28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/1

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Parere del Comitato economico e sociale europeo «Trarre insegnamento dal passato per evitare il rigore delle politiche di austerità nell’UE»

(parere d’iniziativa)

(2018/C 227/01)

Relatore:

José LEIRIÃO

Decisione dell’Assemblea plenaria	21.1.2016
Base giuridica	Articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	29.1.2018
Adozione in sessione plenaria	14.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	177/26/18

Preambolo

Nell’elaborazione del presente parere ci si è avvalsi del contributo dei rappresentanti delle istituzioni della società civile e delle parti sociali che siedono nei consigli economici e sociali dei tre Stati membri considerati (Grecia, Irlanda e Portogallo). Tale contributo è stato raccolto dalle delegazioni del CESE recatesi in missione in tali paesi allo scopo di conoscere e registrare il punto di vista e le testimonianze delle persone che subiscono gli effetti negativi sul piano sociale, nel settore imprenditoriale e nel quadro del dialogo sociale e civile delle politiche di austerità imposte dalla troika.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

La prima lezione tratta dalla crisi è che l’area dell’euro non disponeva degli strumenti per far fronte alla crisi finanziaria. Il CESE esprime pertanto soddisfazione per l’ambizione mostrata dalla Commissione nel voler riformare l’area dell’euro in rapporto ad aspetti fondamentali, come l’abbandono delle politiche di austerità e l’approfondimento dell’Unione economica e monetaria. Il CESE ritiene che questi elementi rappresentino le basi per una grande alleanza a livello europeo che continui la ricostruzione di un «destino comune europeo» e riconquisti la fiducia di tutti i cittadini europei.

1.2.

Nella definizione dei programmi di aggiustamento si sono introdotti vari elementi d’incoerenza a diversi livelli, quali il coordinamento e l’articolazione tra i membri della troika (FMI, CE, BCE) in termini di pianificazione, valutazione della portata e previsione dei rischi potenziali derivanti dalla crisi; gli insegnamenti impartiti dalle crisi precedenti, di cui non sempre si è tenuto conto o che non erano applicabili nella nuova zona della moneta unica; un certo squilibrio tra i meccanismi dell’FMI e gli strumenti della politica macroeconomica dell’area dell’euro. Il CESE, pur prendendo atto della competenza specifica dell’FMI, raccomanda che, in future situazioni di crisi che colpiscano degli Stati membri dell’UE, le istituzioni dell’Unione europea siano le uniche responsabili per la definizione e l’attuazione dei programmi di aggiustamento. Se è necessario istituire dei partenariati con istituzioni esterne per affrontare la crisi, l’Unione europea e la zona dell’euro devono assumere la guida del processo e agire in conformità con i «valori europei», mediante un rafforzamento del dialogo sociale esistente e dei diritti civili e sociali vigenti nell’UE. La gestione delle crisi future deve perseguire un equilibrio migliore e maggiore tra gli obiettivi di bilancio, le finalità sociali e il potenziamento qualitativo del settore imprenditoriale.

1.3.

La crisi e i programmi di aggiustamento attuati nei tre Stati membri considerati (Grecia, Irlanda e Portogallo) hanno portato questi paesi a una situazione economica, finanziaria e sociale che, in alcuni casi, li ha fatti regredire di 20 anni, arrecando ai loro fattori produttivi e al funzionamento del mercato del lavoro dei danni permanenti o rimediabili solo nel lungo termine. Il CESE esorta la Commissione a elaborare «programmi complementari di ripresa economica e sociale», da applicare contestualmente al «programma di aggiustamento» o dopo il suo completamento, in modo da assicurare un rapido ritorno a un livello più competitivo che porti alla convergenza.

1.4.

La Commissione deve tornare a richiamarsi ai valori europei della solidarietà e adottare misure immediate a carattere straordinario che vengano in aiuto alle persone più svantaggiate che si trovano in uno stato di indigenza e di privazione per quanto riguarda il cibo, l’alloggio, l’assistenza medica e l’acquisto di medicinali. Il CESE raccomanda la creazione di un programma specifico per il rilancio della dimensione sociale che dovrà essere attuato nei paesi in cui sono stati o sono ancora applicati «programmi di aggiustamento». Tale programma di assistenza deve seguire i principi del pilastro europeo dei diritti sociali che è stato recentemente adottato dall’UE e applicato nei tre Stati membri considerati.

1.5.

L’attuazione delle politiche di austerità ha determinato un drastico aumento del numero di persone che vivono in condizioni di povertà (siano essi lavoratori occupati, disoccupati o inattivi, oppure senzatetto). Il CESE invita la Commissione a mettere urgentemente a punto una «strategia europea per l’eliminazione della povertà nell’UE e l’integrazione dei senzatetto» che possa debitamente contare su fondi destinati non solo alla costruzione di edifici di accoglienza adeguati, ma anche per programmi che forniscano una formazione specifica concepita per occupazioni corrispondenti alle competenze fornite da questi corsi di formazione, sia nel settore pubblico (a livello comunale) che in quello privato. È inoltre essenziale elaborare, assieme agli Stati membri, un piano di aiuto alle imprese e ai cittadini sovraindebitati, vista la loro incapacità di versare le quote di rimborso dei prestiti contratti, per evitare che diventino insolventi e che subiscano il sequestro conservativo delle loro abitazioni.

1.6.

Nell’area dell’euro le regole del Patto di stabilità e crescita, della procedura per i disavanzi eccessivi e del patto di bilancio, e le conseguenti politiche di austerità, sono molto penalizzanti per i paesi che ancora subiscono gli effetti della crisi, impedendo politiche di aumento degli investimenti pubblici e di sostegno alla creazione di posti di lavoro da parte del settore privato, dal momento che tali paesi sono soggetti a sanzioni e penalità severe in caso di mancato rispetto delle suddette regole. Questa situazione ha accentuato la disuguaglianza in Europa, poiché i paesi poveri diventano sempre più poveri per effetto del «circolo vizioso» in cui cadono a causa di questi vincoli. Il CESE raccomanda che il trattato di Lisbona venga modificato per affermare il primato delle politiche di cooperazione politica e di crescita economica, oltre che della solidarietà, come alternative reali alle politiche restrittive di austerità. Il CESE propone di esaminare se la «regola d’oro degli investimenti pubblici» potrebbe costituire uno strumento adeguato per stimolare gli investimenti pubblici nell’area dell’euro e assicurare non solo la crescita, la creazione di posti di lavoro, l’imprenditoria e le nuove competenze richieste dai lavori del futuro, ma anche per «l’equità intergenerazionale», garantendo la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e anche una distribuzione equa dell’onere fiscale non solo tra le diverse generazioni ma anche tra le differenti classi sociali ed economiche, evitando di imporre un onere fiscale eccessivo su una a vantaggio di un’altra.

1.7.

Negli ultimi anni il tasso di disoccupazione è generalmente migliorato nell’UE, in particolare negli Stati membri soggetti ai «programmi di aggiustamento». È importante sottolineare che, in questo caso, tale risultato non è ascrivibile solo alla crescita economica, ma anche all’emigrazione di centinaia di migliaia di lavoratori e all’accelerazione dell’imposizione di modalità di lavoro a tempo parziale. Al tempo stesso, però, i tassi di povertà e privazione materiale continuano ad aumentare ai vari livelli, per effetto dei salari più bassi e della precarietà dei nuovi posti di lavoro: si è generata occupazione in attività collegate al turismo e in altre attività connesse che richiedono basse qualifiche e quindi, si creano sì più posti di lavoro, ma tale aumento non comporta un incremento della competitività né del valore aggiunto. Il CESE raccomanda che vengano messi a disposizione fondi specifici di sostegno finanziario destinati a creare posti di lavoro nei servizi sanitari e nei settori più colpiti dall’emigrazione (scienza, programmazione, nuove tecnologie, ingegneria e medicina), per favorire il ritorno dei migranti ai loro paesi di origine.

1.8.

La digitalizzazione, la robotica e l’intelligenza artificiale (AI) stanno introducendo profondi cambiamenti nell’economia, nel mercato del lavoro (con la comparsa, in particolare, di nuove forme di occupazione), nelle qualifiche e nella società, rimettendone in discussione le strutture, compresi gli stabilizzatori automatici, con la conseguenza di far aumentare in misura difficile da prevedere il numero degli esclusi. Il CESE raccomanda di esaminare ulteriormente l’idea attualmente ventilata di creare una «assicurazione di base e universale dell’UE contro la disoccupazione». Andrebbe inoltre esaminata anche la possibilità di fissare, a livello dell’UE, degli standard minimi per i regimi nazionali di disoccupazione, per rispondere efficacemente alle sfide e garantire una protezione sociale dignitosa per tutti e disponibile lungo tutto l’arco della vita lavorativa (15-65 anni). Per quanto riguarda la questione dell’eliminazione della povertà, la Commissione deve anche istituire un «reddito minimo di sussistenza» secondo un approccio e un’impostazione di respiro europeo che «non lascino indietro nessuno».

1.9.

I futuri «programmi di aggiustamento» devono tener conto di tutti gli aspetti e interessi connessi al dialogo sociale e civile, a cui devono partecipare i rappresentanti della società civile organizzata. Il CESE invita la Commissione a creare modelli econometrici «dal volto umano» che comprendano parametri di protezione della dimensione sociale e di valorizzazione delle imprese, in modo da conseguire il duplice obiettivo del benessere sociale e di un rinnovamento sostenibile della qualità del settore imprenditoriale. Le parti sociali e i rappresentanti della società civile devono formar parte del gruppo incaricato del monitoraggio e della valutazione del programma su un piano di parità con i rappresentanti dell’UE, della BCE e altri soggetti, in modo da valorizzare il ruolo costruttivo della società civile e assicurare che il modello economico e sociale non sia né svalutato né compromesso, come è avvenuto nei casi all’esame. Tutte le istituzioni che elaborano, monitorano e valutano i programmi di aggiustamento devono essere soggette al controllo democratico (ad esempio, i parlamenti nazionali). La valutazione e il controllo devono essere realizzati ogni sei mesi, oppure secondo un altro intervallo di tempo ritenuto adeguato, per evitare danni irreparabili e correggere gli errori a tempo debito. L’insieme degli indicatori relativi al monitoraggio macroeconomico deve essere completato con un «social scoreboard» (quadro di valutazione sociale) che deve andare al di là del PIL ed essere aggiornato in linea con il pilastro europeo dei diritti sociali.

1.10.

Il debito pubblico dei tre Stati membri aveva raggiunto cifre astronomiche e l’ammontare degli interessi dovuti rappresenta un vincolo che non solo ostacola gli investimenti pubblici nello sviluppo economico, ma riduce anche gli investimenti nel campo della protezione sociale, della salute, dell’istruzione, delle pensioni, delle indennità di disoccupazione e dell’assistenza ai gruppi più svantaggiati ed emarginati. Questi Stati membri, con l’eccezione dell’Irlanda, rimangono fortemente indebitati e la situazione è aggravata dall’esposizione alla speculazione sui mercati finanziari. Il CESE raccomanda alla Commissione di inserire tale questione in cima all’agenda dell’UE e di dare seguito alle conclusioni del gruppo di esperti, che essa stessa ha nominato nel luglio 2013, su un fondo di mutualizzazione del debito e titoli di debito in euro (Expert Group on a debt redemption fund and eurobills — gruppo di esperti sul rimborso del debito e le eurobbligazioni). Il CESE esprime inoltre compiacimento per il piano di allentamento monetario quantitativo («quantitative easing») della BCE volto ad acquistare titoli del debito pubblico degli Stati membri; tale piano ha aiutato in modo rilevante — se non determinante — la ripresa economica e la gestione del debito pubblico negli Stati membri soggetti a «programmi di aggiustamento».

1.11.

A 60 anni dalla sua nascita, il progetto europeo è posto di fronte a gravi sfide che fanno nascere dubbi sul suo futuro, anche in rapporto alle conseguenze dell’uscita del Regno Unito dall’UE (la cosiddetta «Brexit»). Uno dei motivi dell’allontanamento della società civile dalle strutture di governance della Commissione è che l’Unione europea è venuta meno alle aspettative dei cittadini per quanto riguarda la convergenza economica e la crescita inclusiva. Sebbene si siano recentemente registrati alcuni segnali di crescita, l’area dell’euro nel suo insieme ha perso un decennio, dato che solo nel 2015 il PIL ha raggiunto i livelli anteriori alla crisi del 2008. Il CESE ritiene necessaria un’iniziativa che sia al tempo stesso pragmatica e ambiziosa, volta a riformare l’Unione economica e monetaria per renderla più resiliente e perché essa sia dalla parte dei cittadini. Questa riforma deve portare a un migliore coordinamento delle politiche economiche, nonché a un rinnovamento che associ in modo intelligente l’Europa centrosettentrionale, più basata sulle regole della concorrenza nel mercato, all’Europa meridionale, basata su una maggiore solidarietà, sulla condivisione dei rischi e sull’integrazione; occorre inoltre evidenziare che l’Unione europea non può rinunciare a una politica di solidarietà, specialmente in situazioni estreme, come l’impoverimento, le disuguaglianze di reddito e la gestione dei flussi migratori, né persistere nell’idea che ogni Stato membro possa fare da sé.

1.12.

Le agenzie di rating hanno avuto un’influenza determinante nel violento scoppio della crisi del debito sovrano. La loro credibilità è discutibile, visto che fino al momento in cui, nel 2008, all’inizio della crisi finanziaria negli Stati Uniti, la banca d’affari Lehman Brothers dichiarò bancarotta, essa aveva costantemente ottenuto la valutazione massima dalle agenzie di rating. Il CESE invita la Commissione ad adoperarsi per proporre la creazione a livello internazionale di un organo indipendente che abbia il compito di valutare la credibilità e l’adeguatezza delle valutazioni realizzate. La Commissione deve inoltre proporre la creazione di un’agenzia europea di rating.

1.13.

Il CESE raccomanda che la gestione delle future crisi all’interno dell’Unione europea persegua un maggiore equilibrio tra gli obiettivi di bilancio e quelli sociali, nell’ottica di superare un’impostazione puramente macroeconomica nella gestione degli squilibri e di tener conto anche di altri questioni come: le disuguaglianze in termini di reddito e ricchezza, la riduzione della povertà, la solidità e competitività del settore imprenditoriale, la crescita e l’occupazione inclusive, i cambiamenti climatici, la partecipazione delle donne al mercato del lavoro e la corruzione. Occorre pensare e agire tenendo presente che «esistono cittadini e vite umane al di là dei disavanzi».

2.   Introduzione generale

2.1.

La crisi finanziaria in Grecia, Irlanda e Portogallo è scoppiata a causa dell’effetto domino generato dalla crisi finanziaria che aveva avuto origine negli Stati Uniti. La crisi si è poi acutizzata a causa della partecipazione di questi tre Stati all’area dell’euro, che ha portato a un’espansione economica fuori controllo per effetto dell’allentamento dei criteri di controllo della spesa pubblica e di vigilanza bancaria. A tale situazione si è aggiunto il fatto che le imprese pubbliche hanno continuato a contrarre prestiti con garanzia dello Stato, con la conseguenza di un aumento molto rilevante della spesa pubblica. Il risultato è stato una crescita rapida e fuori controllo dei disavanzi di bilancio, con conseguenti effetti negativi sulla bilancia commerciale e sulla bilancia dei pagamenti.

2.2.

La liberalizzazione finanziaria e l’espansione smisurata del credito bancario, spinta dalle pratiche aggressive di vendita adottate dalle banche, ha generato un indebitamento eccessivo non solo delle famiglie e delle PMI, che non sono più riuscite a rimborsare i debiti, ma anche del settore bancario, con un conseguente aumento dei crediti deteriorati per effetto della speculazione, mettendo così a rischio il regolare funzionamento del settore bancario. La politica di bilancio dei governi ha continuato a essere prociclica, portando a un pericoloso peggioramento del disavanzo di bilancio e del debito sovrano, lasciando i tre Stati membri molto esposti alle speculazioni sui prestiti manovrate da investitori internazionali. A causa di queste cattive pratiche, il gettito delle imposte pagate dai cittadini è stato utilizzato per evitare che le grandi banche dichiarassero fallimento e, in tal modo, il debito sovrano è aumentato ulteriormente.

2.3.

La crisi mondiale iniziata negli anni 2007 e 2008 ha messo a nudo le debolezze di una moneta ancora giovane e ha colpito pesantemente l’area dell’euro (tra il 3o trimestre del 2011 e il 1o trimestre del 2013). Anche se i primi Stati membri a risentirne non facevano parte dell’area dell’euro, la verità è che, quando si sono percepite vulnerabilità in alcuni paesi dell’area dell’euro, le perturbazioni sono diventate significative. Gli Stati membri colpiti hanno dovuto adottare decisioni difficili e utilizzare il denaro dei contribuenti per sostenere finanziariamente le banche ed evitarne il tracollo. Le banche stavano infatti attraversando delle difficoltà dopo lo scoppio della bolla immobiliare e di quella finanziaria, che negli anni precedenti si erano sviluppate ed erano aumentate di volume. Tutti questi fattori, associati alle minori entrate e alle ingenti spese risultanti dalla «grande recessione», hanno portato a un aumento significativo dei livelli del debito pubblico nell’UE, che è passato in media dal 70 % al 92 % del PIL nel 2014 (1).

2.4.

Nel frattempo, le agenzie di rating avevano assegnato al debito di Grecia, Irlanda e Portogallo la valutazione di «titolo spazzatura», spingendo gli investitori internazionali ad alzare i tassi di interesse fino a livelli che rendevano impraticabile per questi Stati membri il finanziamento del disavanzo di bilancio con il ricorso ai mercati finanziari. Al fine di evitare una situazione di «fallimento», questi Stati membri si sono allora rivolti alla Commissione europea chiedendo prestiti a tassi d’interesse più accessibili allo scopo di finanziare la loro attività corrente e, quindi, almeno pagare gli stipendi dei dipendenti pubblici ed erogare le prestazioni sociali. La Commissione ha chiesto l’aiuto dell’FMI, data la sua vasta esperienza in questo campo, al fine di costituire un consorzio (troika), formato dalla Commissione stessa, dalla BCE e dall’FMI. Il consorzio ha prestato a quegli Stati membri i fondi necessari per evitare l’inadempimento, ma l’erogazione delle risorse finanziarie ha implicato l’accettazione dei «programmi di aggiustamento economico, finanziario e di bilancio» che avevano i seguenti obiettivi generali: — riforme strutturali per stimolare la crescita potenziale, la creazione di posti di lavoro, il miglioramento della competitività e la riduzione del disavanzo strutturale (si noti che durante tale periodo — e per effetto delle politiche applicate in questo lasso di tempo — la disoccupazione è aumentata in modo esponenziale contestualmente al tracollo e all’insolvenza di migliaia di imprese, il dialogo sociale è stato sospeso e la normativa sul lavoro è stata modificata in modo pregiudizievole per i lavoratori), il risanamento di bilancio mediante misure strutturali e un controllo migliore e più efficace delle entrate e delle spese; — la riduzione dell’indebitamento del settore finanziario e la ricapitalizzazione delle banche; — la ricapitalizzazione delle banche è stata realizzata attraverso la costituzione di garanzie e l’assunzione di responsabilità da parte degli Stati membri, con la conseguenza di contribuire all’aumento esponenziale del debito sovrano.

2.5.

Tali misure, note come «misure di austerità», hanno avuto un impatto devastante non solo sulle persone che già stavano lottando contro l’aumento della disoccupazione e alti livelli di indebitamento, ma anche sulle imprese, in particolare sulle PMI, che erano alle prese con la scarsità di credito bancario e la riduzione molto significativa dell’attività economica. La troika ha dimostrato una totale indifferenza per le drammatiche conseguenze delle sue politiche sul piano sociale e sul sistema imprenditoriale, con ripercussioni più gravi per i piccoli e i medi imprenditori.

2.6.

Il CESE riconosce che la crisi, per le sue dimensioni, ha messo davvero a dura prova la tenuta economica, sociale ed anche politica dell’Unione europea, in generale, e dell’Unione economica e monetaria (UEM), in particolare. È apparso chiaro che, per prevenire le crisi, non è sufficiente considerare la dimensione quantitativa della crescita economica di uno Stato membro, perché è altrettanto indispensabile valutare la qualità della crescita stessa, individuando i fattori macroeconomici alla base della sostenibilità o meno di tale dinamica (2). Se questo tipo di controllo fosse stato realizzato in maniera efficace, la crisi non avrebbe certamente raggiunto proporzioni catastrofiche negli Stati membri considerati.

3.   Riassunto degli avvenimenti che hanno portato all’intervento della troika in Portogallo

3.1.

Pur in presenza di tariffe e dazi doganali di livello elevato e con una propria moneta in circolazione che rendeva possibili le svalutazioni, tra il 1974 e il 1995 il disavanzo registrato dalla bilancia commerciale era in media del 9,1 % del PIL, mentre nel periodo dal 1996 al 2010, quindi anche nel periodo successivo all’adozione dell’euro, il disavanzo medio della bilancia commerciale si attestava all’8,5 % del PIL. Di fronte a questi dati, non è possibile attribuire all’euro la responsabilità della perdita di competitività.

3.2.

Pertanto, il motivo principale della crisi del debito pubblico che ha colpito il Portogallo non risiede in una perdita di competitività del settore delle esportazioni, ma nell’eliminazione, per effetto dell’adozione dell’euro, degli stabilizzatori automatici, che contribuivano a mantenere il debito estero netto su livelli accettabili e a tenere sotto controllo il disavanzo di bilancio. La spiegazione delle cause della crisi portoghese ha portato a concepire una ricetta nuova — e molto diversa da quella adottata dalla troika — per rispondere nel modo migliore a questa crisi (3).

3.3.

Il pacchetto finanziario di 78 miliardi di euro (circa il 45 % del PIL) copriva il periodo dal 2011 al 2014 ed era accompagnato dalla promessa di salvaguardare la stabilità finanziaria del Portogallo, dell’area dell’euro e dell’Unione europea. Il programma si componeva di 222 misure che riguardavano vari settori e, durante la sua attuazione, è stato riveduto varie volte con l’introduzione di misure di austerità ancora più rigorose. Tali misure erano considerate nel loro insieme come un piano di vasta portata volto a riformare completamente il paese (4).

4.   Riassunto degli avvenimenti che hanno portato all’intervento della troika in Irlanda

4.1.

Al momento dell’adesione dell’Irlanda all’UE, il reddito medio era pari al 63 % della media europea per arrivare, dopo alcuni anni, al 125 %, superando quindi tale media e mantenendo tutt’oggi tale livello, malgrado la gravità della crisi. Il periodo «d’oro» della crescita economica ha coinciso con il periodo tra il 1994 e il 2000, quando il PIL è aumentato in media del 9,1 % l’anno. Tuttavia, nel periodo tra il 2008 e il 2010 il PIL è crollato, contraendosi di circa il 13 % l’anno. La domanda interna è entrata in caduta libera all’inizio del 2008. La politica di austerità attuata in seguito al programma di aggiustamento finanziario ha fatto perdere un decennio (5).

4.2.

Nei primi anni dall’introduzione dell’euro e fino al 2007/2008, l’Irlanda ha attraversato una fase di espansione del settore immobiliare con un aumento rilevante del prezzo degli immobili. L’espansione del credito si è concentrata soprattutto nell’erogazione di prestiti immobiliari a carattere speculativo. Quando è scoppiata la crisi finanziaria ed è terminata l’ascesa dei prezzi nel settore immobiliare, le entrate fiscali hanno subito un crollo drastico, dato che erano strettamente legate all’espansione del settore immobiliare; ne sono risultati un aumento considerevole del disavanzo, che si è contestualmente ripercosso molto negativamente sul sistema finanziario, e il successivo crollo delle quotazioni di Borsa delle principali banche irlandesi (6).

4.3.

Il 21 novembre 2010 l’Irlanda è diventato il secondo paese dell’area dell’euro a chiedere assistenza finanziaria. Il programma consisteva in un prestito di 85 miliardi di euro, 35 dei quali erano per il sistema finanziario (7). Il 14 novembre 2013 l’Eurogruppo è giunto alla conclusione che il programma di aggiustamento economico era stato coronato da successo e che, per tale motivo, l’Irlanda sarebbe potuta uscire dal programma entro la fine dell’anno.

5.   Riassunto degli avvenimenti che hanno portato all’intervento della troika in Grecia

5.1.

Tra il 2001 e il 2007 l’economia greca è stata, dopo quella irlandese, l’economia con il tasso di crescita più alto nell’area dell’euro, con una crescita media pari al 3,6 % del PIL tra il 1994 e il 2008. Tuttavia, durante questo periodo di crescita ininterrotta, la debolezza del sistema politico a livello nazionale ed europeo ha portato all’acuirsi degli squilibri macroeconomici endemici e delle fragilità strutturali.

5.2.

Nel periodo 1974-2009 il tasso di risparmio nazionale è calato di circa 32 punti percentuali, alimentando il disavanzo delle partite correnti e l’aggravarsi di un debito estero cronico. La spesa pubblica fuori controllo, associata all’incapacità di assicurare un’adeguata riscossione delle imposte, ha portato all’accumularsi del debito pubblico (8).

5.3.

Nell’agosto del 2015 è stato concordato un terzo programma di stabilità mediante un supplemento al memorandum di intesa in cui sono state dettagliatamente specificate le condizioni a livello politico, compresa una valutazione dell’impatto sociale. Lo scopo del supplemento era arricchire il processo negoziale con un contributo della Commissione, nonché servire da guida per il seguito e il monitoraggio del programma durante la sua attuazione. Questa intenzione è il risultato dell’insistenza e degli orientamenti del presidente Jean-Claude Juncker che nel 2014 ha detto: «Propongo che in futuro, qualsiasi programma di sostegno e di riforma implichi non soltanto una valutazione della sostenibilità di bilancio, ma anche una valutazione dell’impatto sociale. Bisogna discutere pubblicamente gli effetti sociali delle riforme strutturali […]». La Commissione è pienamente cosciente della situazione sociale in Grecia e ritiene che il miglioramento di tale situazione sia essenziale per conseguire una crescita sostenibile e inclusiva (9).

5.4.

Con decisione del Consiglio europeo del 15 giugno 2017, è stato concesso alla Grecia un prestito supplementare per aiutare la ripresa economica, finanziaria e sociale del paese.

6.   I risultati macroeconomici, sociali e finanziari raggiunti in seguito al programma di aggiustamento

6.1.

In generale, si può affermare che l’unico elemento positivo ascrivibile ai «programmi di aggiustamento economico» è stata la possibilità per due Stati membri (ossia, Irlanda e Portogallo) di uscire dalla «procedura per i disavanzi eccessivi» e riconquistare l’accesso ai mercati finanziari a condizioni di finanziamento accettabili. La riduzione del disavanzo di bilancio e l’aumento delle esportazioni hanno contribuito a migliorare il saldo delle partite correnti (beni, servizi e capitali) e anche la crescita economica e l’occupazione registrano miglioramenti dal 2014. Tutti gli altri indicatori continuano a segnalare effetti drammatici sul benessere della società e una svalutazione dei fattori macroeconomici, conseguenze che perdureranno molto a lungo. Alcuni dei danni causati, come l’emigrazione di persone altamente qualificate, con effetti negativi sulla crescita potenziale in termini di innovazione e sviluppo nei paesi di origine, nonché il drastico aumento della povertà e delle disuguaglianze di reddito, d’accesso all’assistenza sanitaria di base e di benessere della popolazione, saranno permanenti (10).

7.   Gli insegnamenti tratti che devono spingere a introdurre cambiamenti e novità nelle politiche europee

7.1.

L’Unione europea e la zona euro hanno mostrato di essere completamente impreparate ad affrontare una crisi finanziaria nei loro Stati membri e tale incapacità le hanno portate a seguire integralmente le proposte dell’FMI, invece di adattarle ai valori e ai modelli comuni europei della solidarietà. Nel caso della Grecia, l’Unione europea ha perso tempo prezioso prima di reagire di fronte al problema e le sue proposte iniziali non sono state né chiare né risolutive; ad esempio, l’ammontare totale del prestito necessario è stato modificato varie volte a causa delle esitazioni della Commissione, rendendo così possibili le speculazioni sui mercati e aggravando una situazione già di per sé sfavorevole.

7.2.

I programmi di aggiustamento economico, finanziario e di bilancio attuati in Grecia, Irlanda e Portogallo sono stati elaborati dall’FMI e in parte rispecchiavano la stessa logica seguita dall’FMI nelle crisi degli anni ‘80 in Africa e degli anni ‘90 in alcuni paesi asiatici. In questi paesi la svalutazione della moneta attraverso il meccanismo del tasso di cambio si era rivelata efficace per preservare la crescita e allentare le tensioni sulla bilancia dei pagamenti, allo scopo di conseguire la stabilità macroeconomica — in particolare il risanamento di bilancio e la stabilizzazione dell’inflazione — e favorire le esportazioni (1). La novità nel caso di Grecia, Irlanda e Portogallo era che i programmi venivano per la prima volta attuati in una zona con una moneta unica (senza la possibilità di ricorrere alla svalutazione valutaria) e in Stati facenti parte dell’Unione europea e della zona euro. In rapporto ai suddetti Stati membri, essendo gli obiettivi quelli della correzione degli squilibri esterni e di bilancio e del ristabilimento della fiducia, l’FMI ha ritenuto che fosse necessario operare un riorientamento significativo dell’economia in una situazione di bassa crescita attesa del PIL(2). Di conseguenza, i programmi di aggiustamento puntavano a conseguire il risanamento di bilancio attraverso politiche di austerità che prevedevano tagli netti alla spesa pubblica e misure strutturali a lungo termine — come la riforma fiscale e retributiva e le modifiche al diritto del lavoro — allo scopo di ridurre i disavanzi e aumentare le entrate dello Stato. Questa politica di austerità è stata attuata attraverso una «svalutazione interna delle componenti del modello economico e sociale».

7.3.

