PARERE N. 8/2018

(presentato in virtù dell'articolo 325, paragrafo 4, del TFUE)

sulla proposta della Commissione, del 23 maggio 2018, che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l'efficacia delle indagini dell'OLAF

(2019/C 42/01)

INDICE

	Paragrafo	Pagina
SINTESI	I-VI	2
INTRODUZIONE	1-6	3
Contesto	1-3	3
La proposta della Commissione	4-6	4
CONSIDERAZIONI GENERALI	7-17	4
Cooperazione con la Procura europea	8-10	5
Efficacia delle indagini OLAF	11-13	5
Esame esterno del rispetto delle garanzie procedurali	14-17	5
OSSERVAZIONI SPECIFICHE	18-38	6
Adeguare il funzionamento dell'OLAF per tener conto della creazione della Procura europea	19-27	6
Comunicazioni alla Procura europea e valutazioni preliminari dell'OLAF (articolo 12 quater, paragrafo 5)	20-21	6
Sostegno dell'OLAF alla Procura europea (articolo 12 sexies)	22-24	6
Indagini complementari (articolo 12 septies)	25-26	7
Scambio di informazioni (articolo 12 octies)	27	7
Rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF	28-38	7
Controlli e verifiche sul posto (articolo 3) e assistenza delle autorità nazionali (articoli 3, paragrafo 7, e 7, paragrafo 3)	29-31	7
IVA (articoli 3, paragrafo 1, e 12, paragrafo 5)	32	8
Accesso alle informazioni sui conti bancari (articolo 7, paragrafo 3)	33-34	8
Ammissibilità degli elementi di prova raccolti dall'OLAF (articolo 11, paragrafo 2)	35-36	8
Servizi di coordinamento antifrode (articolo 12 bis)	37-38	8
CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI	39-47	9
ALLEGATO I — PARERI E RELAZIONI SPECIALI DELLA CORTE DEI CONTI EUROPEA SULL'ARGOMENTO IN QUESTIONE		11
ALLEGATO II — PRINCIPALI ATTI GIURIDICI CHE DISCIPLINANO LE ATTIVITÀ DELL'OLAF		12

LA CORTE DEI CONTI DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 325, paragrafo 4,

vista la proposta della Commissione, del 23 maggio 2018, relativa a un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l'efficacia delle indagini dell'OLAF (di seguito «la proposta»),

vista la richiesta di un parere sulla proposta di cui sopra, presentata dal Consiglio il 7 luglio 2018,

vista la richiesta di un parere sulla proposta di cui sopra, presentata dal Parlamento europeo il 10 luglio 2018,

visti i pareri e le relazioni speciali precedentemente adottati dalla Corte dei conti europea (cfr. allegato I),

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE:

Sintesi

I

La proposta della Commissione volta a modificare il regolamento OLAF si prefigge due obiettivi: adeguare il funzionamento dell'OLAF a seguito della creazione della Procura europea (EPPO) prima che questo nuovo organo dell'UE diventi operativo e rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF.

II

Poiché alla Procura europea sarà conferito il potere di indagare e perseguire i reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE (attualmente) in 22 Stati membri, la sua creazione modifica profondamente l'assetto giuridico e istituzionale. Benché l'OLAF rimanga l'organo dell'UE responsabile di tutelare gli interessi finanziari dell'UE mediante indagini amministrative e di sostenere la politica antifrode della Commissione, la sua attività cambierà e il suo ruolo sarà diversificato, dal momento che non tutti gli Stati membri hanno aderito alla Procura europea.

III

Poiché il regolamento sulla Procura europea ha già stabilito il quadro di riferimento per le relazioni dell'OLAF con la Procura europea, la proposta intende definire norme dettagliate. La proposta rispecchia correttamente i princìpi che disciplinano la cooperazione tra l'OLAF e la Procura europea, ovvero una stretta collaborazione, lo scambio di informazioni, la complementarità e la non duplicazione del lavoro svolto. Ciò nonostante, la Corte rileva al riguardo alcune debolezze.

IV

Dall'analisi della Corte e dalla valutazione della Commissione stessa è emerso che l'OLAF deve accrescere l'efficacia delle proprie indagini; la tempestività e il recupero dei fondi costituiscono sfide importanti. La proposta comprende un numero limitato di misure mirate che la Corte giudica positivamente, in quanto dovrebbero aiutare a migliorare l'efficacia: a) viene chiarito in quali circostanze si applica il diritto nazionale e quello dell'UE nel corso delle verifiche sul posto eseguite dall'OLAF, in occasione delle quali le autorità nazionali sono tenute ad assistere l'OLAF; b) è conferita all'OLAF la facoltà di accedere alle informazioni sui conti bancari, benché ciò dipenda in ampia misura dall'assistenza fornita dalle autorità nazionali; c) è accresciuta l'ammissibilità degli elementi di prova raccolti dall'OLAF, seppure solo nei procedimenti di carattere non penale. La proposta chiarisce inoltre che le indagini su questioni relative all'imposta sul valore aggiunto (IVA) rientrano nel mandato dell'OLAF.

