11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/1

1.1

Il consumo collaborativo o partecipativo si estende a una serie sempre maggiore di comunità e città di tutto il mondo, che utilizzano le reti tecnologiche per fare di più con meno grazie ad attività come l’affitto, il prestito, lo scambio, il baratto, il regalo oppure condividendo prodotti su una scala che precedentemente non era immaginabile.

1.2

La sua incidenza economica (1) è accompagnata da una trasformazione concettuale del lavoro che farà del consumo collaborativo o partecipativo un’importante fonte potenziale di occupazione nei prossimi anni.

1.3

Ne consegue che il consumo collaborativo o partecipativo rappresenta un’integrazione innovativa e vantaggiosa sotto il profilo economico, sociale ed ecologico per l’economia della produzione e del consumo. Esso costituisce anche una soluzione alla crisi economica e finanziaria in quanto rende possibile lo scambio in caso di necessità.

1.4

La complessità e l’importanza dell’emergere del consumo collaborativo o partecipativo esigono che le istituzioni competenti affrontino, sulla base di studi specifici, il compito di regolare e disciplinare le pratiche che si sviluppano in tale settore, affinché possano essere stabiliti i diritti e i doveri di tutti i soggetti che vi operano. Il consumo collaborativo o partecipativo può, da un lato, provvedere alle necessità sociali nei casi in cui il suo approccio non sia commerciale e, dall’altro, contribuire in quanto attività lucrativa alla creazione di posti di lavoro in osservanza della legislazione fiscale, delle norme in materia di sicurezza, responsabilità, protezione del consumatore e di altre norme vincolanti.

1.5

La Commissione dovrebbe occuparsi del consumo collaborativo o partecipativo nel quadro del suo programma di lavoro, intervenendo in diverse fasi:

2.1

Il progressivo esaurimento del sistema attuale e la sua incapacità di soddisfare le richieste individuali e collettive dei cittadini rende conveniente l’emergere di alternative adatte alle necessità e alle sfide aperte da un futuro costituito dalle reti digitali.

2.2

Il presente parere d’iniziativa è in linea con quanto stabilito dalla strategia Europa 2020, che propone un consumo di beni e servizi conforme a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e, inoltre, capace d’incidere sulla creazione di posti di lavoro, la produttività e la coesione economica, sociale e territoriale. Inoltre vi sono altre strategie dell’UE che incidono in modo più o meno diretto sulla sfera del consumo collaborativo, ad esempio la comunicazione sul piano d’azione «Produzione e consumo sostenibili» e «Politica industriale sostenibile» (2), l’iniziativa sull’innovazione sociale in Europa e l’Agenda digitale per l’Europa.

2.3

Il consumo collaborativo o partecipativo può implicare un comportamento resiliente rispetto all’attuale situazione economica e finanziaria, e può offrire risposte alle crescenti incertezze causate dalla crisi. Esso può anche rappresentare un’opportunità per riprendere la strada di uno sviluppo sostenibile in campo economico, umano e sociale, nonché di uno sviluppo armonico con il pianeta in campo ambientale.

2.4

D’altra parte, gli eccessi dell’iperconsumo hanno contribuito a creare enormi disparità fra le regioni produttrici e quelle consumatrici aventi come conseguenza l’innaturale coesistenza di esclusione sociale e obesità, sprechi e precarietà. Il consumo collaborativo o partecipativo può rappresentare uno strumento di mercato complementare con cui rilanciare e rigenerare il mercato interno, risanandolo e rendendolo più equilibrato e sostenibile, a condizione di poter disporre di strutture fisse.

2.5

Di fronte alla patente insostenibilità della sovrapproduzione e dell’iperconsumo, il consumo collaborativo o partecipativo promuove valori cooperativi e l’esercizio della solidarietà. La rivista Forbes ha stimato recentemente che il flusso di redditi dovuti al consumo collaborativo supererà quest’anno i 3,5 miliardi di dollari, con una crescita superiore al 25 %.

2.6

Ciò è possibile in quanto l’offerta e il consumo sono concepiti non come un semplice possesso di beni, ma come l’accesso condiviso al loro utilizzo, per la soddisfazione di necessità reali e una realizzazione personale non tributaria del consumo simbolico e del perseguimento di esigenze indotte e create artificialmente.

2.7

Mentre i prodotti della società di consumo convenzionale sono pensati per la proprietà individuale, il consumo rapido e un’eliminazione prematura, la creazione di prodotti durevoli e destinati a un uso intensivo affinché possano essere utilizzati da diverse persone, oppure nel corso di tutta la vita dello stesso consumatore o utente, sono marchi di identità del consumo collaborativo o partecipativo, e contribuiscono a un comportamento più ecologico nei cicli di vita dei beni utilizzati. Le nuove tecnologie (peer to peer e reti sociali) mettono in risalto l’importanza della comunità virtuale e di quella reale.

2.8

Con la crisi economica si sta estendendo la tendenza a possedere meno, fare attenzione alle spese e tener conto della retribuzione percepita nel coprire o soddisfare le necessità, secondo il principio per cui al fine di godere del benessere non è necessario accumulare.

2.9

La questione affonda le radici nella relazione fra le persone che hanno bisogno di accedere a una risorsa e quelle che dispongono di tali risorse che rimangono però sottoutilizzate e che possono essere prestate, regalate, scambiate, affittate ecc. Questa relazione si basa su un sentimento di comunità, di condivisione e partecipazione fra gli utenti, in un contesto in cui la fiducia è il vincolo che consente di stabilire tali contatti, sviluppare un consumo alternativo e, alla lunga, mantenere le relazioni create. Tutto questo avviene necessariamente in un contesto di trasparenza, specie a livello finanziario, e di responsabilità delle piattaforme che promuovono il consumo collaborativo.

2.10

Al riguardo, il potere della collaborazione e la condivisione mediante la tecnologia tendono a cambiare il nostro modo di concepire la proprietà e le relazioni commerciali (3). Il prodotto non soltanto si vende ma si affitta, ridistribuisce o condivide, come avviene con i servizi.

2.11

I consumatori vogliono possedere meno ma avere maggiori benefici. I benefici razionali percepiti sono imperniati sulla riduzione e sugli aspetti pratici, ma gli aspetti emotivi forniscono un senso di autoaffermazione e di appartenenza (4). Offrendo alternative comode e spesso più economiche, con le iniziative di consumo collaborativo si ottimizzano le risorse già disponibili e si evita di fabbricare nuovi prodotti superflui. In definitiva, condividere è una pratica redditizia e sostenibile.

2.12

Basta riflettere sulla digitalizzazione dei contenuti (fotografie, musica, video, libri ecc.) per constatare che questa ha consentito a molte persone di rendersi conto che, spesso, ciò che si vuole non è il disco in quanto tale, bensì la musica che in esso è registrata. Accedendo al bene nel momento in cui se ne ha bisogno si può ottenere soddisfazione, ancor più se questo richiede una minore disponibilità o un minore utilizzo dello spazio personale.

2.13

La proposta del consumo collaborativo o partecipativo apre anche una soluzione a tutte le categorie più vulnerabili, in particolare alle famiglie in una situazione economica difficile o che, nelle attuali circostanze sociali, si sono trovate escluse dai canali convenzionali di accesso al credito per l’acquisizione dei beni loro necessari. Inoltre, il consumo collaborativo o partecipativo apre una nuova possibilità a coloro che, potendo accedere al mercato dei beni e servizi nella maniera tradizionale, scelgono deliberatamente di non farlo in conformità dei propri valori personali.

2.14

A partire dal 1999, il consumo sostenibile è stato riconosciuto dalle Nazioni Unite in quanto diritto fondamentale del consumatore, mentre i testi legislativi dell’Unione europea per la protezione dei consumatori, essendo precedenti a tale data, non contemplano tale diritto anche se sarebbe opportuno riconoscerlo, come ha già chiesto espressamente il CESE (5), mediante una modifica dei trattati che preveda il «principio di sviluppo di una politica del consumo [...] sostenibile».

Il CESE ha anche approvato dei pareri relativi all’economia verde (6) e un parere sull’obsolescenza programmata (7). Recentemente il Parlamento europeo, nella sua risoluzione sull’agenda dei consumatori, ha chiesto espressamente alla Commissione di occuparsi dell’argomento.

3.1

È abituale definire il consumo collaborativo o partecipativo come la maniera tradizionale di condividere, scambiare, prestare, affittare e regalare ridefinita attraverso la tecnologia moderna e le comunità.

Da questa definizione risulta che il consumo collaborativo o partecipativo non è affatto un’idea nuova, ma il riscatto di una pratica che si avvale della tecnologia moderna affinché il servizio sul mercato sia molto più efficiente ed estensibile. Allo stesso tempo, il consumo collaborativo o partecipativo deve sempre essere conseguenza di un’iniziativa propria e basarsi sulla partecipazione volontaria.

3.2

Esso rappresenta una terza ondata di Internet, in cui le persone si incontrano sulla rete per condividere cose al di fuori della rete stessa. Viene anche descritto, in modo molto azzeccato, in base alla sua funzione di mettere in circolazione tutto quello che esiste.

3.3

Appare chiaro che la genesi del consumo collaborativo o partecipativo ha tre precursori: la crisi economica (e di valori), l’espansione delle reti sociali e il comportamento collaborativo o partecipativo su Internet. Ciononostante, per il suo progresso nel contesto delle economie sviluppate, sono fondamentali i seguenti fattori: fiducia nel bene comune, capacità inutilizzata e tecnologia (8).

3.4

La fiducia tra sconosciuti è forse il punto critico per il successo del consumo collaborativo o partecipativo. Da parte sua, la tecnologia consente alle persone di accedere a servizi nel mondo virtuale (online) che le aiutano anche a creare connessioni nel mondo reale (offline) con un maggior grado di fiducia.

3.5

Per la condivisione delle risorse occorrono fiducia e buona reputazione, in particolare quando si tratta di attrarre nuovi utenti. Le iniziative di consumo collaborativo o partecipativo devono riuscire a far sì che le loro comunità risultino sicure.

3.6

In questo modo, si può prevedere che la condivisione online è un buon segno circa la propensione a condividere offline. Nel mondo offline, il modo più semplice di creare fiducia nei confronti della condivisione è limitare le dimensioni della comunità o ricorrere a un tipo di comunità esistente in cui si è già instaurato un certo grado di fiducia e affinità. Alcuni progetti di consumo collaborativo o partecipativo consentono di creare gruppi chiusi in cui coprire le necessità degli utenti e generare fiducia, dal momento che simili gruppi sono più facili da gestire.

3.7

Quando si crea un sentimento di comunità fra gli utenti del servizio si potenzia anche la fiducia nello stesso servizio e fra i suoi utenti. Questi ultimi vigileranno sulle proprie azioni e interazioni in modo da costruire e proteggere la propria reputazione, dal momento che quest’ultima è l’elemento che consente loro di interagire con la comunità e di utilizzare il sistema, come succede in tutti i mercati.

3.8

Per quanto riguarda i rischi, è impossibile eliminarli completamente. In ogni caso, le piattaforme che agevolano gli scambi devono assicurarsi che i loro componenti conoscano tali rischi e dispongano delle informazioni sufficienti per gestirli in modo efficace.

