Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Le sfide del telelavoro: organizzazione dell'orario di lavoro, equilibrio tra attività lavorativa e vita privata e diritto alla disconnessione»

[parere esplorativo richiesto dalla presidenza portoghese]

(2021/C 220/01)

Relatore:

Carlos Manuel TRINDADE

Consultazione da parte della presidenza portoghese del Consiglio dell'UE	26.10.2020
Base giuridica	Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Adozione in sezione	11.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24/3/2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	221/15/20

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE riconosce che, nel contesto della pandemia di COVID-19, il telelavoro ha contribuito alla continuità del funzionamento dell'economia e alla difesa dell'occupazione nei vari Stati membri, limitando la perdita di attività. Secondo le stime di Eurofound, hanno iniziato a lavorare da casa molti milioni di lavoratori europei, quasi il 40 % del totale.

1.2.

La realtà europea di prima della pandemia mostrava un minor peso relativo del telelavoro (meno della metà) rispetto agli Stati Uniti e al Giappone. D'altro canto, la pandemia ha accelerato il ricorso al telelavoro in modo esponenziale, facendone uno strumento insostituibile nella lotta contro la diffusione della malattia. Ciò significa che le imprese, i lavoratori e la società si trovano ad affrontare sfide enormi. Naturalmente, ci saranno molti insegnamenti da trarre da questa pandemia, che consentiranno di massimizzare le opportunità e di eliminare i rischi associati al telelavoro.

1.3.

In tale contesto, il CESE riconosce la lungimiranza di cui hanno dato prova le parti sociali europee con l'accordo sul telelavoro del 2002. Il CESE invita le parti sociali degli Stati membri a proseguire il dialogo sociale e la contrattazione collettiva, e a definire norme e procedure adatte a ciascuno Stato e a ciascuna situazione settoriale.

1.4.

Il CESE ritiene che le soluzioni da trovare debbano essere considerate alla luce della transizione dell'economia verso la digitalizzazione, nell'ottica di uno sviluppo più sostenibile e della riduzione delle disuguaglianze esistenti.

1.5.

Il CESE invita la Commissione europea e gli Stati membri a seguire da vicino l'attuazione degli accordi in materia di telelavoro (2002) e digitalizzazione (2020). Sulla base dell'esperienza maturata con la pandemia, si potrebbero apportare adeguamenti alla normativa esistente nell'UE e negli Stati membri ed elaborare una nuova regolamentazione per promuovere gli elementi positivi del telelavoro e tutelare i diritti fondamentali dei lavoratori. Il CESE osserva che l'organizzazione dell'orario di lavoro, i rischi per la salute e la sicurezza sul lavoro, l'equilibrio tra vita professionale e vita privata, il diritto alla disconnessione e l'effettività dei diritti dei lavoratori nel telelavoro sono questioni che meritano una particolare attenzione. Si sta accelerando il ritmo con cui i cambiamenti tecnologici prendono piede nel mondo del lavoro e le nuove modalità di lavoro si diffondono, ed è necessario garantire che le norme e le pratiche siano adeguate alle nuove circostanze del futuro.

1.6.

Il CESE richiama l'attenzione sulla necessità che gli Stati membri, con la partecipazione delle parti sociali, garantiscano l'esistenza di un quadro nazionale adeguato per il telelavoro, che definisca le regole del caso per le imprese e i lavoratori interessati dalla sua adozione.

1.7.

Il CESE invita gli Stati membri a recepire e attuare correttamente la direttiva sull'equilibrio tra vita professionale e vita privata.

1.8.

Il CESE sottolinea che negli accordi tra le parti sociali europee del 2002 e del 2020 figurano i principi fondamentali in grado di amplificare gli effetti positivi del telelavoro e di ridurne al minimo gli effetti negativi.

1.9.

Il CESE è del parere che, dal punto di vista normativo, gli aspetti essenziali consistano nel garantire che il telelavoro sia volontario e reversibile e che i telelavoratori godano degli stessi diritti, individuali e collettivi, dei lavoratori con mansioni analoghe delle imprese per le quali prestano la propria attività lavorativa, ivi compresa un'organizzazione del lavoro tale da garantire che il carico di lavoro sia analogo e che il regime di telelavoro sia stabilito per iscritto; occorre inoltre che siano adottate, ove necessario, misure specifiche tese a garantire l'effettività dei diritti dei telelavoratori, anche per quel che concerne le condizioni di salute e di sicurezza sul luogo di lavoro.

1.10.

Il CESE riconosce l'importanza di definire chiaramente tutte le questioni relative alle attrezzature, alle responsabilità e ai costi prima che inizi il telelavoro. In linea di massima, il CESE ritiene che i datori di lavoro abbiano la responsabilità della fornitura, installazione e manutenzione delle attrezzature necessarie al telelavoro. Al datore di lavoro andrebbero direttamente addebitati i costi sostenuti nel telelavoro, in particolare quelli connessi alla comunicazione (materiali di consumo, telefoni cellulari, collegamento a Internet).

1.11.

Il CESE propone che, nel contesto del telelavoro e nel rispetto della legislazione europea e nazionale e della contrattazione collettiva a livello nazionale, regionale, settoriale o di singola azienda, le imprese utilizzino meccanismi adeguati che consentano di misurare l'orario di lavoro normale e quello straordinario.

1.12.

Secondo il CESE, i metodi di controllo e registrazione dell'orario di lavoro dovrebbero perseguire rigorosamente tale scopo, essere noti ai lavoratori e non intrusivi, e rispettare la vita privata dei lavoratori, tenendo conto dei principi applicabili in materia di protezione dei dati.

1.13.

Il CESE sottolinea che i dipendenti in telelavoro non possono essere svantaggiati nella loro vita lavorativa, in particolare per lo sviluppo della loro carriera professionale, la formazione continua, l'accesso alle informazioni interne dell'impresa, la partecipazione e la rappresentanza sindacali, i diritti specifici dei lavoratori (medicina del lavoro, assicurazioni, ecc.) e il godimento di altri diritti specifici esistenti nell'impresa.

1.14.

Secondo il CESE, la Commissione europea, l'OIL e l'OCSE dovrebbero avviare un processo congiunto, basato sugli studi relativi all'impatto del telelavoro, teso a elaborare una convenzione OIL sul telelavoro. Il CESE ritiene inoltre che condizioni di telelavoro dignitose debbano far parte dell'agenda dell'OIL per il lavoro dignitoso e dei corrispondenti programmi nazionali.

2.   Aspetti concettuali e contesto del telelavoro

2.1.

Il presente parere fornisce una risposta agli interrogativi sollevati dalla presidenza portoghese in merito alle sfide poste dal telelavoro riguardo all'organizzazione dell'orario di lavoro, all'equilibrio tra vita professionale e vita privata e al diritto alla disconnessione, nell'ottica di promuovere il modello sociale europeo. Tra le suddette questioni figura la prospettiva di genere, che sarà tuttavia sviluppata in un apposito parere (SOC/662), complementare al presente parere.

2.2.

Il CESE apprezza il lavoro svolto dall'OIL e da Eurofound sulle metodologie e sui concetti relativi al telelavoro che consentono di raffrontare i dati a livello europeo e internazionale (1).

2.3.

In linea con questo lavoro, il CESE utilizza il termine telelavoro in riferimento all'attività che lavoratori svolgono a distanza, al di fuori dei locali dell'impresa e utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC). Il luogo in cui si svolge il lavoro e l'impiego delle TIC sono pertanto due degli aspetti fondamentali del telelavoro. Il CESE riconosce che esistono diverse modalità di telelavoro, a seconda delle leggi e delle prassi nazionali in vigore. Il presente parere si concentra sul telelavoro dei lavoratori dipendenti, senza prendere in considerazione la problematica dei lavoratori autonomi, che dovrà essere affrontata, in futuro, in un parere specifico.

2.4.

Il telelavoro è già oggetto di politiche volte a disciplinarlo. Sebbene non esistano direttive o norme specifiche sul telelavoro a livello europeo e internazionale, l'UE dispone di strumenti applicabili a questa fattispecie, quali la direttiva 2003/88/CE sull'organizzazione dell'orario di lavoro (2), la direttiva 89/391/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la sicurezza e la salute dei lavoratori durante il lavoro (3), la direttiva (UE) 2019/1152 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili nell'UE (4) e la direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'equilibrio tra attività professionale e vita familiare (5). Il CESE esorta gli Stati membri a procedere a un recepimento efficace di dette direttive.

2.5.

Anche le parti sociali europee si sono occupate di questo settore, e nel 2002 hanno firmato un accordo quadro sul telelavoro, attuato in modo non omogeneo nelle diverse parti d'Europa (accordo autonomo). In esso sono evidenziati aspetti quali il carattere volontario del telelavoro; la parità di trattamento rispetto ai lavoratori con mansioni analoghe della stessa impresa, con riferimenti specifici al carico di lavoro, all'accesso alla formazione e al godimento dei diritti collettivi; la reversibilità; l'inalterabilità dello status del lavoratore nonostante il passaggio al telelavoro; il rispetto della vita privata del telelavoratore; la protezione dei dati e il rispetto delle norme in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro. Al fine di verificare la corretta applicazione delle norme in materia di salute e sicurezza, il datore di lavoro, i sindacati/rappresentanti dei lavoratori e le altre autorità competenti hanno accesso al luogo di lavoro entro i limiti stabiliti dalle leggi nazionali e dai contratti collettivi. Se il telelavoro è svolto a domicilio, tale accesso è soggetto a previa notifica e consenso del lavoratore, e quest'ultimo ha il diritto di chiedere visite di ispezione.

2.6.

Nel giugno 2020 le parti sociali europee hanno concluso un accordo quadro autonomo sulla digitalizzazione riguardante 4 ambiti specifici, e più precisamente: competenze digitali e sicurezza del posto di lavoro; modalità di connessione e disconnessione; intelligenza artificiale e mantenimento del controllo umano; rispetto della dignità umana e sorveglianza. Il CESE ritiene necessario effettuare quanto prima una valutazione dei risultati emersi dall'attuazione delle disposizioni contenute nell'accordo. Il CESE invita la Commissione, gli Stati membri e le parti sociali a promuovere una rapida e corretta attuazione dell'accordo. Sarebbe eventualmente possibile avviare un'iniziativa legislativa europea, conformemente alle disposizioni del TFUE in materia di politica sociale (articoli 151 e seguenti), e/o a livello di Stato membro, per tutelare e rendere effettivo il diritto dei lavoratori alla disconnessione.

2.7.

Anche a livello delle parti sociali europee è stato svolto e continuerà a svolgersi un lavoro importante in un numero significativo di settori. L'elenco non esaustivo degli accordi in materia di telelavoro e digitalizzazione che illustrano questo impegno di dialogo sociale è riportato nell'allegato al presente parere.

2.8.

A livello di Stati membri, il diritto del lavoro disciplina aspetti pertinenti al telelavoro quali la durata e l'organizzazione dell'orario di lavoro, la prestazione di lavoro subordinato, nonché la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, con disposizioni specifiche tra cui l'obbligo di un contratto di lavoro scritto. L'accordo quadro sul telelavoro ha influito sul contenuto delle norme adottate.

2.9.

Il telelavoro è stato e continuerà a essere oggetto di contrattazione collettiva e di accordi conclusi a livello nazionale (in alcuni casi di natura tripartita), settoriale o aziendale, il cui contenuto è stato influenzato anche dall'accordo europeo del 2002. I negoziati avvengono spesso a livello di impresa, pertanto i contenuti concordati sono meno noti (6).

2.10.

Gli Stati membri dell'Europa orientale costituiscono un'eccezione a questa realtà. Il CESE invita le parti sociali di questi Stati membri a negoziare o aggiornare le convenzioni in materia di telelavoro.

2.11.

Secondo i dati dell'indagine europea sulle condizioni di lavoro condotta nel 2015, la percentuale complessiva dei lavoratori era elevata nei paesi dell'Europa del Nord — come Danimarca (37 %), Svezia (33 %) e Paesi Bassi (30 %) –, mentre era media in paesi come Lussemburgo (26 %), Francia (25 %), Estonia (24 %), Belgio (24 %) e Finlandia (24 %), e bassa in metà dei paesi dell'UE, con percentuali comprese tra il 12-13 % (Germania, Spagna, Bulgaria, Lituania, Romania) e il 7-11 % (Italia, Repubblica ceca, Polonia, Slovacchia, Portogallo e Ungheria). Va osservato che, in generale, metà dei telelavoratori rientra nella categoria «occasionale» e poco meno di 1/4 nella categoria «strutturale» (home-based telework) (7).

2.12.

Sono disponibili i risultati di alcune recenti ricerche (8):

2.12.1.

Nel 2019 solo il 5,4 % degli occupati nell'UE-27 lavorava abitualmente da casa, una percentuale quasi invariata nell'ultimo decennio; tuttavia, tra il 2009 e il 2019, la percentuale di coloro che telelavoravano in modo occasionale è passata dal 5,2 % al 9 %; secondo gli studi dell'OIL, l'incidenza del telelavoro (anche «mobile») è dell'8 % per l'insieme della forza lavoro dell'UE, rispetto al 20 % negli Stati Uniti e al 16 % in Giappone (9).

2.12.2.

La prevalenza del telelavoro varia notevolmente a seconda dei settori e delle professioni, ed è particolarmente elevata nei settori dell'informazione e della tecnologia e nei settori ad alta intensità di conoscenza, nonché tra i professionisti altamente qualificati. La struttura industriale degli Stati membri, la distribuzione dell'occupazione per dimensione aziendale, il tasso di lavoro autonomo e le competenze digitali dei lavoratori sono alcuni dei fattori che spiegano le differenze e le variazioni nell'incidenza del telelavoro tra i diversi paesi.

2.12.3.

Le disparità nell'accesso al telelavoro e nella protezione di cui beneficiano i lavoratori possono far aumentare le disuguaglianze tra i lavoratori, compresa la questione di genere trattata nel parere SOC/662, e devono essere affrontate.

2.12.4.

Lo sviluppo delle competenze digitali dei lavoratori è fondamentale per affrontare le sfide derivanti dai cambiamenti tecnologici e dalle nuove modalità di lavoro (nel 2019 era stata impartita una formazione in materia di competenze digitali in meno del 25 % delle imprese dell'UE, e questa percentuale variava dal 6 % della Romania fino al 37 % della Finlandia).

2.13.

Con lo scoppio della pandemia di COVID-19, molti milioni di lavoratori in Europa hanno iniziato a lavorare da casa, ed Eurofound stima che circa il 40 % sia passato al telelavoro a tempo pieno a causa della pandemia. Nella maggioranza dei casi, ciò è obbligatorio a seguito di decisioni adottate dalle autorità pubbliche per motivi di controllo sanitario.

2.14.

Il CESE si richiama ai propri svariati pareri (10) su questioni relative al futuro del lavoro, alla digitalizzazione, all'organizzazione dell'orario di lavoro e all'equilibrio tra vita professionale e vita privata.

3.   Opportunità e rischi del telelavoro

3.1.

Per le imprese, il telelavoro può portare ad un aumento della produttività, ma può creare difficoltà sul piano della cultura organizzativa e dell'organizzazione del lavoro. Dal punto di vista delle imprese, il ricorso al telelavoro comporta il perseguimento di molteplici obiettivi, tra i quali (11): i. organizzare il lavoro sulla base dei risultati, con una maggiore autonomia e responsabilità dei lavoratori a questo riguardo; ii. lavorare con maggiore produttività ed efficienza (con meno interruzioni); iii. risparmiare in termini di spazio (locali/uffici) e di costi associati; iv. agevolare l'accesso al lavoro per talune categorie di lavoratori (con responsabilità di assistenza o con disabilità motoria).

3.2.

Per i lavoratori, il telelavoro può facilitare la conciliazione tra vita professionale e vita privata e ridurre i costi associati al pendolarismo. In generale, il telelavoro può portare a un aumento dell'autonomia, della concentrazione e della produttività (12). Tuttavia, l'autonomia non elimina sempre gli effetti negativi sulla salute e sul benessere, e può addirittura portare a intensificare il lavoro se combinata con un carico di lavoro eccessivo e con culture organizzative dominate dalla competizione volte a imporre prestazioni lavorative elevate, con conseguenti carichi di lavoro eccessivi (e non retribuiti) e periodi di riposo insufficienti (13).

3.3.

Il CESE sottolinea che il telelavoro costituisce un fattore positivo per lo sviluppo sostenibile e la decarbonizzazione dell'economia e anche per agevolare la mobilità urbana.

3.4.

Il CESE osserva che, grazie al telelavoro, l'impatto negativo della pandemia di COVID-19 è stato notevolmente ridotto. L'aumento significativo del ricorso al telelavoro ha permesso a molti settori dell'economia di rimanere in vita.

3.5.

Il CESE osserva che la dissoluzione dei confini tra orario di lavoro e orario non lavorativo può portare a un aumento delle ore effettivamente prestate e a una maggiore intensità di lavoro, a difficoltà nello staccarsi dall'attività lavorativa e a una riduzione del tempo dedicato alla famiglia. La misurazione e il monitoraggio degli orari di lavoro costituiscono una sfida importante per le amministrazioni degli ispettorati del lavoro degli Stati membri che deve essere affrontata in modo adeguato.

3.6.

La ricerca mette in risalto i rischi per i lavoratori, e non solo quelli relativi ai diversi tipi di isolamento —come lo stress, la depressione e l'ansia —ma anche i rischi muscolo-scheletrici, la cefalea, la stanchezza, i disturbi del sonno e i nuovi fenomeni digitali come il «presenteismo virtuale». L'effetto del presenteismo sulla vita lavorativa varia. Secondo Eurofound, l'esperienza è negativa per alcuni lavoratori, mentre altri sono soddisfatti di poter lavorare da casa invece di recarsi sul luogo di lavoro quando si sentono male. Tuttavia, ciò non dovrebbe ledere il diritto al congedo per malattia. Il telelavoro pone inoltre notevoli difficoltà per quanto riguarda l'organizzazione e la partecipazione alle attività sindacali, la mancanza di visibilità, le violazioni della vita privata e la dispersione dei telelavoratori.

3.7.

Il CESE osserva che vi sono altri rischi associati al telelavoro, come quelli in materia di cibersicurezza, che dovrebbero essere affrontati in modo adeguato per difendere le imprese e proteggere la vita privata dei telelavoratori. Un altro rischio associato al telelavoro può essere l'impatto negativo sulle culture organizzative esistenti in unità che producono beni e servizi o sono di natura associativa e/o volontaria.

3.8.

Il telelavoro richiede competenze in materia di TIC e la disponibilità di attrezzature e servizi, nonché condizioni abitative e di altro tipo adeguate allo svolgimento del lavoro, il che solleva la questione delle disuguaglianze economiche e sociali.

3.9.

Il CESE riconosce che il telelavoro può facilitare l'inclusione nel mercato del lavoro di alcuni gruppi discriminati, in particolare le persone con disabilità, le donne incinte e i genitori soli, che spesso incontrano ostacoli strutturali all'accesso all'occupazione.

3.10.

Il CESE è del parere che, dal punto di vista normativo, gli aspetti essenziali consistano nel garantire che il telelavoro sia volontario e reversibile (salvo qualora, in casi eccezionali come la pandemia, le autorità pubbliche lo impongano), che i telelavoratori godano degli stessi diritti, individuali e collettivi, dei lavoratori con mansioni analoghe delle imprese per le quali prestano la propria attività lavorativa e che il regime di telelavoro sia stabilito per iscritto; occorre inoltre che siano adottate, ove necessario, misure specifiche tese a garantire l'effettività dei diritti dei telelavoratori e la parità di trattamento rispetto agli altri lavoratori.

3.11.

Il CESE ritiene che la regolamentazione del telelavoro possa garantire condizioni di lavoro dignitose e contribuire a ridurre le disuguaglianze e la povertà lavorativa (14).

3.12.

Il CESE ritiene che i datori di lavoro abbiano la responsabilità di formare i lavoratori, nonché di assicurare la fornitura, l'installazione e la manutenzione delle attrezzature necessarie al telelavoro. Al datore di lavoro andrebbero direttamente addebitati i costi sostenuti nel telelavoro, in particolare quelli connessi alla comunicazione (materiali di consumo, telefoni cellulari, collegamento a Internet).

3.13.

Devono essere garantite tutte le misure necessarie per proteggere i dati relativi al telelavoro, in particolare i dati personali dei telelavoratori.

3.14.

Il CESE osserva che si è registrato un forte aumento dei sistemi di sorveglianza, controllo e monitoraggio dell'attività dei telelavoratori da parte delle imprese in generale. Il CESE raccomanda che il ricorso a tali strumenti di controllo tenga conto dei principi in materia di protezione dei dati e, se necessario, sia inquadrato da una futura normativa europea e/o dalla contrattazione collettiva a livello nazionale, regionale, settoriale e aziendale tra le parti sociali degli Stati membri.

4.   Le sfide del telelavoro

4.1.   Organizzazione dell'orario di lavoro

4.1.1.

Il CESE constata che le ricerche sono unanimi quanto agli effetti del telelavoro sull'orario di lavoro, e individuano nella tendenza a prolungare l'orario stesso il principale svantaggio di questa forma di lavoro (15). Il lavoratore è autorizzato a strutturare autonomamente la propria giornata lavorativa ed evita il pendolarismo, ma la contropartita è l'estensione del lavoro alle ore serali e al fine settimana.

4.1.2.

Il CESE prende atto con soddisfazione che le parti sociali europee hanno recentemente convenuto che periodici scambi di opinioni tra dirigenti e lavoratori e/o i loro rappresentanti sul carico di lavoro e sui processi lavorativi (16) figurano tra le misure da prendere in considerazione nel quadro del processo di partenariato congiunto che costituisce la base dell'accordo.

4.1.3.

In effetti, da uno studio di Eurofound (17) risulta che:

4.1.3.1.

nel telelavoro «strutturale», circa il 30 % dei lavoratori lavora nel tempo libero ogni giorno o più volte alla settimana; circa il 50 % deve interrompere il lavoro per svolgere compiti imprevisti e circa il 20 % lavora più di 48 ore settimanali (circa il 30 % se è «mobile» e il 10 % se è «occasionale»);

4.1.3.2.

nel telelavoro «strutturale», circa il 40 % dei lavoratori riposa per meno di 11 ore (circa il 25 % per il telelavoro «occasionale» e circa il 60 % per quello «mobile»).

4.1.4.

Le indagini di Eurofound mostrano che l'intensità del lavoro rappresenta un problema comune nei paesi europei (ad esempio, il 37 % dei lavoratori riferisce di scadenze ravvicinate) e che è più frequente tra i telelavoratori, in particolare quelli «mobili» (18).

4.1.5.

Occorre valutare le conseguenze per la salute e il benessere dell'uso intensivo delle TIC, come il lavoro davanti allo schermo di un computer o allo smartphone. Gli effetti negativi, che possono essere amplificati dal telelavoro, riguardano la pressione psicologica («stress»), l'affaticamento degli occhi, l'ansia, la cefalea, la stanchezza, i disturbi del sonno e i disturbi muscoloscheletrici (19).

4.1.6.

Sebbene esistano norme applicabili al telelavoro, è necessario valutare se la direttiva sull'orario di lavoro e altre direttive di cui al punto 2.4, oppure l'accordo sul telelavoro (2002) e l'accordo sulla digitalizzazione (2020), siano sufficienti per proteggere tali lavoratori (20). A questo proposito, il CESE rileva l'importanza della giurisprudenza europea, secondo cui «(…) gli Stati membri devono imporre ai datori di lavoro l'obbligo di predisporre un sistema oggettivo, affidabile e accessibile che consenta la misurazione della durata dell'orario di lavoro giornaliero svolto da ciascun lavoratore» (21). Il CESE osserva che spetta agli Stati membri definire le modalità specifiche di attuazione di tale sistema, tenendo conto, tra l'altro, delle differenze tra settori e attività (22).

4.1.7.

In tale prospettiva, il CESE propone che, nel contesto del telelavoro e nel rispetto della legislazione europea e nazionale e della contrattazione collettiva a livello nazionale, regionale, settoriale o di singola azienda, le imprese utilizzino meccanismi adeguati che consentano di misurare l'orario di lavoro normale e quello straordinario.

4.1.8.

Secondo il CESE, nella parità di trattamento rispetto ai lavoratori con mansioni analoghe della stessa impresa rientrano le condizioni di salute e sicurezza sul lavoro, un'organizzazione del lavoro tale da garantire che il carico di lavoro sia analogo e il diritto dei sindacati/rappresentanti dei lavoratori di poter accedere ai luoghi in cui è prestato il telelavoro, entro i limiti stabiliti dalle leggi e dai contratti collettivi nazionali.

4.1.9.

I telelavoratori non possono essere svantaggiati nella loro vita lavorativa, in particolare per quanto riguarda lo sviluppo della carriera professionale, la formazione continua, l'accesso alle informazioni interne dell'impresa, la partecipazione e la rappresentanza sindacali, i diritti specifici dei lavoratori (medicina del lavoro, assicurazioni, ecc.) e il godimento di altri diritti specifici esistenti nell'impresa.

4.2.   Equilibrio tra vita professionale e vita privata

4.2.1.

Una delle forze trainanti alla base dell'espansione del telelavoro è il fatto che questa forma di lavoro sembri consentire un migliore equilibrio tra vita professionale e vita privata, nonché una migliore produttività, una maggiore lealtà e un minore avvicendamento del personale. Tuttavia, poiché è difficile giungere a conclusioni definitive in merito agli effetti del telelavoro sul mondo del lavoro basandosi sulle ricerche attualmente disponibili sull'argomento, la realtà potrebbe essere è ben più complessa e ambigua —e forse persino contraddittoria —rispetto a questo potenziale di vantaggi reciproci per i lavoratori e i datori di lavoro (23).

4.2.2.

Il CESE osserva che esiste una contraddizione tra la crescente flessibilità dell'orario di lavoro e l'obiettivo del lavoro dignitoso auspicato dall'OIL.

4.2.3.

Il CESE sottolinea che gli effetti negativi sull'equilibrio tra vita professionale e vita privata si amplificano nel caso dei telelavoratori e variano anche in funzione delle caratteristiche individuali del lavoratore, della cultura e dell'organizzazione del lavoro (24). Il CESE ritiene che un efficace recepimento della direttiva che disciplina la materia contribuirà certamente a migliorare le condizioni dei telelavoratori (25). Il Comitato invita quindi gli Stati membri a recepire e attuare correttamente questa direttiva.

4.2.4.

Il CESE osserva che gli effetti del telelavoro sull'equilibrio tra vita professionale e vita privata sono estremamente ambigui, se non contraddittori, e che sono necessarie ulteriori ricerche sul suddetto equilibrio (26).

4.2.5.

Il CESE richiama l'attenzione sulla necessità di una formazione adeguata, sia per i lavoratori che per il personale dirigente, sulle buone pratiche in materia di gestione del telelavoro e sul rispetto delle norme giuridiche e contrattuali, in particolare per quanto riguarda la promozione dell'equilibrio tra vita professionale e vita privata.

4.2.6.

Il CESE invita gli Stati membri a effettuare investimenti adeguati tesi alla creazione e/o allo sviluppo di servizi sociali di alta qualità per l'assistenza agli anziani e ai minori, con accesso universale, che potrebbero contribuire a garantire l'equilibrio tra vita professionale e vita privata.

4.3.   Diritto alla disconnessione

4.3.1.

Il CESE è consapevole che la cultura dell'always on, l'essere costantemente connessi e la mancanza di riposo per i telelavoratori creano importanti rischi fisici e psicosociali (27). Se si rimane connessi, è molto difficile rispettare i limiti tra lavoro retribuito e vita privata,

4.3.2.

Per limitare questi effetti negativi, di recente gli Stati membri hanno sviluppato delle politiche —benché seguendo approcci diversi —e/o le parti sociali e le imprese hanno lanciato iniziative sul diritto alla disconnessione che sono tese a proteggere i lavoratori nel loro tempo libero.

4.3.3.

Il fatto di rimanere sempre connessi comporta conseguenze negative. Le donne sono più svantaggiate in quanto sopportano l'onere del lavoro domestico non retribuito e dell'assistenza ai minori, agli anziani o agli ammalati (28).

4.3.4.

La legislazione disciplina la maggior parte delle questioni legate al telelavoro, pertanto la sua effettiva attuazione rimane molto pertinente. A livello europeo, nel giugno del 2020 è stato firmato un accordo quadro sulla digitalizzazione che riguarda, tra l'altro, le modalità del diritto alla disconnessione, il rispetto delle disposizioni in materia di orario di lavoro contenute nella legislazione e nei contratti collettivi e in altre disposizioni contrattuali, e il diritto del lavoratore a non essere contattabile dai datori di lavoro al di fuori dell'orario di lavoro. Il CESE osserva che tale accordo è in fase di attuazione da parte delle parti sociali negli Stati membri. Rimane tuttavia possibile un'iniziativa legislativa conformemente alle disposizioni del TFUE (articoli 151 e seguenti), per tutelare e rendere effettivo il diritto dei lavoratori alla disconnessione, evitando il deterioramento delle loro condizioni di lavoro.

4.3.5.

