1.

Nel giugno 2017 il Consiglio ha infine annunciato l’adozione del regolamento relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO») entro ottobre 2017, fatta salva la previa approvazione del Parlamento europeo. In tal caso, la Commissione di certo prevedrà di rivedere il regolamento OLAF, processo che potrebbe in parte coincidere con l’esercizio di valutazione in corso. Di conseguenza, un’analisi approfondita del modo in cui i poteri e la composizione dell’OLAF interagiranno con la futura Procura europea va oltre l’ambito del presente parere. Tuttavia, data la storia dell’OLAF, le sue indagini sono state fortemente influenzate dal futuro ruolo che l’EPPO avrebbe svolto nello spazio di giustizia europeo e farvi riferimento nella presente valutazione sembra quindi inevitabile.

2.

Questa situazione gravissima e senza precedenti impone un attento esame dell’applicazione del regolamento alle misure investigative che l’OLAF può adottare e alla tutela dei diritti fondamentali. Il modo in cui sono stati attuati i principi fondamentali di indipendenza, sorveglianza, controllo di legalità, imparzialità, integrità, sana gestione e obbligo di rendere conto esige attenta considerazione.

Per quanto riguarda la revoca dell’immunità, il direttore generale ha promosso un ricorso dinanzi al Tribunale della Corte di giustizia dell’Unione europea al fine di ottenere l’annullamento della decisione della Commissione in quanto atto suscettibile di mettere in discussione la sua indipendenza (3). Il comitato di vigilanza («il comitato») non è a conoscenza delle informazioni dettagliate presentate dalle due parti al Tribunale, il quale deve ancora pronunciarsi sul ricorso principale presentato dal direttore generale. La questione solleva interrogativi anche in merito all’adeguatezza dei poteri del comitato di salvaguardare l’indipendenza dell’OLAF.

3.

Tre anni dopo, nell’ottobre 2016, il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 è stato modificato in anticipo, senza attendere il periodo di valutazione stabilito nella riforma, per apportare modifiche riguardanti l’indipendenza del segretariato del comitato di vigilanza e il bilancio di quest’ultimo. La modifica, adottata con il regolamento (UE, Euratom) 2016/2030, ha comportato difficoltà impreviste per l’attività e la posizione istituzionale del comitato e, di conseguenza, ha messo in dubbio l’idoneità dei meccanismi di sorveglianza e di rafforzamento dell’indipendenza dell’OLAF.

Il comitato di vigilanza esaminerà con attenzione la seconda riforma nel prossimo futuro.

4.

Il comitato è consapevole del fatto che nel nuovo regolamento il legislatore ha sollevato il comitato dalla responsabilità del controllo di legalità ex ante, oggetto della sentenza del Tribunale dell’Unione europea nella causa T-48/05, Franchet e Byk/Commissione. Il Tribunale ha stabilito che il comitato di vigilanza deve essere consultato prima della trasmissione delle relazioni sui casi alle autorità giudiziarie nazionali ai fini della tutela dei diritti fondamentali (5). Il comitato ritiene che permanga la necessità di stabilire norme chiare sui meccanismi in base ai quali esso valuta la funzione di indagine dell’OLAF dopo la chiusura delle indagini.

5.

Il comitato di vigilanza ha altresì esaminato:

La selezione delle informazioni sull’attività dell’OLAF analizzate dal comitato di vigilanza è stata effettuata dall’OLAF stesso.

6.

L’articolo 1, paragrafo 4, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 assegna all’OLAF il compito di svolgere le indagini amministrative volte a lottare contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. A tal fine, esso indaga su fatti gravi, connessi all’esercizio di attività professionali, che costituiscono un inadempimento degli obblighi dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione, suscettibili di dare luogo ad azioni disciplinari o, eventualmente, penali, o un inadempimento analogo degli obblighi dei membri delle istituzioni e degli organi, dei dirigenti degli organismi o dei membri del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi non soggetti allo statuto.

L’articolo 1, paragrafo 4, conferisce inoltre all’OLAF competenze per indagare sui comportamenti che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, escludendo così dall’ambito delle indagini dell’Ufficio qualsiasi altro comportamento irregolare. Il regolamento OLAF ha tuttavia confermato che la responsabilità dell’Ufficio riguarda anche, oltre alla tutela degli interessi finanziari, tutte le attività connesse alla tutela degli interessi dell’Unione contro comportamenti irregolari perseguibili in sede amministrativa o penale. L’OLAF può anche avviare un’indagine amministrativa al fine di verificare l’eventuale inadempimento degli obblighi cui un funzionario o ex funzionario è soggetto ai sensi dello statuto, senza limitare espressamente l’ambito dell’indagine ai comportamenti che ledono gli interessi finanziari dell’Unione (6).