3.9

D’altra parte, la tecnologia rappresenta un fattore essenziale per ottimizzare la localizzazione delle risorse, aggregare gruppi di persone con interessi comuni e costruire comunità. Le tecnologie mobili e in tempo reale aumentano la velocità e la comodità sia nell’aggiungere informazioni sulla localizzazione sia per facilitare un sistema di pagamento semplice qualora sia necessario.

3.10

Per quel che concerne la concezione del flusso del servizio, gli sforzi dovranno tuttavia essere orientati a far sì che questo sia accessibile e di facile uso, promuovendo un rapporto di vicinanza e fiducia tra gli utenti e con il fornitore del servizio stesso, mettendo a disposizione misure di sicurezza sufficienti e rassicuranti e raccogliendo le esperienze degli utenti per stabilire banche della reputazione grazie alle banche dati centralizzate adeguate.

3.11

Quest’ultimo aspetto della reputazione acquista una particolare importanza in quanto catalizzatore di trasformazioni di tipo economico e sociale. Di fatto, si è stimato che il «capitale di reputazione» (9) potrà fungere da seconda moneta, il cui valore è rappresentato da un’offerta di fiducia. Si potrebbe argomentare che questo capitale di reputazione si sta trasformando nell’elemento fondamentale dell’economia del XXI secolo, nella misura in cui significa coniugare la potenza antica del passaparola con la capacità «virale» di una società in rete.

3.12

I cittadini stanno già esprimendo le proprie esigenze e i propri interessi comportandosi e consumando in modo più logico e trasparente, includendo fra i propri criteri d’acquisto elementi di marcato carattere sociale e aggiungendo con la propria partecipazione un contenuto emotivo alle decisioni che prendono.

3.13

In pratica, il consumatore impegnato presta la propria influenza e il proprio sostegno a una marca, partecipando attivamente al successo dell’iniziativa condivisa, il che consolida e rafforza ulteriormente il processo.

3.14

In sintesi, si tratta di riformulare l’equazione: credito + pubblicità + proprietà individuale = iperconsumo, che riflette lo spirito del XX secolo, con un’altra, che si propone di rappresentare il secolo attuale: reputazione + comunità + accesso condiviso = consumo collaborativo o partecipativo.

3.15

Il consumo collaborativo condivide numerosi obiettivi delle politiche dell’Unione, specie la politica del mercato interno, ad esempio l’obiettivo di incrementare l’efficienza delle risorse o di fare progressi in termini di innovazione sociale, creando occupazione e benessere economico. Molte nuove imprese impegnate nel consumo collaborativo operano sul territorio dell’Unione, e per questo motivo il continente può diventare una «incubatrice» di modelli innovativi di transazione, capace di creare uno sviluppo economico maggiormente sostenibile.

3.16

Dato che il consumo collaborativo costituisce un cambiamento di rilievo sul piano economico, sociale e culturale, la Commissione deve rimuovere gli ostacoli che potrebbero frenare a livello europeo lo sviluppo di queste attività, definendo un quadro regolamentare che crei certezza a lungo termine nel settore.

4.1

Esiste già un ampio spettro di proposte ed esperienze di consumo collaborativo o partecipativo a livello globale le quali rendono evidente che un altro modo di consumare non solo è possibile ma consente di contribuire, in buona misura, a migliorare il mondo in cui viviamo e, ancor più importante, a preservare quello delle generazioni future.

4.2

In risposta alla crisi economica sono apparse, ad esempio, piattaforme per la compravendita di vestiti da sposa e relativi accessori di seconda mano, per l’accoglienza in casa, l’affitto di veicoli o di abiti di gala, anche per quanto riguarda capi di alta moda o accessori di lusso, nonché comunità i cui utenti indicano un incarico, come montare un mobile o ritirare un pacco, e il prezzo che offrono alla persona disposta ad effettuarlo.

4.3

Un esempio paradigmatico del valore del consumo collaborativo o partecipativo è fornito dall’elevato numero di apparecchi e utensili di cui non si fa mai un uso frequente malgrado il prezzo pagato per acquistarli oppure, in modo del tutto analogo, dal sottoutilizzo dei beni o dalla mancata ottimizzazione del rendimento derivato dal loro utilizzo o dal godimento integrale delle loro prestazioni. Basti pensare a esempi tipici, come acquistare un trapano per utilizzarlo solo venti minuti in tutta la propria vita, oppure comprare un’automobile affinché stia più tempo parcheggiata che in movimento.

4.4

Il 55 % degli europei desidera un consumo sostenibile, anche se significa pagare di più. Le intenzioni dei consumatori per gli anni a venire nei confronti dei modi di consumo alternativi si ripartiscono come segue (10):

4.5

Anche se il consumo collaborativo o partecipativo comprende iniziative molto diverse, tutte hanno in comune, come già detto, il fatto di agevolare il rapporto fra quanti dispongono di risorse sottoutilizzate e quanti hanno bisogno di quelle stesse risorse. Tale caratteristica è illustrata al meglio dal fatto che si tende a parlare di fabbricare prodotti più ecologici: in realtà, è ancor più ecologico fare un uso ottimale dei prodotti di cui già si dispone.

4.6

Il consumo collaborativo presenta effetti diretti, ad esempio un minor consumo di risorse, emissioni limitate di CO2 o una maggiore richiesta di prodotti di buona qualità visto che sono destinati al prestito, alla locazione o alla riparazione; esso promuove un design ecocompatibile per consentire a più utilizzatori di sperimentare un prodotto, favorisce la sostenibilità e il ripetuto adeguamento di prodotti compatibili alle esigenze personali, migliora l’interazione sociale, lo sviluppo delle comunità e la fiducia tra i cittadini e infine favorisce l’accesso dei consumatori a basso reddito a prodotti di alta qualità. Il consumo collaborativo può avere anche altri effetti indiretti.

4.7

Dal punto di vista del diritto dell’Unione europea, il concetto più vicino a quello di consumo collaborativo o partecipativo sarebbe la prestazione di un servizio ai sensi dell’articolo 57 del TFUE, ma si aprono numerosi interrogativi. Nell’ambito del consumo collaborativo, tuttavia, occorre fare una distinzione tra le attività senza fini di lucro e le attività destinate a creare un utile. Solo queste ultime meritano l’attenzione del legislatore europeo.

4.8

Al fine di mettere ordine nella crescente eterogeneità delle iniziative che fanno capo al concetto di consumo collaborativo o partecipativo, vanno considerati quattro settori dell’economia della condivisione: da consumatore a consumatore (C2C), da consumatore a consumatore passando per un’impresa (C2B) da impresa a consumatore (B2C) e da impresa a impresa (B2B).

4.9

D’altro canto, si propone una categorizzazione secondo tre sistemi (11): sistemi basati sul prodotto, mercati di redistribuzione e stili di vita collaborativi.

4.10

Come è possibile constatare, qualunque ambito della vita quotidiana può essere oggetto di consumo collaborativo o partecipativo (12):

4.11

In genere, basterebbe individuare quali beni, conoscenze e servizi presentino una capacità inutilizzata e possano essere condivisi in un quadro favorevole allo sviluppo del consumo collaborativo o partecipativo come quello che riunisce una situazione economica di debolezza persistente, una domanda crescente di sviluppo etico e sostenibile e una vita quotidiana in cui i cittadini sono sempre più interconnessi. Tutte queste condizioni sono presenti al momento attuale.

5.1

Per i motivi su esposti, si esorta la Commissione europea a adottare misure di protezione dei consumatori affinché, a partire dagli studi necessari, possano essere elaborate le iniziative qui descritte.

5.2

Qui di seguito si passano in rassegna in modo schematico le linee di azione che si ritiene debbano far parte di una strategia per uno sviluppo ordinato del consumo collaborativo o partecipativo, in quanto misure a sostegno, integrazione e supervisione della politica di protezione dei consumatori portata avanti dagli Stati membri:

http://www.collaborativeconsumption.com/directory/

http://www.consumocolaborativo.com/directorio-de-proyectos/

http://consocollaborative.com/1704-100-sites-de-consommation-collaborative.html

http://collaboriamo.org/

http://www.kokonsum.org/plattformen

http://www.gsara.tv/~ouishare/.

11.6.2014   

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Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/9

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene necessario ribadire l’importanza del contrasto all’economia sommersa e al lavoro non dichiarato, in parallelo e in sinergia con l’attenzione dedicata dalla Commissione europea, da istituzioni specializzate come Eurofound e da altre organizzazioni internazionali, a cominciare dalla Banca mondiale.

1.2

Il CESE, di fronte alla grave crisi economica che persiste in Europa, evidenzia l’effetto negativo di tali fenomeni in termini dinamici sulla crescita dimensionale delle imprese e sulle opportunità di innovazione e di miglioramento del capitale umano. L’emersione delle imprese e dei lavoratori sommersi rappresenterebbe anzi un fattore della ripresa economica e porrebbe le basi per un più duraturo sviluppo.

1.3

Sebbene si tratti di politiche di competenza degli Stati membri (SM), è ampiamente riconosciuto che un efficace contrasto passa anche per un sistematico scambio di informazioni, dati e valutazioni a livello europeo, in modo da realizzare il coinvolgimento e la cooperazione delle autorità incaricate e delle parti sociali coinvolte.

1.4

Per la sua natura, il CESE rappresenta quindi il luogo ideale dove favorire e incentivare la condivisione di strumenti, politiche e buone prassi, per intervenire sia sui fattori economici che sul contesto culturale e sociale, nell’ambito della strategia definita dall’Unione europea (UE) per il contrasto all’occupazione irregolare e all’evasione fiscale, fondata sull’inclusione nel mercato del lavoro formale.

1.5

In primo luogo, il CESE considera determinante una valutazione quantitativa e qualitativa di tali fenomeni, fortemente eterogenei nei diversi Stati membri (SM), e dei loro effetti negativi economici e sociali, che a loro volta incidono in maniera differenziata negli SM sulla base delle diverse condizioni strutturali e di contesto. Senza dati e informazioni coerenti nei diversi SM perde vigore la strategia di contrasto, che ha bisogno sia di misure volte a misurare l’estensione del problema che di valutazioni sull’impatto delle politiche perseguite.

1.6

Di conseguenza, il CESE propone di superare il problema metodologico nelle stime della dimensione e dell’evoluzione dell’economia sommersa e del lavoro non dichiarato, tuttora incomplete e non condivise, utilizzando il metodo basato sulle rilevazioni della forza lavoro condotte in maniera omogenea in tutti gli SM. Questo metodo è sviluppato in particolare dall’Istituto italiano di statistica, e quindi testato in un paese particolarmente esposto a tali fenomeni, peraltro con ampia eterogeneità regionale.

1.7

Il principale elemento di eterogeneità riguarda l’estensione dell’economia sommersa, che in alcuni SM e in alcune regioni arriva al 30 % del prodotto complessivo, rappresentando non tanto un problema residuale, quanto piuttosto una parte integrante del loro sistema produttivo. Pertanto il CESE ribadisce la necessità di attivare un mix differenziato di politiche di contrasto — articolate nei diversi territori, nei diversi settori produttivi e per le diverse tipologie di lavoro coinvolte — in maniera da affrontare adeguatamente gli specifici fattori non solo economici, ma anche culturali e sociali che alimentano l’economia sommersa e il lavoro non dichiarato.