Negli Stati membri esistono posizioni diverse in merito all'instaurazione di un diritto alla disconnessione (29). Quattro paesi (Belgio, Spagna, Francia e Italia) hanno adottato una legislazione specifica. In due paesi si è svolta una discussione su progetti di legge (Portogallo) o vi è stato un processo di consultazione (Paesi Bassi), ma non è stata adottata alcuna legislazione specifica. In altri Stati membri le posizioni divergono: in alcuni casi, i sindacati invocano una legislazione specifica, perché la normativa esistente non è considerata sufficiente; in altri, ritengono che la contrattazione collettiva sia la migliore forma di regolamentazione; in altri ancora, sostengono che la normativa che disciplina l'orario di lavoro sia sufficiente.

4.3.6.

Alla luce di questa situazione, il CESE accoglie con favore la risoluzione che il Parlamento europeo ha adottato il 21 gennaio 2021 e che la Commissione europea ha preso in considerazione nel piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali del 4 marzo, nell'ambito del capitolo sul telelavoro e il diritto alla disconnessione (30). In tale contesto, il CESE ritiene che il piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali debba affrontare in modo adeguato il diritto alla disconnessione.

4.3.7.

Il CESE sottolinea che, per quanto riguarda il diritto alla disconnessione, le ore di lavoro straordinario non costituiscono di per sé un problema, a condizione che rispettino le norme stabilite, in particolare il tetto massimo, e che sia garantito che tutti i lavori eseguiti siano retribuiti in base al quadro giuridico di ciascun paese.

5.   Azioni della Commissione europea, degli Stati membri e delle parti sociali

5.1.

Il CESE rileva la necessità di incrementare la quantità e la qualità delle informazioni statistiche — nonché di intensificare la ricerca — in materia di telelavoro, al fine di individuare le migliori pratiche e analizzarne l'impatto sulla vita dei lavoratori, delle imprese e della società. Il CESE esorta la Commissione europea a migliorare la ricerca sul telelavoro e sui suoi effetti, a promuovere lo scambio tra gli Stati membri delle migliori pratiche in materia di organizzazione dell'orario di lavoro, equilibrio tra vita professionale e vita privata e diritto alla disconnessione, e infine a sostenere lo sviluppo della necessaria transizione delle competenze, nel rispetto del dialogo sociale e della contrattazione collettiva tra le parti sociali ai diversi livelli.

5.2.

Il CESE sottolinea che negli accordi del 2002 e del 2020 figurano i principi fondamentali in grado di amplificare gli effetti positivi del telelavoro e di ridurne al minimo gli effetti negativi.

5.3.

Il CESE invita la Commissione europea e gli Stati membri a seguire da vicino l'attuazione degli accordi del 2002 e del 2020 e, se necessario, ad apportare adeguamenti alla normativa esistente sulla base dell'esperienza maturata con la pandemia —nonché a elaborare una nuova regolamentazione —al fine di promuovere gli elementi positivi del telelavoro e tutelare i diritti fondamentali dei lavoratori. Si sta accelerando il ritmo con cui i cambiamenti tecnologici prendono piede nel mondo del lavoro e le nuove modalità di lavoro si diffondono, ed è possibile che sia necessario adeguare le norme e le pratiche alle nuove circostanze del futuro.

5.4.

Il CESE richiama l'attenzione sulla necessità che gli Stati membri, con la partecipazione delle parti sociali, garantiscano un quadro nazionale adeguato per il telelavoro, che definisca le regole del caso per le imprese e i lavoratori interessati dalla sua adozione, tenendo conto degli accordi di cui sopra.

5.5.

In particolare, l'organizzazione dell'orario di lavoro, i rischi per la salute e la sicurezza sul lavoro, l'equilibrio tra vita professionale e vita privata, il diritto alla disconnessione e l'effettività dei diritti dei lavoratori nel telelavoro sono questioni che meritano una particolare attenzione.

5.6.

Il CESE è convinto che i problemi del telelavoro debbano trovare soluzione nel quadro degli orientamenti del pilastro europeo dei diritti sociali e degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

5.7.

Il CESE ritiene che la partecipazione e il coinvolgimento delle parti sociali a tutti i livelli, in particolare attraverso la contrattazione collettiva, siano essenziali per trovare soluzioni equilibrate, dignitose ed eque.

5.8.

Secondo il CESE, la Commissione europea, l'OIL e l'OCSE dovrebbero avviare un processo congiunto, basato sugli studi relativi all'impatto del telelavoro, teso a elaborare una convenzione OIL sul telelavoro. Il CESE ritiene inoltre che condizioni di telelavoro dignitose debbano far parte dell'agenda dell'OIL per il lavoro dignitoso e dei corrispondenti programmi nazionali.

---

(1)  Alex Soojung-Kim Pang (2017), Rest — Why you get more done when you work less (Riposatevi — Perché si è più produttivi lavorando meno).

(2)  GU L 299 del 18.11.2003, pag. 9.

(3)  GU L 183 del 29.6.1989, pag. 1.

(4)  GU L 186 del 11.7.2019, pag. 105.

(5)  GU L 188 del 12.7.2019, pag. 79.

(6)  Eurofound e OIL (2017), Working anytime, anywhere: The effects on the world of work (Lavorare in qualsiasi momento e ovunque: gli effetti sul mondo del lavoro), pagg. 51-54 [nel prosieguo, «Eurofound e OIL (2017)»].

(7)  Commissione europea (2020), Telework in the EU before and after the COVID-19: where we were, where we head to. Science for Policy Briefs, (Il telelavoro nell'UE prima e dopo la COVID-19: dove eravamo, dove stiamo andando).

(8)  Ibidem.

(9)  OIL (2019), Telework in the 21st century (Il telelavoro nel XXI secolo), pag. 294.

(10)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 44, GU C 197 dell'8.6.2018, pag. 45, GU C 237 del 6.7.2018, pag. 8, GU C 367 del 10.10.2018, pag. 15, GU C 440 del 6.12.2018, pag. 37, GU C 232 del 14.7.2020, pag. 18.

(11)  Eurofound e OIL (2017), pag. 51.

(12)  Eurofound (2020), Telework and ICT-based mobile work: flexible working in the digital age (Telelavoro e lavoro mobile basato sulle TIC: il lavoro flessibile nell'era digital"), pag. 53 [di seguito «Eurofound (2020)»].

(13)  Eurofound e OIL (2017), pag. 40.

(14)  Cfr. la risoluzione adottata di recente dal Parlamento europeo.

(15)  OIL (2019), Telework in the 21st century (Il telelavoro nel XXI secolo), pag. 298.

(16)  Accordo quadro autonomo delle parti sociali europee sulla digitalizzazione, giugno 2020, pag. 10.

(17)  Further exploring the working conditions of ICT-based mobile workers and home-based teleworkers (Approfondire le condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che utilizzano le TIC e dei telelavoratori a domicilio), documento di lavoro, 2020, pagg. 23-33.

(18)  Eurofound (2016), Sesta indagine europea sulle condizioni di lavoro — Relazione di sintesi, pagg. 47-51. Cfr. anche la nota precedente.

(19)  Sulle implicazioni del telelavoro per la salute e il benessere, cfr. Eurofound (2020), pagg. 27-35.

(20)  Eurofound e OIL (2020), pag. 54.

(21)  Sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea nella causa C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, punto 60. In materia di telelavoro, cfr. anche altra giurisprudenza: C-518/15; C-344/19; C-580/19; C-214/20; C-84/94.

(22)  Ibidem, causa C-55/18, ECLI: EU:C:2019:402, punto 63.

(23)  OIL (2019), Telework in the 21st century (Il telelavoro nel XXI secolo), pag. 302.

(24)  La fonte principale è Eurofound (2020), pagg. 13-26.

(25)  Eurofound e OIL (2020), pag. 54.

(26)  Eurofound e OIL (2017), pagg. 33 e 40.

(27)  Eurofound e OIL (2017), pag. 37.

(28)  Cfr. il parere del CESE SOC/662 (cfr. pag. 13 della presente Gazzetta ufficiale).

(29)  La fonte principale è Eurofound (2020), pagg. 13-26.

(30)  Cfr. la risoluzione adottata di recente dal Parlamento europeo.

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Telelavoro e parità di genere — Condizioni affinché il telelavoro non aggravi la distribuzione ineguale dell'assistenza non retribuita e del lavoro domestico tra donne e uomini e costituisca un motore per la promozione della parità di genere»

[parere esplorativo richiesto dalla presidenza portoghese]

(2021/C 220/02)

Relatrice:	Milena ANGELOVA
Correlatrice:	Erika KOLLER

Parere richiesto dalla presidenza portoghese del Consiglio	Lettera del 26.10.2020
Base giuridica	Art. 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Adozione in sezione	11.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	219/10/18

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il telelavoro è una forma di lavoro ben nota da molto tempo. Tuttavia, la sua diffusione è aumentata in modo sostanziale per effetto delle misure rese necessarie dalla pandemia di COVID-19, in seguito alle quali ormai oltre un terzo degli occupati lavora da casa, con una percentuale maggiore di donne che di uomini (1). Sono generalmente le donne a svolgere la maggior parte del lavoro di assistenza e domestico, ragion per cui esse ravvisano nel telelavoro la sola possibilità di conciliare tali prestazioni non remunerate con la loro occupazione retribuita. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) desidera richiamare l'attenzione proprio sul rischio che si ricorra al telelavoro in quanto rappresenta una possibilità di far fronte al doppio onere del lavoro retribuito e di quello non retribuito. Pertanto, il CESE accoglie con favore la campagna della Commissione europea per lottare contro gli stereotipi di genere (2), ribadisce la necessità di un cambiamento culturale e di rimuovere tutti gli ostacoli strutturali allo scopo di promuovere una distribuzione più equa del lavoro domestico non retribuito, ed esorta gli Stati membri ad attuare in maniera efficiente e tempestiva la direttiva sull'equilibrio tra attività professionale e vita privata.

1.2.

Poiché la pandemia costituisce una situazione eccezionale, è necessario valutare i legami tra il telelavoro e la parità di genere adottando una prospettiva più generale e a più lungo termine. Durante la pandemia, infatti, il telelavoro è, laddove possibile, reso obbligatorio in quanto misura di protezione della salute, nonché accompagnato da numerosi tratti distintivi di carattere eccezionale e restrittivo. In condizioni normali, invece, il telelavoro è effettuato su base volontaria, in modo da permettere una strutturazione del lavoro tale da soddisfare nella maniera più idonea gli obiettivi e le esigenze generali delle imprese e delle organizzazioni, nonché i bisogni sia dei datori di lavoro che dei lavoratori, nel rispetto del quadro giuridico e normativo nazionale e unionale (3) e dei risultati del dialogo sociale, con tutte le modalità pratiche definite nei contratti e/o negli accordi collettivi di lavoro.

1.3.

Il telelavoro offre molte opportunità di contribuire alla parità di genere: ad esempio, una maggiore partecipazione al mercato del lavoro; una maggiore flessibilità nell'organizzazione dell'orario di lavoro e nel combinare compiti di assistenza non retribuiti e lavoro retribuito, il che a sua volta può migliorare la partecipazione al mercato del lavoro; l'aumento della produttività dovuto al miglioramento delle prestazioni; una maggiore corrispondenza geografica tra domanda e offerta di lavoro, senza necessità di trasferirsi in un altro luogo; risparmi di tempo e di costi grazie all'eliminazione o alla diminuzione del pendolarismo ecc. Allo stesso tempo, il telelavoro presenta alcuni rischi e può comportare alcune sfide: ad esempio, la possibilità che il lavoratore diventi invisibile nella comunità di lavoro; l'esclusione dalle strutture di sostegno ufficiali e non ufficiali, dai contatti personali con i colleghi e dall'accesso alle informazioni, dalle opportunità di promozione e formazione; il possibile aumento delle disuguaglianze di genere e del rischio di violenza e di molestie. Per le donne, ciò può significare un aumento delle già forti disparità di genere esistenti. Per riuscire veramente ad attenuare tali rischi, è necessaria un'adeguata analisi di genere, in quanto anche le politiche che potrebbero sembrare neutre dal punto di vista del genere possono, in realtà, non tenere conto del genere e avere un impatto negativo sulle donne. Occorre pertanto compiere ogni sforzo per conseguire un impatto positivo.

1.4.

Il CESE prende atto del quadro legislativo e contrattuale vigente in materia di telelavoro, comprendente la direttiva sull'orario di lavoro, la direttiva sulla sicurezza e la salute dei lavoratori, la direttiva sull'equilibrio tra attività professionale e vita privata e gli accordi quadro autonomi delle parti sociali europee sul telelavoro (2002) e sulla digitalizzazione (2020). Osserva inoltre che ad oggi non esiste un quadro europeo consolidato in materia di telelavoro, e richiama la necessità, rilevata dal Parlamento europeo, di «un quadro legislativo volto a regolamentare le condizioni del telelavoro all'interno dell'UE, al fine di garantire condizioni lavorative e occupazionali dignitose nell'economia digitale, contribuendo in tal modo a ridurre le disuguaglianze e ad affrontare la povertà lavorativa». Raccomanda pertanto di effettuare una valutazione delle norme esistenti per determinarne l'efficacia alla luce della rapida espansione del telelavoro, della consapevolezza dei nuovi rischi che esso pone e degli insegnamenti tratti dall'esperienza. In particolare, incoraggia le parti sociali a riesaminare l'accordo quadro del 2002 sul telelavoro e ad imprimere ad esso un nuovo slancio.

1.5.

Le parti sociali possono svolgere un ruolo importante nel promuovere il telelavoro in una forma che contribuisca alla parità di genere, promuovendo il benessere sul lavoro e la produttività, per esempio attraverso la contrattazione collettiva. Considerata la notevole varietà dei luoghi di lavoro, i risultati migliori possono essere raggiunti con misure mirate a livello di impresa e di luogo di lavoro. Benché spetti ai datori di lavoro decidere in merito all'organizzazione del lavoro, il dialogo sociale è uno strumento essenziale nei luoghi di lavoro per affrontare questioni come quelle riguardanti le retribuzioni, l'orario di lavoro, la connettività e le sue modalità concrete, la salute e la sicurezza, la formazione e lo sviluppo delle competenze nel contesto del telelavoro.

1.6.

Tra i prerequisiti fondamentali di un telelavoro neutro dal punto di vista del genere figura senz'altro l'accessibilità delle tecnologie, delle strutture e delle competenze necessarie. Il CESE ribadisce la sua richiesta di investire nelle infrastrutture e nei collegamenti digitali per tutti, compresi gli spazi locali condivisi che agevolano il telelavoro all'esterno del domicilio, nonché di potenziare le competenze digitali prestando una particolare attenzione alle donne, per metterle in condizione di partecipare pienamente ai mercati del lavoro e per affrontare qualsiasi forma di divario digitale (4).

1.7.

La disponibilità e l'accessibilità, anche economica, delle infrastrutture e dei servizi di assistenza per i bambini, le persone con esigenze particolari e gli anziani sono un altro prerequisito fondamentale per un telelavoro, e più in generale un lavoro, rispettoso della parità di genere. Il CESE chiede un «Care Deal per l'Europa», che garantisca la prestazione di servizi di migliore qualità per tutti durante tutto l'arco della vita; ed esorta gli Stati membri a garantire la disponibilità di servizi di assistenza di alta qualità, a un costo abbordabile, accessibili e diversificati, in grado di rispondere alle diverse richieste e situazioni, e ad investire in servizi siffatti.

1.8.

Il telelavoro rischia di rendere il lavoratore invisibile per la comunità di lavoro, privandolo delle strutture di sostegno formali e informali, dei contatti personali con i colleghi e dell'accesso alle informazioni. Per il telelavoratore in genere, questo può comportare la mancata considerazione ai fini delle promozioni, la perdita di opportunità di formazione e una carenza di informazioni importanti sulla retribuzione e sui diritti dei lavoratori. Per le donne, tutto ciò rischia di rendere ancora più forti le disparità di genere già esistenti, come il divario retributivo rispetto agli uomini. La direttiva sulla trasparenza retributiva, proposta il 4 marzo scorso dalla Commissione europea, potrebbe costituire uno strumento importante per affrontare il problema della carenza di informazioni causata dalla suddetta invisibilità.

1.9.

Per mettere il settore privato in condizione di innovare e investire in nuovi metodi e di creare nuovi posti di lavoro per un'occupazione inclusiva, nonché per incoraggiarlo ad agire in tal senso, è essenziale che l'UE garantisca condizioni favorevoli all'imprenditorialità e all'attività d'impresa e promuova la digitalizzazione, in particolare per le microimprese e le PMI. Parimenti, il settore pubblico è un datore di lavoro importante, nel quale è necessario investire adeguatamente per garantire condizioni di lavoro dignitose e la modernizzazione delle infrastrutture al fine di conseguire gli obiettivi della digitalizzazione. È inoltre necessaria una stretta e agevole cooperazione, a livello pratico, tra il settore pubblico e quello privato, nei settori delle infrastrutture digitali, dell'istruzione e della formazione, della sanità e dei servizi sociali, nonché della ricerca e dell'innovazione.

1.10.

Il CESE chiede che siano condotte ricerche sulle implicazioni di genere e sui prerequisiti del telelavoro in condizioni in cui la pandemia non sia l'aspetto dominante, tenendo conto degli sviluppi a lungo termine in diversi settori dell'economia e della società, nonché raccogliendo e diffondendo le buone pratiche esistenti in tutta l'UE. Ciò consentirebbe un approccio sensibile alla dimensione di genere nella realizzazione della necessaria innovazione tecnologica e sociale, per fare in modo che il telelavoro contribuisca a promuovere la parità di genere (5).

1.11.

Poiché le tradizioni e gli atteggiamenti socioculturali delle persone determinano le implicazioni del telelavoro sulla parità di genere, il CESE invoca azioni e campagne mirate per smussare ed estirpare i modi di pensare stereotipati. Il CESE incoraggia le parti sociali e le organizzazioni della società civile a livello europeo e nazionale ad assumere un ruolo attivo nella promozione di ruoli familiari e scelte di vita di donne e uomini — per quanto riguarda gli studi, la professione e il posto di lavoro — non determinati da stereotipi.

1.12.

Il CESE invita i responsabili decisionali dell'UE e dei singoli Stati membri a compiere ogni sforzo, dialogando e collaborando con le parti sociali, per combattere ogni forma di violenza contro le donne, anche sul posto di lavoro, a casa e online; e invita gli Stati membri a ratificare rapidamente la convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) sull'eliminazione della violenza e delle molestie nel mondo del lavoro (C190 — convenzione sulla violenza e sulle molestie, 2019) e la convenzione di Istanbul.

2.   Osservazioni generali

2.1.

Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della presidenza portoghese di chiedergli di elaborare due pareri esplorativi, che si completeranno a vicenda, finalizzati a un'analisi più approfondita del telelavoro che tenga conto degli insegnamenti tratti durante la pandemia. Ciò potrebbe inoltre dare indicazioni più precise sull'attuazione della direttiva sull'equilibrio tra attività professionale e vita privata, oltre a incoraggiare l'applicazione di condizioni corrispondenti alle buone pratiche nel quadro dell'adozione del telelavoro. I due pareri in questione contribuiranno al futuro progetto di conclusioni del Consiglio nel primo semestre del 2021.

2.2.

La rapida digitalizzazione dell'economia e della società, notevolmente accelerata dalla pandemia di COVID-19, ha stimolato la diffusione del telelavoro, con il risultato che, nel luglio 2020, il 34 % dei dipendenti lavorava esclusivamente, e il 14 % in parte, da casa (6). Se è vero che la situazione sanitaria attuale permette di comprendere questa grande diffusione, tuttavia occorre rivolgere l'attenzione al telelavoro svolto in condizioni normali, non influenzate dalla pandemia.

2.3.

Sebbene la parità di genere dipenda da numerosi fattori, e il telelavoro abbia anche svariate conseguenze economiche e sociali che non incidono su tale parità, il presente parere esplorativo esamina specificamente i legami tra il telelavoro e la parità di genere, come richiesto dalla presidenza portoghese. L'obiettivo è trovare modi per fare del telelavoro uno dei motori per promuovere la parità di genere ed evitare di aggravare l'ineguale ripartizione del carico dell'assistenza non retribuita e del lavoro domestico tra donne e uomini, considerato che il telelavoro può comportare sia benefici che rischi per quanto riguarda la parità di genere. Il CESE sottolinea la necessità di integrare la dimensione di genere nell'elaborazione delle politiche al fine di contribuire a ridurre i rischi e a cogliere le opportunità.

2.4.

Sfruttare il potenziale del telelavoro attenuando nel contempo i rischi ad esso correlati contribuisce a preservare i risultati positivi complessivi ottenuti in termini di parità di genere (7). Sebbene gli uomini abbiano maggiori probabilità delle donne di svolgere un lavoro mobile all'esterno dei locali del datore di lavoro, le donne lavorano da casa con maggiore regolarità rispetto agli uomini. Ciò può essere spiegato in una certa misura dai ruoli di genere e dai modelli di vita professionale e familiare propri dei singoli paesi e delle diverse culture (8). Di solito sono le donne a svolgere la maggior parte del lavoro di assistenza non retribuito nelle famiglie (9), un lavoro che, pur costituendo parte essenziale della vita sociale ed economica, tuttavia non è riconosciuto come tale. Se il telelavoro può contribuire a un migliore equilibrio tra vita professionale e vita privata, esso rischia però anche di far gravare un ulteriore peso sulle donne, che possono trovarsi a svolgere una parte ancora maggiore del lavoro domestico non retribuito ed essere nel contempo esposte ad altri rischi, come quello di subire violenza domestica e online o di perdere opportunità di carriera.

2.5.

Sia la società nel suo insieme che le imprese devono fare tutto il possibile per eliminare questi stereotipi di genere e per riconoscere le donne come lavoratrici a pieno titolo al di là delle loro numerose altre funzioni e qualità. Il costo economico e sociale di questi pregiudizi per la società è molto elevato. Le parti sociali e le organizzazioni della società civile di ogni ambito dovrebbero essere in grado di assumere un ruolo guida su questo tema, che è essenziale per i diritti umani e i diritti delle donne, ma anche per l'economia europea (10).

2.6.

Nel valutare l'impatto del telelavoro, è importante osservare che le implicazioni registrate nel periodo della pandemia possono differire notevolmente da quelle in condizioni normali. È probabile che tanto i benefici quanto gli svantaggi del telelavoro siano più evidenti durante la pandemia, quando il telelavoro è obbligatorio e la vita delle persone è per molti versi limitata, anche in ragione della condivisione dell'abitazione come spazio comune di lavoro/studio/vita per tutti i membri della famiglia. È quindi necessario adottare non solo una prospettiva a breve termine, ma soprattutto una prospettiva a lungo termine nel valutare le implicazioni del telelavoro per la parità di genere e il mondo del lavoro, anche con la dovuta attenzione a garantire condizioni di lavoro normali durante il telelavoro. In tempi normali, il telelavoro dovrebbe essere svolto sulla base di un accordo reciproco e su base volontaria, e tutte le sue modalità pratiche dovrebbero essere stabilite nell'ambito di un contratto di lavoro individuale e/o collettivo.

2.7.

Il CESE coglie anche l'occasione per definire alcuni elementi del parere come contributi alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) fissati nell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite, e in particolare degli OSS 5 (uguaglianza di genere) e 8 (lavoro dignitoso e crescita economica). Gli obiettivi dell'OSS 5 consistono nell'«eliminare a tutte le forme di discriminazione ed eliminare tutte le forme di violenza contro le donne e le ragazze» e nel riconoscere e valorizzare «la cura e il lavoro domestico non retribuito attraverso la fornitura di servizi pubblici, le politiche infrastrutturali e di protezione sociale e la promozione della responsabilità condivisa all'interno della famiglia e a livello nazionale». Un ulteriore obiettivo è quello di «migliorare l'uso della tecnologia, in particolare la tecnologia dell'informazione e della comunicazione, per promuovere l'empowerment delle donne». L'OSS 8 mira a «promuovere una crescita economica duratura, inclusiva e sostenibile, la piena e produttiva occupazione e un lavoro dignitoso per tutti» e include l'obiettivo di «raggiungere livelli più elevati di produttività economica attraverso la diversificazione, l'aggiornamento tecnologico e l'innovazione».

3.   Gli insegnamenti tratti dall'esperienza della pandemia: la prospettiva di genere

3.1.

Nel considerare la dimensione di genere del telelavoro, le esperienze acquisite nel periodo della pandemia possono insegnarci qualcosa. La pandemia mette in evidenza l'importanza del ruolo delle donne nell'economia, in quanto lavoratrici essenziali nel campo dell'assistenza che, nella maggior parte dei casi, operano «in prima linea» (11). Gli studi rivelano (12) che molte disparità strutturali di genere esistenti nel mercato del lavoro e nella società sono state esacerbate dalla pandemia, le cui conseguenze hanno colpito le donne in misura più che proporzionale. La presente sezione del parere verte su alcuni dati di cruciale importanza riguardanti il telelavoro (principalmente quello svolto da casa) durante la pandemia, in quanto la loro analisi in una prospettiva di genere può essere utile per promuovere la parità di genere.

3.2.

Nel tentativo di far fronte alla pandemia, il telelavoro è stato, ove possibile, reso obbligatorio; tuttavia, non per tutti i lavoratori è stato possibile lavorare a distanza. Si è constatato che il telelavoro è più diffuso nelle città che nelle zone rurali e tra le persone con un'istruzione universitaria. La sua incidenza, inoltre, varia a seconda dei settori, essendo maggiore in quelli dell'istruzione, dei servizi finanziari e della pubblica amministrazione e minore in quelli della sanità, dei trasporti, dell'agricoltura, del commercio e dell'ospitalità (13). Studi recenti forniscono dati sulle occupazioni che possono essere svolte in telelavoro, ma è ancora necessaria un'ulteriore analisi (14). È inoltre evidente che alcuni lavori non possono essere svolti a distanza e altri possono esserlo soltanto in misura molto limitata (15).

3.3.

Durante la pandemia il numero di donne che lavorano a distanza è maggiore di quello degli uomini. In questo periodo, mentre l'orario di lavoro settimanale viene ridotto per gli uomini più che per le donne, queste hanno maggiori probabilità di dover interrompere temporaneamente la loro attività lavorativa (venendo così collocate in aspettativa non retribuita). Una spiegazione plausibile è che, durante la pandemia di COVID-19, le donne e le madri lavoratrici subiscono l'impatto delle maggiori responsabilità domestiche a causa della chiusura dei luoghi di lavoro, delle scuole e dei centri di assistenza all'infanzia. Nelle famiglie con due persone che lavorano, nei casi in cui vi è possibilità di scelta, le donne hanno maggiori probabilità dei partner maschili di interrompere il lavoro per mettersi in aspettativa non retribuita (16). In molti Stati membri, durante la pandemia, il ridursi della gamma dei servizi di assistenza disponibili — sia per l'infanzia che di altro tipo — e la scarsa flessibilità delle strutture che erogano tali servizi hanno aggravato ulteriormente la situazione dei genitori e in particolare delle donne.

3.4.

Un quarto delle persone che lavorano a distanza è costituito da genitori di bambini di età inferiore ai 12 anni, e il 22 % di tali genitori ha difficoltà «molto più di altri gruppi a concentrarsi sul lavoro e a raggiungere un adeguato equilibrio tra vita professionale e vita privata» (17). In particolare per le donne con responsabilità di assistenza, il lavoro da casa è stato compromesso da diversi fattori: per esempio, da un lato la mancanza di uno spazio tranquillo in cui poter lavorare senza essere interrotte, ma anche la mancanza di tempo disponibile per dedicarsi al lavoro, e dall'altro la tendenza a lavorare più a lungo e persino a restare collegate tutto il giorno, nonché a non rispettare le modalità di connessione e di disconnessione. Una situazione, questa, che esige una migliore applicazione della legislazione vigente in materia e un monitoraggio più rigoroso da parte degli ispettori del lavoro, come pure una valutazione dell'adeguatezza del quadro esistente. I genitori soli, l'85 % dei quali nell'UE è costituito da donne, sono particolarmente vulnerabili in quanto nel loro caso la pandemia ha peggiorato un già fragile equilibrio tra vita professionale e vita privata (18).

3.5.

Vi sono inoltre indicazioni del fatto che le donne occupate in settori ad alta specializzazione, impegnativi e competitivi, ad esempio nel mondo accademico, sono state maggiormente colpite rispetto ai loro colleghi maschi (19) perché il fatto di dover svolgere anche prestazioni on retribuite di assistenza e lavoro domestico ne hanno ridotto la capacità di essere produttive e ne hanno ulteriormente compromesso le prospettive professionali. Analogamente, le imprenditrici che gestiscono piccole e medie imprese e si sforzano di proseguire l'attività durante i periodi di chiusura forzata e confinamento devono fare i conti con stretti vincoli di tempo, che sono andati a sommarsi ai gravi problemi finanziari (20).

3.6.

Il periodo della pandemia ha inoltre portato a un aumento allarmante della violenza, sia fisica che online, contro le donne, trovatesi a lavorare in un ambiente in cui le vittime sono molto più isolate dalle potenziali risorse e opportunità di aiuto (21). La violenza domestica è aumentata di un terzo nel corso della pandemia, durante la quale l'imperativo è quello di rimanere a casa e lavorare da lì ogni qual volta possibile in modo da ridurre la diffusione del virus (22); e i dati dimostrano che, con il telelavoro, sono aumentate anche le molestie sessuali online legate all'ambiente di lavoro.

4.   Opportunità, rischi e prerequisiti del telelavoro

4.1.

Per sfruttare al meglio il telelavoro per promuovere la parità di genere e facilitare l'equilibrio tra vita professionale e vita privata, è necessario un esame completo dei suoi potenziali benefici e rischi per le donne e gli uomini. Senza un'adeguata analisi di genere, politiche apparentemente «neutre» in termini di genere potrebbero in realtà essere «insensibili» alle specificità di genere e avere un impatto negativo sulle donne.