La valutazione generale dei programmi dell’FMI che è stata condotta nel luglio 2016 dal suo Ufficio di valutazione indipendente (IEO) evidenzia che, sebbene l’attività di vigilanza precedente la crisi avesse correttamente individuato i problemi nei tre Stati membri, sono stati commessi degli errori in termini di previsione e misurazione della dimensione dei rischi che successivamente hanno avuto un’importanza fondamentale per gli effetti negativi e hanno contribuito a uno squilibrio nell’esecuzione dei programmi di aggiustamento. Si menzionano altresì incoerenze sul piano del coordinamento tra i partner della troika, oltre che per quanto concerne l’attuazione e la conformità agli strumenti della zona euro (Unione economica e monetaria, Patto di stabilità e di crescita, procedura per i disavanzi eccessivi e semestre europeo), aggiungendo anche che la composizione delle delegazioni incaricate delle negoziazioni e la ripartizione delle responsabilità tra i loro membri non sono state chiaramente definite e non si sono sempre seguiti gli insegnamenti tratti dalle crisi del passato.

7.3.1.

Le misure di austerità hanno portato a un «circolo vizioso» in cui l’austerità ha generato la recessione, seguita a sua volta da una maggiore austerità che ha portato a una situazione catastrofica con la contrazione del PIL (che è sceso a livelli di 10 o 20 anni fa), la riduzione della spesa per investimenti nel settore pubblico e in quello privato, il collasso del sistema bancario, che ha portato al fallimento del sistema produttivo (PMI, imprese familiari e lavoratori autonomi), e un rigore disastroso a tutti i livelli della protezione sociale.

7.4.

In linea generale, gli errori e le incoerenze nell’elaborazione di programmi di assistenza sono stati i seguenti: — è stata trascurata la dimensione strutturale della crisi, — il livello di indebitamento delle imprese e delle famiglie è stato sottovalutato, — il peso della domanda interna per la crescita e la creazione di posti di lavoro è stato sottostimato, — la riforma dello Stato non ha affrontato aspetti strutturali d’importanza fondamentale, — la riforma strutturale dell’economia si è ridotta a una svalutazione dei fattori di competitività interna (salari, orario di lavoro più esteso, riforma punitiva del lavoro, drastico aumento della tasse ecc.), — l’orizzonte temporale per l’attuazione dei programmi era troppo ravvicinato, — è estremamente difficile raggiungere contemporaneamente l’equilibrio interno e quello esterno quando su entrambi i fronti esistono disavanzi molto elevati, — le misure per il risanamento del bilancio, applicate soprattutto sul fronte della spesa in una situazione di grave recessione, oltre che in un contesto in cui il paese interessato non dispone di meccanismi per la svalutazione della moneta e i paesi partner stanno attuando misure identiche, non hanno prodotto i risultati sperati in nessun paese del mondo e in nessuna epoca storica. I loro effetti sono ormai ampiamente considerati recessivi nel breve termine e le cicatrici lasciate nell’economia sono spesso permanenti, — l’inadeguatezza dei moltiplicatori fiscali ha portato a errori grossolani.

7.5.

Un «programma di aggiustamento» deve non solo tener conto di ogni aspetto e dialogo politico che sia importante per il successo del programma stesso, ma deve anche prevedere sempre degli «indicatori dell’impatto distributivo» delle misure di aggiustamento, con particolare attenzione all’individuazione degli effetti sul piano sociale e sulle imprese, ai più diversi livelli. Vanno inoltre individuate le misure di compensazione con cui questi effetti negativi (ad esempio, fallimento delle imprese, aumento del tasso di disoccupazione, riduzione dei salari, aumento della povertà e dell’emigrazione) possono essere affrontati con successo attraverso programmi di rilancio, per evitare situazioni sociali drammatiche, compresa l’emigrazione. Tutti i settori devono risultare vincenti: non ci devono essere vincitori e perdenti, come è successo con i programmi attuati in Grecia, Irlanda e Portogallo.

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(1)  Easterly 2002; FMI (2010) Greece Request for Stand By Arrangement; Country report no 10/110, May; Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria, Commissione europea, 31 maggio 2017

(2)  Cfr. il parere del CESE sul tema Correzione degli squilibri macroeconomici, GU C 218 del 23.7.2011, pag. 53.

(3)  ZBW — Leibniz Information Centre of Economics (Intereconomics 2013).

(4)  ZBW — Leibniz Information Centre of Economics (Intereconomics 2013).

(5)  ZBW — Leibniz Information Centre of Economics (Intereconomics 2013).

(6)  Studio del CESE «The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland» (2013) (L’impatto delle misure anticrisi e la situazione sociale e occupazionale: l’Irlanda).

(7)  ZBW — Leibniz Information Centre of Economics (Intereconomics 2013).

(8)  Studio del CESE «The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece» (2013) (L’impatto delle misure anticrisi e la situazione sociale e occupazionale: la Grecia).

(9)  Studio dell’unità Assistenza alla governance economica del Parlamento europeo sul tema The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures (febbraio 2014).

(10)  Cfr. l’allegato 1 con i principali indicatori statistici

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/11

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Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Le trasformazioni industriali nel settore sanitario»

(parere d’iniziativa)

(2018/C 227/02)

Relatore:	Joost VAN IERSEL
Correlatore:	Enrico GIBELLIERI

Decisione dell’Assemblea plenaria	1.6.2017
Base giuridica	Articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Organo competente	Commissione consultiva per le trasformazioni industriali (CCMI)
Adozione in CCMI	23.1.2018
Adozione in sessione plenaria	14.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	Unanimità (163 voti favorevoli)

1.   Conclusioni

1.1.

L’industria della tecnologia medica, oggetto del presente parere, svolge un ruolo importante nel quadro delle trasformazioni in atto nel settore sanitario, a vantaggio dei pazienti e di un’assistenza sanitaria in Europa basata sul valore.

1.2.

Un aspetto importante è rappresentato dall’elevato grado di personalizzazione dell’assistenza sanitaria che assicura condizioni di parità e miglioramenti per quanto riguarda l’accesso e la qualità. La tecnologia e ampie fonti di dati anonimi faciliteranno notevolmente nuovi trattamenti e interventi, e saranno utili in tutte le fasi di prevenzione e convalescenza. Il recupero del malato avviene sempre più spesso al di fuori delle strutture ospedaliere per mezzo delle tecnologie di sanità elettronica.

1.3.

La sussidiarietà è un principio prudentemente difeso nei sistemi sanitari, in quanto servizi di interesse generale. Il settore medico e la sua organizzazione sono assai decentrati e frammentati. Occorre ridurre le barriere nazionali e regionali per ottimizzare i risultati delle nuove tecnologie e migliorare l’efficienza e l’efficacia, in linea con gli obiettivi (definiti pubblicamente) dei sistemi sanitari.

1.4.

L’interazione in atto tra la grande varietà dei soggetti coinvolti (ministeri nazionali, associazioni di pazienti, personale medico e altro personale del settore sanitario, ospedali, compagnie di assicurazione e autorità di vigilanza) è all’origine della notevole complessità del contesto in cui operano gli attori industriali, in particolare le PMI.

1.5.

Si ritiene inoltre che il processo di trasformazione industriale tenga nel dovuto conto i valori e i principi comuni fondanti dei sistemi sanitari europei, definiti dal Consiglio nel 2006 (1) e confermati in recenti impegni nel quadro del pilastro sociale dell’UE e degli obiettivi concordati di sviluppo sostenibile (2).

1.6.

L’industria ha bisogno della dimensione europea quale premessa per un mercato interno affidabile, oltre che per sviluppare una resilienza sufficiente a livello internazionale. L’UE è di fondamentale importanza per assicurare una maggiore parità di condizioni, nonché per guidare e monitorare i processi di trasformazione.

1.7.

I principali soggetti interessati e gli Stati membri dovrebbero definire approcci ottimali e impegni per quanto riguarda l’accesso e la qualità dei servizi sanitari e di assistenza, l’accessibilità economica e la prevenzione. Nello stesso contesto è necessario adottare approcci specifici, anche per quanto riguarda l’assistenza infermieristica, per rispondere alle esigenze delle persone vulnerabili, in particolare le persone anziane. Altrettanto importante è definire approcci ottimali nei confronti delle nuove tecnologie e dell’innovazione, dei modelli integrati di assistenza e delle alleanze, come anche delle reti (transfrontaliere) e dei partenariati pubblico-privati (su vasta scala). Occorrerebbe garantire la corretta applicazione delle norme e degli orientamenti dell’UE. Ognuno di questi aspetti impone alla Commissione di svolgere un ruolo attivo e di stimolo.

Raccomandazioni

1.8.

Le istituzioni europee dovrebbero promuovere il rendimento economico, l’innovazione, la digitalizzazione e appalti pubblici efficaci, facilitando al tempo stesso il commercio transfrontaliero di dispositivi e prodotti industriali medicali.

1.9.

La competenza concorrente degli Stati membri e dell’UE, di cui all’articolo 168 del TFUE, deve servire da base per una politica industriale dell’UE. Analogamente, le politiche dell’UE in materia di innovazione dovrebbero avere un ruolo di sostegno. I finanziamenti dell’UE (nel quadro di Orizzonte 2020 e di altri programmi) devono essere opportunamente coordinati e articolarsi con i programmi nazionali.

1.10.

L’industria trarrà enorme beneficio dalla strategia per il mercato unico digitale. In tutta l’Unione dovrebbe essere promossa, nel rispetto della vita privata e della sicurezza dei pazienti, la libera circolazione dei (mega)dati.

1.11.

In linea con la direttiva 2014/12/UE, la Commissione dovrebbe garantire l’efficacia degli appalti pubblici in tutta l’Unione, dato che essi svolgono un ruolo di primo piano nel lancio di progetti basati su tecnologie avanzate.

1.12.

Nel più ampio contesto delle impostazioni nazionali, vi sono molte iniziative basate sulle regioni. La Commissione dovrebbe promuovere lo scambio di esperienze coronate da successo. Devono essere incoraggiati i contatti bilaterali tra le autorità sanitarie pubbliche e private.

1.13.

Bisognerebbe inoltre esaminare, nel quadro del semestre europeo e delle raccomandazioni specifiche per paese (1), l’impatto dei mutamenti tecnologici sulla trasformazione dei sistemi sanitari.

1.14.

La Commissione deve adoperarsi per garantire un coordinamento interno efficiente. Essa dovrebbe promuovere dialoghi e piattaforme tra le università, gli enti locali, le parti sociali e il settore della tecnologia medica. Questi meccanismi possono servire da esempio per una stretta cooperazione tra soggetti pubblici (quali i ministeri nazionali della sanità, delle finanze e dell’industria) e il settore privato.

1.15.

Il fattore umano è di primaria importanza. Il passaggio a nuovi sistemi di sanità e di assistenza richiede uno spirito di apertura e nuove forme di professionalità nell’industria a tutti i livelli, così come una riconfigurazione del lavoro nella sanità e nell’assistenza. Per garantire programmi di istruzione e formazione adeguati e rendere migliori le condizioni e i luoghi di lavoro, occorre rafforzare il dialogo sociale europeo nei servizi sanitari e in quelli sociali in corso dal 2006.

2.   Il quadro attuale

2.1.

I recenti sviluppi nel settore sanitario sono stati oggetto di diversi pareri del CESE (3). Il presente parere è specificamente incentrato sulla profonda trasformazione che il settore della tecnologia medica sta attraversando.

2.2.

Il settore europeo della tecnologia medica occupa da solo oltre 575 000 addetti e conta circa 26 000 imprese. Il panorama industriale è formato in prevalenza da PMI che interagiscono con grandi società.

2.3.

Si stima che il valore economico del settore sia all’incirca pari a 100 miliardi di euro. Nel 2015, il saldo positivo della bilancia commerciale ammontava a 14,1 miliardi di euro, un importo che era il doppio rispetto al 2006 ed era anche considerevolmente superiore all’avanzo della bilancia commerciale degli Stati Uniti, pari a 5 miliardi di euro. Le prospettive per il futuro di questo settore sono eccellenti.

2.4.

Le attività di ricerca sono trainate sia da innovazioni incrementali e continue che da innovazioni radicali e rivoluzionarie a livello di imprese, ma spesso prendono anche la forma di sviluppi concomitanti imputabili a strutture esistenti quali gli ospedali universitari. Il numero di brevetti è un indicatore del valore aggiunto conseguito grazie all’innovazione. Le domande di brevetto presentate nel 2015 nel settore della tecnologia medica sono state 12 474. Questo numero è di circa il 17 % superiore a quello delle domande presentate nei settori della comunicazione digitale e della comunicazione informatica, e di quasi il 55 % superiore a quello riguardante il settore farmaceutico e delle biotecnologie (4).

2.5.

Nel 2015, alla sanità e all’assistenza a lungo termine erano riconducibili l’8,7 % del PIL dell’UE e il 15 % della spesa pubblica totale, ed entro il 2060 la percentuale in rapporto al PIL potrebbe salire al 12,6 % per effetto di trattamenti più costosi, dell’invecchiamento della popolazione e di un forte aumento delle malattie croniche e della presenza concomitante di più patologie (5). A causa dei vincoli finanziari, la prestazione di servizi in questo settore deve sempre più spesso far fronte alle pressioni sul bilancio. Questa situazione può portare a tagli di bilancio nel breve termine destinati a ripercuotersi negativamente sulla spesa per le attività di R&S.

2.6.

La creazione congiunta e la cooperazione tra le grandi società e le PMI sono ormai la norma. Le grandi società concentrano l’attenzione sullo sviluppo di piattaforme hardware e software ad alta intensità di capitale, mentre l’attività delle PMI è incentrata su piattaforme specifiche per scopi precisi.

2.7.

Le differenze tra i paesi sono significative. Inoltre, i sistemi sanitari e le strutture finanziarie, come anche lo sviluppo tecnologico (comprese la diffusione di soluzioni innovative e le prassi mediche prevalenti), variano considerevolmente da un paese all’altro.

2.8.

Il settore della tecnologia medica si trova di fronte non solo a opportunità, ma anche a grandi sfide. Si tratta di un settore industriale a sé stante, a causa della prevalenza di soggetti pubblici, della presenza di un’ampia gamma di parti interessate, dell’influenza dei valori europei (6) e della necessità di finanziamenti pubblici sostenibili, senza dimenticare l’impatto ascrivibile a un principio di sussidiarietà prudentemente difeso e ad ecosistemi spesso decentrati e in genere regionalizzati.

2.9.

Le regioni sono un terreno fertile per la cooperazione, ma la mancanza di iniziative di aggregazione e la frammentazione regionale sbarra spesso la strada alle PMI innovative, in quanto la loro capacità di attrarre investimenti azionari è direttamente legata alla loro capacità di sviluppare mercati più ampi per le soluzioni di sanità digitale.

2.10.

A differenza degli Stati Uniti, nei quali gran parte dell’assistenza sanitaria è organizzata attraverso sistemi di assicurazione privati, l’assistenza sanitaria in Europa è essenzialmente finanziata con fondi pubblici.

2.11.

I progressi nel campo della tecnologia medica sono spinti da una stretta interazione tra tutti i soggetti interessati. L’ecosistema sta cambiando in maniera significativa, con l’arrivo di nuovi soggetti che guidano la trasformazione digitale. Il settore deve trovare un delicato equilibrio tra le forze di mercato e l’interesse pubblico che richiede servizi sanitari a prezzi accessibili per tutti.

2.12.

L’ambiente in cui opera è formato da industrie, medici, ospedali, pazienti consapevoli dei loro diritti, associazioni di pazienti e compagnie di assicurazione (compresi i sistemi nazionali di sicurezza sociale obbligatori/prescritti dalla legge), ossia numerosi soggetti che interagiscono in un sistema complesso.

2.13.

La tecnologia e l’innovazione sono integrate in questo ecosistema specifico. L’offerta non è più il principale fattore di traino dell’innovazione. Le prassi correnti mostrano uno spostamento verso la domanda che, in linea generale, non è molto propensa a seguire nuovi approcci. Il risultato finale è, di solito, frutto di un intenso coordinamento tra tutte le parti interessate a livello nazionale e, spesso, anche regionale.

2.14.

L’industria si concentra su soluzioni specifiche e sul rinnovamento di ogni anello della catena del valore industriale. Ciascuna specializzazione medica possiede caratteristiche proprie. In parallelo, sono sempre più frequenti le soluzioni di assistenza integrate.

2.15.

Il funzionamento del sistema è continuamente messo alla prova. Per il settore è tutt’altro che facile rispettare tutti i requisiti, mentre gli obblighi regolamentari talvolta si sovrappongono.

3.   La politica industriale dell’UE

3.1.

Il CESE accoglie favorevolmente la recente attenzione dell’UE verso un aumento della produttività nel settore sanitario attraverso una maggiore innovazione, una maggiore efficienza (anche in termini di costi), un migliore accesso e maggiori competenze digitali (7). La strategia del mercato unico digitale apre nuove opportunità da cogliere prontamente, ma comporta anche sfide.

3.2.

La competenza concorrente degli Stati membri e dell’UE, di cui all’articolo 168 del TFUE, può servire da base per una politica industriale dell’UE (8). Va di pari passo l’intensificazione della cooperazione con l’OMS e l’OCSE. L’UE e le autorità nazionali dovrebbero contrastare attivamente la frammentazione controproducente. Sono da auspicare misurazioni quantificabili.

3.3.

Occorre promuovere il rendimento industriale, come anche l’interazione tra l’industria e i soggetti interessati nazionali e regionali. I meccanismi di finanziamento a livello dell’UE e i finanziamenti nazionali dovrebbero essere complementari. Gli obiettivi a livello europeo, nazionale e regionale dovrebbero rientrare sotto un comune denominatore.

3.4.

Diverse direttive e orientamenti adottati nel settore della salute (in materia di salute e sicurezza (9), di diritti dei pazienti (10), di riservatezza e di diritti di proprietà intellettuale) riguardano anche l’industria. In particolare il 7o PQ/Orizzonte 2020 e i fondi della politica di coesione concorrono a finanziare i progetti collegati con i dispositivi medici. In relazione alle tecnologie in ambito universitario e medico, Orizzonte 2020 ha recato particolare beneficio all’industria farmaceutica. L’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (IET) è molto attivo nel finanziamento di iniziative regionali fin dal 2015 (11).

3.5.

Una politica industriale dell’UE è di fondamentale importanza se si considerano il sostegno finanziario e i risultati tecnologici nei paesi concorrenti dell’Unione. In Cina il governo ha adottato la strategia Made in China 2025 volta a favorire i marchi nazionali, a fornire incentivi agli ospedali affinché privilegino l’industria cinese e a scoraggiare gli investimenti stranieri. Queste misure possono avere dure ripercussioni sulle imprese europee. Visto il protezionismo in atto e in espansione degli Stati Uniti, è difficile parlare di parità di condizioni su questo fronte. Negli Stati Uniti, inoltre, è in arrivo una rivoluzione digitale (12). L’ingresso nel mercato europeo è un’impresa facile per le società statunitensi. Google è un nuovo potente concorrente. I negoziati commerciali dell’UE devono garantire una produzione europea al passo con i tempi per quanto riguarda la fornitura di una copertura sanitaria universale.

3.6.

L’ottimizzazione dei dati accresce le opportunità per tutte le imprese con sede in Europa (13). I sistemi di cartella sanitaria elettronica sono assai costosi. La frammentazione dei dati sanitari e le barriere transfrontaliere alla loro circolazione ostacolano gli sforzi di interoperabilità e le PMI europee. Le future soluzioni mediche personalizzate (una migliore prevenzione, diagnosi più precise, cure migliori) trarranno grande vantaggio dalla messa in comune dei dati e delle risorse, che per il momento nell’UE è ancora relativamente modesta rispetto agli Stati Uniti e alla Cina.

3.7.

La costituzione, tra i soggetti interessati del settore pubblico e di quello privato, di partenariati pubblico-privati (PPP) deve essere valutata e controllata attentamente in relazione alla loro capacità di creare soluzioni innovative e sostenibili, e ai fini degli obiettivi industriali, e di un’interazione e di scambi proficui.

4.   L’innovazione e la necessità di soluzioni sostenibili a lungo termine

4.1.

Attualmente gli investimenti tecnologici nel sistema sanitario rappresentano appena il 2-3 % dei costi totali dell’assistenza sanitaria. La gamma delle innovazioni interessa nel dettaglio ogni specializzazione medica (14) e influenza in misura considerevole il futuro della professione medica, nonché l’organizzazione degli ospedali e il settore sanitario in generale. In tutta l’UE vengono introdotti nuovi modelli di attività.

4.2.

Le pressioni finanziarie possono spingere a preferire soluzioni più economiche nel breve termine e portare, quindi, a una minore innovazione. Inoltre, gli incentivi introdotti in diversi Stati membri non contribuiscono in modo adeguato all’innovazione e possono invece ridurre la capacità di rispondere alle necessità mediche o diminuire l’utilità dei trattamenti per i pazienti e portare, in ultima analisi, a cure più costose. Sono da auspicare gli scambi bilaterali e la condivisione di iniziative a livello europeo.

4.3.

In questo settore bisognerebbe incoraggiare la cooperazione regionale produttiva e i «laboratori viventi». L’Istituto europeo di innovazione e tecnologia sostiene la cooperazione favorendo i catalizzatori di sviluppo e le sinergie, tra l’altro attraverso i poli di innovazione, e promuovendo il dialogo, le piattaforme e le interconnessioni per i singoli progetti.

4.4.

L’innovazione digitale, in particolare per quanto riguarda le applicazioni sanitarie mobili, può aiutare a tener conto dei fattori di rischio associati alle malattie croniche. La sanità mobile e il monitoraggio a distanza sono utili nel campo della prevenzione e possono anche ridurre la necessità di trattamenti debilitanti in un secondo momento.

4.5.

L’attività di R&S e l’innovazione non sono forze che si autoalimentano. Sul fronte della domanda, che è rappresentata quasi esclusivamente dal settore pubblico, è diffusa l’avversione al rischio e la tendenza a optare per la soluzione più economica.

4.6.

Talvolta occorre vincere la sfiducia delle autorità pubbliche. Il personale medico può rallentare l’introduzione di innovazioni capaci di portare a un cambiamento dei metodi di lavoro, ad esempio in chirurgia, oppure a cure totalmente nuove, ad esempio quelle che implicano l’impiego di mezzi robotici. Anche le disposizioni finanziarie riguardanti i medici specialisti possono frenare la propensione a innovare. Anche le compagnie di assicurazione non sono sempre collaborative. In sintesi, per trarre il massimo dei benefici, la naturale disponibilità all’innovazione richiederà spesso un mutamento culturale.

4.7.

Sarebbe utile tracciare una panoramica delle diverse innovazioni vantaggiose che favoriscono la qualità della vita, la prevenzione delle malattie, il miglioramento e l’allungamento della speranza di vita, nonché un migliore rapporto costo/prezzo.

4.8.

Un approccio di questo tipo sarebbe inoltre in linea con il concetto del rapporto qualità — prezzo («money for value»). Nei bilanci nazionali, la sanità e le cure sanitarie hanno rappresentato (e forse rappresentano tuttora) le voci dalla crescita più rapida. I ministri delle Finanze, quelli della Sanità e le parti interessate dovrebbero avere la comune consapevolezza della necessità di innovare e di trovare soluzioni a lungo termine per i pazienti.

4.9.

In questa stessa ottica, i fondi europei, in combinazione (se del caso) con i fondi nazionali, sono un elemento indispensabile.

5.   Appalti pubblici

5.1.

Secondo le stime, il 70 % delle vendite globali di tecnologie mediche segue il canale degli appalti pubblici, e il prezzo ha un’influenza determinante sul 70 % delle decisioni in questo campo. Si noti che queste due percentuali sono in aumento. Di solito, una situazione di questo genere porta a una minore competitività e all’introduzione di un minor numero di innovazioni/nuove tecnologie, oltre ad avere come conseguenza un aumento dei costi e una diminuzione del valore aggiunto per i pazienti (15).

5.2.

L’aumento dei costi dovrebbe indurre gli ospedali e i sistemi sanitari ad abbandonare la prassi di acquistare materiale sanitario sulla base del costo di approvvigionamento iniziale (16). Gli aspetti da considerare sono i seguenti: — risparmi significativi, se ai benefici economici di breve termine nelle operazioni di approvvigionamento vengono preferiti vantaggi di lungo termine ben ponderati, — soluzioni innovative che promuovano la qualità associata ai costi dell’intero ciclo di vita, — un sufficiente grado di conoscenze specialistiche tra gli addetti agli acquisti, di cui questi sono spesso privi, — trattative trasparenti e non discriminatorie tra l’offerta e la domanda.

5.3.

Ai fini del risultato finale, bisognerebbe considerare essenziale potersi avvalere di addetti agli acquisti che hanno competenza in materia e concentrano l’attenzione sulle innovazioni più recenti e di provata efficacia. In una certa misura, l’addetto agli acquisti può essere visto come l’anello di collegamento tra gli interessi del paziente e quelli del fornitore, in quanto punta a ridurre i costi e a migliorare il risultato finale.

5.4.

Le offerte vanno inquadrate in una prospettiva globale che tenga in considerazione sia la qualità che i costi dei prodotti e dei servizi durante il loro intero ciclo di vita. In questo modo si verrà incontro anche alla necessità di forme integrate di assistenza, con il sostegno dell’associazione Integrated Care Alliance (17).

5.5.

Tutti i soggetti interessati hanno una responsabilità comune nell’individuare le necessità degli utenti e dei partner durante la procedura di gara. Tale compito è reso difficile dalle complesse sfide associate al calcolo dei costi e alla valutazione della qualità in tutti i vari campi del settore medico. Occorre che tutte le parti interessate abbiano la giusta mentalità. A tal fine, sarà di grande aiuto condividere le buone pratiche applicate in Europa e avviare discussioni e scambi transnazionali a livello dell’UE.

6.   Digitalizzazione

6.1.

I mutamenti tecnologici e gli effetti dirompenti e trasversali della digitalizzazione richiedono un profondo impegno e la partecipazione di tutti i soggetti interessati del settore della sanità.

6.2.

La sanità elettronica consentirà ai professionisti del settore di interagire a distanza sia con i pazienti che con altri colleghi. Essa contribuisce a diffondere conoscenze specialistiche e a facilitare la ricerca, oltre a rendere possibile un’ampia gamma di nuove soluzioni, e rappresenta quindi un fattore di crescita. La sanità elettronica concorrerà inoltre ad alleggerire il peso che grava sui bilanci della sanità. La sanità mobile migliora l’assistenza sanitaria a domicilio e svolge un ruolo essenziale nel favorire la mobilità dei pazienti, ma occorre garantire la protezione dei dati, il diritto alla riservatezza del paziente e la sicurezza.

6.3.

La Commissione ritiene che sussista «un forte divario tra le potenzialità della trasformazione digitale e la realtà odierna dei sistemi sanitari e assistenziali» (18). Gli ostacoli sono molteplici: le normative nazionali, i metodi di finanziamento e di pagamento, il tradizionalismo negli approcci seguiti nell’ambiente medico e nel settore pubblico, la frammentazione del mercato e la mancanza di accrescimenti di scala. È nell’interesse anche dell’industria che la trasformazione si attui nel modo corretto, al fine di evitare risultati insoddisfacenti ed, eventualmente, un maggiore carico di lavoro.

6.4.

Poiché la sanità costituisce un importante settore industriale (circa il 10 % del PIL dell’UE), le prospettive di digitalizzazione massiccia offrono grandi opportunità di ulteriore espansione (19). La consapevolezza dell’impatto della digitalizzazione, compresa l’intelligenza artificiale, si sta rapidamente diffondendo (20). La Commissione ha recentemente adottato una comunicazione che affronta tre priorità della strategia per il mercato unico digitale nel settore della sanità e dell’assistenza: — garantire ai cittadini l’accesso sicuro alla cartella sanitaria elettronica e la possibilità di condivisione transfrontaliera, nonché l’utilizzo della prescrizione elettronica, — sostenere le infrastrutture di dati per la ricerca avanzata, la prevenzione delle malattie e le soluzioni personalizzate di sanità e assistenza in settori chiave, — agevolare il feedback e l’interazione tra i pazienti e i prestatori di servizi sanitari, per favorire la prevenzione, promuovere la responsabilizzazione del cittadino, sostenere l’assistenza sanitaria di qualità e orientata al paziente, concentrare l’attenzione sulle patologie croniche e migliorare i risultati dei sistemi sanitari.

6.5.

Secondo il Piano per la trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza, finché l’UE non coniugherà le politiche in materia di assistenza sanitaria e sociale con politiche di innovazione e politiche economiche e industriali efficaci, tenendo conto delle necessità degli utenti e dei pazienti, «i nostri modelli sociali ed economici, nonché la qualità di vita dei cittadini europei, sono a rischio. Questo aspetto è di importanza cruciale e deve essere affrontato» (21). L’OCSE è giunta alla conclusione che i governi svolgono un ruolo guida fondamentale nel rendere possibile un uso efficace delle TIC nel quadro dell’adeguamento e del riorientamento dei sistemi sanitari (22). L’OCSE rileva tuttavia che la frammentazione e la rapidità con cui le soluzioni tecnologiche evolvono, associate all’assenza di standard applicabili all’intero settore industriale e al mancato rispetto delle norme esistenti in materia di sistemi TIC, possono generare un forte rischio di fallimento e di scarsi rendimenti (23).

6.6.

Per quanto concerne la sanità elettronica, sono già state avviate numerose brillanti iniziative. Tuttavia, esistono differenze sostanziali tra un paese e l’altro e tra una regione e l’altra. Recentemente è stata lanciata, nel quadro del progetto Digitalizzazione dell’industria europea, una strategia globale volta a favorire le interazioni e le sinergie, ed è stato avviato «un nuovo modello per collegare tra loro differenti iniziative dell’UE, con chiari impegni del settore e il sostegno attraverso strategie nazionali e regionali» (24).

6.7.

Sulla falsariga dell’iniziativa Industria 4.0, la Commissione ha ora lanciato Salute 4.0 e sta preparando diversi programmi a livello di UE. L’identità di vedute tra tutte le DG interessate è essenziale per realizzare sinergie. Bisognerà incoraggiare le piattaforme tecnologiche che operano in parallelo con le iniziative nazionali e regionali, oltre che la creazione (transfrontaliera) di reti. La task force recentemente istituita dovrebbe favorire sviluppi analoghi (25).

6.8.