V

Le modifiche sopra descritte non risolvono il problema globale dell'efficacia delle indagini amministrative condotte dall'OLAF. La Commissione, che ne è consapevole, prevede di ammodernare in maniera più radicale il quadro di riferimento per l'OLAF. Al momento, però, non esiste un calendario per tale ulteriore riforma dell'Ufficio né sono espressamente definiti gli aspetti su cui verterebbe.

VI

Date le limitazioni della proposta per quanto riguarda l'efficacia globale delle indagini dell'OLAF, la Corte, oltre a raccomandare modifiche, sottolinea anche la necessità di un'azione ulteriore: a) nel breve termine, la Commissione dovrebbe affrontare il problema globale dell'efficacia dell'OLAF. Si dovrebbe fra l'altro riconsiderare il ruolo e le responsabilità di tale Ufficio nel combattere le frodi che inficiano la spesa dell'UE. A tale riguardo, si potrebbe conferire all'OLAF un ruolo strategico e di vigilanza nelle azioni UE di contrasto alle frodi; b) nel medio termine, la Commissione dovrebbe valutare la cooperazione fra OLAF e Procura europea e, ove opportuno, proporre ulteriori atti legislativi.

INTRODUZIONE

Contesto

1.

La Commissione ha istituito nel 1999 l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF, acronimo derivato dal francese Office européen de lutte antifraude) quale propria direzione generale. La sua missione è di contribuire alla tutela degli interessi finanziari dell'UE espletando due compiti principali, ovvero conducendo indagini amministrative indipendenti in materia di frode, corruzione e altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell'UE, nonché contribuendo alla definizione e all'attuazione della politica antifrode della Commissione (1). Per le competenze investigative, l'OLAF è funzionalmente indipendente dalla Commissione. Conduce indagini esterne (in tutti i settori di entrate e di spesa dell'UE) e indagini interne nei casi di presunta colpa grave da parte di funzionari dell'UE o membri delle istituzioni dell'UE.

2.

L'OLAF opera in un quadro normativo che, seppur evolutosi nel tempo, non ha subito dal 1999 cambiamenti significativi nei suoi tratti salienti. Nel 2017, due atti legislativi importanti hanno modificato l'assetto giuridico e istituzionale per la tutela degli interessi finanziari dell'UE: — la direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale («direttiva PIF») (2), adottata il 5 luglio 2017, armonizza la definizione di quattro reati (frode, corruzione, riciclaggio di denaro e appropriazione indebita), nonché le sanzioni e i termini di prescrizione. Chiarisce inoltre che i reati gravi contro il sistema comune dell'IVA vanno considerati reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE (3). Gli Stati membri hanno tempo fino al 6 luglio 2019 per recepirla nel diritto nazionale; — nell'ottobre 2017, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) 2017/1939 (4) che istituisce la Procura europea (EPPO), la quale sarà competente per individuare, perseguire e portare in giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione ai sensi della direttiva PIF. La Procura europea è stata istituita sul modello di una cooperazione rafforzata tra Stati membri. Finora vi hanno aderito 22 Stati membri (5). Si prevede che la Procura europea diventi operativa nel 2020 (o, al più tardi, all'inizio del 2021).

3.

L'istituzione della Procura europea avrà ripercussioni sull'OLAF. La figura riporta le attività dell'OLAF che saranno interessate. Figura Attività dell'OLAF su cui influisce la creazione della Procura europea Sostegno all’EPPO; indagini complementari; indagini in casi di competenza dell’EPPO, ma in cui quest’ultima decide di non indagare UE-22 (***): paesi partecipanti all’EPPO UE-6 (**): paesi non partecipanti all’EPPO Indagini amministrative indipendenti in materia di frode, corruzione e altri illeciti (indagini esterne) Spese UE Indagini su colpe gravi commesse da personale UE e da membri delle istituzioni UE (indagini interne) Attività dell’OLAF su cui influisce la creazione della Procura europea Stati membri Paesi terzi, organizzazioni internazionali (*) Istituzioni, organi e organismi dell’UE Valutazioni preliminari Spese ed entrate UE Nessuna variazione nelle attività dell’OLAF (*) Cfr. articolo 23 del regolamento EPPO (**) Danimarca, Irlanda, Ungheria, Polonia, Svezia, Regno Unito (***) Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Repubblica ceca, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna Spese ed entrate UE Indagini amministrative indipendenti in materia di frode, corruzione e altri illeciti (indagini esterne) L’OLAF sviluppa la politica dell’UE per contrastare le frodi Commissione

La proposta della Commissione

4.

La proposta si prefigge tre obiettivi specifici: — adeguare il funzionamento dell'OLAF per tener conto della creazione della Procura europea; — rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF; — chiarire e semplificare alcune disposizioni del regolamento OLAF.