1.8

Le parti sociali possono contribuire a far emergere il sommerso, soprattutto nelle aree dove non rappresenta un semplice escamotage per risparmiare sui costi di produzione, ma appare come parte integrante del tessuto produttivo. Le politiche di contrasto richiedono, infatti, l’attivazione di network tra attori europei, nazionali e locali, consapevoli del problema e capaci di promuovere azioni per rendere il sommerso non più conveniente. Ciò è possibile penalizzando chi lo pratica con misure efficaci di deterrenza e incentivandone l’emersione con azioni preventive e curative, probabilmente più utili nell’attuale crisi economica.

1.9

Nei territori il CESE si fa promotore dell’attivazione di osservatori sul sommerso a livello regionale, con rappresentanti dei datori di lavoro, dei sindacati e delle autorità pubbliche competenti, allo scopo di studiare il problema e la sua evoluzione nel tempo, identificarne le caratteristiche prevalenti, valutare le più efficaci misure di intervento e monitorarne la concreta attuazione.

1.10

Il CESE richiede di non limitare il contrasto al sommerso entro i confini dell’UE, ma anche di applicare la responsabilità sociale d’impresa alla mancanza degli standard minimi di lavoro decente in paesi terzi che effettuano subforniture verso l’UE. Si tratta di una pratica che non solo danneggia la concorrenza tra imprese, ma che si espone all’utilizzo di lavoro minorile e mette a rischio l’incolumità di tali lavoratori, quando le stesse misure basilari di sicurezza vengono ignorate, come accaduto recentemente nel crollo di una fabbrica in Bangladesh.

2.1

Nell’ambito della strategia Europa 2020 dell’Unione europea (UE) — volta a raggiungere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva — agli orientamenti per gli Stati membri (SM) in materia di politiche economiche vengono associati e integrati orientamenti per le politiche a favore dell’occupazione, tra cui il contrasto all’economia sommersa e al connesso lavoro non dichiarato, irregolare o informale, che rimangono di competenza degli SM (1). Il concetto generico di economia sommersa raggruppa diverse attività, da quelle legali realizzate illecitamente a quelle illegali. Il lavoro non dichiarato è definito come «qualsiasi attività retribuita lecita di per sé ma non dichiarata alle autorità pubbliche, tenendo conto delle diversità dei sistemi giuridici vigenti negli SM. Detta definizione (…) abbraccia attività disparate che vanno dai servizi informali rivolti alle famiglie al lavoro nero delle persone che soggiornano illegalmente; restano però escluse le attività criminali» (2).

2.1.1

Il sommerso incide sul corretto funzionamento delle attività produttive e sulla qualità della forza lavoro, ostacolando le politiche economiche, sociali e di bilancio orientate alla crescita, e mettendo in discussione gli sforzi per il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi economici e occupazionali stabiliti nella strategia Europa 2020. Gli effetti negativi si aggravano di fronte all’impatto sociale e occupazionale della crisi economica, che riduce le opportunità di lavoro e mette a rischio le prospettive di profitto e di reddito per imprese e lavoratori.

2.1.2

Negli ultimi anni è infatti cresciuta l’attenzione, nel quadro della Strategia europea per l’occupazione (SEO), verso questi fenomeni (3), affrontati sia direttamente che all’interno di considerazioni più generali sulla necessità di riforme nel mercato del lavoro, oltreché in relazione a temi collaterali quali l’immigrazione illegale nell’UE e il lavoro dignitoso nei paesi terzi.

2.1.3

In particolare, l’economia sommersa e il lavoro non dichiarato sono elementi del Pacchetto Occupazione promosso nell’aprile 2012, dell’Analisi Annuale della Crescita 2012 e 2013, e di Raccomandazioni a parecchi SM in merito al contrasto dell’occupazione irregolare e dell’evasione fiscale. Nel Programma di lavoro della Commissione (4), tra le iniziative legislative da realizzare entro il 2014, vi è la «Piattaforma europea per contrastare il lavoro in nero» per migliorare la collaborazione tra le autorità coinvolte negli SM, diffondere le migliore pratiche e individuare alcuni principi comuni.

2.2

Un elemento cruciale viene ravvisato nella partecipazione delle organizzazioni datoriali e sindacali al processo decisionale: «Le parti sociali svolgono un ruolo importante sul piano nazionale nella definizione delle norme del mercato del lavoro» (5). In parallelo, quindi, anche il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha discusso e favorito l’evoluzione delle politiche europee contro l’economia sommersa e il lavoro non dichiarato, approvando due pareri nel 1999 e nel 2005 (6).

2.2.1

Con il primo parere il CESE valutò positivamente la strategia di contrasto fondata sull’inclusione nel mercato del lavoro formale e su un mix di politiche adattabili ai diversi contesti normativi e produttivi degli SM. Furono altresì evidenziati alcuni elementi di ambiguità o di sottovalutazione in merito alla definizione di lavoro non dichiarato, alla distinzione tra chi è costretto a rimanere sommerso e chi sceglie deliberatamente di non regolarizzarsi, al peso degli oneri amministrativi e fiscali per le piccole e medie imprese e l’artigianato, alla gestione degli immigrati irregolari, alla regolazione delle nuove forme di lavoro, all’eterogeneità dell’insieme dei lavoratori non dichiarati, alla possibile inefficacia di alcune misure di contrasto previste.

2.2.2

Il secondo parere fu adottato dal CESE nel 2005 di propria iniziativa (7), ribadendo le criticità già evidenziate nel parere precedente e aggiungendo ulteriori elementi. Tra essi vi sono il miglioramento degli incentivi per regolarizzare l’occupazione, la riduzione degli adempimenti burocratici nella creazione di nuove imprese, un’attenzione specifica alle lavoratrici a basso salario, la promozione di campagne informative ed educative per imprese e lavoratori, l’implementazione di un sistema efficace di controlli e sanzioni come disincentivo, l’attenzione agli standard di lavoro nei paesi terzi, il legame con la disoccupazione.

3.1

Il sommerso deriva non solo da costi percepiti come eccessivi (in particolare del lavoro), e non è quindi solo finalizzato all’illecita riduzione dei costi di produzione a seguito di frode fiscale e previdenziale. Riguarda anche la volontà di sottrarsi al rispetto della regolazione e degli standard di lavoro (salario minimo, orario massimo, sicurezza, certificazioni). Sono escluse dal ragionamento le attività criminali e quelle legali ma condotte da operatori non autorizzati, mentre vi rientrano i lavori informali occasionali in ambito familiare o di vicinato, che però hanno generalmente un’accettazione sociale maggiore.

3.1.1

La complessità del fenomeno fa sì che la forza lavoro coinvolta riguardi fattispecie molto diverse (8): autonomi che scelgono di non regolarizzarsi, dipendenti non coperti dalla sicurezza sociale o senza contratto o pagati in parte «fuori busta», coadiuvanti familiari, lavoratori che non dichiarano il secondo o il terzo lavoro, immigrati irregolari, lavoratori senza standard minimi di lavoro dignitoso in paesi terzi che effettuano subforniture verso l’UE.

3.2

La necessità di contrastare seriamente l’economia sommersa e il lavoro non dichiarato deriva dai loro molteplici effetti sia sulle imprese che sui lavoratori, nonché sul bilancio pubblico:

3.3

Il processo di globalizzazione economica e i cambiamenti socio-demografici creano peraltro — almeno potenzialmente — più spazio per l’economia sommersa e il lavoro non dichiarato, per cui le politiche di contrasto devono poter evolvere di conseguenza, adattandosi alle mutate condizioni e affrontando i fenomeni emergenti. Si fa riferimento alla maggiore domanda per servizi familiari e di cura, alla riduzione delle forme di lavoro standard e alla crescente flessibilità dei rapporti contrattuali, all’aumento del lavoro autonomo e delle esternalizzazioni, al rafforzamento dei gruppi societari multinazionali. Ciò richiede una maggiore attenzione alle definizioni normative, agli strumenti di monitoraggio e controllo, alle forme di coordinamento internazionale.

3.4

Dal punto di vista statistico le attività sommerse sono parte integrante del PIL, e richiedono adeguate metodologie per essere stimate. Informazioni affidabili e comparabili nell’UE su dimensione e struttura sono però difficili da avere, per almeno tre motivi: i) la natura di fenomeni non direttamente osservabili per definizione; ii) la molteplicità degli orientamenti negli SM che danno luogo a differenti normative nazionali; iii) l’utilizzo di metodologie diverse di calcolo. Ovviamente approcci diversi comportano quantificazioni diverse, che possono divergere in misura molto significativa anche all’interno dello stesso paese (cfr. tabella 1). Solitamente, i valori pubblicati da fonti nazionali ufficiali risultano sottostimati rispetto alle elaborazioni degli studiosi e delle organizzazioni internazionali.

3.4.1

Esistono tre tipologie di valutazione della dimensione del sommerso, che possono peraltro essere applicate a oggetti di analisi diversi (valore aggiunto o occupazione):

3.5

Uno studio a livello europeo ha raccomandato come una base utile per produrre stime omogenee e comparabili tra gli SM la metodologia indiretta sviluppata dall’Istituto nazionale di statistica in Italia, costruita sui dati ampiamente accessibili e affidabili degli input di lavoro (10). Con un orizzonte di medio periodo, ciò potrebbe fornire all’UE una base comune e condivisa di analisi, confronto e valutazione, non dipendente dalle elaborazioni di centri studi od organizzazioni esterne.

3.6

Allo stato attuale, informazioni comparabili per tutti gli SM provengono sia da modelli econometrici sull’economia sommersa che da indagini campionarie dirette sulla quota di forza lavoro (dipendente e autonoma) occupata in maniera informale, da cui si ottengono risultati in parte contrastanti poiché analizzano dimensioni diverse (cfr. tabella 2). Inoltre solo pochi SM hanno rilevazioni nazionali periodiche del fenomeno.

3.6.1

Il metodo econometrico rileva valori massimi in alcuni SM centro-orientali (fino a punte superiori al 30 % in Bulgaria), elevati nel Sud, intermedi nel resto dell’Europa centro-orientale e nei paesi nordici, minimi negli SM continentali e anglosassoni (11).

3.6.2

Il metodo diretto registra invece un quadro più variegato, con valori massimi nel Sud (in particolare Cipro e Grecia), ma anche in Irlanda e Polonia, e valori minimi in alcuni SM centro-orientali, nordici e continentali (12).

4.1

L’impatto della crisi e delle politiche di austerità non è chiaro a priori. Dal lato dell’offerta, la recessione dovrebbe incentivare la riduzione anche illecita dei costi di produzione per compensare la riduzione dei profitti e dei redditi, a fronte di una maggiore disponibilità dei disoccupati di accettare lavoro non regolare. Ma dal lato della domanda si riducono le opportunità di lavoro per le persone a bassa qualificazione, perché si consuma e si investe meno in settori come le costruzioni, il commercio, gli alberghi e la ristorazione, i servizi familiari.

