini dell'imposta sui salari e a scopi di determinazione dell'imponibile ai fini dell'importo supplementare sulle attività di servizi finanziari. Gli utili sono calcolati in conformità agli standard contabili del Regno Unito, emendati per l'uso a Gibilterra da parte della Gibraltar Society of Chartered and Certified Accountancy Bodies.

(25)

Ai fini della determinazione degli utili, sono escluse plusvalenze e minusvalenze.

(26)

Ai fini della determinazione degli utili, sono deducibili, tra l'altro, le seguenti detrazioni per ammortamento:

(27)

In risposta all'avvio del procedimento di indagine formale sull'aiuto di Stato, il governo di Gibilterra ha effettuato le seguenti modifiche alle proposte di riforma tributaria.

(28)

Sono state eliminate le norme che avrebbero limitato a 500 000 GBP l'imposta dovuta combinato per l'imposta sui salari, l'imposta sull'occupazione di beni immobili e, dove applicabile, l'8 % di imposta complementare sulle attività di servizi finanziari. L'eliminazione del limite quantitativo sarà associata a una riduzione dell'importo supplementare per le società di servizi finanziari dall'8 % degli utili a un'aliquota unica ma non ancora determinata, compresa fra il 4 e il 6 %.

(29)

È stata eliminata la norma che avrebbe esentato alcune strutture della Upper Rock di Gibilterra dalle imposte (e di conseguenza dall'imposta sull'occupazione di beni immobili).

(30)

Sono state eliminate le norme che avrebbero esentato le seguenti classi di reddito a scopi di rilevazione degli utili:

(31)

Nella valutazione delle informazioni fornite dal Regno Unito nella notifica, la Commissione ha tenuto presente che un certo numero di caratteristiche della proposta di riforma avrebbero potuto conferire un beneficio alle società di Gibilterra. In particolare:

(32)

La Commissione ha altresì tenuto presente che tali vantaggi verrebbero concessi tramite risorse statali, influirebbero sugli scambi fra gli Stati membri e avrebbero carattere selettivo. La Commissione ha inoltre tenuto conto del fatto che non si applica alcuna delle eccezioni al divieto generale di concessione di aiuti di Stato di cui agli articoli 87, paragrafo 2), e 87, paragrafo 3), del trattato che istituisce la Comunità europea. Su tali basi, la Commissione nutre dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato comune e pertanto ha deciso di dare avvio al procedimento di indagine formale.

(33)

Le osservazioni formulate dal Regno Unito possono essere riassunte nel modo di seguito descritto.

(34)

Le obiezioni della Commissione in relazione alle proposte di riforma così come esposte nella decisione di avviare un procedimento di indagine formale sull'aiuto di Stato ricadono in sei voci, tutte basate sulla specificità:

(35)

Né il Regno Unito né il governo di Gibilterra condividono i dubbi della Commissione riguardo al possibile carattere di aiuto di Stato di alcuni elementi delle riforme. Tuttavia, senza pregiudizio alcuno alla possibilità che le proposte originali di riforma contengano elementi di aiuto di Stato, il governo di Gibilterra intende:

(36)

Le tre obiezioni restanti non danno luogo ad aiuto di Stato.

(37)

L'assenza di imposizione fiscale in caso di mancata redditività non si configura come misura selettiva. È vero che né l'imposta sui salari né l'imposta sull'occupazione di beni immobili sono dovute se la società non produce utili. L'utile è la conditio sine qua non dell'imponibilità, ma non rappresenta la base di calcolo fiscale, bensì una condizione precedente all'imponibilità fiscale stessa. Ciò risulta naturale, poiché un'imposta su una società non redditizia diviene un'imposta sul capitale della società. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, l'«evento operativo» che sottende l'imposta sui salari e l'imposta sull'occupazione di beni immobili non è l'utile. Gli «eventi operativi» sono rappresentati dall'impiego remunerativo di un dipendente e dall'utilizzo remunerativo di proprietà immobiliari. I salari oppure l'occupazione di beni immobili sono fattori secondari. La logica del regime proposto è duplice: l'impiego e l'occupazione costituiscono la base fiscale, mentre la redditività costituisce una soglia quantitativa inferiore per l'imposizione. Sia la base fiscale sia la limitazione quantitativa sono di natura generale, applicabili nello stesso modo a tutte le società, indipendentemente dalle dimensioni o dal settore di attività.

(38)

Anche se le limitazioni quantitative fossero selettive, la natura e la logica del regime di tassazione delle imprese previsto richiedono che le società vengano tassate unicamente se producono il denaro con cui pagare i tributi. La stessa Commissione ha ammesso, al punto 25 della comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (5) (di seguito «la comunicazione») che tale selettività viene giustificata dalla natura del sistema tributario. Ciò è valido per un sistema tributario basato sull'uso redditizio del lavoro e delle proprietà immobiliari, come avviene per un sistema «puramente» basato sugli utili, in cui non vengono tassate le società non redditizie. Non può essere fatto un parallelo con i contributi della sicurezza sociale, poiché essi servono a uno scopo diverso e non collegato alla redditività delle società.

(39)

La limitazione proposta non è selettiva. Per costituire aiuto di Stato, il provvedimento fiscale dev'essere selettivo, privilegiando determinate società e/o settori rispetto ad altri. L'applicazione del limite del 15 % dipenderà dalla relazione fra utile e numero di dipendenti in un determinato anno. Ciò avvantaggerà potenzialmente tutte le società, sia grandi che piccole, in tutti i settori dell'economia, che in un determinato anno raggiungano quel livello di utili in relazione all'imposta sui salari. Non è pertanto possibile definire uno specifico gruppo di società per cui si applichino i limiti di imposizione fiscale e, in ogni caso, il gruppo cambierà anno per anno. Le regole sono applicabili a livello generale e disponibili per tutte le società di Gibilterra. La stessa Commissione spiega, al punto 14 della comunicazione, che pur essendo alcune imprese ovvero alcuni settori avvantaggiati più di altri da una misura fiscale, ciò non significa necessariamente che ad essa si applichino le regole relative agli aiuti di Stato.

(40)

Il governo di Gibilterra ha ideato un regime fiscale generale basato sui semplici fattori di proprietà immobiliare e salari, da un lato, e sulla presenza di redditività, dall'altro. Al contempo ha deciso di voler applicare gli oneri in modo regressivo. In effetti esistono due fasce di imposizione basate sugli utili in generale. Se l'imposta dovuta è inferiore al 15 % degli utili generali, viene corrisposta l'intera somma. Se l'imposta dovuta eccede il 15 % degli utili generali, per il surplus viene applicata l'aliquota dello zero per cento. Tale decisione è completamente in linea con la libertà del governo di Gibilterra nel formulare il proprio regime fiscale senza dover ricorrere all'applicazione delle regole relative agli aiuti di Stato.

(41)

Il governo di Gibilterra, con il nuovo sistema, vuole limitare l'esborso fiscale massimo delle società. Se esistono differenti aliquote fiscali in «fasce» diverse (se la base fiscale ha dimensioni diverse), ognuna sarà sempre inferiore all'altra e in tal modo conferirà un vantaggio ai contribuenti che siano abbastanza fortunati o in grado di organizzare le proprie attività in modo da pagare l'aliquota fiscale inferiore. Tutto ciò non costituisce comunque aiuto di Stato.

(42)

Anche se il limite del 15 % costituisce un vantaggio specifico per le società a cui si applica, esso potrebbe ancora essere giustificato dalla natura o dallo schema generale del sistema di cui fa parte. Tutte le imposte dirette a Gibilterra devono trovare un equilibrio ottimale fra la massimizzazione delle entrate fiscali e la limitazione dell'imponibilità massima dei contribuenti individuali, in modo da non eccedere la loro capacità contributiva. Può pertanto essere necessario rendere regressive le imposte dirette a certi livelli. Qualche limite di questo tipo risulta essenziale per le circostanze specifiche dell'economia di Gibilterra, come ad esempio la geografia e le risorse di lavoro limitate. L'economia di Gibilterra è limitata e più vulnerabile di altre agli squilibri creati dalla concorrenza fiscale naturale ed equa fra le giurisdizioni. Le società potrebbero non essere in grado di trasferirsi da un grande Stato membro tanto facilmente quanto riescono a farlo da un'economia tanto esile quanto quella di Gibilterra. Senza le limitazioni quantitative imposte alla base fiscale, l'obiettivo principale insito in ogni sistema fiscale, cioè assicurare le entrate necessarie per coprire la spesa pubblica, potrebbe essere compromesso dalle fluttuazioni del mercato.

(43)

Il lavoro a Gibilterra è un patrimonio difficilmente tassabile. Tuttavia un onere sul lavoro non può seguire lo stesso principio progressivo e la stessa logica delle imposte sugli utili. Un'imposta sul lavoro deve al contempo prendere in considerazione sia la capacità di una società di creare reddito imponibile, sia il bisogno di assicurare la necessaria stabilità della forza lavoro. A causa della natura ciclica dell'economia e della redditività delle imprese, un'imposta sul lavoro che non contenesse un elemento regressivo potrebbe sollecitare sospensioni massicce dal lavoro e instabilità in tempo di fluttuazioni cicliche o discesa del mercato. A causa delle dimensioni estremamente limitate dell'economia, le variazioni casuali risultanti da fluttuazioni economiche generali possono avere un effetto proporzionale molto più ampio a Gibilterra rispetto a quello che avrebbero in un'economia più estesa. La logica interna del sistema proposto di applicazione dell'imposta sui salari, pertanto, giustifica la limitazione dell'applicazione di detta imposta sui salari in relazione agli utili.

(44)

Al contrario, le imprese di pubblici servizi sarebbero assoggettabili all'imposta sulle imprese in misura pari al 35 % degli utili. Ciò è giustificato dalla natura e dalla logica del sistema, poiché la stabilità del lavoro è assicurata dal fatto che le imprese di pubblici servizi sono strettamente collegate al territorio servito e, come diretto risultato delle piccole dimensioni del mercato di Gibilterra, occupano una posizione di monopolio o semimonopolio naturale, che le rende altamente redditizie. Non sorge pertanto la stessa necessità di un elemento regressivo nell'imposta applicata alle imprese di pubblici servizi.

(45)

Non vi è valida base giuridica per affermare che, in presenza di due giurisdizioni tributarie separate e realmente autonome, i livelli delle aliquote d'imposta nelle due giurisdizioni possono essere paragonati e quello più basso può essere considerato come aiuto di Stato soltanto per il fatto di essere più basso. Ciò significherebbe che esiste aiuto di Stato ogni volta in cui un'autorità fiscale regionale autonoma, responsabile della gestione delle spese pubbliche nella regione, sulla base di preferenze pubbliche democraticamente espresse, sceglie di tagliare le spese e ridurre l'imposizione fiscale. Questo problema è stato affrontato dall'avvocato generale (6), ma non è mai stato preso in considerazione dalla Corte poiché le cause in questione sono state ritirate. In uno di una serie di casi più recenti riguardanti le province basche, il Tribunale di primo grado ha affermato che la decisione contestata non aveva effetto sulla competenza di Álava nell'adottare provvedimenti fiscali generali applicabili all'intera regione (7).

(46)

Tali variazioni regionali fra giurisdizioni autonome non rappresentano aiuto di Stato ai fini dell'articolo 87 del trattato CE. Una misura di aiuto di Stato è presente unicamente se le risorse di Stato vengono utilizzate tramite una perdita di gettito fiscale. Questa valutazione presuppone che esista un'aliquota d'imposta per una certa attività che si applica in tutto lo Stato membro, cosa che non avviene dove la tassazione è soggetta all'autonomia territoriale, invece che essere imposta uniformemente e poi variata a seconda dell'ubicazione. Analogamente, l'analisi di un vantaggio selettivo si basa sull'assunto che esista un livello di tassazione altrimenti applicabile a una certa attività nel territorio preso in considerazione.

(47)

I criteri relativi agli aiuti di Stato partono dal presupposto che il presunto aiuto possa essere paragonato a un'aliquota d'imposta standard o normale. Una presunta misura di aiuto di Stato può essere presente unicamente se in qualche senso rappresenta un'eccezione o un'esenzione da uno standard che altrimenti sarebbe applicabile alla società che lo riceve. Un'aliquota d'imposta a cui il beneficiario della presunta misura d'aiuto non sarebbe soggetto, neanche se fosse abolita l'aliquota attualmente applicabile che costituisce aiuto, non può essere valido termine di paragone al fine di stabilire se sia o meno presente un «aiuto». L'unico standard di paragone possibile al fine di determinare la selettività è la situazione fiscale che si applicherebbe altrimenti nella stessa giurisdizione fiscale. Dove un simile regime, come a Gibilterra, viene deciso localmente, la questione non è pertinente.

(48)

La posizione della Commissione sembrerebbe rendere impossibile a ogni giurisdizione fiscale che non coprisse tutto lo Stato membro l'adozione di qualsiasi aliquota d'imposta eccetto quella applicabile nell'altra giurisdizione fiscale dello Stato. Esso non potrebbe adottare un'aliquota inferiore, poiché ciò costituirebbe automaticamente aiuto di Stato, per semplice paragone. Ma la giurisdizione fiscale non potrebbe neanche adottare un'aliquota superiore, poiché l'aliquota d'imposta presente nel resto dello Stato diventerebbe automaticamente aiuto di Stato. Ciò comporterebbe che quasi ogni esercizio di autonomia fiscale darebbe origine ad aiuto di Stato, sia nella giurisdizione in questione o, caso ancora più assurdo, altrove nello Stato membro. Le differenziazioni nella tassazione diretta delle imprese si verificano di frequente negli Stati membri come conseguenza dei vari strati di suddivisione territoriale anche ai livelli di municipalità più bassi. In tale contesto, è possibile fare un parallelo con l'accordo dell'OMC in materia di sovvenzioni e misure compensative, dove si statuisce chiaramente che «la definizione o la modifica di aliquote di imposta di applicazione generale, introdotta da qualsiasi livello governativo che abbia titolo di farlo, non sarà da ritenersi una sovvenzione specifica» per la formulazione di regole che proibiscono la concessione di tali sovvenzioni (articolo 2, paragrafo 2).

(49)

Se il Regno Unito e la Spagna stipulassero un accordo per stabilire una sovranità congiunta su Gibilterra, la posizione della Commissione sulla specificità regionale avrebbe l'effetto assurdo che l'aliquota d'imposta prevalente a Gibilterra dovrebbe allinearsi all'aliquota d'imposta prevalente nel Regno Unito e in Spagna. Altrimenti, vi sarebbe aiuto di Stato nella giurisdizione che applica l'aliquota inferiore.

(50)

La Commissione sembra suggerire che l'esistenza di tasse in due separate giurisdizioni fiscali nello stesso Stato, anche se l'aliquota d'imposta percentuale formale è identica, in presenza di esenzioni diverse o differenti detrazioni, implichi che le società beneficiarie di tali detrazioni o esenzioni ricevano aiuto se, a parità di ogni altra condizione, dovessero pagare un'aliquota d'imposta più alta nell'altra giurisdizione. Tuttavia, la teoria della Commissione è inadeguata alla realtà del caso di Gibilterra. I paralleli fra base fiscale o struttura fiscale di un'imposta sui redditi delle imprese possono talvolta essere fatti con un'imposta sui redditi delle imprese in un'altra giurisdizione, ma è semplicemente impossibile fare paragoni utili o sensati fra sistemi fiscali completamente diversi, poiché la base fiscale non è la stessa.

(51)

Se portato avanti, il ragionamento della Commissione sulla specificità regionale non rispetterebbe il principio fondamentale di sussidiarietà della normativa comunitaria e potrebbe costituire un abuso di potere. Se lo Stato membro interessato può operare con due o più giurisdizioni fiscali autonome che competono per le entrate fiscali derivanti dalle imposte sulle società entro il territorio, senza effetti di distorsione significativi sulla concorrenza, non è compito della Comunità, in base al principio di sussidiarietà del trattato che istituisce la Comunità europea, intervenire negli accordi costituzionali dello Stato membro. La Commissione sembra infatti voler cercare di utilizzare le regole dell'aiuto di Stato per ottenere uniformità fiscale fra gli Stati membri dell'UE.

(52)

La Commissione può suggerire che uno Stato non possa eccepire la propria legge nazionale, neanche la legge costituzionale, per evitare gli obblighi derivanti dalla legge comunitaria. Questo principio è tuttavia irrilevante nella questione della selettività. La questione della selettività sorge poiché si suggerisce che una determinata misura fiscale sia più favorevole rispetto a una regola fiscale più generale che si applicherebbe altrimenti. Ciò non può alterare il diritto fondamentale di uno Stato membro a organizzare il proprio sistema fiscale in modo che regioni fiscali autonome ottengano gli introiti necessari a finanziare imprese pubbliche in modo indipendente e non discriminatorio. Non ci può essere aiuto di Stato sulla base di specificità regionale in circostanze in cui, come per Gibilterra, esiste una reale giurisdizione fiscale indipendente che determina autonomamente il proprio sistema fiscale e in cui le imposte applicate dalle altre giurisdizioni fiscali dello Stato non sono esigibili.

(53)

La posizione della Commissione interferirebbe seriamente con le possibilità degli Stati membri di decentralizzare i loro poteri e quindi stabilire la necessaria autonomia fiscale nelle regioni, per coprire le spese determinate nell'esercizio di tali poteri decentralizzati. Sarebbe impossibile per ogni regione o giurisdizione fiscale incrementare o ridurre le tasse senza creare aiuto di Stato, sia nella propria regione (se l'imposta venisse ridotta) o altrove (se l'imposta venisse incrementata). Sarebbe assurdo suggerire l'idea che le regole relative agli aiuti di Stato debbano essere interpretate in modo tale da rendere impossibile a uno Stato membro di decentralizzare i poteri fiscali in modo efficace una volta modificata la propria costituzione.

(54)

La Commissione afferma che in assenza di uno specifico regime fiscale di imposte sulle società a Gibilterra, le società di Gibilterra sarebbero soggette al regime fiscale standard del Regno Unito. Ciò rappresenta un serio malinteso della posizione costituzionale di Gibilterra. Il regime fiscale standard del Regno Unito si applica nel Regno Unito e non in altre giurisdizioni fiscali. Non si tratta di un regime normale o residuale che si applica in assenza di provvedimenti speciali. Il fatto che il Regno Unito sia responsabile per le relazioni straniere di Gibilterra non significa che tutte le disposizioni giuridiche del Regno Unito si applichino automaticamente a Gibilterra.

(55)

Gibilterra è un territorio d'oltremare del Regno Unito e fa parte dei domini di Sua Maestà la Regina, ma non costituisce parte del Regno Unito. Gibilterra non è una regione facente parte del Regno Unito in ogni senso. Essa possiede il proprio ordine costituzionale che comprende le proprie istituzioni distinte da quelle del Regno Unito. Gibilterra adotta inoltre la propria legislazione. In relazione a precise questioni interne, Gibilterra è autonoma e indipendente. Gibilterra è una giurisdizione fiscale autonoma ed economicamente autosufficiente. Essa non riceve alcuna assistenza finanziaria dal Regno Unito e le leggi fiscali del Regno Unito non si applicano a Gibilterra. Al governo di Gibilterra si richiede di generare sufficienti introiti tramite imposte per finanziare autonomamente le proprie spese ed esso è competente al fine di legiferare e applicare i provvedimenti di tassazione delle imprese a Gibilterra. Le economie di Gibilterra e del Regno Unito sono interamente distinte e separate. Di conseguenza Gibilterra è totalmente distinta dal Regno Unito sotto ogni aspetto e specificamente a livello costituzionale, politico, legislativo, economico, fiscale, geografico e di conseguimento delle entrate.

(56)

Nello stesso modo in cui Gibilterra non fa parte del Regno Unito, e proprio per tale ragione, Gibilterra non fa parte del Regno Unito ai fini della legislazione comunitaria. La legislazione comunitaria si applica a Gibilterra in virtù dell'articolo 299, paragrafo 4, del trattato che istituisce la Comunità europea e non in virtù dell'articolo 299, paragrafo 1. I seguenti punti illustrano lo status speciale e separato di Gibilterra e il fatto che Gibilterra non possa essere considerata una regione del Regno Unito ai fini degli aiuti di Stato:

(57)

La Commissione sembra temere che il nuovo sistema di imposte sulle società proposto da Gibilterra possa dare luogo a una concorrenza fiscale dannosa. Sia il Regno Unito sia il governo di Gibilterra credono che la riforma fiscale proposta sia compatibile con il codice di condotta in materia di tassazione delle imprese e con il rapporto dell'OCSE sulla concorrenza fiscale dannosa. Le misure fiscali dannose solitamente implicano mancanza di trasparenza, mancanza di scambio di informazioni e un trattamento fiscale più favorevole per le società non residenti rispetto a quelle residenti. Con la riforma proposta, Gibilterra eliminerà tutti gli aspetti dannosi dell'attuale tassazione per le società esenti e qualificate. Anche se Gibilterra fosse considerata un territorio fiscale vantaggioso, questa preoccupazione non può essere affrontata facendo appello alle regole relative agli aiuti di Stato quando invece non è presente alcun aiuto di Stato.

(58)

Sono state ricevute osservazioni da parte del governo di Gibilterra, da parte della Spagna, dalla CEOE (Confederazione spagnola delle organizzazioni imprenditoriali) e dell'esecutivo delle isole Åland (Ålands Landskapsstyrelsee).

(59)

Il governo di Gibilterra è consapevole e appoggia pienamente le argomentazioni fornite dal Regno Unito (8). Gli ulteriori argomenti presentati dal governo di Gibilterra nelle proprie osservazioni separate possono essere riassunti come segue.

(60)

Il governo di Gibilterra non ha alcun potere di tassare le società del Regno Unito. Analogamente, il governo del Regno Unito non ha alcun potere di tassare le società di Gibilterra. Le leggi fiscali di Gibilterra sono applicate esclusivamente dalle autorità di Gibilterra.

(61)

L'obiettivo della riforma consiste nell'applicare un regime fiscale per le imprese conforme sia alle regole sugli aiuti di Stato sia al codice di condotta. La riforma fa anche parte dell'obiettivo più ampio di assicurare la conformità agli standard internazionali della regolamentazione e supervisione finanziaria e di ottenere una buona posizione nella comunità finanziaria internazionale. Gibilterra in passato era considerata «paradiso fiscale» dal Fondo monetario internazionale (FMI), dal gruppo di azione finanziaria internazionale contro il riciclaggio dei capitali (Financial Action Task Force, FATF) e dall'OCSE. I rapporti del FMI e del FATF su Gibilterra (9) confermano la conformità di Gibilterra ai principali standard internazionali sulla regolamentazione e supervisione finanziaria. L'impegno del governo di Gibilterra nei confronti dell'OCSE (10) fornisce l'adeguamento ai requisiti per lo scambio di informazioni e la trasparenza. La riforma fiscale di Gibilterra, nella sua forma emendata, risulta di fatto conforme al codice di condotta UE. La riforma è inoltre conforme alle regole sugli aiuti di Stato. L'autorizzazione a norma delle regole sugli aiuti di Stato resta l'ultimo ostacolo nel processo atto a garantire che Gibilterra, come richiesto dalla comunità internazionale, compresa l'Unione europea, abbia ora affrontato tutti i lati negativi della sua natura di paradiso fiscale.

(62)

Due misure di Gibilterra, il regime di esenzione e quello relativo alle società qualificate, fanno parte delle undici misure in merito alle quali la Commissione ha dato avvio alle indagini formali sugli aiuti di Stato in data 11 luglio 2001. Tutte le undici misure sono comprese nel gran numero di misure fiscali identificate come dannose dal gruppo «Codice di condotta» (11). Esse sono state prescelte dalla Commissione per applicare le regole sugli aiuti di Stato, talvolta applicando nuove interpretazioni del criterio di selettività, essenziale per la nozione di aiuto di Stato. Il semplice fatto che un regime fiscale venga elencato fra quelli dannosi nel codice di condotta non significa tuttavia necessariamente che esso implichi un aiuto di Stato (punto 30 della comunicazione). Procedendo in tal modo, la Commissione ha avviato una strategia che potrebbe facilmente condurre all'indesiderata conseguenza, per la politica di concorrenza, che le misure fiscali responsabili di una significativa distorsione della concorrenza a detrimento dell'efficace funzionamento del mercato singolo vengano poi lasciate intatte per motivi politici (la Commissione si astiene dall'utilizzare provvedimenti appropriati di armonizzazione fiscale), mentre sistemi fiscali meno dannosi vengono costantemente messi in discussione dalla Commissione in un modo che non rispetta i principi di equità di trattamento. Al fine di ottenere un livello comune di imposizione delle imprese in tutta l'Unione europea, se è questo l'obiettivo da raggiungere, la Commissione deve ricorrere a misure di armonizzazione fiscale. Altrimenti potrebbe aver luogo un abuso di potere. Il punto 15 della comunicazione conferma che le differenze fra i sistemi fiscali in quanto tali non sono regolamentate dalle norme sugli aiuti di Stato, ma dovrebbero essere invece affrontate in base agli articoli da 95 a 97 del trattato CE.