5.

La proposta è stata preceduta da una valutazione dell'applicazione del regolamento OLAF (6). Quest'ultima era corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione (7), corroborato da uno studio esterno (8) e dal parere del comitato di vigilanza dell'OLAF (9). La Commissione non ha effettuato una valutazione d'impatto (10), bensì una consultazione mirata dei portatori di interessi (11).

6.

Il presente parere tiene conto delle raccomandazioni pertinenti formulate in precedenti pareri e relazioni speciali della Corte (cfr. allegato I).

Considerazioni generali

7.

Nella presente sezione, la Corte dà seguito a implicazioni relative a pareri precedenti, evidenziando questioni che non sono state considerate nella proposta. Nella sezione «Osservazioni specifiche» la Corte esamina le singole disposizioni della proposta che mostrano vari punti deboli.

Cooperazione con la Procura europea

8.

Un obiettivo fondamentale della proposta è di adeguare il funzionamento dell'OLAF per tener conto della creazione della Procura europea. Se quest'ultima sarà dotata di risorse adeguate (12), tale evento segnerà una tappa importante verso una maggiore tutela degli interessi finanziari dell'UE.

9.

Il regolamento EPPO affida sostanzialmente alle autorità nazionali il compito di offrire sostegno alla Procura europea, anziché rendere l'OLAF il principale organo investigativo per l'espletamento delle funzioni che ad essa incombono. L'OLAF rimane un organo dell'UE indipendente, responsabile di tutelare gli interessi finanziari dell'UE mediante indagini amministrative in settori che non ricadono nella sfera di competenza della Procura europea, nei casi in cui quest'ultima decide di non indagare e negli Stati membri che non vi aderiscono.

10.

La proposta rispecchia correttamente i princìpi che disciplinano la cooperazione tra l'OLAF e la Procura europea, ovvero una stretta collaborazione, lo scambio di informazioni, la complementarità e la non duplicazione del lavoro svolto. Oltre alle debolezze riscontrate nella proposta (cfr. paragrafi 19-27), la Corte osserva che la Commissione non ha proposto alcuna disposizione per definire il ruolo dell'OLAF nelle indagini su reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE quando sono coinvolti Stati membri partecipanti alla Procura europea e Stati membri non partecipanti (casi transfrontalieri). La discriminante per una cooperazione efficace sarà l'impegno costante e costruttivo di entrambe le parti.

Efficacia delle indagini OLAF

11.

Il secondo obiettivo fondamentale della proposta è di accrescere l'efficacia dell'OLAF. In precedenti relazioni speciali e pareri sull'OLAF, la Corte ha formulato varie osservazioni e raccomandazioni connesse all'efficienza e all'efficacia delle sue indagini (cfr. allegato I).

12.

La proposta, tuttavia, prevede solo un numero limitato di cambiamenti mirati, sulla base di quanto la Commissione stessa considera costituire le «conclusioni più inequivocabili» della propria valutazione per quanto riguarda l'efficace funzionamento dell'OLAF (13). Pur accogliendo con favore questi miglioramenti mirati, la Corte reputa che non siano sufficienti ad accrescere in misura significativa l'efficacia delle indagini dell'OLAF. Non tutte le conclusioni della valutazione della Commissione, né i precedenti audit e pareri della Corte, hanno trovato riscontro nella proposta.

13.

Secondo la Commissione, le modifiche proposte saranno seguite da un ammodernamento di più vasta portata del quadro di riferimento dell'OLAF. Al momento non sussiste un calendario per tale ulteriore riforma dell'OLAF né sono espressamente definiti gli aspetti su cui verterebbe. La Commissione non ha potuto fornire alla Corte un piano d'azione che dimostrasse un seguito assicurato in modo sistematico a tutte le conclusioni della valutazione con scadenze precise. A giudizio della Corte, è importante che la Commissione affronti senza indugio il nodo globale dell'efficacia delle indagini dell'OLAF e, in particolare, la tempestività delle azioni dell'OLAF nonché il recupero dei fondi.

Esame esterno del rispetto delle garanzie procedurali

14.

Secondo la proposta, l'OLAF rimarrebbe un organo amministrativo sprovvisto di poteri coercitivi (come il potere di sanzionare i testimoni in caso di false dichiarazioni o di intercettare le comunicazioni), che fa affidamento su strumenti amministrativi come le verifiche sul posto per condurre le proprie indagini. Nel 2013 sono state introdotte garanzie procedurali, che l'OLAF deve rispettare in tutte le sue indagini (14).

15.

Si ritiene in genere che queste garanzie procedurali riflettano correttamente i princìpi generali applicabili alle indagini amministrative (15). L'esame esterno dell'attuazione di dette garanzie procedurali rimane tuttavia insufficiente. Ciò è imputabile al fatto che gli organi giurisdizionali dell'UE hanno costantemente statuito che non è possibile presentare ricorsi per annullamento contro atti investigativi dell'OLAF, comprese le sue relazioni finali (16).