4.2.

Tra le opportunità offerte dal telelavoro figurano: — una maggiore flessibilità nell'organizzazione dell'orario di lavoro in generale e, in una certa misura, la disponibilità per le persone di maggiori opportunità di organizzare il proprio tempo per raggiungere i risultati attesi; — una maggiore flessibilità nel combinare le responsabilità di assistenza non retribuite con l'occupazione retribuita, il che può migliorare la partecipazione al mercato del lavoro; — l'opportunità di condividere in modo più equo la cura dei figli o dei familiari a carico quando entrambi i genitori lavorano da casa; — una migliore inclusione nel mercato del lavoro di coloro che sono limitati da barriere nella società o sul posto di lavoro, per esempio le persone con limitazioni dovute a una disabilità; — un aumento della produttività grazie a migliori prestazioni; — una migliore corrispondenza geografica tra domanda e offerta di lavoro senza la necessità di trasferirsi in un altro luogo, il che potrebbe tradursi in un'inversione di tendenza nella distribuzione regionale dei posti di lavoro tra città e zone rurali (23); — risparmi in termini di tempo e di costi dovuti all'eliminazione o alla diminuzione del pendolarismo.

4.3.

Correlativamente, al telelavoro può essere associata una serie di rischi, riscontrabili soprattutto in relazione alle seguenti sfide: — organizzazione dello spazio di lavoro a distanza e concentrazione sul lavoro, in particolare quando altri membri della famiglia lavorano o studiano da casa e quando lo spazio domestico è troppo piccolo per consentire uno spazio di lavoro separato; — accesso a strutture adeguate per ufficio, compreso il mobilio ergonomico, e ad attrezzature e programmi specifici o adattati, nonché alla formazione; — mancanza di contatti personali e di spirito di collaborazione tra colleghi e rischio di diventare «invisibili» nella comunità di lavoro; — ripartizione ancora più squilibrata — perché basata su ruoli professionali e familiari stereotipati — delle prestazioni di assistenza e lavoro domestico; — aumento della violenza di genere e delle molestie, comprese le molestie online, e mancanza di sostegno sociale quando ci si trova in una situazione di isolamento; — mancanza di movimento e interruzione della routine e delle abitudini quotidiane, nonché pressione derivante dalla necessità di combinare il lavoro con i compiti domestici e di evitare di cancellare i confini tra vita professionale e vita privata, il che può dar luogo a problemi di salute mentale e fisica, compreso un maggior numero di casi di burnout; — utilizzo improprio delle nuove possibilità di monitoraggio e abuso dei dati personali; — difficoltà — sia per i datori di lavoro che per i sindacati — nel controllare le condizioni di lavoro lavorando da casa; — questioni relative alla sicurezza informatica e all'applicazione del regolamento generale sulla protezione dei dati; — maggiore controllo sociale; — rischio di prolungare l'orario di lavoro e di fruire di periodi di riposo troppo brevi risultanti dal mancato rispetto delle modalità di connessione e disconnessione; — impossibilità o difficoltà per i sindacati di tutelare i diritti dei lavoratori; — incertezza circa le responsabilità del datore di lavoro di garantire la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, le condizioni di lavoro e l'applicazione dei contratti collettivi.

4.4.

La possibilità di svolgere lavoro a distanza poggia una serie di presupposti, a cominciare da quelli più concreti riguardanti l'accessibilità delle infrastrutture e delle tecnologie necessarie. L'espansione della connettività non raggiunge tutti: alcune categorie di donne (quelle di età avanzata, appartenenti a gruppi svantaggiati, con un'istruzione inferiore) hanno un accesso ineguale alla connettività e alle tecnologie digitali, il che contribuisce al divario digitale (24). Sono pertanto necessarie politiche pubbliche forti per consentire l'accesso alle reti e agli spazi locali condivisi che agevolano il telelavoro fuori casa. Il CESE sottolinea la necessità di evitare situazioni nelle quali sui lavoratori a distanza gravi (come previsto dall'accordo quadro delle parti sociali sul telelavoro e dalla legislazione nazionale pertinente) l'onere dei costi dell'attrezzatura necessaria per il telelavoro, vale a dire i costi per apparecchiature informatiche e di comunicazione, mobili ergonomici, misure sanitarie e di sicurezza, nonché l'onere dei maggiori costi relativi allo spazio in cui il lavoro è eseguito.

4.5.

Un'altra precondizione importante per il telelavoro è costituita dalle competenze e dalla formazione digitali, riguardo alle quali gli uomini si trovano, nella maggior parte dei casi, in una posizione migliore rispetto alle donne: soltanto in sei Stati membri (Bulgaria, Cipro, Finlandia, Lettonia, Lituania e Slovenia) le donne mostrano competenze informatiche più elevate rispetto agli uomini (25). Il divario di genere nelle competenze digitali aumenta con l'età. Tali differenze devono essere prese in considerazione anche in sede di valutazione delle dimensioni di genere del telelavoro.

4.6.

Oltre alle competenze digitali, il telelavoro richiede le competenze necessarie per adottare tecniche di gestione e di orientamento del lavoro in continua evoluzione e comporta pertanto una serie di sfide sia per i lavoratori che per i datori di lavoro, e in particolare per le PMI. La gestione a distanza delle imprese e del personale richiede competenze di gestione specifiche, flessibilità, resilienza e modalità innovative di organizzazione del lavoro, in quanto il telelavoro richiede una gestione basata sui risultati piuttosto che sui processi. Sarebbe opportuno fornire una formazione specifica per aiutare i dirigenti e/o i supervisori a gestire in modo efficace i lavoratori a distanza.

4.7.

Per i lavoratori, una maggiore flessibilità e libertà nell'organizzazione del lavoro richiede anche una forte responsabilità e un forte impegno, nonché competenze di autogestione e un rapporto di fiducia tra i lavoratori stessi e i loro dirigenti. Diversi studi hanno dimostrato che, in alcuni settori, il telelavoro potrebbe dar luogo a una maggiore produttività; un'opportunità, questa, che può essere sfruttata meglio fornendo ai dirigenti una formazione specifica. Il telelavoro può rendere i lavoratori più esigenti quanto alla loro stessa prestazione lavorativa e generare prestazioni migliori.

4.8.

I lavoratori a distanza dovrebbero avere le stesse possibilità di accesso alla formazione e allo sviluppo professionale continuo, nonché le stesse opportunità di promozione e di avanzamento professionale. Ciò è particolarmente importante per le donne lavoratrici a distanza, che possono avere meno tempo e opportunità di intraprendere attività rivolte a un avanzamento di carriera al di fuori degli orari di lavoro.

4.9.

A condizione che le strutture e le competenze necessarie siano disponibili per tutti, il telelavoro in quanto tale sarebbe una forma di lavoro disponibile e accessibile sia per gli uomini che per le donne. La disponibilità di servizi pubblici di assistenza di alta qualità, a un costo abbordabile, accessibili e diversificati è quindi di cruciale importanza per utilizzare al meglio il telelavoro. In alcuni Stati membri esistono aiuti finanziari e incentivi fiscali specifici per promuovere l'assistenza all'infanzia, anche a domicilio, da parte di professionisti qualificati, e in questo campo vale la pena di condurre un'analisi comparativa.

4.10.

Se, da un lato, il telelavoro può aumentare la domanda di alcuni servizi, dall'altro può causare un deterioramento della situazione di alcune PMI i cui titolari sono perlopiù donne e la cui clientela è costituita principalmente da donne che si recano o ritornano dal luogo di lavoro. Ciò vale, per esempio, per i piccoli negozi di prodotti alimentari e di non, per i mercati e per i centri di servizi. Per mitigare tale rischio, sarebbe necessario abbandonare le scelte professionali stereotipate. Lo stesso vale per l'attenuazione delle differenze quanto alle possibilità per donne e uomini di lavorare a distanza causate dalla segregazione settoriale e dalla diversa applicabilità del telelavoro a seconda dei settori.

5.   Modi per integrare la parità di genere

5.1.

Benché spetti ai datori di lavoro decidere in merito all'organizzazione del lavoro, le parti sociali possono svolgere un ruolo significativo, ad esempio attraverso la contrattazione collettiva, nel promuovere il telelavoro in maniera che contribuisca alla parità di genere, oltre che all'aumento della produttività e del benessere sul lavoro. L'accordo quadro sul telelavoro, concluso dalle parti sociali dell'UE nel 2002 e attuato entro il 2008 da tutti gli Stati membri (26), stabilisce il quadro generale dell'acquis in materia in modo tale da soddisfare in modo equilibrato le esigenze dei datori di lavoro e dei lavoratori. Il dialogo sociale è uno strumento essenziale per affrontare questioni come quelle riguardanti le retribuzioni, gli orari di lavoro, la connettività e le sue modalità concrete, la salute e la sicurezza e lo sviluppo delle competenze nel contesto del telelavoro. Il CESE chiede inoltre sia di diffondere buone pratiche che consentano a donne e uomini di conciliare lavoro e famiglia in modo paritario che di promuovere e finanziare azioni congiunte delle parti sociali.

5.2.

Poiché il telelavoro dipende dalle infrastrutture tecnologiche e dai relativi collegamenti, il CESE sottolinea l'estrema importanza di investire in infrastrutture digitali adeguate, fornendo l'accesso a connessioni digitali stabili e a hardware e software adatti per mettere le persone di ogni categoria sociale in condizione di lavorare a distanza in modo efficiente e per evitare problemi in altri ambiti della digitalizzazione dell'economia e della società.

5.3.

Il CESE ribadisce la sua richiesta di migliorare le competenze digitali per tutti per consentire alle persone di rispondere allo sviluppo digitale e di plasmarlo, cogliendo appieno le opportunità offerte dall'apprendimento elettronico (e-learning). Si tratta di una questione che riguarda l'istruzione formale, informale e non formale e la sua convalida, coinvolgendo l'istruzione di base, il miglioramento delle competenze e la riqualificazione, in linea con l'approccio basato sull'apprendimento continuo e lungo tutto l'arco della vita. Occorre prestare particolare attenzione alle competenze delle donne per metterle in condizione di partecipare anch'esse pienamente ai mercati del lavoro e di gestire anch'esse con modalità digitali le questioni pratiche di ogni giorno.

5.4.

Il CESE sottolinea la necessità di un «Care Deal per l'Europa», in quanto investire nel settore dell'assistenza garantirebbe la prestazione di servizi di migliore qualità per tutti lungo tutto l'arco della vita e riconoscerebbe la parità tra le donne e gli uomini sia in quanto percettori di reddito che in quanto prestatori di assistenza. Inoltre, incoraggia gli Stati membri a investire in infrastrutture di assistenza di ogni tipo. I piani nazionali per la ripresa e la resilienza nell'ambito dell'iniziativa NextGeneration EU offrono l'opportunità di orientare gli investimenti verso il settore dell'assistenza. Il CESE chiede inoltre sia di diffondere buone pratiche che consentano a donne e uomini di conciliare lavoro e famiglia in modo paritario che di promuovere e finanziare azioni congiunte delle parti sociali; invita la Commissione e gli Stati membri a rivedere gli obiettivi di Barcellona (27) per garantire la disponibilità di servizi di assistenza all'infanzia di alta qualità, flessibili, diversificati e a prezzi accessibili (28); e sottolinea inoltre l'importanza, espressa negli orientamenti europei comuni pubblicati dalla Commissione europea (29), di passare dall'assistenza istituzionale a servizi basati sulla comunità e incentrati sulla persona per i bambini e gli adulti vulnerabili con esigenze specifiche.

5.5.

Il CESE incoraggia gli Stati membri ad attuare la direttiva sull'equilibrio tra attività professionale e vita privata in modo efficiente e tempestivo per offrire alle famiglie un'adeguata possibilità di scegliere pratiche improntate a una maggiore uguaglianza, tenendo conto anche delle esigenze delle imprese e in particolare delle PMI. Le imprese più piccole, la cui attività dipende — per definizione — dal lavoro di un piccolo gruppo di persone, hanno bisogno, ancor di più delle altre, di poter contare sulla continuità e stabilità della loro organizzazione produttiva. Sulla base degli insegnamenti tratti finora, si possono prendere in considerazione regimi flessibili che combinino il lavoro in presenza fisica con le opzioni di telelavoro.

5.6.

Una particolare attenzione andrebbe prestata alle condizioni delle donne appartenenti a categorie sociali vulnerabili, come le donne con disabilità, le genitrici sole, le anziane, le migranti e le Rom. Le organizzazioni che rappresentano le donne e le famiglie devono essere sostenute, anche attraverso misure mirate, finanziate dai fondi europei e nazionali.

5.7.

L'intera gamma dei servizi di sostegno dovrebbe poi essere dispiegata nei casi di violenza (giacché la violenza domestica è aumentata considerevolmente a causa delle misure di confinamento durante la pandemia (30)), ferma restando la necessità di assicurare il rispetto della legislazione antiviolenza. Il CESE esorta gli Stati membri a elaborare e attuare misure volte a prevenire qualsiasi forma di violenza contro le donne, sia fisica che online. È necessaria un'azione più incisiva per contrastare la violenza e le molestie sessuali sul luogo di lavoro, anche nel contesto del telelavoro. Se un luogo di lavoro «sicuro» non è disponibile (ad esempio proprio a causa del fatto di dover lavorare a distanza), le persone sopravvissute alla violenza domestica non beneficiano di alcun controllo sociale e hanno un accesso limitato o nullo alle informazioni e all'aiuto pertinenti (31). Le parti sociali dovrebbero essere incoraggiate e aiutate a sviluppare politiche di prevenzione della violenza domestica, ad esempio con azioni congiunte specifiche e mettendo a disposizione sistemi di monitoraggio e rendicontazione adeguati, anche e soprattutto quando il lavoro viene svolto a distanza (32). Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di una decisione del Consiglio che autorizza gli Stati membri a ratificare, nell'interesse dell'UE, la convenzione OIL del 2019 sulla violenza e sulle molestie (C 190), esorta gli Stati membri a procedere in tempi brevi a tale ratifica (33) e invita l'UE a spronare i paesi terzi a fare altrettanto. Il CESE osserva che il Consiglio ha invitato gli Stati membri che non l'hanno ancora fatto a ratificare la convenzione di Istanbul, e accoglie con favore l'intenzione della Commissione, espressa nel piano d'azione relativo al pilastro europeo dei diritti sociali, di proporre una normativa per combattere la violenza di genere contro le donne, comprese le molestie sessuali nel luogo di lavoro.

5.8.

Benché il telelavoro non sia una forma di lavoro inedita, molte delle sue implicazioni sono ancora sconosciute e meritano ulteriori ricerche. Per esempio, sarebbe utile esaminarne l'impatto e i prerequisiti in condizioni in cui la pandemia non sia l'aspetto dominante e tenendo conto degli sviluppi a più lungo termine in diversi settori dell'economia e della società. Poiché le innovazioni tecnologiche e sociali progettate secondo criteri universali sono fondamentali per sfruttare al meglio le opportunità offerte dal telelavoro e nel contempo risolvere i problemi legati alla parità di genere, il CESE invita a integrare questi temi nelle politiche di R&S&I a livello sia nazionale che di Unione europea. Inoltre, gli esempi di buone pratiche esistenti in tutta l'UE dovrebbero essere raccolti e condivisi per dare impulso a soluzioni avanzate.

5.9.

Poiché gli investimenti in infrastrutture tecniche, sociali e di innovazione progettate secondo criteri universali sono elementi centrali dei bilanci statali, la giusta ripartizione delle risorse può svolgere un ruolo decisivo nel promuovere un telelavoro paritario sotto il profilo del genere. Anche i fondi dell'UE, compresi i fondi strutturali e il dispositivo per la ripresa e la resilienza, dovrebbero essere utilizzati per sostenere questo obiettivo.

5.10.

La connettività è un fenomeno sociale. È necessario sviluppare pratiche virtuose a livello di luogo di lavoro, ad esempio attuando strumenti quali l'accordo delle parti sociali sulla digitalizzazione, tenendo conto anche del fatto che l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (EU-OSHA) sta preparando una campagna «Ambienti di lavoro sani e sicuri» sulla digitalizzazione, che sarà avviata nel 2023.

5.11.

Il CESE richiama inoltre l'accordo quadro autonomo delle parti sociali europee sulla digitalizzazione (Autonomous framework agreement on digitalisation, AFAD) (34) e invita la Commissione europea a destinare un sostegno finanziario speciale ad azioni congiunte mirate delle parti sociali, nonché a sostenere le organizzazioni della società civile che contribuiscono all'equilibrio tra vita privata e attività professionale. L'AFAD approfondisce le modalità di gestione delle questioni relative alle modalità di connessione e disconnessione negli ambienti di lavoro digitalizzati, comprese le cause alla base della durata eccessiva della connessione e del prolungamento di fatto dell'orario di lavoro, ed è probabile che esista già un ampio spettro di esempi nazionali riguardo alle modalità di attuazione di tale accordo, anche attraverso accordi settoriali o aziendali e documenti di orientamento.

5.12.

Per quanto riguarda gli approcci nazionali in materia di connessione e disconnessione, Belgio, Francia, Italia e Spagna hanno adottato una legislazione sul diritto di disconnettersi per precisare i relativi diritti e sensibilizzare in merito alla necessità di cambiare l'organizzazione dell'orario di lavoro o addirittura di promuovere un cambiamento culturale verso un'organizzazione del lavoro più sana. Progetti di legge sono stati presentati nei Paesi Bassi e in Portogallo. In Finlandia, Germania, Irlanda, Lituania, Lussemburgo, Slovenia e Svezia così come a Malta il dibattito è in corso, mentre i restanti 13 Stati membri non hanno ancora avviato una discussione su questo tema. Il Parlamento europeo ha di recente votato una risoluzione (35) sul diritto di disconnettersi, nella quale invita la Commissione a proporre una legge che consenta a chi lavora in forma digitale di disconnettersi al di fuori del proprio orario di lavoro, a stabilire requisiti minimi per il lavoro a distanza e a definire con chiarezza le condizioni di lavoro, gli orari e i periodi di riposo. Le opinioni divergono sulla questione se sia necessaria una nuova normativa o se le disposizioni attuali siano sufficienti e se sia opportuno adottare un approccio basato esclusivamente sulla contrattazione collettiva. Nonostante la diversità di punti di vista, tra le parti sociali vi è un consenso relativamente ampio riguardo alla necessità che le «modalità di connessione e disconnessione» siano determinate e concordate attraverso il dialogo sociale a livello aziendale (e/o settoriale) per far sì che siano adeguate alle esigenze specifiche dei settori, delle imprese e delle altre organizzazioni e nel contempo tengano conto dei bisogni dei lavoratori, in particolare in termini di salute e di sicurezza.

5.13.

Inoltre, è necessario che le parti sociali siano consultate dai responsabili politici in sede di elaborazione delle politiche in materia di lavoro e occupazione, comprese quelle che incidono sul telelavoro e le sue implicazioni di genere. Il CESE sottolinea che le questioni di genere dovrebbero essere integrate in tutte le politiche. Poiché il telelavoro è legato anche alla vita quotidiana dei cittadini, nonché alle politiche ambientali e climatiche, le organizzazioni della società civile pertinenti attive in ambiti quali le donne, la famiglia, i consumatori e l'ambiente dovrebbero avere voce in capitolo nella preparazione delle politiche.

5.14.

Per aiutare e incoraggiare il settore privato a innovare e investire in nuovi metodi e creare nuovi posti di lavoro, in modo tale da promuovere i prerequisiti del telelavoro paritario sotto il profilo del genere, è essenziale che l'UE assicuri condizioni favorevoli all'imprenditorialità e all'attività d'impresa. Una gestione efficace del telelavoro richiede inoltre, a livello pratico, una stretta e agevole cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Ciò vale, ad esempio, nei settori delle infrastrutture digitali, dell'istruzione e della formazione, della sanità e dei servizi sociali, della ricerca e dell'innovazione.

5.15.

Tutto ciò, tuttavia, non è sufficiente. È necessario un nuovo tipo di mentalità a livello individuale e familiare. E, per smussare ed estirpare modi di pensare stereotipati, occorrono una maggiore consapevolezza e un maggiore impegno. Inoltre, si deve promuovere attivamente una cultura organizzativa che garantisca consapevolezza della dimensione di genere e sensibilità alle relative questioni, ad esempio applicando i principi della parità retributiva, della «visibilità» di ciascuna persona ecc., oltre a sostenere i dirigenti privati e pubblici nell'elaborazione e nell'attuazione di pratiche favorevoli al telelavoro. Queste azioni dovrebbero essere potenziate, ad esempio, nel quadro dell'attuazione della direttiva sull'equilibrio tra attività professionale e vita familiare, attraverso campagne di sensibilizzazione. Il CESE incoraggia le parti sociali e le organizzazioni della società civile a svolgere un ruolo centrale in questo senso, promuovendo sia ruoli familiari non stereotipati che scelte non stereotipate riguardo agli studi, alla professione e al posto di lavoro. La parità di genere deve essere integrata anche nell'istruzione, dalla scuola materna e primaria fino alla formazione professionale e all'università.

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(1)  Eurofound, relazione Living, working and COVID-19 (La vita, il lavoro e la COVID-19), 2020. Rispetto al 2018, quando meno del 5 % dei dipendenti lavorava regolarmente a distanza e meno del 10 % occasionalmente, come indicato nel 2020 dalla Commissione europea.

(2)  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_20_357

(3)  Accordi quadro delle parti sociali dell'UE sulla digitalizzazione (2020) e sul telelavoro (2002); cfr. anche la relazione della Commissione europea sull'attuazione di quest'ultimo accordo [COM(2008) 412 final], http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/.

(4)  GU C 237 del 6.7.2018, pag. 8.

(5)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/ e http://resourcecentre.etuc.org/.

(6)  Eurofound, Living, working and COVID-19, 2020.

(7)  Servizio ricerca del Parlamento europeo, Gender equality: a review in progress (Parità di genere: un riesame in corso): l'ONU avverte che la pandemia di COVID-19 potrebbe invertire i progressi compiuti nel mondo in termini di parità di genere, proprio quando la comunità internazionale era decisa a imprimere un nuovo slancio alle iniziative in questo campo.

(8)  Istituto europeo per l’uguaglianza di genere, Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work (Indice dell'uguaglianza di genere 2020: la digitalizzazione e il futuro del lavoro).

(9)  Istituto europeo per l’uguaglianza di genere, Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work.

(10)  Documenti dell'UNAPL, di FEPIME Catalunya e di AFAEMME.

(11)  https://data.unwomen.org/features/covid-19-and-gender-what-do-we-know-what-do-we-need-know.

(12)  Servizio ricerca del Parlamento europeo, «Conseguire la parità di genere alla luce della pandemia e delle sfide attuali», https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2021/659440/EPRS_ATA(2021)659440_IT.pdf; https://eige.europa.eu/topics/health/covid-19-and-gender-equality.

(13)  Eurofound, Living, working and COVID-19, 2020.

(14)  E-Survey COVID group, Structure of Earnings Survey (gruppo COVID, Indagine elettronica sulla struttura delle retribuzioni). Eurofound, Teleworkability and the COVID-19 crisis: a new digital divide? (La fattibilità del telelavoro e la crisi indotta dalla pandemia di COVID-19: un nuovo divario digitale?), 2020.

(15)  In generale, si stima che nell'UE circa il 37 % delle occupazioni possa essere svolta in telelavoro (cfr. i dati Eurofound).

(16)  Eurofound, COVID-19: Some implications for employment and working life (COVID-19: alcune implicazioni per l'occupazione e la vita lavorativa), Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo, di prossima pubblicazione (2021).

(17)  Eurofound, Living, Working and COVID-19, 2020.

(18)  Istituto europeo per l’uguaglianza di genere, Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work.

(19)  https://www.nature.com/articles/d41586-020-01294-9

(20)  Documenti dell'UNAPL, di FEPIME Catalunya e di AFAEMME.

(21)  https://www.opendemocracy.net/en/5050/covid19-sexual-harassment-work-online/

(22)  https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stopping-the-rise-in-domestic-violence-during-lockdown

(23)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/suica/announcements/speech-vice-president-suica-demographic-change-eu-epc_en, https://horizon-magazine.eu/article/teleworking-here-stay-here-s-what-it-means-future-work.html.

(24)  https://www.oecd.org/going-digital/bridging-the-digital-gender-divide-key-messages.pdf

(25)  Istituto europeo per l'uguaglianza di genere, Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work.

(26)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/

(27)  In linea con la nuova «strategia dell'UE sulla parità di genere 2020-2025».

(28)  European Social Partners joint statement on childcare provisions in the EU (Dichiarazione comune delle parti sociali europee sulle disposizioni relative all'assistenza all'infanzia nell'UE), 24 novembre 2020.

(29)  https://deinstitutionalisationdotcom.files.wordpress.com/2017/07/guidelines-final-english.pdf/

(30)  https://unric.org/en/who-warns-of-surge-of-domestic-violence-as-covid-19-cases-decrease-in-europe/; https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stopping-the-rise-in-domestic-violence-during-lockdown.

(31)  Nella sua nota informativa n. 3 del marzo 2020, intitolata Domestic violence and its impact on the world of work (La violenza domestica e il suo impatto sul mondo del lavoro), l'OIL ha illustrato l'alto costo della violenza domestica per le economie nazionali. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---gender/documents/briefingnote/wcms_738117.pdf).

(32)  Come esempio di buona pratica, si veda il toolkit di Vodafone Recognise, respond and refer (Riconoscere, reagire e riferire) contro la violenza domestica e gli abusi nel luogo di lavoro, https://www.vodafone.com/content/dam/vodcom/files/vodafone_domestic_violence_toolkit_2020.pdf.

(33)  https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/IT/COM-2020-24-F1-IT-MAIN-PART-1.PDF

(34)  https://www.ceep.eu/wp-content/uploads/2020/06/Final-22-06-20_Agreement-on-Digitalisation-2020.pdf

(35)  https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20210114IPR95618/pe-il-diritto-alla-disconnessione-dovrebbe-essere-un-diritto-fondamentale. La risoluzione è stata adottata con 472 voti favorevoli, 126 contrari e 83 astensioni.

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Spazio ferroviario europeo unico»

[Parere esplorativo richiesto dalla presidenza portoghese]

(2021/C 220/03)

Relatore:

Stefan BACK

Consultazione	Presidenza portoghese del Consiglio dell’UE, 26.10.2020
Base giuridica	Art. 304 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione
Adozione in sezione	9.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	149/68/10

1.   Conclusioni e raccomandazioni

Riguardo ai quesiti posti dalla presidenza portoghese

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che, nonostante sia stato fatto molto nell’ambito dell’apertura dei mercati e dell’armonizzazione tecnica in tre decenni di liberalizzazione, molto resti ancora da fare a livello politico, normativo e culturale. Le misure devono riservare una maggiore attenzione allo sviluppo, all’adattamento e all’attuazione efficace della legislazione sociale. Esse devono essere volte a conseguire l’aumento della quota di mercato, come previsto nella strategia per una mobilità sostenibile e intelligente adottata dalla Commissione, e a migliorare la sostenibilità ambientale e sociale.

1.2.

Sono necessarie misure per agevolare le operazioni transfrontaliere riducendo la necessità di controlli alle frontiere ed eliminando i problemi amministrativi e i ritardi ai valichi di frontiera.

1.3.

Le priorità in materia di pianificazione del traffico, la pianificazione delle capacità e l’informazione devono essere migliorate per consentire sia una maggiore flessibilità che una pianificazione ottimizzata delle capacità, non solo in materia di infrastrutture ferroviarie ma anche, ad esempio, per quanto riguarda i terminali, al fine di ottimizzare i flussi multimodali.

1.4.

Per migliorare la scorrevolezza dei flussi di traffico, ottimizzare l’utilizzo delle risorse e assicurare l’occupazione sono indispensabili investimenti nelle infrastrutture, ma anche nella digitalizzazione e nell’aggiornamento del materiale rotabile — ad esempio ricorrendo al sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS) e a sistemi di accoppiamento — nonché nella transizione giusta e nello sviluppo delle competenze.

1.5.

Per migliorare il traffico merci su rotaia, il CESE raccomanda di adottare ulteriori misure, come ad esempio la cooperazione tra le imprese e i modi di trasporto per realizzare meglio la sostenibilità ambientale e sociale e l’efficienza, il rilancio di un sistema europeo a carro singolo, il collegamento delle infrastrutture strategiche (ad esempio i porti) alle soluzioni ferroviarie, gli investimenti in binari secondari industriali e il coinvolgimento delle grandi imprese di logistica in un riorientamento modale dei loro flussi, garantendo che tutti i modi di trasporto offrano prestazioni esemplari sul piano ambientale e sociale.

1.6.

Per quanto riguarda il debito pubblico, il CESE raccomanda di prevedere un’eccezione ai criteri di Maastricht per gli investimenti pubblici nelle infrastrutture di trasporto, anche per il periodo successivo alla crisi della COVID-19. Occorre intensificare gli sforzi per incoraggiare gli investimenti nel settore ferroviario, al fine di promuovere trasporti sostenibili sul piano sociale e ambientale.

1.7.

Lo sviluppo delle infrastrutture, compresa la tempestiva attuazione dei corridoi della rete centrale TEN-T e di quelli della rete merci, è essenziale e va considerato altamente prioritario in termini di finanziamento e pianificazione. Per lo sviluppo della rete ferroviaria dell’UE dopo il 2030 è particolarmente importante procedere sulla strada della realizzazione di una rete ad alta velocità che colleghi tutte le capitali e le principali città dell’UE.