Una serie di progetti pilota e di iniziative dell’UE non sono ancora stati portati a termine, mentre sono state avviate altre nuove iniziative. Un metodo più sostenibile consisterebbe nel mettere a punto meccanismi permanenti a sostegno dell’industria e dell’innovazione, e in particolare dell’attuazione.

6.9.

I megadati presentano grandi potenzialità per portare a ulteriori mutamenti radicali nelle cure mediche. È importante che le cartelle cliniche elettroniche siano gestite e protette in modo sicuro in linea con i protocolli di gestione dei dati sanitari conformi alle regolamentazioni nazionali (26). È importante disporre di strategie efficaci in materia di CPD (27), in particolare nel settore della gestione dei dati e degli standard sulla tutela della vita privata dei pazienti, oltre che nel campo degli ambienti cloud e degli investimenti nella sicurezza relativa all’archiviazione dei megadati.

6.10.

È statisticamente provato che il settore della sanità è particolarmente vulnerabile agli attacchi informatici. Ne consegue che la sicurezza informatica deve essere una priorità nelle nuove applicazioni industriali.

6.11.

I megadati aiutano a creare prodotti e servizi su misura, anche nel rapporto tra i produttori e i pazienti. I settori interessati sono i seguenti: — passaggio dall’assistenza sanitaria ambulatoriale a quella a domicilio, — passaggio da soluzioni generiche a cure personalizzate, — passaggio dalla cura alla prevenzione, — eliminazione delle restrizioni in caso di malattia o di disabilità.

6.12.

La digitalizzazione e i megadati non soltanto incoraggiano la proliferazione di sensori e dispositivi specifici, ma rivestono anche una funzione essenziale nei nuovi sistemi diagnostici, nella ricerca e nella prevenzione, oltre a sostenere la responsabilizzazione e l’autonomia dei pazienti, offrendo al contempo soluzioni ottimali di assistenza integrata. Lo scambio dei dati relativi ai pazienti sarà essenziale ai fini dell’interoperabilità.

6.13.

A tal riguardo saranno assai utili le buone pratiche europee e la pressione tra pari, così come le valutazioni obiettive e i progetti pilota, a condizione che questi ultimi siano portati a termine.

7.   Impatto sociale e competenze

7.1.

Le trasformazioni in atto nel comparto hanno un impatto sociale sia per la stessa industria medica che per il settore sanitario in senso lato. Come in altri settori industriali, il mutamento dei modelli commerciali dovuto alla digitalizzazione richiede un adeguamento delle condizioni di lavoro e dei meccanismi del mercato del lavoro, come pure il coinvolgimento delle parti sociali a vari livelli.

7.2.

La tecnologia e l’innovazione hanno in genere un effetto considerevole sulla situazione dei lavoratori nel settore sanitario. L’industria, insieme e in aggiunta ai soggetti più strettamente collegati come gli ospedali e le cliniche, può contribuire a preparare i lavoratori a un ambiente e a trattamenti in evoluzione.

7.3.

Sono necessari approcci e strumenti specifici per rispondere alle esigenze delle persone vulnerabili, in particolare le persone anziane (in casa di riposo), che dovrebbero fruire di forme specifiche e personalizzate di sostegno e assistenza. È altresì necessario che gli infermieri professionali siano formati in maniera mirata per l’applicazione delle nuove tecnologie in questa categoria di pazienti.

7.4.

Nell’UE il comparto della sanità e dell’assistenza è tra i maggiori bacini di occupazione. La prevista carenza di personale nel settore sanitario (fino a 2 milioni di operatori sanitari e 20 milioni di assistenti sanitari) nell’UE entro il 2025 rappresenta una sfida per il futuro sviluppo sostenibile del settore nel suo insieme (28).

7.5.

Il contributo e l’impegno di un sistema di assistenza altamente specializzato e motivato apporterà un vantaggio significativo a un sistema ottimizzato di sanità e di assistenza. Spesso gli impieghi nel settore sanitario e assistenziale sono di carattere precario, mal retribuiti e piuttosto gravosi. L’asimmetria tra le esigenze e il lavoro richiesto (qualità) impone una riconfigurazione dell’attività e dell’organizzazione collegate al settore sanitario e assistenziale.

7.6.

Le TIC e le organizzazioni intelligenti possono contribuire a creare condizioni di lavoro più interessanti e capaci di favorire la produttività, nonché luoghi di lavoro migliori. Per affrontare i rischi e i problemi percepiti, come pure le questioni di ogni genere sollevate dalle nuove tecnologie, andrebbero previste campagne d’informazione e consultazioni a vasto raggio, in linea con i diritti del personale della sanità ai vari livelli.

7.7.

Le nuove competenze, l’adeguamento dei metodi di lavoro e la responsabilizzazione dei pazienti hanno un forte impatto. Tali processi possono essere compiutamente realizzati soltanto con l’impegno di tutti i soggetti coinvolti, e dovrebbero scaturire da accordi e/o soluzioni a livello nazionale, di settore o d’impresa, che preparino adeguatamente il personale e le organizzazioni della sanità ai cambiamenti imminenti. Dal 2006 è in funzione un comitato di dialogo sociale settoriale dell’UE per il settore ospedaliero/sanitario.

7.8.

L’istruzione e la pratica, come pure la formazione continua, sono di importanza fondamentale ed è auspicabile che si giunga a moduli comuni europei in materia di istruzione e formazione. Su questi temi occorrerebbe promuovere gli scambi utili alla sensibilizzazione e la condivisione delle buone pratiche tra le parti interessate in Europa. L’istruzione e la formazione sono state al centro di una dichiarazione congiunta delle parti sociali nel 2016 (29).

7.9.

Le buone pratiche a livello UE nel campo della sanità e dell’assistenza riguardo allo sviluppo di sistemi e alla valutazione delle organizzazioni intelligenti possono essere utili anche per portare avanti soluzioni promettenti in materia di partecipazione dei lavoratori.

7.10.

La necessità di mantenere uno spirito di apertura rispetto alle nuove soluzioni basate sulle TIC impone a tutti i professionisti del settore della sanità e dell’assistenza di possedere competenze digitali e di essere al passo con le più recenti tecnologie. Oltre alla preparazione di tutte le diverse figure professionali, anche la responsabilizzazione del paziente richiede la giusta mentalità e competenze adeguate.

7.11.

In parallelo all’aggiornamento degli operatori sanitari, è necessario sviluppare le conoscenze mediche nel settore delle tecnologie dell’informazione al fine di ottimizzare l’utilizzo degli strumenti informatici nel campo della sanità e dell’assistenza.

7.12.

Anche l’impiego nell’assistenza informale e nell’assistenza sociale deve essere messo al passo con i tempi. L’assistenza informale si sta diffondendo in modo esponenziale e lo stesso vale per la responsabilizzazione del paziente. Entrambe possono migliorare notevolmente la mobilità della popolazione senescente, siano essi anziani disabili o in buona salute. Il termine «economia d’argento» non ha bisogno di spiegazioni.

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(1)  Sull’impatto dei valori europei vedere le conclusioni del Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori del 2 giugno 2006 (2006/C 146/01) e il relativo allegato.

(2)  Cfr. in particolare gli obiettivi 3, 5, 9 e 10.

(1)  Raccomandazioni specifiche per paese.

(3)  GU C 181, del 21.6.2012, p. 160, GU C 242, del 23.7.2015, p. 48, SOC/560 — Sistemi di sicurezza sociale e di protezione sociale nell’era digitale (non ancora pubblicato in GU), GU C 133, del 9.5.2013, p. 52, GU C 434, del 15.12.2017, p. 1.

(4)  The European Medical Technological Industry in Figures, 2015 [Il settore europeo della tecnologia medica in cifre — dati relativi al 2015].

(5)  Commissione europea, 2017.

(6)  Cfr. la nota 1.

(7)  Sull’impatto dei valori europei vedere le conclusioni del Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori del 2 giugno 2006 (2006/C 146/01) e il relativo allegato.

(8)  Articolo 168 («Sanità pubblica»), Titolo XIV, del TFUE.

(9)  Il Consiglio dell’UE ha recentemente adottato due nuovi regolamenti (sui dispositivi medici e sui dispositivi medico-diagnostici in vitro) che hanno una forte incidenza sul settore.

(10)  Si vedano in questo contesto l’articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, GU C 326/02, del 26.10.2012, e la Carta europea dei diritti del malato, 2002.

(11)  Il 9 dicembre 2014 è stata istituita la Comunità della conoscenza e dell’innovazione nell’ambito dell’Istituto europeo di innovazione e tecnologia.

(12)  Cfr. lo studio di Goldman Sachs A digital healthcare revolution is coming — and it could save America $300 billion [Una rivoluzione digitale è in arrivo nel settore dell’assistenza sanitaria, e potrebbe far risparmiare all’America 300 miliardi di USD], 2015.

(13)  Cfr. la comunicazione della Commissione Costruire un’economia dei dati europea, del gennaio 2017, e il corrispondente parere del CESE TEN/630.

(14)  Cfr., tra l’altro, Strategic Research Agenda under Horizon 2020 [Agenda strategica di ricerca nel quadro di Orizzonte 2020], COCIR, settembre 2016.

(15)  Procurement, The Unexpected Driver of Value Based Health Care [Gli appalti: il fattore trainante inatteso di un sistema sanitario basato sul valore], Boston Consulting Group — MedTech Europe, 2015.

(16)  Il settore sanitario non è certamente l’unico a risentire di tali prassi. La «sindrome del prezzo più basso» è diffusa nella maggior parte delle gare per l’aggiudicazione di appalti pubblici in tutta Europa. Questo è uno dei motivi principali della legislazione europea, cfr. in particolare la direttiva sugli appalti pubblici del 2014.

(17)  Cfr., tra gli altri, il Piano per la trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza, DG CNECT (capitolo 6, qui di seguito) e www.integratedcarealliance.org.

(18)  Cfr. l’iniziativa sulla digitalizzazione dell’industria europea — gruppo di lavoro 2: Strengthening Leadership in Digital Technologies and in Digital Industrial Platforms [Rafforzare la leadership nelle tecnologie digitali e nelle piattaforme industriali digitali], capitolo 5: Overview of the Strategy in «Digital Transformation of Health and Care» [Panoramica della strategia nella «Trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza»].

(19)  Cfr. gruppo di lavoro 2, pag. 31.

(20)  Cfr., tra l’altro, Blueprint on Digital Transformation of Health and Care for the Ageing Society, a Strategic Vision developed by Stakeholders [Piano per la trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza in una società che invecchia: una visione strategica elaborata dalle parti interessate], Bruxelles, 5-8 dicembre 2016.

(21)  Piano per la trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza, pag. 6.

(22)  Improving Health Sector Efficiency — The Role of Information and Communication Technologies [Migliorare l’efficienza del settore sanitario: il ruolo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione], OCSE, 2010.

(23)  Ibidem, pag. 16.

(24)  Cfr. gruppo di lavoro 2, pag. 35.

(25)  Task force sull’approfondimento del rapporto tra politica sanitaria e politica digitale, 27 febbraio 2017.

(26)  Cfr. anche il quadro di riferimento adottato nel 2012 per la protezione dei dati.

(27)  Current Professional Development = Formazione professionale continua.

(28)  Piano per la trasformazione digitale della sanità e dell’assistenza, pag. 19.

(29)  Joint Declaration by HOSPEM and EPSU — social partners — on Continuing Professional Development and LIFE Long Learning for All Health Workers in the EU [Dichiarazione congiunta HOSPEEM-EPSU sullo sviluppo professionale continuo e la formazione permanente per tutti i lavoratori della sanità dell’UE], novembre 2016. Per ulteriori informazioni sull’esigenza di investimenti nella forza lavoro nel settore sanitario, vedere il rapporto congiunto ONU/OIL/OMS/OCSE Working for health and growth: investing in the health workforce [Lavorare per la salute e per la crescita: investire nel personale della sanità].

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/20

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Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Il ruolo della Turchia nella crisi dei rifugiati»

(parere d’iniziativa)

(2018/C 227/03)

Relatore:

Dimitris DIMITRIADIS

Decisione dell’Assemblea plenaria	22.9.2016
Base giuridica	Articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Sezione competente	Relazioni esterne
Adozione in sezione	7.11.2017
Adozione in sessione plenaria	14.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	227/6/12

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) riconosce che la Turchia svolge un ruolo importante e decisivo nella gestione della cosiddetta «crisi dei rifugiati» in Medio Oriente e nel bacino del Mediterraneo, e che tale paese ha compiuto degli sforzi per far fronte a tale crisi con i mezzi a sua disposizione, ma anche con l’aiuto dell’Unione europea e della comunità internazionale.

1.2.

A giudizio del CESE, nonostante la situazione esplosiva della crisi dei rifugiati, a tutt’oggi l’UE non è riuscita ad adottare una politica comune europea convincente ed efficace in materia di immigrazione o un sistema europeo comune di asilo, a motivo del rifiuto ingiustificato da parte di taluni Stati membri dell’UE di ottemperare agli obblighi sanciti da convenzioni internazionali o dai Trattati dell’UE, al pari di quelli derivanti da decisioni adottate all’unanimità in occasione di vertici o di Consigli dei ministri. Il CESE invita pertanto il Consiglio e la Commissione ad intervenire in modo più risoluto in questo campo e ad obbligare gli Stati membri che non mantengono gli impegni assunti nei confronti dell’UE ad adottare immediatamente le misure necessarie.

1.3.

Il CESE condanna con forza l’atteggiamento xenofobo di alcuni Stati membri nei confronti della crisi dei rifugiati, e lo giudica contrario ai valori fondamentali dell’UE.

1.4.

Il CESE si dichiara disponibile a contribuire in ogni modo a fronteggiare la crisi dei rifugiati, in cooperazione con le istituzioni europee e con le organizzazioni della società civile (datori di lavoro, lavoratori e ONG), come dimostra l’importante lavoro già svolto elaborando una serie di pareri e organizzando delle missioni informative nei paesi colpiti da questa catastrofe umanitaria.

1.5.

Dalla firma della dichiarazione UE-Turchia ad oggi il numero di persone che attraversano le frontiere europee in condizioni di irregolarità o perdono la vita nel Mar Egeo è diminuito in modo significativo e costante. Al tempo stesso, però, si è registrato un rapido aumento dei flussi migratori verso altri paesi dell’Europa meridionale, un dato, questo, che suscita nel CESE particolare preoccupazione. Inoltre, i risultati ottenuti dagli Stati membri per quanto riguarda sia il reinsediamento che la ricollocazione continuano ad essere deludenti. Mentre sono state poste le basi necessarie per la realizzazione di tali programmi, il ritmo attuale è ancora più lento di quello che sarebbe necessario per conseguire gli obiettivi fissati al fine di garantire la ricollocazione e il reinsediamento di tutti i soggetti ammissibili.

1.6.

Il CESE ritiene necessario che la Turchia elabori e adotti un sistema unico di riconoscimento della protezione internazionale per i richiedenti asilo, in linea con i requisiti stabiliti a livello europeo e internazionale (1), che non discrimini coloro che fanno richiesta di protezione internazionale in base alla loro origine nazionale, accordando la medesima protezione a tutti. Il CESE propone, tra l’altro, di eliminare la limitazione geografica per i richiedenti asilo non europei, e la distinzione tra richiedenti asilo siriani e non siriani (2). Anche il principio di non respingimento dev’essere garantito.

1.7.

Il CESE ritiene necessario un miglioramento delle condizioni di accoglienza in Turchia, nonché delle politiche per l’integrazione sociale ed economica dei rifugiati riconosciuti, specialmente per quanto riguarda l’accesso al lavoro, l’assistenza sanitaria, l’istruzione e l’offerta di alloggio. Particolare attenzione va riservata alla protezione dei bambini e dei minori non accompagnati, specialmente per garantire il loro accesso all’istruzione e tutelarli di fronte al fenomeno del lavoro e dei matrimoni forzati (3).

1.8.

Il CESE chiede che sia posto in essere un meccanismo di controllo e monitoraggio rigoroso e indipendente della dichiarazione UE-Turchia sui rifugiati al fine di verificare, in cooperazione con le autorità turche, le ONG internazionali e le organizzazioni umanitarie specializzate, l’attuazione e il rispetto dei termini degli accordi da entrambe le parti, in conformità del diritto internazionale ed unionale (4).

1.9.

Il CESE ritiene necessario rafforzare il ruolo dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera al fine di smantellare le reti di trafficanti e contrastare la tratta di esseri umani, nel rispetto del diritto internazionale (5).

1.10.

Il CESE chiede che gli Stati membri i quali finora non hanno partecipato alle procedure di ricollocazione e reinsediamento rispettino appieno gli impegni assunti e raccomanda un’accelerazione dei programmi in questione. Uno sviluppo positivo in questo senso è costituito dalle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea e dagli sforzi compiuti dalla Commissione europea per migliorare il coordinamento tra le istituzioni europee e gli Stati membri. Nelle sue sentenze, la Corte di giustizia condanna direttamente il comportamento di taluni Stati membri riguardo alla mancata accoglienza dei rifugiati sul loro territorio, il che, come afferma la Corte, è contrario all’obbligo di solidarietà e di un’equa ripartizione delle responsabilità, la cui osservanza gli Stati membri devono garantire nell’ambito della politica in materia di asilo.

1.11.

Il CESE esprime forti preoccupazioni riguardo alla situazione generale dei diritti umani in Turchia, specialmente dopo il fallito colpo di Stato. Ritiene che i principi e i valori dell’UE sanciti nell’articolo 2 del trattato sull’Unione europea (TUE) possano essere sotto attacco da parte dell’attuale governo turco (6). Più in particolare, il CESE esprime preoccupazioni quanto alla possibilità, per le organizzazioni della società civile in Turchia, di funzionare senza impedimenti, in particolare a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza nel paese, e ritiene che esse svolgano un ruolo fondamentale nel far fronte alla situazione umanitaria a livello sia di pianificazione che di attuazione dei programmi per l’integrazione dei rifugiati nelle comunità locali.

1.12.

A giudizio del CESE, le parti sociali possono e devono svolgere un ruolo cruciale in Turchia nel far fronte alla crisi dei rifugiati.

1.13.

Il CESE esprime preoccupazione per la tensione che ultimamente caratterizza i rapporti tra l’UE e la Turchia, e per gli effetti che un ulteriore inasprimento di tale tensione potrebbe produrre sia sull’attuazione dell’accordo sia, più in generale, sulle relazioni tra l’Europa e la Turchia. Il CESE continua a ritenere che le relazioni tra l’UE e la Turchia debbano restare nel binario di una prospettiva di adesione di quest’ultima, nel pieno rispetto dell’acquis dell’UE.

2.   Osservazioni introduttive: dall’agenda europea sulla migrazione alla dichiarazione del 18 marzo 2016

2.1.

A seguito dello scoppio della guerra in Siria, che ha provocato una crisi umanitaria di proporzioni gigantesche, e della situazione esplosiva venutasi a creare in Iraq a causa della persistente instabilità politica, migliaia di profughi, in condizioni disumane, hanno iniziato ad attraversare i confini della Turchia, diretti, come destinazione finale, verso uno dei paesi dell’Unione europea e soprattutto verso i paesi dell’Europa centrale. La Turchia si è trovata ad «ospitare» circa tre milioni di esseri umani che, a rischio della loro vita, hanno attraversato zone di conflitto e, sempre rischiando la vita, hanno cercato e cercano ancora di passare clandestinamente le frontiere europee della Grecia.

2.2.

La Turchia, come primo paese di accoglienza, ha svolto e continua a svolgere un ruolo particolarmente cruciale per la cosiddetta «crisi dei rifugiati», che è divenuta uno dei maggiori problemi «irrisolti» dell’UE.

2.3.

L’agenda europea sulla migrazione, che è stata presentata nel maggio 2015 dopo lunghi e difficili negoziati tra i paesi europei, è il primo tentativo dell’UE di affrontare il dramma di migliaia di profughi che, a rischio della loro vita, attraversano le zone di guerra o tentano di solcare il Mediterraneo. L’agenda introduce per la prima volta concetti come la ricollocazione o il reinsediamento. Essa prevede misure sia nell’immediato che più a lungo termine per far fronte agli importanti flussi migratori che interessano in generale l’UE, ma più in particolare i paesi del Mediterraneo, e ai problemi derivanti dalla gestione di questo tipo di crisi. Tra le altre cose si prevedono una triplicazione delle risorse finanziarie destinate a Frontex, la ricollocazione dei profughi e dei migranti nei paesi dell’UE in base a criteri specifici e contingenti, l’attivazione, per la prima volta, del meccanismo di risposta alle emergenze per venire in aiuto agli Stati membri che devono far fronte a un improvviso afflusso di profughi in forza dell’articolo 78, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e l’avvio, nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), di un’operazione nel Mediterraneo volta a smantellare le reti di trafficanti e a contrastare la tratta di esseri umani, nel rispetto del diritto internazionale.

2.4.

In tale contesto si colloca anche la dichiarazione UE-Turchia, del 18 marzo 2016, volta a circoscrivere la crisi dei rifugiati, che per motivi procedurali è stata denominata accordo informale vertente sull’immigrazione irregolare dalla Turchia verso l’UE e la sostituzione di questo tipo di immigrazione con il reinsediamento dei rifugiati nell’Unione tramite canali legali (7). La dichiarazione prevede, tra l’altro, quanto segue: i) tutti i «migranti irregolari» che giungano dalla Turchia in Grecia a decorrere dal 20 marzo 2016 saranno rimpatriati in Turchia, sulla base dell’accordo bilaterale tra i due paesi. ii) Tutti coloro che non presentino una domanda di asilo o la cui domanda sia ritenuta infondata o non ammissibile saranno rimpatriati in Turchia. iii) La Grecia e la Turchia, assistite dalle istituzioni dell’UE, converranno tutti i necessari accordi bilaterali, compreso quello che prevede la presenza stabile di funzionari turchi sulle isole greche e di funzionari greci in Turchia, a partire dal 20 marzo, al fine di dare attuazione a tali accordi. iv) Per ogni siriano rimpatriato in Turchia dalle isole greche, un altro siriano sarà reinsediato nell’UE. v) Al fine di attuare questo principio, sarà istituito un meccanismo specifico, in cooperazione con la Commissione, le agenzie europee, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e gli Stati membri, che entrerà in vigore a decorrere dal primo giorno dei rimpatri. vi) La priorità di reinsediamento nell’UE spetta ai siriani provenienti dalla Turchia e non dalla Grecia. Tale priorità andrà ai migranti che, in passato, non siano entrati o non abbiano già tentato di entrare nell’UE.

2.5.

In una nota integrativa alla dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo (8), la Commissione sostiene la possibilità di classificare la Turchia come «paese terzo sicuro» (9). Alla medesima conclusione essa giunge anche nella sua comunicazione al Consiglio europeo e al Parlamento europeo sullo stato di attuazione delle azioni prioritarie nel quadro dell’agenda europea sulla migrazione, sostenendo che, dal suo punto di vista, il concetto di paese terzo sicuro (definito nella direttiva sulle procedure di asilo) è condizionato alla possibilità, in linea di principio, di beneficiare di una protezione in forza della convenzione di Ginevra e non all’assenza di riserve e limitazioni geografiche nell’applicazione di tale convenzione (10).

2.6.

Da parte sua, il CESE ha espresso il parere per cui il concetto di paese di origine sicuro non può essere in alcun modo applicato in caso di mancato rispetto della libertà di stampa o di impedimento del pluralismo politico, oppure nei paesi dove i cittadini vengono perseguitati per motivi di genere e/o di orientamento sessuale o di appartenenza a minoranze nazionali, etniche, culturali o religiose. In ogni caso, per inserire un paese nell’elenco dei paesi di origine sicuri, occorre valutare, tra le altre cose, le informazioni aggiornate provenienti da fonti quali la Corte europea dei diritti dell’uomo, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), il Consiglio d’Europa e altre organizzazioni di difesa dei diritti umani (11).

2.7.

Dalla firma della dichiarazione UE-Turchia ad oggi il numero di persone che attraversano le frontiere europee in condizioni di irregolarità o perdono la vita nel Mar Egeo è diminuito in modo significativo e costante (12). Al tempo stesso, però, si è registrato un rapido aumento dei flussi migratori verso altri paesi dell’Europa meridionale, un dato, questo, che suscita nel CESE particolare preoccupazione. Inoltre, i risultati ottenuti dagli Stati membri per quanto riguarda sia il reinsediamento che la ricollocazione continuano ad essere deludenti. Mentre sono state poste le basi necessarie per la realizzazione di tali programmi, il ritmo attuale è ancora più lento di quello che sarebbe necessario per conseguire gli obiettivi fissati al fine di garantire la ricollocazione e il reinsediamento di tutti i soggetti ammissibili (13).

3.   Il meccanismo dei paesi sicuri: paese terzo sicuro e paese di primo asilo

3.1.

I concetti di «paese di origine sicuro», «paese terzo sicuro» e «paese di primo asilo» sono definiti nella direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, che definisce norme procedurali comuni e le garanzie per i richiedenti protezione internazionale negli Stati membri dell’UE. Più in particolare, la direttiva prevede quattro categorie di paesi sicuri: il paese di primo asilo (articolo 35), i paesi terzi sicuri (articolo 38), i paesi di origine sicuri (articolo 37) e i paesi terzi europei sicuri (articolo 39) (14).

3.2.

Da un confronto tra l’articolo 39 della direttiva 2013/32/UE relativo al paese terzo europeo sicuro e l’articolo 35 della stessa direttiva sul paese di primo asilo emergono due regimi di protezione internazionale, uno maggiore e l’altro minore, mentre a metà strada si colloca il regime di cui all’articolo 38, quello del paese terzo sicuro. L’articolo 39 prevede il massimo livello di protezione, in quanto si riferisce a un paese che ha ratificato la convenzione di Ginevra senza limitazioni geografiche, offre il massimo grado di protezione previsto dalla convenzione, applica senza riserve al suo interno l’articolo 36 della convenzione ed è soggetto ai meccanismi di controllo stabiliti dalla convenzione. L’articolo 35 della direttiva si colloca all’estremo opposto, in quanto si limita a fornire protezione ai rifugiati o altra protezione sufficiente, ponendo l’accento sull’attuazione del principio di non respingimento.

3.3.

Conformemente all’articolo 38 della direttiva 2013/32/UE, un paese terzo viene considerato sicuro per il richiedente quando ottempera globalmente ai seguenti criteri: a) non sussistono minacce alla vita e alla libertà del richiedente per ragioni di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o opinioni politiche; b) è rispettato il principio di non respingimento conformemente alla convenzione di Ginevra; c) non sussiste il rischio di danno grave per il richiedente; d) è osservato il divieto di allontanamento del soggetto verso un paese in cui questi rischia di subire torture o trattamenti e punizioni crudeli, disumani o degradanti, nel rispetto del diritto internazionale; e) esiste la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come tale, di ottenere protezione in conformità della convenzione di Ginevra, e infine f) il richiedente ha un legame con il paese terzo in questione, grazie al quale gli risulterebbe facile raggiungere tale paese. Di conseguenza, qualora le autorità competenti giudichino che un paese, ad esempio la Turchia, si può considerare paese di primo asilo o paese terzo sicuro per il richiedente, queste respingeranno, con apposita decisione, la domanda di protezione internazionale in quanto inammissibile, senza esaminarla nella sostanza (15).

3.4.

Il principio di non respingimento costituisce il pilastro su cui si regge il regime di protezione internazionale dei rifugiati ed è sancito dall’articolo 33, paragrafo 1, della convenzione di Ginevra del 1951 (16). L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha osservato che tale articolo introduce un principio centrale per la convenzione, che è poi stato assorbito dal diritto internazionale consuetudinario, diventando così vincolante per tutti i paesi della comunità internazionale, abbiano essi ratificato o meno la convenzione di Ginevra (17).

3.5.

Infine, qualunque soggetto considerato rifugiato ai sensi della convenzione del 1951 e chiunque soddisfi i criteri della definizione di rifugiato di cui all’articolo 1 A, paragrafo 2, della convenzione ha il diritto di avvalersi della protezione di cui all’articolo 33, paragrafo 1, della convenzione, anche nel caso in cui tale status non sia stato ufficialmente riconosciuto alla persona dell’interessato (18). Ciò riveste particolare importanza per i richiedenti asilo, in quanto è probabile che essi ottengano lo status di rifugiati e non vanno quindi allontanati o espulsi dal paese d’asilo fintanto che non sia stata presa una decisione definitiva sul loro status (19).

4.   La Turchia in quanto «paese terzo sicuro»

4.1.

Dal 2011 la Turchia ospita il maggior numero di profughi provenienti dalla Siria (oltre 3 milioni, più precisamente 3 222 000). Nello stesso tempo in Libano, che ha una popolazione di circa 4,8 milioni di abitanti, è presente più di 1 milione di profughi registrati. La Giordania occupa il terzo posto per numero di profughi provenienti dalla Siria (654 582), mentre in Iraq e Egitto vi sono rispettivamente 244 235 e 124 534 profughi registrati (20).

4.2.

La Turchia ha ratificato la convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati e il protocollo del 1967, pur con una limitazione geografica per i richiedenti asilo extraeuropei. Più precisamente, riconosce solo i profughi provenienti dall’Europa, vale a dire da paesi che sono membri del Consiglio d’Europa (21). Nell’aprile 2014 la Turchia ha adottato una nuova normativa sugli stranieri e la protezione internazionale. Questa prevede quattro categorie di protezione in Turchia, più precisamente a) «status di rifugiato» per i rifugiati riconosciuti ai sensi della convenzione di Ginevra, vale a dire per i cittadini di uno dei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa, b) «status condizionale di rifugiato» per i rifugiati non europei riconosciuti, c) «status di protezione sussidiaria», accordato ai cittadini sia europei che non europei i quali, pur non ottemperando alle condizioni sancite dalla convenzione di Ginevra per poter essere riconosciuti come rifugiati, rischino, in caso di rientro nel paese d’origine, di essere sottoposti alla pena di morte, a torture o a trattamenti in generale disumani o degradanti, oppure di subire danni a causa di conflitti armati nel loro paese e, infine, d) «status di protezione temporanea» che viene accordato in situazioni di forte afflusso di migranti (22).