(63)

Il nuovo sistema affronterà le preoccupazioni riguardanti una probabile concorrenza fiscale dannosa. Innanzitutto, la riforma abolisce ogni distinzione fra società residenti e non residenti (cosiddetto «ring-fencing»), che è stata alla base dell'analisi del codice di condotta e del rapporto dell'OCSE sulla concorrenza fiscale dannosa, e l'aspetto di selettività della legislazione relativa alle società esenti e qualificate. La riforma si applica in un modo uniforme a tutte le società registrate a Gibilterra. In secondo luogo, essa fornisce trasparenza del sistema, poiché a tutte le società viene richiesto di presentare i conti fiscali. Infine, le società di servizi finanziari a Gibilterra non verranno esentate dalla tassazione, ma saranno soggette ad un'imposta complementare sugli utili riconducibili a tali attività.

(64)

Il limite al 15 % degli utili e la non tassazione delle società non redditizie sono di generale applicazione e non costituiscono selettività materiale. Il semplice fatto che una società possa beneficiare di una regola generale in un determinato anno rispetto a un'altra società appartenente alla stessa giurisdizione fiscale non può essere sufficiente a costituire aiuto di Stato secondo le regole del trattato che istituisce la Comunità europea. Questo risultato chiaramente non è contemplato dai punti 13-14 della comunicazione.

(65)

La selettività regionale potrebbe nascere se ci fosse un'imposta applicabile in tutto lo Stato, ma i parlamenti o le autorità regionali avessero potestà di ridurne l'aliquota (o di statuirne l'esenzione) nelle loro regioni. Un problema di selettività potrebbe pertanto nascere se i poteri di imposizione fiscale della regione che si presume conceda aiuti sono poteri in qualche senso secondari o supplementari al fine di modificare un regime standard o residuale. Questa potrebbe essere la posizione di altri Stati membri, ma non è la posizione di Gibilterra. La situazione è completamente differente se la giurisdizione fiscale che si presume conceda aiuti è ed è stata, in ogni momento rilevante, una vera e propria giurisdizione fiscale autonoma, che determina il proprio sistema fiscale in maniera indipendente sotto la propria responsabilità di bilancio e in cui non sono pagabili le imposte dell'altra giurisdizione fiscale nello Stato.

(66)

Fatta salva la possibilità che le deviazioni applicabili in generale rispetto a una norma nazionale adottate da una regione pienamente autonoma (rispetto a una regione che agisce in base a una delegazione di poteri ad hoc) senza alcun legame con il bilancio centrale costituiscano o meno aiuto di Stato, la riforma fiscale di Gibilterra è fondamentalmente diversa anche sotto tale aspetto. Non solo si tratta di un'autentica autonomia, sui generis, nel territorio, ma questa autonomia è utilizzata per adottare indipendentemente un sistema completamente diverso e separato, non basato in alcun modo sullo schema o sulle norme del Regno Unito. È pertanto assolutamente inappropriato e irrilevante paragonare le regole fiscali di Gibilterra alle regole che si applicherebbero se lo stesso soggetto fiscale avesse sede nel Regno Unito.

(67)

Il Tribunale di primo grado ha recentemente rivisto le decisioni della Commissione sull'avvio di procedure formali in casi riguardanti le misure fiscali adottate, al fine di concedere un certo grado di autonomia regionale alle province basche nell'ambito della costituzione spagnola. Tuttavia, le province basche applicano i loro poteri fiscali per deviare dal sistema fiscale nazionale ottenendo sgravi fiscali per regole altrimenti applicabili. Nelle sue conclusioni preliminari, secondo cui le misure fiscali in questione sarebbero selettive e potrebbero costituire aiuto di Stato illegale, la Commissione non si è basata sul fatto che esse si applicavano solo ad una parte del territorio spagnolo. Il Tribunale di primo grado ha rilevato specificamente in un caso (12) che la decisione della Commissione di avviare dei procedimenti «non pregiudica affatto la competenza del Territorio Histórico de Álava ad emanare misure fiscali generali applicabili sull'insieme del territorio della regione interessata».

(68)

La riforma non ha natura regionale ai fini delle regole sugli aiuti di Stato, poiché le misure fiscali in questione, che costituiscono l'intero ed esclusivo sistema fiscale per le società, si applicherebbero nello stesso modo in tutta la giurisdizione fiscale interessata.

(69)

Le osservazioni dell'esecutivo delle isole Åland possono essere riassunte nel modo di seguito descritto.

(70)

Nel decidere che la riforma potrebbe costituire aiuto di Stato, la Commissione afferma che la possibile esistenza di selettività regionale viene presa in considerazione al fine di trarre delle conclusioni. La Commissione cita precedenti decisioni, compresa la decisione di avviare il procedimento di indagine formale sull'aiuto di Stato relativa alle società di assicurazione vincolate nelle isole Åland. Questo invito a presentare osservazioni si riferisce alla possibile esistenza di specificità regionale. Il riferimento è stato tuttavia tralasciato nella decisione finale della Commissione. Pertanto il caso Åland non può servire come esempio di specificità regionale o selettività. Il resoconto della precedente prassi della Commissione dovrebbe fare riferimento solo alla decisione finale della Commissione.

(71)

Se una regione autonoma ha la potestà esclusiva di legiferare in materia di tassazione diretta sulle imprese e tale regione introduce una misura fiscale, questa misura dev'essere valutata e autorizzata in conformità agli stessi principi che si applicherebbero se fosse introdotta da uno Stato membro. La regione autonoma dev'essere considerata una giurisdizione separata nelle aree in cui il potere legislativo rientra esclusivamente nella propria legislazione. Ciò significa che la compatibilità di una misura fiscale con le regole sugli aiuti di Stato dev'essere giudicata nello stesso modo, sia che venga adottata da uno Stato membro sia che venga adottata da una regione autonoma. Ogni altra conclusione renderebbe impossibile a una regione autonoma l'esercizio del proprio potere legislativo in un modo diverso dal resto dello Stato membro. Di conseguenza una misura fiscale che è di natura generale nell'ambito di una regione autonoma non deve essere considerata selettiva e non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, nella misura in cui la regione detiene potestà esclusiva in materia fiscale, indipendentemente dal fatto che l'imposta applicata in tale area sia diversa da quella dello Stato membro a cui tale regione appartiene. Qualsiasi altra interpretazione metterebbe a repentaglio l'autorità della regione in materia fiscale.

(72)

La Spagna essenzialmente appoggia l'analisi preliminare della Commissione sulla riforma, esposta nell'invito a presentare osservazioni (13). Le osservazioni aggiuntive espresse dalla Spagna possono essere riassunte nel modo di seguito descritto.

(73)

Il sistema fiscale di Gibilterra rappresenta un tema estremamente importante per la Spagna, a causa della contiguità geografica dei due territori e per il serio pregiudizio che ciò causa alle finanze pubbliche spagnole. La concorrenza sleale da parte di Gibilterra può essere descritta come dannosa poiché, sia con il presente sistema, sia con le nuove disposizioni proposte, il carico fiscale su imprese e investimenti è molto inferiore rispetto alla Spagna. Questa riforma continuerebbe a essere dannosa per il sistema fiscale spagnolo, poiché manterrebbe il livello di imposizione sostanzialmente più basso a Gibilterra che in Spagna, dove l'aliquota standard di imposta per le imprese è del 35 %, e differirebbe sensibilmente dal sistema fiscale del Regno Unito, con il rischio che le imprese si potrebbero trasferire a Gibilterra al fine di avvantaggiarsi di un sistema fiscale più favorevole. È probabile che la maggior parte delle ditte a Gibilterra pagherebbero meno dell'imposizione massima del 15 %, almeno 15-20 punti percentuali in meno sia della Spagna sia del Regno Unito.

(74)

Per le 28 800 società non assoggettabili all'imposta complementare su attività di pubblici servizi e di servizi finanziari, il sistema fiscale proposto non è in realtà un'imposta generale sugli utili d'impresa, ma una combinazione di varie imposte individuali soggette a massimale, che rendono l'imposizione fiscale estremamente esigua o inesistente (la riforma viene definita «ad aliquota zero» a Gibilterra). La maggior parte di queste società possono essere considerate società che forniscono un semplice recapito o società di gestione dei capitali e, posto che generino utili, la loro imponibilità sarebbe di 3 000 GBP per dipendente all'anno. Poiché la maggior parte di loro ha solo un impiegato (ragioniere o revisore), solitamente a metà tempo, pagherebbero solo un massimo di 3 000 GBP all'anno di tasse se non occupano immobili, cosa che avviene di solito.

(75)

L'introduzione dell'imposta di registro determinerebbe una discriminazione a livello fiscale a favore di società che non generano utili (150 GBP), come le società che forniscono un semplice recapito o le società di gestione dei capitali, rispetto alle società attive (300 GBP). Questo sarebbe un chiaro esempio di mantenimento dello statu quo a favore di quel tipo di società.

(76)

Il settore dei servizi finanziari genera il 30 % del prodotto interno lordo. Le imposte sugli utili delle imprese di servizi finanziari non costituirebbero una vera e propria imposta sulle società, poiché l'imposizione combinata di tali aziende per mezzo dell'imposta sui salari, dell'imposta sull'occupazione di beni immobili e dell'imposta complementare non supererebbe il 15 % del loro profitto ovvero la somma di 500 000 GBP.

(77)

Le società offshore resterebbero al di fuori del campo di applicazione delle due nuove imposte: circa 8 000 società senza presenza fisica a Gibilterra verrebbero quindi esentate. La riforma lascia intatta la situazione fiscale di imprese prive di personale o di strutture a Gibilterra.

(78)

Gibilterra è una regione che, lungi dall'essere indipendente dagli aiuti o dagli incentivi messi a punto per spingere lo sviluppo economico, gode di un'invidiabile salute finanziaria.

(79)

Per quanto riguarda la natura selettiva di un eventuale aiuto, l'imposta complementare sugli utili sarebbe applicata solo alle società che forniscono determinati servizi finanziari e pubblici servizi. Tale specificità non può derivare o essere giustificata dalla natura o dallo schema generale del sistema (14). Le società di settori in cui il capitale è estremamente mobile, che assumono poco personale, sarebbero fondamentalmente soggette solo al pagamento dell'imposta sui salari, e in tal modo la loro imposizione sarebbe limitata. Ciò conferirebbe un vantaggio esclusivamente alle ditte i cui costi fossero ridotti e la cui redditività fosse incrementata rispetto ai loro concorrenti.

(80)

L'avvocato generale della Corte di giustizia delle Comunità europee ha affermato (15) che tutte le misure comprendenti un vantaggio concorrenziale, incluso un vantaggio finanziario, «limitato ad imprese che investono in una determinata zona dello Stato membro sono imputabili allo Stato in questione e non possono quindi, per definizione, nell'economia del sistema fiscale dello Stato, essere intese come misure di carattere generale». Egli ha inoltre affermato che «il fatto che le misure in discorso siano adottate da collettività territoriali dotate di competenza esclusiva ai sensi del diritto nazionale» era «una circostanza meramente formale», «non sufficiente a giustificare il trattamento preferenziale riservato alle imprese che rientrano nel campo di applicazione» delle leggi regionali.

(81)

Sebbene l'obiettivo dichiarato della riforma progettata consista nell'adozione di un nuovo regime di imposizione fiscale per le società che non implichi alcun elemento di aiuto di Stato, essa non può essere esentata dalle disposizioni dell'articolo 87 sostenendo che si tratta di misure fiscali o che essa persegue obiettivi di legislazione in materia di imprese. Gli effetti principali della riforma a livello immediato sono la distorsione delle condizioni della concorrenza nell'area interessata e la spinta al trasferimento delle aziende. Il regime avvantaggerebbe sensibilmente le imprese situate a Gibilterra, poiché l'aliquota effettiva di imposta in quel territorio sarebbe molto più bassa (o persino inesistente) paragonata a quella applicata nel Regno Unito. Stabilendo una chiara riduzione del carico fiscale per le imprese interessate, tale selettività regionale distorcerebbe la concorrenza e inciderebbe sugli scambi fra gli Stati membri.

(82)

Il meccanismo tecnico dell'imposta sui salari può essere considerato dannoso nel significato del punto B del codice di condotta, in aggiunta al fatto che il regime fiscale di Gibilterra, così com'è, ha determinato un onere fiscale significativamente inferiore a qualsiasi altro generalmente imposto nel Regno Unito. La riforma agirebbe da disincentivo alla presenza economica sostanziale a Gibilterra e soddisferebbe dunque il criterio relativo alle misure fiscali dannose di cui al punto B.3 del codice di condotta. Il Regno Unito, finora, non ha onorato le promesse fatte sotto gli auspici dell'OCSE, allo scopo di rimuovere Gibilterra dalla lista dei paradisi fiscali non cooperativi.

(83)

L'approccio economico di Gibilterra è dannoso nei confronti di Gibilterra stessa, poiché ha dato luogo a un'economia priva di solide fondamenta e insostenibile a medio o lungo termine. Ha inoltre privato la regione confinante, Campo de Gibilterra, di opportunità di potenziale sviluppo. Campo de Gibilterra è attualmente una delle regioni più depresse della Spagna. La relativa prosperità di Gibilterra è dovuta in gran parte al sottosviluppo della regione circostante.

(84)

Questo sistema fiscale, oltre a essere discriminatorio e sleale, incoraggia anche l'evasione fiscale e il riciclaggio del denaro. L'evasione fiscale stimolata dalla possibilità di riciclaggio del denaro a Gibilterra sta causando seri danni alle finanze pubbliche spagnole e tali operazioni di riciclaggio facilitano le attività delle bande criminali organizzate. Il già menzionato rapporto del FMI sottolinea che non ci sono regole cogenti per osteggiare il riciclaggio di denaro a Gibilterra.

(85)

La CEOE appoggia l'analisi preliminare della Commissione sulla riforma, esposta nell'invito a presentare osservazioni, e argomenta che la riforma potrebbe seriamente danneggiare gli interessi delle aziende spagnole. I suoi commenti addizionali possono essere riassunti nel modo di seguito descritto.

(86)

Il carico fiscale sarebbe molto inferiore rispetto a quello delle aziende presenti nelle zone metropolitane del Regno Unito e in Spagna: l'imposizione fiscale totale a Gibilterra sarebbe limitata al 15 %, mentre nel Regno Unito e in Spagna è di almeno il 30 % e anche superiore. Con il nuovo regime, molte ditte di Gibilterra pagherebbero pochissime tasse. I costi da sopportare per le ditte beneficiarie sarebbero inferiori rispetto ai loro concorrenti. Questo livello di imposte molto inferiore a Gibilterra è fortemente discriminatorio e mina la competitività delle aziende spagnole e del Regno Unito in tale settore.

(87)

La grande maggioranza delle imprese con sede a Gibilterra ha dimensioni limitate (solitamente sono dirette da una sola persona e occupano strutture molto piccole) e sono impegnate in attività di gestione di capitali, tanto che l'unico reddito da esse generato consiste in redditi da capitali derivanti dalla gestione dei patrimoni. Posto che la base della riforma è la tassazione in base al numero dei dipendenti delle società e alla superficie dei locali da esse impiegati, nonché l'esenzione fiscale dei redditi da capitali, la maggior parte delle ditte con sede a Gibilterra non pagherebbe alcuna tassa sulle imprese.

(88)

Il Regno Unito appoggia le osservazioni dell'esecutivo delle isole Åland. Nel commentare le osservazioni del governo spagnolo e della CEOE, il Regno Unito ha ripetuto e fatto riferimento ad alcune delle argomentazioni già illustrate nella risposta all'avvio del procedimento. Le ulteriori osservazioni del Regno Unito possono essere riassunte nel modo di seguito illustrato.

(89)

La riforma non causerà «seri danni» all'erario pubblico spagnolo. Il sottosviluppo nell'area di Campo non deriva dal sistema fiscale di Gibilterra. È anzi vero il contrario, poiché la regione ottiene un considerevole ammontare di introiti da Gibilterra. Le cifre dell'occupazione di gennaio 2003 mostrano, ad esempio, che i cittadini spagnoli legalmente impiegati a Gibilterra rappresentano approssimativamente il 18 % della forza lavoro di Gibilterra. Gibilterra fornisce pertanto un'importante fonte di impiego e di introiti per i lavoratori spagnoli che provengono dalle aree circostanti, nonché considerevoli introiti per l'area di Campo da parte di cittadini di Gibilterra che spendono in tale regione. La Spagna è anche il secondo maggiore esportatore verso Gibilterra. Gibilterra non è tanto ricca quanto si crede ed è una regione dell'obiettivo 2 ai fini del Fondo europeo di sviluppo regionale.

(90)

Le differenze di aliquote d'imposta e basi d'imposta fra Stati membri e regioni fiscali autonome rappresentano un problema di sovranità che esula dall'ambito dell'articolo 87 del trattato che istituisce la Comunità europea. Lo scopo delle regole sugli aiuti di Stato consiste nel colpire i vantaggi dati dallo Stato o tramite risorse dello Stato a certe imprese specifiche. Le aliquote inferiori d'imposta applicabili generalmente in un territorio fiscalmente autonomo non soddisfano questo requisito di specificità materiale e non costituiscono pertanto aiuto di Stato. La concorrenza fra i sistemi fiscali di regioni fiscali autonome può sorgere non solo dalle differenze nelle aliquote d'imposta, ma anche dai metodi diversi di calcolo del reddito imponibile. Tali differenze nel metodo di calcolo non costituiscono aiuto di Stato, se il sistema fiscale è applicato in modo realmente non discriminatorio nell'ambito del territorio fiscale autonomo. Non è chiaro come la riforma possa sostanzialmente mettere in pericolo l'economia spagnola, provocando il trasferimento delle imprese a Gibilterra. Il Regno Unito non è al corrente di alcuna società spagnola che si sia trasferita a Gibilterra al fine di beneficiare del presunto «sistema fiscale favorevole» fornito dall'attuale sistema fiscale per le imprese. Invece, altre nazioni dell'UE, come Grecia e Irlanda, nonché le nuove nazioni entrate a far parte dell'UE, come Estonia, Ungheria e Cipro, hanno aliquote di imposta generali relativamente «basse» per le imprese.

(91)

La critica al sistema in quanto combinazione di varie imposte è errata. La logica del sistema riformato è che l'impiego e l'occupazione di immobili costituiscono la base fiscale, mentre la redditività costituisce una soglia inferiore di imponibilità. Il sistema non fa altro che abbandonare semplicemente la tassazione dei redditi come evento imponibile per quanto riguarda le società. I criteri di impiego e occupazione degli immobili si applicano orizzontalmente a tutte le società in tutti i settori. Essi non avvantaggiano, ad esempio, le società maggiori rispetto alle minori o viceversa. L'abbandono del limite di utile di 500 000 GBP ai fini dell'imposizione elimina qualsiasi possibilità che la riforma possa avvantaggiare le società maggiori rispetto alle minori. Il fatto che l'imposta di registro ammonti a 150 GBP per le società non redditizie e a 300 GBP per le società redditizie non costituisce aiuto di Stato poiché la differenza di 150 GBP dell'imposta di registro dev'essere considerata de minimis.

(92)

Sebbene la riforma possa essere correttamente descritta come «imposta sugli utili ad aliquota zero» (a causa della scelta dei salari e dell'occupazione degli immobili, e non degli utili, come base fiscale), è errato descriverla unicamente in questi termini. La posizione precisa è che l'elemento essenziale della riforma è l'abolizione generale della tassazione del reddito delle imprese (salvo che per un'imposta complementare su attività di servizi finanziari e di pubblici servizi) e la sua sostituzione con le imposte sui salari pagabili da tutte le società.

(93)

Nessuna delle imposte complementari (su servizi finanziari o pubblici servizi) costituisce aiuto di Stato. Mentre la selettività materiale potrebbe essere messa in discussione, tali imposte non si qualificano come «vantaggi» rispetto alla norma generale per gli scopi della definizione di aiuto; il loro obiettivo è opposto. Per tale ragione, l'affermazione che i settori di servizi non finanziari non sono assoggettati all'imposta complementare è infondata.

(94)

L'affermazione secondo la quale la riforma rappresenterebbe un vantaggio per le società di Gibilterra rispetto a quelle del Regno Unito è inesatta e rappresenta un fraintendimento del concetto di specificità regionale, dello status costituzionale di Gibilterra e del suo status ai fini del trattato che istituisce la Comunità europea. Si presume che il governo spagnolo non intenda persistere in tale argomentazione, cosa che impedirebbe un'efficace decentralizzazione dei poteri impositivi da parte degli Stati membri e potrebbe minare, tra l'altro, l'autonomia fiscale delle sue province basche. I casi citati dal governo spagnolo (16), nel contesto della specificità regionale, non sono rilevanti in quanto in nessuno di tali casi vi erano situazioni in cui le regioni interessate avevano autonomia indipendente nei campi in cui veniva concessa una deroga dal sistema fiscale generale. L'autonomia fiscale a cui si fa riferimento in relazione ad alcuni casi baschi (17) è applicata per concedere riduzioni fiscali in relazione al sistema fiscale generale spagnolo, mentre nel caso di Gibilterra la sua autonomia viene applicata per creare un sistema fiscale fondamentalmente diverso da quello del Regno Unito.

(95)

Le affermazioni relative, tra l'altro, all'evasione fiscale e al riciclaggio di denaro sono infondate e irrilevanti ai fini del presente procedimento in materia di aiuti di Stato. Non è quindi il caso di farne una dettagliata contestazione. Tuttavia Gibilterra rispetta alti standard di regolamentazione e supervisione finanziaria, sia nel settore pubblico sia in quello privato. La Commissione dei servizi finanziari di Gibilterra è un ente indipendente e stimato. Tale visione è stata corroborata da vari organismi internazionali, che hanno anche elogiato le iniziative di Gibilterra per osteggiare il riciclaggio di denaro. Gibilterra è stata una delle prime giurisdizioni nell'ambito dell'UE ad attuare la direttiva comunitaria sul riciclaggio del denaro estendendola a tutti i crimini. Una relazione del Gruppo di azione finanziaria internazionale (FATF/GAFI), pubblicata nel novembre 2002, riporta che «Gibilterra ha in vigore un robusto arsenale di leggi, regolamenti e pratiche amministrative al fine di contrastare il riciclaggio del denaro sporco» ed è «vicina al rispetto completo delle 40 raccomandazioni del FATF» (18). Una relazione del FMI datata ottobre 2001 ha rilevato che Gibilterra era conforme a 66 su 67 standard internazionali stabiliti sulla regolamentazione finanziaria, concludendo che la «supervisione è generalmente efficace e accurata (…) Gibilterra si classifica come supervisore di buon livello» (19). In base alle regole OCSE, Gibilterra è stata classificata come una giurisdizione fiscale cooperativa.

(96)

Per essere considerata come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea, una misura deve soddisfare i quattro criteri seguenti. Innanzitutto, la misura deve garantire ai beneficiari un vantaggio in grado di ridurre i costi che essi sopportano normalmente nel corso della loro attività. Secondariamente, il vantaggio dev'essere concesso dallo Stato o tramite risorse statali. In terzo luogo, la misura deve incidere sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri. Infine, la misura dev'essere specifica o selettiva nel favorire determinate imprese o la produzione di determinate merci.

(97)

Secondo il punto 16 della comunicazione, il criterio principale di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE a una misura fiscale è che essa «instauri, a favore di talune imprese dello Stato membro, un'eccezione all'applicazione del sistema tributario. Occorre quindi determinare innanzitutto quale sia il sistema generale applicabile». Tuttavia, dato che la riforma in oggetto solleva questioni in materia di selettività materiale e regionale, la Commissione dovrà esaminare prima l'aspetto della selettività regionale. La questione della selettività materiale dei diversi componenti della riforma nel contesto di Gibilterra viene esaminata separatamente in seguito, ai punti 128-152.

(98)

Nella sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale sull'aiuto di Stato (20), la Commissione ha identificato il modo in cui la riforma nel suo insieme fornisce vantaggi alle società di Gibilterra rispetto a quelle del Regno Unito. Né il Regno Unito né il governo di Gibilterra hanno contestato la base fattuale di tale confronto, che viene pertanto ripetuta e approfondita in seguito.

(99)

Il regime fiscale per le imprese del Regno Unito prevede un'aliquota massima del 30 % sugli utili delle società. Al contrario, con la riforma, l'aliquota massima di imposta per tutte le società di Gibilterra, escluse le società di servizi, è del 15 %.

(100)

Le differenze fra il regime fiscale delle imprese del Regno Unito, da un lato, e quello di Gibilterra come previsto dalla riforma, dall'altro, hanno come conseguenza che le società operanti nel Regno Unito saranno tassate con un'aliquota massima del 30 % degli utili mentre le società (diverse dalle società di servizi) operanti a Gibilterra saranno tassate fino ad un massimo del 15 % degli utili. In aggiunta, come descritto di seguito ai punti 128-152, alcuni tipi di società potranno evitare completamente le imposte oppure sostenerle per il 5 % degli utili. Queste differenze di trattamento fiscale rappresentano un vantaggio per le società diverse dalle società di servizi, con sede a Gibilterra, rispetto alle società con sede nel Regno Unito.