1.8.

Il CESE sottolinea che lavoratori qualificati e motivati e buone condizioni di lavoro sono di cruciale importanza per una positiva evoluzione del trasporto ferroviario. Pertanto è importante che sia in vigore una legislazione sociale adeguata, anche per quanto riguarda il distacco del personale ferroviario. A tale riguardo, il CESE sottolinea l’importanza di un dialogo sociale ben funzionante.

1.9.

Le esperienze acquisite durante la crisi della COVID-19 devono essere utilizzate per sviluppare un sistema ferroviario più resiliente ed efficace. La pianificazione della resilienza deve essere adottata in stretta consultazione con le parti sociali.

1.10.

Lo status del gestore dell’infrastruttura inizialmente previsto ha indubbiamente contribuito, in quanto tale, a garantire una ripartizione indipendente, equa e non discriminatoria delle capacità d’infrastruttura, e ha aumentato la fiducia degli operatori in un trattamento equo. Tuttavia, le successive modifiche apportate al quadro normativo della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (1) offrono una scelta più ampia per quanto riguarda il modello organizzativo, incentrato sull’indipendenza del gestore dell’infrastruttura nelle cosiddette funzioni essenziali (assegnazione delle bande orarie, imposizione e riscossione dei canoni) e sulla trasparenza garantita dalla contabilità separata. Le disposizioni attuali sono assolutamente adeguate per garantire l’indipendenza e la trasparenza necessarie per assicurare il buon funzionamento del mercato interno.

1.11.

Il CESE sottolinea che i sistemi ferroviari integrati possono garantire un’assegnazione equa pari a quella assicurata dai sistemi non integrati. Il CESE richiama l’attenzione sul fatto che molti dei grandi paesi ferroviari di successo hanno optato per società ferroviarie integrate per garantire sinergie, un migliore coordinamento, flessibilità e un mercato interno del lavoro che tuteli l’occupazione.

1.12.

Il meccanismo di coordinamento tra i gestori dell’infrastruttura e gli operatori ferroviari, nonché la rete europea dei gestori dell’infrastruttura sono elementi fondamentali per contribuire a raggiungere la massima efficienza.

Altre conclusioni

1.13.

I gestori dell’infrastruttura devono prestare maggiore attenzione alle strozzature, alle zone urbane, ai collegamenti transfrontalieri nonché ai flussi di traffico e alla cooperazione transfrontalieri.

1.14.

La possibilità di realizzare una gestione coordinata del traffico e delle risorse a livello di corridoi o di UE è interessante e va studiata come elemento, ad esempio, dell’attuazione dei corridoi ferroviari per il trasporto merci o nel quadro dei corridoi della rete centrale TEN--T.

1.15.

Il CESE si chiede se il trasporto ferroviario necessiti di un cambiamento culturale e di un approccio molto più incentrato sulle esigenze dei clienti, per quanto riguarda sia il trasporto di passeggeri che il trasporto di merci. L’Anno europeo delle ferrovie 2021 dovrebbe costituire l’occasione per promuovere questo cambiamento comportamentale, sviluppare una più agevole cooperazione tra operatori e clienti e sfruttare appieno le possibilità offerte dalla digitalizzazione.

1.16.

Il CESE osserva che la crisi della COVID-19 ha provocato dei ritardi nei progetti o li ha addirittura bloccati. Ora è importante recuperare il tempo perduto.

1.17.

Appare chiaro che occorre tenere conto delle attuali esigenze in materia di misure strategiche e di miglioramento del sistema ferroviario, al fine di poter conseguire gli obiettivi di ripartizione modale del traffico e consentire alla ferrovia di svolgere appieno il suo ruolo nel quadro di un sistema europeo di trasporto multimodale sostenibile. Gli aiuti di Stato e gli interventi statali rimangono fondamentali per garantire servizi essenziali anche una volta superata la crisi della COVID--19.

1.18.

L’impatto della COVID-19 è negativo per tutti i tipi di traffico passeggeri su rotaia e, in particolare, per le rotte internazionali. Tenendo conto delle specificità del settore ferroviario, della perdita di entrate nel 2020, pari a 26 miliardi di EUR, delle perdite del 2021 e della prevista lentezza della ripresa, è necessario un sostegno finanziario adeguato e flessibile alle imprese ferroviarie e ai gestori dell’infrastruttura, che deve essere fornito in modo efficace, al fine di sostenere lo sviluppo del mercato del trasporto ferroviario e la competitività del settore rispetto ad altri modi di trasporto.

1.19.

I contratti di servizio pubblico sono cruciali per assicurare servizi di trasporto passeggeri accessibili, a prezzi abbordabili e inclusivi per tutti. Secondo il CESE, l’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico costituisce una delle misure più efficaci ed efficienti per promuovere il trasporto ferroviario di passeggeri.

1.20.

L’Anno europeo delle ferrovie 2021 offre un’ottima opportunità per fare il punto sugli sviluppi intervenuti fino ad oggi e per stabilire obiettivi per il futuro. Il CESE chiede pertanto un’analisi imparziale della politica ferroviaria dell’UE e dei risultati conseguiti, conformemente al mandato delineato al punto 7.2 e in linea con gli obiettivi della politica dei trasporti di cui agli articoli 90 e 91 del TFUE, tenendo debitamente conto del diritto a un servizio pubblico adeguato in caso di fallimento del mercato, come previsto dal Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio (2), dall’articolo 14 e dal protocollo 26 del TFUE nonché dall’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

2.   Osservazioni generali/Quesiti della presidenza portoghese

2.1.

La presidenza ha auspicato che il parere sia incentrato sui tre quesiti seguenti:

2.2.

Quali insegnamenti si possono trarre dai tre decenni di tentativi di liberalizzazione del settore ferroviario nei paesi dell’UE (e in Gran Bretagna)?

2.3.

La separazione proprietaria (unbundling) del sistema ferroviario ne ha, nel complesso, migliorato o peggiorato le prestazioni?

2.4.

La separazione dei gestori dell’infrastruttura dagli operatori dei servizi ferroviari dovrebbe seguire un «modello unico per tutti», oppure dovrebbe essere promossa una pluralità di modelli?

3.   Spazio ferroviario europeo unico

3.1.

Lo spazio ferroviario europeo unico è stato presentato nel Libro bianco Strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie del 1996 ed è stato attuato attraverso quattro pacchetti legislativi adottati nel 2001, 2004, 2007 e 2016. Nel 2001 la quota modale del trasporto ferroviario di merci (rispetto ai modi di trasporto terrestre) è stata del 17,5 %, per passare al 17,0 % nel 2006 e al 17,9 % nel 2018. La quota modale del trasporto ferroviario di passeggeri ha registrato la seguente evoluzione: 6,6 % nel 2007, 6,6 % nel 2010 e 6,9 % nel 2018 (rispetto a tutti i modi di trasporto di passeggeri), mentre rispetto unicamente ai trasporti terrestri lo sviluppo è stato del 6,9 % nel 2007, del 7,0 % nel 2011 e del 7,9 % nel 2018 (3). Nonostante lo stesso quadro legislativo, negli Stati membri si sono registrati andamenti diversi.

3.2.

In sintesi, tali pacchetti hanno aperto i mercati nazionali e internazionali del trasporto di passeggeri e merci, promosso l’armonizzazione tecnica, con i requisiti relativi alle infrastrutture e al materiale rotabile, e introdotto il sistema europeo comune di gestione del traffico ferroviario (ERTMS), da utilizzare principalmente nel quadro della rete TEN-T.

3.3.

Il quadro garantisce l’indipendenza dei gestori dell’infrastruttura rispetto a funzioni essenziali quali l’assegnazione delle bande orarie e contiene disposizioni in materia di contabilità separata per il gestore dell’infrastruttura.

3.4.

Il quadro legislativo si riferisce anche alla direttiva 2007/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (4) relativa alla certificazione delle competenze e all’idoneità medica dei macchinisti addetti alla guida di locomotori e treni, incluse le qualifiche linguistiche nel contesto del trasporto internazionale, e alla direttiva 2005/47/CE del Consiglio (5) sulle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario; entrambe le direttive si basano su accordi conclusi dalle parti sociali europee conformemente all’articolo 155 del TFUE.

3.5.

Il quadro prevede inoltre un meccanismo di coordinamento a livello nazionale tra i gestori dell’infrastruttura e gli operatori per quanto riguarda la manutenzione dell’infrastruttura e gli obiettivi in termini di prestazioni delle capacità, l’intermodalità e l’interoperabilità, nonché l’accesso all’infrastruttura e il relativo utilizzo, l’intramodalità e la qualità del servizio. Una rete europea dei gestori dell’infrastruttura ferroviaria garantirà la cooperazione e lo scambio di opinioni.

3.6.

Le regole relative al trasporto passeggeri prevedono disposizioni sui contratti di servizio pubblico e gli appalti pubblici, nonché la possibilità di adottare disposizioni generali in materia di tariffazione e livelli di servizio. Il trasporto pubblico di passeggeri è disciplinato dal regolamento OSP (CE) 1370/2007 [modificato dal regolamento (UE) 2016/2338], che prevede l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico da parte delle autorità competenti conformemente alle norme stabilite dal regolamento. Tali norme prevedono la possibilità che le autorità competenti e gli Stati membri impongano criteri e norme sociali nonché il trasferimento del personale in caso di cambiamento di operatore.

4.   Stato di attuazione attuale — Problemi residui dopo 30 anni

4.1.

Gli sforzi compiuti in quasi tre decenni a favore dell’apertura del mercato internazionale e nazionale del trasporto merci e passeggeri su rotaia, attraverso l’armonizzazione di una serie di norme tecniche e di sicurezza in modo da creare uno spazio ferroviario europeo unico, non hanno prodotto i risultati complessivi auspicati.

4.2.

Occorre inoltre ricordare che, per quanto riguarda gli itinerari ferroviari internazionali per passeggeri e lo sviluppo della capacità di questo segmento di mercato, la strategia dell’UE per una mobilità sostenibile e intelligente è volta a realizzare entro il 2050 una rete transeuropea di trasporto (TEN-T) pienamente operativa e multimodale per trasporti sostenibili e intelligenti con connettività ad alta velocità. Questo tipo di connettività dovrebbe essere in grado di collegare le principali città dell’UE con servizi sostenibili su rotaia, sostituendo, gradualmente e almeno parzialmente, i collegamenti aerei intracontinentali.

4.3.

Nonostante la totale apertura del mercato, le misure volte a garantire un accesso libero e non discriminatorio alle infrastrutture, l’armonizzazione delle norme tecniche e la semplificazione amministrativa, il trasporto ferroviario presenta tuttora notevoli lacune per quanto riguarda la sua capacità di aumentare la sua quota modale nel trasporto tanto passeggeri che merci. Un certo numero di questioni è trattato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2020 che accompagna la comunicazione della Commissione intitolata Strategia per una mobilità sostenibile e intelligente (in prosieguo il «documento di lavoro»), in cui viene formulata una serie di proposte (6). Punti di vista simili, in merito al trasporto merci, compaiono nella relazione speciale della Corte dei conti europea del 2016 dal titolo Il trasporto delle merci su rotaia nell’UE non è ancora sul giusto binario.

4.4.

Il CESE ritiene che un’analisi che si limita all’attuazione del quadro giuridico dell’UE e alla misurazione del grado di apertura del mercato non sia sufficiente per esaminare e comprendere pienamente le carenze dello spazio ferroviario europeo unico. Chiede pertanto un’analisi ampia ed esaustiva dei fattori di successo e dei problemi, nonché una valutazione del quadro attuale, compreso il suo impatto sulle condizioni di lavoro, tenendo presente l’obbligo di cui agli articoli 90 e 91 del TFUE di istituire un mercato interno con norme armonizzate per il trasporto internazionale e di definire le condizioni relative al cabotaggio, nonché l’articolo 14 del TFUE sui servizi di interesse economico generale, nel rispetto dei principi del mercato unico e del diritto della concorrenza previsti per il settore dei trasporti ferroviari dal regolamento (CE) n. 1370/2007, e tenendo altresì conto del ruolo degli Stati membri al riguardo, come previsto dal protocollo 26 del TFUE e dall’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

4.5.

L’apertura del mercato ha prodotto risultati disomogenei. Tuttavia, essa può vantare anche una serie di storie di successo. Ad esempio, l’Austria, la Germania e la Svezia hanno registrato un miglioramento dei risultati nella ripartizione modale e di volumi di merci trasportate su rotaia, nonostante il declino globale a livello dell’UE (7).

4.6.

La società austriaca di trasporto ferroviario ÖBB, di proprietà statale, ha messo a punto con buon esito una rete di collegamenti ferroviari internazionali per il trasporto notturno di passeggeri, mentre nel 2018 la sua quota di mercato nazionale è scesa dall’88,4 % all’86,5 %. Sul fatturato totale di 2,2 miliardi di EUR realizzato nel 2019 nel settore del trasporto passeggeri, circa 1,4 miliardi di EUR sembrano riguardare gli obblighi di servizio pubblico (OSP) (8).

4.7.

Gli OSP sono fondamentali per assicurare ai cittadini servizi di trasporto passeggeri accessibili, a prezzi abbordabili e inclusivi. L’accesso al mercato è aperto ai servizi commerciali di trasporto di passeggeri, spesso a lunga distanza. Tuttavia, non è possibile scindere il traffico a lunga distanza da quello regionale. Tutti i treni a lunga percorrenza assolvono funzioni regionali per i passeggeri, in particolare quando si fermano nelle aree suburbane. Le linee regionali garantiscono il numero necessario di passeggeri e alimentano le linee principali. Inoltre, esse alleggeriscono l’infrastruttura delle «grandi linee» e garantiscono la distribuzione nella zona. Gli Stati membri stanno adottando iniziative nuove al fine di creare collegamenti essenziali con i nuovi servizi ferroviari, tra cui i treni notturni, e tali iniziative vengono portate avanti dagli operatori ferroviari storici. Di fatto questi progetti sono già stati annunciati, ad esempio, dalla Germania (TEE 2.0), dai Paesi Bassi e dalla Svezia. A giudizio del CESE, queste iniziative dimostrano che il sistema ferroviario è complesso e che il libero accesso al mercato, in vigore dal 2010 per il trasporto internazionale di passeggeri, non costituisce lo strumento adeguato per stimolare lo sviluppo del trasporto (internazionale) di passeggeri su lunghe distanze. A tal fine sono indispensabili volontà politica e decisioni politiche volte a dare priorità a soluzioni inclusive e rispettose dell’ambiente, accompagnate dai necessari investimenti e da una buona governance.

4.8.

Secondo il CESE, l’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico costituisce una delle misure più efficaci ed efficienti per promuovere il trasporto ferroviario di passeggeri. Essa rappresenta la chiave di volta dei sistemi ferroviari, ad esempio in Austria e in Svizzera che sono campioni in termini di quota di mercato. Inoltre, il CESE osserva che non esiste alcuna correlazione tra il grado di apertura del mercato e la soddisfazione dei clienti, o il livello dei prezzi dei biglietti.

4.9.

Tuttavia, secondo il suddetto documento di lavoro della Commissione, permangono alcuni problemi concernenti l’apertura dell’accesso al mercato e la creazione di collegamenti ferroviari con una buona attrattiva. A tale riguardo vengono menzionati i seguenti elementi essenziali:

4.9.1.

disponibilità di informazioni adeguate per consentire agli operatori di presentare offerte adeguate nel quadro delle procedure di gara, nonostante le modifiche apportate al quarto pacchetto ferroviario del 2016 per garantire la disponibilità di informazioni adeguate per gli offerenti.

4.9.2.

L’accesso al materiale rotabile rimane un problema importante per i nuovi arrivati. La disponibilità in quanto tale di materiale rotabile dotato di una certificazione valida in tutta l’UE rimane relativamente limitata, e ciò vale sia per il trasporto passeggeri che per il trasporto merci.

4.9.3.

Per quanto riguarda la disponibilità di materiale rotabile per l’obbligo di servizio pubblico di trasporto passeggeri, le disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia prevedono la possibilità che le autorità competenti adottino misure per agevolare tale accesso, se ritenuto necessario.

4.9.4.

L’emissione di biglietti di trasporto ferroviario combinato rimane problematica, in particolare per quanto riguarda la disponibilità di informazioni aggiornate in merito alle tariffe, alle prenotazioni e al traffico ferroviario.

4.10.

Nonostante le disposizioni del quarto pacchetto ferroviario che consentono agli operatori di ottenere dall’Agenzia ferroviaria europea un certificato di sicurezza unico per le operazioni sull’intero territorio dell’UE, numerose norme non sono state armonizzate, il che rende le operazioni transfrontaliere più complesse e costose, provocando, in particolare, ritardi ai valichi di frontiera. L’armonizzazione di tali norme può pertanto rappresentare un compito importante da portare a termine in futuro nonché una condizione necessaria per future soluzioni digitali e automatizzate comuni.

4.11.

Il CESE sottolinea che l’armonizzazione tecnica e la modernizzazione delle infrastrutture sono fattori chiave per realizzare uno spazio ferroviario europeo unico ben funzionante. La modernizzazione delle infrastrutture e del materiale rotabile richiede investimenti assai ingenti. E in effetti, le innovazioni nel settore ferroviario, come l’alta velocità, sono state sviluppate da operatori statali con il sostegno pubblico. In materia di aiuti di Stato a favore di ricerca e innovazione esistono norme specifiche.

4.12.

Il CESE osserva inoltre che la Commissione sta collaborando con il settore ferroviario e con gli Stati membri, a quanto pare allo scopo di agevolare l’attraversamento delle frontiere lungo i corridoi ferroviari merci. Ritiene importante che la Commissione compili un inventario esaustivo degli ostacoli esistenti, compresi i diversi problemi di atteggiamento, e proponga soluzioni. In tale contesto, il CESE chiede che le parti sociali siano coinvolte nei lavori preparatori della Commissione.

4.13.

Per quanto riguarda il trasporto merci su rotaia, si pongono diversi problemi specifici che hanno condotto alla formulazione delle seguenti osservazioni e dei seguenti suggerimenti nel documento di lavoro:

4.13.1.

la natura del mercato del trasporto merci è cambiata. Una percentuale più elevata di beni che richiede sia flessibilità che un grado più elevato di affidabilità nelle catene di approvvigionamento complesse e ad alto valore pone spesso il settore ferroviario in una posizione di svantaggio competitivo a causa della sua mancanza di puntualità, affidabilità, prevedibilità e flessibilità. Ad esempio, nel primo trimestre del 2018, oltre il 50 % dei treni del corridoio merci alpino ha registrato ritardi superiori a tre ore.

4.13.2.

Le informazioni sul traffico sono scarse per quanto riguarda, ad esempio, la localizzazione dei treni e l’orario di arrivo previsto. Inoltre, la gestione della capacità e del traffico non è in genere coordinata tra l’infrastruttura ferroviaria e le strutture come i terminali, il che pregiudica l’ottimizzazione della gestione delle risorse.

4.13.3.

L’assenza nell’UE di moderni sistemi di accoppiamento automatico, ampiamente utilizzati nel resto del mondo, pregiudica le prestazioni del carro singolo.

4.13.4.

Nella pianificazione della capacità, il trasporto merci rimane in secondo piano, a livello sia transfrontaliero che nazionale.

4.13.5.

La pianificazione a lungo termine della capacità e degli orari ostacola i modelli imprenditoriali orientati al mercato e impedisce al settore ferroviario di soddisfare le richieste a breve termine dei clienti. La prevalenza accordata al traffico nazionale e l’assenza di coordinamento della pianificazione transfrontaliera sono all’origine di ulteriori problemi per il trasporto transfrontaliero di merci.

4.13.6.

La bassa redditività riduce gli investimenti e gli investimenti infrastrutturali non sono adeguatamente coordinati a livello transfrontaliero, né lungo i corridoi principali.

4.13.7.

Si può auspicare che almeno una parte dei problemi di coordinamento e pianificazione riguardanti il trasporto transfrontaliero di merci possa essere affrontata nel quadro della valutazione in corso del regolamento che istituisce i corridoi ferroviari merci europei (9).

4.14.

In generale, sembra necessario ridefinire il processo di governance della capacità ferroviaria per consentire agli operatori di fornire servizi in funzione delle esigenze dei clienti, garantendo un adeguato grado di affidabilità, puntualità e flessibilità. A tal fine vi è bisogno, tra l’altro, di una visione globale della gestione della capacità, che comprenda sia il trasporto passeggeri che il trasporto merci, il che faciliterebbe l’ottimizzazione dell’utilizzo della capacità.

4.15.

Per quanto riguarda il trasporto merci su rotaia, delle osservazioni analoghe a quelle formulate dalla Commissione nel documento di lavoro sono espresse dalla Corte dei conti nella relazione speciale sul trasporto merci su rotaia menzionata in precedenza. Tale relazione speciale formula una serie di raccomandazioni in merito al miglioramento del funzionamento del mercato del trasporto merci su rotaia, tra cui una migliore supervisione per combattere i comportamenti anticoncorrenziali da parte degli operatori storici e dei gestori dell’infrastruttura, una migliore gestione del traffico nei corridoi ferroviari merci, il monitoraggio delle prestazioni e un migliore orientamento delle esigenze infrastrutturali.

4.16.

La relazione solleva inoltre la questione dei macchinisti, anche per quanto riguarda il regime linguistico previsto dalla direttiva 2007/59 relativa alla certificazione dei macchinisti, suggerendo che i requisiti linguistici definiti al punto 8 dell’allegato VI dovrebbero essere sostituiti da requisiti relativi alla conoscenza di un’unica lingua da utilizzare nel quadro del trasporto ferroviario internazionale.

4.17.

La relazione speciale conclude che le questioni strategiche e normative individuate sono tali che, se non vengono affrontate, dei finanziamenti supplementari non saranno sufficienti per risolvere i problemi.

4.18.

Occorre inoltre richiamare l’attenzione sulla dichiarazione ministeriale rilasciata il 21 settembre 2020 sui corridoi per il trasporto ferroviario di merci, che sottolinea l’importanza della digitalizzazione e della tempestiva attuazione dei corridoi della rete centrale TEN-T e del lancio del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS).

4.19.

Sembra esservi un consenso generale sull’importanza di disporre di personale ferroviario qualificato che benefici di buone condizioni di lavoro. A tal fine è necessaria un’azione volta a prevenire il dumping sociale nel settore ferroviario che si sta sviluppando con l’attuale apertura del mercato, come negli altri settori dei trasporti dell’UE. La regolamentazione esistente — come la direttiva relativa al distacco dei lavoratori — non sempre affronta adeguatamente la situazione dei lavoratori del settore ferroviario in quanto non tiene conto delle esigenze specifiche dei lavoratori altamente mobili, ad esempio in questo settore, per cui risulta anche difficile il monitoraggio. Il CESE ritiene pertanto che, come nel caso del trasporto su strada, possano essere necessarie norme specifiche rivolte ai lavoratori del settore ferroviario.

4.20.

In tale contesto, il CESE prende anche atto delle carenze, segnalate dalle parti sociali del settore ferroviario, riguardanti le disposizioni sociali e la legislazione in questo settore e la relativa attuazione e applicazione, quali l’attuazione delle clausole sociali del regolamento OSP e l’attuazione, il monitoraggio e l’applicazione della direttiva 2005/47/CE sulle condizioni di lavoro del personale mobile nelle operazioni transfrontaliere.

4.21.

Il CESE sostiene pienamente il consenso generale sull’importanza di disporre di personale ferroviario qualificato che benefici di buone condizioni di lavoro, e prende atto dell’accordo del 2004 sui periodi di guida e di riposo dei lavoratori mobili impegnati in servizi transfrontalieri interoperabili, concluso tra le parti sociali nel gennaio 2004 nel quadro del dialogo sociale e attuato mediante la direttiva 2005/47/CE.

4.22.

Il CESE prende atto del fatto che le parti sociali hanno deciso di continuare a lavorare nel quadro del dialogo sociale al fine di migliorare il monitoraggio dell’attuazione dell’accordo. Attraverso una dichiarazione comune si sono impegnate a promuovere le operazioni transfrontaliere, a evitare la concorrenza basata unicamente sulle differenze nelle condizioni di lavoro e a mantenere condizioni di parità tra le imprese che effettuano operazioni transfrontaliere (10). Per quanto riguarda la direttiva 2005/47/CE, le parti sociali hanno sottolineato che «uno dei risultati del progetto è che un monitoraggio e un’applicazione adeguati dell’accordo a livello di Stati membri sono ostacolati dalla mancanza di chiarezza sulle autorità nazionali competenti. Anche nelle situazioni in cui un’autorità è chiaramente definita (di solito l’ispettorato nazionale del lavoro), essa sembra mancare delle risorse, delle capacità e/o della consapevolezza necessarie in merito all’accordo e alla direttiva che lo attua per svolgere efficacemente i propri compiti». Il CESE ritiene che l’UE debba intervenire.

4.23.

Il CESE prende atto di una dichiarazione delle parti sociali in merito al regolamento (CE) n. 1370/2007 sugli OSP secondo cui «le conseguenze della concorrenza non dovrebbero incidere sulle condizioni di lavoro del personale. A tal fine, a livello nazionale, regionale o locale, sono necessarie norme sociali vincolanti e/o il trasferimento obbligatorio di personale in caso di cambiamento di operatore» (11). Ciò non è sufficientemente attuato e garantito nella pratica, per cui è necessaria un’azione da parte dell’UE. Il CESE chiede alla Commissione di monitorare attentamente l’attuazione di tali disposizioni e di adottare le misure necessarie.

4.24.

Sembra esservi un consenso generale tra gli operatori sul fatto che il settore ora ha bisogno di tempo per assimilare il quarto pacchetto ferroviario e adattarvisi.

5.   Crisi pandemica della COVID-19 — Una prova di resilienza

5.1.

La crisi provocata dalla pandemia di COVID-19 ha rappresentato un banco di prova e una sfida per il trasporto ferroviario, come per tutti gli altri settori dei trasporti e per tutti i lavoratori del comparto. L’affidabilità, la sicurezza e il ruolo centrale delle ferrovie nel trasporto di persone e merci durante la pandemia di COVID-19 costituiscono un risultato positivo, che è stato raggiunto anche grazie agli sforzi compiuti dal personale ferroviario in circostanze estremamente difficili. Gli aiuti di Stato hanno permesso a molte imprese ferroviarie di superare un periodo difficile in cui i volumi si sono ridotti.

5.2.

Secondo i dati raccolti dalla Comunità europea delle compagnie e dei gestori ferroviari (CER), l’impatto della COVID-19 è negativo per tutti i tipi di traffico passeggeri su rotaia e, in particolare, per le rotte internazionali. Le perdite di entrate sono state pari a 26 miliardi di EUR nel 2020 e proseguono nei primi mesi del 2021. Si prevede inoltre che la ripresa proceda a rilento.

5.3.

Tuttavia, la crisi provocata dalla pandemia ha permesso anche di comprendere la necessità di elaborare misure a favore della resilienza, migliorare la coerenza e il coordinamento sulla rete e dare maggiore priorità allo sviluppo delle infrastrutture transfrontaliere (12). Peraltro, la pandemia ha anche dimostrato che le città svolgono il ruolo più importante nella risoluzione dei problemi del traffico, che non dovrebbero essere lasciate da sole e che l’UE deve prestare la massima attenzione ad esse.

5.4.

Durante la pandemia, gli operatori statali sono stati obbligati a continuare a prestare i servizi di trasporto passeggeri e merci, garantendo nel contempo la sicurezza delle operazioni. Gli aiuti di Stato e gli interventi statali hanno spesso consentito di evitare il collasso del sistema ferroviario, una necessità per garantire i servizi essenziali.

6.   Le questioni relative alla separazione proprietaria (unbundling) sollevate dalla presidenza

6.1.

Le disposizioni di cui al capo II, sezioni I e II, della direttiva 2012/34/UE, come modificata, che sono volte a garantire l’indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie e dei gestori dell’infrastruttura (sezione 1) e la separazione della gestione dell’infrastruttura e dell’attività di trasporto e dei diversi tipi di attività di trasporto (sezione 2), sembrano offrire una risposta adeguata alle due questioni relative alla separazione proprietaria sollevate dalla presidenza.

6.2.

Le disposizioni in questione prevedono un’ampia scelta di opzioni in termini di struttura organizzativa, purché sia garantita l’indipendenza dell’entità che assicura la gestione dell’infrastruttura riguardo all’assegnazione delle tracce ferroviarie e all’imposizione dei canoni. Altrettanto sembra valere per l’obbligo di tenere una contabilità separata per la gestione dell’infrastruttura e le attività operative, le attività di trasporto passeggeri e quelle di trasporto merci, nonché per l’obbligo di trasparenza dei fondi pubblici erogati per la prestazione di servizi di trasporto per servizio pubblico.

6.3.

La garanzia relativa alla neutralità circa l’assegnazione delle tracce ferroviarie e l’imposizione dei canoni, nonché la trasparenza prevista dalle disposizioni in materia di contabilità devono essere considerate vantaggiose in quanto garantiscono parità di condizioni e trasparenza.

6.4.