4.3.

Ai siriani che sono giunti in massa è stato accordato, inizialmente, lo status di visitatori (misâfir) e, successivamente, quello di protezione temporanea, senza però che avessero il diritto di richiedere lo status di rifugiati. L’obiettivo di questa disposizione è consentire loro di rimanere in Turchia per tutta la durata del conflitto armato in Siria, per poi fare ritorno in patria quando la situazione sarà migliorata.

4.3.1.

Quanto ai cittadini di altri paesi (non siriani), essi possono presentare, singolarmente, una domanda di asilo per essere poi registrati mediante una procedura parallela ai sensi della nuova legge sugli stranieri e la protezione internazionale, entrata in vigore nell’aprile 2014. Conformemente a tale procedura, i richiedenti asilo si rivolgono sia alla direzione generale per la gestione della migrazione (DGGM), che procede alla determinazione dello status, sia all’UNHCR. Quest’ultimo definisce in parallelo lo status del richiedente e formula proposte di ricollocazione; le sue decisioni, però, non hanno forza di legge, ma sono prese in considerazione nella valutazione condotta dalla DGGM. È evidente, quindi, che la normativa turca in materia prevede vari livelli di protezione e norme procedurali diverse per i siriani e per i cittadini di altri paesi terzi, introducendo così delle disparità quanto all’accesso alla protezione e al suo contenuto.

4.4.

Vi sono inoltre gravi ostacoli, carenze e problemi per quanto riguarda l’accesso al lavoro e ai servizi di base, come l’assistenza sanitaria e il sistema previdenziale, l’istruzione e, più in generale, i processi di integrazione nella società (23). Sebbene la Turchia abbia riconosciuto ai siriani, sin dal gennaio 2016, il diritto al lavoro, in pratica sono pochissimi ad aver ottenuto il permesso di lavoro, e di conseguenza la maggior parte lavora «in nero» (24). A ciò si aggiungono l’esplicita e categorica esclusione dei beneficiari di protezione internazionale dalla possibilità di integrazione a lungo termine in Turchia (cfr. articolo 25 della legge turca sugli stranieri e la protezione internazionale), nonché le restrizioni alla libera circolazione dei rifugiati in conformità all’articolo 26 della stessa legge. È pertanto evidente che la protezione concessa a chiunque richieda protezione internazionale in Turchia è inferiore rispetto alle garanzie giuridiche e al regime di diritti accordati ai rifugiati riconosciuti dalla convenzione di Ginevra, come il diritto di circolare nel territorio del paese contraente (articolo 26 della convenzione del 1951), il diritto di naturalizzazione (articolo 34) e il diritto di svolgere un’attività retribuita (articoli 17, 18, 19).

4.5.

La definizione della Turchia come «paese terzo sicuro» suscita dubbi anche per quanto riguarda il rispetto del principio di non respingimento, sancito dall’articolo 33, paragrafo 1, della convenzione di Ginevra, dall’articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e dall’articolo 3, paragrafo 2, della convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (25). Oltre ad avere, già in passato, respinto richiedenti asilo extraeuropei, la Turchia avrebbe rifiutato l’ingresso a singoli individui e respinto nel territorio della Siria gruppi di persone provenienti da tale paese, a quanto hanno riferito di recente alcune organizzazioni internazionali per i diritti umani (26). È significativo che, trascorso un giorno soltanto dalla firma dell’accordo, Amnesty International abbia riferito in merito a un ulteriore rimpatrio collettivo di profughi afghani verso Kabul (27). Analogamente, in una risoluzione adottata il 20 aprile 2016 l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ha dichiarato, tra l’altro, che il rimpatrio di cittadini della Siria e di altri paesi verso la Turchia è in contrasto con la legislazione dell’UE e il diritto internazionale (28). È quindi evidente che non esistono le garanzie necessarie per assicurare l’effettivo rispetto del principio di non respingimento (29).

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(1)  Commissione europea, Relazione 2016 sulla Turchia, Bruxelles, 9.11.2016, SWD(2016) 366 final, disponibile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2016/20161109_report_turkey.pdf, pag. 77.

(2)  Missioni informative del CESE sulla situazione dei rifugiati — il punto di vista delle organizzazioni della società civile, Relazione sulla missione in Turchia, 9-11 marzo 2016, disponibile al seguente indirizzo: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-fact-finding-missions-refugees_turkey_en.pdf, pag. 2.

(3)  Cfr. nota 2.

(4)  Amnesty International, Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey (Il portiere dell’Europa: detenzione illegale e deportazione di rifugiati dalla Turchia), disponibile al seguente indirizzo: https://www.amnesty.org/en/documents/document/?indexNumber=eur44%2f3022%2f2015&language=en, pag. 14.

(5)  Cfr. nota 2.

(6)  L’articolo 2 del TUE stabilisce che: «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

(7)  Consiglio europeo, Affari esteri e relazioni internazionali, 18.3.2016, http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/.

(8)  Commissione europea, Factsheet on the EU-Turkey Agreement (Scheda informativa sulla dichiarazione UE-Turchia), 19.3.2016, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm.

(9)  «Secondo quale base giuridica i richiedenti asilo saranno rimpatriati dalle isole greche in Turchia? Le domande di asilo presentate in Grecia saranno esaminate singolarmente, in conformità della normativa UE e internazionale, e del principio di non respingimento. I richiedenti asilo saranno sottoposti a colloqui e valutazioni individuali e avranno diritto di ricorso. Non saranno, invece, sottoposti ad espulsioni collettive o automatiche. Conformemente alle disposizioni UE in materia di asilo, in alcune circostanze precise gli Stati membri possono giudicare una richiesta “non ammissibile” e respingerla, quindi, senza esaminarne la sostanza. Due sono i concetti giuridici da considerare per dichiarare non ammissibile una domanda d’asilo riguardante la Turchia: 1) paese di primo asilo (articolo 35 della direttiva 2013/32/UE sulle procedure di asilo): qualora il richiedente sia già stato riconosciuto in detto paese come rifugiato ovvero goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, 2) paese terzo sicuro (articolo 38 della suddetta direttiva): qualora la persona non abbia già ricevuto protezione nel paese terzo in questione, il quale però sia in grado di garantire alla persona, una volta riammessa, un effettivo accesso alla protezione.»

(10)  «In questo contesto, la Commissione sottolinea che il concetto di paese terzo sicuro definito nella direttiva procedure richiede che esista la possibilità di beneficiare di una protezione conformemente alla convenzione di Ginevra, ma non richiede che il paese terzo abbia ratificato tale convenzione senza riserva geografica. Inoltre, per quanto riguarda la questione dell’esistenza di un legame con il paese terzo in questione, e quindi della ragionevolezza per il richiedente asilo di recarsi in tale paese, si può altresì tener conto dell’eventuale transito del richiedente attraverso detto paese terzo, oppure della vicinanza geografica del paese terzo al paese di origine del richiedente». Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sullo stato di attuazione delle azioni prioritarie intraprese nel quadro dell’agenda europea sulla migrazione, COM (2016) 85 final, 10.2.2016.

(11)  Parere del Comitato economico e sociale europeo Istituzione di un elenco comune dell’UE di paesi di origine sicuri, GU C 71 del 24.2.2016, pag. 82, punti 2.4 e 2.11.

(12)  Il numero di attraversamenti giornalieri dalla Turchia verso le isole greche è rimasto basso rispetto all’ultima relazione della Commissione, con una media di 75 arrivi al giorno. Commissione europea, Bruxelles, 6.9.2017, COM(2017) 470 final, Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio — Settima relazione sui progressi compiuti in merito all’attuazione della dichiarazione UE-Turchia. Disponibile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_seventh_report_on_the_progress_in_the_implementation_of_the_eu-turkey_statement_en.pdf.

(13)  In base ai dati più recenti, il numero totale di ricollocazioni è pari a 27 695 persone (19 244 dalla Grecia e 8 451 dall’Italia), mentre nell’ambito della dichiarazione UE-Turchia, un totale di 8 834 siriani sono stati reinsediati dalla Turchia nell’UE. Per quanto concerne il sostegno finanziario nel quadro dello strumento per i rifugiati in Turchia, dei 3 miliardi di EUR concessi come finanziamento per il periodo 2016-2017 sono già stati firmati dei contratti per un importo totale di 1,66 miliardi di EUR, mentre i pagamenti sono saliti a 838 milioni di EUR. Il numero di rifugiati vulnerabili assistiti dalla rete di sicurezza sociale di emergenza è salito da 600 000 a 860 000, e dovrebbe arrivare a 1,3 milioni entro la fine del 2017. Commissione europea, Bruxelles, 6.9.2017 — COM(2017) 465 final — Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio — Quindicesima relazione sulla ricollocazione e il reinsediamento. Disponibile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_fifteenth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf.

(14)  Si sottolinea che il meccanismo dei paesi sicuri è in contrasto con l’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Ginevra, in quanto il diritto internazionale non prevede l’obbligo di presentare la domanda nel primo paese che potrebbe concedere lo status di protezione internazionale. Cfr. in particolare M. Symes & P. Jorro, Asylum Law and Practice, LexisNexis UK, 2003, pag. 448; G. Goodwin & J. McAdam, The Refugee in International Law, Oxford University Press, 2007, pag. 392. Per la posizione opposta, cfr., tra gli altri, K. Hailbronner, «The Concept of “Safe Country” and Expeditious Asylum Procedures: A Western European Perspective» (Il concetto di «paese sicuro» e le procedure d’asilo per direttissima dal punto di vista dell’Europa occidentale), International Journal of Refugee Law, 1993, 5(1): pagg. 31-65.

(15)  Secondo la Lega greca per i diritti umani, fin dai primi giorni di applicazione della dichiarazione UE-Turchia sui rifugiati, «l’esperto dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (UESA) ha ritenuto che la Turchia fosse un paese terzo sicuro nel caso delle prime domande di asilo esaminate […]. Questo parere (un testo standard riproposto di volta in volta per tutte le domande respinte) in sostanza nega ai richiedenti asilo la necessaria valutazione caso per caso e, peggio ancora, riversa su di loro l’onere di provare che la Turchia non è un paese terzo sicuro, in pieno contrasto con lo spirito della direttiva. In questi primi casi le decisioni sommarie di respingere le domande presentate non sono giustificate». Hellenic League for Human Rights (Lega ellenica per i diritti umani), Comments — critical remarks on the provisions and implementation of Law 4375/2016 (Commenti e osservazioni riguardo alle disposizioni e all’attuazione della legge 4375/2016), 21 aprile 2016, pag. 6, disponibile al seguente indirizzo: http://www.hlhr.gr/?MDL=pages&SiteID=1215. Il 10 maggio 2016 è stata però adottata per la prima volta una decisione da parte greca in cui la Turchia è definita paese terzo non sicuro. In particolare, dopo il ricorso di un siriano che si trovava a Lesbo e che, essendo stata respinta inizialmente la sua domanda d’asilo, sarebbe dovuto tornare in Turchia, la commissione d’appello per i rifugiati ha giudicato che la Turchia non si poteva considerare un paese terzo sicuro e che quindi la domanda doveva essere esaminata più nei dettagli e sulla base di dati più circostanziati. Il precedente creato dalla prima decisione che giudica la Turchia un paese terzo non sicuro per i siriani è ancora oggi ripreso da numerose commissioni d’appello per i rifugiati.

(16)  Per il principio di non respingimento, cfr., tra gli altri, E. Lauterpacht & D. Bethlehem, «The scope and content of the principle of non refoulement: Opinion», in: E. Feller, V. Tuerk & F. Nicholson (a cura di), Refugee Protection in International Law, UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge University Press, Cambridge 2003, pagg. 87-177. Cfr. anche il parere dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati riguardo all’applicazione extraterritoriale del principio di non respingimento nel contesto della convenzione del 1951 e del protocollo del 1967 relativo allo status di rifugiato in: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html.

(17)  Nota sulla protezione internazionale del 13 settembre 2001 (A/AC. 96/951, paragrafo 16). Cfr. anche UNHCR, The Principle of Non Refoulement as a Norm of Customary International Law, Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in cases 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93 (Il principio di non respingimento quale norma del diritto internazionale consuetudinario, Risposte alle interrogazioni rivolte all’UNHCR dalla Corte costituzionale federale tedesca nei casi 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93). Cfr. inoltre UNHCR, Note on the Principle of Non Refoulement (Nota sul principio di non respingimento), (Seminario UE sull’applicazione della risoluzione sulle garanzie minime per le procedure di asilo adottata dal Consiglio il 20 giugno 1995), 1o novembre 1997. In aggiunta a quanto sopra, si rimanda al quarto comma del preambolo alla dichiarazione degli Stati firmatari della convenzione del 1951 e/o del suo protocollo del 1967 relativo allo status di rifugiato adottata in occasione della conferenza ministeriale del 12 e 13 dicembre 2001, HCR/MMSP/2001/09; si veda inoltre la sentenza della Corte suprema della Nuova Zelanda nel caso Ahmed Zaoui v. Attorney General (n. 2) [2005] 1 NZLR 690, 20.9.2004, parr. 34 e 136.

(18)  Conclusione n. 6 (XXVIII) del 1977 sul principio di non respingimento, paragrafo c); conclusione n. 79 (XLVIII) del 1996 sulla protezione internazionale, paragrafo j); conclusione n. 81 (XLVIII) del 1997 sulla protezione internazionale, paragrafo i).

(19)  UNHCR, Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures), EC/GC/01/12, 13.5.2001, parr. 4, 8, 13 & 50 (c) e E. Lauterpacht & D. Bethlehem, cfr. sopra la nota 16, parr. 87-99.

(20)  Per maggiori informazioni cfr. http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php.

(21)  Cfr. nota 2.

(22)  La normativa in questione è disponibile in inglese al seguente indirizzo: http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf.

(23)  Cfr. nota 2.

(24)  Meltem Ineli-Ciger, «Implications of the New Turkish Law on Foreigners and International Protection and Regulation no. 29153 on Temporary Protection for Syrians Seeking Protection in Turkey» (Implicazioni della nuova legge turca sugli stranieri e la protezione internazionale e del regolamento n. 29153 sulla protezione temporanea dei siriani in cerca di protezione in Turchia), Oxford Monitor of Forced Migration, 2014, 4(2): pagg. 28-36.

(25)  Cfr. nota 2.

(26)  Cfr. tra l’altro la comunicazione di Human Rights Watch del 23 novembre 2015, disponibile al seguente indirizzo: https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border.

(27)  Amnesty International, Η ψευδαίσθηση της «ασφαλούς χώρας» για την Τουρκία καταρρέει (Crolla l’illusione che la Turchia sia un «paese sicuro»), 23 marzo 2016, disponibile al seguente indirizzo: https://www.amnesty.gr/news/press/article/20243/i-pseydaisthisi-tis-asfaloys-horas-gia-tin-toyrkia-katarreei. Per maggiori informazioni, cfr. Ο. Ulusoy, Turkey as a Safe Third Country? (La Turchia è un paese terzo sicuro?), 29 marzo 2016, disponibile al seguente indirizzo: https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2016/03/turkey-safe-third. E. Roman, Th. Baird e T. Radcliffe, Why Turkey is Not a «Safe Country» (Perché la Turchia non è un «paese sicuro»), febbraio 2016, Statewatch, http://www.statewatch.org/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf.

(28)  Risoluzione 2109 (2016), versione provvisoria, The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016 (La situazione dei rifugiati e dei migranti nell’ambito dell’accordo UE-Turchia del 18 marzo 2016), autore: Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa — origine: dibattito in Assemblea il 20 aprile 2016 (15a seduta) (cfr. doc. 14028, relazione della commissione Migrazioni, rifugiati e sfollati, relatrice: Tineke Strik). Testo adottato dall’Assemblea il 20 aprile 2016 (15a seduta).

(29)  L. Reppeli (2015), «Turkey’s track record with the European Court of Human Rights» (La Turchia e la Corte europea dei diritti dell’uomo). Turkish Review, 1o gennaio 2015 (disponibile al seguente indirizzo: http://archive.is/XmdO5).

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/27

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sui «Capitoli sul commercio e sullo sviluppo sostenibile (CSS) negli accordi di libero scambio (ALS) dell’UE»

(parere d'iniziativa)

(2018/C 227/04)

Relatrice:

Tanja BUZEK

Decisione dell’assemblea plenaria	19.10.2017
Base giuridica	Articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Organo competente	REX
Adozione in sezione	26.1.2018
Adozione in sessione plenaria	14.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	133/1/9

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente l’iniziativa della Commissione europea, volta a fare il punto sull’attuazione dei capitoli sul commercio e sullo sviluppo sostenibile (CSS) negli accordi commerciali dell’UE mediante il documento informale (1) e a consultare la società civile su questo tema.

1.2.

Il CESE ha svolto un ruolo importante nel sensibilizzare la società civile alla politica commerciale dell’UE, sia all’interno dell’Unione che nei paesi terzi. I membri del CESE sono stati e continueranno ad essere impegnati a rafforzare la cooperazione con la società civile dei paesi terzi nel monitoraggio dei negoziati e dell’attuazione degli accordi commerciali dell’UE.

1.3.

Il CESE esorta la Commissione a intensificare il dialogo con la società civile al fine di perfezionare il funzionamento del capitolo sugli scambi e lo sviluppo sostenibile negli accordi commerciali attuali e futuri e, in particolare, a rispecchiare tale dialogo nella revisione del capitolo sul commercio e lo sviluppo sostenibile nell’ambito dell’accordo economico e commerciale globale UE-Canada (CETA).

1.4.

Il CESE, tuttavia, esorta la Commissione ad essere più ambiziosa nel suo approccio, in particolare per quanto riguarda il rafforzamento dell’effettiva applicabilità degli impegni contenuti nei capitoli CSS, che è di fondamentale importanza per il CESE. Ai capitoli sul commercio e lo sviluppo sostenibile deve essere attribuita la stessa importanza di quelli che riguardano le questioni commerciali, tecniche o di tariffarie.

1.4.1.

Il CESE raccomanda di dare l’incarico ai GCI di monitorare l’impatto che avranno sui diritti umani, del lavoro e ambientali tutte le parti degli accordi commerciali e ritiene che l’ambito di applicazione debba includere gli interessi dei consumatori.

1.4.2.

Il CESE si rammarica dell’approccio restrittivo dei capitoli CSS per quanto riguarda gli interessi dei consumatori e sarebbe favorevole all’introduzione nel loro quadro di un capitolo specifico per i consumatori che riprendesse i pertinenti standard internazionali riguardanti i consumatori e rafforzasse la cooperazione in materia di applicazione dei loro diritti.

1.5.

Il CESE ritiene che i capitoli CSS svolgano un ruolo cruciale ai fini del conseguimento dell’obiettivo della Commissione di promuovere gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) dell’ONU nel quadro della sua strategia «Commercio per tutti» (2) e «gestire la globalizzazione» (3), e ritiene che l’istituzione di GCI (GCI) sia uno dei principali risultati dei suddetti capitoli al fine di responsabilizzare la società civile nei paesi terzi, di incoraggiare questi ultimi a promuovere attivamente valori simili a quelli riconosciuti come «valori dell’UE» (ivi comprese le norme sociali e di protezione dei consumatori e dell’ambiente e la diversità culturale) e di conferire maggiore visibilità all’UE in tali paesi, e fornisca inoltre un’importante piattaforma per il monitoraggio degli impegni in materia di diritti umani, del lavoro e ambientali negli accordi commerciali.

1.6.

Il CESE apprezza il mandato conferitogli di fornire parte dei membri e della segreteria dei GCI, ma sottolinea che quella del finanziamento e delle risorse resta una questione cruciale per il funzionamento attuale e futuro dei GCI e invita la Commissione, e oltre che il Consiglio e il Parlamento, a cooperare con il CESE in materia al fine di attuare con urgenza soluzioni sistemiche in quest’ambito.

1.7.

Per il CESE è necessario che la Commissione intervenga per migliorare l’efficacia dei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile e dei GCI in particolare, in quanto organi incaricati del monitoraggio di tali impegni. Molte raccomandazioni di natura pratica potrebbero essere attuate senza modificare il testo degli attuali capitoli CSS e pertanto si dovrebbe procedere in tal senso al più presto.

1.7.1.

Le carenze individuate comprendono uno squilibrio nella composizione e ritardi nell’istituzione dei GCI, la necessità di riunioni congiunte tra i GCI dell’UE e i GCI dei paesi partner, l’esigenza che i presidenti di questi gruppi partecipino alle riunioni dei comitati CSS, e la mancanza di adeguati finanziamenti per i GCI, da parte sia dell’UE che dei paesi partner.

1.7.2.

A tal fine il CESE propone di includere nel testo dell’accordo lo svolgimento di riunioni congiunte dei GCI dell’UE e dei paesi partner per consentire loro di scambiarsi esperienze su progetti comuni ed elaborare raccomandazioni congiunte.

1.7.3.

Si insiste con forza sulla necessità di sviluppare le capacità per la società civile nell’UE e in particolare nei paesi partner prima dell’entrata in vigore dell’accordo, e di favorire la rapida istituzione dei GCI, dotandoli del necessario sostegno politico, finanziario e logistico, garantendo nel contempo una composizione equilibrata.

1.7.4.

Si richiama inoltre l’attenzione della Commissione sui persistenti problemi di confusione, risultanti dall’incrociarsi degli accordi di associazione dell’UE e gli accordi di libero scambio globali e approfonditi (DCFTA) con la Georgia, la Moldova e l’Ucraina e dal più ampio ruolo attribuito, in particolare in America latina, ai forum della società civile, che ha indebolito i messaggi fondamentali dei GCI di ciascuna delle parti.

1.7.5.

Inoltre, il CESE deplora la mancanza di risposta da parte della Commissione alle critiche sollevate dai GCI. I meccanismi di controllo dovrebbero pertanto essere in grado di avviare in modo autonomo indagini concernenti le violazioni degli impegni chiari in materia di commercio e sviluppo sostenibile.

1.8.

Il CESE invita la Commissione a istituire un meccanismo di ricorso più trasparente e semplificato, e raccomanda inoltre che i presidenti dei GCI partecipino alle riunioni del comitato per il commercio e lo sviluppo sostenibile, il quale dovrebbe fornire, entro un termine ragionevole, risposte ai problemi e alle raccomandazioni in materia di commercio e sviluppo sostenibile formulate dai gruppi consultivi. Raccomanda di instaurare un dialogo regolare tra i GCI dell’UE, la Commissione, il SEAE, il Parlamento europeo e gli Stati membri dell’UE;

1.9.

Per quanto riguarda gli OSS, il CESE raccomanda di includere una clausola specifica volta a promuovere detti obiettivi in tutti i futuri mandati riguardanti i capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile.

1.10.

Per quanto riguarda il fermo impegno assunto dalla Commissione europea in merito al rafforzamento delle disposizioni sul lavoro, i paesi partner dovrebbero dimostrare il pieno rispetto delle otto convenzioni fondamentali del lavoro dell’OIL prima della conclusione degli accordi commerciali. Se un paese partner non ha ratificato o attuato correttamente tali convenzioni, o dimostrato un livello di protezione equivalente, il CESE raccomanda di chiedere che una tabella di marcia basata su impegni concreti sia inclusa nel capitolo CSS per garantire che ciò avvenga in modo tempestivo.

1.11.

Il CESE rileva che il documento informale solleva la questione delle sanzioni e incoraggia la Commissione a valutare ulteriormente i meccanismi sanzionatori degli accordi commerciali e l’uso fattone finora, nonché a trarre insegnamenti dai loro limiti potenziali, al fine di valutare e migliorare l’efficacia di un meccanismo esecutivo di controllo del rispetto delle disposizioni dell’accordo che potrebbe essere elaborato nei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile. Nel fare ciò, la Commissione dovrebbe tenere nella dovuta considerazione il fatto che taluni settori della società civile hanno espresso gravi preoccupazioni circa il loro impiego.

1.12.

Il CESE è pronto a contribuire allo sviluppo di nuove idee per aiutare la Commissione ad accrescere l’efficacia dei meccanismi di attuazione indipendenti nei capitoli CSS, non da ultimo attraverso il diritto a reagire quando non si tiene conto delle sue preoccupazioni. Qualsiasi riferimento al ricorso a sanzioni ove necessario deve essere sfumato se si vuole che i potenziali partner commerciali siano disponibili ad accettare un tale approccio: a differenza dell’SPG +, non vi può essere alcuna revoca unilaterale delle disposizioni in caso di controversia.

2.   Contesto

2.1.

A partire dalla prima inclusione di disposizioni in materia di sviluppo sostenibile nell’accordo di partenariato economico UE-Cariforum (APE) e nell’accordo di libero scambio (ALS) UE-Corea, entrato in vigore nel 2011, tutti gli accordi commerciali dell’UE comprendono un capitolo sul Commercio e lo sviluppo sostenibile (CSS). Attualmente, inoltre, l’UE ha concluso accordi che includono capitoli di questo tipo con l’America centrale, la Colombia e il Perù, la Georgia, la Moldova e l’Ucraina, e li includerà negli accordi da concludere in futuro.

2.2.

Negli ultimi anni l’interesse per disposizioni in materia di lavoro, ambiente e consumatori negli accordi commerciali si è andato intensificando. Sono in corso discussioni in seno al Parlamento europeo e al Consiglio, negli Stati membri e tra gli attori della società civile, compreso il CESE.

2.3.

Negli ultimi anni il Comitato ha elaborato diversi pareri riguardanti vari aspetti del commercio e dello sviluppo sostenibile nell’ambito della politica commerciale dell’UE formulando raccomandazioni in merito. Si fa riferimento, in particolare, ai pareri sulla strategia «Commercio per tutti» (4), sul ruolo degli scambi commerciali in relazione agli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) (5) e, molto concretamente, sul capitolo riguardante il commercio e lo sviluppo sostenibile dell’accordo di libero scambio UE-Corea (6). Nel luglio 2017 il CESE ha organizzato un convegno al quale hanno partecipato in particolare i membri di diversi GCI, che hanno discusso del modo in cui i capitoli sul commercio e lo sviluppo sostenibile possono avere un impatto concreto (7).

2.4.

È possibile fare una serie di valutazioni dell’impatto e dell’efficienza dei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile. Nonostante il fatto che nell’UE vi sia un forte sostegno per l’inclusione di impegni ambiziosi in materia di diritti dei lavoratori e protezione dell’ambiente e dei consumatori, nonché di un ruolo attivo della società civile, negli accordi di libero scambio attuali e futuri, è altresì necessario dimostrare che detti capitoli possono contribuire alle ambizioni delineate nella comunicazione «Commercio per tutti» (8) e nel recente documento di riflessione della Commissione sulla gestione della globalizzazione (9).

2.5.

Nel quadro dell’approvazione del CETA da parte del Parlamento europeo, la commissaria dell’UE per il Commercio Cecilia Malmström si è impegnata (10) a lanciare un’ampia consultazione pubblica con i deputati al Parlamento europeo e la società civile, incluso il CESE, sui capitoli in materia di commercio e sviluppo sostenibile. Questa riflessione sull’attuazione di tali capitoli è necessaria anche nel quadro dei negoziati commerciali in corso con il Messico e il Mercosur e per definire la posizione dell’UE nel caso di un riesame del capitolo del CETA (11), come era stato concordato dalle due parti nello strumento interpretativo comune allegato all’accordo stesso (12).

2.6.

Il documento informale della Commissione, pubblicato l’11 luglio 2017 (13), era inteso ad aprire un dibattito con il Parlamento europeo, il Consiglio e le parti interessate della società civile nei mesi successivi. Include una descrizione e una valutazione della prassi attuale e presenta due opzioni volte a migliorare l’attuazione dei capitoli in materia di commercio e sviluppo sostenibile, ponendo alcuni quesiti alle parti interessate. Il presente parere è destinato a contribuire al processo di consultazione e a riflettere su tali questioni.

2.7.

Gli Stati membri hanno ricevuto il documento informale e stanno presentando osservazioni e proposte. Il Parlamento europeo ne ha discusso nella sessione plenaria del gennaio 2018.

3.   Osservazioni generali

3.1.

Il CESE accoglie favorevolmente l’iniziativa della Commissione europea volta a fare il punto sull’attuazione dei capitoli sul commercio e sullo sviluppo sostenibile negli accordi commerciali dell’UE (14) e il documento informale della DG Trade che ha dato il via al dibattito e a alla consultazione della società civile riguardo alle possibilità di migliorarla.

3.2.

Il CESE ritiene che i capitoli sul commercio e lo sviluppo sostenibile svolgano un ruolo cruciale ai fini del conseguimento dell’obiettivo della Commissione di promuovere gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) dell’ONU nel quadro della sua strategia «Commercio per tutti» e del documento di riflessione sulla gestione della globalizzazione. Si tratta di aspetti importanti quanto il rispetto degli impegni internazionali, come quelli assunti nell’ambito dell’accordo di Parigi sui cambiamenti climatici e quelli in materia di commercio di combustibili fossili.

3.3.

Nel contesto degli OSS, il CESE desidera richiamare l’attenzione sulle conclusioni e raccomandazioni da esso formulate nel proprio parere (15), in particolare sulla proposta di includere in tutti i futuri mandati negoziali relativi a tali capitoli «una specifica clausola che impone a entrambe le parti di ciascun meccanismo di monitoraggio ad opera della società civile di lavorare insieme per promuovere gli OSS» e la raccomandazione che a essi sia «riconosciuta un’importanza pari a quella dei capitoli relativi alle questioni commerciali, tecniche o tariffarie».

3.3.1.

Il Comitato ha già fatto rilevare (16) che l’obiettivo di sviluppo sostenibile n. 17 menziona specificamente il ruolo della società civile, stabilendo che «un’agenda efficace per lo sviluppo sostenibile necessita di partenariati tra i governi, il settore privato e la società civile». Per la prima volta nella storia delle Nazioni Unite inoltre, gli OSS specificano che i governi sono tenuti a rispondere ai cittadini.

3.4.