(101)

Ulteriori vantaggi per le società con sede a Gibilterra rispetto a quelle nel Regno Unito sono costituiti da altre differenze nel regime fiscale. La Commissione osserva che con la riforma i redditi da capitali sono esclusi dal calcolo degli utili. Al contrario, i redditi da capitali sono generalmente soggetti a tassazione nel Regno Unito. Analogamente, le differenze nelle detrazioni da ammortamento danno luogo a dei vantaggi. Invece del 331/3 % di detrazioni per ammortamento sulle spese per impianti e macchinari, il regime fiscale del Regno Unito fornisce una detrazione del 25 % del valore residuo e non prevede alcun ammortamento generalmente applicabile per il primo anno.

(102)

Come risulta evidente dai precedenti paragrafi, l'opinione della Commissione sulla selettività regionale della proposta di riforma fiscale di Gibilterra è sostanzialmente che essa fornisce in generale un livello di imposizione fiscale inferiore rispetto a quello applicabile nel Regno Unito e che questa differenza equivale a un vantaggio selettivo per le società operanti a Gibilterra. Tale premessa risulta coerente con il punto 16 della comunicazione. Esso afferma che «il principale criterio per applicare l'articolo [87], paragrafo 1, a una misura fiscale» consiste nel fatto che «tale misura instauri, a favore di talune imprese dello Stato membro, un'eccezione all'applicazione del sistema tributario». Come indicato al punto 17 della comunicazione, «la prassi decisionale della Commissione ha finora dimostrato che solo le misure il cui ambito si estende a tutto il territorio dello Stato non soddisfano il criterio di specificità di cui all'articolo [87], paragrafo 1,» e «il trattato stesso definisce come configuranti aiuti le misure volte a promuovere lo sviluppo economico di una regione» (21). Anche se si applicassero automaticamente e in eguale misura a tutti gli operatori economici fiscalmente assoggettabili a Gibilterra, senza introdurre alcuna differenza di trattamento in favore di uno o più settori di attività, cosa che non rientra nel caso presente, le summenzionate riduzioni fiscali «sono infatti destinate esclusivamente ad imprese situate in una determinata regione dello Stato membro in questione e costituiscono per le stesse un vantaggio del quale non possono giovarsi imprese che intendano compiere analoghe operazioni economiche in altre zone dello stesso Stato» (22). In tal caso, le summenzionate riduzioni fiscali favoriscono realmente imprese che sono soggetti fiscali a Gibilterra, rispetto alle ditte operanti nel Regno Unito.

(103)

Il Regno Unito, il governo di Gibilterra e l'esecutivo delle isole Åland non condividono l'opinione per cui la misura sarebbe selettiva, cioè che favorirebbe «talune imprese o talune produzioni». Essi argomentano che dovrebbe essere fatta distinzione fra i casi in cui lo Stato concede benefici fiscali di estensione limitata a parte del territorio nazionale e casi in cui tali benefici vengono concessi da un'autorità regionale infrastatale per la parte territoriale che ricade nella sua giurisdizione: i primi sono selettivi poiché la loro estensione è limitata ad alcune delle imprese sotto la giurisdizione statale, mentre i secondi rappresentano misure generali poiché si applicano a tutte le imprese ricadenti nella giurisdizione dell'autorità regionale.

(104)

La Commissione ritiene in primo luogo che l'elemento di selettività nel concetto di aiuto è basato su un paragone fra il trattamento favorevole concesso ad alcune imprese e il trattamento che si applica ad altre imprese nello stesso sistema di riferimento. La definizione di tale sistema assume un'importanza aggiuntiva nel caso delle misure fiscali, poiché l'esistenza stessa di un vantaggio può essere stabilita unicamente in collegamento a un sistema fiscale definito come normale. In teoria, sia dallo schema generale del trattato, che riguarda gli aiuti concessi dallo Stato o tramite risorse statali, sia dal ruolo fondamentale che le autorità principali degli Stati membri svolgono nel definire l'ambiente politico ed economico in cui operano le imprese, grazie alle misure da esse adottate, ai servizi che forniscono ed eventualmente ai trasferimenti finanziari che compiono, si evince che il sistema in cui tale paragone dovrebbe essere fatto è l'economia dello Stato membro. A tale riguardo, il testo dello stesso trattato, che classifica le misure volte a «favorire lo sviluppo economico» di una regione particolare [articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c)] come aiuto di Stato che può essere considerato compatibile, statuisce che i benefici la cui portata sia limitata a parte del territorio dello Stato soggetto alle regole sull'aiuto possono essere considerati benefici selettivi. È chiaro che se il contesto di riferimento per la determinazione della selettività territoriale di una misura è il territorio in cui si applica, le misure che avvantaggiano tutte le imprese in quel territorio diverrebbero per definizione misure generali. La prassi costante della Commissione, confermata dalla Corte di giustizia, consiste al contrario nel classificare come aiuti i regimi applicabili in particolari regioni o territori che sono favorevoli in paragone al regime generale di uno Stato membro (23).

(105)

Secondariamente, l'argomentazione del Regno Unito, secondo cui i benefici di limitata estensione territoriale divengono misure generali nella regione interessata solo perché sono stabiliti dall'autorità regionale invece che da quella centrale e che si applicano in tutto il territorio sottoposto alla giurisdizione regionale, non può essere compatibile con il concetto di aiuto. Il concetto è oggettivo, comprende ogni tipo di aiuto in grado di ridurre il carico normalmente sopportato dal bilancio di una o più ditte in varie forme, indipendentemente da fini, giustificazioni od obiettivi o dallo status dell'autorità pubblica che lo stabilisce o il cui bilancio sopporta l'onere. Una distinzione basata esclusivamente sull'entità che decide la misura eliminerebbe ogni efficacia dell'articolo 87 del trattato, destinato ad applicarsi alle misure interessate solo in base ai loro effetti sulla concorrenza e sul commercio della Comunità (24). Questo tipo di aiuto, pertanto, non può essere affrontato in modo diverso da misure che hanno gli stessi obiettivi, utilizzano le stesse risorse e hanno gli stessi effetti su commercio e concorrenza, solo in base al criterio formale del grado di autonomia dell'autorità infrastatale che lo stabilisce. Secondo le conclusioni summenzionate dell'avvocato generale Saggio, nelle cause riunite C-400/97, C-401/97 e C-402/97, «il fatto che le misure in discorso siano adottate da collettività territoriali dotate di competenza esclusiva ai sensi del diritto nazionale appare invero una circostanza meramente formale (...) che non è sufficiente a giustificare il trattamento preferenziale riservato alle imprese che rientrano nel campo di applicazione dei provvedimenti forali. Se così non fosse, lo Stato potrebbe agevolmente evitare l'applicazione, in parte del proprio territorio, delle disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato semplicemente apportando modifiche alla ripartizione interna delle competenze in determinate materie, così da invocare la natura ‘generale’ per quel determinato territorio della misura in questione».

(106)

La Commissione sottolinea che l'utilizzo di un criterio meramente istituzionale per differenziare gli «aiuti» dalle «misure generali» porterebbe inevitabilmente a differenze di trattamento nell'applicazione delle regole sugli aiuti agli Stati membri, a seconda che abbiano adottato un modello centralizzato o decentralizzato di allocazione delle competenze fiscali (o altre competenze, come ad esempio quelle legate alla previdenza sociale). Se le argomentazioni del Regno Unito fossero accettate, gli Stati membri in cui l'organizzazione amministrativa interna permettesse a determinate autorità regionali al di sotto del livello statale di apportare cambiamenti al sistema fiscale generale in forma di benefici fiscali applicabili alle ditte che operano nelle rispettive regioni, sfuggirebbero alle regole sull'aiuto regionale in relazione a tali regioni e tali misure.

(107)

La Commissione sottolinea che, se le misure completamente identiche per obiettivi, tecnica ed effetti non fossero soggette alle stesse regole, ciò andrebbe contro l'uguaglianza di trattamento e creerebbe serie distorsioni nel funzionamento del mercato comune. L'esistenza di regole sugli aiuti riguardanti vantaggi fiscali regionali dovrebbe essere basata su criteri obiettivi e non può dipendere da un fattore puramente istituzionale come l'applicazione, in un momento particolare, di autonomia fiscale più o meno estesa in favore di un'autorità infrastatale di ampiezza territoriale più o meno estesa. Se tale tecnica fosse generalizzata, comprometterebbe l'uguaglianza nell'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato, rendendole pertanto inefficaci.

(108)

Nell'approccio della Commissione, l'autonomia fiscale dell'autorità regionale che concede i benefici non è mai stata considerata come un fattore che permetta di non considerare le misure come aiuto. Nella decisione 93/337/CEE (25), il riconoscimento che «le competenti istituzioni di ciascuna delle tre province basche possono, a determinate condizioni, conservare, stabilire e regolamentare il regime tributario all'interno del loro territorio» non impediva alla Commissione di rilevare che ai vantaggi fiscali in questione creati dalle tre province si applicava l'articolo 87, paragrafo 1, e dal dichiararli incompatibili perché non erano conformi alle regole sugli aiuti regionali e settoriali (26). Altri casi riguardanti le misure adottate dalle autorità delle province basche sono stati decisi sulla base della selettività materiale (27). La questione della selettività regionale non era stata affrontata dalle corti comunitarie nello stabilire la validità di tali decisioni (28), poiché la Commissione non si era basata su tale criterio nella propria decisione: le osservazioni del Regno Unito e del governo di Gibilterra sulla competenza territoriale non sono pertanto rilevanti. Nelle successive decisioni sui regimi di sgravi fiscali attuati da autorità fiscali autonome, la Commissione, nell'affermare che le misure esaminate costituivano aiuto a causa della loro selettività materiale, ha espressamente lasciato aperta la possibilità di esaminarne la selettività territoriale (29). In una recente decisione riguardante i vantaggi fiscali concessi dalle autorità della regione delle Azzorre, la Commissione è giunta alla conclusione che le misure considerate erano selettive sebbene si applicassero a tutte le imprese attive in quella regione (30).

(109)

Infine, la Commissione sottolinea che classificare tali misure come aiuto non mette in questione l'autonomia fiscale di Gibilterra, derivante da relativi accordi e prassi costituzionali. Essa cerca semplicemente di assicurare che, in casi dove Gibilterra eserciti la propria autonomia riducendo l'ammontare di imposte applicate a livello nazionale, i benefici fiscali concessi siano conformi alle regole comunitarie sull'aiuto regionale e alle altre strutture applicabili, su una base di eguaglianza per tutto il territorio comunitario. Ciò sia detto senza pregiudizio per la possibilità che tali vantaggi siano compatibili con il mercato comune.

(110)

La Commissione non può neanche sostenere che le riduzioni fiscali summenzionate siano giustificate dalla natura o dallo schema generale del sistema fiscale, o che a causa della loro razionalità economica siano necessarie o funzionali in relazione all'efficacia di quel sistema, in particolare, nella misura in cui queste riduzioni non derivino dall'applicazione di principi quali la proporzionalità o la tassazione progressiva, poiché al contrario generalmente favoriscono imprese in una regione specifica indipendentemente dalla loro situazione finanziaria e non possono essere considerate insite nel sistema fiscale.

(111)

Il Regno Unito e il governo di Gibilterra avanzano una serie di argomentazioni a sostegno della tesi in base alla quale, se la riforma proposta produce in generale una minore imposizione fiscale per le società di Gibilterra rispetto a quelle del Regno Unito, non comporta per sé stessa aiuto di Stato nel senso inteso dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea. Tali argomentazioni vengono esaminate di seguito.

(112)

Affermare che l'aiuto di Stato sia presente solo se le risorse di Stato vengono utilizzate tramite perdita di introiti fiscali e che nel caso di Gibilterra non si verifica tale perdita poiché non esiste un'aliquota d'imposta del Regno Unito per un'attività che si possa applicare anche a Gibilterra, rappresenta un'argomentazione sulla natura formale della misura. Ugualmente formalistica, nel senso inteso dall'avvocato generale Saggio, è l'argomentazione secondo cui, anche se la presunta misura di aiuto fosse abolita, l'aliquota standard o normale del Regno Unito non si applicherebbe e che perciò qualsiasi paragone nel caso in cui il sistema fiscale venga concepito a livello locale non è significativo ai fini degli aiuti di Stato. Dato che lo stesso risultato può essere ottenuto con tecniche giuridiche diverse, ottenendo una deroga esplicita a un sistema che si applicherebbe altrimenti o stabilendo sistemi formalmente separati da applicare a situazioni simili, la selettività di una misura non può essere determinata unicamente applicando il criterio «but for», paragonando la situazione risultante dalla relativa misura con la situazione che esisterebbe in mancanza di detta misura. Al contrario, è necessario paragonare la misura sulla base di altre misure che si applicano in situazioni simili, in questo caso la tassazione delle società nel Regno Unito. Sebbene la valutazione di una misura con le regole sugli aiuti di Stato non dipenda dalla natura delle misure precedentemente in vigore, si può notare che il sistema fiscale attualmente applicato a Gibilterra segue ampiamente il modello del Regno Unito, con l'eccezione dei vantaggi concessi all'economia offshore.

(113)

Analogamente, le argomentazioni del governo di Gibilterra, che contrappongono i poteri regionali (o secondari) di ridurre un'aliquota d'imposta nazionale ai propri poteri indipendenti su tutto il sistema fiscale, riguardano le competenze interne del Regno Unito e dei suoi territori. In ogni caso, il livello di autonomia fiscale conferito a un determinato territorio non può rappresentare il fattore decisivo poiché, essendo questo elemento a discrezione degli Stati membri, sarebbe impossibile stabilire una chiara distinzione al riguardo e ciò condurrebbe a un trattamento iniquo di situazioni simili. Un tale risultato andrebbe inoltre contro il principio per cui, al fine di stabilire il carattere di aiuto di Stato di una determinata misura, bisogna contemplarne gli effetti.

(114)

Il Regno Unito afferma che non esiste un sistema comune di riferimento a cui le società di Gibilterra sarebbero soggette nel caso in cui la misura fosse abolita. Si tratta di un ragionamento circolare, poiché l'assenza di un sistema comune è la conseguenza della concessione di autonomia fiscale e la stessa esistenza di una giurisdizione fiscale specifica in una determinata regione è il risultato di una scelta effettuata dallo Stato membro in questione. Se un governo centrale decide di cedere il proprio potere per stabilire una struttura impositiva uniforme per le imprese, permettendo a un'entità subnazionale di ridurre l'aliquota d'imposta o introdurre un altro sistema fiscale più vantaggioso, il risultato della decentralizzazione di potere è una deroga dal comune sistema di riferimento. Di fatto, fornire direttamente una riduzione dell'aliquota d'imposta, o concedere a un territorio la possibilità di ridurre un'aliquota d'imposta comune, o esentare un territorio da un sistema comune concedendogli il potere di stabilire un sistema fiscale più vantaggioso, produce lo stesso risultato: permette a determinate società di una certa regione di pagare imposte più basse mentre le risorse di Stato vanno perdute.

(115)

La Commissione non può accettare la tesi del Regno Unito secondo cui una giurisdizione fiscale che non interessi l'intero Stato membro non potrebbe adottare alcuna aliquota d'imposta se non quella applicabile nell'altra giurisdizione fiscale dello Stato. Come già precedentemente menzionato, la chiave per qualsiasi analisi di misure fiscali alla luce delle regole sugli aiuti di Stato sta nello stabilire il sistema applicabile comunemente, in questo caso il sistema fiscale del Regno Unito. In tale contesto, si dovrebbe notare che la presente decisione non riguarda un meccanismo che permetterebbe a tutte le autorità locali di un livello particolare (regioni, territori o altro) di introdurre e applicare imposte locali. Al contrario, il caso considerato implica una riduzione applicabile unicamente a Gibilterra. In ogni caso, il fatto che un vantaggio fiscale costituisca aiuto di Stato non significa che non possa essere ritenuto compatibile con il mercato comune.

(116)

L'argomentazione secondo cui l'imposizione di un'aliquota maggiore d'imposta in una data regione avrebbe automaticamente la conseguenza che le aliquote d'imposta inferiori applicate nel resto dello Stato diventino aiuto di Stato non ha niente a che vedere con il caso in questione, non corrisponde alla tesi sostenuta dalla Commissione e non è corretta. In tal caso, ci sarebbe un sistema comune applicato in tutte le regioni tranne una. Per definizione, tale sistema non costituirebbe aiuto di Stato. Ovviamente, la deroga risultante dall'aliquota maggiore applicata in una data regione non costituirebbe un vantaggio e pertanto non si configurerebbe nemmeno come aiuto di Stato. Questo dimostra ancora una volta che è comunque possibile per uno Stato membro concedere autonomia fiscale a determinate regioni senza necessariamente concedere aiuti di Stato a determinate società.

(117)

I paralleli tratti dal Regno Unito con l'accordo dell'OMC in materia di sussidi non sono rilevanti, in quanto l'ordinamento giuridico nell'Unione europea è affatto distinto da qualsiasi legge internazionale prevista dagli accordi dell'OMC, il regime di controllo degli aiuti di Stato in un singolo mercato dev'essere ovviamente più rigoroso rispetto alle regole applicabili ai sussidi elaborate in un accordo mondiale e il fatto che una misura possa non essere considerata un «sussidio specifico» in base all'accordo sui sussidi non può ridurre la portata della definizione di aiuto prevista dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea (31).

(118)

Per quanto riguarda le conseguenze in termini di aiuti di Stato di ogni futura decisione da parte del Regno Unito nel condividere la sovranità su Gibilterra con la Spagna, le argomentazioni presentate sono meramente di natura ipotetica e si riferiscono a una situazione che in ogni caso dovrebbe essere affrontata con provvedimenti specifici riguardanti l'applicazione della legislazione comunitaria. I fatti attualmente relativi al caso in questione non sono in accordo con l'ipotesi presentata dal Regno Unito e non risultano quindi rilevanti nell'accertare l'eventuale esistenza di aiuto di Stato.

(119)

Il Regno Unito obietta al paragone fatto dalla Commissione fra differenti esenzioni e ammortamenti presenti a Gibilterra con quelle del Regno Unito. I motivi di tale obiezione sono che, laddove i sistemi fiscali o le basi fiscali sono diversi, è impossibile fare paragoni significativi. Tuttavia, a differenza di quanto asserito dal Regno Unito, è possibile effettuare paragoni significativi, come indicato nel precedente punto 100. Le differenze identificate costituiscono ulteriori elementi di analisi in grado di dimostrare che, rispetto al sistema fiscale del Regno Unito (il «sistema comune applicabile»), le imprese di Gibilterra in generale godono di una minore pressione fiscale.

(120)

Il Regno Unito invoca il principio di sussidiarietà, al fine di sostenere che se uno Stato membro può funzionare con due o più giurisdizioni fiscali autonome in competizione per le entrate fiscali derivanti dalla tassazione delle imprese entro il proprio territorio senza subire significativi effetti di distorsione sulla concorrenza, non rientra nel principio di sussidiarietà del trattato CE che l'intervento nella struttura costituzionale dello Stato membro diventi di competenza comunitaria. Quest'argomentazione è basata sia sulla falsa premessa che non ci siano effetti di distorsione significativi (o che essi siano contenuti interamente entro il Regno Unito e Gibilterra senza fuoriuscire in altri Stati membri) sia sul fraintendimento del principio di sussidiarietà. L'articolo 5 del trattato CE è piuttosto esplicito sul fatto che il principio di sussidiarietà si applica unicamente in quelle aree che non rientrano nella competenza esclusiva della Comunità. Poiché il controllo degli aiuti di Stato rappresenta un settore di esclusiva competenza della Commissione, il principio di sussidiarietà non si applica. Nell'esaminare le riforme proposte, compresa la questione della selettività regionale, così come in qualsiasi indagine in materia di aiuti di Stato riferita a misure fiscali, la Commissione non persegue l'uniformità fiscale, ma adempie semplicemente ai suoi obblighi previsti dal trattato in merito di controllo degli aiuti di Stato.

(121)

Contrariamente a quanto affermato dal Regno Unito, il principio secondo cui uno Stato membro non può invocare la propria legge nazionale per evitare gli obblighi derivanti dalla legislazione comunitaria è invero rilevante in relazione al problema della selettività. Come già stabilito, il modo in cui uno Stato membro è organizzato ai fini della tassazione è una questione di forma: esso non può invocare l'esistenza di regioni fiscali autonome, per quanto estesi siano i loro poteri, al fine di sfuggire all'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato. Ciò, tuttavia, non interferisce con la possibilità per gli Stati membri di decentrare i loro poteri. La questione riguarda l'esercizio di tali poteri decentrati. Gli Stati membri e gli organismi a cui sono stati devoluti i poteri devono garantire che la normativa comunitaria, compresa quella sugli aiuti di Stato, venga rispettata. Più concretamente, dove i poteri fiscali vengono devoluti ma permane un sistema di riferimento centrale, gli Stati membri devono assicurare che le riduzioni delle imposte, qualora costituiscano aiuto, siano compatibili con il mercato comune.

(122)

Il Regno Unito afferma, tra l'altro, che Gibilterra non fa parte del Regno Unito, possiede le proprie istituzioni e ordine costituzionale ben distinti ed è autonoma, autogovernata ed economicamente autosufficiente.

(123)

La Commissione accetta che Gibilterra non faccia parte del Regno Unito ai fini delle leggi nazionali e che abbia istituzioni distinte, sebbene le autorità del Regno Unito mantengano alcune competenze e prerogative, compreso il potere di assicurare che le misure adottate da Gibilterra nelle questioni interne non entrino in conflitto con gli obblighi del Regno Unito derivanti dal trattato CE. Tuttavia, come nel caso di altre regioni autonome, questo fatto non cambia la valutazione delle misure adottate dalle autorità di Gibilterra. Gibilterra fa parte della Comunità in virtù dei propri legami con il Regno Unito. Tutte le regole della Comunità si applicano a Gibilterra, fatte salve le eccezioni risultanti dall'articolo 28 dell'atto di adesione, da quando il Regno Unito è divenuto uno Stato membro e in forza del suo status di membro. Di conseguenza, i cittadini dei territori britannici dipendenti che acquistano la cittadinanza da un collegamento con Gibilterra sono cittadini dell'Unione. Questi cittadini e le società iscritte a Gibilterra godono dei diritti e della libertà riconosciute dal trattato, compresa la libertà di fornire servizi, la libertà di residenza e di libera circolazione dei capitali, importanti per le attività economiche dei beneficiari. Il Regno Unito è responsabile di assicurare il rispetto della normativa comunitaria a Gibilterra, che a tal fine viene considerata parte del suo territorio (32). Gibilterra dev'essere pertanto considerata parte del Regno Unito ai fini delle regole sugli aiuti di Stato, compresa l'applicazione degli articoli 87 e 88 alle misure fiscali.

(124)

Anche se potrebbe essere vero che la legge CE si applica a Gibilterra in virtù dell'articolo 299, paragrafo 4, del trattato CE piuttosto che dell'articolo 299, paragrafo 1, tale fatto non consente a Gibilterra una posizione particolare ai fini dell'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato in generale e sugli aiuti di Stato regionali in particolare. I paragrafi 1, 2 e 4 dell'articolo 299 prevedono tutti che si applichino le norme del trattato e che nessuna differenza sia rilevata fra il regime giuridico dei vari territori elencati in ogni paragrafo, fatte salve deroghe specifiche ed espresse. Come spiegato precedentemente, l'atto di adesione non esclude Gibilterra dall'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato. Il modo in cui la normativa UE è applicata a Gibilterra, compresa la trasposizione di direttive e l'istituzione di autorità competenti, non è rilevante per stabilire se la riforma in questione costituisca o meno aiuto di Stato. Il modo in cui uno Stato membro attua la legislazione UE è una questione meramente legata alla divisione interna di competenze nell'ambito dello Stato. Il fatto che una misura venga adottata a livello subnazionale non influisce in alcun modo sull'applicazione dell'articolo 87 del trattato CE (33).

(125)

Infine, il fatto che il bilancio di un determinato territorio sia autosufficiente non è immediatamente rilevante per la valutazione delle misure adottate dalle autorità di quel territorio alla luce delle regole sugli aiuti di Stato. Tale valutazione dev'essere basata sugli effetti delle misure per le imprese che ne beneficiano e non sulla situazione dell'autorità che le concede. In particolare, un piccolo territorio come Gibilterra può divenire autosufficiente proprio in conseguenza alla sua capacità di applicare tasse inferiori e attrarre così le imprese, in particolare le attività offshore. In ogni caso, è opinione comune che Gibilterra dipende dal Regno Unito, tra l'altro, per la sua politica estera, compresa l'appartenenza all'Unione europea, per la difesa e per la sua politica monetaria. Essa beneficia di una serie di servizi forniti dal Regno Unito. Inoltre, dalla struttura istituzionale esistente sembra che la responsabilità finanziaria per Gibilterra ricada in ultima analisi sul Regno Unito.

(126)

Per quanto riguarda i commenti dell'esecutivo delle isole Åland sul fatto che una misura fiscale generale entro una regione autogovernata non è selettiva, essi si basano su argomentazioni simili a quelle avanzate dal Regno Unito e dal governo di Gibilterra. La Commissione fa riferimento al ragionamento prima sviluppato, in particolare ai punti 104-109. La Commissione rileva inoltre che nel caso delle società assicurative vincolate delle isole Åland era in grado di stabilire la selettività materiale della misura. Al fine di ottenere una decisione finale negativa sulla misura non fu pertanto necessario basarsi sulla sua selettività regionale.