In pratica, le indagini dell’OLAF si concentrano sulla frode (che è un reato previsto dal diritto penale). Al tempo stesso, il legislatore ha lasciato aperta la possibilità di trasmettere alle autorità giudiziarie degli Stati membri le prove raccolte durante le indagini amministrative. L’OLAF formula inoltre raccomandazioni che indicano le misure specifiche da adottare nei procedimenti disciplinari, amministrativi, finanziari e/o penali nazionali. L’OLAF svolge quindi indagini che hanno seguito nell’ambito dei procedimenti penali nazionali; gli elementi di prova raccolti hanno inoltre il medesimo valore delle prove fornite dagli organismi amministrativi degli Stati membri (7).

In questo contesto, la direttiva relativa alla tutela degli interessi finanziari adottata nel luglio 2017 ha ampliato la competenza penale per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e ha esteso l’ambito delle indagini dell’OLAF al fine di includervi l’IVA. Ciò avrà un impatto sulle competenze dell’OLAF.

7.

In futuro le indagini dell’OLAF saranno direttamente collegate ai procedimenti penali nell’ambito delle strette relazioni e dello scambio di informazioni con l’EPPO (9). In particolare, se fornirà sostegno operativo all’EPPO (10) o condurrà indagini amministrative, l’OLAF agirà esclusivamente ai fini delle indagini e dei procedimenti penali condotti in uno Stato membro. Tali casi richiedono una modifica del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, volta ad assicurare che i diritti e le garanzie procedurali e le norme in materia di prove tengano conto dei requisiti stabiliti dal diritto nazionale dello Stato membro interessato.

8.

Nei casi di cui alla lettera c) non è ancora stato chiarito se l’OLAF avvierà la propria indagine o se opererà in qualche modo nell’ambito del quadro procedurale dell’EPPO. Il comitato è del parere che queste importanti questioni di competenza debbano essere pienamente risolte dal regolamento OLAF.

A parere del comitato di vigilanza, una modifica del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 dovrebbe accorpare tutti i motivi per l’avvio di indagini dell’OLAF, al fine di evitare problemi di frammentazione e di interpretazione e rafforzare la certezza del diritto e le garanzie procedurali. Il quadro giuridico unificato dovrebbe contenere anche un codice esaustivo dei poteri dell’OLAF. Il regolamento dovrà prestare particolare attenzione alla precisazione dei poteri per quanto riguarda le istituzioni dell’Unione e la ripartizione delle competenze tra l’OLAF e la futura EPPO.

9.

In particolare, il nuovo regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 ha introdotto gli «orientamenti in merito alle procedure di indagine», un documento che fornisce indicazioni pratiche al personale dell’Ufficio: i) sullo svolgimento delle indagini, ii) sulle garanzie procedurali e i diritti delle persone interessate e dei testimoni, nonché iii) informazioni dettagliate sulle procedure consultive e di controllo interne da seguire, compreso un controllo di legalità. Tali orientamenti hanno un ruolo fondamentale nel regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 e sono stati concepiti al fine di consentire al direttore generale di operare in piena autonomia. Il personale responsabile delle indagini è tenuto a conformarsi a tali orientamenti, che devono essere presentati al comitato di vigilanza prima di essere adottati (cfr. considerando 18 e 19 e articolo 17, paragrafo 8, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013) e trasmessi alle istituzioni. L’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, che riguarda la buona amministrazione, rende queste norme vincolanti per l’OLAF stesso.

10.

Un importante effetto degli orientamenti è stata la creazione di una nuova struttura in seno all’OLAF, che si occupa dell’organizzazione interna e della ripartizione dei compiti tra le diverse unità investigative, compresa la creazione della cosiddetta unità responsabile della selezione e della revisione delle indagini. L’unità funge da filtro iniziale per l’analisi delle informazioni ricevute, quale organo decisionale sui casi da aprire. Svolge anche il controllo della legalità nel corso dell’indagine ed è responsabile dell’esame finale delle relazioni sui casi e dell’adozione di decisioni riguardanti le raccomandazioni dell’OLAF.