4.1.1

In effetti, l’evidenza empirica non è conclusiva (13). L’evoluzione recente appare uniformemente discendente secondo i modelli econometrici, salvo un lieve incremento nel 2009 nel pieno della crisi economica, ma con un rapido successivo recupero tra il 2010 e il 2012 (cfr. tabella 3). Dalle indagini dirette risulta invece un quadro più contrastato, con alcuni SM che mostrano una riduzione dell’occupazione informale per i lavoratori dipendenti e altri che al contrario registrano un aumento dell’elusione per gli autonomi.

4.2

Oltre alla dimensione, anche la struttura dell’economia sommersa e del lavoro non dichiarato varia nei diversi SM, a causa delle difformità sia nella struttura produttiva che nei sistemi di welfare state (14). Le tipologie di lavoratori maggiormente coinvolte in tali fenomeni — se già normalmente presentano condizioni economiche peggiori rispetto alla media — subiscono di più la loro contrazione in recessione e vedono ridotte le proprie prospettive di reddito (15).

4.3

Quindi le dinamiche dell’economia sommersa e del lavoro non dichiarato — soprattutto a seguito della crisi — non incidono sulla forza lavoro in maniera omogenea né tra i diversi SM né all’interno delle singole economie. Di tale effetto eterogeneo è necessario tenere conto nel disegno delle politiche di contrasto all’economia sommersa e nell’attivazione delle politiche sociali anticicliche.

4.4

Tenuto conto della complessità e della multidimensionalità dell’economia sommersa e del lavoro non dichiarato, vi è condivisione sulla necessità di un mix di strumenti di contrasto, tra la deterrenza tramite controlli e sanzioni e gli incentivi al rispetto delle normative. Il CESE sostiene la crescente importanza nel corso degli ultimi anni delle misure preventive e curative volte a evitare i fattori alla base dell’economia sommersa o a incentivarne l’emersione, probabilmente più utili per contribuire all’uscita dalla crisi economica (16) (cfr. tabella 4).

4.5

Generalmente vengono proposte diverse misure che intervengono su dimensioni differenti:

4.6

Tutte le misure hanno tuttavia un obiettivo comune: per le imprese rendere i costi in termini di sanzione economica e di reputazione sociale maggiori dei potenziali benefici derivanti dalla frode o dall’irregolarità, e quindi meno conveniente il rischio; per i lavoratori far sì che il lavoro regolare sia più remunerativo rispetto a quello non dichiarato, in termini di reddito mensile e di prospettive future. Ciò richiede necessariamente forme di accompagnamento alla trasformazione del lavoro non dichiarato in occupazione regolare.

—

2013 ILO Working Document «Labour Inspection and Undeclared Work in the EU».

—

Database e rapporto Eurofound del 2013 «Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008»

—

«Pacchetto occupazione 2012»: Comunicazione della Commissione «Verso una ripresa fonte di occupazione».

—

Comunicazioni della Commissione del 2012 e 2013 «Analisi annuale della crescita».

—

Raccomandazioni specifiche per paese 2012 e 2013.

—

2012 PROGRESS Mutual Learning Programme peer review su «Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment».

—

Comunicazione della Commissione del 2010 «Un'agenda per nuove competenze e per l'occupazione: Un contributo europeo verso la piena occupazione», COM(2010) 682 final.

—

Decisione del Consiglio 2010/707/UE del 21 ottobre 2010 sugli orientamenti per le politiche per l'occupazione degli Stati membri".

—

Comunicazione della Commissione del 2007 «Rafforzare la lotta al lavoro sommerso», COM(2007) 628 final.

—

Survey Eurobarometro speciale del 2007 sul lavoro non dichiarato.

—

Comunicazione della Commissione "Risultati della consultazione pubblica sul Libro verde della Commissione «Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo», COM(2007) 627.

—

Libro verde su «Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo», COM(2006) 708.

—

2010 «Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work» (Regioplan study).

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/15

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) invita le istituzioni dell’UE a riconoscere che l’articolo 9 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità costituisce di per sé un diritto umano e che, pertanto, la sua piena attuazione deve tradursi nella messa a punto, tramite misure giuridiche e politiche, delle condizioni necessarie per consentire alle persone con disabilità di avere accesso a tutti gli ambienti e aspetti della vita. Tale diritto è fondamentale affinché esse possano godere pienamente dei diritti civili e politici nonché dei diritti sociali, economici e culturali. L’accessibilità apporta benefici all’intera società.

1.2

Il CESE invita tutte le istituzioni, tutti gli organismi politici e tutte le agenzie dell’UE, compreso lo stesso Comitato, a preparare, in consultazione con il movimento europeo dei disabili, un piano concreto per garantire l’accessibilità, tra l’altro, delle loro sedi, siti web e documenti.

1.3

Il CESE riconosce l’accessibilità come condizione basilare per la sostenibilità e la sua dimensione sociale, per la lotta contro la povertà e l’emarginazione e per la promozione della coesione sociale.

1.4

Il CESE riconosce che sono stati compiuti importanti passi avanti in settori come i trasporti e le telecomunicazioni (ad es. l’Agenda digitale); tuttavia, occorrono ulteriori interventi, anche nell’ambito del mercato interno.

1.5

Il CESE riconosce che la mancanza di accessibilità costituisce una discriminazione già di per sé e sottolinea pertanto che l’UE dovrebbe mettere a punto una legislazione antidiscriminazione; invita il Consiglio a sbloccare la proposta di direttiva COM(2008) 426 final recante applicazione del principio di parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale (articolo 19 del TFUE).

1.6

Il CESE invita la Commissione europea (CE) a rispettare l’impegno assunto da tempo presentando un Atto europeo in materia di accessibilità giuridicamente vincolante.

1.7

Il CESE invita il Parlamento europeo e il Consiglio dell’UE a portare a termine l’attuale proposta di direttiva relativa all’accessibilità dei siti web degli enti pubblici in linea con il parere del CESE sul tema Accessibilità dei siti web degli enti pubblici  (1) e in accordo con il Forum europeo per le disabilità.

1.8

Il CESE invita le istituzioni dell’UE a trovare un accordo sull’inclusione di condizionalità ex ante obbligatorie relative all’accessibilità e alla disabilità nell’attuale regolamento recante disposizioni comuni in materia di fondi strutturali, nonché negli strumenti di assistenza esterna e negli altri strumenti di finanziamento.

1.9

Il CESE ritiene che la crisi e le conseguenti misure di austerità non debbano essere utilizzate dall’UE e dagli Stati membri come pretesto per mettere a rischio l’accessibilità in quanto diritto umano.

1.10

Il CESE osserva che, nel realizzare l’accessibilità come diritto umano, si dovrebbe tenere conto dei seguenti principi fondamentali: la libertà di scelta e di movimento, la vita indipendente, l’accomodamento ragionevole, la partecipazione, la progettazione universale e gli obblighi preventivi.

1.11

Il CESE esorta l’UE e gli Stati membri a istituire meccanismi di monitoraggio ed esecuzione con la partecipazione delle organizzazioni rappresentative delle persone con disabilità.

1.12

Il CESE sottolinea che i seguenti settori di intervento dell’UE dovrebbero avere una dimensione di accessibilità: la capacità giuridica, la partecipazione politica, l’occupazione, gli aiuti di Stato, i trasporti, l’istruzione, l’accesso a beni e servizi, la ricerca, la politica estera e le politiche abitative.

1.13

Il CESE ritiene che le istituzioni dell’UE, nel dare attuazione alle disposizioni della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, dovrebbero includere l’accessibilità nei seguenti strumenti: la normalizzazione, l’armonizzazione, i requisiti tecnici, gli incentivi alle imprese, le politiche sindacali e i contratti collettivi.

1.14

Il CESE fa rilevare che le strategie di sensibilizzazione rappresentano uno strumento essenziale per ottenere il rispetto dell’accessibilità come diritto umano da parte della società, compresi i cittadini stessi e soggetti di rilievo quali gli istituti scolastici e i mass media, alla luce dell’articolo 8 della Convenzione.

1.15

Il CESE è dell’avviso che l’accessibilità dovrebbe essere inserita nei programmi di studio delle discipline scientifiche (ad es. architettura, ingegneria, informatica, ecc.).

1.16

Il CESE ritiene che gli strumenti statistici esistenti siano insufficienti a sostenere l’attuazione dell’accessibilità come diritto umano, e invita quindi Eurostat a garantire lo sviluppo di tali strumenti.

1.17

Il CESE ribadisce il proprio impegno, espresso nei precedenti pareri, a favore della creazione di un comitato direttivo per il monitoraggio dell’attuazione della Convenzione.

2.1

L’approccio alla disabilità in termini di diritti umani implica che l’UE, come parte della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, e tutti i cittadini hanno la responsabilità di costruire una società in cui tutti gli esseri umani, incluse le persone con disabilità, possano godere dei diritti civili, politici, economici, sociali e culturali.

2.2

La definizione di «persona con disabilità» fornita dalla Convenzione sostiene e rafforza l’approccio alla disabilità in termini di diritti umani: «per persone con disabilità si intendono coloro che presentano durature menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali che in interazione con barriere di diversa natura possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su una base di uguaglianza con gli altri».

2.3

L’UE ha allegato alla decisione relativa alla conclusione della Convenzione un elenco di competenze di cui l’accessibilità è parte integrante. La Convenzione è l’unico Trattato in materia di diritti umani concluso finora dall’Unione europea.

2.4

Il rapporto mondiale sulla disabilità (2011), presentato dall’Organizzazione mondiale della sanità e dalla Banca mondiale, sottolinea che l’ambiente edificato, l’informazione e le comunicazioni sono spesso inaccessibili alle persone con disabilità (2).

2.5

L’accesso all’ambiente fisico e ai trasporti pubblici è una condizione necessaria per la libertà di movimento delle persone con disabilità, garantita dall’articolo 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e dall’articolo 12 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (ICCPR). Allo stesso modo, l’accesso all’informazione e alle comunicazioni è considerato come il presupposto della libertà di opinione e di espressione, garantita dall’articolo 19 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e dall’articolo 19, paragrafo 2, dell’ICCPR (3).

2.6

Al punto di contatto della Convenzione (situato presso la Commissione europea) spetta un ruolo fondamentale nell’attuazione della Convenzione, ruolo che va esercitato in modo molto proattivo.

2.7

Il 29 ottobre 2012 il Consiglio dell’UE ha approvato la creazione di un quadro per tutelare, promuovere e controllare l’attuazione della Convenzione, composto dal Mediatore europeo, dalla commissione per le petizioni del Parlamento europeo, dall’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali, dal Forum europeo per le disabilità e dalla CE.

2.8

Il CESE plaude al pieno coinvolgimento del Forum europeo per le disabilità in tale quadro e sottolinea la necessità di un’intensa partecipazione della società civile alle sue attività.

2.9

La Convenzione ONU riconosce l’accessibilità come diritto negli articoli 9, 3 e 21.

2.10

Gli articoli della Convenzione relativi all’accessibilità stabiliscono un proprio importante programma giuridico/politico che non può essere preso in considerazione isolatamente: l’accessibilità deve quindi essere considerata come un fattore che consente e agevola l’esercizio di tutti gli altri diritti civili, economici, sociali e culturali.