Il CESE, tuttavia, lamenta l’approccio restrittivo adottato nell’attuale dibattito sui capitoli CSS e sulla loro portata generale per quanto riguarda gli interessi dei consumatori. Mentre la strategia «Commercio per tutti» pone un chiaro accento sulla fiducia dei consumatori nella sicurezza dei prodotti, gli orientamenti delle Nazioni Unite sulla protezione dei consumatori (17) danno un’interpretazione assai più ampia, che include la protezione della vita privata dei consumatori, i loro diritti nell’ambito del commercio elettronico e il diritto a un’efficace applicazione dei diritti dei consumatori. Considerato l’impatto della liberalizzazione commerciale sui consumatori, il CESE sarebbe favorevole all’introduzione di un capitolo specifico per i consumatori, incentrato sul tema «commercio e consumatori», nel quadro del CSS, che riprendesse i pertinenti standard internazionali riguardanti i consumatori e rafforzasse la cooperazione in materia di applicazione dei loro diritti.

3.5.

Il CESE accoglierebbe con favore anche un impegno a integrare la dimensione di genere nella politica commerciale e, più in particolare, nei capitoli CSS. In molti paesi partner commerciali dell’UE le donne costituiscono la maggioranza della forza lavoro in determinati settori, come l’industria tessile, e pertanto gli accordi commerciali dell’UE non dovrebbero contribuire ad aumentare le disuguaglianze di genere. La Commissione europea dovrebbe garantire il pieno rispetto delle norme internazionali del lavoro in materia di parità di genere e di diritti delle donne sul luogo di lavoro. In particolare, il CESE chiede il rispetto della convenzione dell’OIL n. 100 sulla parità di retribuzione, della convenzione n. 111 concernente la discriminazione in materia di impiego e di professione, che promuove la non discriminazione sul luogo di lavoro, e della convenzione n. 183 sulla protezione della maternità.

3.6.

Il CESE esorta la Commissione a intensificare il dialogo con la società civile al fine di perfezionare il funzionamento del capitolo sugli scambi e sullo sviluppo sostenibile negli accordi commerciali attuali e futuri. Ciò dovrebbe rispecchiarsi in particolare nella revisione del capitolo sul commercio e sullo sviluppo sostenibile nell’ambito del CETA (18). Il CESE accoglie con favore il riesame anticipato delle disposizioni dell’accordo in materia di commercio e lavoro e di commercio e ambiente promesso dalla commissaria Malmström, e chiede di essere coinvolto nel suddetto riesame.

3.7.

Il CESE ha svolto un ruolo importante nel sensibilizzare la società civile alla politica commerciale dell’UE, sia all’interno dell’Unione che nei paesi terzi. I membri del CESE sono stati e continueranno ad essere impegnati a rafforzare la cooperazione con la società civile dei paesi terzi nel monitoraggio dei negoziati e dell’attuazione degli accordi commerciali dell’UE. Questa azione proattiva del CESE è stata fondamentale per la responsabilizzazione delle organizzazioni della società civile nei paesi terzi e per una maggiore democratizzazione dei processi decisionali.

3.8.

Malgrado il periodo relativamente breve di applicazione delle disposizioni CSS (6 anni dopo l’entrata in vigore del primo accordo di libero scambio di nuova generazione, ossia l’accordo di libero scambio UE-Corea), il CESE ha individuato una serie di risultati positivi e di lacune che dovrebbero essere analizzate e dovrebbero servire a orientare la prossima revisione del capitolo CSS del CETA, nonché di altri accordi commerciali.

3.9.

Uno dei principali risultati dei capitoli CSS è l’istituzione dei GCI, al fine di mettere a disposizione della società civile un’importante piattaforma per il monitoraggio degli impegni in materia di diritti umani, del lavoro e ambientali negli accordi commerciali. Tuttavia, il CESE considera importante ampliarne l’ambito di applicazione al fine di includere anche gli interessi dei consumatori.

3.9.1.

Nella misura in cui le sue competenze glielo consentono, l’UE dovrebbe anche cercare di sviluppare maggiori sinergie tra la redazione dei capitoli CSS e le 27 convenzioni obbligatorie in materia ambientale e nell’ambito dell’OIL che hanno rilevanza per il suo programma SPG + (nonché i requisiti relativi al regime «Tutto tranne le armi» per i paesi meno sviluppati).

3.10.

Il CESE apprezza il mandato conferitogli di fornire una parte dei membri e il segretariato dei sei GCI creati fino ad oggi dai seguenti accordi: UE-Corea, UE-Colombia/Perù, accordo di associazione UE-America centrale, accordi di libero scambio globale e approfondito UE-Georgia, UE-Moldova e UE-Ucraina, nonché per il comitato consultivo dell’accordo di partenariato economico UE-Cariforum. Inoltre, il CESE auspica di proseguire il suo lavoro nei futuri gruppi consultivi, come quelli relativi al CETA e all’ALS UE-Giappone.

3.10.1.

Si richiama inoltre l’attenzione della Commissione sui persistenti problemi di confusione, il primo risultante dall’incrociarsi degli accordi di associazione dell’UE e gli accordi di libero scambio globali e approfonditi (DCFTA) con la Georgia, la Moldova e l’Ucraina, che sono difficili da distinguere per la società civile locale, il secondo derivante dal più ampio ruolo attribuito, in particolare in America latina, ai forum della società civile, che ha ridotto l’attenzione sulle questioni centrali e indebolito i messaggi fondamentali dei GCI di ciascuna delle parti.

3.11.

Quella del finanziamento e delle risorse resta tuttavia una questione di cruciale importanza. Con sette meccanismi di monitoraggio in vigore (sei accordi di libero scambio e l’APE Cariforum) e altri previsti, tra l’altro nel quadro degli importanti accordi con il Canada e il Giappone, sarà una sfida per il CESE gestire in modo efficace i GCI attuali e quelli che saranno istituiti in futuro senza risorse aggiuntive. La Commissione dovrebbe urgentemente mettere a punto soluzioni sistemiche insieme con il CESE e, di concerto con il Parlamento e il Consiglio, garantire che vi siano sufficienti risorse disponibili affinché tali meccanismi di monitoraggio possano funzionare e prevedano la piena partecipazione dei gruppi rappresentativi della società civile.

3.12.

Come il CESE ha indicato in vari suoi pareri, un efficace meccanismo di applicazione dei capitoli sul commercio e sullo sviluppo sostenibile è fondamentale (19). I GCI, in quanto organismi di monitoraggio, hanno un importante ruolo da svolgere nel garantire che le violazioni degli impegni in materia di commercio e sviluppo sostenibile siano individuate e affrontate in modo efficace. Il CESE, in quanto membro attivo dei GCI dell’UE, ha contribuito notevolmente al loro lavoro e invita pertanto la Commissione a essere più ambiziosa per quanto riguarda un meccanismo di applicazione efficace. Nel caso della Corea del Sud, il CESE rileva che il GCI dell’UE ha chiesto alla Commissione (20) di avviare la procedura di risoluzione delle controversie ma la Commissione, pur avendo tentato di affrontare la questione, non lo ha ancora fatto. In tale contesto, il Comitato ha ribadito che «l’attuazione degli aspetti dell’ALS relativi allo sviluppo sostenibile, in particolare per le questioni attinenti al lavoro, rimane insoddisfacente» (21).

3.13.

Il CESE ritiene che le imprese possano svolgere un ruolo importante nel garantire il rispetto dei diritti sociali e del lavoro sostenendo e attuando leggi a tutela dei diritti dei lavoratori e attraverso il dialogo sociale con i sindacati teso a concordare norme dignitose, sia nella loro attività propria che lungo tutta la loro catena di approvvigionamento. Il CESE invita la Commissione a garantire che gli accordi commerciali promuovano un corretto comportamento delle imprese e prevengano il dumping sociale e l’indebolimento delle norme sociali attraverso la definizione di clausole in materia di responsabilità sociale delle imprese, che integrino impegni concreti, siano in linea con gli orientamenti dell’OCSE sulle imprese e i diritti umani e introducano punti di contatto nazionali (PCN) (22) indipendenti e strutturati in modo da coinvolgere le parti sociali in quanto membri di PCN stessi o dei relativi comitati di sorveglianza. È opportuno che detti punti di contatto dispongano di personale adeguatamente formato e in numero adeguato, nonché di finanziamenti sufficienti.

3.14.

Il CESE è pronto a contribuire allo sviluppo di nuove idee per aiutare la Commissione ad accrescere l’efficacia dei meccanismi di attuazione indipendenti nei capitoli CSS, non da ultimo attraverso il diritto a reagire quando non si tiene conto delle sue preoccupazioni. Qualsiasi possibile ricorso a sanzioni ove necessario dovrebbe basarsi su un approccio sfumato.

4.   Osservazioni particolari

4.1.

Per il CESE è necessario che la Commissione intervenga per migliorare l’efficacia dei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile, al fine di garantire che i diritti sociali, ambientali, dei consumatori e dei lavoratori siano rispettati. Un elemento fondamentale è collegato all’obiettivo di migliorare l’efficacia dei GCI in quanto organismi incaricati di monitorare tali impegni.

4.1.1.

Il CESE osserva che diverse parti interessate hanno avanzato proposte volte a migliorare l’indipendenza e l’efficacia dei capitoli CSS degli accordi commerciali e condivide l’opinione secondo cui è opportuno incoraggiare con decisione il rispetto di impegni in materia di commercio e sviluppo sostenibile. Per quanto riguarda le disposizioni in materia di lavoro, tra esse figurano la proposta di un segretariato indipendente del lavoro (23) e un sistema di reclami collettivi proposto nel modello di capitolo sul lavoro (24).

4.2.

Il CESE ha valutato la sua esperienza nei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile. A tale proposito, ha individuato una serie di carenze che invita la Commissione ad affrontare, e più precisamente: — la composizione non equilibrata dei GCI dell’UE e dei paesi partner, — la mancanza di volontà politica di alcuni paesi partner a istituire i propri GCI in modo tempestivo, — la mancanza di finanziamenti adeguati per i GCI sia dell’UE che dei paesi partner, — la necessità di includere nel testo dell’accordo lo svolgimento di riunioni congiunte dei GCI dell’UE e dei paesi partner per consentire loro di scambiarsi esperienze su progetti comuni ed elaborare raccomandazioni congiunte, — la necessità che i presidenti dei GCI e i partecipino alle riunioni dei comitati sugli scambi e sullo sviluppo sostenibile, con il diritto di presentare il punto di vista dei loro gruppi, per far arrivare ai governi i messaggi della società civile, — l’assenza di risposta da parte della Commissione europea alle denunce presentate dai GCI per quanto concerne le violazioni degli impegni in materia di scambi e sviluppo sostenibile.

4.3.

I consiglieri del CESE membri dei GCI e di altre organizzazioni che rappresentano le imprese, i lavoratori e il settore del volontariato hanno formulato una serie di raccomandazioni affinché la Commissione intervenga per affrontare le carenze degli accordi commerciali e per migliorare l’efficacia dei GCI nel garantire che gli impegni in materia di diritti sociali e del lavoro e disposizioni ambientali siano rispettati. La Commissione dovrebbe procedere a un esame approfondito di tali raccomandazioni. Si tratta in particolare delle seguenti: — garantire, prima dell’entrata in vigore dell’accordo, un sostegno alla costruzione di capacità e una migliore promozione e presentazione del contenuto dei capitoli sugli scambi e lo sviluppo sostenibile alla società civile dell’UE e dei paesi partner; — istituire un segretariato indipendente del lavoro e un sistema di reclami collettivi; — assicurare finanziamenti e risorse adeguate per i GCI dell’UE e dei paesi partner, di modo che i rappresentanti della società civile possano partecipare pienamente e fornire fondi per le attività giudicate necessarie, tra cui il lavoro di analisi o i seminari che accompagnano le riunioni annuali congiunte; — incoraggiare i governi dei paesi partner a istituire senza indugio i propri GCI e a fornire loro il necessario sostegno politico e logistico, garantendo nel contempo che abbiano una composizione equilibrata; — istituire un meccanismo di ricorso più trasparente e semplificato; — instaurare un dialogo regolare tra i GCI dell’UE, la Commissione, il SEAE, il Parlamento europeo e gli Stati membri dell’UE; — imporre al Comitato sugli scambi e lo sviluppo sostenibile di dare una risposta ai problemi sollevati e alle raccomandazioni formulate dai GCI entro un lasso di tempo ragionevole; — incaricare i GCI di monitorare l’impatto che avranno sui diritti umani, del lavoro, ambientali e dei consumatori tutte le parti degli accordi commerciali e non soltanto il capitolo sugli scambi e sullo sviluppo sostenibile (il CESE osserva con soddisfazione che la proposta è stata presa in considerazione nella relazione della Commissione sull’attuazione della comunicazione «Commercio per tutti»); — i paesi partner dovrebbero dimostrare di rispettare pienamente le otto convenzioni fondamentali del lavoro dell’OIL prima della conclusione di un accordo commerciale. Qualora un paese partner non avesse ratificato o attuato correttamente tali convenzioni, o dimostrato un livello di protezione equivalente, si dovrebbe introdurre nel capitolo CSS una tabella di marcia basata su impegni concreti per garantire che ciò avvenga in modo tempestivo; — chiedere ai governi e alle imprese che operano nei rispettivi territori una prova del rispetto delle norme contenute nell’agenda dell’OIL per il lavoro dignitoso (25), andando al di là delle norme fondamentali del lavoro e imponendo impegni per quanto riguarda altri diritti, quali quelli relativi alla parità di genere, alla salute e alla sicurezza.

4.4.

Il CESE ritiene che le suddette raccomandazioni di natura pratica possano essere accolte senza modificare il testo degli attuali capitoli sugli scambi e sullo sviluppo sostenibile, e che pertanto esse vadano attuate senza indugio.

4.5.

Il CESE ritiene fondamentale che i meccanismi di controllo, per essere efficaci, debbano essere in grado di avviare in modo autonomo indagini concernenti le violazioni degli impegni in materia di commercio e sviluppo sostenibile. Se dovessero essere individuati degli abusi, sarebbe opportuno avviare senza indugio una procedura di risoluzione delle controversie, con un mandato sostanziale per far rispettare le disposizioni dell’accordo. Il CESE rileva che negli accordi commerciali conclusi con vari paesi, tra cui gli Stati Uniti e il Canada, esiste tutta una gamma di diversi modelli che prevedono la possibilità di infliggere sanzioni pecuniarie in caso di violazione degli impegni.

4.6.

Il CESED si rammarica che, apparentemente, il documento informale suggerisca che il valore di multe o sanzioni negli accordi commerciali può essere valutato unicamente sulla base della sola causa giudiziaria intentata dagli Stati Uniti contro il Guatemala nel quadro dell’accordo CAFTA (26). Il fatto che gli Stati Uniti non abbiano avuto soddisfazione non è però dovuto alla disponibilità o meno di sanzioni, ma alla definizione degli impegni nel capitolo concernente il lavoro nell’accordo CAFTA. Il capitolo impone un obbligo giuridico secondo il quale per giustificare l’imposizione delle sanzioni le violazioni dei diritti del lavoro devono avvenire «in modo tale da influire sugli scambi». In questo caso, il tribunale ha ritenuto che sebbene esistessero chiare violazioni dei diritti del lavoro sanciti dall’OIL, non c’erano prove sufficienti per indicare che dette violazioni fossero «tali da influire sugli scambi». La Commissione deve esaminare altri meccanismi di sanzioni esistenti negli accordi commerciali, valutandone l’impiego e i potenziali limiti e tenendo debito conto del fatto che alcuni settori in seno alla società civile hanno espresso gravi preoccupazioni circa il loro utilizzo.

4.7.

L’approccio degli Stati Uniti in materia di sanzioni presenta altre limitazioni per quanto riguarda l’ammissibilità, l’ambito di applicazione e la durata della procedura, e questo ha fatto sì che solo un numero molto ridotto di controversie sia stato risolto mediante un approccio di tipo sanzionatorio. La Commissione dovrebbe trarre insegnamento dalle limitazioni esistenti nei meccanismi sanzionatori applicati dagli USA o da altri paesi come il Canada nei loro accordi commerciali, al fine di valutare e migliorare l’efficacia di un meccanismo esecutivo di controllo del rispetto delle disposizioni dell’accordo che potrebbe eventualmente essere elaborato nei capitoli sugli scambi e sullo sviluppo sostenibile. Un potenziale limite è rappresentato dal rischio reale che l’UE finisca per scoraggiare i partner commerciali dall’avviare negoziati o per perdere peso nei negoziati stessi.

4.8.

Il CESE è pronto ad assistere la Commissione nell’elaborazione di un meccanismo efficace che migliori l’attuazione e il monitoraggio dei capitoli CSS negli accordi di libero scambio dell’UE, attingendo alle esperienze di altri paesi nonché alle proposte avanzate dalle imprese nonché dai rappresentanti della società civile attivi nel campo dell’ambiente, dell’occupazione o in altri settori.

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(1)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/july/tradoc_155686.pdf.

(2)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf.

(3)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-globalisation_it.pdf.

(4)  Parere del CESE sul tema Commercio per tutti — Verso una politica commerciale e di investimento più responsabile, relatore: PEEL (UK-I) (GU C 264 del 20.7.2016, pag. 123).

(5)  REX/486 — Parere del CESE Il ruolo fondamentale del commercio e degli investimenti nel conseguire e attuare gli obiettivi di sviluppo sostenibile, relatore: PEEL (UK-I), correlatore: QUAREZ (FR-II) (non ancora pubblicato nella Gazzetta ufficiale).

(6)  Parere del CESE Accordo di libero scambio UE-Corea — Relazione di valutazione concernente il capitolo sul commercio e lo sviluppo sostenibile, relatore: FORNEA (RO-II) (GU C 81 del 2.3.2018, pag. 201).

(7)  Convegno sul tema I capitoli su commercio e sviluppo sostenibile negli accordi commerciali dell’UE — Come possono avere un impatto concreto? Sintesi con i principali messaggi: http://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/summary_conference_on_tsd_chapters_in_eu_trade_agreements.pdf.

(8)  Op. cit.

(9)  Op. cit.

(10)  Lettera della commissaria Malmström al presidente della commissione INTA Lange, gennaio 2017, https://ec.europa.eu/carol/index-iframe.cfm?fuseaction=download&documentId=090166e5af9d7b2e&title=letter.pdf.

(11)  Lettera della commissaria Malmström al ministro canadese del commercio internazionale Champagne, ottobre 2017, https://ec.europa.eu/carol/index-iframe.cfm?fuseaction=download&documentId=090166e5b568bc60&title=SIGNED_LETTER.pdf.

(12)  Strumento interpretativo comune sull’accordo economico e commerciale globale (CETA) tra il Canada e l’Unione europea e i suoi Stati membri (GU L 11 del 14.11.2017, pag. 3).

(13)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1689.

(14)  Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull’attuazione degli accordi di libero scambio, pubblicata il 9 novembre 2017.

(15)  REX/486 — Parere del CESE Il ruolo fondamentale del commercio e degli investimenti nel conseguire e attuare gli obiettivi di sviluppo sostenibile, relatore: PEEL (UK-I), correlatore: QUAREZ (FR-II) (non ancora pubblicato nella Gazzetta ufficiale).

(16)  REX/486 — Parere del CESE Il ruolo fondamentale del commercio e degli investimenti nel conseguire e attuare gli obiettivi di sviluppo sostenibile, relatore: PEEL (UK-I), correlatore: QUAREZ (FR-II) (non ancora pubblicato nella Gazzetta ufficiale).

(17)  http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditccplpmisc2016d1_en.pdf.

(18)  Lettera della commissaria Malmström al ministro canadese del commercio internazionale Champagne, ottobre 2017, op. cit.

(19)  Parere del CESE Commercio per tutti — Verso una politica commerciale e di investimento più responsabile, relatore: PEEL (UK-I) (GU C 264 del 20.7.2016, pag. 123); Parere del CESE La posizione del CESE su alcune questioni specifiche fondamentali sollevate nel quadro dei negoziati sul partenariato transatlantico su commercio e investimenti (TTIP), relatore: DE BUCK, correlatore: BUZEK (GU C 487 del 28.12.2016, pag. 30). Parere del CESE Accordo di libero scambio UE-Corea — Relazione di valutazione concernente il capitolo sul commercio e lo sviluppo sostenibile, relatore: FORNEA (RO-II) (GU C 81 del 2.3.2018, pag. 201).

(20)  Lettera alla commissaria Malmström sulla Consultazione dei governi a norma dell’ALS UE-Corea, dicembre 2016, http://ec.europa.eu/carol/?fuseaction=download&documentId=090166e5af1bf802&title=EU_DAG%20letter%20to%20Commissioner%20Malmstrom_signed%20by%20the%20Chair%20and%20Vice-Chairs.pdf.

(21)  Parere del CESE Accordo di libero scambio UE-Corea — Relazione di valutazione concernente il capitolo sul commercio e lo sviluppo sostenibile, relatore: FORNEA (RO-II) (GU C 81 del 2.3.2018, pag. 201).

(22)  I governi che aderiscono agli orientamenti sono tenuti a istituire un punto di contatto nazionale (PCN) il cui ruolo principale consiste nel migliorare l’efficacia degli orientamenti attraverso attività promozionali e inchieste, nonché nel contribuire alla risoluzione delle questioni che possono sorgere dalla presunta non conformità agli orientamenti in casi specifici. I punti di contatto nazionali aiutano le imprese e le altre parti interessate ad adottare misure appropriate per promuovere l’osservanza degli orientamenti. Offrono una piattaforma di conciliazione e di mediazione per risolvere i problemi pratici che possono derivare dall’attuazione degli orientamenti.

(23)  Documento informale basato su una proposta congiunta della Confederazione europea dei sindacati (CES) e della Federazione americana del lavoro e associazione di organizzazioni industriali (AFL-CIO), settembre 2016, https://www.etuc.org/en/page/non-paper-introducing-independent-labour-secretariat-ceta.

(24)  Progetto di modello di capitolo sul lavoro per gli accordi commerciali dell’UE, messo a punto in cooperazione con il presidente della commissione INTA, Bernd Lange, giugno 2017, http://www.fes-asia.org/news/model-labour-chapter-for-eu-trade-agreements/.

(25)  http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---integration/documents/publication/wcms_229374.pdf.

(26)  Cfr. https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/trade-dispute-panel-issues-ruling-in-us-guatemala-labour-law-case.

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/35

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Promozione di azioni a favore del clima da parte di attori non statali»

(parere esplorativo richiesto dalla Commissione europea)

(2018/C 227/05)

Relatore:	Mindaugas MACIULEVIČIUS
Correlatore:	Josep PUXEU ROCAMORA

Consultazione	Commissione europea, 28 novembre 2017
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Decisione dell’Ufficio di presidenza	4 luglio 2017
Sezione competente	Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente
Adozione in sezione	6 febbraio 2018
Adozione in sessione plenaria	15 febbraio 2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	192/1/2

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici è stato trainato in larga misura da iniziative dal basso guidate da cittadini, da imprese innovative e da diversi soggetti della società civile, collettivamente definiti attori non statali e subnazionali.

1.2.

Questi attori possono apportare contributi essenziali per accelerare sia lo sviluppo a basse emissioni di carbonio che lo sviluppo sostenibile. L’azione diretta degli attori non statali riduce i costi legati al passaggio ad un’economia a basse emissioni di carbonio e attenua gli effetti immediati dei cambiamenti climatici che sono già in atto.

1.3.

Negli ultimi anni le iniziative a favore del clima da parte di attori non statali hanno segnato un rapido incremento in termini numerici, ma anche per quanto riguarda il raggio d’azione e la portata (1). Tuttavia, gli attori non statali sono tuttora confrontati a ostacoli difficilmente sormontabili che rendono complicato avviare e realizzare con successo le loro azioni a favore del clima.

1.4.

Inoltre, vi è una crescente diversità tra gli attori non statali e le loro azioni per il clima, in quanto essi operano in ambienti vari e molteplici, caratterizzati da esigenze e risorse particolari. Analizzare e comprendere correttamente tale diversità è una condizione essenziale per imprimere un’accelerazione all’azione a favore del clima.

1.5.

Riconoscendo il grande potenziale degli attori non statali di guidare gli sforzi mondiali volti a contrastare i cambiamenti climatici e ad adattarsi alle loro conseguenze, il CESE chiede un «dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali» inteso a rafforzare ed estendere l’ambito e la portata delle azioni a favore del clima intraprese da questi attori con sede in Europa.

1.6.

Il dialogo europeo proposto dal CESE dovrebbe fornire una panoramica delle azioni a favore del clima all’interno dell’UE e contribuire a monitorare i progressi compiuti nelle azioni attuate a favore del clima a livello mondiale.

1.7.

Il CESE sottolinea che riconoscere e mettere in risalto le azioni efficaci, innovative e creative a favore del clima può risultare un modo efficiente in termini di costi per incentivare la realizzazione di nuove azioni e incoraggiare quelle già in corso. Il riconoscimento delle azioni a favore del clima può essere conseguito tramite una piattaforma online, eventi ad alto livello e/o l’assegnazione di premi.

1.8.

Un dialogo europeo per l’azione a favore del clima dovrebbe raccogliere riscontri in modo continuativo e affrontare le sfide in materia di regolamentazione con le autorità pubbliche, al fine di creare gradualmente un contesto di governance favorevole per un’azione dal basso a favore del clima. Il dialogo dovrebbe basarsi su altre iniziative analoghe, come il Dialogo europeo per l’energia raccomandato dal CESE e istituito per coordinare l’attuazione della transizione energetica.

1.9.

L’obiettivo ultimo del dialogo proposto consiste nell’accelerare le azioni per il clima rendendo interessante per una molteplicità di attori non statali impegnarsi in azioni a favore del clima e nel far sì che tali azioni diventino la nuova normalità.

1.10.

Il CESE sottolinea che, nei nostri sforzi per ridurre le emissioni, proteggere il clima e promuovere la giustizia sociale ed economica, è fondamentale instaurare un dialogo sociale per una transizione equa e rapida verso l’eliminazione totale delle emissioni di carbonio e della povertà.

1.11.

Il CESE propone che lo scopo del dialogo non sia soltanto quello di mettere in evidenza e presentare azioni, ma anche quello di rispondere alle esigenze degli attori non statali stimolando la creazione di nuovi partenariati tra attori statali e non statali, agevolando l’apprendimento tra pari, la formazione e la condivisione di consulenza/assistenza tra attori non statali e agevolando l’accesso ai finanziamenti.

1.12.

Il dialogo europeo proposto funzionerebbe in un ecosistema più ampio creato dalla governance climatica post accordo di Parigi. Nell’organizzazione del dialogo si dovrebbe procedere con «mano leggera», dando priorità al collegamento strategico dei programmi, delle iniziative e delle istituzioni esistenti anziché creare nuove strutture. In questo contesto il CESE appoggia la proposta del Parlamento europeo di creare piattaforme nazionali di dialogo multilivello sul clima e sull’energia.

1.13.

Il CESE svolgerà un ruolo fondamentale nell’avviare il dialogo e invita le altre istituzioni dell’UE, in particolare la Commissione europea, a unirsi a questi sforzi per creare un ambiente propizio per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali, collaborando nel contribuire a rendere operativo tale dialogo.

1.14.

Il primo passo per il dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali dovrebbe essere costituito da un evento da tenersi nel primo semestre del 2018, organizzato in uno spirito di dialogo Talanoa (2), che raccolga tutte le reti di soggetti interessati e i rappresentanti di altre istituzioni dell’UE e degli Stati membri e sia utile a definire un chiaro piano d’azione per il dialogo.

1.15.

Il CESE si attende che un dialogo di questo tipo coinvolga attivamente e in maniera significativa tutti gli attori non statali (le imprese, tra cui le PMI, le imprese dell’economia sociale e le cooperative, i gruppi della società civile, le comunità, come anche gli enti locali e regionali e altre parti interessate pertinenti) in modo che possano apportare un contributo effettivo e tangibile alla lotta contro i cambiamenti climatici.

2.   Contesto del parere

2.1.

Il presente parere esplorativo è stato richiesto dalla Commissione europea.

2.2.

Esso si basa sul parere dal titolo Costruire una coalizione della società civile e degli enti subnazionali per rispettare gli impegni dell’accordo di Parigi, adottato nel luglio 2016, e sugli atti della conferenza, svoltasi successivamente, sulla definizione di un quadro per l’azione dal basso a favore del clima, che ha consentito di scambiare le buone pratiche e individuare le sfide che rallentano gli sforzi intrapresi da attori non statali al fine di contrastare i cambiamenti climatici.

2.3.

Il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici è stato trainato da iniziative dal basso guidate da cittadini, da enti locali, da consumatori e da imprese innovative. Tuttavia, l’ulteriore progresso di tali iniziative è spesso ostacolato da barriere amministrative e normative, dalla mancanza di meccanismi di consultazione appropriati e da procedure finanziarie inadeguate.

3.   L’urgenza dell’azione a favore del clima da parte di attori non statali

3.1.

Con il termine «attori non statali» si intendono i soggetti che non sono tra le parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (United Nations Framework Convention on Climate Change — UNFCCC). Quest’ampia accezione del termine comprende vari tipi di attività, tra cui piccole e medie imprese e microimprese, investitori, cooperative, città e regioni, sindacati, comunità e gruppi di cittadini, organizzazioni confessionali, organizzazioni giovanili e altre organizzazioni non governative. Il presente parere richiama in particolare l’attenzione sui nuovi contributi dal basso da parte di soggetti impegnati a favore del clima e non ancora pienamente riconosciuti dalle istituzioni dell’UE e dagli Stati membri.

3.2.

L’azione a favore del clima da parte di attori non statali sta diventando sempre più urgente per almeno quattro motivi: — le concentrazioni di gas a effetto serra nell’atmosfera continuano ad aumentare; anche una volta attuati tutti gli impegni presi dai governi, rimarrà un divario nel processo di riduzione delle emissioni di 11-13 gigatonnellate di CO2 equivalente (GtCO2eq) (3). L’azione a favore del clima a breve termine da parte di soggetti statali e non statali può contribuire a colmare questo divario ed è essenziale per evitare misure più radicali e costose; — gli effetti dei cambiamenti climatici già in atto si fanno sentire in tutto il mondo. Essi comprendono un numero crescente di eventi meteorologici estremi, un aumento delle perdite e dei danni e un cambiamento dei modelli meteorologici, oltre ad agire da catalizzatori di fenomeni come lo sfollamento e la migrazione di comunità vulnerabili (4); — le attuali turbolenze politiche, per esempio negli Stati Uniti, e la scarsità di risorse pubbliche mettono in pericolo la piena attuazione degli impegni assunti dai governi. Persino una serie di paesi europei impegnati a fondo per l’attuazione dell’accordo di Parigi non dimostra tuttora il livello di ambizione necessario a limitare l’aumento del riscaldamento globale ben al di sotto di 2 oC; — i governi fissano il quadro politico, ma le azioni sono realizzate sul campo da attori non statali e subnazionali, molti dei quali, in particolare i soggetti emergenti, di piccole dimensioni e che si muovono dal basso, sono i veri leader di azioni innovative ed efficaci.

