Relatrice : Isabelle BOUDINEAU (FR/PSE), Consigliera regionale della Nuova Aquitania

RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI (CdR)

Introduzione

1.

si rallegra che la necessità di una politica di coesione rafforzata e migliorata sia riconosciuta non solo da così tanti portatori di interessi e gruppi politici del Parlamento europeo, ma anche nell’agenda strategica 2024-29 del Consiglio europeo, negli orientamenti politici della Presidente della Commissione e in vari altri documenti, come la relazione Letta sul futuro del mercato unico – che sancisce in particolare il concetto della «libertà di restare» – e la relazione Draghi sul futuro della competitività europea, a testimonianza di una convergenza politica sulla necessità di una politica forte, al passo coi tempi e decentrata in materia di coesione e crescita;

2.

osserva che una raccolta di informazioni e una serie di analisi hanno preceduto l’elaborazione del quadro politico e legislativo per ciascuno dei periodi di programmazione della politica di coesione, mettendo in tal modo al passo coi tempi il legame con il quadro politico generale dell’UE e le sinergie con altre politiche e altri fondi dell’Unione, ottimizzando nel contempo il suo sistema di attuazione;

3.

accoglie con interesse la volontà della Commissione europea di proporre un futuro quadro finanziario pluriennale (QFP) più semplice, più mirato e adattato alle esigenze, basato sulle politiche piuttosto che sui programmi, ma esprime tuttavia forte preoccupazione per la proposta di un piano unico per Stato che colleghi le riforme principali agli investimenti. Ricorda che questo piano, per essere efficace e pertinente, deve essere obbligatoriamente basato (dalla sua concezione alla sua negoziazione) sui principi del partenariato e della governance multilivello, ponendo le regioni al centro del sistema;

4.

è convinto, sulla falsariga di quanto indicato nella relazione Letta Much more than a Market [«Molto più di un mercato»] o nella relazione del gruppo ad alto livello Forging a sustainable future together: cohesion for a competitive and inclusive Europe [«Forgiare insieme un futuro sostenibile: la coesione per un’Europa competitiva e inclusiva»], che le politiche territoriali – che tengono conto delle specificità locali – siano essenziali per rafforzare la competitività, la sostenibilità, la produttività, l’inclusione sociale e la resilienza dell’Europa nel suo complesso;

5.

ribadisce che, per rispettare il principio di sussidiarietà attiva, è essenziale garantire il mantenimento di programmi regionali per l’attuazione dei fondi nell’ambito della politica di coesione; l’approccio locale consente di individuare meglio le sfide, le necessità, le possibilità e gli obiettivi che sono propri a ciascun territorio, e permette altresì alle politiche e iniziative europee di essere efficaci e sostenibili. L’Unione europea ha bisogno di un reale coinvolgimento degli enti regionali, che rappresentano il livello istituzionale più appropriato per la pianificazione e l’attuazione delle politiche territoriali; un piano unico per Stato risulterà inevitabilmente lontano dalle esigenze di ciascun territorio e, di conseguenza, dai bisogni dei cittadini europei;

6.

ha peraltro già espresso profonda preoccupazione in vari pareri (1) per gli effetti negativi di un approccio centralizzato e ribadisce la necessità di rispettare i principi fondamentali della politica di coesione, ossia la sussidiarietà attiva, l’approccio basato sul territorio, il partenariato, la governance multilivello e la gestione concorrente e i programmi pluriennali regionali;

7.

ribadisce il ruolo chiave che le regioni già svolgono (in particolare quando sono autorità di gestione) nell’orientare la concezione di programmi inquadrabili congiuntamente negli obiettivi europei e nelle strategie territoriali; la concentrazione tematica in rapporto alla competitività (ricerca, innovazione, modernizzazione del tessuto industriale, digitalizzazione dell’economia, miglioramento delle competenze dei lavoratori, ecc.) o alle questioni ambientali (energia, biodiversità, mobilità decarbonizzata, ristrutturazione termica, ecc.), oppure per quel che riguarda l’inclusione sociale, è una componente essenziale dei programmi; le regioni intendono svolgere questo ruolo anche dopo il 2027. Infine, è importante dare alle regioni la flessibilità necessaria perché possano selezionare gli investimenti e gli strumenti più appropriati in funzione delle loro realtà territoriali, contribuendo al contempo al raggiungimento degli obiettivi strategici europei assegnati alla futura politica di coesione;