Il comitato esprime dubbi in merito all’efficacia e alla trasparenza di tale struttura e invita il legislatore a riflettere sulle conseguenze che la struttura stessa e la relativa base giuridica flessibile possono avere per i diritti delle persone. Il legislatore deve stabilire un quadro di strutture permanenti per assicurare la stabilità del servizio investigativo.

Il comitato ha riconosciuto che i 28 articoli che costituiscono ufficialmente gli orientamenti in merito alle procedure di indagine sono stati integrati, in seguito alla loro adozione nel 2013, con numerosi orientamenti destinati al personale dell’OLAF, pubblicati tra il 2014 e il 2016, fra cui:

Alla luce di quanto precede, il comitato di vigilanza ritiene che il mosaico di norme non assicuri lo svolgimento delle indagini con la trasparenza voluta dal legislatore e che il numero di istruzioni possa fuorviare il personale dell’OLAF, in particolare gli investigatori. Questa situazione si potrebbe evitare stabilendo procedure di indagine complete nel regolamento.

11.

Il comitato di vigilanza ha esaminato l’attuazione delle nuove competenze dell’OLAF e i principi che disciplinano la funzione di indagine, tenendo conto dell’intero ciclo di vita di un caso e alla luce della Carta dei diritti fondamentali.

12.

13.

Il comitato di vigilanza ritiene che questa varietà di criteri per l’avvio di un’indagine sia troppo flessibile e possa mettere a rischio la certezza del diritto e la parità di trattamento delle informazioni ricevute dall’OLAF, a meno che non vengano introdotti meccanismi per scongiurare eventuali abusi di discrezionalità e indebite pressioni esterne sul direttore generale dell’OLAF.

L’ampia discrezionalità concessa al direttore generale dal nuovo regolamento in questo momento chiave dovrebbe essere riconsiderata dal legislatore e di sicuro controbilanciata dall’obbligo del direttore generale di informare regolarmente il comitato di vigilanza della sua decisione motivata quando sceglie di non avviare un’indagine. Ciò funzionerebbe da meccanismo di responsabilità e di rafforzamento dell’indipendenza dell’OLAF.

14.

15.

Dall’esperienza di controllo del comitato di vigilanza risulta che la valutazione dei criteri di cui sopra relativi alle denunce e alle informazioni ricevute è stata effettuata da un numero molto ristretto di membri del personale dell’OLAF assegnati all’unità responsabile della selezione e della revisione delle indagini, senza rivolgersi regolarmente al personale delle unità investigative e delle unità di sostegno alle indagini, esperti nei pertinenti ambiti di attività dell’OLAF. Data la competenza di tali unità in ciascun settore operativo, la loro partecipazione dovrebbe sempre essere richiesta quando si valutano le informazioni ricevute. La raccolta, la valutazione, il trattamento, l’analisi e la diffusione delle informazioni devono essere garantiti da un sistema di informazione e di gestione dei casi solido e ben strutturato, che gli investigatori dovrebbero usare come strumento di lavoro, non solo come un semplice sistema di archiviazione delle informazioni.

Tenti conto dell’esperienza acquisita dall’OLAF sin dalla sua istituzione, il regolamento dovrebbe indicare meglio i principali settori di indagine dell’Ufficio (che comprendono i fondi strutturali, l’agricoltura, le risorse proprie, le dogane, gli aiuti esterni, la corruzione…). In tal modo si preciserebbero le norme e i poteri di indagine dell’OLAF in tali settori. Dotando l’OLAF di una struttura trasparente, il regolamento ne sosterrà l’indipendenza nell’esercizio effettivo dei suoi poteri e creerà solide basi per la cooperazione tra l’Ufficio e l’EPPO.

16.

17.

18.

19.

20.

La tecnica legislativa adottata dal legislatore per formulare le disposizioni relative ai poteri di indagine della Commissione nel settore della concorrenza si è dimostrata idonea per svolgere indagini efficaci in tale ambito e potrebbe quindi servire da modello per la modifica del regolamento OLAF (25).

21.

22.

La rimozione degli ostacoli a una cooperazione efficace tra le amministrazioni fiscali e le dogane e con gli organismi di contrasto e le istituzioni finanziarie a livello nazionale e dell’Unione europea fa parte della strategia della Commissione volta a combattere la frode in materia di IVA (30). Il comitato di vigilanza accoglie con favore questo approccio.

23.

24.