Si può osservare che i grandi paesi ferroviari come la Germania, la Polonia, l’Italia e l’Austria hanno conservato una società ferroviaria integrata, mentre l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura è garantita per quanto riguarda le funzioni essenziali di assegnazione delle bande orarie e l’imposizione e riscossione dei canoni. La Francia, ad esempio, ha reintegrato la gestione delle infrastrutture e l’attività di trasporto. Tali paesi ritengono che sia vantaggioso per il sistema ferroviario sfruttare le sinergie, garantire una più stretta cooperazione, una maggiore flessibilità ecc. Si dovrebbe tenere conto anche dei vantaggi per il personale ferroviario di disporre di un grande mercato del lavoro interno, in particolare, per le professioni rilevanti per la sicurezza che presentano requisiti medici e psicologici.

6.5.

Tuttavia, la libertà di scelta della struttura organizzativa deve essere considerata un elemento positivo e pertanto agli Stati membri non dovrebbe essere imposta alcuna separazione proprietaria.

7.   Osservazioni conclusive

7.1.

Dalle considerazioni sopra esposte consegue che lo spazio ferroviario europeo è lungi dall’essere perfetto. Occorre effettuare un esame più approfondito dei fattori positivi e dell’impatto sulle condizioni di lavoro. Le analisi disponibili hanno valutato problemi relativi all’attuazione della legislazione vigente, tra cui l’accesso al mercato, l’interoperabilità e l’armonizzazione tecnica, compresa l’armonizzazione incompleta delle norme operative e tecniche. Ma hanno anche definito problemi di costo, l’assenza di puntualità, la mancanza di materiale rotabile in grado di circolare in tutta l’UE e problemi generali di adattamento a un contesto di mercato aperto. Risulta che non sia stata realizzata alcuna analisi dei possibili effetti dell’apertura del mercato sulle condizioni di lavoro. Molti aspetti potrebbero e dovrebbero essere migliorati per consentire al sistema di funzionare meglio, diventare più competitivo e accrescere la sua quota di mercato in tutta l’Unione, diventando un attore a pieno titolo in un sistema di mobilità e trasporto multimodale efficiente e sostenibile sotto il profilo ambientale e sociale al servizio degli utenti e dell’ambiente.

7.2.

Il CESE ritiene che sia giunto il momento di fare un bilancio generale del sistema ferroviario dell’UE. Chiede pertanto un’analisi ampia ed esaustiva dei fattori di successo e dei problemi, nonché una valutazione del quadro attuale, compreso il suo impatto sulle condizioni di lavoro. Il CESE chiede una valutazione imparziale tenendo presente l’obbligo di cui agli articoli 90 e 91 del TFUE di istituire un mercato interno con norme armonizzate per il trasporto internazionale e di definire le condizioni relative al cabotaggio, nel rispetto delle disposizioni in materia di servizi di interesse economico generale stabilite dall’articolo 14 del TFUE, dal Protocollo 26 del TFUE e dall’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Tale analisi dovrebbe prendere in considerazione gli aspetti ambientali e gli obiettivi stabiliti nel Green Deal europeo, il ruolo delle ferrovie in quanto servizio di interesse generale a favore della coesione socioeconomica, la competitività del trasporto ferroviario e il suo funzionamento all’interno di un sistema di trasporto transfrontaliero multimodale, basato sulla cooperazione, l’efficienza delle risorse, i livelli di servizio e la soddisfazione dei clienti e dei consumatori, prestando particolare attenzione alle ripercussioni sulle condizioni di lavoro dei dipendenti. L’Anno europeo delle ferrovie 2021 offre un’ottima opportunità per fare il punto sugli sviluppi intervenuti fino ad oggi e per stabilire obiettivi per il futuro.

---

(1)  GU L 343 del 14.12.2012, pag. 32.

(2)  GU L 315 del 3.12.2007, pag. 1.

(3)  Dati tratti da diversi prontuari statistici dell'UE.

(4)  GU L 315 del 3.12.2007, pag. 51.

(5)  GU L 195 del 27.7.2005, pag. 15.

(6)  SWD(2020) 331 final.

(7)  Relazione speciale 2016 della Corte dei conti europea Il trasporto delle merci su rotaia nell’UE non è ancora sul giusto binario, punti 23-27.

(8)  Relazione annuale ÖBB Holding Geschäftsbericht 2019, pagg. 61 e 65-66.

(9)  GU L 276 del 20.10.2010, pag. 22.

(10)  Valutazione dell’attuazione e dell'applicazione dell'accordo su taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili impegnati in servizi transfrontalieri interoperabili nel settore ferroviario; Progetto «Lavoratori mobili del settore ferroviario» — Conclusioni comuni della Comunità delle ferrovie europee (CER) e della Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF), parti sociali del settore ferroviario europeo.

(11)  https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013

(12)  Cfr. ad esempio: Ministero federale tedesco dei Trasporti e delle infrastrutture digitali, Folgerungen für die zukünkftige Verkehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID-19-Pandemie (Implicazioni per la futura politica dei trasporti dopo l’esperienza e la gestione della pandemia di COVID-19), Comitato scientifico del Ministero federale dei Trasporti e delle infrastrutture digitali, n. 2/Anno 2020.

Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’Unione dell’energia e dell’azione per il clima»

[COM(2020) 950 final]

e su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Valutazione a livello dell’Unione dei piani nazionali per l’energia e il clima. Impulso alla transizione verde e promozione della ripresa economica attraverso la pianificazione integrata delle misure nei settori dell’energia e del clima»

[COM(2020) 564 final]

(2021/C 220/04)

Relatore:TBL

Lutz RIBBE

Consultazioni	Commissione europea, 11.11.2020 e 27.11.2020
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione
Adozione in sezione	9.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	236/4/6

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è favorevolmente colpito dalla meticolosità e dalla precisione con cui la Commissione documenta e valuta lo sviluppo dell’Unione dell’energia. Il modo in cui i piani nazionali per l’energia e il clima (PNEC) sono stati elaborati e valutati dimostra il buon funzionamento della governance dell’Unione dell’energia.

1.2.

Il CESE prende atto con sollievo del fatto che, nonostante alcuni Stati membri siano evidentemente in ritardo rispetto agli obiettivi, i traguardi energetici e climatici fissati per il 2020 siano stati nel complesso conseguiti. Non bisogna tuttavia accontentarsi di tali risultati. Gli obiettivi fissati per i prossimi trent’anni, a partire dagli anni 20 del Duemila, sono ben più ambiziosi e occorre accelerare nettamente il ritmo della trasformazione, senza tuttavia perdere di vista la situazione sociale ed economica dei singoli Stati membri. In caso contrario verrebbe messa a rischio l’accettazione sociale degli investimenti e delle riforme volti ad accelerare la transizione energetica. La trasformazione energetica sarebbe messa a repentaglio anche se la politica promettesse la partecipazione di ampie fasce della società, ma in realtà non prendesse sul serio questa promessa e non la attuasse.

1.3.

È quindi ancora più importante tenere presenti non solo gli obiettivi (climatici) globali, ma anche quelli specifici che la stessa Commissione si è prefissata con la strategia quadro per un’Unione dell’energia resiliente e con il pacchetto Energia pulita per tutti gli europei. A tale riguardo, i risultati che emergono sono di gran lunga peggiori.

1.4.

Nella strategia quadro la Commissione individuava come obiettivo principale un’Unione dell’energia che mettesse i cittadini in primo piano. Ciononostante, nella comunicazione sullo stato dell’Unione dell’energia, la Commissione non si sofferma in alcun modo a descrivere la situazione attuale in relazione al conseguimento di detto obiettivo e a illustrare le strategie da adottare in futuro a tale scopo. A giudizio del CESE ciò è del tutto inaccettabile.

1.5.

Nella valutazione degli PNEC la Commissione sostiene che gli Stati membri dedicano un’attenzione insufficiente allo sviluppo delle comunità dell’energia nell’ambito dei propri PNEC. Si tratta di un aspetto preoccupante. È tuttavia deludente che, alla luce di ciò, la Commissione si limiti a rivolgere un appello molto generico agli Stati membri. Se agli ambiziosi obiettivi formulati nel pacchetto Energia pulita per tutti gli europei e nella strategia quadro per l’Unione dell’energia non sarà dato un seguito serio, vi saranno ripercussioni negative non solo per l’Unione dell’energia, ma anche per la credibilità della politica europea nel suo insieme.

1.6.

Secondo il CESE è pertanto necessario che nelle sue relazioni future la Commissione esamini in maniera più rigorosa il grado e la qualità dell’attuazione, del rispetto e della realizzazione del terzo pacchetto dell’energia negli Stati membri, in particolare per quanto concerne il modo in cui essi intendono mettere «in primo piano i cittadini». In passato le disposizioni nel settore energetico sono state attuate in ritardo e spesso non in modo tale da portare beneficio ai cittadini.

1.7.

È il caso di formulare una posizione critica anche in relazione ad altri tre obiettivi dell’Unione dell’energia, vale a dire la riduzione della dipendenza energetica mediante la diminuzione delle importazioni di energia, l’eliminazione delle sovvenzioni alle fonti energetiche dannose per il clima e l’ambiente e l’assunzione di un ruolo di guida nell’ambito delle energie rinnovabili, dell’efficienza energetica e della mobilità elettrica. Dalle comunicazioni della Commissione emerge che i tre obiettivi menzionati sono stati tutti mancati. I motivi di tale fallimento sono tuttavia sottaciuti. Parimenti, non si trovano dichiarazioni in merito agli insegnamenti da trarre da detti insuccessi e alle loro conseguenze per le azioni future, ad esempio nel quadro del fondo per la ripresa.

1.8.

Il CESE ritiene che gli PNEC degli Stati membri evidenzino una mancanza di coerenza della politica energetica europea. Considera inoltre troppo poco specifica la maggior parte degli PNEC, in particolare per quanto riguarda le importanti questioni della sicurezza energetica e della transizione giusta.

1.9.

Invita pertanto la Commissione a dedicare maggiore attenzione, nella valutazione degli PNEC, all’adeguatezza delle strategie per una transizione giusta e, in tale contesto, specialmente al conseguimento dei seguenti obiettivi: — agevolazione delle transizioni occupazionali; — sostegno ai lavoratori che perdono il posto a causa della decarbonizzazione (ciascun posto di lavoro perso dovrebbe almeno essere sostituito da un altro di pari valore); — lotta alla povertà energetica, nonché compensazione degli effetti distributivi degressivi e — sviluppo dei potenziali economici regionali derivanti da fonti energetiche rinnovabili e nuove forme di coinvolgimento e partecipazione nella produzione di energia elettrica.

2.   Osservazioni generali in merito ai documenti della Commissione

2.1.

Il 25 febbraio 2015 la Commissione ha presentato la comunicazione Una strategia quadro per un’Unione dell’energia resiliente, corredata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici (1). La strategia delineava i seguenti obiettivi: — la sicurezza energetica, anche mediante la riduzione della dipendenza dalle importazioni di energia; — una piena integrazione del mercato europeo dell’energia; — un’economia sostenibile, a basse emissioni di carbonio e rispettosa del clima; — ricerca, innovazione e competitività, affinché l’Europa possa raggiungere il primo posto nel mondo nel campo delle energie rinnovabili; — la qualificazione dei lavoratori europei per il settore energetico di domani; — il consolidamento della fiducia degli investitori mediante un andamento dei prezzi che rispecchi le esigenze a lungo termine e gli obiettivi strategici.

2.2.

Ma soprattutto, spiegava la Commissione nel documento, la sua visione è quella di «un’Unione dell’energia che mette in primo piano i cittadini che svolgono un ruolo attivo nella transizione energetica, si avvantaggiano delle nuove tecnologie per pagare di meno e partecipano attivamente al mercato, e che tutela i consumatori vulnerabili». La Commissione definiva inoltre prioritario il coinvolgimento dei portatori di interessi nella gestione dell’Unione dell’energia e indicava una transizione socialmente giusta come principio fondamentale per la gestione della transizione energetica.

2.3.

La Commissione sottolineava poi la necessità di una governance e di un monitoraggio integrati dell’Unione dell’energia. Con il regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio (2) sulla governance l’UE si è dotata della corrispondente base giuridica a tal fine. A norma di detto regolamento gli Stati membri sono tenuti a presentare periodicamente piani nazionali per l’energia e il clima (PNEC), illustrando in tali piani anche i contributi prestati al conseguimento degli obiettivi dell’Unione dell’energia.

2.4.

Nella sua relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia, la Commissione si sofferma sui progressi compiuti, suddividendoli in cinque sezioni: — decarbonizzazione (compresa la diffusione delle energie rinnovabili); — efficienza energetica, con particolare considerazione per il principio «efficienza energetica al primo posto»; — sicurezza energetica (comprese la riduzione delle importazioni di energia nell’UE, una maggiore flessibilità e una maggiore resilienza dei sistemi energetici nazionali); — mercati interni dell’energia; — ricerca, innovazione e competitività. La Commissione affronta inoltre il tema «l’Unione dell’energia nel più ampio contesto del Green Deal».

2.5.

Su tali basi, la Commissione presenta riflessioni sul tema «perseguire la ripresa verde e un’economia sostenibile», illustrando anzitutto le strategie esistenti per l’integrazione del sistema energetico e la diffusione dell’idrogeno in Europa.

2.6.

La Commissione espone inoltre i motivi che rendono necessario portare l’obiettivo di riduzione delle emissioni di CO2 ad almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990 e annuncia una strategia volta a ridurre le emissioni di metano, nonché una visione per l’energia offshore. A tal proposito, la Commissione critica le strategie presentate dagli Stati membri nell’ambito degli PNEC, osservando che esse risultano spesso poco chiare e non abbastanza concrete.

2.7.

In generale, la Commissione ritiene che la situazione non sia ancora soddisfacente, pur osservando che gli obiettivi stabiliti a livello dell’UE per il 2020 in relazione alla diffusione delle energie rinnovabili saranno ampiamente conseguiti. Alcuni Stati membri devono compiere «maggiori progressi».

2.8.

La Commissione chiede di intensificare gli sforzi in materia di efficienza energetica, in quanto riscontra lacune notevoli in particolare nell’ambito della ristrutturazione degli edifici.

2.9.

La relazione è accompagnata per la prima volta da un’analisi dettagliata delle sovvenzioni all’energia (3), nella quale si osserva chiaramente che a) rimane fondamentale disporre di dati migliori sulle sovvenzioni all’energia (4) e b) sussiste «la necessità di intensificare gli sforzi» per ridurre le sovvenzioni ai combustibili fossili. Gli strumenti giuridici attualmente esistenti a livello dell’UE sono definiti insufficienti.

2.10.

È giudicato inoltre «non incoraggiante» il fatto che negli ultimi anni nell’UE-27 si siano registrati investimenti sempre minori di risorse di R&I nel settore e che a tale riguardo l’Europa sia in notevole ritardo rispetto ad altre regioni economiche. La Commissione annuncia sforzi, ad esempio, nell’ambito dello stoccaggio di energia nelle batterie e dell’idrogeno, al fine di rilanciare la ricerca e l’innovazione e controbilanciare la riduzione degli investimenti rilevata a livello nazionale.

2.11.

La relazione osserva altresì che negli ultimi anni la spesa per le importazioni di energia è tornata ad aumentare (fino a oltre 330 miliardi di EUR all’anno), segnando così un’inversione di tendenza rispetto al calo registrato precedentemente.

2.12.

La Commissione conclude la sua relazione constatando che nel contesto della crisi della COVID-19 l’Europa si trova di fronte a un’occasione unica di investire a sostegno del rilancio dell’economia dell’UE, accelerando nel contempo la transizione verde e digitale.

2.13.

Nella comunicazione sulla valutazione a livello dell’Unione dei piani nazionali per l’energia e il clima, la Commissione valuta positivamente il fatto che i progressi compiuti in termini di riduzione dei gas a effetto serra e di energie rinnovabili abbiano consentito già nel 2021 di innalzare notevolmente le corrispondenti ambizioni per il 2030. Dall’altro lato, la Commissione riconosce la necessità di recuperare un notevole ritardo in materia di efficienza energetica, di investimenti nella ricerca e di innovazione, osservando che, per colmare le relative carenze, gli Stati membri dovranno tenere conto delle nuove opportunità di finanziamento nell’ambito del quadro finanziario pluriennale e dello strumento per la ripresa e la resilienza.

3.   Osservazioni generali del CESE

3.1.

La Commissione merita anzitutto un chiaro elogio: la meticolosità con cui gestisce la governance dell’Unione dell’energia e la comunica in documenti esaustivi (comprensivi di allegati) è indice di grande serietà. Ciò risulta d’altronde assolutamente opportuno, dal momento che gli obiettivi climatici fissati finora, che dovranno essere resi più ambiziosi, saranno raggiunti, nella migliore delle ipotesi, solo di misura. L’obiettivo di condurre l’Unione europea verso la neutralità climatica al più tardi entro il 2050 riveste un’importanza epocale e richiede una pianificazione e un coordinamento strategici forse unici nella storia, che riuniscano approcci politici molto differenti e che vadano ben oltre quanto già stabilito.

3.2.

In questo contesto, il CESE concorda pienamente con la Commissione quando essa sottolinea la necessità che gli Stati membri elaborino strategie più chiare e le attuino senza indugio. A tal fine, occorre tenere in debita considerazione le implicazioni per la società, l’occupazione e le competenze, nonché altri effetti distributivi della transizione energetica, ed esporre come vadano affrontate le relative sfide.

3.3.

Le conclusioni della Commissione sono comprensibili e meritano sostegno. Quanto detto vale in particolare per la constatazione che i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi in materia di riduzione delle emissioni di gas serra, aumento dell’efficienza energetica e diffusione delle energie rinnovabili rappresentano un trampolino per traguardi ancora più ambiziosi.

3.4.

Il CESE concorda inoltre con la Commissione sulla necessità di nuovi impulsi. Sarebbe tuttavia stato auspicabile che la Commissione specificasse in cosa dovrebbero consistere in concreto detti impulsi.

3.5.

Sembra inoltre logico che la Commissione stabilisca un collegamento tra lo sviluppo dell’Unione dell’energia da un lato e il Green Deal europeo e la politica di ripresa connessa alla pandemia dall’altro, dato che entrambi tali approcci non potevano essere previsti al momento dell’elaborazione del quadro strategico dell’Unione dell’energia e del regolamento sulla governance. Il CESE sottolinea che l’Unione europea dell’energia costituisce una base d’azione eccellente per il Green Deal. Ancor più importante sarebbe stato indicare in maniera più precisa nell’attuale verifica le lacune evidenziatesi e sviluppare strategie per porvi rimedio. Ciò non è tuttavia accaduto in almeno tre casi, che saranno esaminati in appresso.

Attuazione insufficiente dell’obiettivo «Cittadini in primo piano nell’ambito dell’Unione dell’energia»

3.6.

Come riportato al punto 2.2, nel quadro strategico dell’Unione dell’energia la Commissione ha individuato come obiettivo principale (!) di tale Unione il ruolo di una politica guidata dai cittadini e orientata ad essi. A detto obiettivo dovrebbe pertanto essere dedicata una particolare attenzione anche nella relazione sullo stato dell’Unione dell’energia, in particolare attraverso proposte concrete su come realizzare la partecipazione e il coinvolgimento attivi e trasparenti di cittadini, parti sociali e portatori di interessi nei processi decisionali, ad esempio gli PNEC, nonché la loro partecipazione attiva al mercato. La relazione, tuttavia, non cita neppure l’aspetto della partecipazione e non si sofferma a valutare se le misure proposte per il futuro siano volte esplicitamente al raggiungimento di tale obiettivo.

3.7.

Lo stesso problema si riscontra attualmente anche, ad esempio, nella strategia per l’integrazione del sistema energetico presentata dalla Commissione, nella quale i cittadini sono citati solo in qualità di consumatori e non come protagonisti attivi del mercato. Anche fra i temi principali enunciati dalla Commissione europea (5), come la strategia per l’idrogeno, e nella visione per l’energia offshore che è stata annunciata, è difficile ipotizzare che la partecipazione dei cittadini sia possibile, o che sia presa in considerazione. Suscita quindi grande rammarico che la Commissione, nella comunicazione sulla valutazione degli PNEC, dichiari di voler impiegare i nuovi meccanismi di finanziamento dell’UE per le energie rinnovabili soprattutto al fine di promuovere le tecnologie offshore.

3.8.

Nell’affermare ciò, la Commissione non si cura del diritto europeo vigente, dal momento che la direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio (6) relativa al mercato interno dell’energia elettrica recita, al considerando 43: «le comunità energetiche sono divenute un modo efficace ed economicamente efficiente di rispondere ai bisogni e alle aspettative dei cittadini […]. […] Grazie alla partecipazione diretta dei consumatori, le iniziative di comunità energetica dimostrano di possedere il potenziale di favorire la diffusione delle nuove tecnologie e di nuovi modi di consumo, tra cui le reti di distribuzione intelligenti e la gestione della domanda, in maniera integrata. Esse possono inoltre aumentare l’efficienza energetica dei consumatori civili e contribuire a combattere la povertà energetica riducendo i consumi e le tariffe di fornitura. […] Nei casi di buona gestione, queste iniziative hanno apportato alla comunità benefici economici, sociali e ambientali». Pertanto, secondo il legislatore europeo, le comunità energetiche sono in grado di eliminare varie lacune messe in luce nei documenti della Commissione. Risulta perciò ancora più incomprensibile il fatto che la Commissione non dia seguito a tale aspetto nei suoi stessi documenti. Esiste un grande divario fra ambizione e realtà e, secondo l’opinione del CESE, continua a non essere ravvisabile una vera strategia della Commissione per rendere i cittadini partner attivi.

3.9.

Tale critica va tuttavia mossa anche alla maggior parte degli Stati membri, che, a norma dell’articolo 20 del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance, sono tenuti a includere le comunità energetiche nei relativi PNEC. Nella sua valutazione, la Commissione sottolinea che gli Stati membri non hanno adempiuto a tale obbligo o lo hanno fatto in maniera insufficiente. Il CESE esorta la Commissione europea a proporre, nell’ambito della prossima revisione della direttiva sulle energie rinnovabili, disposizioni più specifiche per la promozione delle comunità energetiche.

Attuazione insufficiente degli obiettivi «Sicurezza dell’approvvigionamento/riduzione delle importazioni di energia»

3.10.

Uno degli obiettivi strategici dell’Unione dell’energia consiste nel conseguimento di una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento energetico, anche attraverso una riduzione delle importazioni di energia. La Commissione osserva in maniera più o meno accidentale che in tale ambito non si riscontrano progressi, ma che, anzi, le spese per le importazioni di energia sono tornate ad aumentare. La crescente importanza dell’idrogeno potrebbe determinare in futuro persino un ulteriore aumento delle importazioni, dal momento che nella sua strategia per l’idrogeno è la stessa Commissione a puntare consapevolmente sulle importazioni. Il CESE si attende che la Commissione fornisca spiegazioni chiare in proposito.

3.11.

Il CESE chiede inoltre che nel garantire le inevitabili importazioni di energia venga applicato il principio della solidarietà europea. Azioni nazionali unilaterali come il progetto di gasdotto Nord Stream 2 possono mettere a repentaglio non solo la protezione del clima ma anche la sicurezza dell’approvvigionamento. Tali azioni, che compromettono la solidarietà europea, mettono a rischio la fiducia dei cittadini nell’UE e l’immagine dell’UE nei paesi terzi.

Attuazione insufficiente dell’obiettivo «Innovazione, leadership globale»

3.12.

Anche riguardo all’innovazione emerge un quadro di segno negativo. L’obiettivo altisonante dell’Unione dell’energia di assumere un ruolo di guida a livello globale è in contrasto con il quadro che emerge dalla relazione sullo stato dell’Unione dell’energia per quanto concerne gli investimenti nella ricerca e nell’innovazione e le domande di brevetto. Alla luce di questa preoccupante constatazione serve un’analisi accurata e approfondita degli errori, che permetta di individuarne, in maniera differenziata e dettagliata, le cause. Su questa base dovrebbero poi essere sviluppate contromisure concrete.

3.13.

Nel contesto illustrato ai punti da 3.6 a 3.11 occorre affermare chiaramente che non basta ripetere sempre gli stessi slogan se a questi non seguono poi azioni concrete, altrimenti la credibilità della politica europea sarà messa in discussione. In effetti, in tutti i documenti della Commissione presi in esame, compresa la strategia per l’integrazione del sistema energetico e per l’idrogeno, si rileva l’assenza di riferimenti a misure concrete che possano contribuire al conseguimento degli obiettivi sopra citati.

Rilevanza dell’Unione dell’energia a livello di politica sociale e regionale

3.14.

Ai capitoli 2.6 e 3.3 della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia, la Commissione presenta anche alcune riflessioni di politica sociale, con le quali il CESE concorda. Il Comitato condivide in particolare l’idea di legare gli aiuti per la ripresa dopo la pandemia di COVID-19 agli obiettivi climatici ed energetici. Anche le misure previste per una transizione giusta (just transition) risultano adeguate e costituiscono la base per ottenere efficacemente il sostegno della popolazione al conseguimento degli obiettivi climatici ed energetici. La possibilità di garantire in tal modo il successo effettivo del principio «Non lasciare indietro nessuno» dipenderà a livello concreto dall’attivazione e dal finanziamento dei singoli strumenti, nonché dalla loro attuazione concreta a livello nazionale.

3.15.

Il CESE ricorda la posizione espressa nei suoi pareri precedenti (7), vale a dire che non sono solo le risorse destinate alla coesione sociale e regionale e gli aiuti per la ripresa a dover essere impiegati a sostegno della tutela climatica e della transizione energetica, bensì anche le politiche energetica e climatica devono (e possono) essere configurate in modo da promuovere la coesione sociale e regionale. Approcci di questo tipo esistono già e alcuni di essi sono anche citati nella comunicazione della commissione sulla valutazione degli PNEC, ad esempio i progetti per la costruzione di parchi solari in ex cave di lignite in Grecia e Portogallo e il sostegno finanziario destinato in maniera molto strategica ai prosumatori in Lituania. Tali esempi non costituiscono tuttavia pratiche generalizzate e sono anzi tutt’altro che diffusi.

3.16.

Sussiste pertanto il pericolo che la transizione energetica acuisca le differenze sociali e regionali, ad esempio se la Commissione metterà in atto l’integrazione del sistema energetico, l’ampliamento dell’infrastruttura dell’idrogeno e la promozione delle energie offshore nelle modalità finora previste, poiché in tal caso favorirebbe approcci centralizzati a spese di quelli decentrati.

3.17.

In ogni caso, la realizzazione parallela di infrastrutture centralizzate e decentrate risulta problematica e rischia di dare luogo a investimenti errati. Ad esempio, una rete capillare di condotti dell’idrogeno, da un lato, e l’espansione delle reti di teleriscaldamento a bassa temperatura auspicata nella comunicazione della Commissione sulla valutazione degli PNEC, dall’altro, sono usi in concorrenza fra loro. Pertanto, nell’ottica della sicurezza degli investimenti, il CESE ha sollecitato l’adozione di decisioni di principio in proposito (8), che rivestono un’importanza strategica anche per il successo dell’Unione dell’energia e che tuttavia non trovano spazio nei documenti qui presi in esame.

3.18.

Come accade in quasi tutti i documenti in materia di politica energetica presentati dalla Commissione negli ultimi tempi, nella relazione sullo stato dell’Unione dell’energia non si fa alcun riferimento alla digitalizzazione. Nel settore in esame, tuttavia, la digitalizzazione apre la strada ad approcci interessanti, quali smart micro grids (micro-reti intelligenti) e smart markets (mercati intelligenti), micro trading (micro contrattazione), centrali elettriche virtuali ecc., che possono contribuire a una maggiore efficienza e a migliori prestazioni del mercato interno dell’energia, anche perché rafforzano il ruolo dei consumatori attivi. Nella strategia quadro per l’Unione dell’energia (9) la Commissione ha affrontato tale tema, seppure in maniera sintetica. Risulta quindi incomprensibile il fatto che tale aspetto sia trascurato nella relazione sullo stato dell’Unione dell’energia, soprattutto considerando che l’impiego delle tecnologie digitali deve essere accuratamente verificato per valutarne l’opportunità e gli eventuali problemi etici, soprattutto in relazione alla sovranità dei dati.

3.19.

Occorre in ogni caso fare in modo che la digitalizzazione sia realizzata tenendo conto dei consumatori finali. I cittadini attendono ancora di poter godere di miglioramenti nei servizi resi possibili dalla crescente digitalizzazione, come ad esempio gli ordinari cambi di fornitore, riscontri immediati in caso di malfunzionamento dei contatori o modelli di consumo sospetti e procedure semplici per la connessione dell’energia autoprodotta alla rete.

4.   Osservazioni particolari

Capitolo «Decarbonizzazione» della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia

4.1.

La Commissione osserva, a ragione, che l’impiego delle energie rinnovabili comporta numerosi vantaggi. Ma la gestione essenzialmente decentrata o centralizzata della transizione energetica determinerà in maniera decisiva quali soggetti beneficeranno di tali vantaggi (10). Nella sua relazione, la Commissione non affronta tale aspetto.

Capitolo «Sicurezza energetica» della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia

4.2.

La Commissione dedica legittimamente una grande attenzione al tema della «sicurezza dell’approvvigionamento» e, in tale contesto, a quello della sicurezza energetica. Detto tema riveste in effetti un ruolo di enorme rilevanza per l’economia. Oltre alla classica questione della dipendenza dalle importazioni, occorre prendere in considerazione anche il tema della resilienza agli attacchi esterni, ad esempio quelli della cibercriminalità. Alcune recenti ricerche (11) mostrano a questo proposito che la strategia migliore per conseguire un’elevata resilienza consiste nel rafforzamento di strutture decentrate dotate di capacità indipendente dalla rete. La Commissione dovrebbe tenere in maggior considerazione questa constatazione.