8.

sottolinea che le autorità di gestione regionali o locali apportano un valore aggiunto alle priorità europee tramite la loro partecipazione ai lavori per definire gli obiettivi politici e fissare gli indicatori di risultato, garantendone il perseguimento, selezionando i progetti sulla base di criteri coerenti e condivisi, assicurando il coinvolgimento degli attori locali nel partenariato e avvicinando così la politica di coesione ai cittadini e ai territori. Relegandole a un ruolo di meri esecutori si priverebbe l’Unione del loro know-how e di questa efficacia territoriale;

9.

sottolinea che la politica di coesione rappresenta il legame principale tra i cittadini e l’Europa e che si tratta di una «politica di comunicazione» attraverso azioni concrete. Ritiene che mettere in atto un piano unico per Stato membro rischi di compromettere gravemente la visibilità dell’UE nei territori, oltre che tra gli attori locali e i cittadini;

10.

precisa che questo know-how territoriale contribuisce a creare un ambiente e condizioni propizie allo sviluppo economico su tutto il territorio considerato, sostenendo al contempo le imprese già operanti a livello locale (come le imprese a media capitalizzazione, che preservano la stabilità sociale ed economica del loro territorio) e le nuove imprese, comprese le start-up flessibili che sono fonti di innovazione. Questa doppia dinamica in termini di ecosistema regionale contribuisce ad accrescere la competitività dell’Unione europea e a consolidare la sua posizione nello scenario mondiale quale attore di livello internazionale;

11.

comprende i vantaggi che deriverebbero da una riforma della politica di coesione verso un approccio più basato sui risultati e, quindi, ad accrescere l’efficacia e l’impatto di tale politica, ma questa riforma non deve pregiudicare le caratteristiche principali della politica di coesione;

12.

si compiace pertanto che la presidenza polacca del Consiglio abbia chiesto di elaborare un parere su tale questione.

La politica di coesione quale motore fondamentale per la realizzazione degli obiettivi e delle riforme dell'UE

13.

ricorda che numerose prove, sia quantitative che qualitative, dimostrano che la politica di coesione è efficace. Gli studi provano che è un motore essenziale per la realizzazione degli obiettivi strategici dell’Unione, ossia: competitività, riuscita del mercato unico, risposta alle crescenti sfide demografiche (come lo spopolamento), sostegno alla duplice transizione verde e digitale, e processo di allargamento;

14.

mette l’accento sul fatto che la politica di coesione ha avuto un’influenza considerevole sullo sviluppo socioeconomico delle regioni dell’Unione, in particolare nelle regioni meno sviluppate, in cui il PIL previsto per il 2030 sarà dal 10 % al 13 % superiore a quello che si sarebbe raggiunto senza questa politica;

15.

ricorda che le relazioni biennali sulla coesione sottolineano i risultati significativi di questa politica in un ampio ventaglio di settori, quali la creazione di posti di lavoro qualificati, la prestazione energetica, il miglioramento dei servizi sanitari, nonché la presenza e il mantenimento dei servizi nei territori in declino o che soffrono di uno svantaggio competitivo; constata che gli investimenti realizzati hanno effetti strutturanti, in quanto preparano il cammino futuro senza dimenticare nessuno; sottolinea che la politica di coesione favorisce lo sviluppo locale e l’equità territoriale, rafforzando le capacità amministrative e la governance territoriale mediante la promozione dei punti di forza a livello locale sulla base di strategie condivise e di una metodologia di progetto; i fondi della politica di coesione sono una componente centrale degli investimenti pubblici in molti Stati membri;

16.

rimane convinto che la cooperazione territoriale europea (CTE) costituisca l’espressione per eccellenza del valore aggiunto europeo e che vada rafforzata. Si tratta di uno degli strumenti più importanti per rafforzare la cittadinanza europea e il mercato interno, oltre che per eliminare gli ostacoli alla libera circolazione; la competitività dell’UE trae vantaggio da un aumento degli scambi e della cooperazione tra le regioni, che sono laboratori d’innovazione;