Il comitato ritiene che il legislatore dovrebbe prendere in considerazione la nomina di un funzionario per i diritti fondamentali e le garanzie procedurali in seno all’OLAF. In tal caso, sarebbe necessario stabilire anche il modo in cui detto funzionario dovrà interagire con la sorveglianza sotto il profilo giudiziario e con il comitato di vigilanza e assicurare che operi in stretto contatto con gli esperti in materia di diritti fondamentali e garanzie procedurali in ciascun settore di attività dell’OLAF.

Un’altra possibilità consisterebbe nel portare da cinque a sette il numero dei membri del comitato di vigilanza, come è già stato proposto in passato, e conferire al comitato competenze specifiche in questo ambito e per quanto riguarda lo scambio di informazioni riservate, data la futura interazione con l’EPPO.

25.

26.

27.

Le autorità amministrative nazionali dovrebbero avere l’obbligo di fornire all’OLAF assistenza immediata, qualora siano necessarie misure coercitive per l’esercizio delle competenze dell’Ufficio. L’armonizzazione o, preferibilmente, l’unificazione è opportuna soprattutto nel caso dei controlli sul posto, riguardo ai quali le norme e le prassi nazionali (35) – e quindi anche le competenze dell’OLAF – differiscono in modo significativo. I poteri di indagine degli ispettori dell’OLAF dovrebbero fondarsi sulla stessa base giuridica dell’UE e gli ispettori dovrebbero avere la possibilità di esercitare e far valere tali poteri uniformemente in tutti i territori degli Stati membri. A questo proposito, le disposizioni legislative nazionali dovrebbero imporre alle autorità amministrative nazionali competenti di avviare un procedimento nazionale, scambiare informazioni con l’OLAF e sostenerne le azioni investigative nel rispettivo territorio. Come il comitato continua a ripetere, l’OLAF dovrebbe essere tenuto a fornire alle autorità nazionali informazioni relative all’indagine in questione, al fine di migliorare l’efficacia delle indagini sia dell’OLAF sia delle autorità nazionali, evitare la sovrapposizione delle azioni e ridurre la durata delle indagini. Il comitato ritiene che questo meccanismo contribuisca anche alla tutela dei diritti fondamentali.

28.

L’obbligo di comparire e testimoniare dovrebbe tuttavia limitarsi al territorio nel quale la persona interessata ha la residenza. Nel caso in cui una persona accetti volontariamente di testimoniare presso la sede centrale dell’OLAF o in un altro luogo al di fuori del paese di residenza, dovrebbe esserle riconosciuto il diritto al rimborso delle spese.

Il comitato sa bene che l’OLAF è privo di personalità giuridica e ciò può costituire un ostacolo all’imposizione di potenziali sanzioni. In ogni caso, l’inadempimento degli obblighi stabiliti dal regolamento dovrebbe avere delle conseguenze. Una possibile soluzione sarebbe l’imposizione di sanzioni mediante un procedimento nazionale avviato su richiesta dell’Ufficio. Il comitato tuttavia esaminerà questi aspetti in un secondo momento, insieme alle questioni riguardanti l’istituzione dell’EPPO.

29.

Il periodo di tempo trascorso in un’indagine può rendere più difficile, o persino improbabile, la raccolta di prove a discarico, in particolare le dichiarazioni dei testimoni della difesa. Analogamente, il seguito amministrativo, disciplinare o giudiziario può risultare compromesso, soprattutto a causa dei termini di prescrizione per gli atti in questione. L’esperienza di controllo del comitato ha rivelato che ciò si è effettivamente verificato, in particolare per le relazioni finali e le raccomandazioni trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali. L’OLAF ha messo a disposizione del comitato di vigilanza brevi annotazioni in tabelle excel, comprendenti citazioni delle ragioni addotte dalle autorità giudiziarie degli Stati membri per l’archiviazione delle relazioni dell’OLAF (37).

Il comitato ritiene che il regolamento debba essere modificato al fine di inserire l’obbligo del direttore generale dell’OLAF di tenere conto della prescrizione negli Stati membri interessati da un’indagine. Almeno diciotto mesi prima della scadenza del termine di prescrizione, l’OLAF dovrebbe trasmettere una relazione intermedia alle autorità dei rispettivi Stati membri. La forma e il contenuto della relazione dovrebbero essere equivalenti a quelli della relazione finale, senza raccomandazioni.

30.