3.3.

Gli attori non statali impegnati a favore del clima possono apportare contributi essenziali per accelerare sia lo sviluppo a basse emissioni di carbonio sia lo sviluppo sostenibile. L’azione diretta degli attori non statali riduce i costi del passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e attenua l’impatto immediato dei cambiamenti climatici già in atto. Tuttavia, manca un riconoscimento generale del fatto che le iniziative dal basso possono contribuire a superare i problemi sociali legati alla decarbonizzazione e alla transizione ecologica.

3.4.

Secondo il progetto TESS, finanziato dall’UE e volto a esaminare l’impatto delle iniziative di comunità per la creazione di villaggi ecologici in Europa, se il 5 % dei cittadini dell’UE dovesse impegnarsi in efficaci iniziative di mitigazione dei cambiamenti climatici di tipo partecipativo, la riduzione delle emissioni di carbonio sarebbe sufficiente a consentire ai paesi dell’UE-28 di realizzare l’85 % circa degli obiettivi di riduzione delle emissioni concordati per il 2020 (5).

3.5.

L’azione a favore del clima da parte di attori non statali può altresì rafforzare la governance climatica globale. Per esempio: — le azioni di attori non statali potrebbero ispirare politiche a favore del clima più ambiziose, dimostrando ai governi la plausibilità di obiettivi climatici più ambiziosi; — le azioni di attori non statali potrebbero aiutare i governi ad attuare politiche a livello nazionale e potrebbero contribuire a soddisfare i requisiti nazionali nel quadro del contributo determinato a livello nazionale dell’UE; — gli attori non statali potrebbero contribuire a individuare le opportunità per rafforzare l’ambiente normativo (6).

3.6.

L’azione da parte di soggetti non statali può altresì servire a dimostrare che il passaggio a un’economia circolare, a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici rappresenta un’opportunità per l’UE di aumentare la sua competitività, recando vantaggi alle imprese dell’Unione. Inoltre, essa offre la possibilità di affrontare non soltanto le sfide climatiche, ma anche lo sviluppo sostenibile, in particolare l’attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile.

3.7.

Negli ultimi anni il numero, l’ambito e la portata delle azioni a favore del clima intraprese da attori non statali sono aumentati rapidamente (7). Tuttavia, i soggetti non statali sono tuttora confrontati a ostacoli difficilmente sormontabili che rendono complicato avviare e realizzare con successo le loro azioni per il clima (cfr. il parere del CESE sul tema «Costruire una coalizione della società civile e degli enti subnazionali per rispettare gli impegni dell’accordo di Parigi» (8)).

3.8.

Inoltre, vi è una crescente diversità tra gli attori non statali e le loro azioni per il clima, in quanto essi operano in ambienti vari e molteplici, caratterizzati da esigenze e risorse particolari. Analizzare e comprendere correttamente tale diversità è una condizione essenziale per imprimere un’accelerazione all’azione per il clima.

4.   L’UE ha bisogno di un approccio strategico volto ad agevolare l’azione a favore del clima da parte di attori non statali

4.1.

L’Unione europea sostiene l’azione da parte di attori non statali a livello internazionale: — l’UE è favorevole a iniziative multilaterali di cooperazione internazionale che affrontino la mitigazione nel contesto dell’UNFCCC; — l’UE ha contribuito a grandi iniziative multilaterali a favore del clima (9); — singoli Stati membri hanno sostenuto l’agenda dell’azione internazionale a favore del clima. Per esempio, la Francia ha condotto sforzi di mobilitazione su vasta scala in vista dell’accordo di Parigi. I paesi nordici e i Paesi Bassi hanno contribuito a sviluppare la piattaforma delle iniziative a favore del clima (attualmente ospitata dal programma delle Nazioni Unite per l’ambiente); — secondo le stime, gli attori con sede in Europa guidano il 54 % delle iniziative di cooperazione registrate nel quadro dell’UNFCCC per l’azione a favore del clima (10).

4.2.

In netto contrasto con il ruolo forte di leader che ricopre in questo campo nell’arena internazionale, l’UE attualmente non dispone di un quadro che crei un ambiente favorevole in grado di contribuire ad accelerare le azioni a favore del clima da parte di attori non statali in Europa. Senza tale quadro l’UE potrebbe perdere contributi concreti da parte dei soggetti più all’avanguardia tra i vari attori non statali e subnazionali. L’attuale sostegno dell’UE a un ristretto numero di azioni multilaterali su vasta scala non è sufficiente per il tipo di trasformazione a favore della quale l’Unione si è impegnata nel quadro dell’accordo di Parigi.

4.3.

Occorre riservare molta più attenzione ai soggetti emergenti, non ancora riconosciuti, che si muovono dal basso e che attualmente sono sottorappresentati nelle iniziative sostenute dall’UE. Il loro contributo potenziale non deve essere sottovalutato. La creazione di un ambiente propizio per questo tipo di azioni a favore del clima consente di sfruttare in modo efficace e non oneroso l’enorme potenziale sociale che esse offrono.

4.4.

Inoltre, la formazione di un contesto favorevole permette di affrontare gli attuali squilibri tra le azioni a favore del clima intraprese da attori non statali. Per esempio: — le microimprese, le piccole e medie imprese, le imprese dell’economia sociale (in particolare le cooperative) sono attualmente sottorappresentate nelle iniziative sostenute dall’UE, nonché nel contesto dell’UNFCCC (11); — le azioni a favore del clima poste in essere dalle comunità rurali e dalle città di dimensioni piccole e medie sono sottorappresentate rispetto a quelle intraprese dalle grandi città metropolitane (12).

4.5.

Dal momento che gli attuali sforzi di mobilitazione a favore del clima sono principalmente compiuti a livello di politiche internazionali, incentrate su esempi particolarmente grandi e/o eclatanti, vi è urgente necessità di un’azione a livello dell’UE intesa a integrare gli sforzi internazionali incoraggiando e sostenendo attori diversi e più numerosi.

4.6.

Riconoscendo il grande potenziale degli attori non statali di guidare gli sforzi mondiali volti a contrastare i cambiamenti climatici e ad adattarsi alle loro conseguenze, il presente parere propone un «dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali» inteso a rafforzare ed estendere l’ambito e la portata delle azioni a favore del clima intraprese da attori non statali con sede in Europa.

5.   Settori prioritari per le azioni a favore del clima; esempi ed esigenze degli attori sul campo

5.1.

È opportuno determinare in consultazione con la società civile i settori prioritari tematici.

5.2.

Una stretta corrispondenza con i settori tematici nel contesto dell’UNFCCC, in particolare il partenariato di Marrakech per l’azione globale a favore del clima, potrebbe garantire un forte collegamento con gli obiettivi dell’accordo di Parigi.

5.3.

I settori prioritari potrebbero comprendere: agricoltura e alimentazione; silvicoltura, uso del suolo e bioeconomia sostenibile; protezione e sviluppo delle coste; risorse idriche; città e regioni; trasporti; energia; economia circolare e industria.

5.4.

I temi trasversali che potrebbero essere affrontati nel dialogo proposto comprendono: compromessi e sinergie in materia di clima e sviluppo sostenibile; ruolo della digitalizzazione; approcci partecipativi; giusta transizione.

5.5.

L’imprenditorialità sociale, le iniziative dei cittadini e il lavoro a beneficio della comunità sono solo alcuni esempi di come si può attuare l’azione a favore del clima mediante approcci dal basso. Esistono già numerose iniziative coronate da successo, mentre molte altre sono state avviate ma non hanno centrato l’obiettivo o sono state sospese per vari motivi. Per fornire conoscenze preziose sia agli attori non statali sia ai responsabili decisionali si possono utilizzare entrambe le categorie di progetti.

5.5.1.

Un esempio eccellente è rappresentato dalla produzione decentrata di energia da fonti rinnovabili, che dovrebbe essere realizzata mediante strutture locali o regionali, il che significa che la creazione di valore dall’uso di energia eolica, energia solare e biomassa avrebbe luogo a livello locale. Tuttavia, l’UE non utilizza in maniera sufficientemente esaustiva il potenziale della società civile in questo settore, e troppo spesso degli ostacoli normativi, finanziari e strutturali si frappongono all’impegno degli attori locali. Nel 2015 il CESE ha chiesto e ottenuto l’avvio di un Dialogo europeo per l’energia sotto la guida della società civile al fine di coordinare l’attuazione della transizione energetica (13) — dialogo che costituisce, da solo, la più importante iniziativa di stabilizzazione del clima adottata dall’UE.

5.5.2.

Oltre 1 000 governi locali e regionali di 86 paesi, che rappresentano 804 milioni di persone, hanno riportato i loro obiettivi di riduzione delle emissioni sul registro Carbonn delle città per il clima, obiettivi che, una volta conseguiti, potrebbero tradursi in una riduzione di 5,6 GtCO2eq entro il 2020 e di 26,8 GtCO2eq entro il 2050, rispetto ai livelli risalenti al 1990. L’impatto aggregato di 7 494 città e governi locali, che rappresentano oltre 680 milioni di persone, impegnati a favore del Patto mondiale dei sindaci per il clima e l’energia, potrebbe far registrare collettivamente una riduzione di 1,3 GtCO2eq l’anno entro il 2030 rispetto allo status quo, conseguendo un totale cumulativo di 15,64 GtCO2eq tra il 2010 e il 2030 (14).

5.5.3.

Nel corso degli ultimi anni si è registrata in Europa una crescita dell’agricoltura sostenuta dalle comunità. Nel 2016 oltre 6 000 iniziative della società civile in senso lato portate avanti in 22 paesi europei producevano alimenti per 1 milione di persone (15). Tali iniziative spaziano dai partenariati tra consumatori e agricoltori alla creazione di orti collettivi e aziende agricole comunitarie. Esse instaurano legami più stretti tra produttori e consumatori, creano opportunità per le imprese locali e nuovi posti di lavoro e riavvicinano le comunità ai loro alimenti, modificando pertanto i meccanismi di produzione e consumo di prodotti alimentari e consentendo ai cittadini di creare forme di governance più partecipative.

5.5.4.

L’idea di una giusta transizione unisce i lavoratori, le comunità, i datori di lavoro e i governi nel quadro del dialogo sociale, con l’obiettivo di mettere a punto programmi concreti, politiche e investimenti necessari a garantire che la trasformazione avvenga in maniera rapida ed equa. Tale idea è incentrata sull’occupazione e sui mezzi di sussistenza ed è volta a garantire che nessuno sia lasciato indietro nella corsa per ridurre le emissioni, proteggere il clima e promuovere la giustizia sociale ed economica. Per garantire e instaurare il dialogo sociale per una giusta transizione, la Confederazione sindacale internazionale e i suoi partner hanno istituito un Centro per una giusta transizione. Il Centro riunirà e sosterrà i sindacati, le imprese, le società, le comunità locali e gli investitori nel quadro del dialogo sociale al fine di sviluppare piani, accordi, investimenti e politiche per una transizione rapida ed equa verso l’eliminazione totale delle emissioni di carbonio e della povertà.

5.5.5.

Nei programmi volontari e nelle iniziative di riduzione dei consumi da parte dell’industria è prevista la messa in atto di pratiche per il risparmio energetico e idrico e per il contenimento delle emissioni. I risultati conseguiti dalle imprese su questo fronte sono oggetto di audit e vengono frequentemente resi pubblici. Questo tipo di buone pratiche consente anche di realizzare analisi comparative dei risultati raggiunti dalle diverse imprese e dai diversi paesi.

5.6.

Per comprendere l’ampiezza della diversità degli attori non statali, le loro diverse esigenze e risorse, il CESE ha condotto un’indagine (16) da cui è emerso che tra le esigenze più urgenti, gli attori non statali menzionano: — un contesto politico/legislativo favorevole; — le necessità di ordine finanziario: accesso ai fondi pubblici e incentivi fiscali; — il supporto tecnico: al fine di agevolare l’apprendimento reciproco, il rafforzamento delle capacità, lo scambio di conoscenze e di buone pratiche, e fare opera di sensibilizzazione; — un più ampio grado di credibilità, visibilità, comprensione e riconoscimento dei loro contributi; — una maggiore collaborazione tra i diversi attori del settore privato e di quello pubblico.

6.   Funzioni del dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali proposto dal CESE

6.1.

Al fine di creare un ambiente propizio all’azione a favore del clima da parte di attori non statali e di rafforzare ed estendere l’ambito e la portata delle azioni intraprese in Europa, il dialogo europeo dovrebbe rispondere ai requisiti politici e operativi degli attori non statali e dovrebbe, ove possibile, affrontare le seguenti funzioni interconnesse: 1) valutare e 2) riconoscere le azioni, 3) rafforzare la governance, 4) accelerare e 5) sostenere le azioni («ARIAS», acronimo di: A ssessing actions, R ecognising actions, I mproving governance, A ccelerating actions, S upporting actions).

6.2.

Valutare e monitorare le azioni: l’UE e gli Stati membri beneficiano di una migliore comprensione dei contributi delle azioni a favore del clima intraprese da attori non statali. Il dialogo proposto può fornire una panoramica delle azioni a favore del clima all’interno dell’Europa e può altresì contribuire a monitorare i progressi compiuti nelle azioni realizzate a favore del clima a livello mondiale nel contesto dell’UNFCCC. Una migliore comprensione dei contributi relativi alla mitigazione e di altro tipo è vantaggiosa sotto vari aspetti: — può costituire un primo passo verso l’inclusione delle azioni dei soggetti non statali nell’attuazione delle politiche a favore del clima a livello nazionale e dell’UE; — può, grazie a studi approfonditi di particolari azioni a favore del clima, contribuire a elaborare politiche pubbliche e a individuare ostacoli normativi, soluzioni modulabili e le circostanze in base alle quali determinate misure sono efficaci; — può generare conoscenze pratiche utili agli attori non statali per impegnarsi in maniera efficace nell’azione a favore del clima.

6.2.1.

Il quadro proposto dovrebbe consentire di monitorare i progressi compiuti nell’attuazione di almeno alcune delle azioni degli attori non statali e subnazionali, in particolare quando si impegnano a favore di riduzioni quantificabili delle emissioni. Ciò potrebbe assumere la forma di valutazioni aggregate delle azioni intraprese in Europa a favore del clima, nonché di meccanismi di comunicazione volontari. Dovrebbero essere prese in considerazione garanzie contro il «greenwashing» (ossia il fatto di presentare l’attuale «status quo» come pulito e compatibile con gli obiettivi dell’accordo di Parigi). Tuttavia, tale funzione dovrebbe come minimo dimostrare che le iniziative sono ben più che impegni scritti, senza vincolarle a obblighi onerosi in materia di comunicazione e monitoraggio. Nel quadro delle pratiche di monitoraggio e valutazione, un approccio più qualitativo e narrativo potrebbe eventualmente integrare l’approccio quantitativo, al fine di dimostrare ciò che è possibile realizzare.

6.3.

Attualmente, la maggior parte delle azioni a favore del clima portate avanti in Europa non è riconosciuta, o lo è con molta difficoltà, a livello europeo. L’opportunità di riconoscere ed evidenziare le azioni particolarmente efficaci, innovative e creative a favore del clima può, tuttavia, essere un modo efficiente in termini di costi per incentivare la realizzazione di nuove azioni e incoraggiare quelle in corso. Il riconoscimento delle azioni a favore del clima può assumere varie forme, tra cui: — dare ampio riconoscimento agli impegni nuovi ed esistenti mediante una piattaforma online; — offrire la possibilità agli attori emergenti impegnati a favore del clima di intervenire in eventi (ad alto livello), sia nel contesto europeo che in quello di negoziati internazionali; — premiare le azioni a favore del clima particolarmente riuscite, per esempio in aree tematiche specifiche.

6.4.

Migliorare e rafforzare la governance: è probabile che i soggetti più all’avanguardia all’interno dei vari gruppi di attori non statali riescano a individuare ostacoli e opportunità per migliorare la governance. I loro punti di vista possono contribuire a riconoscere gli ostacoli normativi a livello europeo, nazionale, regionale o locale e a dare impulso alla loro soppressione, nonché a creare un quadro normativo adattato favorevole all’azione per il clima. Un dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali dovrebbe raccogliere riscontri in modo continuativo e affrontare le sfide con le autorità pubbliche, al fine di creare gradualmente un contesto di governance favorevole per un’azione dal basso a favore del clima. Ciò non avverrà senza affrontare il vuoto politico esistente tra gli attori non statali e i responsabili politici.

6.5.

Accelerare l’azione a favore del clima: l’obiettivo ultimo del dialogo proposto consiste nell’accelerare le azioni a favore del clima rendendole interessanti per una molteplicità di attori non statali e nel far sì che tali azioni diventino la nuova normalità. In pratica, ciò dovrebbe comportare quanto segue: — un crescente numero di nuovi impegni a favore del clima da parte di attori non statali. Per contribuire ad accelerare le iniziative, il dialogo dovrebbe, eventualmente in collaborazione con l’UNFCCC e altri partner, far conoscere i nuovi impegni; — una rapida diffusione di soluzioni e insegnamenti tratti dalle azioni a favore del clima realizzate da attori non statali a livello europeo. Per agevolare tale accelerazione, il dialogo potrebbe comprendere l’organizzazione di riunioni di esperti tecnici regionali, ispirate a riunioni simili che si svolgono nell’ambito delle sessioni dell’UNFCCC, e in grado di contribuire a queste ultime; — i partner incaricati dell’organizzazione possono occasionalmente anche negoziare nuovi partenariati e azioni a favore del clima in aree particolarmente promettenti o urgenti, sfruttando la loro capacità di mobilitazione e quella del processo di dialogo; — talvolta le iniziative settoriali o territoriali possono essere in competizione tra di loro se non viene trovato e favorito il giusto approccio atto a promuovere la collaborazione. È necessaria una visione «dall’alto» per individuare divari e potenziali collaborazioni e per negoziare nuovi partenariati.

6.6.

Sostenere le azioni a favore del clima: il dialogo proposto non dovrebbe soltanto mettere in evidenza e presentare azioni, ma anche rispondere alle esigenze degli attori non statali. Si possono prefigurare diversi tipi di sostegno, in particolare: — la creazione di un ambiente di rete favorevole alla negoziazione di nuovi partenariati tra attori statali e non statali; — l’agevolazione dell’apprendimento tra pari e della condivisione di consulenza/assistenza tra attori non statali aiutandoli a superare gli ostacoli normativi; — l’offerta di percorsi di istruzione e formazione nonché la promozione dell’innovazione, per esempio attraverso corsi online aperti e di massa (massive open online courses — MOOC), webinar e seminari su temi specifici (17); — la facilitazione dell’accesso ai finanziamenti, per esempio, attraverso la mappatura dei canali esistenti; la ricerca di strumenti di finanziamento innovativi (in particolare, finanziamento tra pari, finanziamento collettivo e microfinanziamento); la proposta di semplificare le norme fiscali e la creazione di nuove opportunità di finanziamento, per esempio per agevolare l’accesso ai fondi privati, internazionali e multilaterali.

7.   Rendere operativo il dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali proposto dal CESE

7.1.

Il dialogo europeo proposto funzionerebbe in un ecosistema più ampio creato dalla governance climatica post accordo di Parigi. Stanno emergendo altre agende e quadri d’azione regionali e nazionali (per esempio in America latina e negli Stati Uniti). La collaborazione con queste piattaforme e gli insegnamenti tratti dalle stesse potrebbero essere utili al dialogo europeo.

7.2.

Nell’organizzazione del dialogo si dovrebbe procedere con «mano leggera», dando priorità al collegamento strategico dei programmi, delle iniziative e delle istituzioni esistenti anziché creare nuove strutture. Il CESE intende svolgere un ruolo chiaro nell’avvio del dialogo e nella ricerca di sostegno da parte della Commissione europea e di altre istituzioni dell’UE, come anche di un partenariato con esse. Questo assetto istituzionale conferirebbe al dialogo credibilità nell’affrontare l’azione per il clima a livello europeo. In questo contesto il CESE appoggia la proposta del Parlamento europeo di creare piattaforme nazionali di dialogo multilivello sul clima e sull’energia, per un’ampia discussione in ogni Stato membro sul futuro delle politiche nazionali in materia di clima ed energia.

7.3.

Una piattaforma online nel quadro del dialogo europeo può fungere da centro di scambio di informazioni, repertoriando le azioni a favore del clima intraprese in Europa e fornendo una panoramica delle stesse, e può costituire una banca dati completa in grado di sostenere un’analisi strategica e di alimentare le politiche locali, nazionali e dell’UE. Per ottimizzare la fruibilità del centro di scambio di informazioni, il sito web dovrebbe essere accessibile e consultabile e potrebbe essere collegato a piattaforme esistenti nel contesto dell’UNFCCC, in particolare la piattaforma NAZCA (18).

7.4.

Il dialogo europeo proposto dovrebbe dare impulso a eventi a sostegno delle funzioni di riconoscimento, raccolta di riscontri, apprendimento e messa in rete per gli attori non statali. Parte di questi eventi già esiste, ma acquisirebbe nuova importanza. Per esempio: — le riunioni di esperti che organizza l’Osservatorio dello sviluppo sostenibile del CESE potrebbero acquisire maggiore importanza mediante il collegamento al processo UNFCCC come «riunioni tecniche di esperti» o come dialoghi tematici e regionali per fare un bilancio delle azioni portate avanti a favore del clima; — la Giornata europea delle comunità sostenibili, organizzata da ECOLISE in collaborazione con il CESE, potrebbe richiamare l’attenzione sulle comunità locali e dare riconoscimento ai contributi per l’azione a favore del clima; — eventi annuali sostenuti dalle istituzioni dell’UE (per esempio la Settimana verde, la Settimana europea dell’energia sostenibile, la Settimana europea dello sviluppo sostenibile ecc.) potrebbero prevedere sessioni dedicate all’azione a favore del clima da parte di attori non statali.

7.5.

La nomina di «ambasciatori» settoriali o tematici per l’azione a favore del clima potrebbe servire a promuovere il dialogo proposto. Questi ambasciatori potrebbero essere incaricati di negoziare la cooperazione tra più parti interessate, fissare priorità strategiche/tematiche, indire eventi e incoraggiare nuove azioni a favore del clima. Essi possono altresì fungere da punto di riferimento per azioni a favore del clima da parte di attori non statali, per esempio nei confronti della Commissione europea, degli Stati membri e dell’UNFCCC.

7.6.

Il processo proposto dovrebbe sostenere l’accesso al finanziamento delle azioni portate avanti da attori non statali, per esempio: — offrendo una mappatura delle opportunità di finanziamento; — fornendo consulenza sui progetti finanziabili; — analizzando le attuali procedure di dialogo e di consultazione con gli attori non statali al fine di definire nuove tecniche e buone pratiche volte a rafforzare l’impiego dei fondi europei e internazionali disponibili; — chiedendo che il prossimo quadro finanziario pluriennale dell’UE venga incontro alle ambizioni più elevate in materia di clima degli attori non statali e ne stimoli le azioni; — esplorando le possibilità di finanziamenti innovativi (finanziamento tra pari, finanziamento collettivo, microfinanziamento, obbligazioni verdi ecc.).

7.7.

Per garantire credibilità e un quadro istituzionale «leggero», dovrebbero essere invitati, in qualità di partner organizzativi, i contribuenti potenziali seguenti: — per sostenere la funzione di «valutazione», gli iniziatori del dialogo dovrebbero interagire con i gruppi di ricerca, le iniziative di monitoraggio delle azioni a favore del clima e le piattaforme di dati esistenti; — per sostenere la funzione di «riconoscimento» bisognerebbe cercare una cooperazione con le iniziative esistenti di assegnazione di premi, per esempio i premi dell’iniziativa dell’UNFCCC «Momentum for Change» (slancio per il cambiamento) nonché i premi SEED (19), il Premio CESE per la società civile ecc.; — per sostenere le funzioni di «miglioramento della governance» e di «accelerazione» dovrebbero essere stabiliti dei canali di comunicazione, per esempio con dialoghi facilitativi e procedure tecniche di esperti all’interno dell’UNFCCC nonché con strutture pertinenti a livello dell’UE e degli Stati membri quali i consigli consultivi europei per l’ambiente e lo sviluppo sostenibile (EEAC); — per sostenere la funzione di «sostegno», bisognerebbe instaurare dei collegamenti con i programmi esistenti. Per esempio, l’accesso ai finanziamenti e alle buone pratiche può essere coordinato con il programma LIFE dell’UE, uno strumento di finanziamento per l’azione a favore dell’ambiente e del clima, con le sovvenzioni o i prestiti della BEI e/o con altri programmi europei, mentre si possono raccogliere i risultati della ricerca di Orizzonte 2020 pertinenti per gli operatori non statali e garantirne un’ampia diffusione tra i partecipanti al dialogo.

7.8.

Il primo passo per l’avvio del dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali dovrebbe essere costituito da un evento da tenersi nel primo semestre del 2018, organizzato dal CESE in collaborazione con la Commissione europea, volto a riunire tutte le reti degli attori interessati, nonché i rappresentanti di altre istituzioni dell’UE e degli Stati membri.

7.8.1.

Questo evento dovrebbe contribuire al dialogo Talanoa in vista della COP24, nel cui ambito le parti della UNFCCC e i soggetti direttamente interessati che non sono tra queste sono chiamati a collaborare all’organizzazione di eventi di carattere locale, nazionale, regionale o mondiale per preparare e mettere a disposizione contributi pertinenti che facciano il punto della situazione, indichino gli obiettivi che vogliamo raggiungere e le modalità per realizzarli.

7.8.2.

L’evento dovrebbe inoltre servire a definire un piano d’azione volto a dare operatività al dialogo europeo per l’azione a favore del clima da parte di attori non statali per il periodo 2018-2020, stabilendo in particolare un piano particolareggiato per realizzare le funzioni ARIAS del dialogo.

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(1)  Yearbook of Global Climate Action 2017 (Annuario dell'azione globale per il clima 2017), Partenariato di Marrakech, UNFCCC 2017.

(2)  «Talanoa» è la parola tradizionalmente usata nelle isole Fiji e del Pacifico per indicare un processo di dialogo inclusivo, partecipativo e trasparente, con lo scopo di condividere storie, costruire empatia e prendere decisioni sagge per il bene comune. Il dialogo Talanoa inteso a fare il punto degli sforzi collettivi delle parti in relazione ai progressi compiuti verso l’obiettivo a lungo termine di cui all’articolo 4 dell’accordo di Parigi avrà inizio nel 2018, e a tale scopo sarà messa a disposizione una piattaforma online per la raccolta di contributi.

(3)  The Emissions Gap Report 2017: A UN Environment Synthesis Report, UNEP 2017 (Relazione 2017 sul divario delle emissioni: una relazione di sintesi delle Nazioni Unite in materia ambientale, UNEP 2017).

(4)  Conclusioni del Consiglio «La diplomazia climatica europea dopo la COP21: elementi per la prosecuzione della diplomazia climatica nel 2016».

(5)  Towards European Societal Sustainability (Verso la sostenibilità sociale europea), http://www.tess-transition.eu/about/.

(6)  Per esempio, attraverso la rimozione di ostacoli normativi e/o l’elaborazione di politiche intelligenti a favore del clima.

(7)  Yearbook of Global Climate Action 2017 (Annuario dell'azione globale per il clima 2017), Partenariato di Marrakech, UNFCCC 2017.

(8)  GU C 389 del 21.10.2016, pag. 20.

(9)  Tra gli esempi più significativi figurano: il Patto globale dei sindaci per il clima e l’energia, il Patto regionale dei sindaci, l’iniziativa Mission Innovation, la Coalizione per il clima e l’aria pulita, l’iniziativa Energia rinnovabile per l’Africa, l’iniziativa InsuResilience, e il partenariato sugli NDC (Nationally Determined Contributions, ossia i contributi determinati a livello nazionale).

(10)  Yearbook of Global Climate Action 2017 (Annuario dell'azione globale per il clima 2017), Partenariato di Marrakech, UNFCCC 2017.

(11)  Anche se esse rappresentano oltre il 99 % di tutte le imprese nell’UE e circa il 58 % dell’attività economica misurata in termini di valore aggiunto lordo, https://ec.europa.eu/growth/smes_it

(12)  Nell’UE circa il 35 % della popolazione vive in zone intermedie rurali-urbane e oltre il 22 % vive in zone prevalentemente rurali. (Eurostat (2014), Eurostat regional yearbook (Annuario regionale Eurostat), edizione 2014. Disponibile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-statistical-books/-/KS-HA-14-001, ultima consultazione: 16 gennaio 2018).

(13)  Cfr. il parere del CESE sul tema Lo sviluppo del sistema di governance proposto nell’ambito del quadro 2030 per il clima e l’energia, GU C 291 del 4.9.2015, pag. 8.

(14)  https://www.cities-and-regions.org/lgma-at-the-apa-resumption/

(15)  https://urgenci.net/new-report-european-csa-overview-released-by-the-european-csa-research-group/

(16)  Indagine del CESE dal titolo Boosting non-state climate actors (Incoraggiare gli attori non statali impegnati a favore del clima).

(17)  Per esempio «Come creare un piano d’azione?», «Come raccogliere sostegno?», «Come motivare i cittadini a passare all’azione?» ecc.

(18)  http://climateaction.unfccc.int/.

(19)  Premi per l’imprenditorialità nello sviluppo sostenibile.