(127)

La Commissione conclude pertanto che, istituendo un sistema di tassazione delle imprese a Gibilterra, con un'aliquota in generale inferiore rispetto al Regno Unito, la riforma conferisce un vantaggio selettivo alle imprese a Gibilterra.

(128)

Una conseguenza della limitazione dell'importo combinato di imposta sui salari e imposta sull'occupazione di beni immobili al 15 % degli utili è che, indipendentemente da salari e dall'occupazione di beni immobili, le società che non producono utili non vengono tassate. Ciò diviene effettivamente un'esenzione per le società non redditizie e costituisce un vantaggio che solleva tali società dall'imposta sui salari e dall'imposta sull'occupazione di beni immobili che normalmente graverebbero sui loro bilanci.

(129)

Tale esenzione dalle due imposte succitate è selettiva, poiché si applica soltanto alle società che non producono utili. Oltre alle imprese in difficoltà e a quelle la cui fonte principale di reddito deriva da redditi di capitale, ogni anno tra tali società potrebbero essere comprese, ad esempio, imprese operanti in settori di attività ciclica, imprese agli stadi iniziali di attività e società i cui utili vengano eliminati tramite pagamenti addizionali ad azionisti-dipendenti o altri dipendenti. La Commissione non può accettare le argomentazioni del Regno Unito secondo cui la limitazione quantitativa insita nel sistema che esenta le società non redditizie, applicandosi nello stesso modo a tutte le società, indipendentemente da grandezza e settore, non sarebbe pertanto selettiva. Sebbene apparentemente generali, è in realtà possibile identificare certe categorie definibili di società che si avvantaggiano dall'esenzione fiscale, come verrà dimostrato in seguito.

(130)

La Commissione non può neppure accettare le argomentazioni del Regno Unito per cui, anche se l'esenzione per le società non redditizie fosse selettiva, ciò sarebbe giustificato dalla natura o dal regime di tassazione delle imprese.

(131)

Mentre l'esenzione delle società non redditizie è una caratteristica intrinseca di un sistema basato sulla tassazione degli utili, ciò non avviene quando l'imposta è applicata sul numero dei dipendenti o sull'utilizzo aziendale di proprietà immobiliari. Tali sistemi sono stati concepiti in modo tale da stabilire una base completamente differente per le imprese assoggettabili. Ad esempio, nella logica interna di un sistema di imposta sui salari, si prevede che ogni dipendente generi una corrispondente imponibilità all'imposta sui salari per l'impresa che l'ha assunto. In tal senso, il parallelo fatto dalla Commissione con i contributi di previdenza sociale è valido, indipendentemente dal fatto, come osserva il Regno Unito, che il loro fine sia diverso da una misura fiscale. Anche se l'imposta sui salari fosse introdotta come un sostituto dell'imposta sugli utili (questa non è un'argomentazione avanzata dal Regno Unito), rientrerebbe ancora nella logica di un sistema basato sull'imposta sui salari che le società non redditizie siano assoggettate a tale imposta. L'utilizzo dei salari come indicatore di redditività elimina la necessità di accertare i redditi o supera le difficoltà legate a tale accertamento. Non è il caso di Gibilterra, dove, secondo la riforma, la misurazione degli utili delle società è una caratteristica delle disposizioni relative sia all'imposta sui salari sia all'imposta complementare.

(132)

Il Regno Unito afferma che il sistema è basato sull'uso redditizio del lavoro e pertanto coerente come tale. Ciò suggerisce l'esistenza di un sistema ibrido, in cui due differenti basi fiscali vengono utilizzate a seconda della situazione delle società. In tali circostanze, diviene impossibile rilevare la natura e lo schema generale del sistema e applicare questa giustificazione. In particolare, non si può tenere conto del fatto che ogni caratteristica di tale sistema è parte integrante dello schema generale, poiché ciò corrisponderebbe ad accettare una giustificazione automatica di tale sistema.

(133)

La Commissione conclude pertanto che l'esenzione delle società non redditizie dall'imposta sui salari e dall'imposta sull'occupazione di beni immobili, tramite l'applicazione del limite del 15 %, ha natura selettiva e, se vengono soddisfatte le altre condizioni, può costituire aiuto di Stato per quelle società che ne beneficiano. Non può essere giustificata dalla natura o dallo schema generale del sistema fiscale proposto. Ciò si esprime senza pregiudizio alcuno per la valutazione della compatibilità di tale misura.

(134)

Una seconda conseguenza della limitazione dell'importo combinato dell'imposta sui salari e di quella sull'occupazione di beni immobili al 15 % degli utili è che le società che producono redditi, e la cui imposizione fiscale eccederebbe altrimenti tale soglia, vengono esonerate dalle imposte che dovrebbero versare oltre tale soglia. Questa riduzione fiscale costituisce un vantaggio per le società che ne beneficiano, esonerandole da un onere che normalmente peserebbe sul loro bilancio.

(135)

Anche il limite del 15 % è pertanto selettivo, poiché solo un numero limitato di società potrà godere di una riduzione dell'imposizione fiscale tramite la sua applicazione. Sebbene Regno Unito e Gibilterra non affermino più che al massimo dieci imprese beneficeranno di tale limite, esso limita comunque la portata dell'applicazione dell'imposta sui salari e dell'imposta sull'occupazione di beni immobili. I beneficiari saranno società ad alto impiego di manodopera che, per l'anno fiscale in questione, hanno bassi utili in relazione al numero dei dipendenti e all'occupazione di strutture immobiliari. L'applicazione di un sistema basato unicamente sul sistema dell'imposta sui salari e dell'imposta sull'occupazione di beni immobili comporterebbe un livello molto alto di tassazione per tali società.

(136)

A riguardo delle argomentazioni di Regno Unito e Gibilterra, la Commissione osserva che non è possibile identificare un gruppo specifico di società e che le regole sono applicabili generalmente a tutte le società di Gibilterra. Tuttavia, ciò non impedisce che il limite del 15 % sia di fatto selettivo nel modo descritto al paragrafo precedente. A tale riguardo, i riferimenti fatti al punto 14 della comunicazione da parte del Regno Unito e Gibilterra non sono rilevanti poiché non escludono la possibilità che apparentemente le misure generali possano costituire aiuto di Stato. In particolare, il punto 14 prevede, ad esempio, incentivi fiscali per investimenti e misure specifiche mirati a ridurre la tassazione del lavoro «per tutte le imprese», il che non si applica per il limite del 15 %, il quale avvantaggia solo le società che producono un utile limitato rispetto al numero dei dipendenti. Inoltre, il limite del 15 % non è una misura puramente tecnica nel senso del primo capoverso del punto 13 della comunicazione. Mentre i sistemi convenzionali di tassazione delle imprese limitano la proporzione di utili pagati in tasse attraverso l'applicazione di aliquote d'imposta (i sistemi a fasce includono un'aliquota massima d'imposta), la misura tecnica equivalente in un sistema basato sull'imposta sui salari è l'aliquota d'imposta per dipendente, nel caso di Gibilterra, con un'aliquota uniforme di 3 000 GBP. L'introduzione, in un sistema fiscale basato sull'imposta sui salari e sull'imposta sull'occupazione di beni immobili, di un limite collegato a un criterio diverso, cioè il livello di utili, non può essere paragonato all'applicazione di aliquote variabili in un sistema progressivo di tassazione degli utili, giustificato dalla natura e dallo schema generale del sistema (punto 24 della comunicazione). Il limite del 15 % non rappresenta neanche una misura in grado di perseguire un obiettivo di politica economica generale, nel senso inteso dal secondo capoverso del punto 13 della comunicazione, così come non riduce il carico fiscale collegato a determinati costi di produzione per l'intera economia di Gibilterra, beneficiando solo un numero limitato di imprese. Inoltre, il limite non è collegato direttamente ai costi di lavoro o di proprietà immobiliari per uso aziendale, ma piuttosto alla redditività delle società. Quest'ultimo è un elemento esterno all'imposta sugli stipendi e all'imposta sull'occupazione di beni immobili.

(137)

La Commissione non accetta l'argomentazione del Regno Unito per cui, se il limite del 15 % è selettivo, è giustificato dalla natura e/o dallo schema generale del sistema di cui fa parte. Non c'è niente di intrinseco in un sistema di tassazione dell'uso redditizio della forza lavoro e degli immobili che richieda un limite alla percentuale di utili che una società deve pagare a seguito dell'uso di tali fattori tassabili. La logica inerente di tale sistema è che più persone una società impiega e più immobili utilizza, maggiore sarà la sua imponibilità fiscale. Le argomentazioni avanzate dal Regno Unito sono di natura essenzialmente economica. Esse non sono collegate alla logica interna del sistema proposto.

(138)

Il Regno Unito suggerisce che l'economia di Gibilterra è più vulnerabile che la maggior parte delle altre agli shock creati dalla competizione fiscale e che è possibile che le società non si possano permettere di andarsene da uno Stato membro maggiore tanto facilmente quanto possono fare con Gibilterra. Tuttavia, la Commissione fa notare che sono state presentate poche prove a supporto di questa ipotesi, la quale, rivelandosi vera, suggerirebbe che il limite del 15 % sia parte di una strategia messa a punto per trattenere, se non attirare, capitale mobile verso Gibilterra che, a causa delle limitatezze fisiche del territorio, probabilmente sarà meta di servizi finanziari e di altro genere. Analogamente, l'argomentazione secondo cui un elemento regressivo non sarebbe richiesto nella tassazione delle imprese di pubblici servizi che occupano posizioni di monopolio o quasi monopolio del mercato di Gibilterra, indica che il capitale mobile è l'obiettivo del limite del 15 %.

(139)

Per quanto riguarda l'argomentazione per cui, senza un elemento regressivo, una tassa sul lavoro potrebbe scatenare massicce sospensioni dal lavoro e instabilità in tempi di fluttuazioni cicliche del mercato, la Commissione potrebbe semplicemente osservare che si tratta di una caratteristica inerente a tale sistema. In ogni caso, a 3 000 GBP per dipendente, l'imposta sui salari rappresenterebbe solo una piccola parte del costo del lavoro generale per unità (34). Pertanto, l'incentivo a ridurre i posti di lavoro al fine di controllare i costi esisterebbe nella stessa misura in presenza o assenza di imposta sui salari.

(140)

La Commissione sottolinea anche l'impatto del limite del 15 % sui settori offshore e onshore dell'economia di Gibilterra. Il settore offshore comprende società esentate e società qualificate, la cui legislazione verrà abrogata come parte della riforma. Le società esentate tendono a non avere presenza fisica a Gibilterra (né dipendenti né strutture) e pagano una tassa fissa compresa fra 200 GBP e 300 GBP all'anno. Al contrario, le società qualificate hanno una presenza fisica a Gibilterra (impiegano un numero significativo di persone) e negoziano la loro aliquota d'imposta con le autorità. La grande maggioranza delle società qualificate paga l'imposta per le imprese a un'aliquota compresa fra 2 % e 10 % degli utili. Il limite del 15 % pertanto frena ogni aumento che le società qualificate potrebbero affrontare nell'attuazione della riforma. Al contrario, l'economia onshore (a differenza delle imprese di pubblici servizi) vedrebbe diminuire la propria aliquota d'imposta dall'attuale aliquota d'imposta standard per le imprese, pari al 35 %. Il governo di Gibilterra sembra anche ammettere che la riforma nel suo insieme (cioè comprendendo il limite del 15 %) è stata messa a punto per rispondere a particolari «esigenze e preferenze» fiscali dei settori all'interno dell'industria dei servizi finanziari offshore (35). La Commissione osserva inoltre che, nell'abbandonare il progetto originale di un limite di 500 000 GBP dell'imposizione fiscale, il Regno Unito ha indicato che Gibilterra, di conseguenza, ridurrà l'imposta complementare sui servizi finanziari dall'8 % al 4-6 %. Ciò suggerisce che la limitazione dell'imposizione fiscale viene intesa a favore di società di servizi finanziari, molte delle quali sono società qualificate, la fonte principale di impiego nel «centro finanziario» di Gibilterra.

(141)

La Commissione conclude pertanto che nelle circostanze del caso di specie, il limite del 15 % è selettivo e, se le altre condizioni vengono soddisfatte, può costituire aiuto di Stato per le società che beneficiano della sua applicazione. Non può essere giustificato dalla natura o dallo schema generale del sistema fiscale proposto. Ciò viene detto senza pregiudizio sulla valutazione della compatibilità di tale misura.

(142)

Il punto 13 della comunicazione statuisce che «le misure fiscali a favore di tutti gli agenti economici che operano sul territorio di uno Stato membro sono, in linea di principio, misure di carattere generale. Devono essere effettivamente destinate a tutte le imprese su una base di parità di accesso e il loro ambito non dev'essere di fatto ridotto, ad esempio, dal potere discrezionale dello Stato nella loro concessione o attraverso altri elementi che ne limitino gli effetti pratici. Questa condizione non restringe tuttavia il potere degli Stati membri di scegliere la politica economica che ritengono più appropriata e, in particolare, di ripartire la pressione fiscale nella maniera prescelta sui diversi fattori di produzione. Non costituiscono aiuto di Stato, purché si applichino indistintamente a tutte le imprese e tutte le produzioni, le misure sotto elencate:

(143)

Senza pregiudizio per le considerazioni riguardanti gli effetti delle proposte di riforma (nel suo insieme) ai punti 147-152 o quelle riguardanti la selettività regionale ai punti 98-127, l'imposta sui salari, per cui tutte le imprese siano imponibili per l'ammontare di una somma fissa per dipendente all'anno può, almeno in certe circostanze, essere considerata selettiva se applicata in assenza di un sistema generale di tassazione degli utili delle società e in sostituzione di tale sistema. Ciò avviene quando si prendono in considerazione le caratteristiche specifiche dell'economia di Gibilterra e in particolare l'esistenza di un grande settore offshore senza alcuna presenza fiscale, il quale sfuggirebbe a ogni tassazione con il sistema dell'imposta sui salari e dell'imposta sull'occupazione di beni immobili. Anche se un simile sistema si applica formalmente senza discriminazioni a tutte le imprese, di fatto esso va a beneficio delle attuali «società esenti» che non hanno alcun dipendente a Gibilterra. Ciò costituisce un vantaggio specifico a favore di queste imprese senza presenza reale a Gibilterra, che di conseguenza non incorrono nella tassazione per le imprese. Questo vantaggio non è realmente accessibile a tutte le imprese su base paritaria nel senso inteso dalla seconda frase del punto 13 della comunicazione. In realtà, l'effetto pratico del vantaggio è ristretto a certe imprese. Inoltre, l'imposta sui salari proposta da Gibilterra essenzialmente non costituisce una misura fiscale di natura puramente tecnica nel senso inteso dal primo capoverso del punto 13 della comunicazione, poiché non è un adeguamento tecnico di un sistema generale, ma riguarda la base fiscale. In questo caso specifico, l'esenzione non rappresenta una misura volta a fini di politica economica generale nel senso del secondo capoverso del punto 13 della comunicazione, poiché non riduce alcun costo di produzione, ma aumenta invece i costi del lavoro. Lo stesso ragionamento vale ugualmente per un'imposta sull'occupazione di beni immobili applicata in assenza di un sistema generale di tassazione degli utili delle società e in sostituzione di tale sistema, secondo cui l'imposizione fiscale di ogni impresa è fissata a un'aliquota equivalente alla stessa percentuale fissa della sua imposizione derivante dalle aliquote generali sui beni immobili. Tale misura avvantaggia anche le attuali «società esenti», che normalmente non hanno presenza fisica a Gibilterra. Di conseguenza, la Commissione conclude che, nelle circostanze del presente caso e tenendo presente l'esistenza di un'ampia economia offshore a Gibilterra, il sistema proposto è materialmente un aiuto selettivo.

(144)

Tale sistema, inoltre, rivolto solo al numero dei dipendenti o all'utilizzo commerciale di immobili in un contesto dove un gran numero di società non ha dipendenti né immobili, non gode dello stesso carattere di generalità della tassazione degli utili delle società, che mira a tassare il risultato dell'attività economica in toto. Pertanto, può essere considerato selettivo almeno in circostanze come quelle del caso di specie. Questa situazione dev'essere distinta da un sistema in cui l'imposta sui salari o l'imposta sull'occupazione di beni immobili viene addizionata all'imposta generale sui redditi, che assicura un'ampia tassazione di tutti i settori dell'economia e rappresenta pertanto un aspetto minore della tassazione delle imprese.

(145)

Anche se può essere vero, come affermato dalla Spagna, che le disposizioni relative all'imposta di registro sono discriminatorie, favorendo le società non redditizie, questa discriminazione non rappresenta una fonte di aiuti di Stato. Come indicato dal Regno Unito, la differenza di 150 GBP (circa 225 EUR) di imposta di registro fra i due tipi di società è molto al di sotto della soglia de minimis (36) di 100 000 EUR in un periodo di tre anni. Posto che tutte le condizioni rilevanti vengano rispettate, la differenza di imposta di registro è pertanto de minimis e non costituisce aiuto di Stato.

(146)

La Spagna sostiene che l'assenza di imposte complementari per settori diversi da quelli dei servizi finanziari e pubblici servizi conferisce un vantaggio alle società operanti in tali settori. La Commissione non condivide tale opinione. Anche se può essere vero che qualora lo Stato conferisca un vantaggio a un gruppo identificabile di società, questo può costituire prima facie aiuto di Stato, ciò non è vero laddove lo Stato crea uno svantaggio. Quando lo Stato impone un onere fiscale eccezionale sulle società, come ad esempio una sovrattassa, si può trattare di aiuto di Stato solo se viene dimostrato che provoca un vantaggio corrispondente per i concorrenti identificabili di coloro che devono sopportare lo svantaggio. Contrariamente a quanto sostenuto dal Regno Unito, lo scopo delle imposte complementari non è rilevante per stabilire se si tratti di una fonte di aiuto di Stato. Nondimeno, la Commissione conclude che l'effetto immediato delle imposte complementari, preso isolatamente, è quello di creare uno svantaggio per le società interessate. Questa conclusione è senza pregiudizio per la considerazione di questa imposta complementare come parte di un sistema che di fatto prevede fasce d'imposta diverse per diversi tipi di imprese.

(147)

La seguente tabella 1 espone i dati (37) su varie categorie di società di Gibilterra e sul loro livello di imposizione fiscale, misurato sugli utili, in base alla riforma proposta. Si deve notare che, sebbene in alcuni casi l'imposizione fiscale di ogni singola società verrà anche determinata dal numero dei dipendenti o dall'utilizzo commerciale di immobili, l'effetto combinato dei vari limiti e imposte complementari produce diversi livelli generali di tassazione, misurati sugli utili, per diversi settori dell'economia.

Tabella 1: Dati sulle società di Gibilterra

(148)

La tabella 1 mostra come determinati settori chiaramente definiti dell'economia di Gibilterra sarebbero interessati dall'attuazione della riforma in termini di tassazione. Sebbene la Commissione riconosca che, con la riforma, la distinzione formale fra economia offshore e onshore sarà abolita, il confronto della tassazione serve a illustrare la natura selettiva insita nel sistema fiscale proposto. Vari tipi di società saranno soggetti a diverse aliquote d'imposta, ulteriore elemento a conferma del fatto che il sistema proposto concede vantaggi selettivi ai settori che beneficiano di aliquote inferiori.

(149)

Il settore offshore a Gibilterra è attualmente oggetto di due indagini parallele sugli aiuti di Stato per le società esenti e per quelle qualificate. A tale riguardo, la Commissione ha reputato che, esentandole dalle imposte, le autorità di Gibilterra concedono un aiuto di Stato alle società esenti (43). Analogamente, in una decisione adottata nello stesso giorno della presente, la Commissione ha stabilito che, concedendo un'aliquota d'imposta bassa rispetto all'aliquota standard di imposta per le imprese, le autorità di Gibilterra concedono aiuti di Stato alle società qualificate (44).

(150)

Dalla tabella 1 risulta chiaro che dopo l'attuazione della riforma, le società esenti al di fuori del settore dei servizi finanziari continueranno a essere tassate a un'aliquota effettiva pari a zero. Il motivo è che le società esenti tendono a non avere presenza fisica a Gibilterra. Di conseguenza, non hanno dipendenti né strutture aziendali a Gibilterra e pertanto non saranno soggette a imposte sui salari e neanche all'imposta sull'occupazione di beni immobili. La loro posizione privilegiata «a tassazione zero» è mantenuta dalla riforma, che in effetti continua a concedere loro aiuti di Stato. Le società esenti nel settore dei servizi finanziari sperimenteranno l'imposizione della tassa del 5 % con l'attuazione della riforma. Tuttavia, anche se tassate per la prima volta, manterranno la loro posizione privilegiata nell'economia di Gibilterra, poiché il 5 % degli utili sarà il limite della loro imposizione fiscale. Al contrario, il resto dell'economia di Gibilterra sarà soggetto a un limite superiore, pari al 15 % o al 35 %.

(151)

La Commissione conclude che la riforma perpetua la situazione già esistente, in cui le società esenti sono beneficiarie di aiuti di Stato. Più in generale, il sistema prevede diversi livelli di imposizione dei redditi rispetto ai differenti settori dell'economia e pertanto concede un vantaggio selettivo alle imprese che appartengono ai settori in cui si applicano le aliquote inferiori. Anche per tale ragione, il regime notificato è materialmente selettivo.

(152)

Le misure notificate comprendono pertanto selettività sia regionale che materiale e quest'ultima deriva da varie caratteristiche specifiche del sistema proposto e dall'analisi di tale sistema nel suo insieme.

(153)

La concessione delle esenzioni e riduzioni fiscali descritte dettagliatamente nei precedenti punti 98-152 comprende una perdita di entrate fiscali che, in base al punto 10 della comunicazione, equivale all'uso di risorse statali in forma di spese fiscali. Come confermato dalla Corte di giustizia, tale principio si applica anche ai vantaggi concessi da enti regionali o locali degli Stati membri (45). L'argomentazione secondo cui non si perdono entrate fiscali perché le imposte del Regno Unito non si applicherebbero a Gibilterra è già stata discussa precedentemente. Ne consegue pertanto che il vantaggio è concesso dallo Stato e tramite risorse statali.

(154)

Gibilterra è un'economia di mercato aperta. È possibile che molte delle società basate a Gibilterra (e i gruppi a cui appartengono) siano attive in settori dove vi sono scambi fra Stati membri. Ciò è vero in modo particolare nel settore dei servizi, dove le relative disposizioni comunitarie si applicano completamente a Gibilterra. La Corte di giustizia ha ripetutamente statuito che nel caso in cui gli aiuti concessi dallo Stato rafforzino la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nel commercio intracomunitario, tale impresa dev'essere considerata interessata da tali aiuti. A tal fine, non è necessario che l'impresa beneficiaria esporti i propri prodotti. Qualora uno Stato membro conceda aiuti a un'impresa, la produzione interna, per tale ragione, può essere mantenuta o aumentata, con il risultato che le imprese con sede in altri Stati membri hanno minori possibilità di esportare i loro prodotti nel mercato di quello Stato membro. Analogamente, qualora uno Stato membro conceda aiuti a imprese operanti nelle industrie di servizi e distribuzione, non è necessario per tali imprese esercitare la loro attività al di fuori dello Stato membro affinché gli aiuti abbiano un effetto sugli scambi comunitari, soprattutto nel caso di imprese con sede vicina alla frontiera fra due Stati membri. La quantità relativamente esigua di aiuto o le dimensioni relativamente piccole dell'impresa che lo riceve, non escludono in sé la possibilità che ne venga influenzato il commercio intracomunitario (46). Pertanto, nella misura in cui le società di Gibilterra operano in settori in cui esiste un beneficio a livello di scambi intracomunitari derivante da tale esenzione, essa incide sugli scambi il commercio fra gli Stati membri, distorcendo o minacciando di distorcere la concorrenza.

(155)

Il Regno Unito, il governo di Gibilterra e la Spagna hanno formulato osservazioni sulla conformità della riforma ai criteri indicati nel codice di condotta e in altre norme internazionali. Tuttavia, come osservato dal governo di Gibilterra, la valutazione di una misura come dannosa (o meno, come è il caso di questa riforma (47)) in base al codice non ha conseguenze dirette sulla valutazione ai fini degli aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE. Ugualmente, le affermazioni fatte dalla Spagna e respinte dal Regno Unito in relazione all'evasione fiscale e al riciclaggio di denaro, come sottolineato dallo stesso Regno Unito, non sono rilevanti ai fini dell'indagine sugli aiuti di Stato.

(156)

La Commissione respinge l'osservazione da parte del governo di Gibilterra secondo cui, nelle sue azioni riguardanti gli aiuti di Stato, la Commissione non ha rispettato l'uguaglianza di trattamento. Non è stata presentata alcuna prova specifica a supporto di tale affermazione. In ogni caso, indagando sull'eventuale presenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE, la Commissione è obbligata a considerare ogni misura solo nei suoi meriti. Sebbene il governo di Gibilterra sostenga che le misure di cui agli articoli 95-97 del trattato CE costituiscono il modo di procedere appropriato, la Commissione rileva che il punto 15 della comunicazione deve essere letto in collegamento con il punto 6, riferito chiaramente alle possibili azioni in relazione agli effetti dei provvedimenti fiscali generali nell'ambito degli Stati membri. Implicita in tale affermazione è la richiesta che Gibilterra venga considerato alla stregua di uno Stato membro a pieno titolo, allo stesso modo in cui l'esecutivo delle isole Åland richiede che le misure di tassazione diretta adottate dalle regioni autogovernate siano valutate come se fossero adottate da uno Stato membro. Tuttavia, il trattato che istituisce la Comunità europea non prevede fondamenti che giustifichino tale richiesta.