16.

L'introduzione di un controllo giurisdizionale sugli atti investigativi dell'OLAF assicurerebbe un controllo efficace e indipendente su questi ultimi. Nel 2014 la Commissione ha proposto di istituire un controllore delle garanzie procedurali (17). La proposta, ancora in attesa di approvazione, prevedeva tuttavia solo un controllo opzionale degli atti investigativi dell'OLAF.

17.

La Corte reputa quindi indispensabile che i principali atti investigativi dell'OLAF possano essere sottoposti al controllo della Corte di giustizia dell'UE (CGUE) per accertare che siano state applicate le garanzie procedurali.

OSSERVAZIONI SPECIFICHE

18.

Nella presente sezione sono esposte le osservazioni della Corte sui due obiettivi fondamentali della proposta, ossia adeguare il funzionamento dell'OLAF a seguito della creazione della Procura europea e rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF. Sono trattati solo gli articoli della proposta sui quali la Corte intende formulare osservazioni specifiche.

Adeguare il funzionamento dell'OLAF per tener conto della creazione della Procura europea

19.

La cooperazione tra l'OLAF e la Procura europea poggia su quattro princìpi: stretta collaborazione, scambio di informazioni, complementarità e non duplicazione del lavoro svolto (18). Ai fini del presente parere, la Corte ha tenuto conto di questi princìpi quando si è trattato di esaminare i meccanismi di cooperazione tra OLAF e Procura europea suggeriti dalla proposta.

Comunicazioni alla Procura europea e valutazioni preliminari dell'OLAF (articolo 12 quater, paragrafo 5)

20.

Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE, l'OLAF e gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Procura europea qualsiasi informazione su casi che ricadono nella sua sfera di competenza (19). Per assolvere questo compito in modo efficace, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE possono chiedere all'OLAF di effettuare una valutazione preliminare per loro conto al fine di accertare se tali informazioni siano sufficientemente documentate e qualitativamente valide (20).

21.

Sebbene gli organi e gli organismi dell'UE di dimensioni minori potrebbero trarre vantaggio dalla valutazione dell'OLAF in quanto non dispongono di competenze comparabili in questo settore, questo passaggio ulteriore allunga i tempi necessari perché le informazioni giungano alla Procura europea. Dal momento che il fattore temporale è cruciale per la riuscita di un'indagine penale, il buon esito di qualsiasi azione successiva potrebbe risultare compromesso se questi organi chiedessero troppo spesso una valutazione preliminare. Fissando a due mesi il periodo di tempo massimo a disposizione dell'OLAF per condurre le valutazioni preliminari, la proposta mitiga tale rischio.

Sostegno dell'OLAF alla Procura europea (articolo 12 sexies)

22.

La proposta stabilisce che, su richiesta della Procura europea nel corso di un'indagine, l'OLAF debba: fornirle informazioni, analisi (comprese analisi forensi), competenze e sostegno operativo; facilitare il coordinamento delle azioni delle autorità nazionali amministrative e degli organi dell'UE; condurre indagini amministrative a sostegno della Procura europea (21)

23.

Il valore aggiunto degli elementi di prova raccolti o analizzati dall'OLAF a sostegno di un'indagine penale dipenderà dalla capacità della Procura europea di utilizzarli in procedimenti penali. Pertanto, la Corte reputa essenziale stabilire espressamente nella proposta che le norme relative alle garanzie procedurali sancite nel regolamento EPPO (22) si applicano anche agli elementi di prova raccolti dall'OLAF. Si farebbe così in modo che gli elementi di prova raccolti dall'OLAF per conto della Procura europea siano ammissibili dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali al pari delle prove raccolte dalla stessa Procura europea. Inoltre, per quanto riguarda il controllo giurisdizionale degli atti procedurali eseguiti dall'OLAF per conto della Procura europea, la proposta dovrebbe chiarire che la CGUE resta competente per il controllo giurisdizionale anche di detti atti, qualora destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

24.

La proposta non prende in considerazione il possibile seguito amministrativo da dare a indagini condotte dall'OLAF per conto dell'EPPO. Non vi sono disposizioni che impongano all'OLAF di trasmettere senza indebito ritardo alle istituzioni, agli organi o agli organismi dell'UE gli elementi di prova attestanti un'irregolarità per assicurare il celere recupero dei fondi indebitamente versati a valere sul bilancio UE, a meno che la Procura europea non ritenga che queste informazioni interferiscano con la propria indagine.

Indagini complementari (articolo 12 septies)

25.