L’articolo 7, paragrafo 8, del nuovo regolamento ha esteso l’obbligo dell’OLAF di riferire al comitato di vigilanza in merito alla durata delle indagini da 9 a 12 mesi dal loro avvio e successivamente ogni 6 mesi. Non ha però modificato sostanzialmente il contenuto di tale comunicazione: il direttore generale dell’OLAF è tenuto a indicare i motivi e le misure correttive previste al fine di accelerare l’indagine (38).

31.

32.

Il comitato considera di fondamentale importanza per l’efficacia dell’attività investigativa dell’OLAF la nuova disposizione relativa a una «procedura consultiva e di controllo interna, compreso un controllo di legalità, riguardante tra l’altro il rispetto […] del diritto nazionale degli Stati membri» che deve essere predisposta dal direttore generale dell’OLAF. Tuttavia, questo controllo interno del rispetto del diritto nazionale degli Stati membri non è previsto negli «orientamenti in merito alle procedure di indagine» nell’ambito delle competenze dell’unità responsabile della selezione e della revisione delle indagini, la quale continua a essere incaricata del controllo di legalità e dei meccanismi di esame durante l’intero ciclo di vita dell’indagine (41). Il controllo in materia è stato eseguito da un numero ristretto di membri del personale assegnati all’unità responsabile della selezione e della revisione delle indagini e non è stato rafforzato dal meccanismo di controllo ex ante che il comitato di vigilanza svolgeva prima che questa competenza fosse soppressa nel nuovo regolamento (42).

Il legislatore dovrebbe riflettere attentamente sull’impatto della rimozione di questo meccanismo di verifica e di controllo della qualità dalle competenze del comitato di vigilanza. In ogni caso, per poter assistere il direttore generale nello svolgimento dei suoi compiti in questo ambito, il comitato di vigilanza dovrebbe ricevere dall’OLAF almeno la relazione sull’indagine trasmessa all’autorità giudiziaria dello Stato membro e la risposta di tale autorità all’OLAF.

33.

È dunque ancora più necessario stabilire nel regolamento norme chiare in materia di prescrizione durante il ciclo di vita dell’indagine e creare gruppi di sostegno con esperti in materia di seguito giudiziario e controllo della raccolta di prove. Ciò riveste particolare importanza in vista dell’istituzione dell’EPPO e per la qualità dell’assistenza che l’OLAF dovrà fornire conformemente alle norme nazionali in materia di ammissibilità delle prove.

34.

In passato il comitato di vigilanza ha affrontato la questione in numerosi documenti (43). Sin dalla prima relazione sull’andamento dei lavori (2010), il comitato ha evidenziato la necessità di rispettare il diritto a essere sentiti, il diritto di essere informati, il diritto della persona interessata di essere informata dei propri diritti, il diritto di essere informati e avere la possibilità di esporre la propria posizione e il diritto a un’indagine imparziale. Nel parere n. 5/2010 il comitato ha segnalato anche la necessità di tutelare le persone in relazione al trattamento dei dati personali (diritto al rispetto della vita privata) e di garantire la trasparenza e l’obiettività delle indagini.

35.

Il comitato è del parere che il livello di tutela dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali delle persone interessate abbia un’incidenza diretta sull’ammissibilità delle prove nel successivo procedimento dinanzi alle autorità nazionali. Si dovrebbe prestare particolare attenzione a evitare differenze tra i livelli di tutela, soprattutto se le norme applicabili nel procedimento nazionale pertinente o le norme applicate dall’EPPO sono più rigorose. Si eviterebbero così situazioni in cui le indagini dell’OLAF e le prove raccolte in tale ambito siano dequalificate.

36.

Sebbene il considerando 51 del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 contenga un riferimento generale alla Carta, nel regolamento OLAF vanno inserite disposizioni più dettagliate relative ai diritti e alle garanzie più pertinenti.

Poiché la Carta è la fonte comune delle garanzie e dei diritti fondamentali, non vi è alcun motivo per limitare o distinguere in modo sostanziale i diritti delle persone interessate e dei testimoni nelle indagini interne o esterne o nelle azioni eseguite su richiesta dell’EPPO. Il comitato sa bene che l’OLAF deve rispettare le norme di ciascuno Stato membro quando svolge indagini esterne e che i suoi poteri possono variare a causa delle diverse condizioni giuridiche applicabili alle indagini interne ed esterne. Il livello di tutela dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali dovrebbe tuttavia essere il più simile possibile nelle indagini interne ed esterne.

37.