(157)

Né il Regno Unito né il governo di Gibilterra hanno tentato di argomentare che, se costituisce aiuto, la riforma può essere considerata compatibile con il mercato comune. La Commissione, pertanto, mantiene la posizione indicata nella propria valutazione di compatibilità presentata all'avvio del procedimento. Tale valutazione viene ripetuta e approfondita come segue.

(158)

Nessuna delle eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE può essere applicata in questo caso poiché la riforma non si propone gli obiettivi elencati in tale disposizione.

(159)

Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), una misura di aiuto viene considerata compatibile con il mercato comune quando viene prevista per favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di disoccupazione. Tali aree sono definite dalla mappa degli aiuti regionali del Regno Unito, per il periodo compreso fra il 2000 e il 2006, come approvata dalla Commissione con il numero di aiuto di Stato N 265/00 (48). Poiché Gibilterra non fa parte di tali aree, questo provvedimento non si applica.

(160)

Per quanto riguarda le eccezioni indicate all'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d), la riforma non è destinata a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo né a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia del Regno Unito, né a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.

(161)

Infine, è necessario esaminare se alla riforma possa applicarsi l'eccezione prevista all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), secondo cui gli aiuti concessi per agevolare lo sviluppo di talune attività economiche o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, possano essere considerati compatibili con il mercato comune.

(162)

Gli elementi della riforma identificati come danti origine a un vantaggio e la riforma nel suo insieme, se comparata con il sistema di tassazione delle imprese nel Regno Unito, esentano le imprese interessate dagli oneri che graverebbero solitamente sui loro bilanci nel normale svolgimento della loro attività. Tale sgravio non è collegato né ad investimenti né alla creazione di posti di lavoro e pertanto costituisce aiuto al funzionamento, i cui vantaggi cesseranno non appena esso verrà sospeso. In base alla prassi costante della Commissione, tali aiuti non possono essere considerati in grado di facilitare lo sviluppo di talune attività economiche o di talune regioni economiche. Inoltre, Gibilterra non è inclusa nella mappa degli aiuti regionali per il Regno Unito (49).

(163)

La Commissione conclude che la riforma costituisce regime di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Non si applica alcuna delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 2, o all'articolo 87, paragrafo 3. Il Regno Unito non è pertanto autorizzato ad attuare la riforma,

2.4.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 85/27

(1)

Con sentenza del 28 febbraio 2002 (2), il Tribunale di primo grado ha annullato l'articolo 1, ultima frase, della decisione 1999/133/CE della Commissione, del 10 giugno 1998, relativa all'aiuto di Stato a favore della Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3) che così recitava:

«L'aiuto accordato alla Coopérative d'exportation du livre français (CELF) per la gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE. Considerato che il governo francese ha omesso di notificare tale aiuto alla Commissione prima di dargli esecuzione, l'aiuto è stato concesso illegalmente. L'aiuto è tuttavia compatibile con il mercato comune in quanto soddisfa le condizioni per beneficiare della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera d), del trattato stesso.» (4)

(2)

Detta sentenza fa seguito ad un lungo procedimento di cui qui di seguito si ripercorrono le fasi principali.

(3)

Con lettera del 20 marzo 1992, la Société internationale de diffusion e d'édition (SIDE), che si presenta come «un'impresa francese operante nel mercato dell'esportazione del libro, che deve affrontare la concorrenza di una cooperativa di editori che beneficiano di un aiuto di Stato» (5), ha attirato l'attenzione della Commissione su alcune misure di aiuto alla promozione, al trasporto e alla vendita, attuate dalle autorità francesi a favore della CELF, che non sarebbero state preventivamente notificate ai servizi della Commissione in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3 (oggi articolo 88, paragrafo 3), del trattato.

(4)

Con lettera del 2 aprile 1992, la Commissione, dopo aver ricordato alle autorità francesi che ogni progetto finalizzato alla concessione di un nuovo aiuto o alla modifica di un aiuto esistente deve essere preventivamente notificato, ha invitato dette autorità ad informarla sulla natura e sull'oggetto delle misure segnalate dalla SIDE.

(5)

Con lettera del 29 giugno 1992, le autorità francesi hanno confermato alla Commissione l'esistenza di sovvenzioni a favore della CELF, precisando che dette sovvenzioni erano connesse all'obiettivo di diffondere la letteratura e la lingua francesi nei paesi non francofoni e che alla CELF era affidata la gestione di tre programmi di aiuto specifici, aventi lo scopo di facilitare l'accesso dei lettori lontani ai libri francesi.

(6)

Con lettera del 7 agosto 1992, la Commissione ha confermato alla SIDE l'esistenza degli aiuti a favore della CELF, informandola dell'oggetto degli stessi e della loro mancata notifica. Essa precisava tuttavia che gli aiuti contestati non sembravano tali da alterare gli scambi intracomunitari. Su tale base, la SIDE era invitata a presentare le proprie osservazioni.

(7)

Con lettera del 7 settembre 1992, la SIDE comunicava alla Commissione la propria intenzione di denunciare il carattere discriminatorio (6) delle misure e le conseguenze per gli scambi intracomunitari, senza tuttavia contestare la finalità culturale perseguita dal ministero della Cultura che intende promuovere la diffusione della lingua e della letteratura francesi.

(8)

La Commissione, dopo aver valutato le misure contestate, ha respinto le obiezioni della SIDE e, nella decisione del 18 maggio 1993 (7), ha ritenuto applicabile all'aiuto in questione la deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) [ora articolo 87, paragrafo 3, lettera d)], del trattato CE, in considerazione della particolare situazione concorrenziale del settore librario e della finalità culturale degli aiuti in questione.

(9)

Con istanza del 2 agosto 1993, la SIDE ha presentato al Tribunale un ricorso in annullamento avverso la decisione della Commissione. Con sentenza del 18 settembre 1995 (8), il Tribunale ha parzialmente accolto la richiesta della SIDE, dichiarando nulla la decisione della Commissione del 18 maggio 1993, ma soltanto in relazione a talune misure relative alla gestione dei piccoli ordinativi.

(10)

Inoltre, il Tribunale ha ritenuto ammissibili i tre programmi d'aiuto gestiti dalla CELF per conto dello Stato, segnatamente:

(11)

Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione disponesse di elementi sufficienti per dichiarare trascurabile l'incidenza dei tre programmi d'aiuto sul funzionamento delle regole di concorrenza. Il Tribunale ha inoltre ricordato che ogni operatore in grado di soddisfare le condizioni previste dai programmi poteva presentare alla CELF domanda di sovvenzione. Esso ha poi precisato che la ricorrente non ha addotto alcun elemento utile a dimostrare che la concessione dei tre aiuti poteva incidere sugli scambi intracomunitari.

(12)

Il Tribunale ha concluso che la Commissione era in grado di adottare una decisione favorevole su questi tre programmi di aiuto gestiti dalla CELF e poteva quindi respingere come infondata la tesi della SIDE.

(13)

Il Tribunale ha inoltre affermato: «Per quanto attiene alle finalità culturali degli aiuti contestati, è pacifico tra le parti che l'obiettivo perseguito dal governo francese consistesse nella diffusione della lingua e della letteratura francese». Il Tribunale ha inoltre preso atto che gli elementi di cui disponeva la Commissione al momento della decisione del 18 maggio 1993, compresi quelli contenuti nella lettera del legale della SIDE del 7 settembre 1992, erano tali da consentirle di valutare la realtà e la legittimità di tale obiettivo. In tali circostanze, il Tribunale ha ritenuto che fosse d'uopo concludere che la valutazione dell'obiettivo culturale degli aiuti contestati non creava difficoltà particolari per la Commissione, rendendo superflue ulteriori informazioni per riconoscere il carattere culturale della finalità.

(14)

Il Tribunale ha invece ritenuto che, relativamente alle compensazioni accordate esclusivamente alla CELF per i piccoli ordinativi, la Commissione avrebbe dovuto valutare in maniera approfondita le condizioni della concorrenza nel settore in questione prima di pronunciarsi sulla compatibilità delle misure con il mercato comune.

(15)

Il Tribunale ha concluso, al punto 76 della sentenza, che la Commissione avrebbe dovuto avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 (oggi articolo 87, paragrafo 2), del trattato e che quindi sia giustificato annullare la decisione della Commissione del 18 maggio 1993«nella parte riguardante l'aiuto concesso esclusivamente alla CELF a titolo di compensazione dei maggiori costi derivanti dal disbrigo di piccoli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie con sede all'estero».

(16)

Con decisione del 30 luglio 1996, la Commissione ha deciso, conformemente alla sentenza del Tribunale del 18 settembre 1995, di avviare un procedimento di indagine formale sugli aiuti in questione. La decisione di apertura del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee  (10). Su invito della Commissione, i terzi interessati hanno inviato le proprie osservazioni nei mesi di dicembre 1996 e di gennaio 1997.

(17)

Al termine della fase istruttoria, la Commissione ha adottato una nuova decisione favorevole, la decisione 1999/133/CE.

(18)

Con istanza del 28 settembre 1998, la SIDE ha chiesto al Tribunale di annullare l'articolo 1, ultima frase, della decisione 1999/133/CE.

(19)

La SIDE ha addotto sette motivi di annullamento:

(20)

Con sentenza del 28 febbraio 2002, il Tribunale ha annullato l'articolo 1, ultima frase, della predetta decisione sulla base dell'«evidente errore di valutazione», senza ritenere necessario analizzare gli altri motivi.

(21)

Dopo aver richiamato i principi derivanti dalla giurisprudenza comunitaria sul livello di intercambiabilità dei prodotti, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione avrebbe dovuto effettuare le necessarie verifiche per acquisire elementi utili a distinguere il mercato dell'intermediazione da quello dell'esportazione del libro in lingua francese in generale.

(22)

Il Tribunale ha preso atto che la Commissione, astenendosi da tale verifica, ha commesso un evidente errore di valutazione, considerando come mercato di riferimento quello dell'esportazione del libro in lingua francese in generale, mentre era palese che l'aiuto contestato riguardava soltanto le imprese di intermediazione per l'esportazione.

(23)

Il Tribunale ha concluso che su tale base la Commissione non era in grado di valutare in modo utile gli effetti degli aiuti contestati sul mercato in questione e, su tale base, ha pertanto annullato l'articolo 1, ultima frase, della decisione 1999/133/CEE.

(24)

L'8 settembre 1998, le autorità francesi hanno inoltre chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee di annullare la decisione 1999/133/CEE, in quanto quest'ultima non aveva ritenuto applicabile alla fattispecie l'articolo 90, paragrafo 2 (oggi articolo 86, paragrafo 2), del trattato. Secondo la Francia, infatti, gli aiuti contestati avevano per oggetto la compensazione degli oneri di un servizio di interesse economico generale affidato alla CELF dal ministero della Cultura.

(25)

Il governo francese riteneva di poter dedurre dall'articolo 92 e dall'articolo 93, paragrafi 2 e 3 (oggi articolo 87 e articolo 88, paragrafi 2 e 3), del trattato che, contrariamente ad un aiuto esistente, un nuovo aiuto non può essere attuato prima di essere stato dichiarato compatibile con il mercato comune, fatto salvo il caso in cui l'impresa beneficiaria delle misure possa avvalersi delle deroghe previste all'articolo 90, paragrafo 2, del trattato. La Francia sosteneva la tesi dell'inapplicabilità «necessaria» dell'obbligo di sospensione (standstill), nel caso di aiuti assegnati ad un'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale.

(26)

Con sentenza del 22 giugno 2000 (11), la Corte ha respinto la tesi francese senza entrare nel merito della causa, ribadendo l'importanza del meccanismo di salvaguardia istituito dall'ultima frase dell'articolo 93, paragrafo 3 (oggi articolo 88, paragrafo 3), del trattato. La Corte ha osservato che per quanto uno Stato membro possa ritenere un aiuto compatibile con il mercato comune, questo non lo autorizza «a tenere in non cale il chiaro disposto dell'articolo 93».

(27)

La Corte ha pertanto respinto il ricorso della Francia e ha confermato che l'obbligo di previa notifica e quello di sospensione si applicano contestualmente, poiché l'eventuale beneficio di quanto disposto dall'articolo 86 del trattato non incide sull'obbligo di notifica.

(28)

Infine, il 5 ottobre 1999, la SIDE ha denunciato la CELF alla Commissione per intesa e abuso di posizione dominante in base a quanto disposto dagli articoli 81 e 82 del trattato. A titolo dell'articolo 10 del trattato, la SIDE ha denunciato altresì la responsabilità della Francia, che avrebbe favorito dette pratiche anticoncorrenziali.

(29)

La predetta questione è trattata separatamente dai servizi della Commissione competenti in materia.

(30)

In seguito al parziale annullamento della decisione 1999/133/CEE, la Commissione, con lettere del 14 giugno 2002, ha domandato alle autorità francesi e alla ricorrente di esprimersi sui motivi di annullamento della decisione e in particolare sugli elementi relativi al mercato in questione.

(31)

Le autorità francesi sono state invitate ad illustrare in modo più preciso le peculiarità dell'offerta della CELF rispetto a quelle di altri operatori del mercato, fra cui la SIDE.

(32)

La SIDE è stata invitata ad illustrare più specificamente la nozione di «piccolo ordinativo» e a segnalare l'eventuale peculiarità della sua offerta rispetto a quella della CELF e di altri operatori del mercato.

(33)

Con lettera dell'8 luglio 2002, la SIDE ha chiesto una proroga del termine per la risposta, che le è stata concessa con lettera del 25 luglio 2002. Anche le autorità francesi, che avrebbero dovuto incontrare i servizi della Commissione il 17 luglio 2002, hanno avanzato analoga richiesta con lettera del 10 luglio 2002. Anche a loro è stata accordata una proroga con lettera del 1o agosto 2002.

(34)

La SIDE ha risposto alla Commissione con lettera del 12 agosto 2002. Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 17 settembre 2002.

(35)

Dopo aver chiesto alla SIDE, con lettera del 19 settembre 2002, se la sua risposta conteneva informazioni riservate e avendo ottenuto una risposta negativa, il 30 settembre 2002, la Commissione, con lettera del 17 ottobre 2002, ha inviato alle autorità francesi, perché potessero commentarla, la risposta della SIDE corredata degli allegati. Contestualmente, ha posto una serie di ulteriori quesiti.

(36)

Con lettera del 30 ottobre 2002, la Commissione ha posto anche alla SIDE una serie di ulteriori quesiti, ai quali è stata data risposta per iscritto il 31 ottobre 2002 e il 9 dicembre 2002. A seguito della richiesta della Commissione del 16 dicembre 2002, la SIDE ha comunicato con lettera del 23 dicembre 2002 che le sue risposte non contenevano alcuna informazione riservata e che potevano essere trasmesse alle autorità francesi perché queste potessero commentarle.

(37)

Nel frattempo, poiché le autorità francesi non avevano risposto nei termini prescritti, la Commissione ha inviato un sollecito con lettera del 27 novembre 2002. Con lettera del 19 dicembre 2002, le autorità francesi hanno rivolto alla Commissione una nuova richiesta di proroga dei termini per la risposta.

(38)

Il 9 gennaio 2003, la Commissione ha inviato alle autorità francesi la risposta della SIDE del 23 dicembre 2002 affinché queste potessero fare le proprie osservazioni. Con lettera del 17 gennaio 2003, le autorità francesi hanno risposto ai quesiti della Commissione del 17 ottobre 2002.

(39)

Con lettera del 4 febbraio 2003, le autorità francesi hanno chiesto alla Commissione una nuova proroga dei termini per le osservazioni sulla seconda risposta della SIDE del 23 dicembre 2002. La Commissione ha accordato in parte la proroga richiesta con lettera dell'11 febbraio 2002. Con lettera dell'11 marzo 2003, le autorità francesi hanno inviato la loro risposta alla Commissione.

(40)

Nel frattempo, su sua richiesta, la SIDE è stata ricevuta dai servizi della Commissione e, nel corso di una riunione svoltasi il 4 marzo 2003, ha potuto esporre la propria visione della questione fin dalla sua origine.

(41)

Nel 1980, in accordo alle linee programmatiche del governo francese relative alla promozione del libro e della letteratura in lingua francese, il ministero della Cultura ha deciso di elargire aiuti alle imprese di intermediazione per l'esportazione che accettassero qualsiasi tipo di ordinativo indipendentemente dall'importo e dal ritorno economico. Tali misure erano state attuate per sopperire alle carenze del mercato e per promuovere il sostegno del settore «piccoli ordinativi non redditizi» in seno al mercato dell'intermediazione per l'esportazione.

(42)

Le autorità francesi hanno chiarito che le piccole librerie, ubicate in regioni essenzialmente non francofone, talvolta di difficile accesso e/o remote, incontravano serie difficoltà di approvvigionamento, in quanto i loro ordini non potevano essere evasi dai circuiti di distribuzione tradizionali poiché le quantità di copie richieste erano insufficienti o il prezzo unitario dei libri ordinati non era sufficientemente elevato da rendere la prestazione remunerativa.

(43)

Gli aiuti al funzionamento in questione avevano l'obiettivo di incoraggiare le imprese a intervenire presso tali clienti (le librerie e non i consumatori finali) che non avrebbero potuto beneficiare del servizio nell'ambito di un rapporto commerciale «ordinario», basato esclusivamente sul profitto.

(44)

Gli aiuti in questione avevano quindi l'obiettivo di consentire alle imprese di intermediazione per l'esportazione di evadere tutti gli ordinativi di librerie con sede all'estero in paesi perlopiù non francofoni, indipendentemente dall'importo, dal ritorno economico e dalla destinazione. L'obiettivo era quello di poter assicurare, nell'ambito della politica francese di sostegno alla diversità culturale, una distribuzione ottimale di testi in lingua francese e di poter quindi favorire la diffusione della letteratura francofona in tutto il mondo.

(45)

Il meccanismo d'aiuto previsto dalle autorità francesi, denominato «Programme petites commandes» (Programma piccoli ordinativi), consisteva in un aiuto al funzionamento avente per oggetto la compensazione dei sovraccosti di gestione dei piccoli ordinativi di importo pari o inferiore a 500 FRF, vale a dire circa 76 EUR.

(46)

Erano previsti altri due sistemi di finanziamento, consistenti in aiuti diretti alle librerie o agli editori, ma tali soluzioni alternative erano state in ultimo scartate in quanto giudicate meno efficaci e più onerose dalle autorità francesi. Le stesse autorità ritenevano il sistema contestato dalla SIDE il più razionale sul piano economico e il più sicuro in materia di impiego dei fondi pubblici.

(47)

In base al «Programme petites commandes», l'impresa beneficiaria degli aiuti doveva impegnarsi a inviare alla direzione del Libro e della lettura del ministero della Cultura tutti i dati relativi all'attività generale dell'impresa (fatturato totale, conti finanziari, bilanci di previsione, copie delle delibere di convalida dei dati, se del caso, relazione del revisore dei conti e quadro riepilogativo delle retribuzioni del personale) nonché tutti i documenti relativi all'attività da sovvenzionare, in particolare il resoconto relativo all'utilizzo degli aiuti a giustificazione dell'esecuzione delle prestazioni che avevano dato luogo alla sovvenzione erogata l'anno precedente.

(48)

In pratica, soltanto la CELF ha beneficiato del «Programme petites commandes». A sostegno della richiesta di sovvenzione per l'anno successivo, l'impresa era tenuta a giustificare ogni anno i sovraccosti derivanti dalla gestione dei «piccoli ordinativi» (12).

(49)

In effetti, un quarto dell'aiuto accordato l'anno precedente veniva corrisposto all'inizio dell'anno, mentre il saldo era versato nell'autunno successivo, previo esame da parte delle autorità competenti del bilancio di previsione dell'impresa beneficiaria e delle fluttuazioni registrate nel corso della prima parte dell'esercizio.

(50)

Era convenuto che se l'importo dell'aiuto non fosse stato interamente utilizzato, le somme rimanenti sarebbero state dedotte dalle sovvenzioni previste per l'anno successivo.

(51)

Giova precisare che gli aiuti sono stati soppressi nel 2002 (cfr. nell'allegato I la tabella relativa all'evoluzione degli aiuti erogati alla CELF dal 1980 in EUR).

(52)

L'articolo 2 dello statuto della SIDE (13) indica che l'impresa ha per oggetto: «la vendita, in Francia e all'estero, di libri, riviste e quoditiani e tutti i prodotti culturali, l'attività editoriale, la creazione o l'acquisizione e la gestione di qualsiasi attività analoga e più in generale qualsiasi operazione industriale, commerciale o finanziaria, mobiliare e immobiliare, che si possa collegare direttamente o indirettamente all'oggetto sociale o possa facilitarne l'estensione o lo sviluppo».

(53)

Con lettera del 20 marzo 1992, la SIDE ha presentato alla Commissione una denuncia (14) a seguito del rifiuto del ministero della Cultura di concederle gli aiuti descritti nella sezione II.

(54)

La SIDE, in sostanza, ha chiesto alla Commissione di prendere una decisione che potesse porre termine alle distorsioni della concorrenza che la ricorrente riteneva di subire sul mercato dell'esportazione di libri in lingua francese a causa degli aiuti concessi esclusivamente alla CELF.

(55)

La SIDE ha dichiarato di aver rifiutato la concessione degli aiuti contestati che le erano stati proposti dal ministero della Cultura nel corso di un incontro svoltosi il 26 settembre 1996. Essa ha spiegato di non aver accettato tale offerta tardiva in quanto interveniva proprio dopo la sentenza del Tribunale del 18 settembre 1995. Ha precisato inoltre che all'epoca non avrebbe voluto beneficiare di un programma la cui compatibilità con le norme del diritto comunitario avrebbe potuto essere messa in discussione dalla Commissione e che per di più tale proposta le era stata fatta soltanto affinché recedesse dal procedimento avviato.

(56)

Inoltre, la SIDE si è detta convinta che l'attività di intermediazione per l'esportazione non necessita di alcun aiuto e ha contestato quindi l'utilità del «Programme petites commandes». Non ha escluso comunque la possibilità di beneficiarne in futuro «in modo che le sue attività si svolgessero in condizioni di concorrenza non falsata», ma soltanto qualora le autorità francesi avessero adottato un sistema del tutto compatibile con le regole del trattato.

(57)

La SIDE ha riferito che «sul mercato dell'intermediazione per l'esportazione sono considerati esportatori’generalisti’ gli operatori il cui fatturato è essenzialmente frutto di rapporti con librerie e non con gli utenti finali». A suo avviso, soltanto la CELF e la SIDE sono intermediari generalisti. La SIDE ha precisato che esistono anche librerie esportatrici che vendono direttamente ai consumatori finali.

(58)

Nel corso di un incontro svoltosi il 4 marzo 2003, la SIDE ha riferito alla Commissione di operare principalmente nell'Europa occidentale e, in misura minore, sui mercati dell'Europa dell'Est, per via del programma «A l'Est de l'Europe» (15) di cui beneficia la CELF. La SIDE opera anche in Nord-America e nel Sud-Est asiatico. Prima della crisi che ha colpito il paese sudamericano, aveva rapporti commerciali anche in Argentina. La SIDE ha precisato di non voler operare in Africa in quanto in quei territori, e in particolare nell'Africa nera, la clientela interessata era scarsa. La SIDE non opera neppure nelle regioni non coperte dalla COFACE (16).

(59)

La SIDE ha respinto la tesi delle autorità francesi secondo cui, a differenza dei grandi ordinativi, i piccoli ordinativi non sarebbero redditizi, tanto da giustificare la sovvenzione della loro gestione. Essa ha aggiunto infine che i «piccoli ordinativi» sono nell'insieme più redditizi degli ordinativi più grandi.

(60)

La SIDE ha precisato che le nozioni di «piccolo ordinativo» e di «soglia di redditività» sono argomentazioni del governo francese per cercare di giustificare un aiuto al funzionamento della CELF, mascherandolo come aiuto alla gestione dei piccoli ordinativi di libri francesi destinati all'estero.

(61)

La SIDE ha dichiarato che non esiste una soglia di redditività per il tipo di attività in questione. Essa precisa che è naturalmente possibile realizzare economie di scala quando vengono ordinate contemporaneamente più copie dello stesso titolo. È questa la ragione per cui la tabella degli sconti della SIDE prevede un ulteriore sconto del 5 % per ogni titolo ordinato in almeno dieci copie.

(62)

La SIDE ha spiegato che tutti gli ordini hanno un costo di gestione e una medesima redditività, in quanto sono significativi soltanto il numero di linee d'ordine acquisite da una persona in una giornata e la quantità di libri per ciascuna linea d'ordine. Ha precisato che l'importo complessivo della fattura emessa non incide sulla valutazione del costo della prestazione. Ha chiarito che la persona che acquisisce nella giornata mille linee d'ordine impegna esattamente lo stesso tempo, indipendentemente dal fatto che l'ordine di un cliente comporti due o cento linee: l'unica differenza sta nel fatto che essa dovrà identificare il cliente relativo a ciascun ordine proveniente da un cliente diverso, operazione che impegna pochi secondi. Il volume d'affari realizzato in un periodo dato non dipende quindi dal numero di clienti ma unicamente dal numero di linee d'ordine acquisite nello stesso periodo.