4.3.

È indubbio che in futuro l’idrogeno verde contribuirà al conseguimento di un sistema energetico europeo sicuro dal punto di vista dell’approvvigionamento. Il CESE rimanda ai suoi pareri sulla strategia per l’idrogeno (12) e sulla strategia di integrazione del sistema energetico (13).

4.4.

Anche in questo caso non bisogna pensare esclusivamente su larga scala (compreso lo sviluppo di infrastrutture per l’importazione di idrogeno). Esistono diverse soluzioni innovative, rispettose dell’ambiente e soprattutto su scala regionale o locale, che possono essere attuate direttamente in loco (compresa la produzione di idrogeno regionale o di elettrocarburanti sintetici). Ciò aumenterà la sicurezza dell’approvvigionamento, ridurrà la dipendenza dalle importazioni e promuoverà l’occupazione locale sotto forma di posti di lavoro verdi e la creazione di valore nelle regioni. Anche le microimprese e le piccole e medie imprese dovrebbero avere l’opportunità di partecipare al Green Deal e di beneficiarne, il che aumenterà anche l’accettazione del Green Deal e della trasformazione energetica.

Capitolo «Mercati interni dell’energia» della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia e della relazione sullo stato di avanzamento del mercato interno dell’energia

4.5.

La Commissione spiega che con il pacchetto «Energia pulita» sono state create condizioni migliori per promuovere la partecipazione dei consumatori ai mercati dell’energia e condizioni di parità per i nuovi operatori. In tal senso risultano tuttavia pertinenti solamente le disposizioni della direttiva sul mercato interno dell’elettricità. Non è ancora possibile stabilire quanto sia stata efficace l’attuazione di tali disposizioni da parte degli Stati membri. La conclusione tratta dalla Commissione è pertanto prematura. Il CESE sollecita con urgenza una seria valutazione dell’importante obiettivo della partecipazione dei consumatori, compresi gli effetti della politica di distribuzione sulla partecipazione anche delle famiglie a basso reddito.

4.6.

La Commissione sottolinea l’importanza dei segnali derivanti dai prezzi di mercato, tra l’altro per gli investitori. Si tratta di un aspetto senza dubbio rilevante, ma occorre valutare la situazione da punti di vista differenti. La maggior parte dei mercati dell’energia elettrica all’ingrosso riflette prezzi a breve termine. La possibilità che ne derivino segnali per gli investitori costituisce una questione dibattuta nell’ambito dell’economia dell’energia. Il CESE ha già evidenziato detti aspetti in pareri precedenti (14). Alla luce di ciò, non è opportuno che a tal proposito la Commissione parli di un «mercato interno dell’energia» senza operare alcuna distinzione. Per il successo dell’Unione dell’energia occorre un nuovo assetto di mercato, perlomeno nel settore dell’energia elettrica. Una piena responsabilità del bilanciamento per le sole energie rinnovabili non è sufficiente. Il CESE esorta pertanto la Commissione a presentare quanto prima le sue riflessioni per un nuovo assetto del mercato. A tale riguardo occorre inoltre garantire che tutti i partecipanti al mercato si trovino di fronte alle stesse condizioni nei mercati di compensazione e di bilanciamento. Ciò è indispensabile anche per il successo dell’integrazione del sistema energetico (15).

4.7.

Allo stesso tempo, occorre considerare che gli obiettivi della sicurezza dell’approvvigionamento e della neutralità climatica non possono essere conseguiti solo tramite i segnali di prezzo.

4.8.

Nella relazione sullo stato di avanzamento del mercato interno dell’energia, la Commissione sottolinea molto giustamente che consentire la concorrenza a livello di generazione e di approvvigionamento deve rimanere una priorità per la politica energetica nazionale e dell’UE, senza tuttavia specificare cosa ciò significhi in concreto. Non è corretto, e per di più non è conforme al diritto europeo sancito nel pacchetto «Energia pulita», che l’accoppiamento dei mercati costituisca l’unico modo per promuovere la concorrenza. Nell’applicazione dei principi generali di allocazione della capacità e di gestione della congestione di cui all’articolo 16 del regolamento sul mercato interno dell’energia elettrica, si dovrebbe tenere conto anche della posizione geografica degli Stati membri, che potrebbe giustificare anche un prolungamento dei termini per il conseguimento della capacità. In ogni caso, ai fini di una concorrenza attiva è importante soprattutto l’accesso al mercato, in particolare per i piccoli attori; anche la digitalizzazione può offrire un notevole contributo in tal senso.

4.9.

Nella relazione sullo stato di avanzamento del mercato interno dell’energia, la Commissione osserva inoltre che, sebbene le centrali termoelettriche, ad esempio quelle alimentate a gas con cogenerazione, possano conferire un’importante flessibilità al sistema, i meccanismi di regolazione della capacità, se progettati in modo inadeguato, possono provocare gravi perturbazioni del mercato interno. A tal proposito, il CESE rimanda alla posizione espressa nel suo parere TEN/625. Il CESE invita la Commissione a svolgere una valutazione critica dei meccanismi di regolazione della capacità disponibili negli Stati membri, anche per quanto concerne il rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 22 del regolamento sul mercato interno dell’energia elettrica, che prevedono, fra le altre cose, un valore massimo di emissioni pari a 550 g di CO2 per kWh.

4.10.

Nella relazione sullo stato di avanzamento del mercato interno dell’energia, la Commissione ricorda che, in linea generale, i gestori dei sistemi di trasmissione o distribuzione sono stati esclusi dal possesso e dall’esercizio di sistemi di stoccaggio dell’energia elettrica. Il CESE ha accolto essenzialmente con favore tale decisione (16), pur specificando che ai gestori dei sistemi di distribuzione dovrebbero essere consentiti il possesso e l’esercizio dei sistemi di stoccaggio dell’energia elettrica per scopi utili alla rete. Il Comitato ritiene inoltre che ciò debba andare di pari passo con il rafforzamento degli smart market, in modo che i gestori dei sistemi di stoccaggio dell’energia elettrica siano stimolati a seguire i segnali dei gestori delle reti e a configurare i sistemi di stoccaggio in maniera utile al sistema. Gli operatori di rete hanno bisogno di incentivi adeguati per inviare i segnali.

4.11.

Le reti di distribuzione svolgono un ruolo fondamentale nella creazione di mercati intelligenti e, in generale, per il successo della transizione energetica. In futuro la politica energetica dell’Unione dovrà pertanto essere maggiormente incentrata sulla loro modernizzazione.

4.12.

Sulla scia dell’opinione della Commissione, che ritiene che l’obiettivo prioritario della direttiva 2003/96/CE del Consiglio (17) sulla tassazione dei prodotti energetici non potrà più essere raggiunto, il CESE sostiene la richiesta della Commissione e sollecita una rifusione ambiziosa di tale direttiva e degli altri meccanismi per l’eliminazione delle sovvenzioni ai combustibili fossili e l’internalizzazione dei costi esterni.

4.13.

Il CESE richiama ancora una volta l’attenzione sul problema della povertà energetica ed esorta la Commissione ad adottare misure concrete, che vadano oltre gli orientamenti astratti in materia di definizione del fenomeno e un osservatorio ad esso dedicato. Il CESE ha più volte sottolineato che un’ampia partecipazione dei cittadini al settore energetico costituisce uno dei differenti approcci che potrebbero porre rimedio a tale situazione.

4.14.

A questo proposito, il CESE ricorda la propria posizione secondo cui è essenziale evitare che si crei una società energetica divisa in due classi. Non è concepibile che solo i nuclei familiari adeguatamente attrezzati sul piano finanziario e tecnico beneficino della transizione energetica e che tutti gli altri debbano sostenerne i costi. I cittadini che si trovano in condizioni di povertà energetica non sono generalmente quelli politicamente più forti. Per questo motivo, la Commissione dovrebbe adoperarsi maggiormente affinché gli Stati membri si impegnino attivamente a contrastare in maniera efficace la povertà energetica. L’auspicata ondata di ristrutturazioni sotto il profilo energetico nel settore edile e un coinvolgimento attivo dei cittadini nella produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili possono contribuire ad alleviare il problema della povertà energetica. Va inoltre tenuto presente che l’eventuale estensione dello scambio di quote di emissione ai settori del riscaldamento e dei trasporti può avere un impatto sull’equità della distribuzione.

Capitolo «Ricerca, innovazione e competitività» della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia

4.15.

Il CESE teme che uno dei motivi del ritardo dell’UE in determinati settori, quali le batterie solari e quelle agli ioni di litio, risieda in una domanda troppo bassa. Il CESE invita pertanto la Commissione a elaborare una strategia più ampia: l’UE ha bisogno di iniziative attive di politica industriale per porre fine al dominio della Cina sul mercato. La proposta di un regolamento sulle batterie formulata dalla Commissione è l’esempio di un passo nella giusta direzione. Nel sistema energetico del futuro occorrerà inoltre rafforzare le strutture decentrate, perché ciò stimola la domanda, ad esempio di batterie, crea un’economia di scala e rende le batterie interessanti dal punto di vista del prezzo.

Capitolo «L’Unione dell’energia nel più ampio contesto del Green Deal» della relazione sullo stato dell’Unione dell’energia

4.16.

Il CESE sostiene la Commissione nei suoi sforzi di promuovere accordi climatici ambiziosi su scala mondiale. A tale scopo occorre introdurre negli accordi commerciali internazionali un dazio compensativo, nell’ambito di una concezione più ambiziosa e concreta della tutela climatica (e di altri obiettivi di sostenibilità) (18).

Comunicazione sulla valutazione degli PNEC

4.17.

Il CESE non comprende perché la Commissione limiti al solo settore offshore la sua critica in merito alla insufficiente valutazione del potenziale delle energie rinnovabili ed esorta la Commissione ad abbandonare la sua preferenza unidirezionale per le tecnologie offshore a scapito del fotovoltaico e dell’energia eolica onshore, nonché a presentare una propria strategia per lo sviluppo di queste ultime tecnologie.

4.18.

Pur prendendo atto con soddisfazione del fatto che la Commissione riconosce il potenziale delle energie rinnovabili per la creazione di posti di lavoro, il CESE osserva che il pieno sfruttamento di tale potenziale non avverrà in maniera automatica, ma richiederà una politica attiva, in particolare per quanto attiene alla qualità dei posti di lavoro. A tal proposito, risulta assolutamente incomprensibile il fatto che la Commissione dedichi un’attenzione così limitata al fotovoltaico, a maggior ragione considerando che questo, come illustrato nella comunicazione, è il settore che presenta la massima intensità di occupazione.

4.19.

Il CESE invita la Commissione, in occasione della prossima revisione della direttiva sulle energie rinnovabili, a definire le norme per gli appalti in modo da semplificare la partecipazione delle comunità delle energie rinnovabili e delle PMI.

4.20.

Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che siano auspicabili urgenti investimenti nei sistemi di teleriscaldamento a bassa temperatura e ritiene che sia necessario avviare un’iniziativa di questo tipo.

4.21.

I pozzi di assorbimento di CO2 costituiscono un importante strumento per la tutela climatica. Occorre tuttavia prendere in seria considerazione la preoccupazione espressa negli PNEC degli Stati membri in relazione all’aumento delle perturbazioni naturali. Pertanto, i crediti LULUCF dovrebbero essere considerati esclusivamente come uno strumento complementare ad altre opzioni di tutela climatica.

---

(1)  COM(2015) 80 final.

(2)  GU L 328 del 21.12.2018, pag. 1.

(3)  COM(2020) 950 final — Allegato 2.

(4)  Ciò che deve sorprendere è che da oltre 30 anni si parla della necessità di eliminare le sovvenzioni dannose per l’ambiente nell’UE.

(5)  E dalla presidenza tedesca del Consiglio.

(6)  GU L 158 del 14.6.2019, pag 125.

(7)  GU C 47 dell'11.2.2020, pag. 30, GU C 62 del 15.2.2019, pag. 269.

(8)  GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 85.

(9)  COM(2015) 80 final, pag. 13.

(10)  GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 85.

(11)  Cfr. Hirschl, B., Aretz, A., Bost, M., Tapia, M., & Gößling-Reisemann, S. (2018): Vulnerabilität und Resilienz des digitalen Stromsystems (Vulnerabilità e resilienza dei sistemi elettrici digitali). Relazione finale. Berlino, Brema, download: www.strom-resilienz.de.

(12)  GU C 123 del 9.4.2021, pag. 30.

(13)  GU C 123 del 9.4.2021, pag. 22.

(14)  GU C 82 del 3.3.2016, pag. 13.

(15)  GU C 364 del 28.10.2020, pag. 158.

(16)  GU C 288 del 31.8.2017, pag. 91.

(17)  GU L 283 del 31.10.2003, pag. 51

(18)  GU C 81 del 2.3.2018, pag. 44.

Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla strategia dell’UE per ridurre le emissioni di metano»

[COM(2020) 663 final]

(2021/C 220/05)

Relatore:

Udo HEMMERLING

Consultazione	Commissione europea, 27.11.2020
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione
Adozione in sezione	9.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	252/5/4

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sostiene l’obiettivo della strategia dell’UE per ridurre le emissioni di metano e il suo orientamento di fondo volto a un’ulteriore sensibile diminuzione delle emissioni di metano, finalizzata alla protezione del clima.

1.2.

È quindi comprensibile l’attenzione dedicata ai settori responsabili della maggior parte delle emissioni di metano, ossia l’agricoltura, il settore energetico e quello dei rifiuti.

1.3.

La strategia per il metano dovrebbe essere collegata alle strategie per la bioeconomia e l’economia circolare.

1.4.

Il Comitato approva espressamente l’importanza attribuita al miglioramento del rilevamento delle emissioni di metano e alle iniziative internazionali di riduzione, perché spesso le emissioni di metano provengono da fonti decentrate e diffuse lungo catene di produzione e distribuzione internazionali. Si propongono le seguenti integrazioni alla strategia dell’UE per ridurre le emissioni di metano.

1.5.

L’ampia diffusione delle fonti di metano e la complessità del rilevamento delle emissioni di tale gas rendono spesso difficile, se non impossibile, il loro monitoraggio. Il miglioramento del monitoraggio dovrebbe essere realizzato in modo uniforme e comparabile per i settori pertinenti quali l’agricoltura, l’energia, i rifiuti e l’industria chimica. L’inclusione diretta delle emissioni diffuse di metano in un sistema di scambio di quote di emissione e/o la fissazione diretta del loro prezzo è molto difficile e spesso impossibile. Nella misura del possibile, tuttavia, bisognerebbe cercare di effettuare un rilevamento delle emissioni puntuali, adottando lo stesso approccio per tutte le fonti di emissioni.

1.6.

Nei loro piani di azione per il clima gli Stati membri dovrebbero descrivere lo stato attuale e il potenziale dell’utilizzo di biogas proveniente da letame e liquame, rifiuti organici, acque reflue, discariche e gas da estrazione, e predisporre misure volte a incrementarne l’utilizzo.

1.7.

Nel settore agricolo vi è ancora un notevole potenziale in termini di riduzione delle emissioni di metano, soprattutto mediante la fermentazione di letame e liquame negli impianti di produzione di biogas e grazie ai progressi nell’alimentazione e nell’allevamento degli animali, come pure nello spandimento di fertilizzanti a basse emissioni. Tali potenzialità andrebbero ulteriormente concretizzate nel corso dell’attuazione della strategia dell’UE sul metano.

1.8.

Nel settore della gestione dei rifiuti, la raccolta differenziata e il recupero dei rifiuti organici dovrebbero diventare gradualmente la norma in tutta l’UE. Ciò rappresenta il presupposto per un’ulteriore riduzione delle emissioni di metano in tale settore.

2.   Panoramica sulla strategia della Commissione europea per ridurre le emissioni di metano

2.1.

Il metano rappresenta il 10,5 % delle emissioni complessive di gas a effetto serra dell’UE, pari a 3,76 miliardi di tonnellate di CO2 equivalente (2018). Dal 1990 si è riusciti a ridurre le emissioni di metano quasi del 34 %.

2.2.

La strategia per il metano è rivolta ai settori maggiormente responsabili delle emissioni antropiche, ovvero l’agricoltura (53 % delle emissioni di metano dell’UE), i rifiuti (26 % delle emissioni) e l’energia (19 % delle emissioni), e propone misure di riduzione per ciascuno di essi. Di conseguenza non rientrano nella strategia le emissioni naturali di metano, ad esempio quelle prodotte dai ruminanti selvatici o dalle paludi.

2.3.

A livello mondiale, la riduzione delle emissioni di metano può dare un contributo importante alla protezione del clima. Il dimezzamento delle attuali emissioni globali di metano, infatti, potrebbe far diminuire l’aumento della temperatura del pianeta di 0,18 oC entro il 2050.

2.4.

L’UE è responsabile del 5 % delle emissioni di metano a livello mondiale e, attraverso le importazioni di gas fossile, petrolio e carbone, genera livelli elevati di emissioni di metano anche in paesi terzi. La Commissione europea propone quindi di intraprendere delle attività di riduzione di tali emissioni lungo le catene di approvvigionamento internazionali.

2.5.

La Commissione europea propone inoltre un netto miglioramento del rilevamento e della rendicontazione delle emissioni di metano.

2.6.

Nella strategia non viene trattato in modo specifico l’attuale stato delle conoscenze scientifiche sull’impatto particolare del metano come gas a effetto serra di breve durata (cfr. punto 3).

3.   Stato delle conoscenze sull’impatto climatico del metano e conseguenze per una politica di neutralità climatica

3.1.

Fra le caratteristiche fondamentali del metano (CH4) quale gas a effetto serra rientrano la durata di vita relativamente breve e il fatto che si degrada in acqua (H2O) e CO2 nell’atmosfera nell’arco di circa 12 anni. Ciò ha conseguenze determinanti per il suo impatto climatico e per il raffronto con la CO2, che nei bilanci climatici viene presa come riferimento.

3.2.

La CO2 nell’atmosfera è stabile e, contrariamente al metano, non si degrada, ragion per cui viene definita anche «gas a effetto serra di lunga durata» («stock gas»). Ciò fa sì che le emissioni di CO2, dovute ad esempio alla combustione di fonti energetiche fossili, a parità di altre condizioni continuino ad accumularsi nell’atmosfera, aumentando così costantemente la concentrazione di CO2.

3.3.

Al contrario, le emissioni di gas a effetto serra di breve durata («flow gases») come il metano vengono compensate attraverso processi di decomposizione naturali. Inoltre, la durata di vita breve fa sì che le emissioni si compensino automaticamente con l’assorbimento, il che nel caso di emissioni stabili porta a una concentrazione stabile nell’atmosfera.

3.4.

Oltre alla brevità della durata di vita, anche l’origine del metano è determinante per il suo impatto climatico, dal momento che con la sua decomposizione viene prodotta anidride carbonica, un gas ad effetto serra. La CO2 che deriva dalla decomposizione del metano biogenico (prodotto ad esempio dalla digestione dei ruminanti o dalla risicoltura sommersa) era stata precedentemente prelevata dall’atmosfera per fotosintesi attraverso la crescita delle piante e quindi essenzialmente fa parte di un ciclo che non modifica la concentrazione di CO2 nell’atmosfera.

3.5.

Al contrario, la decomposizione del metano fossile (prodotto ad esempio dall’estrazione di gas naturale, petrolio o carbone) in anidride carbonica e acqua rappresenta un’ulteriore fonte di CO2 per l’atmosfera, aumentandone così la concentrazione.

3.6.

Tali caratteristiche del metano hanno una serie di conseguenze per l’impatto climatico e la definizione della politica climatica, in particolare per quanto riguarda l’obiettivo della neutralità climatica. Dal momento che è un gas a effetto serra di breve durata, nel medio termine un’emissione di metano (biogenico) che resta costante porta a una concentrazione costante di metano nell’atmosfera, che esercita un forzante radiativo costante sul sistema climatico e di conseguenza determina un impatto costante sulla temperatura. Se l’emissione di metano diminuisce, si riduce la concentrazione nell’atmosfera, il che produce un calo del forzante radiativo e dunque una riduzione della temperatura (effetto di raffreddamento).

3.7.

Al contrario, un’emissione di CO2 che resta costante porta a un aumento della concentrazione di anidride carbonica nell’atmosfera finché la fonte emette CO2. Anche al termine dell’emissione di anidride carbonica la concentrazione di CO2 così prodotta si mantiene nell’atmosfera e determina quindi un forzante radiativo prolungato ed effetti di riscaldamento duraturi.

3.8.

Per ottenere un impatto climaticamente neutro sono quindi necessari approcci diversi per i gas a effetto serra di lunga e breve durata. Per invertire il duraturo aumento della temperatura dovuto al prolungato forzante radiativo di CO2 ritornando al livello di temperatura precedente l’emissione di tale gas, è necessario ridurre attivamente la concentrazione di CO2 nell’atmosfera mediante pozzi di assorbimento del carbonio; come pure, per mantenere stabile il livello della temperatura nel caso di emissioni di CO2 costanti (che non possono essere evitate), deve essere costantemente sottratta dall’atmosfera la stessa quantità di CO2 che viene immessa (azzeramento delle emissioni nette). Ciò si traduce nell’obiettivo della neutralità in termini di gas a effetto serra. Nel caso delle fonti (biogeniche) di metano, invece, un impatto neutro dal punto di vista climatico si ottiene già con emissioni stabili, mentre una compensazione delle emissioni di metano convertite in CO2 equivalente, grazie alla sottrazione di gas a effetto serra dall’atmosfera, produce un effetto di raffreddamento.

3.9.

L’azzeramento delle emissioni («zero netto») espresso in CO2 equivalente non è quindi un approccio strategico adeguato per un gas a effetto serra di breve durata come il metano. Ad esempio, in Nuova Zelanda la legge «Zero Carbon Act» prevede un approccio specifico per le emissioni di metano. L’impatto climatico dei gas a effetto serra di breve durata dovrebbe essere rappresentato con una metrica più adeguata nei bilanci dei gas a effetto serra (cfr. in proposito il lavoro dell’Università di Oxford: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab6d7e).

4.   Riduzione delle emissioni di metano — Altre osservazioni integrative

4.1.

Un cambiamento nelle abitudini dei consumatori ha indubbiamente il potenziale di ridurre le emissioni di gas a effetto serra. Ciò vale anche per l’alimentazione: nello specifico, si fa riferimento alla raccomandazione di limitare il consumo di prodotti di origine animale. Nella politica climatica occorre però tenere conto del fatto che in una società aperta i cambiamenti dei comportamenti nella vita delle persone sono di carattere volontario.

4.2.

Nell’agricoltura, oltre alle possibilità di riduzione delle emissioni di metano nell’allevamento, occorre prendere in considerazione anche i collegamenti con l’utilizzo del terreno. In concreto, la presenza di ruminanti rappresenta la ragione fondamentale per l’utilizzo e il mantenimento dei terreni erbosi, la cui preservazione, a sua volta, è molto importante per la politica climatica, a causa dell’anidride carbonica sequestrata dall’humus del terreno.

4.3.

Per quanto riguarda i gas di metano provenienti dalle discariche, dagli impianti di trattamento delle acque reflue o dalle miniere di carbone dismesse, in alcuni Stati membri dell’UE non vengono ancora applicate misure capillari per la loro cattura e il loro utilizzo a fini energetici.

4.4.

Anche nel caso della raccolta dei rifiuti, in molti Stati membri non esistono ancora sistemi per la raccolta differenziata e il recupero dei rifiuti organici che siano diffusi su tutto il territorio. Ciò impedisce di sfruttare la possibilità di evitare al massimo le emissioni di metano nel trattamento dei rifiuti organici mediante il compostaggio o la fermentazione (biogas).

4.5.

Nel caso delle importazioni di fonti energetiche fossili come il gas naturale, il petrolio e il carbone, l’UE finora non ha imposto alcun requisito particolare in relazione alla tutela del clima, della natura e dell’ambiente. L’annunciata messa a punto di requisiti per la riduzione delle emissioni di metano dovrebbe far parte di una più ampia iniziativa volta a ridurre l’impronta ecologica di tali importazioni energetiche nel quadro del Green Deal.

4.6.

Nell’ambito del monitoraggio delle emissioni di metano antropiche, che dovrebbe essere sviluppato, andrebbero documentate a titolo indicativo anche le emissioni di metano naturali, così da ottenere un quadro generale completo.

4.7.

La ricerca, lo sviluppo e l’ulteriore penetrazione sul mercato delle tecnologie di riduzione delle emissioni di metano dovrebbero essere portati avanti nelle reti europee coinvolgendo le parti economiche e sociali.

Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee e che abroga il regolamento (UE) n. 347/2013»

[COM(2020) 824 final — 2020/0360 (COD)]

(2021/C 220/06)

Relatore:

Philippe CHARRY

Consultazione	Parlamento europeo, 18.1.2021 Consiglio dell’Unione europea, 19.1.2021
Base giuridica	Articoli 172 e 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione
Adozione in sezione	9.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	252/3/5

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE è favorevole ad adeguare le norme europee relative alle reti transeuropee nel settore dell’energia (RTE-E) agli obiettivi del Green Deal, per «garantire l’approvvigionamento di energia pulita, economica e sicura», combinando in particolare la decarbonizzazione del sistema energetico, la transizione verso la neutralità climatica, lo sviluppo delle fonti di energia rinnovabile, l’efficienza energetica e la prevenzione del rischio di povertà energetica. A tal fine, tiene conto del fatto che l’Europa ha bisogno di un sistema energetico che garantisca a tutti gli Stati membri la sicurezza dell’approvvigionamento di energia e a tutti gli utenti l’accesso a un’energia a prezzi abbordabili, sulla base di un’elettrificazione rapida che si accompagni al raddoppio della quota di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili. Il CESE chiede che le basi giuridiche proposte per il regolamento siano integrate da un riferimento esplicito all’articolo 194 del TFUE.

1.2.

Il CESE ribadisce la necessità di conseguire l’insieme degli obiettivi della politica energetica messa in atto tramite il regolamento RTE-E. Dal momento che le reti energetiche assolvono una funzione essenziale di equilibrio, resilienza e sviluppo del sistema energetico, il CESE chiede che il regolamento proposto si collochi più chiaramente in una dinamica di integrazione del sistema energetico, in modo da promuovere tutte le forme di energia decarbonizzata, e che si renda impossibile qualsiasi forma di «dis-integrazione».

1.3.

Il CESE invita la Commissione, il Consiglio e il Parlamento a promuovere le fonti di energia ad emissioni zero di carbonio, nel rispetto della neutralità tecnologica. Esorta altresì a sostenere gli sforzi profusi nel quadro del progetto del reattore sperimentale termonucleare internazionale (ITER) per ottenere, dopo il 2050, un’energia pulita e a prezzi accessibili per tutti. Il CESE auspica che una serie di progetti sia dedicata a creare le condizioni preliminari per un’era dell’idrogeno e della fusione.

1.4.

Il CESE chiede di accordare la priorità all’innovazione e alla progettazione di reti energetiche intese a ridurre le perdite di energia connesse alla sua trasmissione.

1.5.

Per quanto concerne l’energia eolica offshore, il CESE chiede di dare priorità ai progetti di collegamento radiale e di effettuare una valutazione ambientale globale di questa tecnologia.

1.6.

Il CESE chiede di non escludere i progetti riguardanti le infrastrutture di trasmissione di gas naturale dai criteri di selezione stabiliti dal regolamento per i progetti di interesse comune (PIC) o i progetti di interesse reciproco.

1.7.

Il CESE auspica che il regolamento proposto utilizzi la formulazione «rinnovabile e/o decarbonizzata» anziché «rinnovabile» nei criteri di selezione per i PIC e i progetti di interesse reciproco.

1.8.

Il CESE chiede inoltre che il regolamento faccia riferimento esplicito agli obiettivi unionali di assicurare ad ogni comunità l’approvvigionamento energetico a un prezzo accessibile e di garantire un alto livello di qualità e sicurezza, nonché alla parità di trattamento e alla promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente.

1.9.

Per quanto riguarda la governance, il CESE chiede che il ricorso agli atti delegati da parte della Commissione sia ridotto al minimo strettamente necessario e che sia attuata una governance che coinvolga le varie parti interessate («governance multiattoriale») appoggiandosi ai rappresentanti della società civile: associazioni di categoria, organizzazioni sindacali di lavoratori dipendenti, associazioni di utenti ecc.

1.10.

A parere del CESE, il regolamento dovrebbe introdurre una responsabilità dell’Unione per il finanziamento dei PIC, combinando le diverse modalità di finanziamento senza stabilire una gerarchia tra di esse.

1.11.

Per mantenere l’equilibrio generale del sistema e la continuità di fornitura delle reti di trasmissione ad altissima tensione su scala europea, il CESE chiede alla Commissione di valutare l’ipotesi di un operatore transeuropeo delle reti di trasmissione di energia elettrica ad altissima tensione che sia al tempo stesso integrato e decentrato.

2.   Osservazioni generali

2.1.

La Commissione propone la revisione del regolamento sulle RTE-E.

2.2.

Il regolamento (UE) n. 347/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (1), adottato dunque otto anni orsono, dettava delle regole per lo sviluppo e l’interoperabilità delle reti transeuropee nel settore dell’energia. Nella proposta ora in esame, la Commissione sottolinea che tale regolamento ha contribuito alla realizzazione degli obiettivi della politica energetica unionale, volti ad ampliare le interconnessioni energetiche in tutta l’UE.