17.

osserva inoltre che la politica di coesione esibisce risultati eccellenti in termini di esecuzione del bilancio, con tassi di assorbimento mediamente pari a quasi il 100 % alla fine di ciascun periodo di programmazione;

18.

contesta le affermazioni relative allo scarso utilizzo dei fondi assegnati alla politica di coesione. È necessario distinguere tra tassi d’impegno e tassi di pagamento. Il minor tasso di erogazione dei fondi, ossia di pagamenti ai beneficiari con conseguente certificazione delle spese alla Commissione europea, è imputabile all’adozione tardiva del quadro di bilancio europeo e dei relativi regolamenti, dei ritardi che non possono quindi essere imputati al processo di attuazione. Inoltre, l’elaborazione di un programma realmente basato sul partenariato richiede tempo. Infine, per quel che riguarda il QFP relativo ai periodi 2014-2020 e 2021-2027, la velocità di assorbimento è stata influenzata da un contesto di crisi eccezionale e dalla concomitante attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) e della gestione di REACT-EU (assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa);

19.

segnala che i programmi adottati nell’ambito della politica di coesione 2021-2027 sono stati elaborati e negoziati nell’ottica di investire 527 miliardi di EUR negli obiettivi strategici a lungo termine dell’Unione in materia di competitività, decarbonizzazione, connettività, inclusione sociale e sviluppo territoriale. Ricorda a tale proposito che la concentrazione tematica è una garanzia del fatto che la politica di coesione persegue i grandi obiettivi europei. Questo meccanismo permette di dare impulso alle priorità europee in tutti i territori che beneficiano dell’effetto leva generato dagli aiuti europei agli investimenti;

20.

è convinto che la politica di coesione sia già adesso commisurata a molti degli obiettivi che le sono assegnati, ma che esistano margini di miglioramento, in particolare per quanto riguarda il rafforzamento del coordinamento e delle sinergie tra gli strumenti e le politiche come pure lo snellimento e la semplificazione delle procedure, dotando così le autorità di gestione della flessibilità di cui hanno bisogno per migliorare l’impatto e l’efficacia di tale politica. Affinché la politica di coesione consegua risultati anche migliori, è necessario mettere il semestre europeo al passo coi tempi: esso dovrebbe infatti prevedere un approccio strategico pluriennale e una dimensione territoriale, oltre a rispettare la sussidiarietà attiva

21.

riconosce che il semestre europeo potrebbe eventualmente istituire un quadro globale che permetta di orientare la programmazione e l’attuazione della politica di coesione. Aggiunge che la Commissione europea e il legislatore europeo danno avvio a numerose politiche in svariati settori (energia, sfide climatiche, anticipazione delle crisi, oppure rispetto dei diritti fondamentali) che sono talvolta prive di coerenza tra loro. Desidera invece ricordare che gli accordi di partenariato della politica di coesione riassumono e combinano, sulla base di un approccio territoriale, le diverse misure volte al conseguimento degli obiettivi strategici dell’Unione;

22.

desidera sottolineare che tra il 54 e il 58 % del volume totale degli investimenti pubblici è realizzato dagli enti locali e regionali, che svolgono un ruolo di primo piano nello sviluppo delle infrastrutture e dei servizi pubblici indispensabili alla buona attuazione dell’agenda dell’UE;

23.

ricorda che il legame tra la politica di coesione e il semestre europeo è già stato rafforzato per il periodo 2021-27, al fine di garantire che gli investimenti nazionali ed europei esprimano appieno il loro potenziale; i riferimenti al semestre europeo sono già inclusi nella legislazione e nei programmi della politica di coesione, e i riferimenti alla programmazione e all’attuazione di questa politica sono presenti nelle relazioni per paese;

24.

rileva tuttavia che i due processi non sono coerenti tra loro; infatti, il semestre europeo è un ciclo politico annuale, basato sul dialogo tra la Commissione e i governi nazionali, che presta scarsa attenzione alle specificità territoriali e infranazionali, mentre la politica di coesione poggia su una programmazione pluriennale, sulla governance multilivello, sulla gestione concorrente, sul partenariato e su un approccio basato sul territorio;