A parere del comitato, l’adozione dell’alto livello di garanzie procedurali previsto dall’articolo 41 della proposta EPPO (47) e dalla legislazione pertinente (48) non ostacolerebbe in alcun modo l’OLAF nell’esercizio indipendente delle competenze conferitegli e apporterebbe anzi valore aggiunto alle sue relazioni finali e agli elementi di prova che le accompagnano.

Le norme più rigorose nel cui ambito si otterrebbero le prove avrebbero sicuramente una ricaduta positiva sulla loro ammissibilità (e sull’ammissibilità delle relazioni finali dell’OLAF) nei processi dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali. L’adozione delle norme dell’EPPO applicabili alle garanzie procedurali contribuirebbe anche a dissipare i dubbi in merito all’ammissibilità o al valore probatorio degli elementi raccolti nelle indagini (amministrative) svolte «su richiesta» dell’EPPO, come previsto dall’articolo 101 della proposta EPPO.

Il comitato di vigilanza ritiene che l’uniformazione di queste norme faciliterebbe il trasferimento delle prove dal procedimento amministrativo a quello penale e il trasferimento delle prove tra giurisdizioni (49). Non eviterebbe le situazioni in cui le prove sono ottenute a norma della legislazione di uno Stato membro ma in contrasto con quella di un altro in cui ha luogo il procedimento finale (o, nel caso dell’OLAF, successivo) e il caso viene risolto.

38.

Le persone interessate dovrebbero potersi avvalere di questo diritto prima, durante e dopo il primo colloquio nell’ambito del procedimento. Dovrebbero anche poter accedere alle prove raccolte dall’OLAF prima della trasmissione alle autorità nazionali della relazione finale corredata di raccomandazioni. Questa possibilità riveste particolare importanza quando la relazione finale contiene raccomandazioni relative all’avvio di un procedimento penale. Per garantire l’obiettività e l’imparzialità dell’indagine, le persone interessate dovrebbero avere la possibilità di formulare osservazioni sulla relazione finale e tali osservazioni dovrebbero accompagnare la relazione finale e le raccomandazioni trasmesse alle autorità nazionali.

39.

40.

41.

42.

La misura in cui il rispetto dei diritti fondamentali è esaminato nell’ambito del controllo giurisdizionale di un organismo che svolge indagini amministrative può essere un parametro in base al quale valutarne l’efficacia.

Al tempo stesso, la misura in cui sono interessati i diritti fondamentali può essere un’indicazione dell’entità del controllo giurisdizionale necessario sull’operato di un organismo che svolge indagini amministrative (52).

Il regolamento non prevede un controllo effettivo della legalità delle indagini dell’OLAF, tranne nel caso delle indagini interne e solo quando riguardano i funzionari o gli agenti. Questi possono presentare un reclamo al direttore dell’OLAF secondo la procedura di cui all’articolo 90 dello statuto, che prevede un ricorso a posteriori dinanzi al Tribunale di primo grado.

43.

La Corte di giustizia ha costantemente respinto le domande di annullamento delle relazioni finali dell’OLAF trasmesse alle autorità nazionali o all’organizzazione competente dell’UE. Il ragionamento principale alla base dei provvedimenti di rigetto era che gli atti contestati non modificavano in misura rilevante la situazione giuridica del ricorrente (53) e che la tutela giurisdizionale effettiva non deve essere considerata un rimedio giurisdizionale autonomo, bensì il prodotto di molti rimedi complementari in provvedimenti giurisdizionali successivi (54).

44.

Le attuali possibilità di ricorso contro le azioni dell’OLAF (56) sono limitate al punto da non essere di per sé sufficienti nel futuro sistema istituzionale e procedurale modificato, nel quale: i) il collegamento tra indagini amministrative e penali sarà rafforzato e ii) è prevista l’ammissibilità delle prove raccolte dall’OLAF nell’ambito dei procedimenti amministrativi avviati su richiesta dell’EPPO.

45.

46.

Nonostante queste caratteristiche, il comitato di vigilanza è del parere che il TFUE abbia affidato alla Corte di giustizia compiti diversi, lontani dalla sorveglianza continua di particolari azioni nell’ambito di un’indagine amministrativa. Alla luce del mandato attuale della Corte di giustizia, il comitato di vigilanza individua ostacoli alla sorveglianza continua dell’OLAF da parte della Corte. La posizione della Corte di giustizia, cioè che le relazioni finali dell’OLAF trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali «non costituiscono un atto recante pregiudizio a un funzionario, in quanto non modificano in misura rilevante la situazione giuridica della persona interessata», continuerà ad applicarsi a meno che, per esempio: i) al termine di un’indagine l’OLAF possa infliggere una sanzione che determini tale modifica, ii) sussista l’obbligo di avviare un procedimento nazionale sulla base della relazione finale o su richiesta dell’OLAF.