2.11

Negli ultimi anni il legislatore dell’UE ha dedicato maggiore attenzione al tema dell’accessibilità, che è stata così inclusa, tra le altre cose, in settori quali gli appalti pubblici, i fondi strutturali e altri strumenti di finanziamento, i diritti dei passeggeri, il settore delle norme tecniche (specifiche tecniche di interoperabilità — passeggeri a mobilità ridotta) e l’occupazione. Si tratta di un passo avanti molto importante, tenuto conto dell’invecchiamento della popolazione europea.

2.12

Adottando la strategia europea sulla disabilità (SED), il principale strumento politico specificamente dedicato a tale fenomeno, l’UE ha stabilito degli obiettivi concreti in questo settore. In tale contesto la Commissione si è impegnata a presentare misure giuridicamente vincolanti per garantire l’accessibilità, tra cui figurano l’accessibilità dei siti web e l’Atto europeo in materia di accessibilità (4).

2.13

L’Agenda europea del digitale costituisce un valido modello per l’introduzione di strategie politiche generali, pur comprendendo anche azioni specifiche volte a garantire l’accesso per le persone con disabilità. I progressi raggiunti in materia di accessibilità avranno ricadute positive sulla società e l’economia in generale, creando nuovi posti di lavoro e apportando valore aggiunto. La piena attuazione dell’Agenda dovrebbe dare vita a un’Europa digitale senza barriere per le persone con disabilità.

2.14

È necessario avvalersi del potenziale dell’accessibilità per il mercato interno, dato che in questo modo si migliorerà la mobilità transnazionale in Europa agevolando al contempo la mobilità dei lavoratori e delle persone con disabilità. Inoltre, occorrerebbe garantire l’accesso ai programmi di apprendimento permanente. Le strategie europee per l’occupazione dovrebbero tenere conto anche della necessità di mantenere i posti di lavoro e di riqualificare le persone colpite da disabilità nel corso della vita lavorativa.

2.15

La strategia Europa 2020 avrebbe potuto adottare un approccio più completo alla disabilità che includesse l’accessibilità e il coinvolgimento delle persone con disabilità e delle organizzazioni che le rappresentano. L’assenza di indicatori globali per la disabilità in tale strategia, infatti, si è tradotta nella mancanza di attenzione, di informazioni e di risorse destinate alla disabilità. La creazione di posti di lavoro rappresenta la strategia fondamentale per garantire l’inclusione sociale.

2.16

Il CESE sottolinea come ci sia ancora molto da fare al riguardo, e accoglie pertanto con favore la proposta di direttiva, presentata dalla CE, sull’accessibilità dei siti web degli enti pubblici.

2.17

Il CESE invita la Commissione a rispettare l’impegno di proporre, senza ulteriori ritardi o rinvii, un Atto europeo in materia di accessibilità che sia giuridicamente vincolante.

2.18

La crisi economica sta avendo un impatto drammatico sull’esercizio dei diritti umani delle persone con disabilità, anche per quanto riguarda l’accessibilità. I livelli di accessibilità si deteriorano e, di conseguenza, le società diventano meno accessibili. Si fa rilevare che, sebbene tutte le famiglie siano colpite dalla crisi economica, quest’ultima produce effetti sproporzionati nelle famiglie con minori disabili (5).

2.19

L’UE deve dotarsi di un programma specifico per garantire l’accesso dei minori con disabilità a tutti gli ambienti e aspetti della vita.

2.20

L’Europa ha bisogno di crescita inclusiva, e l’accessibilità è una condizione basilare per la realizzazione della sostenibilità, segnatamente per quanto attiene all’attuazione della sua dimensione sociale, per la lotta contro la povertà e l’emarginazione e per la promozione della coesione sociale attraverso l’inclusione delle persone con disabilità.

3.1

Il CESE ritiene che la nozione di «accessibilità come diritto umano» debba essere trasformata in un concetto politico e operativo. Essa si applica infatti all’intera società e non soltanto alle persone con disabilità.

3.2

Il CESE sottolinea che il diritto all’accessibilità come diritto umano, anche in riferimento a un programma politico, dovrebbe essere inteso in due modi:

3.3

Il CESE riconosce gli orientamenti della Convenzione tesi a mettere a punto la nozione di accessibilità, e ritiene che la definizione delle politiche in questo settore dovrebbe:

3.4

Il CESE sostiene la necessità di garantire una vita indipendente (in termini di vita nella comunità e integrazione) come indicato nell’articolo 19 della Convenzione, sulla base di tre azioni principali:

3.5

Il CESE osserva che le persone con disabilità devono poter esercitare la libertà di scelta in modo indipendente e autonomo, su un piano di parità rispetto agli altri.

3.6

Il CESE prende atto del Global Report on living and being included in the community  (6), realizzato da Inclusion International, in cui si afferma che alle persone con disabilità intellettuali sono negati i diritti di base in materia di accessibilità, come il possesso delle chiavi di casa, il diritto di accedere ai servizi commerciali, il diritto di decidere dove fare una passeggiata o di andare al parco giochi con i compagni di scuola.

3.7

Il CESE riconosce che il ricovero obbligato in istituto rappresenta una gravissima violazione dei diritti umani, infelice conseguenza dello sviluppo dei servizi sociali in Europa rispetto ad altre aree del mondo, e che tale fenomeno riguarda tutti gli Stati membri dell’UE indipendentemente dal loro tenore di vita. Alle strategie di deistituzionalizzazione deve fare seguito lo sviluppo di servizi alternativi a livello di comunità, poiché, in assenza di servizi, non possono esservi miglioramenti: le persone con disabilità diventano dei senzatetto.

3.8

Il CESE ritiene che per «barriera» debba intendersi un ostacolo non soltanto fisico, ma anche di carattere attitudinale e legislativo, come pure relativo alle politiche, ai comportamenti, alle abitudini, alla mancanza di consapevolezza e alla discriminazione culturale. Il CESE sottolinea che l’eliminazione di queste barriere porta vantaggi alla società nel suo complesso.

3.9

Il CESE osserva che si dovrebbe prestare maggiore attenzione al riconoscimento della lingua dei segni e di altre forme di comunicazione per i non udenti, come pure agli strumenti di conversione del parlato in testo per le persone con deficit uditivi. Dovrebbero anche essere messi a punto dei dispositivi che garantiscano la produzione di documenti in caratteri Braille e software di lettura dello schermo per i non vedenti, come pure materiale informativo di facile lettura per persone con disabilità intellettive e comportamentali.

3.10

Il CESE fa rilevare come la segnaletica, informazioni e comunicazioni accessibili, i servizi di assistenza, orientamento e movimento all’interno e tra gli edifici siano fondamentali per molte persone con disabilità, specialmente per quelle che soffrono di affaticamento cognitivo.

3.11

Il CESE osserva che, nell’analisi dell’accessibilità come diritto umano, occorre tenere conto di due strumenti fondamentali:

3.12

Il CESE ritiene che la progettazione universale dovrebbe essere un principio guida per garantire pieno accesso alla società. Tale principio deve essere trasformato in un requisito operativo nel processo di elaborazione delle politiche, per esempio includendolo negli articoli di un regolamento (7). È necessario che la progettazione generale sia accompagnata dalla messa a punto di tecnologie e dispositivi di sostegno complementari.

3.13

Il rispetto degli obblighi preventivi in materia di accessibilità può apportare enormi benefici alle persone con disabilità, anticipando le loro esigenze ancora prima che si manifestino. Dal punto di vista di un prodotto o servizio, ciò richiederà di tenere conto di tali potenzialità nella fase di progettazione.

3.14

Andrebbe tracciata una distinzione tra, da un lato, l’obbligo di garantire l’accesso a tutti gli oggetti, le infrastrutture, i beni, i prodotti e i servizi di nuova progettazione, costruzione e produzione, e, dall’altro, l’obbligo di rimuovere le barriere e di assicurare l’accesso all’ambiente fisico esistente, ai trasporti, all’informazione e alle comunicazioni nonché ai servizi aperti al pubblico. Gli Stati parti sono tenuti a ottemperare ad entrambi gli obblighi, ma mentre il primo aspetto è da attuare gradualmente, per quanto concerne la rimozione delle barriere esistenti gli Stati dovrebbero stabilire dei calendari definiti e fissi, e stanziare risorse adeguate (8).

3.15

Il CESE osserva che l’assistenza personale (che comprende l’assistenza da parte di persone e animali, come menzionato nella Convenzione) è un’azione mirata fondamentale per garantire che le persone con disabilità possano esercitare tutta una serie di diritti.

3.16

Il CESE riconosce che la non discriminazione è uno strumento fondamentale per assicurare il rispetto dei diritti umani. Essa, tuttavia, non è sufficiente se non è accompagnata da altri strumenti come le azioni positive e la normalizzazione, come pure dalla formazione e dalla promozione dei diritti delle persone con disabilità presso datori di lavoro, ingegneri civili, architetti, giuristi, economisti, ecc.: tali attività di formazione dovrebbero essere incluse nei loro programmi di studio. Il CESE ritiene necessario fare progressi sul fronte della proposta di direttiva COM(2008) 426 final, attualmente abbandonata, recante applicazione del principio della parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale (basata sull’articolo 19 del TFUE).

3.17

Non sarà possibile pervenire a un’attuazione fondamentale degli obblighi in materia di accessibilità in quanto diritto umano in assenza di una partecipazione reale e significativa delle organizzazioni di persone con disabilità all’attuazione degli articoli 4, paragrafo 3, e 33 quando si affrontano i problemi di accessibilità. Tale partecipazione può essere assicurata se le organizzazioni di persone con disabilità ricevono le risorse finanziarie necessarie per sviluppare la loro attività di sostegno. Il CESE chiede che il programma Diritti fondamentali, che sostituirà il programma Progress, garantisca lo stesso livello di sostegno finanziario alle organizzazioni generali e specifiche delle persone con disabilità.

3.18

Il CESE evidenzia che il grado in cui le persone con disabilità godono dei diritti umani differisce tra le zone rurali e urbane, e che questo squilibrio andrebbe affrontato tramite interventi efficaci a livello nazionale e regionale.

3.19

Le imprese e i datori di lavoro dell’UE dovrebbero includere l’accessibilità nelle loro politiche in materia di diversità e promuovere la creazione di piani per la diversità.

3.20

Il CESE riconosce l’impatto dell’accessibilità sulla coesione sociale, e le strategie dell’UE in materia di sostenibilità dovrebbero quindi comprendere l’accessibilità come modo per attuare i loro obiettivi.

3.21

Il CESE rileva che le donne con disabilità subiscono delle limitazioni nell’esercitare i loro diritti, anche nel campo della salute, dell’inclusione sociale, dell’istruzione e dell’occupazione. Tali limitazioni si traducono in un peggioramento delle condizioni di vita, in problemi di salute, disoccupazione e povertà. Lo stesso vale per altre persone vulnerabili portatrici di disabilità, come i minori, gli anziani e le persone che necessitano di elevati livelli di assistenza, che subiscono gravi restrizioni all’esercizio dei loro diritti.