2.3.

Malgrado ciò, la valutazione condotta dalla Commissione conclude che «il quadro attuale non è stato in grado di dimostrare una flessibilità sufficiente per adattarsi all’evoluzione nel tempo degli obiettivi politici dell’Unione»; e tale constatazione induce la Commissione a proporre la revisione del regolamento.

2.4.

L’aggiornamento proposto modifica in particolare le condizioni di selezione dei PIC ai fini del loro finanziamento da parte dell’UE, introducendo specialmente l’obbligo di conformarsi al criterio della sostenibilità e di rispettare il principio del «non nuocere» sancito dal «Green Deal».

2.5.

Il regolamento proposto modifica le categorie di infrastrutture ammissibili al sostegno finanziario nel quadro della politica delle RTE-E, con l’eliminazione del sostegno alle infrastrutture per il petrolio e il gas.

2.6.

Dedica particolare attenzione alle reti elettriche offshore e alla loro integrazione con le infrastrutture onshore grazie all’introduzione di uno sportello unico.

2.7.

Mira a prendere meglio in considerazione le infrastrutture che utilizzano l’idrogeno, comprese quelle di trasmissione e alcuni tipi di elettrolizzatori.

2.8.

Oltre a ciò, promuove lo sviluppo delle reti elettriche intelligenti al fine di agevolare l’elettrificazione rapida e incrementare la produzione di elettricità a partire da fonti rinnovabili.

2.9.

Nuove disposizioni sono tese a stimolare gli investimenti in reti intelligenti allo scopo di integrare i gas «puliti» (come il biogas e l’idrogeno rinnovabile) nelle reti esistenti. Nel testo proposto, inoltre, si presta attenzione all’ammodernamento delle reti elettriche nonché delle reti di stoccaggio e di trasmissione del carbonio.

2.10.

Si propongono nuove disposizioni volte a promuovere con maggiore efficacia i progetti di interconnessione con paesi terzi — ad esempio con quelli dei Balcani occidentali — e i PIC che dimostrino di recare un contributo agli obiettivi energetici e climatici generali dell’UE in materia di sicurezza dell’approvvigionamento e di decarbonizzazione.

2.11.

La proposta riesamina il quadro di governance allo scopo dichiarato di migliorare la pianificazione delle infrastrutture e di garantirne l’allineamento agli obiettivi climatici e ai principi di integrazione del sistema energetico dell’UE. Essa prevede di intensificare la partecipazione dei portatori di interesse lungo tutto l’arco del processo, di rafforzare il ruolo dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) e di potenziare la vigilanza da parte della Commissione.

2.12.

Si propongono altresì varie misure volte a semplificare le procedure amministrative, in modo da accelerare la realizzazione dei progetti.

3.   Osservazioni particolari

3.1.

La proposta in esame si inserisce nel quadro della politica europea dell’energia come definita dai Trattati (2), dal regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia (3) e dallo sviluppo delle reti transeuropee (4), nonché nel quadro di un ampio «pacchetto» che delinea la nuova strategia dell’Unione europea: «trasformare l’UE in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva» (5). L’UE si propone di combinare tra loro i propri obiettivi in questo campo, ovvero il buon funzionamento del mercato dell’energia, la sicurezza dell’approvvigionamento, l’efficienza energetica, il risparmio energetico, lo sviluppo delle energie rinnovabili, la lotta contro i cambiamenti climatici e l’interconnessione delle reti, senza però incidere «sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico». Il CESE chiede pertanto che le basi giuridiche proposte per il regolamento siano integrate da un riferimento esplicito all’articolo 194 del TFUE.

3.2.

Il CESE è favorevole ad adeguare le norme europee agli obiettivi del Green Deal per «garantire l’approvvigionamento di energia pulita, economica e sicura», combinando in particolare la decarbonizzazione del sistema energetico, la transizione verso la neutralità climatica, lo sviluppo delle fonti di energia rinnovabile, l’efficienza energetica e la prevenzione del rischio di povertà energetica.

3.3.

Il CESE sostiene l’obiettivo di realizzare la neutralità climatica entro il 2050 e di conseguire livelli più elevati di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2030. A tal fine, tiene conto del fatto che l’Europa ha bisogno di un sistema energetico che garantisca a tutti gli Stati membri la sicurezza dell’approvvigionamento di energia e a tutti gli utenti l’accesso a un’energia a prezzi abbordabili, sulla base di un’elettrificazione rapida che si accompagni al raddoppio della quota di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, e, nel contempo, garantisca la decarbonizzazione del settore del gas e ricorra in maggiore misura a soluzioni innovative.

3.4.

Nella comunicazione «Energia per un’economia climaticamente neutra: strategia dell’UE per l’integrazione del sistema energetico» (6), la Commissione sottolinea che «la pianificazione e il funzionamento coordinati del sistema energetico nel suo complesso, che comprende molteplici vettori energetici, infrastrutture e settori di consumo — è la via che conduce a una decarbonizzazione dell’economia europea profonda, efficace e a costo accessibile». La Commissione, inoltre, ricorda che «l’attuale sistema energetico è ancora fondato su diverse catene del valore energetico parallele e verticali che collegano rigidamente determinate risorse energetiche a determinati settori d’uso finale» e che «si tratta di un modello a compartimenti stagni che non è funzionale alla realizzazione di un’economia climaticamente neutra».

3.5.

Tra gli anni cinquanta e gli anni settanta, in tutti i paesi europei esistevano sistemi energetici integrati (produzione-trasmissione-distribuzione) a livello nazionale o regionale, di carattere settoriale o più generale. A partire dagli anni ottanta, la formazione dei mercati interni europei, fondati sulle quattro libertà fondamentali di circolazione, ha prodotto una serie di «dis-integrazioni» e di aperture alla concorrenza, giustificate con l’obiettivo di promuovere la qualità e l’efficienza a beneficio dei consumatori.

3.6.

Il CESE approva la strategia di integrazione, che deve ispirare tutte le dimensioni della politica europea dell’energia. Ciò comporta la ricostruzione progressiva delle integrazioni e la sospensione di ogni nuova iniziativa di dis-integrazione, che accentuerebbe la tendenza a creare compartimenti stagni, mentre l’obiettivo è quello di assicurare la pianificazione e il funzionamento coordinati del sistema energetico. Il CESE chiede di inserire il regolamento proposto in una dinamica di integrazione del sistema energetico e di porre fine a qualsiasi forma di dis-integrazione.

3.7.

Il CESE sottolinea la necessità di conseguire l’insieme degli obiettivi della politica energetica messa in atto tramite il regolamento RTE-E. Le reti energetiche assicurano i collegamenti tra produttori e utenti. Costituiscono, in un certo senso, il «cuore del reattore» del sistema energetico. La proposta di regolamento in esame risulterebbe più incisiva se rispecchiasse più fedelmente l’impostazione suindicata, basata sull’integrazione, che implica altresì lo sviluppo dei «prosumatori» e delle cooperative, e non restasse invece ancorata a un timido riferimento nel considerando 13. Pur menzionando in quella sede l’«integrazione dei sistemi energetici», il regolamento proposto non riesce a collocare le infrastrutture energetiche transeuropee in questa dinamica strategica di pianificazione e di funzionamento coordinati. Si tratta infatti di conseguire l’obiettivo essenziale di tali infrastrutture di rete, che è quello di garantire l’equilibrio, la resilienza e lo sviluppo del sistema energetico. Ed è in vista di tale obiettivo che occorre precisare la portata dello sviluppo delle capacità di interconnessione tra i singoli Stati membri, capacità che dovrebbero concentrarsi maggiormente sull’eliminazione delle strozzature piuttosto che sulle medie generali (10 % nel 2020, 15 % nel 2030). A giudizio del CESE, la proposta presentata è assai povera di ambizioni e di risorse.

3.8.

Il CESE invita la Commissione, il Consiglio e il Parlamento a promuovere le fonti di energia ad emissioni zero di carbonio, nel rispetto della neutralità tecnologica. Sostiene altresì gli sforzi profusi nel quadro del progetto ITER nella prospettiva di ottenere, dopo il 2050, un’energia pulita e accessibile per tutti. La progettazione delle reti energetiche deve privilegiare l’innovazione e l’efficienza delle infrastrutture, nonché la riduzione degli alti costi dovuti alle perdite di energia connesse alla trasmissione di quest’ultima.

3.9.

Il CESE comprende l’importanza attribuita all’energia eolica offshore nel progetto di regolamento, e auspica che sia data priorità ai progetti di collegamento radiale. Il CESE invoca inoltre l’elaborazione di una valutazione ambientale globale per tutti gli impianti eolici offshore, che tenga conto dello smantellamento e del riciclaggio delle turbine eoliche. D’altro canto, l’introduzione di uno sportello unico per l’energia eolica offshore rischia di comportare gravosi oneri amministrativi senza benefici sicuri, dal momento che il numero dei progetti che necessitano di domande di autorizzazione da presentare a diversi Stati membri è molto limitato. Inoltre, l’encomiabile volontà di pianificare l’energia eolica offshore si traduce in un regime inutilmente rigido di definizione degli obiettivi di capacità, che entrano in conflitto con quelli indicati nei piani nazionali per l’energia e il clima, oltre che con la libertà di scelta del mix energetico sancita dal trattato.

3.10.

Il CESE si interroga sulla volontà della Commissione di escludere del tutto il sostegno alle infrastrutture per il gas, che oggi sono indispensabili per la sicurezza dell’approvvigionamento di alcuni territori dell’UE, tanto più che il gas naturale si configura come una fonte energica di transizione (7), meno nociva del carbone o del petrolio. Il CESE ha già affermato, in precedenti pareri, che le infrastrutture dedicate al gas naturale saranno potenzialmente riutilizzabili per i gas rinnovabili, e che è dunque opportuno continuare a investire in esse (8). Per questi motivi, il CESE auspica che il gas naturale non venga escluso finché non sarà effettivamente sostituito da altre fonti di energia a prezzi comparabili, e chiede che i progetti riguardanti le infrastrutture di trasmissione di gas naturale siano ammissibili, in base ai criteri del regolamento, per essere selezionati come PIC o progetti di interesse reciproco.

3.11.

Il CESE constata che il riferimento ricorrente al carattere «rinnovabile» nei criteri di selezione dei progetti (9) induce a dubitare che siano presi in considerazione anche i progetti di trasmissione di energia decarbonizzata, dei quali tuttavia l’UE ha assoluto bisogno per realizzare la dimensione climatica dei propri obiettivi. Per tale motivo il CESE auspica che il regolamento proposto preferisca impiegare la formula «rinnovabile e/o decarbonizzata».

3.12.

Il CESE non condivide la «logica in tre fasi», menzionata al considerando 46, che presiede al finanziamento degli investimenti dei PIC e secondo la quale tali investimenti «dovrebbero essere realizzati in via prioritaria dal mercato» anche si tratta di infrastrutture essenziali per conseguire gli obiettivi dell’UE, che dovrebbero fondarsi sugli approcci di solidarietà o perequazione, tipici dell’Unione, combinando varie modalità di finanziamento senza prevedere una gerarchia. A parere del CESE, il regolamento dovrebbe introdurre una responsabilità dell’Unione per il finanziamento dei PIC, combinando le diverse modalità di finanziamento senza stabilire una gerarchia tra di esse.

3.13.

In quanto rappresentante della società civile organizzata, il CESE tiene particolarmente ai diritti degli utenti, e in particolare delle comunità, come pure a una governance democratica.

3.14.

Attento a evitare che si sviluppi un’Unione dell’energia non egualitaria e a migliorare la condizione dei cittadini in situazioni di povertà energetica e a basso reddito, il CESE conferma il punto di vista espresso in numerosi pareri precedenti (10) quanto alla necessità di garantire ad ogni comunità l’approvvigionamento energetico a un prezzo accessibile, conformemente agli obiettivi unionali di «un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente» (11), in quanto criterio prioritario per la selezione dei PIC. Il Comitato chiede dunque che il regolamento faccia riferimento esplicito agli obiettivi unionali di assicurare ad ogni comunità l’approvvigionamento energetico a un prezzo abbordabile e di garantire «un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente».

3.15.

Per quanto riguarda la governance, il regolamento proposto attribuisce un peso eccessivo al ruolo della Commissione — il cui ricorso agli atti delegati, previsto all’articolo 3, andrebbe ridotto al minimo strettamente necessario — e a quello dell’ACER, senza invece esplorare i modi di ridurre le asimmetrie esistenti in materia di informazione e competenze per fondare una governance multiattoriale, che si appoggi maggiormente ai rappresentanti della società civile — associazioni di categoria, organizzazioni sindacali dei lavoratori dipendenti, associazioni di utenti ecc. –, anche all’interno dei gruppi regionali. Il CESE chiede che il ricorso agli atti delegati da parte della Commissione sia ridotto allo stretto necessario e che sia attuata un’effettiva governance multiattoriale.

3.16.

Tenuto conto delle specificità delle reti elettriche, il CESE suggerisce alla Commissione di studiare insieme con tutti i portatori di interesse, e di aprire a una vasta consultazione, un progetto teso a creare un operatore transeuropeo che sia al tempo stesso integrato e decentrato, basato su una governance multilivello: — integrato, per garantire l’equilibrio generale del sistema e la continuità della fornitura da parte delle reti di trasmissione ad altissima tensione su scala europea, e responsabile di missioni e obblighi di servizio pubblico/servizi di interesse generale europeo, fermo restando che tale operatore pubblico dovrà appoggiarsi agli operatori nazionali e subnazionali, e dunque essere — decentrato, al livello dell’anello territoriale più pertinente, tenendo conto delle caratteristiche di ciascuno Stato membro. Il CESE chiede dunque alla Commissione di valutare l’ipotesi di un operatore transeuropeo delle reti di trasmissione di energia elettrica ad altissima tensione.

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(1)  GU L 115 del 25.4.2013, pag. 39.

(2)  GU C 326 del 26.10.2012, pag. 134.

(3)  GU L 328 del 21.12.2018, pag. 1.

(4)  GU C 115 del 09.5.2008, pag. 124, GU C 202 del 7.6.2016, pag. 125 e GU C 202 del 7.6.2016, pag. 125.

(5)  COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 299 final.

(7)  Conclusioni del Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2020.

(8)  Cfr. COM(2020) 301 final (GU C 123 del 9.4.2021, pag. 30).

(9)  Ad esempio, all’articolo 4, paragrafo 3, o all’allegato IV del regolamento proposto in esame [COM(2020) 824 final].

(10)  GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 77, GU C 47 dell'11.2.2020, pag. 98, GU C 14 del 15.1.2020, pag. 105, GU C 353 del 18.10.2019, pag. 96, GU C 353 del 18.10.2019, pag. 79, GU C 282 del 20.8.2019, pag. 51, GU C 262 del 25.7.2018, pag. 86 e la relazione informativa del CESE sul tema «Valutazione dell'Unione dell'energia — La dimensione sociale e socioculturale della transizione energetica».

(11)  GU C 115 del 9.5.2008, pag. 308.

Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo — Fare avanzare l’unione doganale al livello successivo: un piano d’azione»

[COM(2020) 581 final]

(2021/C 220/07)

Relatore:

Anastasis YIAPANIS

Consultazione	Commissione europea, 11.11.2020
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	2.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	259/0/6

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE accoglie con favore il piano d’azione molto concreto proposto per il prossimo quinquennio allo scopo di sostenere le autorità doganali nazionali. Una volta entrato nella fase di attuazione, che prevede valutazioni d’impatto periodiche, il piano porterà a una vera modernizzazione delle dogane in tutta l’UE.

1.2.

Sebbene questo processo di ammodernamento sia iniziato nel 2016 con l’introduzione del codice doganale dell’Unione (1), recenti sviluppi come, ad esempio, l’aumento dei flussi commerciali, la forte espansione del settore del commercio elettronico, l’elusione dei dazi doganali e dell’IVA, il traffico illecito di merci e la sottostima del loro valore, richiedono una risposta immediata e coordinata. Il recesso del Regno Unito dall’unione doganale sta inoltre provocando già adesso un carico di lavoro maggiore e sfide particolari per le autorità doganali.

1.3.

Un piano così ambizioso richiede un congruo finanziamento i cui costi vanno condivisi. Il CESE non è sicuro che tutti gli Stati membri siano pronti ad accettare il calendario proposto e a mettere sul tavolo la quota di finanziamento a loro carico.

1.4.

Bisogna celermente rafforzare la cooperazione e l’interoperabilità tra le autorità doganali e le altre autorità e amministrazioni incaricate dell’applicazione della legge. La condivisione delle buone pratiche potrebbe altresì accrescere la produttività dei servizi doganali, mentre una gestione adeguata dell’ampia quantità di dati disponibili potrebbe assicurare una vigilanza intelligente delle catene di approvvigionamento, oltre a rafforzare le capacità di previsione.

1.5.

Alle autorità doganali dovrebbero essere fornite risorse adeguate per tutte le responsabilità non finanziarie, e andrebbero anche introdotte norme minime in materia di controlli e di dotazione di organico. Il CESE ritiene estremamente importante adottare quanto prima atti di esecuzione per il regolamento sulla vigilanza del mercato (2).

1.6.

L’estremo protrarsi del processo di approvazione del prossimo QFP e le difficoltà incontrate dai leader dell’UE a 27 nel trovare un accordo su azioni molto importanti stanno compromettendo sia un’adeguata ripresa dell’economia dell’UE che il sostegno immediato di cui hanno bisogno tanto i cittadini quanto le imprese.

1.7.

Il CESE raccomanda di prendere prontamente in considerazione l’introduzione della tecnologia blockchain («a catena di blocchi») nel piano d’azione proposto. Sarebbe inoltre possibile avvalersi agevolmente — e con risultati immediati e rilevanti — dei progressi tecnologici e delle soluzioni innovative esistenti che la robotica e l’intelligenza artificiale offrono.

1.8.

Il CESE suggerisce di prestare particolare attenzione ai punti di ingresso e di uscita più vulnerabili, e apprezza il fatto che la forza dell’unione doganale sia valutata in funzione del suo anello più debole. Un sistema di gestione dei rischi che sia conforme, più coordinato e integrato ridurrebbe i divari tra le autorità e rafforzerebbe gli anelli più deboli della catena. È quindi da accogliere favorevolmente l’annuncio di una nuova strategia per la gestione dei rischi, prevista per il secondo trimestre del 2021.

1.9.

Occorre prevedere risorse finanziarie specifiche per l’interconnessione del sistema doganale di controllo delle importazioni (ICS2) con altri sistemi elettronici. Il CESE sottolinea l’importanza di una gestione adeguata di una rete così complessa.

1.10.

Il CESE richiama l’attenzione sulla necessità di assicurare risorse umane sufficienti, nonché una formazione adeguata per il personale incaricato dell’analisi dei dati prima del carico e dell’arrivo dei vettori. Il Comitato ha già chiesto lo sviluppo di «quadri formativi comuni basandosi sul “Quadro delle competenze per il settore delle dogane dell’UE”, che mira ad armonizzare e ad innalzare gli standard di prestazioni doganali in tutta l’UE» (3).

1.11.

L’istituzione di un centro dell’UE per le informazioni fiscali nell’ambito della rete antifrode Eurofisc rappresenta un miglioramento significativo, e il CESE attende con interesse la valutazione della Commissione al riguardo.

1.12.

Il commercio elettronico è un settore molto importante per le PMI. Il CESE si dichiara preoccupato perché la comunicazione non menziona la creazione di un quadro favorevole per le PMI attraverso l’ambizioso piano d’azione in esame.

1.13.

Il CESE ritiene che le piattaforme dispongano di dati importanti che le autorità doganali potrebbero utilizzare, ma sarebbero necessari investimenti specifici in programmi informatici come i sistemi robotici automatizzati. Le piattaforme dovrebbero quindi ricevere finanziamenti per la raccolta di dati di cui non avrebbero altrimenti bisogno. Il CESE accoglie comunque con favore il riesame che la Commissione sta conducendo sul ruolo e gli obblighi dei mercati online.

1.14.

Bisogna celermente realizzare un’analisi completa dei sistemi internazionali dell’Unione in materia di cooperazione e assistenza amministrativa reciproca nel settore doganale, perché ne potrebbe derivare una migliore applicazione delle norme.

1.15.

Il CESE accoglie con favore la proposta di introdurre lo sportello unico dell’UE per le dogane ed esprime il proprio pieno sostegno alla proposta.

1.16.

Il CESE teme che la gestione di un sistema così complesso e interconnesso possa costituire un onere ulteriore per i servizi della Commissione qualora gli Stati membri non approvino la controversa proposta relativa al progetto di istituire un’agenzia doganale dell’UE.

1.17.

Il CESE è fermamente convinto che il coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile aiuterà non solo a realizzare un piano d’azione così ambizioso, ma anche ad assicurare una vasta diffusione dei vantaggi che esso offre tanto ai cittadini quanto alle imprese.

2.   Introduzione

2.1.

L’unione doganale dell’UE, che esiste dal 1968, riguarda tutti gli scambi di merci in circolazione nei 27 Stati membri. Ogni anno l’unione doganale facilita gli scambi di merci per un valore superiore a 3 500 miliardi di EUR, e ogni secondo le dogane dell’UE gestiscono in media 27 articoli per i quali è stata presentata una dichiarazione doganale.

2.2.

Il 28 settembre 2020, facendo seguito agli orientamenti politici annunciati dalla presidente della Commissione Ursula von der Leyen all’inizio del suo mandato, la Commissione europea ha pubblicato un ambizioso piano d’azione per potenziare l’unione doganale rendendola più intelligente, più semplice e più efficiente sul piano digitale entro il 2025. Ne sortirebbero effetti positivi sia per le entrate dell’UE che per la sicurezza e la protezione dei cittadini europei. Inoltre, le imprese trarrebbero vantaggio da una semplificazione degli obblighi di comunicazione e dallo sveltimento delle relative procedure.

2.3.

Il CESE ha già sottolineato che un’unione doganale efficiente rappresenta «una conditio sine qua non del processo di integrazione europea, per assicurare una libera circolazione delle merci efficiente, sicura e trasparente; con la massima tutela dei consumatori e dell’ambiente, con la migliore occupazione, e una efficace lotta contro frodi e contraffazioni» (4).

2.4.

Il CESE accoglie pertanto con favore il piano d’azione molto concreto proposto per il prossimo quinquennio, articolato in 30 azioni; tali azioni, destinate ad aiutare le autorità doganali nazionali, sono state programmate con un preciso calendario e sono raggruppate in quattro categorie strategiche, ossia: gestione dei rischi, gestione del commercio elettronico, promozione della conformità e azione congiunta delle autorità doganali.

2.5.

L’attuale sistema doganale ha evidenziato carenze e punti deboli; inoltre, una gran parte dei dati scambiati tra le dogane di tutti gli Stati membri non viene utilizzata in modo efficiente. Il Parlamento europeo e la Corte dei conti europea hanno già espresso preoccupazione per la perdita di entrate dovuta all’inefficacia dei controlli doganali sulle merci importate.

2.6.

I dazi doganali costituiscono una parte importante del bilancio dell’UE, in quanto rappresentano circa il 14 % delle entrate totali. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha segnalato che le frodi doganali sono diffuse e ha raccomandato il recupero di oltre 2,7 miliardi di EUR di dazi doganali non versati nel periodo 2017-2019. Si stima che le merci contraffatte importate da paesi terzi si aggirino sui 121 miliardi di EUR l’anno, mentre le violazioni della proprietà intellettuale generano oltre 83 miliardi di EUR in termini di vendite e provocano una perdita di gettito fiscale pari a 15 miliardi di EUR.

2.7.

Guardando agli aspetti positivi, va osservato che quasi il 100 % delle dichiarazioni doganali è inviato per via elettronica.

3.   Osservazioni generali

3.1.

L’unione doganale necessita di investimenti rapidi per un ammodernamento coordinato delle capacità sia di software che umane. Sebbene la modernizzazione sia iniziata nel 2016 con l’introduzione del codice doganale dell’Unione (5), è necessario fornire una risposta immediata e coordinata alle questioni riguardanti l’aumento dei flussi commerciali, la forte espansione del settore del commercio elettronico, l’elusione dei dazi doganali e dell’IVA, il traffico illecito di merci e la sottostima del loro valore. Inoltre, le dogane hanno il compito di controllare le merci anche per numerosi motivi diversi da quelli finanziari. Il CESE apprezza il fatto che la forza dell’unione doganale sia valutata in funzione del suo anello più debole e suggerisce pertanto di prestare particolare attenzione ai punti di ingresso e di uscita più vulnerabili. Gli Stati membri dovrebbero avvalersi appieno del nuovo Strumento relativo alle attrezzature per il controllo doganale, appositamente concepito per aiutare non solo nell’acquisto di attrezzature all’avanguardia, ma anche nella manutenzione e sostituzione di quelle esistenti.

3.2.

Il recesso del Regno Unito dall’unione doganale sta provocando già adesso un carico di lavoro maggiore e sfide particolari per le autorità doganali. Si prevede un aumento significativo delle dichiarazioni doganali che saranno presentate, unitamente alla reintroduzione dei controlli doganali.

3.3.

Bisogna celermente rafforzare la cooperazione e l’interoperabilità tra le autorità doganali e le altre autorità e amministrazioni incaricate dell’applicazione della legge. Il CESE ha già avvertito che «la cooperazione tra le varie autorità e istituzioni degli Stati membri — polizia, servizi di intelligence, magistratura, autorità doganali e fiscali — è lungi dall’essere ottimale» (6).

3.4.

Le dogane sono molto coinvolte nella lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata. Nel solo 2019 le dogane hanno sequestrato 400 tonnellate di droga e 3 699 armi da fuoco, oltre a sigarette e prodotti del tabacco per un valore complessivo di 3,5 miliardi di EUR. L’11,5 % di tutte le dichiarazioni di denaro contante è risultato non corretto, per un ammontare pari a circa 331 milioni di EUR (7).

3.5.

La gestione dei dati è estremamente importante per un settore che si avvale — tra l’altro — di una grande quantità di dichiarazioni e di informazioni sui prodotti e produce anche un notevole gettito fiscale. Un’efficace gestione delle grandi quantità di dati disponibili rappresenterebbe un miglioramento immediato e sostanziale rispetto all’attuale sistema doganale e faciliterebbe altresì una risposta migliore e risolutiva alle crescenti sfide che si prospettano. Consentirebbe inoltre una vigilanza intelligente delle catene di approvvigionamento e migliori capacità di previsione.

3.6.

Il CESE esprime il proprio disappunto per il fatto che, nell’ultima frase della comunicazione in esame, la Commissione abbia invitato SOLTANTO il Parlamento europeo e il Consiglio a sostenere questo piano d’azione, non includendo affatto il CESE. Il CESE è fermamente convinto che il coinvolgimento delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile aiuterà non solo a realizzare un piano d’azione così ambizioso, ma anche a garantire una vasta diffusione dei vantaggi che esso offre tanto ai cittadini quanto alle imprese.

4.   Osservazioni particolari

4.1.

Innanzitutto, il CESE esprime apprezzamento per l’ambiziosa tabella di marcia e le precise scadenze fissate per l’attuazione delle azioni proposte. Si tratta chiaramente di un passo in avanti e queste azioni, una volta attuate e accompagnate da valutazioni d’impatto periodiche, porteranno a una vera modernizzazione delle dogane in tutta l’UE.

4.2.

Un piano così ambizioso richiede un congruo finanziamento. Poiché sarà necessario condividere i costi connessi al finanziamento di alcune azioni, e tenuto conto che l’UE è pronta a fare la sua parte, il CESE si domanda se tutti gli Stati membri siano disposti ad accettare il calendario proposto e a mettere sul tavolo la quota di finanziamento a loro carico. Solo un finanziamento e un’attuazione pienamente coordinati garantirebbero la riuscita delle azioni proposte.

4.3.

L’UE ha tuttavia dimostrato di disporre di strutture fragili e ha risposto con ritardo e senza coordinamento a situazioni critiche come la pandemia di COVID-19. L’invito del presidente della Repubblica francese Emmanuel Macron a riorganizzare lo spazio Schengen e la sua richiesta di riesaminare la libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione sono segni tanto gravi quanto preoccupanti.

4.4.

Inoltre, l’incredibile protrarsi del processo di approvazione del prossimo QFP sta compromettendo un’adeguata ripresa dell’economia dell’UE e il sostegno immediato di cui hanno bisogno tanto i cittadini quanto le imprese. Se da un lato sembra sempre più complicato per i leader dell’UE a 27 trovare un accordo su interventi di grande importanza, dall’altro, la vaghezza delle soluzioni decise, per le quali occorre oltretutto attendere parecchio tempo, dimostra che il sistema di governance dell’UE è obsoleto e inefficiente.

4.5.

Sebbene sia già stata discussa e analizzata nel 2018, la proposta in esame non prevede alcun uso della tecnologia blockchain. Il CESE ritiene che il sistema doganale disponga della struttura idonea per fare propri questi sviluppi, e raccomanda quindi di valutare senza indugio la possibilità di introdurre la tecnologia blockchain nel piano d’azione proposto.

4.6.

Il CESE osserva inoltre che non vi è assolutamente alcuna analisi del possibile utilizzo della robotica e dell’intelligenza artificiale per mettere le operazioni doganali al passo coi tempi. Secondo il Comitato, in un piano d’azione così complesso sarebbe possibile avvalersi agevolmente — e con risultati immediati e significativi — dei progressi tecnologici e delle soluzioni innovative esistenti che la robotica e l’intelligenza artificiale offrono.