47.

Parallelamente, il comitato di vigilanza individua alcuni vantaggi nella potenziale partecipazione della Corte di giustizia alla sorveglianza giurisdizionale dell’OLAF. Risulterebbe di particolare utilità l’insieme di norme procedurali fondamentali applicabili dinanzi alla Corte, che sono quindi le stesse per tutte le parti provenienti da diversi Stati membri. Se la questione della competenza della Corte sarà risolta, il comitato di vigilanza invita il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione e la Corte di giustizia a esaminare le possibilità offerte al riguardo dall’articolo 257 del TFUE.

48.

49.

50.

Se le indagini dell’OLAF dovessero diventare parte di un procedimento nazionale, sarebbero soggette al controllo degli organi giurisdizionali nazionali. Di conseguenza, i giudici nazionali avrebbero la possibilità di rivolgersi alla Corte di giustizia dell’Unione europea con domanda di pronuncia pregiudiziale chiedendole l’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione prima di pronunciarsi in tali casi (61).

51.

Per rafforzare le garanzie procedurali delle persone sottoposte a un’indagine dell’OLAF, la Commissione ha proposto di istituire un controllore delle garanzie procedurali (62) delle persone interessate. Il controllore avrebbe i seguenti compiti: i) esaminare le denunce riguardanti violazioni delle garanzie procedurali e formulare raccomandazioni non vincolanti per il direttore generale dell’OLAF su tali denunce; ii) controllare il rispetto delle garanzie procedurali applicabili alle indagini dell’OLAF; iii) garantire la rapida gestione delle indagini onde evitare indebiti ritardi; iv) autorizzare le ispezioni e alcuni atti procedurali da effettuare presso i locali delle istituzioni dell’Unione.

Tuttavia, anche se il ruolo di controllore fosse affidato a un giudice, tale figura non avrebbe lo status di un organo giurisdizionale indipendente, in quanto mancherebbe la necessaria separazione dei poteri. La proposta prevede inoltre che il controllore faccia amministrativamente capo alla Commissione, una delle istituzioni che partecipano alla sua nomina. Dato che il controllore potrebbe anche fornire consulenza sulle misure di indagine nei confronti di altre istituzioni, se fosse inserito fra le istituzioni esecutive e reso amministrativamente dipendente dalla Commissione l’equilibrio interistituzionale potrebbe risultare alterato.

52.

53.

54.

Potrebbero sorgere serie preoccupazioni circa l’indipendenza dell’OLAF in funzione dei poteri conferiti al controllore giurisdizionale, del tipo di azione che questi adotterebbe nei singoli casi e del fatto che sia integrato nella Commissione o dipenda in un modo o nell’altro da quest’ultima. A seconda della collocazione del controllore nella gerarchia amministrativa, la sua competenza a fornire consulenza sulle misure di indagine nei confronti dei membri della Commissione, ma anche per quanto riguarda altre istituzioni, potrebbe alterare l’equilibrio interistituzionale.

Inoltre, poiché il controllore avrebbe una collocazione analoga ma distinta dal comitato di vigilanza, potrebbero sorgere preoccupazioni circa la sua indipendenza e la convenienza economica di dotarlo di un proprio segretariato avente i medesimi compiti del segretariato del comitato.

55.

La soluzione preferita dal comitato di vigilanza è prevedere l’accesso diretto a un organo giurisdizionale indipendente, che riesamini le singole azioni dell’OLAF e riconosca il legittimo affidamento delle persone sottoposte a un’indagine dell’OLAF. Soltanto un organo giurisdizionale può verificare in modo adeguato se un’indagine sia stata svolta nel dovuto rispetto della legge e garantire così la qualità elevata delle prove richiesta (principalmente) nei successivi procedimenti penali in uno Stato membro.

56.

57.

Il comitato di vigilanza è un organismo indipendente sui generis dotato di un mandato molto forte. La scelta dei membri del comitato richiede l’approvazione del Consiglio, della Commissione e del Parlamento, nonché di un organismo ad hoc composto di tutte e tre le istituzioni.