3.22

Il CESE sottolinea che i giovani di oggi rappresentano il futuro, e che occorre creare delle condizioni di accessibilità per permettere ai giovani con disabilità di esercitare pienamente i loro diritti. Il CESE invita l’UE a garantire che le sue politiche per la gioventù comprendano una specifica dimensione di sostegno ai giovani con disabilità.

4.1

Il CESE osserva che, a seguito della conclusione della Convenzione da parte dell’UE, qualunque iniziativa politica/giuridica proporzionata dell’UE va analizzata nella prospettiva di garantire alle persone con disabilità una vita indipendente, una piena partecipazione e l’eliminazione delle barriere e degli ostacoli. Questo concetto deve avere un impatto sulle vigenti normative UE, alcune delle quali specificate nella dichiarazione sulle competenze.

4.2

Il CESE ritiene che il mercato interno dovrebbe essere sviluppato in modo da garantire che tenga conto della disabilità, della normalizzazione e dell’armonizzazione dell’accessibilità: sarebbe un modo per ammodernare il mercato interno stesso e renderlo più competitivo e inclusivo nell’economia globale. Un’economia della disabilità esiste.

4.3

Il CESE chiede che venga elaborata un’agenda dell’UE fondata su due elementi:

4.4

Il CESE ritiene che l’accessibilità sia un diritto fondamentale che necessita di un programma politico specifico; invita quindi la Commissione a presentare una proposta relativa a un’agenda sui diritti in materia di accessibilità nel quadro della definizione delle sue politiche.

4.5

Il CESE chiede che si analizzino i seguenti ambiti dal punto di vista dell’accessibilità come diritto umano:

4.6

Il CESE esorta a lanciare azioni concrete nei seguenti ambiti, dal punto di vista dell’accessibilità come diritto umano: prevenzione degli effetti della crisi economica sui requisiti in materia di accessibilità e sulla vita indipendente delle persone con disabilità; garanzia di accesso all’istruzione (9); un programma per l’esercizio dei diritti sociali e culturali (10) (relazioni sociali, attività ricreative, turismo); cooperazione internazionale, accordi finanziari e commerciali e la posizione dell’UE in zone come quelle colpite da catastrofi naturali o interessate dalla cooperazione per lo sviluppo, obiettivi di sviluppo del millennio, richiedenti asilo, l’ONU e l’FMI; nel campo della ricerca, si dovrebbe ricorrere al programma Orizzonte 2020; accesso alle abitazioni, comprese quelle sociali; sport, da utilizzare come fattore di inclusione sociale, nonché accesso agli edifici, agli impianti, ai programmi, ecc.

4.7

L’inclusione può essere assicurata, tra le altre cose, mediante l’azione collettiva di tutte le parti interessate in una serie di ambiti dei diritti fondamentali:

4.8

Il CESE chiede che sia sviluppata e rafforzata l’inclusione di una strategia in materia di normalizzazione e accessibilità nello sviluppo delle tecnologie.

4.9

Il CESE osserva che l’accessibilità consentirà lo sviluppo delle attività in nuovi settori nei quali saranno richieste nuove competenze, segnatamente per quanto riguarda il settore delle TIC. Le persone con disabilità dovrebbero poter superare il divario digitale grazie al sostegno di politiche mirate dell’UE.

4.10

Il CESE ritiene necessario un rafforzamento delle capacità per tutte le parti interessate: enti pubblici, imprese private, società civile e organizzazioni delle persone con disabilità. Particolare attenzione dovrebbe essere riservata alle PMI.

4.11

Il CESE invita la Commissione europea (CE) a rispettare l’impegno assunto da tempo presentando un Atto europeo in materia di accessibilità giuridicamente vincolante.

4.12

Il CESE plaude alla presentazione della proposta relativa all’accessibilità dei siti web degli enti pubblici e ribadisce le raccomandazioni formulate nel parere sul tema Accessibilità dei siti web degli enti pubblici  (11):

4.13

Il CESE approva l’inclusione di criteri di accessibilità e condizionalità in materia di disabilità nei regolamenti relativi ai fondi strutturali e in altri settori, come i trasporti e i diritti dei passeggeri.

4.14

Il CESE ritiene che la riunione dei presidenti dell’UE in materia di disabilità e la riunione delle direzioni generali della Commissione europea sull’attuazione della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità debbano svolgersi periodicamente, come annunciato, con la partecipazione di rappresentanti del movimento europeo dei disabili, al fine di effettuare un monitoraggio politico e di promuovere l’attuazione della Convenzione, comprese le disposizioni in materia di accessibilità.

4.15

Il CESE osserva che, mentre i finanziamenti disponibili per l’accessibilità sono chiaramente insufficienti, l’inserimento dell’accessibilità tra i criteri degli attuali sistemi di finanziamento comporterebbe già un miglioramento in questo ambito: fondi strutturali, pacchetto di investimenti sociali, future esenzioni generali per categoria sugli aiuti di Stato per l’occupazione, orientamenti della rete transeuropea dei trasporti (RTE-T).

4.16

Il CESE ritiene altresì necessario migliorare l’accesso ai mezzi di comunicazione di massa e la visibilità delle esigenze delle persone con disabilità in questo tipo di mezzi di comunicazione.

5.1

Il CESE esorta a mettere a punto una strategia di responsabilizzazione dei cittadini quale modalità essenziale per garantire la piena realizzazione dell’accessibilità. Sono necessarie delle campagne di sensibilizzazione, e le persone con disabilità, come tutti gli altri cittadini, devono essere informate sui loro diritti in termini di accessibilità.

5.2

Il CESE deplora la mancanza di indicatori e invita Eurostat a mettere a punto una strategia intesa a definire indicatori specifici ispirati a quelli stabiliti dall’Ufficio dell’Alto commissario per i diritti umani delle Nazioni Unite e all’osservazione generale del comitato della Convenzione riguardo all’articolo 9.

5.3

Il CESE chiede che nelle norme siano inseriti criteri chiari relativi all’accessibilità e meccanismi di monitoraggio (ambiente edificato, infrastrutture, TIC attuali, tra le altre cose sistemi operativi per tablet e smartphone e il mandato 376 della Commissione europea sui requisiti di accessibilità dei prodotti e servizi TIC). Le persone con disabilità dovrebbero partecipare appieno a tutte le fasi di definizione delle norme.

5.4

Il CESE ritiene che si debbano creare dei solidi sistemi di applicazione delle normative, sistemi che attualmente in Europa risultano inadeguati.

5.5

Il CESE sottolinea la necessità di utilizzare i meccanismi di monitoraggio inclusi nel futuro regolamento recante disposizioni comuni in materia di fondi strutturali, così da garantire il rispetto delle condizionalità ex ante sulla disabilità nonché la piena partecipazione, a tale monitoraggio, delle parti sociali e delle organizzazioni delle persone con disabilità.

5.6

Il CESE ritiene che le strategie europee e nazionali in materia di istruzione dovrebbero includere l’accessibilità per le persone con disabilità nei programmi di studio offerti da scuole e università.

5.7

Il CESE ribadisce l’impegno, espresso in precedenti pareri, a favore della creazione di un comitato direttivo per il monitoraggio dell’attuazione della Convenzione al proprio interno, nell’ambito dello sviluppo delle sue attività di organo politico.

5.8

È necessario promuovere un sistema europeo di meccanismi di certificazione dell’accessibilità in cui siano coinvolte le organizzazioni delle persone con disabilità.

5.9

La dimensione dell’accessibilità va inserita anche nelle valutazioni d’impatto delle normative e delle politiche dell’UE. Occorre altresì mettere a punto degli strumenti atti a promuovere tale inserimento in modo uniforme in tutti gli Stati membri.

5.10

Il CESE invita a monitorare l’attuazione della strategia europea sulla disabilità da parte delle istituzioni dell’UE (incluso il CESE), e ricorda la necessità di garantire l’accessibilità di sedi, politiche di assunzione e informazioni (su supporto sia fisico che elettronico). Nella revisione della strategia prevista per il 2015 si dovrebbe prestare particolare attenzione a tale ambito.

(a)

abbiano accesso ai prodotti culturali in formati accessibili;

(b)

abbiano accesso a programmi televisivi, film, spettacoli teatrali e altre attività culturali, in formati accessibili;

(c)

abbiano accesso a luoghi di attività culturali, come teatri, musei, cinema, biblioteche e servizi turistici, e, per quanto possibile, abbiano accesso a monumenti e siti importanti per la cultura nazionale.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/24

1.1

Un gran numero di cittadini all’interno dell’Unione europea incontra gravi difficoltà economiche, che variano a seconda degli Stati membri, nell’avere accesso a servizi essenziali, in particolare riguardo all’alloggio, l’energia, le comunicazioni elettroniche, i trasporti, l’acqua, l’assistenza sanitaria e i servizi sociali.

1.2

Ora, un alto livello di accessibilità economica dei servizi d’interesse economico generale (SIEG) costituisce uno dei «valori condivisi», che riguardano cioè tutti gli Stati membri dell’Unione europea, enunciati nel Protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale allegato ai Trattati, valori di cui l’Unione e gli Stati membri, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, devono pienamente tener conto nell’attuare l’insieme delle loro politiche pertinenti.

1.3

Tuttavia, a livello di Unione europea non esiste alcuna definizione o impostazione uniforme riguardo all’accessibilità economica di un servizio d’interesse economico generale, così come non esiste alcuno strumento per misurare tale accessibilità, considerato che gli Stati membri, nell’ambito delle proprie competenze quanto all’istituzione dei SIEG, dispongono di un ampio potere discrezionale quanto alla loro realizzazione concreta.

1.4

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) propone quindi che l’Unione europea da un lato chiarisca la nozione di «accessibilità economica per tutti» dei servizi d’interesse economico generale e la adegui ai requisiti introdotti dal Trattato di Lisbona (il citato Protocollo n. 26) nonché dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, e dall’altro adotti atti normativi di diritto derivato che obblighino gli Stati membri:

1.5

Nel pieno rispetto della responsabilità e della competenza degli Stati membri, l’inclusione dei principali dati relativi ai servizi d’interesse generale nel semestre europeo è una condizione necessaria per il rafforzamento della dimensione sociale dell’UE e del suo mercato, specialmente in periodi di crisi.

2.1

Per quel che concerne i servizi d’interesse generale (SIG), siano essi di natura economica (SIEG) o non economica (SNEIG), occorre garantire a ciascun abitante del paese interessato l’accesso alle relative prestazioni e la protezione dei diritti fondamentali; aspetti, questi, che sono strettamente legati all’obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale perseguito dall’Unione europea.

2.1.1

Gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per definire, organizzare e finanziare i SIG a partire da — e con riferimento a — un’azione sociale e civica che risponda ai bisogni degli utenti. Per quanto riguarda i SIEG, essi si basano su una logica commerciale e sono soggetti alle regole unionali di concorrenza e del mercato interno, tranne nei casi in cui queste norme impediscano loro di svolgere le rispettive funzioni specifiche. Gli SNIEG, invece, per definizione sfuggono alle logiche di mercato, e rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri ai sensi dell’articolo 2 del Protocollo n. 26.