Per evitare la duplicazione del lavoro svolto dall'OLAF e dalla Procura europea, l'OLAF non avvia un'indagine parallela su fatti che sono già oggetto di un'indagine svolta dalla Procura europea (23). Tuttavia, «in casi debitamente giustificati» l'OLAF può avviare un'indagine complementare al fine di adottare misure cautelari o misure finanziarie, disciplinari o amministrative. Poiché le procedure amministrative per recuperare fondi indebitamente versati a valere sul bilancio UE possono essere più efficienti e meno onerose dei procedimenti penali, in una serie di casi l'OLAF potrebbe agire con rapidità.

26.

L'efficacia delle indagini complementari dipenderà dalla loro tempestività e dalla disponibilità di informazioni sufficienti per dimostrare un'irregolarità (24).

Scambio di informazioni (articolo 12 octies)

27.

La proposta e il regolamento EPPO prevedono due sistemi distinti di gestione dei fascicoli con un collegamento di riscontro positivo o negativo fra loro. La proposta al momento non specifica in sufficiente dettaglio il tipo di informazioni che la Commissione e l'OLAF riceverebbero dalla Procura europea sui presunti reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE da essi segnalati, sui casi archiviati e sui rinvii a giudizio. Tali informazioni, tuttavia, sono cruciali per una strategia antifrode efficace e andrebbero quindi specificate nella proposta (25).

Rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF

28.

La proposta prevede modifiche mirate per accrescere l'efficacia delle indagini dell'OLAF.

Controlli e verifiche sul posto (articolo 3) e assistenza delle autorità nazionali (articoli 3, paragrafo 7, e 7, paragrafo 3)

29.

Al pari di vari studi (26), la valutazione della Commissione ha constatato che le diverse interpretazioni del campo di applicazione del diritto nazionale, unitamente alle differenze tra organi di diritto nazionale, fanno sì che i poteri dell'OLAF siano frammentati (27).

30.

Prendendo atto di una recente sentenza del Tribunale dell'Unione europea (28), la proposta chiarisce che si applica il diritto nazionale quando un operatore economico si oppone a controlli e verifiche sul posto eseguiti dall'OLAF, mentre in assenza di tale opposizione si applica il diritto dell'UE. La proposta imporrebbe inoltre alle autorità nazionali di assistere l'OLAF qualora l'operatore economico non cooperi con questo Ufficio (29).

31.

Nella proposta non è stabilito esplicitamente che l'OLAF ha la facoltà di accedere senza preavviso agli uffici dell'operatore economico in esame, mentre ha invece il diritto di accedere ai locali delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'UE in caso di indagini interne (30). Onde evitare che la questione dei diritti di accesso sia interpretata diversamente a seconda della normativa nazionale, la Corte suggerisce di specificare che all'OLAF è conferita tale facoltà per i controlli e le verifiche sul posto nelle indagini sia interne che esterne, purché gli atti investigativi siano sottoposti a un sufficiente controllo giurisdizionale (31).

IVA (articoli 3, paragrafo 1, e 12, paragrafo 5)

32.

La Corte apprezza il chiarimento secondo cui il mandato dell'OLAF comprende anche l'IVA, in linea con le raccomandazioni formulate in passato dalla Corte (32) e con la recente sentenza della CGUE, che ha precisato che la frode in materia di IVA ricade nell'ambito di applicazione dell'articolo 325 del TFUE e che, di conseguenza, lede gli interessi finanziari dell'UE (33). La proposta conferisce inoltre all'OLAF la facoltà di scambiare informazioni con la rete Eurofisc (34).

Accesso alle informazioni sui conti bancari (articolo 7, paragrafo 3)

33.

La proposta prevede l'obbligo per le autorità nazionali — in particolare le Unità di informazione finanziaria (UIF) stabilite ai sensi della quinta direttiva antiriciclaggio (35) e altre autorità nazionali competenti pertinenti – di trasmettere all'OLAF le informazioni sui conti bancari in osservanza del diritto nazionale. Ciò potrebbe comprendere informazioni sui titolari dei conti bancari che figurano nei registri nazionali centralizzati dei conti bancari o nei sistemi nazionali di reperimento dei dati oppure, in casi debitamente giustificati, il registro delle operazioni.

34.

L'accesso ai dati, e in particolare alle informazioni sui flussi monetari, è fondamentale per qualsiasi organismo investigativo che si occupi di reati economici come la frode o la corruzione (36). Secondo l'attuale proposta, però, l'accesso dell'OLAF alle informazioni sui conti bancari dipenderà in ampia misura dall'assistenza fornita dalle autorità nazionali in linea con il diritto nazionale, come avviene attualmente. Ciò significa che detto accesso potrebbe risultare ridotto negli Stati membri in cui la legislazione nazionale limita la divulgazione di tali informazioni agli organi amministrativi.

Ammissibilità degli elementi di prova raccolti dall'OLAF (articolo 11, paragrafo 2)

35.