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/45

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Parere del Comitato economico e sociale europeo su:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa

[COM(2017) 572 final]

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali

[COM(2017) 573 final]

Raccomandazione della Commissione del 3.10.2017 relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici — Costruire un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici

[C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Relatore:

Antonello PEZZINI

Consultazione	Commissione europea, 17/11/2017
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	24/1/2018
Adozione in sessione plenaria	14/2/2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	107/1/1

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è convinto che solo un sistema trasparente, aperto e competitivo di appalti pubblici nel mercato unico potrebbe non solo assicurare una spesa pubblica efficiente, ma fornire beni e servizi di alta qualità per i cittadini, sviluppando una vera e propria cultura europea degli appalti innovativi intelligenti, sostenibili e socialmente responsabili.

1.1.1.

A riguardo, il CESE raccomanda di promuovere l’uso dell’«offerta economicamente più vantaggiosa», come criterio di selezione delle offerte, specie nel caso dei servizi intellettuali.

1.2.

Il Comitato accoglie con favore il nuovo pacchetto in materia di appalti pubblici e sottolinea la necessità di: — promuovere la qualità e l’innovazione negli appalti pubblici; — includere gli aspetti ambientali e sociali; — rendere gli appalti pubblici più intelligenti ed efficienti.

1.3.

Il Comitato sottolinea l’importanza di un uso intelligente degli appalti pubblici per affrontare le sfide globali quali i cambiamenti climatici, la scarsità di risorse, le diseguaglianze e l’invecchiamento della società, sostenendo le politiche sociali, accelerando la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli aziendali più sostenibili e competitivi, consentendo un migliore accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale.

1.3.1.

Il CESE ritiene importante lo sviluppo di una maggiore apertura degli Stati membri verso meccanismi volontari di valutazione preventiva per i grandi progetti di infrastrutture.

1.3.2.

Il Comitato sottolinea la necessità di rendere attraente il ricorso volontario al nuovo meccanismo di valutazione ex ante, attraverso il riconoscimento alla stazione appaltante di un Label d’attestazione di conformità. Il CESE sostiene una maggiore professionalizzazione di tutte le parti interessate e una maggiore partecipazione delle imprese sociali, tese a combattere frodi e corruzioni rafforzando la trasformazione digitale degli appalti.

1.4.

Il Comitato apprezza in particolare gli sforzi volti ad accrescere l’accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale ai mercati degli appalti e sottolinea che vi sono ancora molti ostacoli alla loro piena partecipazione, raccomandando interventi di organismi camerali e/o professionali, come misure di difesa e sostegno.

1.4.1.

Gli aspetti sociali e ambientali hanno acquisito una rilevanza cruciale nella qualificazione degli appalti pubblici, e il CESE evidenzia il valore e l’utilità di tali aspetti e raccomanda l’inserimento di contenuti specifici in materia sociale e ambientale in tutti i programmi di formazione nazionali e comunitari.

1.4.2.

Sarebbe opportuno il lancio di una campagna per l’uso di standard tecnico-normativi in campo ambientale ISO 14000, sociale ISO 26000, SA 8000:2014, e Convenzioni ILO pertinenti (1), di qualità gestionale/produttiva UNI 11648:2016 sul project manager e ISO 9000, o analoghi requisiti tecnici di qualità richiesti da legislazioni nazionali nelle specifiche d’appalto, aiutando le imprese minori ad ottenere i suddetti standard, attraverso il Fondo sociale europeo.

1.5.

Per il Comitato è essenziale procedere con determinazione ad una forte professionalizzazione delle stazioni appaltanti con un chiaro riconoscimento delle nuove qualificazioni acquisite, attrezzandole con un quadro comune europeo di competenze tecniche ed informatiche che permetta un approccio comune in tutto il mercato interno europeo.

1.6.

Il CESE è dell’avviso che sarebbe stato preferibile che la Commissione adottasse non una raccomandazione, ma una direttiva, allo scopo di assicurare un’architettura efficiente e coerente per la professionalizzazione degli appalti pubblici.

1.7.

Occorre realizzare, secondo il Comitato, un registro pubblico digitale degli appalti, anche per consentire sia di ampliare il potenziale bacino di imprese interessate, sia di valutare meglio l’efficienza e l’integrità del processo di appalto.

1.8.

Per il Comitato è fondamentale una forte azione comunitaria volta a favorire l’accesso ai mercati degli appalti dei paesi terzi sulla base di reciprocità, compresi i paesi in fase di adesione e i paesi partner della politica europea di vicinato, in condizioni di parità con le imprese nazionali.

1.9.

Secondo il CESE, le raccomandazioni della Commissione europea (CE) rivolte ai singoli Stati membri dovrebbero essere accompagnate da un forte impulso in campo formativo, rivolto a possibilità d’accesso a programmi e fondi strutturali, a standard tecnico-normativi di digitalizzazione, con l’adozione, a livello europeo, di un codice etico degli appalti.

1.10.

Il CESE raccomanda di promuovere l’inclusione e l’uso di misure di carattere sociale, come strumenti strategici per promuovere politiche avanzate in questo settore.

1.11.

Il CESE raccomanda lo studio delle possibilità di adottare un regime regolamentare comune, come 28o regime, per gli appalti transnazionali, al quale possano aderire, volontariamente, le stazioni appaltanti, con la garanzia di eguali procedure in tutto lo spazio economico europeo.

2.   Contesto e situazione attuale

2.1.

Gli appalti pubblici offrono un enorme mercato potenziale per prodotti e servizi innovativi se utilizzati in modo strategico per stimolare l’economia e sbloccare gli investimenti, in particolare attraverso il piano d’investimento per l’Europa, migliorare la produttività e l’inclusione e rispondere ai cambiamenti strutturali e infrastrutturali necessari per promuovere l’innovazione e la crescita.

2.2.

Una parte sostanziale degli acquisti e degli investimenti pubblici nell’economia europea viene spesa attraverso gli appalti pubblici: ogni anno, le autorità pubbliche dell’UE spendono circa il 19 % del PIL comunitario nell’acquisto di servizi, lavori e forniture.

2.2.1.

Purtroppo il 55 % delle procedure d’appalto viene effettuato sulla base del prezzo più basso, quale criterio d’assegnazione, non prestando quindi particolare attenzione a qualità, sostenibilità, innovazione e inclusività sociale.

2.3.

Nove progetti di infrastrutture su dieci, su larga scala, non sono realizzati in conformità alla pianificazione indicata dalle fasi d’esecuzione contrattuale del progetto, né agli importi messi in bilancio, né al calendario di scadenze previste e spesso con sovraccarichi di costo fino al 50 % (2).

2.4.

L’assetto normativo della materia degli appalti pubblici presenta tradizionalmente una fisionomia piuttosto articolata e complessa, cui si aggiunge un’estrema frammentazione dell’assetto istituzionale, dato che è gestito da una pluralità di attori, a livello centrale, regionale e settoriale, con compiti e funzioni non sempre chiaramente individuati.

2.5.

La gestione delle procedure di acquisto e d’investimento infrastrutturale richiede alle amministrazioni pubbliche, ai vari livelli, competenze particolarmente sviluppate che invece presentano diverse criticità, quali: disomogenee capacità di programmare e individuare tempestivamente gli strumenti e mezzi adeguati; scarsa professionalizzazione delle stazioni appaltanti; molteplicità di amministrazioni pubbliche in relazione ai capitoli di spesa gestiti; carenza di raccolte organiche di informazioni a supporto, con banche dati disomogenee, gestite da soggetti diversi spesso con insufficienti livelli di qualità e affidabilità.

2.6.

Tale complessità non è stata risolta appieno dal pacchetto appalti nel 2014.

2.7.

Nell’UE l’utilizzo di strumenti digitali a sostegno della gestione degli appalti pubblici è lenta: solo quattro Paesi vi hanno aderito, nel 2016 (3). Tale situazione evidenzia la necessità di un maggior utilizzo delle nuove tecnologie per semplificare e accelerare le procedure di aggiudicazione.

3.   Le proposte della Commissione

3.1.

Il pacchetto presentato oggi prevede quattro ambiti principali:

3.1.1.

definizione di settori prioritari da migliorare, per sviluppare un approccio strategico per gli appalti pubblici, incentrato su sei priorità;

3.1.2.

valutazione volontaria ex ante dei grandi progetti infrastrutturali con l’istituzione di un helpdesk, accompagnato da meccanismi di notifica e di scambio di informazioni, in grado di assistere le fasi iniziali di progetti con un valore stimato superiore a 250 milioni di EUR e per quelli di grande utilità per uno Stato membro, superiori a 500 milioni di EUR;

3.1.3.

raccomandazioni sulla professionalizzazione delle amministrazioni e degli acquirenti pubblici, per garantire che possiedano competenze professionali e conoscenze tecniche e procedurali necessarie al fine del rispetto della normativa e assicurare elevate qualità innovative e sostenibili ed il migliore value for money dell’investimento anche sotto il profilo di responsabilità sociale;

3.1.4.

orientamenti per una maggiore innovazione attraverso appalti di beni e servizi.

4.   Osservazioni generali

4.1.

Il Comitato accoglie con grande favore il nuovo pacchetto in materia di appalti pubblici e sottolinea quanto già espresso a suo tempo sulla necessità di «promuovere la qualità e l’innovazione negli appalti pubblici, di ridurre gli oneri burocratici superflui, di includere gli aspetti ambientali e sociali a favore della tutela dell’occupazione e delle condizioni di lavoro a vantaggio dei disabili e di altri gruppi svantaggiati», e di promuovere, accanto all’offerta economicamente più vantaggiosa, la possibilità per i servizi intellettuali di un’unica offerta, ritenuta migliore, anche se non meno cara.

4.2.

L’uso dei criteri ambientali e sociali consentirebbe di rendere gli appalti pubblici più intelligenti ed efficienti, di garantire una maggiore professionalizzazione, di aumentare la partecipazione delle PMI e delle imprese dell’economia sociale, di combattere il favoritismo, la frode e la corruzione e di promuovere gli appalti pubblici europei di carattere transfrontaliero (4).

4.3.

Il Comitato sottolinea in particolare l’importanza di un uso intelligente degli appalti pubblici per affrontare compiutamente le sfide globali quali i cambiamenti climatici e la scarsità di risorse o l’invecchiamento della società, sostenendo le politiche sociali, accelerando la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli aziendali più sostenibili e competitivi, consentendo alle PMI un migliore accesso a opportunità di appalto.

4.4.

Il CESE ritiene importante lo sviluppo su base volontaria di una sempre maggiore apertura degli Stati membri volta a: — garantire una più ampia diffusione degli appalti strategici con meccanismi volontari di valutazione ex ante per i grandi progetti infrastrutturali; — sviluppare lo scambio sistematico delle migliori prassi in materia di appalti strategici; — promuovere formule aggiornate per appalti verdi, sociali e innovativi.

4.5.

Per il Comitato è essenziale procedere con determinazione ad una forte professionalizzazione delle stazioni appaltanti, con una certificazione dei requisiti minimi obbligatori, attrezzandole con un quadro comune europeo di competenze tecniche ed informatiche che permetta un approccio comune in tutto il mercato interno europeo sulla base di un centro unico di competenze e di una banca dati interattiva.

4.5.1.

Data l’enorme importanza acquisita dagli aspetti sociali e ambientali negli appalti pubblici e il valore, nonché la garanzia, che la conformità a tali aspetti può comportare per il conseguimento degli obiettivi di inclusione sociale e di sostenibilità sociale e ambientale, il CESE propone e raccomanda che tutti i programmi di formazione rivolti a una maggiore professionalizzazione del personale coinvolto negli appalti pubblici comprendano contenuti specifici sulla legislazione in materia sociale e ambientale e, in particolare, sugli aspetti sociali e ambientali previsti dalla legislazione sugli appalti pubblici.

4.5.2.

L’inclusione di tali aspetti risponde alle nuove sfide tese ad utilizzare appieno le potenzialità per dare un contributo strategico agli obiettivi di politica orizzontale e a valori sociali quali l’innovazione, l’inclusione sociale e la sostenibilità economica e ambientale.

4.5.3.

Occorre quindi, secondo il CESE, garantire la rigorosa conformità a tali misure, qualora siano vincolanti, e promuovere una loro maggiore utilizzazione se si tratta di misure che le amministrazioni aggiudicatrici possono applicare su base volontaria. Il CESE chiede con forza una campagna per l’utilizzo degli standard tecnico-normativi in campo ambientale ISO 14000, sociali ISO 26000, SA 8000:2014, delle otto Convenzioni fondamentali ILO, della Convenzione ILO 155 (igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro), delle Convenzioni ILO 131, 1, 102 e, in campo gestionale/produttivo, delle UNI 11648:2016 sul project manager e delle ISO 9000 di qualità produttiva. Nell’applicazione di tali standard e delle specifiche tecniche delle nuove generazioni d’appalti, un grosso sostegno deve essere assicurato alle PMI e alle imprese dell’economia sociale, per evitarne l’esclusione e per alleviarne i costi.

4.5.4.

L’integrazione di criteri innovativi richiede, specie nei grandi progetti infrastrutturali, una visione strategica comune per scegliere gli acquisti sia sulla base di criteri qualitativi di costo/efficacia, sia per le gare d’appalto economicamente vantaggiose secondo un approccio che può includere criteri sociali, ambientali, e altri criteri quali quelli per l’economia circolare.

4.5.5.

Parimenti, data la sottoutilizzazione, da parte degli Stati membri, delle possibilità offerte dagli appalti pubblici di criteri e misure sociali come strumenti strategici per promuovere obiettivi sostenibili di politica sociale, si propone e si raccomanda di promuovere con decisione l’inclusione e l’utilizzazione di tali criteri e misure di carattere sociale sostenuti dalla normativa dell’UE sugli appalti pubblici.

4.5.6.

Il Comitato apprezza in particolare gli sforzi volti ad accrescere l’accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale ai mercati degli appalti e sottolinea che vi sono ancora molti ostacoli alla loro partecipazione.

4.5.7.

Secondo il CESE, sarebbe opportuno porre maggiormente l’accento sull’abolizione di tali ostacoli anche rafforzando il sistema dei ricorsi. Al riguardo è utile e necessario incoraggiare e legittimare organismi camerali e/o professionali per risolvere contenziosi in forma collettiva, per le imprese minori.

4.5.8.

Sarebbe opportuno realizzare un registro pubblico digitale degli appalti, anche per consentire di ampliare il potenziale bacino di imprese interessate e di valutare meglio l’efficienza e l’integrità del processo di appalto.

4.5.9.

Sarebbe inoltre importante l’avvio di progetti pilota per stimolare la partecipazione delle PMI tramite intermediari commerciali e mediatori d’innovazione, così come l’avvio di iniziative europee di progetti pilota di formazione a favore della professionalizzazione delle PMI europee per facilitare le conoscenze linguistiche e procedurali delle imprese minori nelle centrali di committenza.

4.6.

Il CESE sostiene con convinzione la promozione di appalti pubblici transfrontalieri congiunti, specie per progetti innovativi e reti infrastrutturali transnazionali, dando impulso alla partecipazione dell’impresa minore tramite intermediari commerciali e intermediari di innovazione, esigendo anche elevati livelli di qualità nel subappalto, il cui ricorso dovrebbe, comunque, essere contenuto.

4.7.

Il Comitato sottolinea l’importanza di una forte azione comunitaria volta a favorire l’accesso ai mercati degli appalti dei paesi terzi sulla base di reciprocità, compresi i paesi in fase di adesione e i paesi partner della politica europea di vicinato, in condizioni di parità con le imprese nazionali, sviluppando apposite clausole anche in ambito di accordi di libero scambio bilaterali e multilaterali.

4.8.

Il CESE è favorevole all’istituzione di un registro comunitario dei contratti accessibili al pubblico in piena interoperabilità con quelli nazionali, per una maggiore trasparenza in merito agli appalti aggiudicati e alle loro modifiche, nella piena salvaguardia dei dati sensibili e della protezione dei dati personali, attraverso la trasformazione digitale, con l’introduzione entro il 2018 dell’obbligatorietà degli appalti elettronici.

4.9.

Il Comitato ribadisce l’importanza di un dialogo strutturato con la società civile sulla base della disponibilità di dati aperti e trasparenti, per creare migliori strumenti di analisi per un’elaborazione delle politiche orientata alle esigenze e di sistemi di allarme e di contrasto alla corruzione, anche attraverso il miglior utilizzo del project financing.

4.10.

Occorre potenziare un meccanismo user-friendly di scambio di informazioni quale strumento di gestione della conoscenza, da utilizzare dalle autorità nazionali e dalle amministrazioni aggiudicatrici per la condivisione delle migliori prassi, l’apprendimento reciproco delle esperienze e la creazione di una piattaforma comunitaria su diversi aspetti relativi ai progetti.

4.10.1.

Occorre incrementare sensibilmente la formazione dei membri delle stazioni appaltanti.

5.   Il partenariato tra la Commissione europea, autorità regionali e nazionali e imprese: il meccanismo ex ante

5.1.

Il nuovo meccanismo ex ante proposto dalla CE può costituire, secondo il Comitato, uno strumento valido se mantenuto flessibile e su base volontaria e se prevede la possibilità di utilizzazione disgiunta delle tre componenti in cui si articola: — un helpdesk, — un meccanismo di notifica per progetti infrastrutturali oltre 500 milioni di EUR, — un meccanismo di scambio delle informazioni che devono poter essere utilizzati facilmente ed in modo indipendente per ogni progetto e nel pieno rispetto delle garanzie di confidenzialità.

5.2.

Per il CESE è importante che il modulo standard di notifica permanga semplice e snello e che la procedura elettronica garantisca la riservatezza delle informazioni sensibili.

5.3.

Secondo il CESE, il sistema helpdesk dovrebbe essere strutturato sotto forma di rete di sub-helpdesk a livello nazionale/regionale per garantire una assistenza di prossimità, appoggiandosi a reti come BC-NET e Solvit.

5.4.

Il meccanismo di scambio di informazioni dovrebbe garantire una banca dati interattiva, user-friendly e confezionata sulla base delle esigenze dell’utente, con un apposito comitato di indirizzo e verifica di rappresentanti delle stazioni appaltanti e delle imprese degli Stati membri.

5.5.

A proposito del meccanismo di valutazione ex ante, il Comitato sottolinea la necessità di renderlo attraente, attraverso il riconoscimento di un Label d’attestazione di conformità, come risultato della valutazione della CE.

6.   Un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici

6.1.

La raccomandazione rivolta dalla CE agli Stati membri è pienamente condivisibile. Tuttavia, allo scopo di assicurare un’architettura efficiente e coerente per la professionalizzazione degli appalti pubblici, il CESE avrebbe preferito che la Commissione adottasse una direttiva, invece di una semplice raccomandazione a carattere non vincolante.

6.2.

Secondo il Comitato, tali raccomandazioni potrebbero trovare un seguito adeguato a condizione che si realizzino:

6.2.1.

una iniziativa pilota di formazione congiunta delle professionalità dei vari attori pubblici e privati coinvolti nel processo d’appalto, partendo dai transfrontalieri, anche per definire la capacità e le competenze che ogni professionista degli appalti pubblici dovrebbe possedere;

6.2.2.

un mandato a CEN-Cenelec-ETSI per standard tecnico-normativi di digitalizzazione d’appalti per garantire trasparenza, accessibilità e piena interoperatività;

6.2.3.

per le PMI e per le imprese dell’economia sociale, un rapido avvio di progetti pilota per stimolarne la partecipazione tramite intermediari commerciali e mediatori dell’innovazione;

6.2.4.

l’accesso degli attori del processo d’appalto al programma Justice 2014-20 per la parte riguardante la formazione giudiziaria, compresa la formazione linguistica sulla terminologia legale, al fine di promuovere una cultura giuridica e giudiziaria comune in materia di appalti e d’apprendimento reciproco;

6.2.5.

l’inserimento tra gli assi di programmazione dei fondi strutturali, specie del Fondo sociale, di interventi di professionalizzazione congiunta degli attori degli appalti a livello nazionale, regionale e locale;

6.2.6.

il lancio di 300 borse di studio UE per la partecipazione a corsi pertinenti dell’European Institute of Public Administration di Maastricht e dell’Accademia di diritto europeo di Treviri;

6.2.7.

l’adozione di un codice etico degli appalti da parte degli attori dei processi d’appalto a livello europeo, nell’ambito di un dialogo con la società civile, allo scopo di assicurare anche il rispetto di alti standard sociali e ambientali.

6.3.

Il CESE auspica lo studio di un regime regolamentare, unico, aggiuntivo, per i grandi appalti transeuropei, da offrire quale ventottesimo regime alla libera adozione delle stazioni appaltanti, con pari condizioni e procedure, in tutto il mercato unico.

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(1)  Convenzioni fondamentali ILO, Convenzione ILO 155 (igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro) e le Convenzioni ILO 131, 1, 102.

(2)  http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf.

(3)  COM(2017) 572 final, cap. 2.

(4)  GU C 191 del 29.6.2012, pag. 84.

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/52

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che definisce i livelli di prestazione in materia di emissioni delle autovetture nuove e dei veicoli commerciali leggeri nuovi nell’ambito dell’approccio integrato dell’Unione finalizzato a ridurre le emissioni di CO2 dei veicoli leggeri e che modifica il regolamento (CE) n. 715/2007»

[COM(2017) 676 final — 2017/0293 (COD)]

(2018/C 227/07)

Relatore:

Dirk BERGRATH

Consultazione	Parlamento europeo, 5.2.2018 Consiglio, 9.2.2018
Base giuridica	Articolo 192, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	24.1.2018
Adozione in sessione plenaria	14.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	124/1/3

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie, in linea di principio, con favore le proposte della Commissione europea, in quanto rappresentano un compromesso equilibrato tra gli obiettivi della mobilità a impatto climatico zero, della capacità di innovazione dell’industria automobilistica europea, nonché del mantenimento di un’occupazione di qualità.

1.2.

Il CESE, in particolare, giudica molto impegnativo l’obiettivo intermedio di ridurre entro il 2025 le emissioni del 15 % rispetto al 2021, dal momento che le modifiche tecniche da apportare ai motori a combustione sono ai limiti di quanto consentito dalle tecnologie attuali. Il CESE si attende dalla Commissione un monitoraggio costante delle omologazioni di nuovi veicoli al fine di evitare che si continuino ad installare componenti non autorizzati. Sarà particolarmente difficile conseguire gli obiettivi di riduzione fissati per il 2025 per i veicoli commerciali leggeri, che presentano cicli di produzione e di sviluppo più lunghi. A giudizio del CESE, però, l’evoluzione del mercato verso veicoli a basse o zero emissioni o verso veicoli ibridi costituisce comunque un’opportunità.

1.3.

Il CESE accoglie con favore il miglioramento della vigilanza del mercato grazie alla misurazione e al monitoraggio del consumo reale di carburante in base all’obbligo da parte dei costruttori di montare dispositivi standardizzati sui veicoli nuovi.

1.4.

La transizione strutturale verso sistemi di propulsione alternativi, associata alla digitalizzazione, alla guida autonoma e ad altri elementi ancora, sarà accompagnata da cambiamenti decisivi nelle catene del valore del settore automobilistico. Il CESE accoglie con favore la posizione della Commissione, che intende stabilire in Europa la catena del valore della mobilità elettrica (Alleanza europea delle batterie), ma sollecita da essa un’azione più energica.

1.5.

Dalla velocità di questa transizione strutturale dipendono i rischi per i posti di lavoro e l’occupazione. Il CESE invita la Commissione ad accompagnare tale passaggio con una strategia industriale, visto che manca una valutazione completa dell’impatto sociale ed economico. Il CESE è contrario ai licenziamenti collettivi.

1.6.

Nella revisione intermedia prevista nel 2024 si dovrebbe verificare, secondo il CESE, in che misura gli obiettivi delle politiche in materia di clima, innovazione e occupazione sono stati raggiunti. Ciò dipende essenzialmente dal livello di sviluppo raggiunto dal mercato dei sistemi di propulsione alternativi nel 2024, dalla diffusione delle colonnine di ricarica e dal grado di ammodernamento e potenziamento delle reti elettriche per far fronte alla domanda supplementare identificabile di energia elettrica.

1.7.

Nell’ambito della revisione intermedia, il CESE chiede che si faccia il punto della situazione in materia di qualificazione, riqualificazione e formazione dei lavoratori, e venga condotta un’analisi aggiornata dei settori in cui è necessario un intervento (supplementare) per sviluppare ulteriormente le competenze e le qualifiche dei lavoratori dell’industria automobilistica ai fini della transizione strutturale.

1.8.

Il CESE è del parere che qualsiasi sanzione pecuniaria in virtù del regolamento vigente e di quello nuovo dovrebbe essere utilizzata per sostenere il settore e i suoi lavoratori nel passaggio verso prodotti a basse emissioni di carbonio. Dovrebbero essere rese disponibili risorse finanziarie supplementari per garantire ai lavoratori l’accesso al mercato del lavoro.

2.   Introduzione

2.1.

Nell’ottobre 2014 i capi di Stato e di governo dell’Unione europea (1) hanno assunto l’impegno vincolante di ridurre le emissioni prodotte dall’insieme delle attività economiche dell’UE di almeno il 40 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Questo obiettivo si basa su una serie di proiezioni su scala mondiale in conformità con le scadenze intermedie fissate nell’accordo di Parigi sui cambiamenti climatici (COP 21) (2). Molti paesi stanno attualmente adottando misure a favore di modalità di trasporto a basse emissioni, tra l’altro sotto forma di norme relative ai veicoli, spesso combinate con misure volte a migliorare la qualità dell’aria.

2.2.

In base all’obiettivo fissato nella strategia europea per una mobilità a basse emissioni, presentata nel giugno 2016, «entro la metà del secolo le emissioni di gas a effetto serra provenienti dai trasporti dovranno essere inferiori di almeno il 60 % rispetto al 1990 ed essere instradate saldamente su un percorso di avvicinamento allo zero» (3). Nella strategia si specifica inoltre che occorre ampliare il ricorso a veicoli a basse o a zero emissioni, al fine di conquistare una significativa quota di mercato entro il 2030 e conseguire quindi, a lungo termine, una mobilità a zero emissioni nell’UE.

2.3.

Come primo passo, la strategia è stata incorporata in un pacchetto legislativo presentato nel maggio 2017 (4) ed ha trovato attuazione, nel maggio 2017, nella comunicazione L’Europa in movimento — Un’agenda per una transizione socialmente equa verso una mobilità pulita, competitiva e interconnessa per tutti (5).

2.3.1.

Con tale comunicazione si perseguono gli obiettivi di migliorare la sicurezza stradale, promuovere sistemi di pedaggio più equi, ridurre le emissioni di CO2, l’inquinamento atmosferico, la congestione del traffico e gli oneri burocratici per le imprese, contrastare il lavoro in nero e, infine, garantire condizioni dignitose e periodi di riposo ai lavoratori.

2.3.2.

Nella comunicazione si precisa che l’UE vuole sviluppare, offrire e produrre soluzioni di mobilità, attrezzature e veicoli a basse emissioni, interconnessi e automatizzati della migliore qualità, e disporre delle infrastrutture di sostegno più moderne. Si sottolinea inoltre che, nell’ambito del processo di continua trasformazione del settore automobilistico, l’UE deve assumere un ruolo di leadership mondiale facendo tesoro dei grandi progressi già conseguiti.

2.4.

La proposta di regolamento in esame fa parte di un più ampio pacchetto mobilità (6) che comprende anche interventi sul lato della domanda a sostegno delle misure sul lato dell’offerta contenute nella stessa proposta. La direttiva 2009/33/CE relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada mira a stimolare il mercato dei suddetti veicoli. La modifica proposta della direttiva 2009/33/CE (7) assicura che la direttiva disciplini tutte le pratiche relative agli appalti pubblici e che fornisca segnali di mercato chiari e a lungo termine, con disposizioni semplificate ed efficaci. Essa dovrà inoltre migliorare il contributo del settore dei trasporti alla riduzione delle emissioni di CO2 e di inquinanti atmosferici, nonché la competitività e la crescita del settore stesso.

3.   La proposta di regolamento (8)

3.1.

Con la proposta di regolamento in esame, la Commissione europea intende conseguire gli obiettivi dell’accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, ridurre il costo del carburante per i consumatori, rafforzare la competitività dell’industria automobilistica europea e creare nuovi posti di lavoro. Il cammino verso la decarbonizzazione, tramite in particolare sistemi di propulsione alternativi, viene considerato come irreversibile.

3.2.

Grazie alla proposta, la Commissione prevede di conseguire una riduzione delle emissioni di CO2 pari a circa 170 milioni di tonnellate nel periodo 2020-2030, con un conseguente miglioramento della qualità dell’aria. Il prodotto interno lordo (PIL) dovrebbe crescere, da qui al 2030, di un importo che può arrivare a 6,8 miliardi di EUR, e si dovrebbero creare altri 70 000 posti di lavoro.

3.3.

La Commissione prevede, per il consumatore, un risparmio medio, al momento dell’acquisto di un’auto nuova, pari a 600 EUR nel 2025 e a 1 500 EUR nel 2030 (calcolato sull’intero ciclo di vita del veicolo). In tutto il territorio dell’UE, i risparmi sui costi del carburante dovrebbero ammontare a 18 miliardi di EUR l’anno, per un totale di 380 milioni di tonnellate di petrolio nel periodo 2020-2040.

3.4.

Gli elementi principali della proposta della Commissione in materia di emissioni di CO2 delle autovetture e dei veicoli commerciali leggeri sono i seguenti:

3.4.1.

Un ulteriore abbassamento del 30 % dei livelli obiettivo di riduzione delle emissioni di CO2 entro il 2030, in base ai livelli obiettivo, per il 2021, di 95 g/km per le autovetture e di 147 g/km per i veicoli commerciali leggeri entro il 2021 (base NEDC); un abbassamento del 15 % dei livelli obiettivo di emissioni di CO2, da fissare come obiettivo intermedio, per conseguire quanto prima possibile l’obiettivo generale (tra cui anche la certezza degli investimenti per l’industria).

3.4.2.

A decorrere dal 2021 i livelli di emissione saranno basati sulla procedura internazionale di prova per i veicoli leggeri (WLTP), applicabile dal 1o settembre 2017. Cambiando la procedura di prova, gli obiettivi per il 2025 e il 2030 sono espressi in quote percentuali.

3.4.3.

In linea di principio, il progetto è aperto a qualunque tipo di tecnologia. Si opera una distinzione tra i veicoli che non producono emissioni (a zero emissioni — ZEV) e veicoli con emissioni inferiori a 50 g CO2/km (a basse emissioni — LEV), in particolare i veicoli che al motore a combustione associano la propulsione elettrica (plug-in hybrid — PHEV). Per entrambi i tipi di veicolo è previsto un «livello di riferimento» (benchmark) del 15 % entro il 2025 e del 30 % entro il 2030. Il costruttore che superi questo livello di riferimento è ricompensato con un bonus di un massimo di 5 g/km sul suo valore obiettivo specifico. Per la determinazione di tale quota percentuale si tiene conto delle prestazioni dei veicoli in materia di emissioni, e i veicoli a emissioni zero contano di più rispetto ai veicoli a basse emissioni. Viceversa, un regime di penalizzazione (malus) non è previsto.

3.5.

Si prendono inoltre in considerazione le cosiddette innovazioni ecocompatibili, che non trovano riscontro nei test ufficiali di routine, con fino a un massimo di 7 g CO2/km. Una revisione di questo regime speciale è prevista per il 2025. A partire dal 2025, le apparecchiature di condizionamento d’aria più efficienti saranno per la prima volta considerate innovazioni ecocompatibili.

3.6.

In caso di superamento dei livelli obiettivo intermedi specifici, è prevista una sanzione di 95 EUR/g CO2/km per numero di veicoli. Il monitoraggio delle emissioni di CO2 dei veicoli di nuova immatricolazione si effettua tramite l’Agenzia europea dell’ambiente. I costruttori responsabili di meno di 1 000 nuove immatricolazioni l’anno sono esclusi dal campo di applicazione del regolamento in esame.

3.7.

Ad integrare la proposta di regolamento vi sono numerosi riferimenti ad attività di complemento, iniziative e priorità del programma. Merita a questo proposito citare la scheda informativa Driving Clean Mobility: Europe that defends its industry and workers, nella quale la Commissione osserva che, dal 2007 al 2015, nella ricerca in materia di batterie sono stati investiti 375 milioni di EUR, e che altri 200 milioni di EUR saranno erogati dal programma Orizzonte 2020 per il periodo 2018-2020. Si vuole così sostenere soprattutto la nuova generazione di batterie e presentare, all’inizio del 2018, una tabella di marcia per una «Alleanza europea delle batterie». L’obiettivo è quello di stabilire in Europa una catena del valore completa per la produzione di batterie (9).

4.   Osservazioni generali

4.1.

Il CESE accoglie, in linea di principio, con favore le proposte della Commissione, in quanto rappresentano un compromesso equilibrato tra diversi obiettivi. La proposta di regolamento costituisce un importante passo avanti verso una mobilità a impatto climatico zero, promuovendo nel contempo la capacità di innovazione dell’industria automobilistica europea, mantenendo un’occupazione di qualità elevata e consentendo una transizione graduale sul piano sociale verso nuovi modelli di produzione. L’obiettivo di ridurre le emissioni di CO2 del 30 % corrisponde all’obiettivo fissato per i settori non coperti dal sistema di scambio delle quote di emissioni (ETS) per il 2030.

4.2.

Con la sua proposta, l’UE introduce un nuovo capitolo sulla mobilità che i cittadini si mostrano sempre più inclini ad accettare. Essi hanno preso atto di questo cambiamento di mentalità anche alla luce della crisi del diesel. In tale contesto si collocano anche un cambiamento dei comportamenti in fatto di mobilità, il potenziamento dei trasporti pubblici e, da ultimo, l’obiettivo di sviluppare e attuare forme di trasporto onnicomprensive ed integrate.

4.3.

Il CESE giudica molto impegnativo l’obiettivo intermedio previsto per il 2025 di ridurre le emissioni del 15 % rispetto al 2021, dal momento che le modifiche tecniche da apportare ai motori a combustione sono ai limiti di quanto consentito dalle tecnologie attuali. Ciò vale in particolare per i veicoli commerciali leggeri, che presentano cicli di produzione e di sviluppo più lunghi. A tale riguardo, nel 2024 bisognerebbe fare il punto della situazione, per poi stabilire se gli obiettivi per il 2030 vadano mantenuti o possano essere ridefiniti. Di fronte all’attuale tendenza alla crescita del mercato di ZEV, LEV e PHEV, l’obiettivo intermedio rappresenta sì una sfida, ma realizzabile.

4.4.

Il CESE accoglie con favore il dispositivo integrativo che consente di rafforzare la vigilanza del mercato grazie alla misurazione e al monitoraggio del consumo reale di carburante in base all’obbligo a carico dei costruttori di montare dispositivi standardizzati sui veicoli nuovi. I dati rilevati saranno messi a disposizione non solo dei costruttori, ma anche di terzi indipendenti per le loro valutazioni. Ciò potrebbe essere considerato un equivalente funzionale della misurazione delle emissioni in condizioni reali di guida che, per motivi di comparabilità dei risultati delle prove, non è realizzabile.

4.5.

Il CESE rileva che l’approccio basato sulle emissioni allo scarico adottato nella proposta di regolamento, pur con tutti i suoi vantaggi, resta ancora limitatamente significativo. Ad esempio, la fabbricazione di veicoli e batterie e la generazione di elettricità causano emissioni di CO2, e queste ultime sono influenzate anche dalle prestazioni e dal comportamento di guida. Il CESE osserva inoltre che altri modi di trasporto, ad esempio l’aumento previsto del traffico aereo, potrebbero vanificare gli sforzi compiuti.

4.6.

Il CESE richiama l’attenzione sui propri lavori condotti riguardo ai temi dei cambiamenti strutturali dell’industria automobilistica verso sistemi di propulsione alternativi (verdi), della digitalizzazione e messa in rete, e della guida autonoma, con rischi potenziali per l’occupazione, dai quali si possono evincere tendenze verso nuove competenze. A tale proposito, il CESE raccomanda alla Commissione, a titolo di esempio, di predisporre un quadro giuridico e regolamentare che consenta il rapido utilizzo di regimi di sostegno nel corso del processo di ristrutturazione (10). L’attenzione va rivolta anzitutto ai fondi strutturali dell’UE, quali il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) e il Fondo sociale europeo (FSE). Si potrebbero anche prevedere progetti sul modello di Airbus.

4.7.

L’industria automobilistica europea occupa attualmente circa 2,3 milioni di lavoratori nella sola produzione di autoveicoli, e genera un valore aggiunto pari all’8 % del totale europeo. 10 milioni di persone trovano impiego in via indiretta in questo settore altamente innovativo, che finanzia il 20 % della ricerca industriale in Europa.

4.8.

L’UE è uno dei maggiori produttori mondiali di autoveicoli e rappresenta il principale investitore privato nella ricerca e lo sviluppo (R&S). Il settore è inoltre un leader mondiale in termini di innovazione dei prodotti, tecnologie di produzione, progettazione di alta qualità (premium), sistemi di propulsione alternativi ecc. Di conseguenza, nel 2016 un’autovettura su quattro a livello mondiale era prodotta in stabilimenti di assemblaggio europei; inoltre, l’industria automobilistica rappresenta il 4 % del PIL europeo (11).

4.9.

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di improntare a criteri sociali la trasformazione del settore automobilistico. La transizione strutturale verso sistemi di propulsione alternativi, associata alla digitalizzazione, alla guida autonoma e ad altri elementi ancora, sarà accompagnata da cambiamenti decisivi nelle catene del valore del settore automobilistico. Da un lato, si tratta di vedere quali componenti siano prodotti dagli stessi costruttori e quali, invece, siano acquistati presso terzi. Ad oggi, il valore aggiunto dei componenti elettronici è prevalentemente nelle mani dei fornitori; il mercato delle celle per batterie è ancora dominato dai produttori asiatici. Il CESE accoglie pertanto con favore la posizione della Commissione, che intende stabilire in Europa la catena del valore della mobilità elettronica (cfr., al punto 3.7, l’Alleanza europea delle batterie). Resta da stabilire quali saranno le caratteristiche tecnologiche della prossima generazione di celle per batterie e l’evoluzione nel tempo del rapporto prezzo/prestazioni. Il CESE raccomanda alla Commissione di effettuare un monitoraggio costante della situazione.

4.9.1.

La transizione che si cerca di realizzare, dai sistemi di propulsione tradizionali a combustione a quelli alternativi, produce una discontinuità strutturale. I cicli di produzione tradizionali devono subire importanti cambiamenti o essere sostituiti da nuove produzioni. Nei veicoli esclusivamente elettrici, tali cambiamenti riguardano il motore a combustione, il complesso sistema della trasmissione, l’impianto di scarico ed altri elementi ancora. A questi vanno aggiunti il motore elettrico e la batteria, ivi compresa la fabbricazione delle celle per le batterie. I singoli componenti incidono però in misura assai diversa sul valore aggiunto in fase di fabbricazione del veicolo, esercitando, di conseguenza, un impatto sull’occupazione e sui requisiti in termini di competenze.

4.9.2.

Uno studio realizzato dalla FEV, un centro di ricerca per le tecnologie nel settore dell’energia e dei motori a combustione (12), giunge alla conclusione che le auto alimentate a batteria — concepite come veicoli di classe media — generano costi di produzione pari a circa 16 500 EUR. I componenti più costosi sono il motore elettrico (800 EUR), l’elettronica di potenza (1 400 EUR) e la batteria (6 600 EUR). Solo per la batteria, responsabile del 40 % dei costi, il 70 % di tali costi è rappresentato dalla produzione delle celle. I veicoli elettrici sono molto meno complessi e richiedono, per la produzione, competenze quasi del tutto diverse da parte dei lavoratori: elettrotecnica/elettronica, elettrochimica, tecniche di rivestimento, gestione termica, sistemi di strumentazione e comando nel settore ingegneristico, conoscenza delle tecnologie ad alto voltaggio e dei principi attivi dell’elettricità, nonché dei comportamenti dei materiali, e altre conoscenze ancora in materia di montaggio e riparazione.

4.9.3.

Anche se la Commissione si aspetta effetti positivi per l’occupazione, esistono comunque dei rischi. In un recente studio condotto dall’istituto di ricerca applicata Fraunhofer IAO (13) si esaminano gli effetti quantitativi per l’occupazione a fronte di uno scenario che per il 2030 prevede una quota di mercato dei veicoli elettrici del 25 % e una quota di PHEV del 15 %, e che quindi si avvicina sostanzialmente alla proposta della Commissione. I primi risultati indicano che, nel periodo fino al 2030, andrà perso, nella migliore delle ipotesi, il 10-12 % circa dei posti di lavoro collegati alla produzione del gruppo propulsore nel contesto del cambiamento di tecnologia. Nella sola Germania verrebbero quindi soppressi tra 25 000 e 30 000 posti di lavoro. Quanto più ridotta sarà la quota effettiva di mercato dei PHEV, tanto maggiore sarà l’impatto negativo (con un calo dell’occupazione del 15-18 % nel caso di una quota di PHEV del 5 %). Lo stesso varrebbe nel caso di un abbandono accelerato della tecnologia diesel che, a causa della maggiore complessità degli stessi componenti forniti, ha un peso superiore del 30-40 % sull’occupazione rispetto ai componenti dei motori a benzina. A ciò si aggiungono, in parallelo, rischi per l’occupazione derivanti dagli effetti della digitalizzazione e della sempre maggiore localizzazione della produzione nelle grandi regioni del mondo.

4.9.4.

In generale, è prevedibile che questi effetti negativi si manifestino in modo asimmetrico nel tempo e nello spazio. Rispetto ai fornitori di componenti altamente specializzati, i produttori finali e i grandi fornitori sono maggiormente in grado di attenuare tali effetti ricorrendo all’innovazione e a nuovi modelli commerciali. Inoltre, nel caso delle nuove tecnologie e dei nuovi servizi, i posti di lavoro si situano maggiormente nelle grandi concentrazioni urbane e in misura minore nelle regioni periferiche, un aspetto questo che deve trovare riscontro nella progettazione dei relativi programmi quadro.

4.9.5.

Dalla velocità di questa transizione strutturale dipendono i rischi per i posti di lavoro e l’occupazione. Il CESE accoglie pertanto con favore la proposta della Commissione, che già dà certezza agli investimenti per l’industria e consente a quest’ultima di cominciare da subito ad avviare e preparare questo processo di transizione strutturale. Il CESE invita la Commissione ad accompagnare tale processo con una strategia industriale onde evitare ricadute negative sui lavoratori. I dialoghi tripartiti e bipartiti rivestono un’importanza fondamentale.

4.9.6.

Il CESE constata che i primi passi — seppur modesti — in questa direzione sono già stati compiuti, a giudicare dalle singole case automobilistiche che annunciano il lancio, entro il 2025, di nuovi modelli di veicoli elettrici e il loro progetto di partecipare ai parchi auto di nuova immatricolazione.

4.10.

Al fine di sostenere una decarbonizzazione del settore dei trasporti che sia sostenibile ed equamente distribuita a livello regionale, la Commissione prevede di mettere a disposizione 800 milioni di EUR, nell’ambito del meccanismo per collegare l’Europa, ai fini dell’introduzione di stazioni di ricarica interoperabili. Questa iniziativa dovrebbe generare ingenti investimenti pubblici e privati supplementari (attualmente i punti di ricarica operativi nell’UE sono 200 000, mentre ne servono 800 000). Un’ulteriore dotazione di 200 milioni di EUR sarà destinata alla creazione di un partenariato pubblico-privato ai fini dello sviluppo di batterie di nuova generazione. Infine, la Commissione intende promuovere i sistemi di propulsione alternativi stabilendo degli obiettivi per le amministrazioni pubbliche, come quello di considerare più che in passato, nei loro appalti, i veicoli a zero o basse emissioni.

4.11.

Il CESE è del parere che qualsiasi sanzione pecuniaria in virtù del regolamento vigente e di quello nuovo dovrebbe essere utilizzata per sostenere il settore e i suoi lavoratori nel passaggio verso prodotti a basse emissioni di carbonio. Allo stato attuale, solo una minoranza di costruttori automobilistici è a buon punto nel cammino verso il conseguimento degli obiettivi di riduzione fissati per il 2021.

4.12.

Se da un lato non si può non accogliere favorevolmente la ridotta dipendenza dalle importazioni di petrolio, dall’altro potrebbero sorgerne di nuove, come l’accesso alle materie prime (litio, cobalto e nichel da zone remote). Analogamente, il CESE auspica che sia garantito un approvvigionamento sufficiente di energia elettrica da fonti rinnovabili.

4.13.   Valutazione intermedia del regolamento

4.13.1.

Nel 2024 la Commissione effettuerà una revisione intermedia del regolamento, per verificare se il cammino intrapreso si mostri efficace.

4.13.2.

Dal momento che la transizione strutturale del motore a combustione verso sistemi di propulsione alternativi, nella prospettiva odierna, non è quantificabile, si dovrebbe innanzitutto considerare in che modo il mercato dei sistemi di propulsione alternativi si sarà sviluppato da qui al 2024, fino a che punto si sarà diffusa l’installazione di colonnine di ricarica (quale condizione imprescindibile) e in quale misura saranno state ammodernate e potenziate le reti elettriche per far fronte alla domanda supplementare identificabile di energia elettrica.

4.13.3.

Da questa analisi intermedia il CESE si attende informazioni su quanto è stato fatto in termini di qualificazione, riqualificazione e formazione dei lavoratori. In quali settori è necessario un intervento (supplementare) per sviluppare ulteriormente le competenze e le qualifiche dei lavoratori dell’industria automobilistica ai fini della transizione strutturale? In che misura le azioni previste (cfr. Consiglio europeo per le competenze nel settore automobilistico) riescono a garantire l’introduzione delle modifiche in termini di competenze richieste? In questo contesto il CESE ritiene che soprattutto i sindacati del settore debbano impegnarsi a portare avanti un dialogo tripartito in materia di politica industriale. Vanno inoltre rese disponibili le risorse necessarie per consentire ai lavoratori di continuare a rimanere sul mercato del lavoro.

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(1)  Conclusioni del Consiglio europeo del 24 ottobre 2014.

(2)  http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php.

(3)  COM(2016) 501 final.

(4)  GU C 81 del 2.3.2018, pag.. 95;. GU C 81 del 2.3.2018, pag.. 181; GU C 81 del 2.3.2018, pag. 188; GU C 81 del 2.3.2018, pag. 195.

(5)  COM(2017) 283 final.

(6)  COM(2017) 675 final, COM(2017) 647 final, COM(2017) 648 final, COM(2017) 652 final, COM(2017) 653 final.

(7)  COM(2017) 653 final.

(8)  Il presente capitolo si basa sui documenti COM(2017) 676 final e Proposal for post2020 CO2 targets for cars and vans (https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/proposal_en).

(9)  Commissione europea, Driving Clean Mobility: Europe that defends its industry and workers [Verso una mobilità pulita: l’Europa a difesa delle sue industrie e dei suoi lavoratori].

(10)  Relazione informativa CCMI/148 (punto 1.5).

(11)  Relazione informativa CCMI/148 (punto 2.1).

(12)  Frankfurter Allgemeine Zeitung del 16.12.2016 (FEV = Forschungsgesellschaft für Energietechnik und Verbrennungsmotoren).

(13)  Fraunhofer IAO 2017: ELAB 2.0 — Wirkungen der Fahrzeugelektrifizierung auf die Beschäftigung [Effetti dell’elettrificazione dei veicoli sull’occupazione], Stoccarda (risultati preliminari).

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28.6.2018

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/58

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a determinati aspetti dei contratti di vendita di beni, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2009/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 1999/44/CE del Parlamento europeo e del Consiglio»

[COM(2017) 637 final]

(2018/C 227/08)

Relatori:

Christophe LEFÈVRE Jorge PEGADO LIZ Lech PILAWSKI

Consultazione	Consiglio, 17.11.2017 Parlamento europeo, 13.11.2017
Base giuridica	Articoli 114 e 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sessione plenaria	15.2.2018
Sessione plenaria n.	532
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	160/5/13

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Le differenze esistenti in materia diritto dei contratti tra i vari Stati membri non incoraggiano i consumatori ad acquistare in altri paesi dell’UE.

1.2.

D’altro canto, la fiducia degli imprenditori nelle vendite transfrontaliere non è ancora migliorata. Secondo l’ultima indagine a livello di UE, il 58 % di tutti i dettaglianti esprime fiducia nella vendita online, e tuttavia, solo il 28 % si sente sicuro quando vende online in altri paesi dell’UE (1).

1.3.

Le posizioni adottate sia dal Parlamento europeo che dal Consiglio sulle proposte presentate dalla Commissione nel 2015 (2) per quanto riguarda la vendita di beni online e di persona dimostrano che, come sottolineato dal CESE nel suo parere riguardante tali proposte (3), le norme applicabili alla vendita di beni dovrebbero essere le stesse indipendentemente dal canale di vendita.

1.4.

Il CESE si compiace quindi che la proposta di direttiva modificata in oggetto estenda il campo di applicazione della proposta di direttiva relativa a determinati aspetti dei contratti di vendita online al fine di farvi rientrare la vendita «faccia a faccia».

1.5.

Il CESE invita tuttavia la Commissione a tenere conto, nella sua proposta, di una serie di raccomandazioni, ossia: a) la proposta non dovrebbe portare a una riduzione del periodo di garanzia in alcuni Stati membri, né alla creazione di una gerarchia di diritti; b) la possibilità di derogare al carattere imperativo della direttiva mediante semplice accordo tra le parti contraenti dovrebbe essere possibile soltanto se tale accordo garantisce l’autonomia e la protezione effettiva dei consumatori; c) la proposta dovrebbe consentire ai consumatori di agire direttamente in sede giudiziale contro il produttore; d) il criterio della sostenibilità (stock di pezzi di ricambio) dovrebbe essere incluso tra le disposizioni della direttiva; e) la proposta dovrebbe includere norme in materia di proroga della garanzia connessa al tempo di indisponibilità di un prodotto in riparazione o durante l’indisponibilità di un servizio; f) la proposta dovrebbe includere precisazioni sulla sicurezza delle piattaforme di pagamento o sulla corresponsabilità delle piattaforme di acquisto (Marketplace) in caso di frode o di attuazione della garanzia; g) il produttore e il venditore dovrebbero essere corresponsabili nelle situazioni in cui il consumatore sceglie di riparare o sostituire il bene, fatti salvi il diritto di regresso già previsto all’articolo 16 e l’obbligo di rivolgersi in via prioritaria al venditore; h) occorre chiarire l’articolazione e le disposizioni riguardanti il termine di 14 giorni per la restituzione e il rimborso.

1.6.

Infine, il CESE invita la Commissione a tenere conto delle osservazioni contenute nel presente parere.

2.   Oggetto e antecedenti della proposta modificata di direttiva

2.1.   Oggetto della proposta modificata di direttiva

2.1.1.

La proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio (4) è intesa a estendere il campo di applicazione della proposta di direttiva relativa a determinati aspetti dei contratti di vendita online e di altri tipi di vendita a distanza di beni al fine di farvi rientrare la vendita «faccia a faccia».

2.1.2.

La proposta dovrebbe facilitare progressi rapidi in un settore che è al centro delle strategie del mercato unico, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di giugno 2016.

2.1.3.

La proposta modificata, che si applica a tutti i tipi di vendita, mira allo stesso obiettivo e vi contribuisce ancora di più di quelle precedenti (5) in quanto risponde alle incertezze e agli effetti negativi derivanti dalle differenze nazionali in materia di diritto dei contratti.

2.1.4.

La proposta riveduta integra ed è conforme a una serie di atti legislativi già in vigore nell’UE, a carattere orizzontale o settoriale (6), nonché di proposte legislative attualmente all’esame.

2.2.   Breve sintesi delle proposte di direttive precedenti (7)

2.2.1.

Nelle sue proposte precedenti, la Commissione aveva giustificato la propria decisione di adottare due strumenti legislativi, affermando che la specificità del contenuto digitale avrebbe richiesto norme diverse da quelle applicabili agli altri prodotti.

2.2.2.

Con le due proposte, la Commissione intendeva conseguire cinque obiettivi: a) riduzione dei costi derivanti dalle differenze in materia di contratti; b) certezza del diritto per le imprese; c) incentivazione degli acquisti transfrontalieri online nell’UE; d) limitazione del danno subito in caso di contenuti digitali difettosi; e) un equilibrio generale tra gli interessi dei consumatori e quelli delle imprese, e miglioramenti nella vita quotidiana.

2.2.3.

Secondo la Commissione, le sue proposte creerebbero un equilibrio adeguato tra un elevato livello di tutela dei consumatori nell’UE e delle opportunità di affari nettamente incrementate.

2.3.   Il parere del CESE sulle proposte iniziali (8)

2.3.1.

Nel suo parere del 27 aprile 2016 il CESE aveva criticato la scelta di due direttive invece di una. In tal modo, la Commissione prevedeva un trattamento differente per la vendita di beni online e offline, con una conseguente mancanza di leggibilità, per i consumatori e gli imprenditori, al momento del recepimento nazionale.

2.3.2.

Il CESE sottolineava inoltre la mancanza di risposta a una serie di questioni che considerava essenziale armonizzare: la capacità dei minori di concludere contratti in ambito digitale, la definizione di categorie di clausole abusive specifiche per i contratti online (non previste dalla direttiva 93/13/CEE), la recente prassi del pulsante «paga ora» (pay now) e l’inclusione di una clausola tipo sulla coregolamentazione.

2.3.3.

Infine, il CESE ha ricordato che i suoi pareri sui diritti dei consumatori in ambito digitale sono stati tutti improntati all’orientamento fondamentale secondo cui i diritti riconosciuti nell’ambito di una vendita fisica faccia a faccia devono essere coerenti con il quadro della vendita online o a distanza, indipendentemente dalla forma della transazione digitale, e questo sempre al fine di rafforzare tali diritti e non di indebolirli.

2.3.4.

Le posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio nel corso dei dibattiti su queste proposte hanno confermato il punto di vista del CESE sulla necessità di evitare la frammentazione giuridica.

3.   Osservazioni generali

3.1.

La proposta modificata della Commissione presenta una serie di proposte e di opzioni in linea con i precedenti pareri del CESE, come la già citata opzione di un regime unico per la vendita di beni online e offline.

3.2.

Anche altre modifiche introdotte dalla nuova proposta meritano l’approvazione del CESE, in particolare: a) l’articolo 2 — introduzione del concetto di «produttore» e chiarimento relativo alla sostituzione di merci «senza spese»; b) l’articolo 8 — introduzione di un periodo di presunzione di difetto di conformità pari a quello della garanzia, in quanto la situazione contraria ridurrebbe in pratica il periodo di garanzia legale, dal momento che il consumatore, nella maggior parte dei casi, non ha la possibilità di dimostrare la non conformità del bene; c) vari miglioramenti e chiarimenti relativi alla terminologia giuridica utilizzata.

3.3.

Al contrario, il CESE ritiene che la possibilità, prevista all’articolo 18 della proposta, di derogare al carattere imperativo della direttiva mediante semplice accordo tra le parti contraenti, dovrebbe sussistere soltanto se l’accordo in questione consente di garantire una protezione effettiva e l’autonomia di decisione del consumatore.

3.4.

Inoltre, il CESE ritiene che la proposta modificata dovrebbe: a) includere regole che consentano al consumatore di agire direttamente in sede giudiziale contro il produttore in caso di difetto di conformità tra i beni e il contratto, come previsto da numerose legislazioni nazionali; b) integrare tra le sue disposizioni il criterio di durabilità, come il CESE ha chiesto a più riprese nei suoi pareri (9); c) prevedere un termine massimo per la riparazione (10) secondo le migliori pratiche della professione; d) obbligare i produttori a mantenere uno stock adeguato di pezzi di ricambio per la durata di vita media del bene, come previsto da varie legislazioni nazionali (11); e) inserire altre garanzie offerte dal venditore (marca/produttore/assicurazione di attrezzatura ecc.) per i beni e i servizi; f) includere nel contenuto obbligatorio della dichiarazione di garanzia informazioni dettagliate sul carattere oneroso o gratuito, sui costi e sulla forma di pagamento; g) stabilire che, in caso di trasferimento di proprietà del bene e del servizio, e in condizioni normali di uso, anche i diritti derivanti dalla garanzia sono interamente trasferiti; h) prevedere la responsabilità diretta e solidale del produttore e del venditore nei confronti del consumatore, nelle situazioni in cui il consumatore sceglie di riparare o sostituire il bene (fatti salvi il diritto di regresso già previsto all’articolo 16 e l’obbligo di rivolgersi in via prioritaria al venditore); i) prevedere la responsabilità solidale delle piattaforme online, escludendo i semplici intermediari, qualora il consumatore abbia acquistato i beni attraverso una piattaforma di acquisto (Marketplace) fatto salvo il diritto di regresso.

4.   Osservazioni particolari

4.1.   Articolo 1

4.1.1.

Il CESE chiede di conoscere i motivi dell’esclusione di cui al paragrafo 4 concernente i contratti di vendita di beni di seconda mano acquistati all’asta quando il consumatore abbia la possibilità di assistere personalmente alla vendita.

4.2.   Articolo 9

4.2.1.

Il CESE richiama le osservazioni formulate nel precedente parere (12), tenendo presente che con questa proposta, e limitando i diritti dei consumatori inizialmente al solo diritto di riparazione o di sostituzione, in alcuni Stati membri tali diritti saranno meno tutelati rispetto i regimi attualmente in vigore.

4.2.2.

Le disposizioni di cui al paragrafo 3, lettere b) e d), subordinano inoltre l’applicazione di tale regime a concetti indeterminati. L’espressione «impossibile», infatti, è a discrezione del venditore, e sarebbe pertanto opportuno sostituire questo termine con «tecnologicamente impossibile».

4.3.   Articolo 10

4.3.1.

Il CESE raccomanda di sottoporre l’eccezione di cui al paragrafo 1 alle stesse condizioni già illustrate nel precedente punto 3.3.

4.4.   Articolo 11

4.4.1.

Il CESE ribadisce ancora una volta che il diritto alla riparazione o sostituzione è limitato dalla facoltà, che spetta al venditore, di valutare se in una determinata situazione individuale e concreta l’esercizio di uno di tali diritti gli imponga costi sproporzionati, tenuto conto di tutte le circostanze.

4.5.   Articolo 13

4.5.1.

Il CESE reputa opportuno chiarire l’articolazione e le disposizioni riguardanti il termine di 14 giorni per la restituzione e il rimborso.

4.5.2.

Il CESE si chiede se la disposizione di cui al paragrafo 3, lettera (d), di questo articolo si applichi solo, come sembra evidente, ai casi di perdita e distruzione del bene.

4.6.   Articolo 14

4.6.1.

Il CESE chiede di mantenere il periodo di garanzia più lungo esistente in alcuni Stati membri, in quanto, in caso contrario, ciò rappresenterebbe un passo indietro per i diritti dei consumatori in tali paesi.

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(1)  Secondo l’analisi effettuata nel quadro del controllo dell’adeguatezza del diritto dei consumatori e del marketing dell’UE, il 46 % dei dettaglianti che utilizzano i canali di vendita a distanza ritiene che i costi connessi al rispetto dei vari principi di protezione dei consumatori e del diritto dei contratti costituiscano uno dei principali ostacoli alle vendite transfrontaliere. Per il 72 % dei consumatori, le differenze in materia di diritto dei consumatori in caso di prodotti difettosi sono molto importanti al momento di prendere decisioni riguardanti gli acquisti «faccia a faccia» in un altro paese dell’UE.

(2)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final.

(3)  GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57.

(4)  COM(2015) 635 final.

(5)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final. Parere del CESE GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57.

(6)  Cfr. in particolare la direttiva 2011/83/UE e i regolamenti (UE) n. 1215/2012 e (CE) n. 593/2008.

(7)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final.

(8)  GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57.

(9)  GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57, punto 4.2.5.4.

(10)  GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57, punto 4.2.5.7.

(11)  GU C 264 del 20.7.2016, pag. 57, punto 4.2.5.7.

(12)  GU C 264 del 20.7.2017, pag. 57.

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