2.1.2

«L’Unione […] riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale […] conformemente ai Trattati», prevede la Carta dei diritti fondamentali allegata al Trattato di Lisbona, la quale indica esplicitamente che sono le legislazioni e le prassi nazionali a costituire la base in questa materia. La convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Unione europea nel suo insieme, stabilisce norme minime per proteggere e salvaguardare una gamma completa di diritti civili, politici, sociali ed economici di cui godono queste persone, tra i quali figura anche il diritto di accedere ai SIEG.

2.1.3

Numerosi Stati membri associano a questo diritto d’accesso la condizione che il servizio sia prestato «a condizioni economicamente accettabili per tutti» e, per realizzarla, applicano, in misure diverse, programmi di aiuti sociali individuali e collettivi.

2.2

La mancanza di accessibilità di un SIG può dipendere da diversi fattori, di ordine storico (modelli e servizi sociali molto diversi da uno Stato membro all’altro) ma anche economico (prezzo inaccessibile), geografico (indisponibilità del servizio in una determinata zona), sociale (disparità di trattamento) o fisico (inaccessibilità ai disabili), oppure ancora dal fatto di non essere adatto ai bisogni delle persone e/o al passo con il progresso tecnologico (inadeguatezza/livello qualitativo o di sicurezza insufficiente).

2.3

In materia di SIEG, un alto livello di qualità e sicurezza e, quanto all’accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente costituiscono sei dei quattordici «valori condivisi» enunciati nel Protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale allegato dal Trattato di Lisbona al TUE e al TFUE, valori di cui l’Unione e gli Stati membri, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e senza oltrepassare l’ambito di applicazione dei suddetti Trattati, devono pienamente tener conto nell’attuare l’insieme delle loro politiche in materia di SIEG ai sensi dell’articolo 14 del TFUE.

2.3.1

Questi quattordici valori, suddivisi in tre gruppi, sono interdipendenti, all’interno di ciascun gruppo e tra loro, in maniera tale da non poter essere gerarchizzati.

2.3.2

Così, ad esempio, un SIEG che sia completamente accessibile sul piano economico non può rispondere ai requisiti posti dal Protocollo n. 26 se non garantisce un alto livello di qualità e sicurezza o se non viene promosso l’accesso universale per il cittadino dello Stato membro interessato. Ma non può rispondervi neanche se, a livello nazionale, non viene fatta distinzione in base alle diverse situazioni geografiche, sociali o culturali; o se, ad esempio, l’autorità nazionale impedisce la realizzazione di un SIEG, a dispetto del diritto, sancito dalla legge nazionale o alla consuetudine, di un’autorità regionale o locale di organizzarlo, e vìola così il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale dell’autorità in questione.

2.4

Le disposizioni di tale protocollo sono espressamente definite «interpretative» dei quattordici valori comuni dell’Unione concernenti il settore dei SIEG. Senonché, la formulazione piuttosto relativa di taluni valori, segnatamente per quanto riguarda l’«alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica» o la «promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente», potrebbe suscitare un gran numero di interrogativi quanto al valore giuridico o vincolante e agli effetti di queste disposizioni. Ma, comunque si vogliano interpretare tali formulazioni (e quindi anche quella dell’articolo 1 del Protocollo n. 26), la risposta a tali interrogativi è semplice e scontata, e corrisponde all’articolo interpretato: nella fattispecie l’autorità nazionale, regionale o locale dispone, nel quadro della sua competenza di istituire SIEG, di un ampio potere discrezionale di stabilirne la configurazione concreta.

3.1

A livello di Unione europea non esiste alcuna definizione omogenea o impostazione uniforme riguardo all’accessibilità economica di un SIEG, così come non esiste alcuno strumento per misurare tale accessibilità. L’accessibilità economica viene spesso fatta dipendere dalla percezione soggettiva, da parte dell’utente, del costo di un servizio e del beneficio che questo apporta al benessere del cittadino.

3.2

In linea di principio, l’accessibilità economica di un servizio deve permettere al cittadino di poter pagare facilmente il servizio stesso (così il Libro verde sullo sviluppo del mercato unico dei servizi postali) (1).

3.3

Un servizio è senza alcun dubbio economicamente accessibile se viene offerto gratuitamente al cittadino, come avviene ad esempio in talune città o regioni che offrono trasporti pubblici urbani gratuiti.

3.4

Per mettere in rilievo la complessità e difficoltà di applicazione, e la varietà di applicazioni pratiche, della nozione di accessibilità economica, più avanti basterà soffermarsi, a titolo di esempio, sui modi di interpretare in concreto tale nozione nei campi dell’edilizia abitativa, delle telecomunicazioni, dell’elettricità e del gas. Il CESE sottolinea inoltre che, in numerosi Stati membri, l’accesso alla cure sanitarie viene rimesso in forse in funzione dei redditi delle persone, le quali, se non dispongono di risorse adeguate, devono rinunciare a farsi curare. La relazione del 2009 sull’attuazione della strategia dell’Unione Solidarietà in materia di salute: riduzione delle disuguaglianze sanitarie nell’UE evidenzia questa più forte correlazione tra la situazione di bisogno materiale e i problemi di salute che ne derivano.

3.5

Il requisito dell’accessibilità economica è stato introdotto quando si sono adottate le normative sulla liberalizzazione dei servizi di rete, in quanto elemento indissociabile dal «servizio universale» nazionale delle telecomunicazioni, dell’elettricità e dei servizi postali e strettamente legato all’obiettivo della coesione sociale e territoriale perseguito dall’UE.

3.6

L’approccio dell’UE in materia si fonda su due concezioni di prezzo accessibile: una con una dimensione universale, l’altra limitata alle persone a basso reddito, svantaggiate o vulnerabili, come le persone con disabilità o aventi dei bisogni sociali specifici. E questa seconda concezione ha senso soltanto se mira a sua volta, conformemente al Protocollo n. 26, alla «promozione dell’accesso universale».

3.7

Ora, è giocoforza constatare che, benché l’accessibilità economica sia ormai divenuta un valore comune dell’Unione europea, valore che gli Stati membri sono obbligati a rispettare, tariffe come, ad esempio, quelle dell’energia, dei servizi di roaming delle comunicazioni mobili oppure dei trasporti, nonché il prezzo od il canone di locazione degli alloggi, continuano ad essere sproporzionati rispetto al reddito disponibile per una parte — peraltro sempre più ampia — della popolazione. Inoltre, le definizioni di accessibilità economica adottate nelle diverse normative UE, di cui in appresso si citerà qualche esempio non esaustivo, sono assai diverse tra loro e — soprattutto — ancora molto approssimative.

3.8

3.8.1

L’indagine EU-SILC sul reddito delle famiglie, effettuata in tutti gli Stati membri, fissa il tasso di sforzo economico massimo per un alloggio al 40 % del reddito familiare disponibile. Al di là di questa soglia, il prezzo dell’alloggio si considera economicamente inaccessibile.

3.8.2

Gli Stati membri intervengono in modi e misure molto diversi nel funzionamento del rispettivo mercato immobiliare, con l’obiettivo di permettere ad ogni cittadino di disporre di un alloggio dignitoso a un costo accessibile, se del caso con l’ausilio di una sovvenzione. La gran maggioranza degli Stati membri ha introdotto meccanismi di aiuto sociale o sgravi fiscali per influire su questa voce essenziale delle spese obbligatorie delle famiglie, e sovvenzionano un’offerta abitativa parallela — i cosiddetti «alloggi sociali» — che integra quella spontaneamente presente sul mercato immobiliare privato.

3.8.3

Gli alloggi sociali costituiscono una risposta dei pubblici poteri alla quota del fabbisogno abitativo non coperta dal mercato: lo scopo è garantire a tutti un alloggio dignitoso a un prezzo/canone accessibile. Nell’UE 25 milioni di nuclei familiari occupano un alloggio sociale.

3.8.4

Eppure, nonostante queste misure, molti cittadini all’interno dell’Unione europea non possono più accedere a un alloggio dignitoso a costi sostenibili. Nel 2011 il 15 % della popolazione europea viveva in alloggi sovraffollati o non dignitosi, e il 17 % dei nuclei familiari lamentava un costo dell’alloggio eccessivo rispetto al reddito disponibile (2).

3.8.5

Con decisione del 20 dicembre 2011, riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale, la Commissione ha riservato la possibilità degli Stati membri di sovvenzionare l’edilizia abitativa, ma solo se destinata «ai cittadini svantaggiati o ai gruppi sociali più svantaggiati che non sono in grado di trovare un alloggio a condizioni di mercato a causa di limiti al livello di solvibilità», il che pone alcuni problemi in relazione ai valori enunciati dal Protocollo n. 26.

3.9

3.9.1

Se il mercato interno e la libera concorrenza hanno contribuito a far abbassare le tariffe unitarie delle telecomunicazioni, tale riduzione è dovuta anche, almeno in parte, all’evoluzione tecnologica ed al fatto che l’Unione europea ha imposto dei limiti massimi ai prezzi delle comunicazioni mobili in roaming.

3.9.2

Secondo la normativa in materia di telecomunicazioni (3), l’accessibilità economica è legata al «prezzo abbordabile, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali», dell’uso del telefono e della capacità degli utenti di controllare le proprie spese. Nell’allegato alla comunicazione della Commissione europea sulla metodologia per la valutazione orizzontale dei SIEG (4), l’indicatore proposto è «il prezzo dei servizi in funzione del reddito per i consumatori a basso/medio reddito (riportato per consumatori con diversi livelli di reddito)».

3.10

3.10.1

Nei settori dell’elettricità e del gas, la Commissione reputa che le sovvenzioni o i vincoli volti a contenere le tariffe energetiche globali tendano a disincentivare comportamenti ispirati all’efficienza energetica, non vadano specificamente a beneficio di coloro che si trovano nella condizione di maggior bisogno e possano provocare distorsioni di concorrenza (5).

3.10.2

Gli Stati membri sono dunque invitati ad adottare misure appropriate che assicurino agli utenti vulnerabili un’adeguata protezione (6). Sovvenzioni dirette a determinati consumatori da parte dell’autorità pubblica sono ammesse soltanto se il concetto di povertà energetica è definito chiaramente e se le persone vulnerabili sono individuate con chiarezza a livello nazionale. Per gli utenti che attraversano difficoltà finanziarie, la fornitura di energia deve, anche in caso di mancato pagamento, essere mantenuta per un determinato periodo.

3.10.3

Si noti che il concetto di povertà energetica riguarda soltanto i settori dell’elettricità e del gas, e non anche gli altri combustibili impiegati in particolare per il riscaldamento urbano.

3.10.4

La politica energetica dell’Unione punta sulla riduzione del consumo di energia grazie al sostegno alle misure di efficienza energetica o di isolamento termico delle abitazioni, in modo da aumentare l’accessibilità economica dei servizi energetici. Senonché, per aumentare il rendimento energetico, occorrono investimenti considerevoli, il cui ritorno economico — dovuto al ridursi delle spese per l’energia — potrà essere solo a lungo termine. Nel suo parere d’iniziativa Per un’azione europea coordinata per la prevenzione e la lotta alla povertà energetica (CESE 2517/2013) il CESE ha formulato proposte concrete in materia.