Ai sensi del regolamento OLAF, il principio di base per l'ammissibilità delle relazioni finali dell'OLAF nei procedimenti amministrativi o giudiziari nazionali era la regola dell'equiparazione. La proposta intende conferire un maggiore valore alle relazioni finali dell'OLAF introducendo il principio dell'ammissibilità: le relazioni finali dell'OLAF dovrebbero solo essere sottoposte a una verifica dell'autenticità. Nei procedimenti giudiziari di carattere non penale, tale approccio sostituisce la regola dell'equiparazione, secondo la quale le relazioni finali dell'OLAF costituiscono un elemento di prova al medesimo titolo e alle medesime condizioni delle relazioni amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. Il motivo essenziale alla base di questa proposta è di accrescere il seguito assicurato alle raccomandazioni incluse in tali relazioni evitando che le autorità giudiziarie nazionali ripetano attività investigative già svolte dall'OLAF.

36.

Pur giudicando positivamente la finalità della proposta di chiarire lo status delle relazioni finali dell'OLAF nei procedimenti giudiziari di carattere non penale, la Corte osserva che la proposta omette di specificare espressamente lo status degli elementi di prova raccolti dall'OLAF. Raccomanda quindi di precisare che tutti gli elementi di prova a sostegno di una relazione dell'OLAF e a questa allegati vanno considerati ammissibili nei procedimenti degli organi giurisdizionali nazionali e dell'UE.

Servizi di coordinamento antifrode (articolo 12 bis)

37.

I servizi nazionali di coordinamento antifrode (AFCOS) sono stati istituiti ai sensi del regolamento OLAF (37) per agevolare una cooperazione e uno scambio di informazioni efficaci con l'OLAF. Gli Stati membri godono di ampia discrezionalità nel decidere l'organizzazione, il ruolo e le competenze di tali servizi (38).

38.

La proposta non è sufficiente, in quanto riguarda unicamente la cooperazione dei servizi con l'OLAF. Pur non potendo imporre agli Stati membri requisiti in termini di organizzazione, la proposta potrebbe stabilire con chiarezza le funzioni minime che detti servizi devono assolvere. Ciò contribuirebbe a un'attuazione più armonizzata ed efficace dei servizi di coordinamento antifrode in tutti gli Stati membri.

CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI

39.

La creazione della Procura europea modifica profondamente l'assetto giuridico e istituzionale e, sebbene l'OLAF rimanga un organo autonomo e indipendente responsabile di tutelare gli interessi finanziari dell'UE mediante indagini amministrative, il suo lavoro in questo ambito cambierà. Uno dei principali obiettivi della proposta oggetto del presente parere è di definire regole dettagliate per il funzionamento della relazione tra l'OLAF e la Procura europea. La Corte ha rilevato al riguardo varie debolezze.

40.

In primo luogo, la proposta stabilisce che, nell'offrire sostegno alla Procura europea, l'OLAF applicherebbe le proprie garanzie procedurali nei confronti delle persone sottoposte a indagine e non quelle sancite nel regolamento EPPO. L'OLAF è un organo amministrativo, mentre la Procura europea attua procedure penali, alle quali si applicano standard più elevati di garanzie procedurali. Vi è il rischio, quindi, che gli elementi di prova raccolti dall'OLAF su richiesta della Procura europea (a differenza di quelli raccolti da quest'ultima) non siano ammissibili dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali.

41.

In secondo luogo, la proposta non definisce il ruolo dell'OLAF nelle indagini su reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE quando sono coinvolti Stati membri partecipanti alla Procura europea e Stati membri non partecipanti (casi transfrontalieri). Il regolamento EPPO ha lasciato alcune incertezze circa la cooperazione tra la Procura europea e le autorità giudiziarie degli Stati membri non partecipanti, che potrebbero inficiare la cooperazione tra la Procura europea e l'OLAF.

42.

Infine, la proposta prevede che, in casi debitamente giustificati, l'OLAF possa condurre indagini complementari al fine di agevolare l'adozione di misure cautelari o di misure finanziarie, disciplinari o amministrative. L'efficacia di tali misure dipenderà a sua volta dai provvedimenti volti ad accrescere l'efficacia globale dell'OLAF.

43.

Dall'analisi della Corte e dalla valutazione della Commissione stessa è emerso che l'OLAF deve accrescere l'efficacia delle proprie indagini: la tempestività e il recupero dei fondi costituiscono sfide importanti. La proposta comprende un numero limitato di misure mirate che la Corte giudica positivamente, ma che non risolvono il problema generale dell'efficacia delle indagini amministrative dell'OLAF. Anche la Commissione ne è consapevole e prevede di ammodernare l'intero quadro di riferimento per l'OLAF. Non esiste però un calendario per tale riforma né sono espressamente definiti gli aspetti su cui verterebbe.

44.

Alla luce di quanto precede, la Corte formula raccomandazioni in merito alla proposta, che riguardano gli interventi a breve e medio termine.

45.