25.

chiede di conseguenza una modernizzazione del semestre europeo;

26.

in primo luogo, dovrebbe essere inquadrabile in un approccio strategico pluriennale e inglobare le iniziative e gli strumenti politici attuali e futuri dell’Unione. Un approccio di questo tipo consentirebbe un allineamento migliore con la politica di coesione;

27.

in secondo luogo, la dimensione territoriale dovrebbe essere rafforzata nelle relazioni per paese, in modo da poter così costituire la base per raccomandazioni specifiche riguardanti il livello regionale e locale;

28.

in terzo luogo, gli enti locali e regionali dovrebbero essere coinvolti (e non solo consultati) nell’elaborazione delle relazioni e raccomandazioni per paese. A tale proposito, il CdR chiede l’adozione di un codice di condotta (2);

29.

un approccio di questo tipo, costruito assieme, permetterebbe alle autorità di gestione regionali e locali di assumere la titolarità del semestre europeo.

Rafforzare l'approccio fondato sui risultati per consolidare la riuscita della politica di coesione, anche traendo insegnamenti da altri strumenti politici

30.

evidenzia al contempo che l’attuazione della politica di coesione – una politica di investimenti strutturali – ha sempre seguito una logica strategica e pluriennale fondata sui risultati ed è misurata tramite indicatori incentrati su realizzazioni concrete e sui relativi frutti e impatti. Tale attuazione è oggetto di relazioni e valutazioni periodiche;

31.

ricorda che le esperienze maturate hanno condotto nel corso del tempo a varie riforme di tale politica, in particolare con l’obiettivo di rafforzare un approccio basato sui risultati che contribuisca a raggiungere un livello di semplificazione soddisfacente, esigendo il rispetto di condizioni ex ante o abilitanti specifiche, la creazione di una riserva di efficacia dell’attuazione o uno stanziamento di flessibilità a cui poter attingere durante la revisione intermedia, e incoraggiando il ricorso a modelli di finanziamento basati sui risultati, come il finanziamento non collegato (FNC) o le opzioni semplificate in materia di costi (OSC).

Prima via da esplorare: rafforzare il legame tra la politica di coesione e le riforme?

32.

prende atto degli spunti di riflessione indicati dalla Commissione affinché in futuro i programmi della politica di coesione siano legati a riforme basate sul modello dell’RRF; sottolinea tuttavia che molti attori interessati al dibattito, tra cui alcuni Stati membri, esprimono seri dubbi al riguardo; ciononostante, se venisse varata una politica in materia di coesione e di crescita al passo coi tempi che prevedesse legami più stretti tra investimenti e riforme, sarebbe allora necessario sia garantire il coinvolgimento degli enti infranazionali che definire adeguatamente gli obiettivi e le riforme da realizzare;

33.

rammenta che la scelta di alcuni traguardi nei piani per la ripresa si è ispirata alle «condizioni abilitanti» dell’attuale sistema della politica di coesione, come l’obbligo di adottare un quadro istituzionale o l’istituzione di quadri strategici in vari settori; invita pertanto la Commissione a fornire uno studio esaustivo su tale modello prima di formulare proposte per il periodo successivo al 2027; ritiene che la politica di coesione abbia già contribuito all’attuazione di numerose riforme individuate nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) e che sia pertanto possibile in futuro mettere a profitto tale esperienza (ad esempio, per quanto riguarda l’accesso al mercato del lavoro e lo squilibrio tra domanda e offerta di competenze, o l’elaborazione di una strategia nazionale pluriennale di gestione dei rifiuti);

34.

ricorda che, secondo la Corte dei conti europea, il sistema dei «pagamenti in cambio di riforme» introdotto dall’RRF deve ancora dimostrare la sua pertinenza o sostenibilità. Tale sistema, se applicato alla politica di coesione, dovrebbe escludere dall’ambito delle riforme quelle prive di un legame con le competenze degli enti infranazionali e i loro investimenti. È infatti opportuno evitare la trappola in cui ci si è già imbattuti con le condizioni abilitanti che penalizzano programmi proattivi delle regioni con il pretesto che lo Stato membro considerato non è sufficientemente conforme agli obblighi e agli obiettivi europei;

35.

segnala la possibilità di inserire nei programmi regionali obiettivi e traguardi connessi a riforme della governance (capacità amministrativa, partenariato, produzione di statistiche infranazionali adattate ai contesti socioeconomici). La politica di coesione potrebbe essere più efficace se l’ingegneria locale ricevesse un sostegno maggiore.