(63)

La SIDE ha inoltre riferito di accettare, proprio come la CELF, tutti gli ordini ricevuti indipendentemente dal loro importo, considerando come unico criterio di selezione la solvibilità del cliente.

(64)

La SIDE ha tuttavia precisato che taluni ordinativi possono contenere richieste di opere non in catalogo e che quindi comportano ricerche speciali; questo tipo di ordini rappresenta circa il 4,5 % della sua attività.

(65)

La SIDE riteneva quindi che gli aiuti concessi alla CELF per la gestione dei piccoli ordinativi le permettessero di offrire alla clientela sconti particolarmente allettanti, che la SIDE stessa non era in grado di proporre.

(66)

La SIDE, oltre a contestare la stessa sussistenza di sovraccosti tali da giustificare gli aiuti in questione, ha rilevato alcuni errori contenuti nei dati della contabilità analitica della CELF inviati dalle autorità francesi e utilizzati dalla Commissione per suffragare la decisione 1999/133/CEE. Ha negato quindi la sussistenza di sovraccosti connessi alla trasmissione telematica di piccoli ordinativi, così come risulterebbero dall'analisi della decisione 1999/133/CEE. Ha rilevato inoltre che taluni dati tratti dalla contabilità analitica della CELF riguardanti gli oneri sociali erano diversi da quelli relativi alla stessa voce della contabilità generale dell'impresa e che pertanto i dati contabili della CELF comunicati dalle autorità francesi non erano pertinenti.

(67)

La SIDE ha precisato di aver scelto di pubblicare nell'offerta al pubblico solo gli editori che proponevano i maggiori sconti. Ha aggiunto che l'elenco degli editori che essa proponeva era molto più limitato di quello della CELF in quanto non aveva la possibilità di offrire sconti interessanti per tutti gli editori, contrariamente alla CELF, che invece poteva farlo grazie agli aiuti percepiti e ai rapporti privilegiati intrattenuti con gli editori.

(68)

La SIDE ha fatto notare di aver subito un danno quando alcuni suoi clienti avrebbero deciso di rivolgersi alla CELF che, grazie agli aiuti e alla compiacenza degli editori, proponeva sconti particolarmente allettanti (17). La SIDE ha ritenuto che la CELF avrebbe quindi acquisito una posizione dominante sul mercato dell'intermediazione per l'esportazione.

(69)

La SIDE ha precisato di subire nel frattempo un altro tipo di danno a causa dei cambiamenti di politica tariffaria della CELF, che applicava «da almeno due anni condizioni dissuasive nei confronti dei piccoli clienti» (18)  (19). Infatti, da quando la CELF riceveva soltanto una parte minima degli aiuti contestati e, più ancora, da quando nel 2002 tutti gli aiuti erano stati soppressi, i clienti più piccoli si rivolgevano alla SIDE. Questa nuova richiesta determinava un ulteriore danno «in quanto i clienti più interessanti erano anche quelli capaci di grandi volumi di ordini».

(70)

La SIDE ha concluso che «la politica fino a quel momento condotta dalla CELF era in evidente contrasto con l'affermazione secondo cui la pretesa missione di servizio pubblico, che secondo la CELF stessa e il governo francese avrebbe giustificato l'aiuto percepito, la obbligava a trattare allo stesso modo tutti gli ordinativi e tutti i clienti».

(71)

A sostegno delle sue denunce, la SIDE ha inviato due studi esterni del 1996, realizzati rispettivamente dalla Fondation Nationale des Sciences Politiques e dalla Corte dei conti.

(72)

Lo studio della Fondation Nationale des Sciences Politiques, intitolato «La diffusion assistée du Livre scientifique et universitaire français» («La diffusione assistita del testo scientifico e universitario francese»), pubblicato nel novembre 1996, riguardava un segmento particolare del mercato, vale a dire quello della diffusione dei testi scientifici e universitari francesi. La SIDE ha affermato che detto documento, sebbene non rientrasse nell'ambito del presente procedimento, conteneva dati eloquenti di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto nella decisione 1999/133/CE per valutare la legittimità degli aiuti in questione.

(73)

La SIDE ha inoltre inviato uno studio della Corte dei conti, pubblicato nell'ottobre 1996, che criticava complessivamente la politica del ministero della Cultura in materia di aiuti e puntava l'attenzione in particolare su taluni programmi finanziati dallo stesso ministero, fra cui il «Programme Page à Page», gestito dalla CELF.

(74)

La SIDE ha inoltre sollevato altre questioni più specifiche. Essa ha quindi denunciato la ricapitalizzazione della CELF da parte dello Stato nel 1980, che essa riteneva configurasse un aiuto al salvataggio. Secondo la SIDE, la CELF avrebbe beneficiato di una seconda ricapitalizzazione nel 1993, anche questa configurante un aiuto di Stato, attraverso l'Association pour le développement de l'édition française — Associazione per lo sviluppo dell'editoria francese (ADEF). La SIDE ha enumerato infine i vantaggi di cui la CELF avrebbe beneficiato con la «gestione di programmi pubblici», nonché tutta una serie di vantaggi specifici connessi alle relazioni privilegiate che detta impresa intratteneva con l'amministrazione pubblica.

(75)

In seguito alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee  (20) della decisione d'apertura del procedimento del 30 luglio 1996, e anteriormente a tale data, sono giunte numerose osservazioni di parti interessate (21).

(76)

Il signor Van Ginneken (22), grossista esportatore di libri francesi in paesi non francofoni, in una nota del 21 dicembre 1996, ha dichiarato che «la CELF aveva già deciso  (23) di trasformarsi in grossista esportatore a fini di lucro, in contrasto con la finalità per cui era stata creata, vale a dire come impresa di servizi».

(77)

Il signor Van Ginneken ha riferito inoltre delle difficoltà di intesa con la CELF e con gli editori che, in parte, erano soci della CELF stessa (24). Ha denunciato una situazione «manifestamente iniqua», in cui l'iniziativa privata rappresentata dai grossisti esportatori era penalizzata.

(78)

Hexalivre, società esportatrice di testi francesi (25), è intervenuta in qualità di fornitrice di organismi istituzionali con sede all'estero con osservazioni a firma del signor Van Ginneken che ne è il presidente. Nella nota del 23 dicembre 1996, ha fatto rilevare che l'attività della CELF, la cui vocazione primaria sarebbe stata quella di rifornire le librerie con sede all'estero, non avrebbe dovuto in linea teorica interferire con le proprie attività. Hexalivre ha sostenuto che la sovvenzione di cui trattasi andava in ultima analisi a vantaggio di «una società privata sostenuta dalla pubblica amministrazione e tendente per quanto possibile ad operare in condizioni di monopolio».

(79)

Il signor Fenouil, a nome di Lavoisier Tec et Doc, già azionista della CELF, editore e rivenditore-esportatore specializzato in opere scientifiche e tecniche, in una nota del 7 gennaio 1997, non ha contestato la legittimità degli aiuti erogati alla CELF fin dal 1980 e ha ricordato che è stato addirittura offerto «un sostegno incondizionato fino al 1994  (26)». Per contro, ha contestato la diversificazione delle attività della CELF (27), che sarebbe stata finanziata con le sovvenzioni contestate. Ha inoltre evidenziato che il 50 % degli ordinativi trattati dalla sua impresa erano di piccole dimensioni ed inferiori a 500 FRF. Infine, il signor Fenouil «ha invocato il ripristino delle condizioni di normale concorrenza nel campo dell'esportazione, in particolare attraverso la soppressione degli aiuti non giustificati da una vera missione di servizio pubblico o da un obiettivo culturale indiscutibile che non possa essere realizzato con gli strumenti esistenti».

(80)

Il signor de la Rochefoucauld, a nome di Aux amateurs de Livres international, è intervenuto con una nota del 2 gennaio 1997. Ha contestato e lamentato il fatto che la CELF potesse servire biblioteche straniere e/o clienti istituzionali percependo al tempo stesso sovvenzioni per far fronte alle esigenze di un altro mercato. Ha auspicato che la CELF si limitasse a rifornire soltanto le librerie straniere escludendo qualsiasi altro tipo di cliente. Ha ritenuto che la sovvenzione a titolo di compensazione consentisse alla CELF di accordare 3 punti percentuali di sconto supplementare ai propri clienti. Secondo de la Rochefoucauld, «l'aiuto è una misura ipocrita» e si dichiara «sorpreso dal fatto che l'aiuto possa corrispondere a più del 60 % dell'importo degli ordinativi in oggetto». In sostanza, l'aiuto sarebbe servito a promuovere le attività commerciali della CELF. De la Rochefoucauld riteneva quindi che gli aiuti dovessero essere ripartiti «fra le librerie interessate in misura proporzionale al fatturato di vendita ai paesi terzi» e che si dovesse proibire alla CELF di rifornire clienti diversi dalle librerie ubicate all'estero.

(81)

Nella nota del 31 dicembre 1996, lo SNIEL (Syndicat national des importateurs et exportateurs de livres) ha fatto osservare che le affermazioni della SIDE sulla CELF non erano state ritenute sufficientemente credibili per indurlo ad aderire fin dall'inizio all'azione giudiziaria. Ha tuttavia criticato il fatto che la CELF, a partire dal 1996, sia potuta intervenire in «settori in cui non era inizialmente prevista un sua presenza  (28)» e ha ritenuto che la CELF abbia sviluppato queste attività grazie alle sovvenzioni compensatorie percepite, che lo SNIEL giudicava eccessive.

(82)

Analogamente, la SIDE, nella nota del 6 gennaio 1997, si è così espressa: «…anche a supporre che la nozione di piccolo ordinativo abbia un significato commerciale, è apparso ben presto evidente che la CELF non si è limitata a questa attività da essa ritenuta non redditizia».

(83)

La CELF, che è intervenuta anche come terzo interessato, ha contestato le affermazioni della ricorrente e ha prodotto diverse lettere di editori che esprimono la loro soddisfazione a proposito dei suoi servizi.

(84)

Le autorità francesi hanno informato che la gestione dei piccoli ordinativi di libri era da tempo assicurata dalle società Hachette e Messageries du livre. Dette imprese svolgevano un ruolo di distributori per conto di numerose case editrici che non disponevano di strutture di distribuzione adatte a gestire i singoli piccoli ordinativi e/o che non desideravano svilupparle.

(85)

La CELF, che riunisce diversi operatori del mondo dell'editoria, è stata costituita nel 1977, inizialmente sotto forma di società cooperativa a capitale variabile, per far fronte alle carenza del mercato dell'intermediazione per l'esportazione quando Hachette e Messageries du livre hanno deciso di abbandonare la loro attività di intermediazione in quanto non remunerativa (29). Il capitale della CELF inizialmente pari a 50 000 FRF è stato ulteriormente aumentato a 80 500 FRF. Dal 1979, la CELF ha incontrato notevoli difficoltà finanziarie, anche se previste, in quanto le due imprese che gestivano precedentemente l'attività, avevano appunto preferito ritirarsi da un mercato che non ritenevano redditizio. Gli operatori del settore, gli editori, il Syndicat national de l'édition (SNE) e l'amministrazione pubblica si sono trovati d'accordo nel ritenere che la CELF dovesse comunque essere mantenuta in vita per poter assicurare una diffusione ottimale dei libri in lingua francese all'estero. Nella misura in cui nessun altro operatore sembrava disposto a garantire il servizio, nel 1980 si è deciso di ristrutturare e ricapitalizzare la CELF.

(86)

Le autorità francesi hanno affermato che, a fronte della situazione sopradescritta, la CELF è stata trasformata in società cooperativa per azioni a capitale fisso. Detto capitale è stato aumentato da 80 500 FRF a 1 280 500 FRF. La ricapitalizzazione è stata realizzata per metà dagli azionisti e per metà dall'ADEF (30), associazione finanziata dallo Stato. L'ADEF è stata sciolta nel 1994; le sue azioni sono state cedute a titolo gratuito allo SNE, membro esso stesso della CELF.

(87)

La Francia ha evidenziato che la CELF è rimasta fino ad oggi una società cooperativa per azioni operante con fondi propri. Essa ha precisato che si tratta di una struttura che è sempre stata aperta a tutti, non essendo richiesto alcun requisito di nazionalità per diventarne azionista; l'unica condizione è sempre stata di «aver sempre svolto un'attività connessa a qualunque titolo all'esportazione di libri in lingua francese». Pertanto, editori francofoni stabiliti in un altro Stato membro possono entrare a far parte della cooperativa e beneficiare dei suoi servizi (31).

(88)

Secondo l'articolo 3 del suo statuto, l'oggetto sociale della CELF consiste nel «provvedere direttamente alla gestione degli ordinativi  (32) diretti all'estero e ai territori e dipartimenti d'oltremare, di libri, opuscoli e qualsiasi altro supporto di comunicazione e, più in generale, nell'eseguire qualsiasi operazione diretta, in particolare, a promuovere la cultura francese nel mondo avvalendosi dei mezzi sopraindicati. Agli effetti sopraindicati, la cooperativa effettuerà ogni operazione industriale, commerciale o finanziaria, mobiliare o immobiliare connessa alla realizzazione dell'oggetto sociale. Considerato il particolare oggetto sociale della cooperativa, nessuna persona fisica o giuridica potrà diventarne o restarne socio qualora non eserciti un'attività connessa a qualunque titolo alle operazioni di esportazione sopradescritte».

(89)

Le autorità francesi hanno precisato che al 6 novembre 2002, la CELF contava 76 soci che erano principalmente, ma non esclusivamente, editori. Ogni socio disponeva di un solo voto nell'assemblea generale, indipendentemente dalla quota di partecipazione. Esse hanno precisato che la forma interprofessionale della società era una prova di trasparenza, di rispetto dell'interesse collettivo e di buona gestione della sovvenzione accordata.

(90)

I principali operatori della diffusione del libro sono i seguenti:

(91)

La Francia ha precisato che le librerie online devono ormai essere comprese tra gli operatori attivi sul mercato e devono essere parimenti considerate potenziali concorrenti degli intermediari per l'esportazione. Essa non è tuttavia in grado di comunicare i dati relativi alla quota di mercato detenuta da questi nuovi operatori (33).

(92)

Le autorità francesi hanno spiegato che la varietà degli operatori presenti sul mercato deve consentire di diffondere e di promuovere il libro presso ogni tipo di pubblico, indipendentemente dalla sua ubicazione geografica, considerando che il «Programme petites commandes» ha permesso di sopperire alle carenze del complesso meccanismo di diffusione dei libri.

(93)

Le autorità francesi hanno trasmesso alcune informazioni sul mercato globale dell'esportazione del libro in lingua francese, che illustrano la politica commerciale della CELF, che, conformemente al suo statuto e agli impegni assunti presso le autorità francesi, privilegia le aree geografiche in cui gli editori sono poco presenti.

(94)

Pertanto, dalla tabella 1 risulta che la CELF è meno presente in quelle aree in cui gli editori sono molto attivi e viceversa è più attiva laddove gli editori sono poco presenti.

Tabella 1

(95)

Le autorità francesi hanno sostenuto che il «Programme petites commandes» non era stato studiato come aiuto specifico alla CELF, ma come regime di sostegno alla diffusione del libro in lingua francese, ferma restando la possibilità di ricorrere ad altri operatori in grado di soddisfare lo stesso tipo di ordinativi.

(96)

Le autorità hanno chiarito che la modifica strutturale della CELF, effettuata nel 1980, è stata accompagnata da una decisione di conferimento d'aiuti nell'ambito del «Programme petites commandes». Esse hanno confermato che la CELF è stata in pratica l'unico operatore generalista a ricevere le sovvenzioni in questione (34), in quanto, nei dodici anni successivi all'avvio del programma, nessun operatore, a parte la SIDE, ne aveva fatto richiesta, anche se il programma era ben noto nel settore.

(97)

La Francia non ha contestato il fatto che il ministero della Cultura abbia rifiutato di erogare aiuti alla SIDE (35) nel 1991, in quanto tale impresa non rispondeva alle condizioni di trasparenza richieste per beneficiare di detti aiuti e si opponeva ai vincoli impliciti al beneficio. Inoltre, la Francia ha ricordato che il ministero della Cultura ha preso contatti con la SIDE nel 1996 per proporle detti aiuti e che la SIDE li ha rifiutati.

(98)

Le autorità francesi hanno sostenuto che uno degli obiettivi della politica culturale francese consiste nell'assicurare in tutto il mondo la diffusione di opere in lingua francese. Tale finalità deve essere intesa come missione di servizio pubblico. È per questo che le autorità francesi hanno ritenuto che la Commissione dovesse analizzare le misure in questione alla luce dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.

(99)

La Francia ha ricordato che la CELF era stata creata e poi dotata delle sovvenzioni contestate in un'epoca in cui gli operatori economici impegnati in questo tipo di attività avevano deciso di ritirarsi dal mercato. Nelle more dell'attuazione delle misure contestate, la diffusione dei libri in lingua francese destinati alle piccole librerie stabilite in aree spesso remote, in cui la domanda era poco significativa in termini di volume d'affari e di quantità, sarebbe stata indubbiamente penalizzata.

(100)

Le autorità francesi hanno quindi deciso di attuare il programma contestato affinché potessero essere evasi tutti gli ordinativi di opere in francese, compresi quelli non remunerativi, alle stesse condizioni previste per gli ordinativi più grandi.

(101)

La Francia ha sostenuto che il ministero della Cultura elargiva «il proprio aiuto per far fronte agli oneri operativi di servizio pubblico della CELF, connessi ai piccoli ordinativi» e che la CELF era quindi incaricata di un'autentica missione di servizio pubblico.

(102)

A sostegno della loro tesi, le autorità francesi hanno inviato alla Commissione alcuni riferimenti normativi:

(103)

Le autorità francesi hanno riferito che è sulla base di detti testi normativi che la Direction du livre et de la lecture sottoscriveva convenzioni annue con i partner incaricati di attuare le azioni connesse alla politica culturale del governo. Le convenzioni definivano gli obiettivi della collaborazione fra il ministero e gli enti che esso sovvenzionava e i rispettivi obblighi delle parti.

(104)

Le autorità francesi hanno spiegato che il ministero della Cultura sottoscriveva ogni anno con la CELF (36) una convenzione in base a cui la CELF era incaricata di una missione di servizio pubblico consistente nel «soddisfare ogni ordinativo di opere in lingua francese proveniente da librerie straniere, indipendentemente dall'importo».

(105)

Inoltre, le autorità francesi hanno comunicato che, qualunque fosse la delimitazione del mercato di riferimento, la SIDE e la CELF non erano in concorrenza nel settore dei piccoli ordinativi.

(106)

Esse hanno fatto in particolare osservare la contraddizione della SIDE che, pur affermando di avere a che fare con la stessa tipologia di clienti della CELF e di trattare tutti i clienti allo stesso modo «indipendentemente dall'importo dei loro ordini», applicava agli ordinativi inferiori alle dieci copie un tasso di sconto inferiore di cinque punti.

(107)

Esse hanno ritenuto che detta significativa «penalizzazione» che la SIDE applicava ai piccoli ordinativi inferiori a dieci copie era certamente la prova che i piccoli ordinativi non rappresentavano l'obiettivo privilegiato della SIDE, a differenza degli ordini che permettevano di realizzare economie di scala importanti, quali quelli inoltrati da clienti istituzionali, principale obiettivo della SIDE.

(108)

La differenza fondamentale di strategia commerciale si traduceva in particolare nel numero medio di libri per linea d'ordine e per fattura, nettamente più elevati per la SIDE che per la CELF.

(109)

Le autorità francesi hanno osservato che la CELF, in contropartita agli aiuti di cui beneficiava e anche se non compensato come tale dagli aiuti al «Programme petites commandes», doveva essere in grado di proporre alla clientela una scelta molto ampia e diversificata di editori, considerando che l'obiettivo politico del ministero della Cultura era la diffusione, la più ampia possibile, di libri di lingua francese. Esse hanno fatto osservare che centinaia di editori presenti nel catalogo della CELF erano in effetti associazioni o enti vari molto piccoli e poco conosciuti (37), la cui attività editoriale non era tale da generare ordinativi importanti e remunerativi. La CELF, proponendo una lista allargata di editori, promuoveva la diversità: doveva quindi rifornirsi presso un numero elevato di fornitori, per importi spesso irrisori, e gestire moltissimi piccoli conti editori senza che questo fosse compensato da aiuti di qualsivoglia genere.

(110)

I piccoli conti editori sono meno redditizi sotto il profilo economico, in quanto, contrariamente ai grandi, non offrono condizioni interessanti. Da parte sua, la SIDE perseguiva una politica commerciale che privilegiava gli editori più noti, in grado di generare ordinativi considerevoli. Le autorità francesi hanno ritenuto doversi distinguere fra «piccoli conti» e «piccoli ordinativi». La nozione di «piccoli ordinativi» era senza dubbio corrispondente alla definizione del programma contestato, ma non tiene sufficientemente conto dell'elemento simmetrico dei «piccoli conti clienti», rappresentato dai «piccoli conti fornitori».

(111)

L'erogazione delle sovvenzioni era certamente fondata sui sovraccosti generati dai piccoli ordinativi, ma il beneficiario degli aiuti era anche soggetto ad obblighi che non erano in realtà «compensati».

(112)

Le autorità francesi hanno dichiarato che gli aiuti compensatori erano accordati alla CELF in modo da compensare gli oneri aggiuntivi generati dai piccoli ordinativi, la cui soglia era stata fissata in maniera empirica a 500 FRF. Detta soglia costituiva un riferimento che non implicava che ogni ordinativo di valore compreso fra 0 e 500 FRF dovesse collocarsi proprio in prossimità della soglia di redditività. Taluni ordini di 500 FRF potevano essere remunerativi mentre altri non lo erano: tutto dipendeva dal numero di titoli e di libri contenuti nell'ordine, dalla natura dei testi, dalla qualità dell'ordine, dal fatto che il cliente godesse o meno della garanzia COFACE, nonché dai mezzi e dai termini di pagamento.

(113)

Le autorità francesi hanno precisato che ciò che per contro risultava con certezza era che la categoria degli ordini da 0 a 500 FRF non era complessivamente redditizia e non sarebbe stata teoricamente coperta da un operatore che avesse considerato soltanto i criteri economici. Esse hanno sostenuto tale tesi sulla base di un'analisi dei costi riferita al 1994.

(114)

Come mostrano le tabelle 2a e 2b, le autorità francesi hanno precisato che la CELF, nel corso degli ultimi anni, e più precisamente dopo il disimpegno finanziario nel 1996/1997, si è vista costretta a diversificare le attività, coltivando in particolare una clientela redditizia costituita da grandi librerie e clienti istituzionali, quali biblioteche, università o ancora centri culturali. Contemporaneamente, ha registrato una diminuzione del fatturato «piccoli conti» e del numero dei clienti. Parallelamente, ha visto crescere il volume d'affari complessivo. Le autorità francesi hanno confermato che la gestione dei piccoli ordinativi è stato per la CELF un fattore di rallentamento dell'attività.

Analisi del fatturato della CELF

Tabella 2a — Esempio: Germania

Tabella 2b — Comunità europea

(115)

La CELF e la SIDE sono due imprese concorrenti stabilite in Francia, che esercitano in particolare un'attività di intermediazione per l'esportazione di libri in lingua francese (38). Tale attività consiste nella diffusione (39) di libri in lingua francese ordinati da piccoli rivenditori (piccole librerie o istituzioni come biblioteche o università), ubicati principalmente in paesi e regioni non francofone. Per il Belgio, il Canada o la Svizzera francofona, la diffusione dei libri è assicurata dagli stessi editori o attraverso reti di distribuzione, in quanto il volume del mercato è sufficientemente grande perché le imprese investano in reti di distribuzione integrate. Questo tipo di servizio permette di garantire una diffusione ottimale di numerose opere.

(116)

La SIDE e le autorità francesi sono concordi nell'affermare che l'intermediario riunisce in pratica i piccoli ordinativi la cui gestione risulterebbe troppo onerosa per gli editori e i distributori tradizionali. Il servizio consente ai clienti, siano essi librerie o istituzioni, di evitare di doversi rivolgere ad una moltitudine di fornitori.

(117)

Parallelamente, gli ordinativi sono indirizzati agli editori e/o ai distributori, che si rivolgono quindi ad un'unica figura di riferimento: l'intermediario. Inoltre, con questo tipo di gestione, essi risparmiano tempo e denaro, evitando di dover intrattenere rapporti con un numero elevato di clienti che, per ipotesi, potrebbero essere molto distanti geograficamente l'uno dall'altro.

(118)

Gli intermediari per l'esportazione sono quindi operatori essenziali per il circuito dell'esportazione di libri verso paesi in cui la domanda è irregolare, frammentata e/o limitata. Il ricorso ai servizi di un intermediario per l'esportazione è quindi spesso l'unico mezzo per un acquirente (non si tratta mai del cliente finale) stabilito in un paese non francofono di inviare e ricevere i propri ordinativi. La prestazione dell'intermediario per l'esportazione consente di ridurre i costi fissi legati alla gestione di ciascun ordine.