4.7.   Gestione dei rischi

4.7.1.

Da quando nel 2005 sono state apportate modifiche in materia di sicurezza al codice doganale dell’Unione, l’UE conduce attività di gestione dei rischi basate su due linee di difesa, ossia una valutazione preventiva e un controllo delle merci prima e dopo il loro svincolo nel territorio doganale. Il CESE ritiene che la sfida maggiore sia rappresentata dal mancato coordinamento tra gli Stati membri per quel che concerne l’applicazione delle procedure, nonché dall’assenza di uno scambio di informazioni tra i paesi. Con un sistema di gestione dei rischi che sia conforme, più coordinato e integrato si ridurrebbero i divari tra le autorità e si rafforzerebbero gli anelli più deboli della catena. È quindi molto incoraggiante l’annuncio di una nuova strategia di gestione dei rischi, prevista per il secondo trimestre del 2021.

4.7.2.

La digitalizzazione e l’espansione del commercio elettronico rendono più facile per i consumatori acquistare online merci da tutto il mondo, ma non tutti i prodotti sono conformi agli alti standard europei in materia di sicurezza dei prodotti e/o protezione dei consumatori, e questo fatto è spesso motivo di sorpresa per i consumatori. Il CESE si compiace che ci si prefigga l’obiettivo di rafforzare il processo di gestione dei rischi al fine di proteggere meglio il mercato unico — e in particolare i cittadini dell’UE — dai prodotti non conformi e non sicuri.

4.7.3.

La proposta di avviare un’iniziativa relativa alle capacità di analisi congiunta costituisce sicuramente un passo avanti. Va accolto favorevolmente anche lo scambio di dati con le autorità preposte al contrasto delle frodi. Il CESE si domanda tuttavia se saranno disponibili i finanziamenti necessari per l’interconnessione dell’ICS2 con altri sistemi elettronici. Sorge infatti un altro, immediato timore in rapporto alla gestione di una rete così complessa e alle risorse umane, specializzate e adeguatamente formate, di cui c’è bisogno.

4.7.4.

Inoltre, il CESE teme che la gestione di un sistema così complesso e interconnesso possa costituire un onere ulteriore per gli esistenti servizi della Commissione qualora gli Stati membri non approvino il progetto di istituire la nuova agenzia doganale dell’UE.

4.7.5.

La Commissione ha proposto che fino al 2024 venga effettuata l’analisi dei dati pertinenti, prima del carico e dell’arrivo, per tutte le merci e per tutti i vettori. Non è tuttavia chiaro il tipo di risorse umane che si renderà necessario in ciascuno Stato membro, né il livello e la durata della formazione richiesta per il personale incaricato di questo compito. Lo stesso vale per il processo supplementare di gestione dei rischi che è previsto per le procedure nella fase successiva all’ingresso. Il CESE ha già chiesto di «sviluppare quadri formativi comuni basandosi sul “Quadro delle competenze per il settore delle dogane dell’UE”, che mira ad armonizzare e ad innalzare gli standard di prestazioni doganali in tutta l’UE» (8).

4.8.   Gestione del commercio elettronico

4.8.1.

Il commercio elettronico ha offerto grandi benefici e opportunità sia ai cittadini che alle imprese, ma ha pure comportato sfide significative per quel che concerne non solo la conformità fiscale e doganale delle merci commercializzate, ma anche l’elevato numero di richieste di sdoganamento in rapporto a un’ampia gamma di controlli a fini non finanziari, tra cui la sicurezza e la proprietà intellettuale. Il CESE riconosce il ruolo significativo svolto dalle autorità doganali nel prevenire l’ingresso nel mercato unico di prodotti non conformi e/o non sicuri, e ritiene quindi che esse debbano essere dotate di risorse adeguate anche in rapporto a tutte le responsabilità non finanziarie.

4.8.2.

L’attuazione del pacchetto sull’IVA nel commercio elettronico (9) a partire dal 2021 dovrebbe generare entrate significative per i bilanci degli Stati membri e creare condizioni di parità per il contesto imprenditoriale. La creazione di un centro dell’UE per le informazioni fiscali nell’ambito della rete antifrode Eurofisc è considerata un miglioramento significativo per quel che concerne l’accessibilità delle informazioni per le autorità doganali Il CESE attende con interesse la valutazione della Commissione al riguardo.

4.8.3.

Il CESE ritiene che il modo migliore per regolamentare e gestire il commercio elettronico sia una cooperazione rafforzata con gli altri paesi dell’OCSE e del G20. Il Comitato ha già sottolineato come «le politiche fiscali da applicare alla digitalizzazione dell’economia e l’elaborazione di strumenti e soluzioni operative debbano essere coordinati a livello internazionale» (10).

4.8.4.

Il commercio elettronico è un settore molto importante per le PMI, ma il commercio transfrontaliero è frammentato a causa dei vari ostacoli esistenti; in quest’ottica, il CESE si dichiara preoccupato perché la comunicazione non menziona la creazione di un quadro favorevole per le PMI attraverso l’ambizioso piano d’azione in esame. Secondo l’Eurobarometro del settembre 2020, soltanto il 4 % delle PMI vende i propri prodotti a consumatori situati in altri Stati membri (11).

4.8.5.

La proposta di imporre obblighi di comunicazione doganale alle piattaforme rappresenta un potenziale onere per le imprese che operano legalmente. Le piattaforme dispongono in effetti di dati importanti che le autorità doganali potrebbero utilizzare, ma dovrebbero effettuare investimenti specifici in programmi informatici in grado di raccogliere e trasmettere questi dati. Andrebbe subito valutata la possibilità di impiegare sistemi robotici automatizzati, in quanto potrebbero fornire un aiuto prezioso per agevolare il processo di comunicazione obbligatoria. Il CESE ritiene inoltre che tali imprese debbano ricevere un congruo finanziamento se viene chiesto loro di raccogliere dati di cui non avrebbero altrimenti bisogno. La gestione di questi dati è estremamente importante per contrastare le frodi doganali e dell’IVA, la sottostima del valore delle merci, le false dichiarazioni di origine ecc. Il CESE ha già chiesto «lo sviluppo di uno standard europeo di raccolta dei dati e delle informazioni sui propri utenti, che le piattaforme dovranno comunicare» (12).

4.8.6.

Il CESE accoglie comunque con favore il riesame che la Commissione sta conducendo sul ruolo e gli obblighi dei mercati online, che dovrebbero avere maggiori obblighi e responsabilità in rapporto alle verifiche di conformità e sicurezza per le merci vendute sulle loro piattaforme.

4.9.   Promozione della conformità

4.9.1.

Gli operatori commerciali affidabili sono già ricompensati con un sistema che prevede la concessione di benefici per la loro conformità alla normativa doganale dell’UE. Il CESE appoggia la proposta di monitorare gli accordi preferenziali esistenti con paesi terzi; un’analisi completa dei sistemi internazionali di cooperazione e assistenza amministrativa reciproca in materia doganale dell’UE porterebbe a una migliore applicazione delle norme pertinenti.

4.9.2.

La proposta di introdurre lo sportello unico dell’UE rappresenta un progetto vantaggioso per tutti, e il CESE la sostiene pienamente. Per il settore privato la possibilità di comunicare quanto richiesto con un’unica operazione rappresenterebbe un vantaggio, e le varie autorità competenti potrebbero selezionare i dati di cui hanno bisogno. Si tratta chiaramente di un passo in avanti per tutte le parti interessate, e questa misura dovrebbe permettere alle imprese di risparmiare fino 690 milioni di EUR nelle pratiche doganali nei primi sette anni della sua attuazione.

4.9.3.

È tuttavia piuttosto difficile comprendere come sia possibile che l’analisi proposta del codice doganale dell’Unione induca a pensare che i sistemi elettronici siano obsoleti a neanche quattro anni dall’adozione della proposta.

4.9.4.

La disomogeneità delle sanzioni per mancata conformità applicate negli Stati membri genera distorsioni della concorrenza nel mercato unico e, al tempo stesso, fa comparire anelli più deboli all’interno del sistema. La creazione di un quadro saldo e uniforme rafforzerebbe la solidità dell’unione doganale nel suo complesso. Sebbene sul piano teorico appaia tutto eccellente, il CESE si domanda in che modo la Commissione intenda integrare questo aspetto, dal momento che la proposta del 2013 sullo stesso argomento è stata respinta.

4.9.5.

È inoltre difficile assicurare lo stesso livello di controlli se il numero di funzionari doganali ogni 100 000 abitanti varia tra 7 e 70, a seconda dello Stato membro considerato (13). Il CESE raccomanda di aggiungere norme minime in materia di controllo e di dotazione di organico.

4.9.6.

La crisi della COVID-19 ha messo in luce le carenze del sistema doganale, dato che in vari casi prodotti non conformi e non sicuri sono entrati in circolazione nel territorio dell’UE. Il CESE ritiene molto importante adottare quanto prima atti di esecuzione per il regolamento sulla vigilanza del mercato (14).

4.9.7.

Il CESE appoggia inoltre la proposta di prestare particolare attenzione all’applicazione delle norme e procedure sull’origine preferenziale ai 41 accordi di libero scambio conclusi dall’UE. Per quanto riguarda altri partner commerciali, in particolare la Cina, la crescita esponenziale del commercio elettronico ha accentuato le sfide già esistenti per le dogane. È quindi perfettamente normale preoccuparsi di valutare la situazione e di legiferare ove opportuno.

4.10.   Azione congiunta delle autorità doganali

4.10.1.

Le analisi mostrano che la cooperazione transfrontaliera può essere notevolmente rafforzata. Secondo il CESE, l’unica via percorribile consiste nell’assicurare una maggiore e migliore cooperazione non solo tra le autorità doganali dei diversi Stati membri, ma anche tra le dogane e altre pertinenti autorità nazionali. La condivisione delle buone pratiche potrebbe inoltre accrescere la produttività dei servizi doganali.

4.10.2.

Sono necessari notevoli investimenti al fine di acquistare le attrezzature per il controllo doganale che si rendono necessarie per dare attuazione concreta a questa cooperazione. Il CESE osserva che, nella proposta originaria (15), la Commissione ha accettato di coprire le spese sostenute per gli opportuni investimenti soltanto fino all’80 %, mentre il 20 % rimanente dovrebbe essere a carico degli Stati membri. Tenuto conto della situazione finanziaria in cui si trovano gli Stati a causa della pandemia di COVID-19, il CESE non prevede che tutti i 27 Stati membri dell’UE siano in grado di effettuare nel 2021 gli investimenti richiesti.

4.10.3.

Infine, la Commissione ha coraggiosamente messo sul tavolo la controversa proposta di effettuare entro il 2023 una valutazione d’impatto sulla creazione di un’agenzia doganale dell’UE. Il CESE dubita che gli Stati membri siano d’accordo su questo punto.

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(1)  GU L 269 del 10.10.2013, pag. 1.

(2)  GU L 169 del 25.6.2019, pag. 1.

(3)  Parere del CESE sulla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce, nell'ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere, lo Strumento di sostegno finanziario relativo alle attrezzature per il controllo doganale. (GU C 62 del 15.2.2019, pag. 67)

(4)  GU C 367 del 10.10.2018, pag. 39.

(5)  GU L 269 del 10.10.2013, pag. 1.

(6)  GU C 246 del 28.7.2017, pag. 22.

(7)  2nd Biennial Report on Progress in Developing the EU Customs Union and its Governance (Seconda relazione biennale sui progressi compiuti nello sviluppo dell’unione doganale dell’UE e della sua governance).

(8)  GU C 62 del 15.2.2019, pag. 67.

(9)  Modernising VAT for cross-border e-commerce (Mettere al passo coi tempi l’IVA sul commercio elettronico transfrontaliero).

(10)  GU C 364 del 28.10.2020, pag. 62.

(11)  Flash Eurobarometer 486.

(12)  GU C 364 del 28.10.2020, pag. 62.

(13)  Survey from the Union of Finance Personnel in Europe (indagine del sindacato dei dipendenti delle amministrazioni fiscali e doganali in Europa UFE).

(14)  GU L 169 del 25.6.2019, pag. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.

Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l’ambiente dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane e modifica il regolamento (UE) n. 952/2013»

[COM(2020) 673 final — 2020/0306 (COD)]

(2021/C 220/08)

Relatore:

Athanasios IOANNIDIS

Consultazione	Parlamento europeo, 11.11.2020 Consiglio, 13.11.2020
Base giuridica	Articoli 3, 114 e 207 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	2.3.2021
Adozione in sessione plenaria	24.3.2021
Sessione plenaria n.	559
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	268/0/3

1.

Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la proposta della Commissione europea di istituire l’ambiente dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane e di modificare il regolamento (UE) n. 952/2013. La proposta mira ad affrontare la frammentazione dell’interoperabilità tra le dogane e le autorità competenti partner nella gestione delle procedure di sdoganamento delle merci.

1.2.

Il CESE ritiene che la proposta sia coerente con la visione e gli obiettivi strategici dell’Unione per quanto riguarda sia il piano d’azione volto a far avanzare l’unione doganale al livello successivo, per un’unione doganale forte e moderna, sia la comunicazione sullo sviluppo dell’unione doganale dell’UE e della sua governance.

1.3.

Il CESE ritiene che la proposta sia funzionale al piano strategico della direzione generale Fiscalità e unione doganale (DG TAXUD) 2016-2020, nonché al piano d’azione europeo per l’eGovernment 2016-2020 presentato nella comunicazione della Commissione del 19 aprile 2016 (1) e inteso ad aumentare l’efficienza dei servizi pubblici eliminando gli ostacoli digitali esistenti, riducendo gli oneri amministrativi e migliorando la qualità delle interazioni tra le amministrazioni nazionali.

1.4.

Il CESE osserva che, con l’attuazione dell’ambiente dello sportello unico europeo, gli scambi di merci passeranno alla nuova era digitale tramite la loro semplificazione e automatizzazione, il commercio in generale nell’UE crescerà, l’Unione diventerà più competitiva, le dogane saranno modernizzate e si otterranno molteplici risultati per i soggetti interessati — autorità doganali degli Stati membri, autorità competenti partner, operatori economici, cittadini.

1.5.

Il CESE ritiene che lo sportello unico europeo, come pure gli sportelli nazionali, non dovrebbero essere solo dei portali digitali per le procedure di raccolta dei dati e di scambio di informazioni. In futuro, con lo sviluppo dei sistemi e dei processi di informazione dovrebbe esservi la possibilità — con l’accordo degli Stati membri e del Consiglio — di passare a procedure di calcolo automatizzate anche più complesse, come quelle che saranno utilizzate per le quantità di merci. In questo modo l’operatore potrà avere visione d’insieme della transazione, che deve pertanto essere qualificata come «intelligente».

1.6.

Il CESE ritiene che l’integrazione delle formalità non doganali nel sistema per lo scambio dei certificati nell’ambito dello sportello unico doganale dell’UE (EU CSW-CERTEX) richieda lo sviluppo di una nuova infrastruttura informatica al fine di creare collegamenti tra gli ambienti nazionali dello sportello unico per le dogane e i sistemi non doganali dell’UE. Si dovrebbe specificare chiaramente quali siano i dati da scambiare.

1.7.

Il CESE raccomanda alla Commissione di prestare particolare attenzione alla cibersicurezza dei sistemi e degli sportelli, istituendo standard elevati di sicurezza in grado di proteggere dagli attacchi che rischiano di danneggiare il commercio di merci nell’UE e produrre effetti economici devastanti.

1.8.

Il CESE sostiene che, al fine di attuare efficacemente il programma dello sportello unico per le dogane e di evitare ritardi, si dovrebbe prestare particolare attenzione agli Stati membri che non hanno partecipato al progetto pilota del 2015 «Documento veterinario comune di entrata dello sportello unico doganale dell’UE» (EU CSW-DVCE) e che pertanto non hanno sviluppato ambienti nazionali dello sportello unico per le dogane armonizzati con lo sportello unico europeo.

1.9.

Una questione simile si pone rispetto a diversi Stati membri che hanno avviato iniziative proprie di sportello unico a livello nazionale, che rimangono isolate e sono caratterizzate da modalità di funzionamento diverse basate sul livello dell’architettura informatica doganale esistente, sulle loro priorità e sulla struttura dei costi.

1.10.

Per questi motivi, il CESE raccomanda di stabilire un calendario più preciso con gli obiettivi e le azioni che gli Stati membri devono adottare al fine di allineare gli ambienti nazionali dello sportello unico per le dogane con lo sportello unico europeo.

1.11.

Il CESE riconosce la complessità del sistema e la necessità di un coordinamento sia all’interno degli Stati membri che tra di essi per realizzare quest’azione, e raccomanda di fissare un calendario più preciso per il monitoraggio e la comunicazione in merito al funzionamento e allo sviluppo dello sportello, corredandolo degli obiettivi e delle azioni che gli Stati membri e le parti interessate nazionali devono adottare per attuare il sistema.

1.12.

Il CESE raccomanda di far sì che il programma contribuisca a rafforzare, nel suo ambito di applicazione, il rispetto dei diritti fondamentali e della protezione dei dati.

1.13.

Il CESE ritiene fondamentale preparare, formare e istruire il personale che sarà addetto al funzionamento dei sistemi informatici, degli ambienti nazionali dello sportello unico e dello sportello europeo per le dogane. Per questo motivo, nell’ambito del progetto esistente dovrebbero essere previsti programmi di formazione e di sviluppo delle competenze per i lavoratori, nonché l’utilizzo, a tal fine, di finanziamenti provenienti da fondi nazionali e/o dell’UE.

2.   Contesto — Introduzione

2.1.

Nel 2008 gli Stati membri e la Commissione si sono impegnati a promuovere un ambiente doganale elettronico nell’UE adoperandosi per istituire un quadro di servizi di sportello unico. La dichiarazione di Venezia del 2014 ha proposto un piano d’azione progressivo per attuare un ambiente dello sportello unico dell’UE per le dogane e per sviluppare il relativo quadro giuridico. Questa intenzione è stata ribadita nella comunicazione del 2016 della Commissione «Sviluppare l’unione doganale dell’UE e la sua governance», che annunciava i piani della Commissione per esplorare una soluzione praticabile per lo sviluppo e la creazione di un ambiente dello sportello unico dell’UE per le dogane. Questo approccio è stato sostenuto dalle conclusioni del Consiglio Ecofin del 23 maggio 2017.

2.2.

Nel 2015 la Commissione ha avviato un progetto pilota, il documento veterinario comune di entrata dello sportello unico doganale dell’UE (EU CSW-DVCE). Il progetto è stato gestito congiuntamente dalla DG TAXUD e dalla DG SANTE per consentire la verifica automatizzata da parte delle autorità doganali di tre formalità regolamentari non doganali presentate unitamente alla dichiarazione doganale come prova di conformità. Le amministrazioni doganali di cinque Stati membri hanno inizialmente partecipato a questo progetto pilota su base volontaria. Il successore del progetto pilota, il sistema per lo scambio dei certificati nell’ambito dello sportello unico doganale dell’UE (EU CSW-CERTEX), ha ampliato la portata dei requisiti normativi e ha introdotto nuove funzionalità come la gestione della quantità. Il numero degli Stati membri partecipanti è passato da cinque a nove, con un aumento dei settori politici coperti dal sistema.

2.3.

Con la pandemia di COVID-19 è più importante che mai istituire un quadro più solido per l’unione doganale e agevolare ulteriormente l’espletamento delle formalità doganali e delle formalità non doganali dell’UE a sostegno della ripresa economica. A tal fine, l’accresciuta digitalizzazione delle formalità regolamentari doganali e non doganali dell’Unione applicabili al commercio internazionale offre agli Stati membri nuove opportunità per migliorare la cooperazione digitale.

3.   Sintesi della proposta della Commissione

3.1.

Il commercio internazionale dell’Unione è soggetto alla normativa doganale e alla normativa non doganale dell’Unione. Le autorità responsabili delle formalità regolamentari non doganali dell’Unione («autorità competenti partner») e le autorità doganali spesso operano a compartimenti stagni, creando obblighi di dichiarazione complessi e onerosi per gli operatori e procedure inefficienti di sdoganamento delle merci che possono condurre a errori e frodi. Per risolvere il problema della frammentazione dell’interoperabilità tra le autorità doganali e le autorità competenti partner nella gestione dei processi di sdoganamento delle merci e coordinare le azioni in questo settore, la Commissione e gli Stati membri hanno assunto nel corso degli anni una serie di impegni intesi a sviluppare iniziative nell’ambito dello sportello unico per lo sdoganamento delle merci.

3.2.

La proposta della Commissione prevede l’istituzione di un ambiente dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane, che fornisce un insieme integrato di servizi elettronici interoperabili a livello nazionale e dell’Unione tramite il sistema di scambio di certificati nell’ambito dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane, per sostenere l’interazione e lo scambio di informazioni tra gli ambienti nazionali dello sportello unico per le dogane e i sistemi non doganali dell’Unione di cui all’allegato della proposta.

4.   Osservazioni generali

4.1.

La proposta di regolamento costituisce il primo passo fondamentale verso il miglioramento della cooperazione tra le autorità doganali attraverso un’applicazione elettronica unica. Si tratta di una proposta globale che analizza su larga scala i risultati, le azioni e le misure per il funzionamento dell’ambiente dello sportello unico europeo per le dogane.

4.2.

L’attuazione dello sportello unico consente agli imprenditori e agli operatori commerciali di fornire dati per via elettronica, che siano i documenti di accompagnamento o le formalità non doganali dell’Unione, tramite uno sportello elettronico (sportello nazionale) in ciascuno Stato membro, riducendo nel contempo il rischio di duplicazioni e risparmiando sui tempi e sui costi della transazione. Grazie allo sportello unico, le autorità doganali e le altre autorità coinvolte potranno raccogliere i dati forniti avendo la possibilità di adottare un approccio armonizzato per le procedure di sdoganamento delle merci. Al tempo stesso, lo sportello consente all’UE di avere un quadro completo dei prodotti in entrata e in uscita dai suoi confini, nonché di controllare le quantità nell’ambito delle quote e della lotta contro le frodi.

4.3.

Come indicato nella proposta di regolamento della Commissione, i finanziamenti per l’attuazione del programma provengono da risorse dell’UE e nazionali. I costi associati allo sviluppo, all’integrazione e al funzionamento dello sportello unico EU CSW-CERTEX sono a carico dell’Unione, mentre sono a carico del bilancio degli Stati membri i costi relativi allo sviluppo, all’integrazione e al funzionamento del loro ambiente dello sportello unico per le dogane e al suo collegamento con lo sportello unico EU CSW-CERTEX. Dato che la pandemia di COVID-19 ha causato una crisi finanziaria in tutti gli Stati membri dell’UE, il CESE si chiede in che modo la Commissione europea possa garantire che gli Stati membri rispettino tale requisito mettendo a disposizione, dai loro bilanci nazionali, le risorse destinate all’attuazione del programma.

4.4.

L’armonizzazione e la realizzazione di questa azione dipendono dall’obbligo di attuazione da parte degli Stati membri. Il successo dello sportello unico per le dogane dipende dalla conformità, dall’armonizzazione e dall’attuazione simultanee da parte di tutti gli Stati membri. Il CESE fa presente il rischio che alcuni Stati membri ritardino l’attuazione di questa azione rispetto al calendario previsto a causa della mancanza di risorse finanziarie (derivante dalla crisi economica dovuta alla COVID-19) e di altre loro priorità politiche. Ciò creerà molteplici problemi per la politica doganale e commerciale dell’Unione, come pure per gli Stati membri. Il CESE chiede alla Commissione europea se siano previste sanzioni in caso di mancata attuazione dell’iniziativa o di mancato rispetto del calendario stabilito da parte di taluni Stati membri.

4.5.

L’iniziativa dello sportello unico deve andare di pari passo con la modernizzazione delle dogane e delle autorità doganali. Sarebbe estremamente utile realizzare uno studio o un’indagine preliminare che descriva la situazione attuale dei portali di accesso degli Stati membri, come pure effettuare una valutazione degli investimenti necessari per migliorare i servizi, in modo che siano in grado di sostenere lo sportello unico. Allo stesso tempo, si potrebbe anche fissare una data indicativa per il completamento della parte nazionale dello sportello unico.

4.6.

La Commissione stabilisce nella proposta di regolamento che ciascuno Stato membro designerà un’autorità che funga da coordinatore nazionale per l’attuazione e il coordinamento dell’azione. Il CESE si chiede in quale misura la designazione del coordinatore nazionale sarà di competenza esclusiva di ciascuno Stato membro o se la Commissione europea formulerà delle raccomandazioni.

4.7.

Per quanto riguarda la garanzia della protezione dei dati, il CESE ritiene che l’azione complementare volta a proteggere i dati raccolti, come pure tutte le dichiarazioni doganali, debba tenere conto dei seguenti aspetti: — quale autorità pubblica avrà il compito di garantire la riservatezza e in che modo sarà specificato espressamente il grado di tolleranza a ciascun livello; — l’assicurazione fornita agli operatori con lo sportello unico e i dettagli delle garanzie fornite.

5.   Osservazioni particolari

5.1.

Il CESE ritiene che, nella proposta di regolamento in esame e in particolare nel punto in cui si fa riferimento alla sussidiarietà, si potrebbe valutare il contributo di quest’iniziativa, ossia la creazione di uno sportello unico, al PIL europeo e all’aumento della competitività.

5.2.

Inoltre, il CESE ritiene necessario effettuare una valutazione d’impatto per ciascuno Stato membro, sottolineando i vantaggi dell’attuazione di questa iniziativa, al fine di convincere gli Stati membri a realizzarla senza indugi. Al tempo stesso, il CESE invita la Commissione europea a riferire sull’impatto del progetto pilota di sportello unico per le dogane in ciascuno degli Stati membri che vi hanno partecipato.

5.3.

A seguito della valutazione d’impatto analizzata nella proposta di regolamento, il CESE ritiene adeguato il pacchetto composto dalle opzioni 1 + 6 + 8 (ii) (2).

5.4.

Il CESE sottolinea che la Commissione europea dovrebbe adottare specifiche tecniche uniformi per il funzionamento dell’ambiente nazionale dello sportello unico, come definito all’articolo 2 della proposta di regolamento.

5.5.

Il CESE osserva che la Commissione europea dovrebbe adottare specifiche tecniche uniformi per il funzionamento dell’ambiente nazionale dello sportello unico, come definito nelle disposizioni dell’articolo 8, al fine di evitare malfunzionamenti nelle dichiarazioni doganali. Il CESE ritiene che sarebbe utile creare un modello unico.

5.6.

Il CESE ritiene che, affinché lo sportello unico doganale funzioni correttamente, gli ambienti nazionali debbano funzionare in modo efficace e con personale adeguatamente formato. Poiché il numero dei funzionari doganali (3) varia, a seconda degli Stati membri, da 7 a 70 per 100 000 abitanti, il CESE raccomanda di aggiungere delle norme minime relative al funzionamento del sistema e al numero di impiegati necessari.

5.7.

Il CESE propone di aggiungere all’articolo 1 della proposta di regolamento il seguente testo: «fatte salve le disposizioni del regolamento generale sulla protezione dei dati (RGPD) e le disposizioni dell’articolo 6 del presente regolamento».

5.8.

Il CESE osserva che, dal punto di vista sia giuridico che sostanziale, nell’articolo 3 si potrebbe ravvisare una contraddizione, in quanto esso fa riferimento al sistema dello sportello unico dell’UE per le dogane e, al tempo stesso, comprende anche i sistemi non doganali dell’Unione. Per questi ultimi si potrebbe introdurre un comma separato (oltre ad adeguare i riferimenti di conseguenza).

5.9.

Il CESE chiede di chiarire se il programma di lavoro della Commissione precederà il regolamento o se seguirà la sua entrata in vigore. Nel caso in cui l’entrata in vigore giunga prima, in quale arco di tempo dovrebbe essere adottato il piano d’azione?

5.10.

Il CESE giudica troppo vago il riferimento alla possibilità di revocare il potere di adottare atti delegati, di cui alla prima frase del paragrafo 3 dell’articolo 21. Chiede di chiarire se la revoca riguardi una sola o tutte le categorie previste (articolo 5, paragrafo 4, articolo 10, paragrafo 3, e articolo 13, paragrafo 4). Inoltre, non è chiaro se essa si riferisca ad un solo atto all’interno di queste categorie o in generale alla possibilità di adottare atti nel quadro di una di esse. Il CESE sottolinea che deve esserci concertazione tra i colegislatori per quanto riguarda la procedura relativa alla loro informazione.

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(1)  Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Piano d’azione dell’UE per l’eGovernment 2016-2020 — Accelerare la trasformazione digitale della pubblica amministrazione [COM(2016) 179 final del 19 aprile 2016].

(2)  L’opzione 1 rende obbligatorio il sistema EU CSW-CERTEX e riguarda i requisiti normativi dell’UE per i quali sono disponibili le pertinenti informazioni relative alle dogane a livello dell’UE per tutti gli Stati membri, fornendo una funzionalità automatizzata di gestione della quantità. L’opzione 6 istituisce sportelli unici a livello nazionale per fornire agli operatori economici punti di accesso unico armonizzati per l’espletamento delle formalità doganali e non doganali. L’opzione 8 (ii) si basa su un uso più esteso dell’attuale sistema di registrazione e identificazione degli operatori economici (EORI), unicamente per la convalida [COM(2020) 673 final].

(3)  https://ufe-online.eu/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-04.pdf.