Seconda via da esplorare: introdurre un sistema di pagamenti in funzione dei risultati?

36.

accoglie con favore gli spunti (3) per introdurre su scala più ampia un sistema di pagamenti «fondato sui risultati», in base al quale i pagamenti sono effettuati in funzione di traguardi (che rappresentano la fase qualitativa dell’attuazione) e di obiettivi (che rappresentano la fase quantitativa dell’attuazione, come gli indicatori);

37.

prende atto dei vantaggi potenziali di tale sistema – specialmente la semplificazione, la riduzione della burocrazia e il minor ricorso a calcoli complessi (come sottolineato in un precedente parere del CdR sul tema La semplificazione dei fondi SIE dal punto di vista degli enti locali e regionali) – allo scopo di porre maggiormente l’accento sugli obiettivi politici, sulla qualità dei progetti e sui risultati. La semplificazione andrebbe assicurata per mezzo di norme specifiche anche a livello dei beneficiari finali; infatti, questi soggetti realizzano le operazioni che determineranno il raggiungimento di obiettivi e traguardi;

38.

sottolinea che le regole vigenti contengono già elementi che permetterebbero di fornire lumi in rapporto al dibattito su un possibile futuro sistema di pagamenti «fondato sui risultati», specialmente l’esistenza di una serie ben sviluppata e ampiamente collaudata di indicatori di monitoraggio e di risultato (definizione, calcolo degli obiettivi e/o dei valori intermedi e finali, ecc.). Richiama altresì l’attenzione sulla possibilità di utilizzare i metodi FNC e OSC nel quadro attuale della politica di coesione, nella consapevolezza, però, che questo sistema presenta anche degli svantaggi. Un aspetto fondamentale da considerare è che il sostegno a progetti altamente innovativi e ad alto rischio (che talvolta non producono i risultati desiderati) deve rimanere possibile;

39.

chiede che la Commissione esamini una possibile attuazione di questi metodi e ne tragga insegnamenti prima di imporne un uso più esteso; ricorda che le informazioni disponibili lasciano intendere che il ricorso limitato al metodo FNC è legato alla mancanza di conoscenze e al timore di una duplicazione degli audit;

40.

ricorda che, nel definire i regimi FNC, sarà indispensabile rispettare i principi fondamentali della politica di coesione. Soltanto un approccio basato sul territorio, fondato sul principio della governance multilivello e del partenariato, può garantire che i traguardi e gli obiettivi vengano stabiliti in funzione del contesto territoriale e siano quindi pertinenti e adattati nel tempo;

41.

ritiene che il presupposto per la riuscita di questo approccio fondato sui risultati risieda in un quadro normativo comune per i fondi europei, compreso il FEASR (o un altro futuro fondo rurale), ossia in un unico corpus normativo simile a quello del regolamento recante disposizioni comuni 2014-2020. Ciò porterebbe a un reale allineamento di tutte le politiche europee, specialmente la politica di coesione e la politica agricola comune;

42.

auspica che vengano applicati metodi di attuazione comuni ai vari programmi, in gestione diretta o concorrente, al fine di consentire alla politica di coesione di contribuire pienamente all’attuazione delle altre politiche dell’UE e di creare vere sinergie;

43.

ricorda che l’attuazione di un approccio più incentrato sui risultati impone di migliorare la raccolta, l’analisi e la valutazione dei dati a livello europeo, nazionale e regionale (4);

44.

precisa che la generalizzazione del modello FNC richiederà un autentico rapporto di fiducia tra le autorità di gestione, la Commissione e la Corte dei conti europea, e bisognerà quindi badare a che il sistema di controllo sia proporzionale al livello di rischio e alle dimensioni delle operazioni ed eviti la duplicazione degli audit. Sottolinea l’importanza di prestare l’attenzione necessaria alla familiarizzazione con questo cambiamento di modello da parte dei beneficiari e delle diverse autorità e al loro accompagnamento in questo processo.