(119)

Nella fattispecie è pacifico che le autorità francesi abbiano attuato il contestato «Programme petites commandes» per sostenere, in seno al mercato dell'intermediazione per l'esportazione, i piccoli ordinativi di importo pari o inferiore a 500 FRF, considerati in linea di principio come non remunerativi. Occorre quindi verificare se detto programma non notificato, di cui la CELF, in pratica, è stata la sola beneficiaria, fosse compatibile con il trattato.

(120)

L'articolo 87, paragrafo 1, del trattato dispone che «salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(121)

La misura in questione procura un vantaggio alla CELF in quanto si tratta di una sovvenzione destinata a ridurre il costo di gestione dei piccoli ordinativi. Tale punto non è mai stato messo in discussione dalle autorità francesi.

(122)

La misura è finanziata con risorse di bilancio gestite dalla Direction du livre e de la lecture del ministero della Cultura, vale a dire con risorse statali.

(123)

La misura è destinata agli intermediari per l'esportazione di libri e, in pratica, ha favorito soltanto la CELF. È quindi da ritenersi selettiva.

(124)

Per quanto riguarda l'incidenza sugli scambi intracomunitari e la distorsione della concorrenza indotta dalla misura, la Commissione ha considerato quanto segue.

(125)

L'aiuto è accordato ad intermediari francesi che esportano libri in lingua francese principalmente in paesi non francofoni. Detti intermediari sono quindi in una situazione, almeno potenziale, di concorrenza con altri intermediari stabiliti in altri paesi francofoni della Comunità (principalmente Belgio e Lussemburgo). Occorre tuttavia ricordare che, considerato il notevole divario fra il volume di libri in francese esportati in paesi non francofoni dalla Francia da un lato e dal Belgio e dal Lussemburgo dall'altro, la distorsione della concorrenza prodotta dall'aiuto sul mercato è di natura molto limitata.

(126)

L'aiuto può altresì produrre una distorsione della concorrenza e incidere sugli scambi con effetti su altre attività della CELF. Queste sembrano tuttavia circoscritte alla diffusione all'estero e il sito web della CELF (40) indica chiaramente che quest'ultima non vende né in Francia né ai privati. L'aiuto in questione è stato accordato alla CELF nell'ambito del «Programme petites commandes» che consisteva nell'assicurare che tutti gli ordinativi provenienti da librerie straniere ubicate in regioni non francofone potessero essere evasi a prescindere dal loro importo. La Commissione osserva che il meccanismo contestato poteva favorire gli acquirenti e gli editori di libri in francese, nella misura in cui i primi potevano beneficiare di prezzi vantaggiosi e le vendite dei secondi erano agevolate. Un'incidenza di questo tipo sugli scambi è tuttavia estremamente indiretta e in sostanza assai limitata, tenuto conto della debole intercambiabilità fra i libri in lingua francese e quelli in altre lingue.

(127)

Nella situazione sopradescritta, l'aiuto a favore della CELF costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato in quanto risponde alle quattro condizioni consustanziali alla nozione di aiuto. Occorre tuttavia ribadire che l'impatto sugli scambi e la distorsione della concorrenza prodotti dalla misura in questione sono molto deboli.

(128)

Giova però ricordare che, in base all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, gli Stati membri sono tenuti ad informare la Commissione in tempo utile dei progetti finalizzati a dare esecuzione a detti aiuti.

(129)

Nella fattispecie, il governo francese non ha notificato il programma in questione e neppure l'aiuto a favore della CELF per la gestione dei piccoli ordinativi prima di procedere all'esecuzione. Gli aiuti sono quindi stati concessi illegalmente.

(130)

Inoltre, nella misura in cui il Tribunale ha parzialmente annullato la decisione della Commissione del 18 maggio 1993 e la decisione 1999/133/CEE, che autorizzavano gli aiuti a favore della CELF, l'aiuto che era stato concesso alla CELF per la gestione dei piccoli ordinativi è ancora da ritenersi illegale.

(131)

Occorre ora verificare se alla fattispecie fosse applicabile una delle deroghe previste dall'articolo 87, paragrafi 2 e 3, cosicché le misure in questione potessero essere esentate dal divieto generale previsto al paragrafo 1 del predetto articolo.

(132)

La Commissione osserva che le deroghe dell'articolo 87, paragrafo 2, del trattato non sono applicabili alla fattispecie in quanto le misure in questione non sono manifestamente finalizzate a raggiungere gli obiettivi quivi definiti. L'aiuto non soddisfa neppure le condizioni fissate dalla deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato, nella misura in cui non è destinato a favorire lo sviluppo di regioni che possono beneficiare di detta norma. La deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), relativa alla promozione di un importante progetto di comune interesse europeo non potrebbe applicarsi alla fattispecie in quanto questa non è finalizzata a promuovere questo tipo di progetto. Poiché l'aiuto non è neppure finalizzato a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia francese, neanche la deroga contenuta nella seconda parte dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), è applicabile al caso in esame. Infine, non può essere invocato l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), relativo al contributo allo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, in quanto l'aiuto non perseguirebbe obiettivi regionali o orizzontali e la Commissione ritiene che tale disposizione non potrebbe essere utilizzata nella fattispecie su base settoriale.

(133)

Per contro, l'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato precisa che: «Possono considerarsi compatibili con il mercato comune […] gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune».

(134)

È evidente che l'obiettivo culturale degli aiuti in questione, riconosciuto in un primo tempo dalla ricorrente (41), è già stato ammesso dalla Commissione nella sua decisione del 18 maggio 1993, successivamente confermato dal Tribunale nella sentenza del 18 settembre 1995 e confermato nuovamente dalla decisione 1999/133/CEE e non più rimesso in questione dalla sentenza del Tribunale del 28 febbraio 1992.

(135)

Detto obiettivo è chiaramente sostenuto dal governo francese, che ha inteso condurre una politica mirante a favorire la diffusione in ogni parte del mondo di opere in lingua francese. Tale volontà si inserisce in quella corrente culturale che tende sempre più a difendere e promuovere la diversità culturale a livello internazionale.

(136)

La Commissione si è già espressa su questo tema nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo dal titolo «Verso uno strumento internazionale sulla diversità culturale» (42) e ritiene che la diversità culturale sia divenuta un importante tema di discussione a livello internazionale in seno agli organismi internazionali e regionali, che consente di rispondere ai crescenti timori della società civile e dei governi rispetto alla tutela delle specificità culturali come patrimonio comune dei popoli.

(137)

La tutela e la promozione della diversità culturale figurano fra i principi fondanti del modello europeo, iscritti nel trattato all'articolo 151, paragrafo 1, che dispone: «La Comunità contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune» o ancora, all'articolo 151, paragrafo 4, che recita: «La Comunità tiene conto degli aspetti culturali nell'azione che svolge ai sensi di altre disposizioni del presente trattato, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità delle sue culture».

(138)

Il trattato impone alla Comunità e agli Stati membri che la compongono di promuovere la diversità culturale nelle loro relazioni internazionali, come contributo ad un ordine mondiale fondato sullo sviluppo sostenibile, la coesistenza pacifica e il dialogo fra le culture. Le autorità francesi, favorendo e sostenendo finanziariamente la diffusione di opere in lingua francese, hanno attuato una politica culturale che risponde agli obiettivi fissati dal trattato.

(139)

In considerazione di quanto sopra riportato, la Commissione ritiene che gli aiuti concessi alla CELF dalle autorità francesi per promuovere la diffusione di opere in lingua francese, qualunque sia l'importo dell'ordinativo, perseguono certamente un obiettivo culturale nel senso inteso dal trattato.

(140)

Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato, gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio possono essere compatibili con il mercato comune quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza in misura contraria all'interesse comune.

(141)

La Commissione osserva che, ad eccezione della SIDE e della CELF, i terzi interessati intervenuti a seguito della pubblicazione della decisione di apertura del procedimento non si presentano come intermediari per l'esportazione, ma piuttosto come «grossisti» specializzati. Nessuno dei terzi intervenuti ha riferito di avere presentato domanda al ministero della Cultura per ricevere gli aiuti in questione.

(142)

Dalle osservazioni dei terzi interessati risulta che il meccanismo di sostegno attuato dalle autorità francesi non è stato, almeno in un primo tempo, contestato dagli operatori del settore intervenuti.

(143)

La Commissione ha anche potuto rilevare che la ricorrente, così come i terzi interessati, era a conoscenza degli aiuti di cui la CELF beneficiava fin dalla sua costituzione nel 1980. è soltanto nel 1991 (43) che la SIDE ha chiesto al ministero della Cultura di poter beneficiare degli aiuti in questione, mentre la Commissione è stata investita della questione soltanto molti mesi più tardi, vale a dire nel marzo 1992.

(144)

La Commissione osserva che i pareri dei terzi interessati sono fondamentalmente critici rispetto alla politica di diversificazione delle attività condotta dalla CELF (44). Le si rimprovera di essere intervenuta nel corso del tempo, con la complicità degli editori che le accordavano sconti particolari, in altri settori rispetto a quello per cui era stata costituita, vale a dire il mercato dei piccoli ordinativi.

(145)

Dalla documentazione prodotta risulta che, al momento della sua costituzione, la CELF serviva effettivamente soltanto le librerie. È soltanto in seguito, nel corso degli anni'90, che essa ha iniziato ad interessarsi ad altri tipi di clienti. Tuttavia nulla sta ad indicare che la diversificazione delle attività da parte della CELF sia stata finanziata con le sovvenzioni contestate, ma al contrario le sovvenzioni avevano soltanto lo scopo e l'effetto di compensare esclusivamente i sovraccosti generati dai piccoli ordinativi, così come è dimostrato ai considerando 198 e seguenti.

(146)

Alcuni dei terzi interessati intervenuti come grossisti esportatori o rivenditori esportatori hanno sostenuto che gli aiuti non servivano a soddisfare la domanda, senza tuttavia addurre elementi che corroborassero detta affermazione.

(147)

Infine, taluni dei terzi interessati hanno sostenuto che la CELF beneficiava dei vantaggi derivanti dai rapporti privilegiati che tale impresa intratteneva con taluni enti pubblici, quali ad esempio France édition. Hexalivre, in particolare, ha criticato il comportamento di France édition, che avrebbe accordato alla CELF un trattamento particolare, consentendole l'accesso al proprio stand alle fiere internazionali, negandolo invece a Hexalivre.

(148)

Dalla documentazione inviata dalle autorità francesi, la Commissione ha potuto constatare che la CELF, che è membro di France édition, ha pagato sia l'affitto dello spazio nello stand di France édition che i cataloghi ad essa ordinati. In ogni caso, come hanno ammesso le autorità francesi, questo tipo di rapporti non impegnava in alcun modo la pubblica amministrazione.

(149)

Tuttavia, poiché non sono compresi nella decisione di apertura del procedimento del 30 luglio 1996, detti elementi non pertengono alla questione «piccoli ordinativi». Pertanto, nell'ambito del presente procedimento, la Commissione non si pronuncerà su tale questione.

(150)

Le autorità francesi sono state anche accusate di favorire la CELF mediante ordinativi pubblici. Tali affermazioni riguardano in particolare il sostegno all'attuazione del programma «novità» gestito dal ministero degli Affari esteri e il ruolo svolto dagli ordinativi inviati dalle associazioni legate a detto ministero e a quello della Cooperazione, come l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) e l'Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagascar (AUDECAM).

(151)

Poiché non sono compresi nella decisione di apertura del procedimento del 30 luglio 1996, detti elementi non pertengono alla questione «piccoli ordinativi». Pertanto, nell'ambito del presente procedimento, la Commissione non si pronuncerà su tale questione.

(152)

Infine, la SIDE ha denunciato «il complesso di aiuti di cui beneficiano non soltanto la CELF ma anche diversi organismi che riuniscono come la CELF gli editori e le autorità pubbliche in una situazione tutt'altro che trasparente», nonché la politica culturale condotta dalle amministrazioni pubbliche in generale.

(153)

A sostegno delle proprie tesi la SIDE ha prodotto in particolare una relazione della Corte dei conti del novembre 1996. La Commissione rileva che tale relazione contiene essenzialmente critiche di ordine generale sul modo in cui gli aiuti alla cultura sono stati erogati in Francia. Non contiene alcuna informazione sugli aiuti concessi alla CELF per la gestione dei piccoli ordinativi. La CELF è citata, ma soltanto a proposito del «Programme page à page» e dell'operazione «Programme plus», programmi che sono stati convalidati dal Tribunale nella sentenza del 18 settembre 1995 (45).

(154)

Considerando quanto sopra riportato, la Commissione ritiene che le conclusioni della relazione della Corte dei conti non siano tali da contribuire alla valutazione nell'ambito del presente procedimento. In ogni caso, le critiche di ordine generale formulate dalla SIDE sulla politica francese in materia di aiuti alla cultura non erano riportate nella decisione di apertura del procedimento del 30 luglio 1996 relativa al «Programme petites commandes». Pertanto, nell'ambito del presente procedimento, la Commissione non si pronuncerà su tale questione.

(155)

Nella prima fase del procedimento di valutazione degli aiuti, la SIDE aveva sollevato talune questioni specifiche relative alla ricapitalizzazione della CELF e ai vantaggi di cui avrebbe beneficiato con la «gestione di programmi pubblici». La SIDE ha contestato anche tutta una serie di vantaggi specifici, connessi alle relazioni privilegiate che intratterrebbe la CELF con l'amministrazione pubblica.

(156)

Occorre rilevare che il capitale della CELF è stato aumentato nel 1980 da 80 500 FRF a 1 280 500 FRF. L'operazione è stata finanziata per il 50 % dall'ADEF e per il restante 50 % da azionisti (privati) della CELF.

(157)

La principale finalità dell'ADEF, che riuniva un certo numero di editori, era di stimolare la presenza di libri in francese all'estero e di sostenere gli investimenti realizzati dagli editori o dagli esportatori. L'associazione godeva di un contributo pubblico concesso dal ministero della Cultura.

(158)

Dopo aver analizzato la documentazione inviata dalle autorità francesi, la Commissione è giunta alla conclusione che l'aumento contestato del capitale non costituiva un aiuto di Stato, ma semplicemente un'assunzione di partecipazione. Non è infatti contestato né contestabile il fatto che investitori privati abbiano preso parte alla creazione dell'impresa nella sua forma attuale. Il ministero della Cultura non è intervenuto nel capitale della CELF e l'ADEF, associazione certamente finanziata in parte dallo Stato, ha comunque agito come investitore privato in un'economia di mercato. La sottoscrizione dell'ADEF risponde infatti del tutto al punto 3.2, terzo trattino, della comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CE all'assunzione di partecipazioni pubbliche (46). L'operazione non conteneva pertanto elementi di aiuto di Stato nel senso inteso dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(159)

Inoltre, tale ricapitalizzazione era stata realizzata più di dieci anni prima che la SIDE si fosse rivolta per la prima volta alla Commissione, il 20 marzo 1992, e che la Commissione avesse richiesto informazioni alle autorità francesi con lettera del 2 aprile 1992. Di conseguenza, conformemente all'articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (47), la Commissione non potrebbe, se del caso, ordinare il recupero dell'aumento di capitale, anche se si trattasse di un aiuto di Stato.

(160)

La SIDE ha denunciato parimenti un aiuto che sarebbe stato concesso alla CELF nel 1993, tramite una cessione di azioni dell'ADEF allo SNE, che è membro della CELF.

(161)

Nelle osservazioni del 5 dicembre 2003, la SIDE faceva notare che, in base alla documentazione depositata durante l'udienza del 4 luglio 2001, la Commissione si sarebbe dovuta pronunciare sugli aiuti che, secondo la SIDE, sono stati concessi alla CELF al momento della liquidazione dell'ADEF, nel giugno 1993.

(162)

La Commissione osserva che detto punto non rientrava nella decisione di apertura del procedimento del 30 luglio 1996. Pertanto, nell'ambito del presente procedimento, la Commissione non si pronuncerà su tale questione.

(163)

La SIDE ha spiegato che la CELF è riuscita a mantenere la propria presenza sul mercato e ad accordare lo stesso tipo di sconto alla clientela dopo la soppressione del «Programme petites commandes» in quanto continua a ricevere molteplici sovvenzioni pubbliche grazie a programmi come «A l'Est de l'Europe», che ha sostituito «Page à page», o «Programme plus», che sarebbero dotati di fondi in costante aumento.

(164)

Occorre ricordare che detti programmi, già approvati dalla Commissione nella decisione del 18 maggio 1993, erano stati anche convalidati dal Tribunale nella sentenza del 18 settembre 1995 (48).

(165)

Ne consegue che tali aspetti non sono stati citati nella decisione di apertura del procedimento del 30 luglio 1996. Pertanto, nell'ambito del presente procedimento, la Commissione non si pronuncerà su tale questione.

(166)

Il «Programme petites commandes» è stato ideato dal ministero della Cultura nel 1980, in un'epoca in cui gli operatori del settore (Groupe Hachette e Messaggeries du livre) intendevano uscire dal mercato dell'intermediazione per l'esportazione. Il meccanismo contestato è stato istituito in modo da incentivare un intervento degli operatori sul mercato per soddisfare tutti gli ordinativi di libri in lingua francese provenienti da librerie ubicate in paesi non francofoni.

(167)

La Commissione, allineandosi a talune osservazioni di terzi interessati, rileva anzitutto che il «Programme petites commandes», che di fatto ha accompagnato la creazione della CELF nella sua forma attuale, era noto nel settore che, almeno inizialmente, l'aveva accolto favorevolmente (49) o almeno non l'aveva messo in discussione, senza peraltro richiederne il beneficio.

(168)

Da parte sua, la SIDE ha sostenuto che il «Programme petites commandes» era esclusivamente riservato alla CELF. Secondo la SIDE, il rifiuto opposto dal ministero della Cultura nel 1991 lo confermerebbe. Allo stesso tempo, la SIDE non contesta il fatto che il diniego alla concessione degli aiuti sia dovuto al suo rifiuto di assoggettarsi all'obbligo di trasparenza richiesto per beneficiare di detti aiuti.

(169)

Inoltre, nel 1996, in seguito all'annullamento della decisione della Commissione del 18 maggio 1993, il ministero della Cultura, intendendo concludere il procedimento, ha ricordato alla SIDE che il regime di aiuti per la gestione dei piccoli ordinativi non era di per sé riservato alla CELF. Il ministero, con lettera del 3 settembre 1996, ha proposto alla SIDE un incontro per valutare se la SIDE stessa fosse in grado di offrire alle stesse condizioni di trasparenza, i medesimi servizi resi dalla CELF.

(170)

In una riunione svoltasi il 26 settembre 1996, i dirigenti della SIDE hanno respinto la proposta e hanno comunicato al ministero della Cultura di non voler beneficiare di un programma la cui compatibilità con il diritto comunitario poteva essere messa in discussione dalla Commissione.

(171)

Per sostenere la propria tesi, la SIDE ha prodotto un rapporto della Fondation Nationale des Sciences Politique che criticava in particolare la scelta fatta dalle autorità francesi di non corrispondere le sovvenzioni direttamente alle librerie. A tale proposito, la Commissione ricorda che le autorità nazionali rimangono libere di scegliere le modalità di sovvenzione più adatte agli obiettivi perseguiti, a condizione di rispettare il diritto comunitario pertinente. In ogni caso, la Commissione rileva la non pertinenza del documento prodotto e osserva che gli stessi estensori sono critici rispetto alla loro stessa valutazione (50).

(172)

Infine, la SIDE ha sostenuto che gli aiuti erano inutili. A tale riguardo, la Commissione sottolinea che i beneficiari dell'aiuto erano tenuti a gestire tutti gli ordini di importo inferiore a 500 FRF. Ciò garantiva che i libri in lingua francese potessero raggiungere tutte le librerie, comprese quelle più piccole ubicate in paesi lontani, anche nell'ipotesi in cui queste necessitassero di poche copie, spesso di diversi editori. Questo non era garantito dalla SIDE che inoltre, così come già osservato, non riforniva tutti i paesi.

(173)

In base a quanto sopra riportato, la Commissione prende atto che il «Programme petites commandes» era in linea di principio accessibile ad ogni impresa che ne avesse fatto richiesta e che ne avesse accettato le condizioni. Prende altresì atto che la SIDE, fin dal 1996, ha chiaramente dichiarato di non volerne beneficare. La Commissione ritiene pertanto che gli aiuti contestati non avessero carattere discriminatorio e fossero necessari per raggiungere gli obiettivi perseguiti dalle autorità francesi.

(174)

In ogni caso, la Commissione ritiene che, anche nell'ipotesi in cui gli aiuti in questione avessero potuto essere considerati fino al 1996 come esclusivamente riservati alla CELF, spettava alle autorità francesi valutare le misure più idonee e utili per raggiungere in maniera ottimale l'obiettivo perseguito, dal momento che gli aiuti non andavano al di là di ciò che era necessario per la realizzazione di tale obiettivo, come si dimostrerà qui di seguito.

(175)

Nell'ambito della loro attività di intermediazione per l'esportazione, la CELF e la SIDE distribuiscono libri in paesi e territori non francofoni. Infatti, nei paesi francofoni, come il Belgio, il Canada e la Svizzera, il mercato locale è coperto dai grandi editori con le loro filiali o i loro rappresentanti.

(176)

L'intermediazione per l'esportazione occupa quindi un posto marginale sui mercati che costituiscono i principali sbocchi per i libri di lingua francese, vale a dire i tre paesi sopramenzionati.

(177)

È noto che la CELF era stata costituita alla fine degli anni Settanta per gestire un mercato trascurato dagli operatori del settore per la sua mancanza di redditività e che l'aiuto contestato aveva l'obiettivo di sostenere un segmento dell'attività di intermediazione manifestamente in perdita.

(178)

Nella decisione 1999/133/CEE, la Commissione aveva definito il mercato sul quale aveva valutato gli effetti dell'aiuto contestato come il mercato dell'esportazione di libri in lingua francese «in generale». Il Tribunale, seguendo la tesi della SIDE, aveva respinto tale analisi e ritenuto che la Commissione avesse commesso un errore manifesto di valutazione nella misura in cui accomunava l'esportazione di libri in lingua francese e l'intermediazione per l'esportazione: queste attività non costituivano mercati intercambiabili ma distinti, di cui il secondo rappresentava un sottomercato del primo.

(179)

La Commissione, senza rimettere in discussione il giudizio del Tribunale, osserva che i documenti prodotti nella fase di inchiesta sia dalla SIDE (51) che dalle autorità nazionali dimostrano che i meccanismi di diffusione all'estero di libri in lingua francese sono molto vari (52), complementari e talvolta intercambiabili e l'intermediazione per l'esportazione è uno dei numerosi sistemi esistenti.

(180)

La Commissione osserva che la SIDE e le autorità francesi sembrano essere d'accordo nel riconoscere che non è sempre facile tracciare i confini esatti di mercati diversi nel settore particolare della diffusione del libro.

(181)

Nelle ultime dichiarazioni, la SIDE ha fatto osservare che sul mercato nazionale in questione sono presenti intermediari generalisti come la SIDE stessa e la CELF. Altri operatori, che essa definisce sia intermediari che rivenditori-esportatori (53), vendono anche, in misura marginale, direttamente ai consumatori finali e sarebbero in concorrenza, in misura estremamente ridotta, con i due intermediari generalisti.

(182)

Le autorità francesi condividono in parte l'analisi della SIDE, precisando tuttavia che i rivenditori-esportatori a cui la ricorrente fa riferimento sono in realtà intermediari specializzati. Aggiungono all'elenco dei potenziali concorrenti un certo numero di librerie che evadono, anche a titolo occasionale, ordini provenienti da librerie straniere. La Francia ha precisato — e la Commissione concorda — che le librerie online devono ormai essere considerate concorrenti degli intermediari generalisti, anche se i dati esatti in termini di volume relativi a detto segmento derivante dall'impiego delle nuove tecnologie non sono ancora disponibili.

(183)

Occorre notare che la SIDE ha comunicato alla Commissione taluni dati per dimostrare la «posizione dominante» della CELF (54) nel sottomercato considerato.

(184)

Come ricordato al considerando 29, la Commissione nella presente decisione non si pronuncerà sulla denuncia della SIDE fondata sugli articoli 81 e 82 del trattato, in quanto tale questione è oggetto di un esame a parte. A tale proposito, occorre precisare che una lettera che comunica l'intenzione preliminare della Commissione di respingere la denuncia è stata inviata alla SIDE il 7 agosto 2003.

(185)

Tuttavia e senza anticipare in alcun senso la posizione definitiva che dovrà assumere sull'altra questione, la Commissione ricorda che la CELF, società interprofessionale, è stata costituita, fatto mai contestato neppure nei pareri dei terzi interessati, per colmare le carenze di un mercato trascurato dagli operatori del settore. Non sorprende quindi che le quote di mercato detenute da questa impresa siano molto elevate.

(186)

La Commissione ritiene che la posizione della CELF sul mercato in questione resti tuttavia senza connessione diretta con la questione dell'attribuzione degli aiuti. La Commissione verifica soltanto la compatibilità dell'aiuto al mercato dell'intermediazione per l'esportazione con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato.