La Corte raccomanda agli organi legislativi di modificare la proposta al fine di: — chiarire che, nei casi in cui l'OLAF svolge indagini amministrative per conto della Procura europea, si applicano le norme relative alle garanzie procedurali previste dal regolamento EPPO e che la CGUE resta competente per il controllo giurisdizionale sugli atti procedurali compiuti dall'OLAF in tale contesto (39); — specificare il tipo di informazioni che la Commissione e l'OLAF devono ricevere dalla Procura europea per assolvere in modo adeguato il compito che a loro incombe di sviluppare politiche dell'UE per contrastare le frodi (40); — far sì che l'OLAF, quando opera per conto della Procura europea e raccoglie prove sufficienti per dimostrare una irregolarità, trasmetta le informazioni raccolte senza indebito ritardo alle istituzioni, agli organi o agli organismi dell'UE per assicurare il celere recupero dei fondi, a meno che la Procura europea non ritenga che le informazioni interferiscano con la propria indagine (41); — specificare espressamente lo status degli elementi di prova raccolti dall'OLAF dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali e dell'UE, nonché prevedere l'obbligo per l'OLAF di trasmettere tutti gli elementi di prova a sostegno delle proprie relazioni finali e raccomandazioni agli organi responsabili di assicurarvi un seguito (42); — definire meglio le funzioni minime che gli AFCOS devono assolvere, in particolare per quanto riguarda il loro ruolo di coordinamento dell'azione antifrode degli Stati membri a tutela degli interessi finanziari dell'UE (43); — stabilire che le relazioni dell'OLAF costituiscono atti suscettibili di «arrecare pregiudizio alle persone interessate» e che, pertanto, sono soggette al controllo giurisdizionale della CGUE; — chiarire il ruolo dell'OLAF nei casi che vedono il coinvolgimento di Stati membri partecipanti alla Procura europea e di Stati membri non partecipanti, tenendo presente qualsiasi strumento giuridico futuro che tratti il tema della cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri partecipanti alla Procura europea e quelli non partecipanti.

46.

Nel breve termine, la Commissione dovrebbe procedere con la seconda iniziativa prevista per l'ammodernamento dell'OLAF e affrontare il problema globale della sua efficacia. Si tratta di riconsiderare il ruolo e le responsabilità di tale Ufficio nel combattere le frodi che inficiano la spesa dell'UE. A tale riguardo, si potrebbe conferire all'OLAF un ruolo strategico e di vigilanza nelle azioni UE di contrasto alle frodi (44).

47.

Infine, nel medio termine, la cooperazione tra l'OLAF e la Procura europea andrebbe valutata e, all'occorrenza, essere in seguito oggetto di atti legislativi. Tale valutazione dovrebbe quanto meno comprendere analisi volte a stabilire: — se la lotta dell'UE ai reati lesivi dei propri interessi finanziari possa essere rafforzata mediante una ristrutturazione degli organi dell'UE incaricati delle indagini amministrative e penali; — se occorra semplificare e consolidare in un unico quadro normativo tutti gli strumenti giuridici per combattere la frode.

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(1)  Articolo 1 del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio («regolamento OLAF») (GU L 248 del 18.9.2013, pag. 1).

(2)  Direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale (GU L 198 del 28.7.2017, pag. 29).

(3)  Articolo 2, paragrafo 2 della direttiva PIF.

(4)  Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea («regolamento EPPO») (GU L 283 del 31.10.2017, pag. 1).

(5)  Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Repubblica ceca, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia e Spagna. Gli Stati membri che hanno volontariamente deciso di rinunciare alla Procura europea possono aderirvi in qualsiasi momento futuro.

(6)  Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Valutazione dell'applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013.

(7)  SWD(2017) 332 del 2.10.2017.

(8)  ICF Consulting Services Limited, «Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF)», relazione finale, settembre 2017. Cfr. https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  Comitato di vigilanza dell'OLAF, Parere n. 2/2017 che accompagna la relazione della Commissione sulla valutazione dell'applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (articolo 19); 19); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(10)  Secondo gli orientamenti della Commissione per legiferare meglio [Better Regulation Guidelines, SWD(2017) 350 final del 7 luglio 2017], la valutazione d'impatto si rende necessaria quando l'azione dell'UE è suscettibile di avere un impatto economico, ambientale o sociale significativo (pag. 15).

(11)  La consultazione dei portatori di interessi è avvenuta tramite un sondaggio tenuto presso le autorità competenti degli Stati membri, un sondaggio tenuto presso le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE e un incontro con esperti. I risultati sono stati inclusi nel documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2018) 251.

(12)  Alla Corte non è stato chiesto di formulare un parere sulla proposta della Commissione di istituire la Procura europea. Nella relazione speciale di prossima pubblicazione «Lottare contro le frodi nella spesa dell'UE: sono necessari interventi», la Corte evidenzia alcuni rischi riguardanti l'assegnazione delle risorse alla Procura europea e le sue attività interne che, se non affrontati in maniera adeguata, potrebbero comprometterne l'efficace funzionamento.

(13)  Questi cambiamenti mirati riguardano i controlli e le verifiche sul posto nonché l'assistenza da parte delle autorità nazionali, l'accesso dell'OLAF alle informazioni sui conti bancari, il mandato dell'OLAF per quanto concerne la frode in materia di IVA, l'ammissibilità degli elementi di prova raccolti dall'OLAF, nonché i servizi e le attività di coordinamento antifrode.

(14)  Articolo 9 del regolamento OLAF.

(15)  È stata tuttavia rilevata la necessità di chiarimenti, specie per quanto riguarda il diritto di accesso agli atti istruttori. Cfr. ICF Consulting Services Limited, Evaluation of the application of Regulation (UE, Euratom) n. 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), relazione finale, settembre 2017, pagg. 168-172; cfr. anche K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, luglio 2017, pag. 20.

(16)  La motivazione delle istanze giudiziarie dell'UE per non ammettere i ricorsi per annullamento è che le autorità competenti rimangono pienamente libere di decidere se agire o meno sulla base di una relazione OLAF. Cfr. K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, luglio 2017, pag. 22.

(17)  Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 per quanto riguarda l'istituzione di un controllore delle garanzie procedurali, COM(2014) 340 final.

(18)  Articolo 101 del regolamento EPPO.

(19)  Articolo 24, paragrafo 1, del regolamento EPPO.

(20)  Cfr. considerando 51 del regolamento EPPO e articolo 12 quater, paragrafo 5, della proposta.

(21)  Il sostegno dell'OLAF alla Procura europea è basato sull'articolo 12 sexies, che riflette l'articolo 101, paragrafo 3, del regolamento EPPO.

(22)  Ad esempio, l'articolo 41 del regolamento EPPO sancisce il diritto all'informazione e il diritto di accesso alla documentazione relativa all'indagine, come previsto dalla direttiva 2012/13/UE.

(23)  Articolo 12 quinquies, della proposta, che riflette l'articolo 101, paragrafo 2, del regolamento EPPO.

(24)  Relazione speciale, di prossima pubblicazione, intitolata «Lottare contro le frodi nella spesa dell'UE: sono necessari interventi». Potrebbe quindi essere aggiunto un considerando specifico nel regolamento OLAF.

(25)  Ulteriori dettagli potrebbero quindi essere precisati negli accordi di lavoro di cui alla proposta (articolo 12 octies, paragrafo 1).

(26)  M. Luchtman e J. Vervaele (a cura di), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, luglio 2017.

(27)  Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Valutazione dell'applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013.

(28)  Causa T–48/16, Sigma Orionis contro Commissione.

(29)  Articolo 3, paragrafo 7, e articolo 7, paragrafo 3.

(30)  Articolo 4, paragrafo 3.

(31)  Cfr. precedenti paragrafi 14-17.

(32)  Relazione speciale n. 24/2015 «Lotta alle frodi nel campo dell'IVA intracomunitaria: sono necessari ulteriori interventi». La Corte ha raccomandato che: la Commissione e gli Stati membri rimuovano gli ostacoli di natura giuridica che impediscono lo scambio di informazioni fra autorità amministrative, giudiziarie e preposte all'applicazione della legge; l'OLAF ed Europol abbiano accesso ai dati del sistema di scambio di informazioni sull'IVA (VIES) ed Eurofisc; l'OLAF riceva un chiaro mandato e gli strumenti per espletare indagini sulle frodi relative all'IVA intracomunitaria.

(33)  Cfr. causa C—105/14 Taricco (e anche causa C—617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  Eurofisc è una rete decentrata di funzionari delle amministrazioni fiscali e doganali di uno Stato membro, finalizzata allo scambio rapido di informazioni mirate su società e operazioni che si presumono fraudolente. È stata istituita dal regolamento (UE) n. 904/2010 del Consiglio (GU L 268 del 12.10.2010, pag. 1), come modificato anche dall'articolo 1, punto 12) del regolamento (UE) 2018/1541 del Consiglio, del 2 ottobre 2018, che modifica i regolamenti (UE) n. 904/2010 e (UE) 2017/2454 per quanto riguarda misure di rafforzamento della cooperazione amministrativa in materia di imposta sul valore aggiunto (GU L 259 del 16.10.2018, pag. 1).

(35)  Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (GU L 141 del 5.6.2015, pag. 73).

(36)  Cfr. relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Valutazione dell'applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013.

(37)  Articolo 3, paragrafo 4.

(38)  ICF Consulting Services Limited, «Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF)», relazione finale, settembre 2017, pag. 102.

(39)  Articolo 12 sexies.

(40)  Articolo 12 octies.

(41)  Articolo 12 sexies.

(42)  Articolo 11, paragrafo 2.

(43)  Articolo 12 bis.

(44)  Cfr. anche la relazione speciale, di prossima pubblicazione, intitolata «Lottare contro le frodi nella spesa dell'UE: sono necessari interventi».