In tale contesto, per consolidare la riuscita della politica di coesione, è necessario modernizzare il sistema di gestione del bilancio utilizzato tra la Commissione e le autorità di gestione, anche traendo insegnamenti da altri strumenti politici

45.

ribadisce che il modello FNC va concepito sulla base di traguardi e obiettivi che devono essere adattati alla natura dei progetti, misurabili, realizzabili e raggiungibili nel tempo, affinché la Commissione possa effettuare pagamenti regolari a favore dei beneficiari previsti;

46.

chiede pertanto l’introduzione di un tasso di prefinanziamento superiore per la politica di coesione; il tasso annuo, attualmente fissato allo 0,5 %, dovrebbe essere portato al 13 % e quindi allineato a quello di altri programmi dell’UE. Ciò consentirebbe di uniformare i pagamenti, assicurare la regolarità nell’esecuzione del QFP e sfruttare al massimo l’effetto moltiplicatore; inoltre, faciliterebbe il conseguimento degli obiettivi finanziari derivanti dalla regola del disimpegno automatico. Infine, la futura politica di coesione deve essere attuata sulla base della sussidiarietà attiva, nel rispetto dei principi di decentramento, di governance multilivello e di partenariato

47.

ricorda la posizione espressa nel parere dei correlatori Boc e Cordeiro, secondo cui il sistema attuale consente la coesistenza di diverse forme di programmi (regionali, interregionali, nazionali, plurifondo, ecc.) e di ruoli diversi nella gestione dei programmi (autorità di gestione, organismi intermedi, ecc.), il che consente l’adozione del sistema più adatto al quadro istituzionale dello Stato membro considerato. Tuttavia, i programmi devono essere stabiliti al livello territoriale più appropriato, e per numerosi Stati membri questo significa il livello regionale;

48.

sottolinea che la piena applicazione del principio di partenariato implica un’attuazione parallela e tridimensionale: a livello orizzontale (i partner di un programma), a livello verticale (la governance multilivello) e tra tutti i programmi dell’UE (nuovi o già esistenti) che sono realizzati sullo stesso territorio, in particolare quelli basati sull’articolo 174 TFUE;

49.

invita la Commissione a integrare pienamente il codice di condotta sul partenariato nel futuro quadro legislativo della politica di coesione (5);

50.

precisa che il partenariato dovrebbe essere attivamente applicato nelle varie fasi di elaborazione dei programmi (individuazione dei bisogni, delle aree prioritarie e delle dotazioni finanziarie), così come durante la loro attuazione e nel corso del loro monitoraggio, ad esempio tramite la partecipazione al comitato di monitoraggio al livello territoriale appropriato, per discutere la preparazione degli inviti a presentare proposte, le relazioni sullo stato di avanzamento, oppure la valutazione dei programmi;

51.

sottolinea che, di fronte a qualsiasi evoluzione del sistema di gestione, rimane essenziale sostenere il rafforzamento delle capacità istituzionali dei partner – tra cui figurano enti locali di piccole dimensioni – attraverso seminari, formazioni e strutture di networking.

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(1)  Cfr., tra l'altro, il parere sul tema Una politica di coesione rinnovata dopo il 2027 che non lasci indietro nessuno .

(2)  Parere del CdR sul tema Migliorare la governance del semestre europeo: un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali .

(3)  Cfr., ad esempio, la relazione del gruppo ad alto livello sul futuro della politica di coesione.

(4)  Parere del CdR sul tema Bilancio dell'UE e politiche basate sul territorio: proposte di nuovi meccanismi di progettazione e attuazione nel QFP per il periodo successivo al 2027 .

(5)  Regolamento delegato (UE) n. 240/2014 della Commissione del 7 gennaio 2014 recante un codice europeo di condotta sul partenariato nell’ambito dei fondi strutturali e d'investimento europei (GU L 74 del 14.3.2014, pag. 1).