(187)

L'intermediazione per l'esportazione di libri consiste nell'evadere piccoli ordinativi. Detto mercato era stato abbandonato alla fine degli anni Settanta dagli editori e dai distributori tradizionali, in quanto non sufficientemente remunerativo. L'intermediazione per l'esportazione riguarda quindi, in ogni caso, i piccoli ordinativi.

(188)

La SIDE e le autorità francesi sono concordi nel definire la prestazione in questione. Per contro, la loro posizione diverge quando si tratta di identificare, in seno al mercato dell'intermediazione per l'esportazione, gli ordinativi «meno significativi» (ad esempio: ordinativo di un opera economica da parte di una libreria africana) che generano sovraccosti tali da rendere la prestazione non remunerativa.

(189)

Il ministero della Cultura aveva fissato l'importo dei «piccoli ordinativi» che era opportuno sovvenzionare ad una soglia di 500 FRF ((76,22 EUR). Le autorità francesi hanno sempre precisato che taluni ordinativi inferiori a 500 FRF potevano essere redditizi mentre altri, superiori a detto importo, potevano non esserlo. L'obiettivo era trovare un metodo economicamente accettabile affinché gli operatori accettassero di farsi carico degli ordinativi rifiutati in quanto non sufficientemente redditizi.

(190)

La Commissione ha chiesto alla ricorrente e alle autorità francesi di chiarire la questione della redditività dell'attività. A tal fine, essa ha chiesto in particolare di descrivere i differenti compiti da svolgere per realizzare la prestazione, in modo da definire, eventualmente, quale potesse essere l'origine dei sovraccosti da compensare.

(191)

Complessivamente, le autorità francesi e la SIDE concordano sulle fasi di gestione degli ordinativi, descritte nell'allegato III dalla SIDE e non contestato dalle autorità francesi).

(192)

Esse non concordano invece sulla questione della redditività connessa alle prestazioni. Per la SIDE, tutti gli ordinativi sono redditizi indipendentemente dalla loro natura. Per le autorità francesi, talune prestazioni non lo sono e per questo è giustificato concedere aiuti.

(193)

A tale proposito, la Commissione prende atto di talune affermazioni della SIDE, che, se confrontate, possono apparire contraddittorie: «i clienti migliori sono quelli che propongono un grande volume di ordinativi», e «i piccoli ordinativi sono nel complesso più redditizi da gestire rispetto a quelli quantitativamente più importanti».

(194)

La Commissione ha constatato che la SIDE e la CELF non avevano sempre lo stesso tipo di clientela. La SIDE tratta più specificamente con una clientela istituzionale, mentre la CELF privilegia piuttosto i rivenditori. La SIDE contesta quest'ultimo punto, pur non fornendo alla Commissione le informazioni richieste in merito alla tipologia della sua clientela. Nelle sue osservazioni scritte, la ricorrente ha semplicemente sostenuto che fra il 1991 e il 2002 aveva avuto 1 308 clienti e che essa serviva lo stesso tipo di clienti della CELF.

(195)

Per verificare la pertinenza delle informazioni contraddittorie fornite, la Commissione ha ricostruito, a partire dai dati comunicati sia dalla SIDE che dalle autorità francesi, le seguenti tabelle comparative 3A, 3B e 3C.

Tabella 3A

Tabella 3B

Tabella 3C

(196)

La Commissione prende atto che i dati riportati nelle tabelle 3A, 3B e 3C indicano che se la CELF, fatto salvo ciò che considera come «piccoli ordinativi», vende un numero di libri medio per fattura paragonabile a quello della SIDE (44 contro 41 nel 1999, 46 contro 53 nel 2000 e 48 contro 48 nel 2001), essa gestisce anche un elevato numero di ordini particolarmente modesti (mediamente inferiori a tre libri e di valore medio approssimativo di 35 EUR): 9 688 ordini nel 1999, 8 763 nel 2000 e 7 702 nel 2001. Ne consegue che complessivamente (colonna «CELF totale»), il numero di libri per ordinativo della CELF è nettamente inferiore a quello della SIDE: 28 contro 41 nel 1999, 28 contro 53 nel 2000 e 31 contro 48 nel 2001.

(197)

Da quanto sopra risulta che l'attività della CELF è soprattutto caratterizzata da un numero elevato di ordinativi molto piccoli (mediamente inferiori a tre libri e di circa 35 EUR), differenziandosi in questo nettamente dalla SIDE e giustificando in questo modo l'erogazione degli aiuti in questione.

(198)

Dopo aver preso atto della pertinenza del criterio di «piccoli ordinativi» come elemento di riferimento per giustificare l'erogazione degli aiuti, la Commissione ha proceduto all'analisi dei dati della contabilità analitica trasmessi dalle autorità francesi. Detti elementi contabili giustificano i sovraccosti della CELF nel segmento «piccoli ordinativi». Gli elementi comunicati dalle autorità francesi alla Commissione riguardano l'anno 1994, anno nel corso del quale la CELF ha ricevuto dal ministero della Cultura una sovvenzione di 2 000 000 di FRF ((304 900 EUR).

(199)

La verifica della Commissione verte sugli elementi della contabilità analitica riferiti ai costi dei piccoli ordinativi di valore inferiore a 500 FRF. La Commissione ha preso atto delle spiegazioni fornite dalle autorità francesi, che indicano che la soglia di 500 FRF considerata per definire un «piccolo ordinativo» è stata determinata in modo empirico (56).

(200)

Le autorità francesi hanno fornito una dimostrazione del fatto che la gestione dei piccoli ordinativi comporta dei sovraccosti evidenti. Esse fondano la loro tesi su un'analisi dei costi basata sugli elementi riprodotti nella seguente tabella 4, relativa all'anno 1994.

(201)

Come descritto in dettaglio nell'allegato III, la gestione di un ordinativo implica lo svolgimento di diverse operazioni:

(202)

La contabilità analitica consente di registrare l'insieme dei flussi relativi alle operazioni sopra enumerate. Una fattura di 100 FRF comporta in linea generale la stessa quantità di lavoro di una fattura di 10 000 FRF.

(203)

Le spiegazioni delle autorità francesi hanno consentito alla Commissione di stimare i costi e di imputarli alle differenti operazioni di gestione di un ordine. La redditività di un ordine dipende in particolare dal tipo e dal numero di libri, dall'esattezza dei dati contenuti nel buono d'ordine, nonché dalla difficoltà di esecuzione dell'ordine (il 20 % degli ordini della CELF e il 4,5 % di quelli della SIDE possono essere considerati «difficili» da eseguire) (58). Per di più, gli ordini di valore inferiore a 500 FRF riguardano nel 67 % dei casi case editrici minori (59). Infine, la gestione dei piccoli ordinativi implica la gestione di una molteplicità di piccoli conti cliente.

(204)

I costi risulteranno maggiori per i piccoli ordinativi nella misura in cui, indipendentemente dall'importo dell'ordine, l'operatore che lo gestisce deve necessariamente ripetere, per ciascun ordine, le stesse operazioni. Un'impresa che gestisce molti piccoli ordinativi dovrà organizzarsi in modo tale da farsi carico della moltiplicazione delle diverse fasi di gestione e quindi dei costi supplementari che ciò implica.

(205)

Le autorità francesi chiariscono che a ciascun tipo di operazione è stato applicato un coefficiente. A tal fine, si è tenuto conto delle diverse azioni svolte per le operazione descritte nell'allegato IV.

(206)

Sulla base delle informazioni trasmesse dalla Francia, la Commissione è in grado di concludere che per l'anno 1994, i costi di gestione dei piccoli ordinativi ammontavano a 4 446 706 FRF. Il fatturato relativo agli ordini inferiori a 500 FRF era di 2 419 006 FRF. Gli aiuti per lo stesso anno ammontavano a 2 000 000 di FRF. Ne consegue un risultato d'esercizio pari a — 27 700 FRF.

(207)

La Commissione conclude pertanto che gli aiuti per un importo di 2 000 000 di FRF non potevano costituire una compensazione eccessiva dei costi di gestione dei piccoli ordinativi.

(208)

Per verificare la pertinenza degli elementi comunicati per l'esercizio di riferimento 1994, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi ulteriori informazioni sull'attività di gestione dei piccoli ordinativi della CELF per altri periodi. I documenti e i chiarimenti forniti dalla Francia relativamente ad altri esercizi evidenziano che la struttura dei piccoli ordinativi (volume d'affari rispetto al numero di piccoli ordinativi, quantità di libri ordinati, numero di fatture collegate, numero di clienti, linee d'ordine ecc.) permane stabile negli anni. La Commissione ritiene quindi che i dati relativi all'esercizio 1994 possano ragionevolmente servire da riferimento per la sua valutazione.

(209)

Sulla base delle convenzioni che sono state portate a sua conoscenza, la Commissione ha potuto altresì constatare che tutte le somme in eccedenza venivano dedotte dall'importo dell'aiuto versato l'anno successivo. Contrariamente a quanto sostenuto dalla SIDE e da molti terzi interessati, non era quindi possibile finanziare con tali aiuti altre attività commerciali della CELF.

(210)

Infatti, gli aiuti erano erogati annualmente sulla base dei dati contabili comunicati dalla CELF, fra i quali i resoconti relativi all'utilizzo degli aiuti, che giustificavano i sovraccosti generati dal programma «piccoli ordinativi». Gli aiuti non potevano quindi essere utilizzati per altri scopi rispetto a quelli per cui erano stati erogati.

(211)

Nelle ultime osservazioni inviate, la SIDE ha fatto notare alla Commissione che i dati contabili comunicati dalle autorità francesi nella seconda fase del procedimento per giustificare l'esistenza dei sovraccosti contenevano alcuni errori. Le autorità francesi sono state investite di tale questione e hanno inviato alla Commissione alcuni chiarimenti utili.

(212)

La SIDE ha constatato che le autorità francesi avevano invertito le percentuali degli ordini telematici con quelle degli ordini cartacei. La Commissione ha potuto verificare che l'incidenza finanziaria di tale inversione era pari a 0,24 EUR per libro sul costo di un piccolo ordine. Detta differenza non è tale da rimettere in discussione il meccanismo di compensazione proposto dalla Francia.

(213)

Per quanto riguarda le variazioni nel volume d'affari che la SIDE ha potuto rilevare dai primi dati contabili prodotti dalla Francia, la Commissione conferma che le autorità francesi avevano esse stesse proceduto alle rettifiche necessarie al momento dell'apertura del procedimento nel 1996 e che quindi le asserzioni contenute nelle ultime osservazioni della SIDE sono infondate.

(214)

La variazione degli altri dati numerici si spiega con il fatto che, in un caso, si fa riferimento al prodotto generato dalla vendita dei soli libri (2 284 536 FRF) mentre, nell'altro, la cifra comunicata (2 535 818 FRF) corrisponde al prodotto generato dai libri e dai prodotti collegati (imballaggio, assicurazioni e trasporto).

(215)

La SIDE ha ritenuto di riscontrare talune differenze fra la contabilità generale e la contabilità analitica per i dati relativi alle retribuzioni del personale. Le autorità francesi precisano che dette differenze si spiegano con il fatto che talune imposte non sono comprese negli oneri sociali che figurano nella dichiarazione fiscale e sono tuttavia direttamente collegate alle retribuzioni. La Commissione ha potuto verificare l'esattezza di quanto dichiarato nei documenti contabili che le sono stati inviati.

(216)

La Commissione ritiene pertanto che le osservazioni supplementari della SIDE circa l'inesattezza dei dati contabili trasmessi dalle autorità francesi in occasione dell'apertura del procedimento nel 1996 non sono tali da rimettere in discussione la valutazione della Commissione circa la correttezza dei dati contabili che giustificano la compensazione dei sovraccosti generati dai piccoli ordinativi.

(217)

Dall'analisi dei documenti prodotti dalla ricorrente, la Commissione ha potuto constatare che l'offerta della CELF era molto più ampia di quella della SIDE (3 000 editori proposti dalla CELF, 200 proposti dalla SIDE).

(218)

La Commissione ha preso atto di tale elemento (di cui non si è tenuto conto nel calcolo dei sovraccosti) e osserva che l'ampia offerta della CELF risponde alle esigenze del ministero della Cultura di assicurare la maggior diffusione possibile di libri in lingua francese. L'offerta della SIDE, che precisa comunque di poter evadere qualunque tipo di ordinativo, non tiene conto (fatto che risulta del tutto legittimo) di questo obiettivo culturale.

(219)

Le autorità francesi aggiungono che la CELF è stata spesso costretta a correre rischi finanziari. Infatti, ha continuato ad assicurare i propri servizi in taluni paesi in difficoltà come l'Algeria o, più recentemente, l'Argentina. La CELF è riuscita anche a garantire le proprie prestazioni in taluni paesi che non beneficiano della garanzia COFACE.

(220)

La SIDE compie legittimamente le proprie scelte commerciali e dichiara di non voler operare in regioni difficili come quelle dell'Africa subsahariana o ancora in paesi non coperti dalla COFACE. Essa precisa che si tratta di scelte connesse alla strategia di sviluppo commerciale delle imprese e che, da parte sua, essa ha operato scelte diverse.

(221)

La Commissione ha rilevato che le affermazioni della SIDE sul passaggio di parte dei suoi clienti alla CELF erano infondate sulla base di un'analisi delle affermazioni e dei documenti forniti dalla stessa SIDE.

(222)

La Commissione ha chiesto alla SIDE di fornire chiarimenti sulla perdita di clienti di cui sarebbe stata vittima a causa degli sconti vantaggiosi che «soltanto la CELF», grazie agli aiuti percepiti, era in grado di offrire. A tal fine, la SIDE ha prodotto una documentazione assai voluminosa (60), i cui dati erano però inutilizzabili in quella forma dalla Commissione, soprattutto perché non lasciavano apparire in alcun modo la perdita di clienti in questione. Su questo punto la Commissione ha chiesto ulteriori spiegazioni alla SIDE, che ha precisato in particolare (61) che un cliente, la Librairie Française di Milano, nel corso dell'anno 1987/1988 si sarebbe avvalsa sempre meno dei suoi servizi, preferendo quelli della CELF in quanto quest'ultima offriva sconti maggiori.

(223)

Le autorità francesi hanno sostenuto che il mercato italiano era noto per il carattere concorrenziale e che l'aumento del volume d'affari realizzato dalla CELF con detta libreria era stato significativo soltanto a partire dal 1999, vale a dire successivamente al periodo denunciato dalla SIDE.

(224)

La Commissione ha constatato che gli altri esempi citati della SIDE non potevano considerarsi pertinenti (62). Infatti, una delle librerie citate dalla SIDE, segnatamente la libreria Grupodis di Madrid, non è mai stata un cliente importante della CELF, o ancora le librerie giapponesi citate sono in effetti grandi clienti che non hanno a che fare con il segmento «piccoli ordinativi».

(225)

Inoltre, l'elenco degli sconti comunicati dalla SIDE non permette di affermare che si tratta di sconti inferiori a quelli proposti dalla CELF. Infatti, la Commissione rileva che su 28 editori che la SIDE ha selezionato per comprovare le proprie affermazioni, la SIDE offre sconti maggiori in 16 casi rispetto ai 12 della CELF (63). La differenza è anche maggiore se si prendono in considerazione i cinque punti ulteriori di sconto accordati dalla SIDE per ordini superiori a 10 copie per titolo, in quanto in questo caso la CELF offre sconti maggiori soltanto a 6 editori, mentre la SIDE li offre a 22 editori.

(226)

La Commissione ritiene pertanto che la perdita di clienti da parte della SIDE a vantaggio della CELF, che sarebbe stata causata dai maggiori sconti proposti dalla CELF ai propri clienti grazie agli aiuti percepiti, non sia dimostrata.

(227)

Come rilevato al considerando 69, in una lettera del 12 agosto 2002 inviata alla Commissione, la SIDE ha affermato che la CELF applicava da almeno due anni condizioni dissuasive nei confronti dei «piccoli clienti». La SIDE ha sostenuto che «questa politica non fa che aumentare la distorsione della concorrenza ai danni della SIDE, in quanto taluni vecchi clienti della CELF che hanno “piccoli conti” si rivolgono ora alla SIDE (…). Tuttavia, la SIDE ritiene che i clienti più interessanti sono quelli capaci di produrre grandi volumi di ordinativi (…)».

(228)

La Commissione rileva anzitutto che gli adeguamenti tariffari denunciati (64) sono intervenuti nel periodo in cui gli aiuti in questione erano stati soppressi e/o notevolmente ridotti, vale a dire a partire dal momento in cui la CELF ha dovuto trovare soluzioni diverse per continuare a soddisfare i piccoli ordinativi ricevuti.

(229)

La Commissione ha confrontato le cifre (65) relative alle due imprese e non ne ha tratto alcun elemento utile che possa confermare la tesi della SIDE sulle recenti perdite di clientela denunciate. Infatti, la Commissione non rileva un aumento del numero di fatture emesse dalla SIDE. Nel 1999 le fatture erano 2 187 e nel 2000 erano 2 137; quanto al numero di clienti, la Commissione ricorda che su questo punto non è possibile alcun confronto in quanto la SIDE non ha trasmesso al riguardo alcun dato.

(230)

La Commissione non trae neppure elementi utili a dimostrare che il numero di «piccoli ordinativi» evasi dalla SIDE sarebbe aumentato da quando la CELF non percepisce più gli aiuti. Al contrario, le cifre comunicate dalla SIDE dimostrano che il numero medio di libri per fattura aumenta, passando da 40,31 nel 1999 a 49,38 nel 2001, mentre il passaggio di clienti dalla CELF alla SIDE, se si fosse realizzato, si sarebbe dovuto tradurre in una diminuzione del numero medio di libri per fattura.

(231)

La Commissione osserva infine che il numero medio di libri venduti per linea d'ordine dalla SIDE è ancora superiore alla media di quelli venduti dalla CELF e questo per il complesso della sua attività e non soltanto per i piccoli ordinativi. Di conseguenza, la soppressione degli aiuti non ha comportato una migrazione di clienti dalla CELF alla SIDE.

(232)

In ogni caso, nell'analisi degli aiuti di Stato, si considerano soltanto le distorsioni della concorrenza causate da detti aiuti e non gli effetti della riduzione e/o della soppressione degli aiuti, considerati come negativi dalla SIDE.

(233)

Sulla base dei dati comunicati sia dalla SIDE che dalle autorità francesi, la Commissione ritiene che gli unici effetti concreti della soppressione degli aiuti consistano nella diminuzione del volume d'affari relativo ai piccoli ordinativi evasi dalla CELF e nella riduzione significativa del numero dei suoi clienti (–17,34 % fra il 1999 e il 2001) come dimostra la seguente tabella 5.

Tabella 5 — Evoluzione dell'attività «piccoli ordinativi e piccoli conti»

Informazioni fornite dalle autorità francesi

(234)

La Commissione ritiene inoltre che le osservazioni della SIDE contraddicano le affermazioni della stessa impresa, in base alle quali si doveva considerare soltanto il numero di linee d'ordine acquisite dal fornitore e secondo le quali l'importo complessivo dell'ordinativo non incide sulla redditività. Se fosse vero, la SIDE non avrebbe alcun motivo di ritenere che il presunto passaggio di clienti della CELF verso i suoi servizi (che peraltro non risulta dalle cifre fornite) aumenti la distorsione della concorrenza a suo svantaggio (66). Inoltre, la Commissione rileva che la SIDE sembrerebbe contraddirsi affermando in una nota del 9 dicembre 2002 che «… i piccoli ordinativi sono nel complesso più redditizi da gestire rispetto agli ordinativi più grandi».

(235)

La tabella 6, ricostruita dalla Commissione a partire dai dati forniti dalle autorità francesi e dalla SIDE, dimostra l'assenza di un legame automatico fra gli aumenti e le diminuzioni di fatturato della SIDE e gli aumenti e le diminuzioni delle sovvenzioni erogate.

Tabella 6

(236)

Le cifre fornite sia dalla CELF che dalla SIDE hanno permesso alla Commissione di stabilire che il livello degli aiuti erogati alla CELF non incideva automaticamente sulle attività e sui risultati della SIDE, unico altro intermediario generalista sul mercato (67). Per esempio, per diversi anni, il volume d'affari della SIDE è diminuito nonostante la diminuzione dell'aiuto concesso alla CELF.

(237)

La Commissione ha rilevato inoltre che una conseguenza visibile e significativa della soppressione degli aiuti alla CELF sul mercato era stata una diminuzione del fatturato «piccoli ordinativi» e una diminuzione del numero dei «piccoli clienti».

(238)

Riferendosi alle cifre fornite, la Commissione rileva che attualmente, senza gli aiuti, una parte degli ordinativi non sembrano più essere evasi dalla CELF, senza peraltro che la SIDE ne approfitti.

(239)

La Commissione rileva inoltre che nel periodo 1994-2001 le sovvenzioni erogate non avevano coperto il deficit complessivo del «Programme petites commandes» e hanno rappresentato una parte relativamente ridotta del volume d'affari complessivo della CELF: da 3,95 % nel 1994 a 0,29 % nel 2001 (68).

(240)

Dall'insieme dei dati testè analizzati risulta che gli aiuti contestati riguardano una parte del tutto marginale dell'attività di intermediazione per l'esportazione, che non sarebbe manifestamente stata espletata senza gli aiuti in questione. La Commissione ha anche potuto rilevare che gli aiuti erogati dalla Francia non erano tali da determinare una sovracompensazione dei costi inerenti all'attività in questione.

(241)

Come già ricordato ai considerando 132 e seguenti, la Commissione ribadisce che l'incidenza sugli scambi e la distorsione della concorrenza a livello comunitario sono nella fattispecie molto limitati. Nel valutare la compatibilità degli aiuti con l'articolo 87, paragrafo 3, del trattato, la Commissione deve tener conto di questi elementi, come chiaramente indicato dal Tribunale nella sentenza del 27 gennaio 1998 nella causa Ladbroke Racing Ltd/Commissione (69).

(242)

Di conseguenza, gli aiuti erogati alla CELF nell'ambito del «Programme petites commandes» non erano tali da incidere sulla concorrenza e sugli scambi in misura contraria all'interesse comune. L'intervento delle autorità francesi era proporzionato all'obiettivo perseguito, consentendo soltanto di soddisfare una parte degli ordinativi che altrimenti non sarebbe stata evasa, a prescindere dalle considerazioni relative alla redditività dell'impresa fornitrice del servizio.

(243)

Come avevano già fatto nel 1998 (70), le autorità francesi sostengono che alla CELF è stata affidata una missione di servizio pubblico e che quindi le misure contestate devono essere valutate in base all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, il quale dispone che: «[l]e imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.»

(244)

A tale proposito, le autorità francesi hanno inviato alcuni documenti (71) che, secondo loro, porrebbero attestare il carattere di servizio di interesse economico generale connesso alla missione affidata alla CELF.

(245)

Sulla base di detti documenti, le autorità francesi hanno comunicato che fino al 2001 la Direction du livre et de la lecture aveva sottoscritto con la CELF convenzioni annuali che definivano gli obiettivi della collaborazione fra il ministero e la CELF e i rispettivi impegni.

(246)

Le autorità francesi hanno trasmesso copia di alcune di queste convenzioni. La prima, risalente al 25 aprile 1991, dispone all'articolo 1 che «il ministero apporta il suo sostegno alle attività di raggruppamento dei piccoli ordinativi di libri destinati all'estero, effettuate dalla CELF…». Un'altra convenzione, del 23 ottobre 1997, afferma, a quanto sembra per la prima volta, che «il ministero eroga un aiuto per sostenere gli oneri operativi di servizio pubblico della CELF connessi ai piccoli ordinativi». Le convenzioni sottoscritte in seguito, fino al 2001, sono identiche ad esclusione della parte relativa all'importo degli aiuti erogati.

(247)

La Commissione ha già concluso nella presente decisione che l'aiuto concesso alla CELF costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato e che è compatibile con il mercato comune in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato. Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte (72), non è necessario che la Commissione esamini ulteriormente le attività sovvenzionate della CELF alla luce dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Tale posizione è stata confermata dalla Corte nella sentenza del 22 giugno 2000 (73), che ha concluso che anche un aiuto autorizzato sulla base dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato deve essere notificato alla Commissione. Non è quindi necessario valutare se gli aiuti alla CELF sono parimenti giustificati a titolo dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.

(248)

La Commissione fa osservare che nel frattempo, nella sentenza Altmark (74) del 24 luglio 2003, la Corte ha precisato le condizioni che devono essere soddisfatte affinché una sovvenzione concessa ad un'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale non costituisca un aiuto di Stato. La Commissione rileva che nella fattispecie tali condizioni non sono soddisfatte. Anzitutto, la Commissione ritiene che la condizione prevista al punto 89 della sentenza Altmark non è stata rispettata, in quanto la base giuridica dell'aiuto non riguarda espressamente la CELF. La Commissione ritiene inoltre che non è stato osservato neanche il punto 90 di detta sentenza, che riguarda la fissazione preventiva dei parametri sulla base dei quali è calcolata la compensazione, anche se l'aiuto non ha superato complessivamente l'importo necessario per compensare le spese di gestione dei piccoli ordinativi.

(249)

In base a quanto sopra esposto, risulta che gli aiuti in questione rispondono a quanto stabilito dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato, in quanto sono proporzionati all'obiettivo culturale perseguito. È stato infatti rilevato dalla Commissione che detti aiuti non erano tali da alterare gli scambi e la concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune,