Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 561/2006 per quanto riguarda gli obblighi minimi in materia di interruzioni minime e di periodi di riposo giornalieri e settimanali nel settore del trasporto occasionale di passeggeri

[COM(2023) 256 final — 2023/0155 (COD)]

(C/2023/882)

Relatore:

Mateusz SZYMAŃSKI

Consultazione	Parlamento europeo, 1.6.2023 Consiglio dell’Unione europea, 28.7.2023
Base giuridica	Articoli 91, paragrafo 1, e 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture e società dell’informazione
Adozione in sezione	6.9.2023
Adozione in sessione plenaria	21.9.2023
Sessione plenaria n.	581
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	156/96/11

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il settore del trasporto occasionale è caratterizzato da notevoli carenze di personale, correlate alle caratteristiche generali di un settore, quello dei trasporti, in cui può essere difficile conciliare vita professionale e familiare.

1.2.

È altresì indispensabile creare condizioni di parità per tutti gli operatori, rendendo possibile una concorrenza leale. I tentativi di aggirare le norme esistenti sulle condizioni di lavoro dei conducenti devono essere contrastati con fermezza da tutte le autorità nazionali ed europee competenti.

1.3.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) riconosce gli sforzi compiuti dalla Commissione europea per migliorare la qualità del servizio e l’attrattiva di questa forma di turismo. Tuttavia, la proposta di aumentare la flessibilità della manodopera del settore va considerata inappropriata, in quanto peggiorerebbe le condizioni di lavoro dei conducenti, riducendo così ulteriormente l’interesse a scegliere questa professione. È però positivo che la proposta di regolamento non introduca alcuna modifica della durata minima delle interruzioni o dei periodi di riposo, né dei periodi di guida massimi. È nello specifico interesse delle imprese occuparsi dei propri conducenti e flotte al fine di garantire un elevato livello di sicurezza della strada e dei passeggeri. Al tempo stesso, il CESE esorta gli Stati membri ad assicurare la disponibilità di aree di parcheggio sicure per i periodi di riposo e le pause.

1.4.

Occorre inoltre tenere conto del fatto che l’età media dei conducenti di questo settore è già elevata e tendente ad aumentare. Dei carichi di lavoro più elevati potrebbero causare un aumento degli incidenti stradali. Vi è un forte legame tra l’affaticamento dei conducenti e la sicurezza stradale. La flessibilità è pertanto in contrasto con gli obiettivi dell’UE in materia di sicurezza stradale.

1.5.

Il CESE propone di riservare molta più attenzione alla questione dell’efficace attuazione e applicazione delle norme vigenti. A tal fine vi sono diverse opportunità, non da ultimo il ricorso a strumenti digitali per la condotta delle ispezioni, che potrebbe essere sostenuto da fondi UE.

1.6.

Il CESE è contrario alla pratica di consultare direttamente i singoli lavoratori per poi associare le loro opinioni a quelle delle parti sociali che li rappresentano. Così facendo, si compromette il ruolo riconosciuto delle parti sociali e si va contro i principi del dialogo sociale. Allo stesso tempo, il CESE chiede che le questioni relative alle condizioni di lavoro nel settore in esame siano affrontate in maggior misura dalle parti sociali settoriali, che meglio conoscono le realtà di tale settore, nell’ambito del processo di dialogo sociale.

2. Contesto del parere

2.1.

La Commissione propone una revisione delle norme relative all’orario di lavoro nel settore del trasporto occasionale di passeggeri. Le modifiche riguardano in particolare i tempi di guida e di riposo e puntano a una maggiore flessibilità al riguardo.

2.2.

L’iniziativa intende garantire servizi occasionali efficienti e di qualità effettuati con autobus e a migliorare le condizioni di lavoro e di guida dei relativi conducenti, tra l’altro riducendone lo stress e l’affaticamento.

2.3.

La Commissione propone due obiettivi specifici: garantire una distribuzione più flessibile delle interruzioni e dei periodi di riposo e favorire la parità di trattamento tra le operazioni occasionali di trasporto passeggeri con autobus a livello internazionale e nazionale. La proposta della Commissione non introduce alcuna modifica della durata minima delle interruzioni o dei periodi di riposo, né dei periodi di guida massimi.

2.4.

La proposta della Commissione prevede alcune modifiche nelle modalità di organizzazione delle interruzioni, l’estensione della «deroga dei 12 giorni» al trasporto nazionale occasionale di passeggeri e la possibilità di rinviare il periodo di riposo giornaliero di una o due ore, a seconda della durata complessiva del periodo di guida giornaliero.

3. Osservazioni generali

3.1.

Il CESE riconosce gli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare la qualità del servizio e l’attrattiva di questa forma di turismo. Tuttavia, il CESE si rammarica che la proposta della Commissione non affronti adeguatamente il problema di fondo del settore dei trasporti: la notevole carenza di personale. Il CESE dubita che la soluzione giusta sia quella di rendere più flessibile l’orario di lavoro dei conducenti o di aumentare la pressione su quelli che continuano a lavorare nel settore. Di fatto, la pressione sui conducenti è già piuttosto elevata.

3.2.

Il CESE sottolinea che la pratica e la forma delle normative esistenti consentono già di prolungare l’orario di lavoro, aggravando l’affaticamento del conducente, e le nuove norme proposte rischiano di peggiorare ulteriormente la situazione. Considerando che l’età media di un conducente nel trasporto occasionale di passeggeri è di 50 anni (1), occorre tenere conto non solo dei fattori puramente economici e organizzativi, ma anche della salute del conducente e della sicurezza dei passeggeri.

3.3.

Con la modifica proposta, il periodo di guida, in pratica, si estenderà a 12 giorni consecutivi di guida senza riposo settimanale su percorsi sia nazionali che internazionali. Si tratta di una misura tanto più inadeguata in quanto l’applicazione della deroga dei 12 giorni è già di per sé problematica; gli ispettori segnalano infatti notevoli difficoltà nel controllo di tale deroga, dovute alla mancanza di strumenti di applicazione digitali, ma anche alla difficoltà stessa di garantire la presenza di un solo gruppo di passeggeri (il «singolo servizio occasionale» di cui al regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (2)). È deplorevole che la Commissione non abbia adottato le misure necessarie per far fronte ai problemi esistenti.

3.4.

Quanto alle interruzioni giornaliere, gli operatori avranno la possibilità di suddividerle in tre periodi di almeno 15 minuti. In tal modo, i conducenti di autobus potrebbero non disporre del tempo sufficiente per recuperare le forze, soprattutto in considerazione della presenza a bordo degli autobus di un numero sempre maggiore di passeggeri e delle responsabilità aggiuntive a carico dei conducenti.

3.5.

Secondo il CESE, la necessità di prestare particolare attenzione al problema dell’affaticamento è dovuta ai rischi associati. L’affaticamento è all’origine, ogni anno, di numerosi incidenti e decessi sulle strade.

3.6.

Al CESE sembra inoltre che la politica dell’UE non dovrebbe soltanto puntare in via prioritaria alla riduzione del carico di lavoro, ma anche alla corretta applicazione delle normative vigenti. Il CESE constata una serie di problemi collegati all’applicazione dei regolamenti e alla diminuzione del numero di controlli, già di per sé insufficiente (3), nel trasporto su strada, attribuibili alle carenze nei controlli e nelle ispezioni e alla mancanza di strumenti digitali. Un’applicazione efficace, pratica e tempestiva è essenziale per migliorare le condizioni di lavoro dei conducenti, contrastare il problema dell’affaticamento e garantire la sicurezza stradale. Il CESE sottolinea l’importanza di una stretta cooperazione tra gli Stati membri e di uno scambio efficiente di informazioni. A tal fine potrebbero essere utilizzati dei fondi dell’UE, in particolare per digitalizzare gli strumenti disponibili.

3.7.

È altresì indispensabile creare condizioni di parità per tutti gli operatori, rendendo così possibile una concorrenza leale. La ricerca di una posizione migliore sul mercato da parte di alcune imprese di trasporto eludendo le norme e i requisiti esistenti crea una situazione di concorrenza sleale che compromette l’attività degli imprenditori onesti. Questo fenomeno dovrebbe essere contrastato con fermezza da tutte le autorità nazionali ed europee competenti.

3.8.

Il CESE propone che alcuni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro siano decisi mediante un accordo tra le parti sociali al fine di garantire un giusto equilibrio tra vita professionale e privata, grazie ad esempio alla possibilità di programmare i turni, dato l’elevato livello di complessità e specificità del settore. Occorre inoltre impegnarsi in un’applicazione più efficiente delle norme vigenti, che già creano delle buone basi per una concorrenza leale.

3.9.

Le modifiche proposte al settore in esame appaiono altresì in contrasto con gli obiettivi del pacchetto già adottato sulla mobilità. La revisione comprometterà l’obiettivo del pacchetto, che consiste nel migliorare le condizioni di lavoro nel settore del trasporto su strada, e metterà a rischio la sicurezza stradale. Inoltre, la riforma è in contrasto con il piano d’azione strategico sulla sicurezza stradale e con l’obiettivo previsto Vision Zero, finalizzato a registrare zero vittime e feriti gravi negli incidenti stradali entro il 2050 (4).

4. Osservazioni particolari

4.1.

È nello specifico interesse delle imprese occuparsi dei propri conducenti e flotte al fine di garantire un elevato livello di sicurezza della strada e dei passeggeri. Pertanto, il calcolo dei periodi di riposo e delle pause deve essere effettuato con la massima cura e attribuendo un’importanza adeguata a tale aspetto, al fine di prevenire gli incidenti e ridurre in tal modo i rischi per i lavoratori e per le imprese stesse.

4.2.

La carenza di personale sta diventando sempre più grave e minaccia il futuro del settore del trasporto occasionale. L’aumento dell’età media dei conducenti evidenzia la necessità di rendere il settore più attraente. L’inazione e il pensionamento progressivo dei conducenti non faranno che aggravare i problemi rilevati. Le modifiche normative volte a migliorare le condizioni dei conducenti professionisti potrebbero rendere il settore più attraente e aumentare l’interesse per questa professione, soprattutto presso i più giovani.

4.3.

Si potrà rimediare a queste significative carenze di personale nel settore anche prevedendo un sostegno per tutti coloro che sarebbero interessati a iniziare a lavorare nel trasporto occasionale di passeggeri. I costi elevati per la formazione e per il rilascio della patente necessaria per guidare tali mezzi costituiscono un ostacolo significativo in questo contesto. Il CESE invita pertanto la Commissione e gli Stati membri a garantire che i servizi pubblici per l’impiego e altri organismi competenti introducano programmi di sostegno in questo settore.

4.4.

Un altro aspetto importante che potrebbe contribuire all’attrattiva di questo tipo di lavoro sarebbe il miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti. Sussiste ancora la necessità di investire in aree di parcheggio sicure per facilitare il riposo, anche per brevi periodi. A tale riguardo, la prospettiva di inclusività di genere potrebbe essere particolarmente importante al fine di garantire condizioni di lavoro sicure e sane con accesso a strutture dignitose.

4.5.

Una risposta alla carenza di personale è stata anche quella di aprire il settore ai cittadini di paesi terzi. In pratica, tuttavia, questa soluzione si sta rivelando inefficace, in quanto vi sono notevoli differenze nelle condizioni di lavoro tra i paesi dell’UE, nonché problemi nell’applicazione dei requisiti giuridici esistenti, sia nazionali che dell’UE. È pertanto necessario garantire che tutti i conducenti del settore, in tutta l’UE, siano efficacemente protetti dagli abusi.

4.6.

Inoltre, per conseguire quanto sopra, ma anche per fare in modo che le decisioni future in materia di organizzazione dell’orario di lavoro nel settore si basino sui dati più recenti, si raccomanda di effettuare nuovi studi in merito all’impatto degli orari di guida, di riposo e di lavoro sulla sicurezza del settore, nonché alle principali sfide legate all’applicazione delle disposizioni di legge vigenti in questo ambito. Gli studi condotti dall’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro appaiono particolarmente rilevanti.

4.7.

Nei suoi pareri, il CESE sottolinea l’importanza della democrazia rappresentativa, ivi compresi i meccanismi di dialogo sociale che coinvolgono le organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori. Per questo motivo è legittimo criticare la prassi adottata dalla Commissione, che consiste nel raccogliere le opinioni di singoli conducenti e affiancarle a quelle del sindacato rappresentativo del settore nei risultati della consultazione, per poi trarre conclusioni da queste opinioni al fine di elaborare una legislazione universalmente applicabile.

4.8.

Il CESE desidera sottolineare l’importanza non solo della legislazione e della sua applicazione, ma anche della sensibilizzazione dei datori di lavoro e dei conducenti in merito ai pericoli derivanti dall’eccessiva stanchezza e dall’affaticamento. Particolare visibilità andrebbe data alle campagne pubbliche. In tale contesto, il CESE incoraggia la cooperazione con le autorità responsabili della sicurezza stradale e della salute e sicurezza sul lavoro (ad esempio gli ispettorati del lavoro). Raccomanda inoltre di promuovere — quale parte integrante delle politiche, delle strategie e dei piani d’azione della Commissione in materia di sicurezza stradale — le strategie di gestione dei rischi associati all’affaticamento e l’uso di sistemi per rilevare la sonnolenza e la mancanza di concentrazione dei conducenti. La Commissione potrebbe dedicare il 2025 al settore del trasporto con autobus, riservando particolare attenzione alle modalità per far fronte alla carenza di conducenti.

4.9.

Nel caso delle agenzie turistiche che offrono escursioni in pullman, il CESE raccomanda vivamente di limitare le «altre attività» a carico del conducente, come la ricerca di parcheggio, il controllo delle attività di carico e scarico, o il carico e lo scarico dei bagagli dei passeggeri, e molte altre ancora. Lo svolgimento di tali attività comporta, in pratica, che molto spesso il conducente salta la pausa, sebbene il tempo impiegato venga registrato come interruzione dell’attività lavorativa. In tal modo si riducono decisamente i tempi reali di pausa e di riposo del conducente, e ciò può costituire un grave pericolo.

Bruxelles, 21 settembre 2023

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Oliver RÖPKE

(1) IRU Intelligence Briefing, Driver Shortage Global Report 2022 Summary [Briefing informativo dell’Unione internazionale dei trasporti stradali, sintesi della Relazione globale sulla carenza di conducenti].

(2) Regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio (GU L 102 dell’11.4.2006, pag. 1).

(3) COM(2023) 183 final.

(4) COM(2018) 293 final, allegato 1.

ALLEGATO

Il seguente controparere è stato respinto nel corso del dibattito, pur avendo ottenuto almeno un quarto dei voti espressi (articolo 71, paragrafo 7, del Regolamento interno):

EMENDAMENTO 1

Presentato da:

MALLIA Stefano

MASTANTUONO Alena

DE MELLO Vasco

PUECH d’ALISSAC Arnold

ANTONIOU Michalis

YGLESIAS Isabel

BARCELÓ DELGADO Andrés

MINCHEVA Mariya

TEDER Reet

SCHWENG Christa

GAVRILOVS Vitālijs

KROPP Thomas

SVENTEK David

PILAWSKI Lech

EDELENYI Andras

ROTH Jürgen

DIAMANTOUROS Konstantinos

ZVOLSKA Marie

DE MÛELENAERE Robert

DANISMAN Mira-Maria

GKOFAS Panagiotis

MENSI Maurizio

TEN/816 Interruzioni minime e periodi di riposo nel trasporto occasionale di passeggeri

Sostituire l’intero parere presentato dalla sezione TEN con il seguente testo (spiegazione/motivazione alla fine del documento):

Emendamento

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE sostiene con convinzione la proposta di regolamento della Commissione per quanto riguarda gli obblighi minimi in materia di interruzioni minime e di periodi di riposo giornalieri e settimanali nel settore del trasporto occasionale di passeggeri. Il CESE riconosce che tale settore presenta delle caratteristiche specifiche, diverse da quelle del trasporto merci e del trasporto regolare di passeggeri, e ritiene che la flessibilità dei periodi di riposo e delle interruzioni proposta dalla Commissione europea sia giustificata e nell’interesse della sicurezza stradale, dei conducenti, dei clienti e delle imprese.

1.2.

Il CESE propone che i conducenti possano posticipare l’inizio del loro periodo di riposo giornaliero di un’ora una volta alla settimana (tra due periodi di riposo settimanali) se il loro periodo di guida non supera le 7 ore, in quanto la durata della maggior parte dei viaggi turistici è inferiore a otto giorni. I conducenti dovrebbero essere autorizzati a suddividere l’interruzione di 45 minuti in un massimo di 3 interruzioni di almeno 15 minuti ciascuna, come proposto dalla Commissione europea.

1.3.

Il CESE si aspetta che tale proposta risponderà alle attuali esigenze del settore. Si compiace del fatto che la valutazione d’impatto che accompagna la proposta faccia presente lo stretto collegamento che intercorre tra le condizioni di lavoro e la sicurezza. Il documento di lavoro della Commissione afferma che gli stessi conducenti si attendono che le nuove norme portino a un miglioramento delle condizioni di lavoro e facilitino il rispetto delle norme, riducendo così il loro stress e affaticamento e aumentando, in via indiretta, la sicurezza stradale.

1.4.

Il CESE, che sostiene da tempo la parità di condizioni nel mercato unico, si rallegra che le norme proposte mirino a stabilire la parità di trattamento tra le operazioni occasionali di trasporto passeggeri a livello internazionale e nazionale. I conducenti che effettuano viaggi turistici a livello nazionale dovrebbero inoltre avere la possibilità di rinviare il periodo di riposo settimanale al massimo di 12 giorni consecutivi per completare un singolo servizio.

1.5.

Nel settore dei trasporti si registra un’allarmante carenza di conducenti, e occorre trovare soluzioni praticabili. Il CESE prevede che la situazione si aggraverà ulteriormente nel 2026, quando in molti paesi europei una percentuale elevata di conducenti attivi andrà in pensione, senza che altri li sostituiscano. Il CESE raccomanda di adottare ulteriori misure intese ad attirare un maggior numero di persone nel settore e di armonizzare le norme per il rilascio delle patenti di guida, creando nel contempo un sostegno finanziario per l’ottenimento di tali patenti.

1.6.

Il CESE crede in un’applicazione equa ed efficiente delle norme. Propone pertanto ai legislatori di conferire competenze di esecuzione alla Commissione europea, per essere in grado di modernizzare, adattare e digitalizzare i documenti e gli strumenti di controllo pertinenti, invitando nel contempo le parti sociali a dare un contributo congiunto all’applicazione equa ed efficiente di tali norme rivolgendo raccomandazioni comuni ai loro membri.

2. Premesse, contesto e quadro istituzionale e giuridico UE e nazionale

2.1.	L’esistenza di uno spazio di libera circolazione delle persone e delle merci ha dato luogo a una politica comune dei trasporti, che presuppone l’esistenza di norme comuni in materia di trasporti nello spazio europeo, in particolare riguardo ai trasporti su strada.

2.2.

Fatte salve alcune eccezioni, il regolamento (CE) n. 561/2006 si applica agli operatori dei servizi di trasporto su strada e ai loro conducenti. Rispetto al trasporto merci, o anche al trasporto regolare di passeggeri, il trasporto occasionale di passeggeri, la cui attività principale consiste nel trasferire e nell’accompagnare i turisti, presenta caratteristiche molto specifiche (ad esempio, un’elevata stagionalità) ed esigenze particolari legate al lavoro del conducente. La valutazione ex post del regolamento effettuata nel 2017 ha concluso che alcune delle norme sull’organizzazione delle interruzioni e dei periodi di riposo potrebbero non essere adatte al settore del trasporto occasionale di passeggeri a causa delle diverse esigenze di servizio di tale settore. La proposta prende spunto da tali risultati e adegua le norme al ritmo di lavoro in questo settore.

2.3.

La valutazione ex post del 2017 ha anche riconosciuto il valore aggiunto dell’UE e i risultati positivi prodotti in tutta l’UE dall’armonizzazione delle condizioni minime di lavoro per i conducenti e gli operatori che svolgono attività di trasporto nazionale e transfrontaliero nell’UE. L’azione a livello dell’UE contribuirebbe a stabilire norme adeguate per il settore del trasporto occasionale di passeggeri su strada come pure a ridurre la carenza di conducenti.

Motivazione

Il presente testo contiene un emendamento che punta ad esprimere una posizione globalmente divergente da quella espressa nel parere presentato dalla sezione e va pertanto considerato un controparere. Esso illustra le numerose ragioni per le quali il CESE concorda con la proposta della Commissione europea che rappresenta un adeguamento alle attuali esigenze del settore.

Esito della votazione:

Voti favorevoli:	110
Voti contrari:	151
Astensioni:	6