L’ambito di competenza del comitato di vigilanza è stato ampliato dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, principalmente per risolvere questioni concernenti il modo in cui informare il comitato dei documenti trasmessi alle autorità nazionali e la competenza del comitato a trattare casi in cui l’indagine è ancora in corso (67), e anche per la necessità di rafforzare i diritti e le garanzie procedurali.

58.

Il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 precisa altresì che i pareri del comitato di vigilanza sottoposti al direttore generale dell’OLAF possono comprendere raccomandazioni. Il regolamento ha inoltre prolungato il termine per riferire al comitato di vigilanza in merito ai casi di durata superiore a dodici mesi e ha introdotto un incontro interistituzionale annuale per lo scambio di opinioni con le istituzioni al quale partecipa anche il comitato (73).

59.

60.

61.

62.

Se la Commissione deve valutare la revoca dell’immunità del direttore generale, il comitato di vigilanza ritiene necessario sorvegliare il processo decisionale e avere accesso alle pertinenti informazioni.

Se le minacce all’indipendenza dell’OLAF o del suo direttore generale derivano dalle azioni del direttore generale stesso, si dovrebbe considerare la possibilità di conferire al comitato di vigilanza la facoltà di promuovere il procedimento disciplinare dinanzi alla Commissione e di prendere parte al procedimento.

63.

64.

65.

66.

Il regolamento dovrebbe anche prevedere un meccanismo per risolvere le situazioni in cui l’obbligo di fornire informazioni non è rispettato, al fine di ripristinare il flusso di informazioni.

67.

68.

69.

70.

Se il comitato di vigilanza richiede informazioni supplementari sulle indagini, comprese le relazioni e raccomandazioni sulle indagini chiuse, il regolamento dovrebbe stabilire un termine entro il quale l’OLAF deve consentire l’accesso a tali informazioni e ai documenti contenuti in un fascicolo, nonché un meccanismo di risoluzione qualora l’accesso non sia consentito o sia negato. La stessa procedura si dovrebbe applicare alle informazioni e ai dati riguardanti le indagini in corso, ma senza che il comitato interferisca con il loro svolgimento.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Il comitato di vigilanza è convinto che questioni fondamentali concernenti la natura delle indagini, il tipo di procedimento, l’apertura e la chiusura dei casi o addirittura gli obblighi in materia di scambio di informazioni non dovrebbero essere lasciati all’interpretazione e dipendere da futuri accordi di lavoro conclusi tra l’EPPO, l’OLAF e altre istituzioni. Tutti questi elementi procedurali essenziali dovrebbero essere chiaramente specificati nei regolamenti relativi all’OLAF e all’EPPO, che dovrebbero contenere anche disposizioni sulle relazioni tra essi.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

La revisione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 dovrebbe stabilire norme chiare per l’OLAF, imponendo all’Ufficio l’obbligo di agire su richiesta dell’EPPO senza eccezioni, o stabilendo le eccezioni in un elenco esaustivo di motivi di rifiuto. Il comitato di vigilanza considera inopportuno lasciare che la questione sia definita nell’ambito degli accordi di lavoro tra l’OLAF e l’EPPO, a causa della possibilità che siano date interpretazioni diverse dell’articolo 101 della proposta EPPO, il che sarebbe in contrasto con la necessità di garantire una tutela efficace e tempestiva degli interessi finanziari dell’Unione.

Avendo ricevuto un forte mandato da tutte e tre le istituzioni, il comitato di vigilanza terrebbe anche a svolgere un ruolo significativo nella creazione di legami strutturali, operativi e di competenza tra l’OLAF e i suoi partner, ossia l’EPPO, la Corte dei conti europea, Europol, Eurojust e gli altri partner del nuovo sistema di tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Poiché il nuovo sistema istituzionale per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione richiederà attività di controllo e sorveglianza, il comitato di vigilanza mette altresì a disposizione la propria esperienza di lunga durata per le discussioni riguardanti la sua definizione e applicazione.

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direttiva 2010/64/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, sul diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali (GU L 280 del 26.10.2010, pag. 1);

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direttiva 2012/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2012, sul diritto all’informazione nei procedimenti penali (GU L 142 dell’1.6.2012, pag. 1);

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direttiva 2013/48/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari (GU L 294 del 6.11.2013, pag. 1);

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direttiva (UE) 2016/343 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali (GU L 65 dell’11.3.2016, pag. 1);

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direttiva (UE) 2016/1919 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 ottobre 2016 sull’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell’ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell’ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d’arresto europeo (GU L 132 del 21.5.2016, pag. 1).