4.1

Nel 2004, nella sua valutazione delle prestazioni dei SIEG delle imprese erogatrici di servizi di rete, la Commissione aveva misurato l’accessibilità delle tariffe applicate da tali imprese grazie a un indicatore basato sulla percentuale del reddito annuo che un utente deve spendere annualmente per procurarsi un certo paniere di servizi.

4.2

L’indagine Eurobarometro sulla soddisfazione dei cittadini europei per le prestazioni fornite dalle imprese di servizi di rete rispecchia solo una valutazione soggettiva dell’accessibilità economica di tali servizi, e può tutt’al più valere come indice di una tendenza generale.

4.3

A livello di Unione europea, infatti, non esistono criteri ufficiali per determinare l’accessibilità economica dei SIEG. Gli atti dell’UE si preoccupano piuttosto di dettare principi e norme armonizzati in base ai quali fissare tariffe «orientate ai costi» o «maggiormente basate sui costi», oppure ancora che tengano conto del «recupero dei costi» (come impone la direttiva quadro sulle acque), garantendo nel contempo la prestazione dei servizi all’insieme della popolazione.

4.4

Senonché tariffe «orientate ai costi», anche senza margini di profitto per il prestatore del servizio, non sono sinonimo di accessibilità economica e non garantiscono la possibilità per tutti di fruire del servizio a prezzi accessibili.

4.5

Secondo il Libro verde sui SIG del 2003, gli Stati membri devono definire una serie di criteri in base ai quali si determina l’accessibilità economica di un servizio. Essi devono assicurarsi che i criteri stabiliti rispettino un insieme di diritti dei consumatori e degli utenti, quali l’accessibilità ai SIEG per le persone con disabilità, e al tempo stesso creare un meccanismo di controllo dei prezzi e/o accordare sovvenzioni ai soggetti pertinenti. Tali criteri potrebbero, ad esempio, far riferimento a un paniere di servizi di base, da definire a livello di Stati membri, il cui prezzo massimo (tasso di sforzo) sia fissato in funzione del livello accettabile in rapporto al reddito a disposizione dei cittadini più vulnerabili.

5.1

Secondo il Libro verde sui SIG, «ove esiste un’effettiva concorrenza, i meccanismi del mercato possono garantire la fornitura di servizi accessibili e di adeguata qualità, riducendo quindi in modo significativo la necessità di un intervento regolamentare».

5.2

In ragione del nuovo contesto in materia di Trattati, la Commissione sottolinea però, nella sua comunicazione intitolata Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa (COM(2011) 900 final), che intende in questo modo (ad esempio, elaborando un quadro di qualità unico) assicurarsi che, anche negli anni a venire, il quadro normativo dell’UE continui «a rafforzare la dimensione sociale del mercato unico, per tenere più adeguatamente conto della natura specifica di questi servizi e per raggiungere l’obiettivo di fornirli in maniera tale da integrare i valori sanciti nel protocollo [n. 26] ossia un alto livello di qualità e sicurezza e, quanto all’accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente».

5.3

Fra gli obblighi di servizio pubblico previsti dalla legislazione europea figura anche quello di garantire l’accesso e l’accessibilità economica per tutti gli utenti, con disposizioni specifiche per le persone vulnerabili o con disabilità.

5.4

Alla luce di quanto precede, la Commissione dovrà anzitutto garantire un migliore coordinamento tra i propri servizi e creare un vero e proprio strumento statistico incrociando e aggregando i dati pertinenti (nel più rigoroso rispetto della loro riservatezza). In seguito essa dovrà chiarire la nozione di «accessibilità economica per tutti» dei SIEG e adeguarla ai requisiti introdotti dal Trattato di Lisbona (il citato Protocollo n. 26) e dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, proponendo atti normativi che integrino nel diritto derivato l’obbligo per gli Stati membri di:

5.5

Nel pieno rispetto della responsabilità e della competenza degli Stati membri, l’inclusione dei principali dati relativi ai servizi d’interesse generale nel semestre europeo è una condizione necessaria per il rafforzamento della dimensione sociale dell’UE e del suo mercato, specialmente in periodi di crisi.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/32

1.1

Il CESE apprezza l’attenzione particolare dedicata all’elaborazione di una strategia dell’Unione europea per la regione adriatica e ionica (EUSAIR) finalizzata a sostenere la coesione e la competitività alla luce delle sfide che non possono essere risolte in modo soddisfacente dalle singole regioni o paesi con i mezzi abituali.

1.2

Il CESE osserva che il documento di consultazione non fa alcuna menzione del valore strategico della cooperazione mediterranea. Il Comitato desidera sottolineare che se la cooperazione regionale adriatico-ionica è fondamentale per assistere i paesi dei Balcani occidentali nel processo di preadesione e rafforzare i legami con le macroregioni del Danubio e del Baltico, è parimenti essenziale considerare lo spazio adriatico-ionico come un’area funzionale del bacino del Mediterraneo.

1.3

Il CESE ritiene che l’EUSAIR debba prevedere un programma completo con un elenco di progetti e iniziative orientato all’azione. La strategia dovrebbe fare uso delle buone pratiche già sviluppate da altre strategie macroregionali (Mar Baltico, Danubio e Atlantico) e avvalersi dell’Unione per il Mediterraneo (1), della strategia Europa 2020, dei programmi e delle misure di finanziamento UE esistenti (2) e di iniziative UE come Interact per offrire assistenza tecnica e formazione (3). Dovrebbe inoltre essere collegata sul piano operativo con altre politiche dell’UE, come la politica di coesione, la politica comune agricola e quella della pesca, il meccanismo per collegare l’Europa, le reti transeuropee dei trasporti e dell’energia, Orizzonte 2020, l’agenda digitale, il programma COSME, la politica marittima integrata e la politica a favore del sistema europeo comune di asilo (4). Il risultato dovrebbe essere un elenco concreto di misure, programmi e meccanismi per garantire una maggiore coesione tra i popoli della regione.

1.4

Il CESE nota la totale assenza del settore privato dal documento di consultazione e sottolinea l’importante ruolo di tale settore in quanto motore di crescita e occupazione. Il Comitato sottolinea inoltre la necessità che sia il settore privato sia le parti interessate della società civile vengano coinvolti in modo più attivo nella preparazione e nell’attuazione della strategia EUSAIR. Si raccomanda vivamente di sfruttare meglio la capacità del settore privato di attrarre investimenti (sia a livello locale che internazionale) e creare opportunità economiche.

1.5

Il CESE ritiene che la strategia dovrebbe avere una più forte dimensione sociale, così da sostenere meglio la crescita inclusiva nella regione interessata. È anche indispensabile coinvolgere nel dialogo sociale i rappresentanti delle categorie sociali «escluse» come le comunità degli immigrati, i disabili e le organizzazioni delle donne, nonché sostenere pienamente le politiche unionali volte a prevenire le discriminazioni basate sull’origine razziale o etnica, la disabilità, l’età, l’orientamento sessuale e il genere.

1.6

Il Comitato deplora che il documento di consultazione non tratti in modo adeguato le questioni riguardanti i flussi migratori irregolari e illegali. L’UE deve compiere sforzi maggiori per aiutare la regione adriatica e ionica ad affrontare la sfida dell’immigrazione e a integrare gli immigrati nella società.

1.7

Il CESE considera le attività di polizia e sicurezza molto importanti per il progresso e la prosperità della regione adriatica e ionica, e invita il Consiglio ad aumentare il bilancio e i poteri d’azione di Frontex (5).

1.8

Il CESE osserva inoltre che, sebbene in questi ultimi anni siano stati realizzati diversi progetti e iniziative di partenariato collegate a questioni macroregionali nell’area di cooperazione interessata («Euroregione adriatica», «Forum delle Camere di commercio dell’Adriatico e dello Ionio», «Forum delle città dell’Adriatico e dello Ionio», Uniadrion ecc.), questa strategia ha richiesto molto tempo per concretizzarsi, e ciò nonostante il fatto che le discussioni su una «Iniziativa adriatico-ionica» sono iniziate, su richiesta del governo italiano, già nell’ottobre 1999 e che sono state avviate formalmente nel maggio 2000 con la «Dichiarazione di Ancona». Dopo tutti questi ritardi, l’orizzonte temporale per l’approvazione definitiva è stato improvvisamente compresso, rendendo estremamente difficile per i membri del CESE lavorare correttamente alla posizione del Comitato.

2.1

Il primo sforzo di cooperazione nella regione adriatica e ionica è stato il Patto di stabilità per l’Europa sudorientale, inaugurato nel 1999. Si trattava di un quadro finalizzato a rafforzare la pace, la democrazia, i diritti umani e l’economia nei paesi dell’Europa sudorientale nel periodo 1999-2008. Nel contesto di tale iniziativa, al vertice europeo di Tampere dell’ottobre 1999 il governo italiano ha presentato l’Iniziativa adriatico-ionica, poi varata ufficialmente ad Ancona nel maggio 2000 con la firma della Dichiarazione di Ancona. La Dichiarazione rappresentava la politica chiave per rafforzare la cooperazione territoriale nell’area adriatico-ionica e promuovere la stabilità politica ed economica in modo da creare una solida base per il processo di integrazione europeo. Inizialmente firmata dai ministri degli Affari esteri di Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Grecia, Italia e Slovenia, l’iniziativa è stata successivamente estesa all’Unione statale di Serbia e Montenegro.

2.1.1

Per quanto riguarda la Dichiarazione di Ancona, sono state attivate diverse reti di cooperazione istituzionale al fine di sostenere la coesione e la competitività della regione in esame: l’Euroregione adriatico-ionica, il Forum delle città dell’Adriatico e dello Ionio, il Forum delle Camere di commercio dell’Adriatico e dello Ionio, Uniadrion e l’Iniziativa adriatico-ionica.

2.2

Il 19 novembre 2012, nel corso della riunione ministeriale tra la Commissione e i ministri degli Affari esteri della regione adriatico-ionica, sono state adottate le seguenti decisioni:

2.3

In seguito alla decisione del Consiglio europeo del 14 dicembre 2012 (8) di istituire una nuova strategia macroregionale per il Mare Adriatico e il Mar Ionio entro la fine del 2014 e allo scopo di rispettare il mandato ricevuto, i servizi della Commissione sono stati incaricati di redigere una comunicazione e un piano d’azione che dovranno essere approvati entro la fine della presidenza italiana.

2.4

Il 22 ottobre 2013 il Consiglio ha adottato per la prima volta criteri strategici relativi alle caratteristiche fondamentali delle strategie macroregionali, che devono:

2.5

La strategia per la regione adriatica e ionica gode di un forte impegno politico e di un’elevata consapevolezza nei paesi partecipanti e rappresenta non soltanto una sfida, ma anche una grande opportunità per la stessa UE. La missione della strategia è «collegare e proteggere». Essa sosterrà la coesione anche oltre i confini dell’UE, in un’area estremamente importante per la stabilità del continente.

2.6

La strategia adriatico-ionica è politicamente e tecnicamente complementare alle strategie per le macroregioni rispettivamente del Danubio (che coinvolge più Stati interessati anche alla strategia adriatico-ionica) e del Baltico.

2.7

La regione adriatico-ionica deve affrontare una serie di sfide importanti, come i problemi ecologici e ambientali, la scarsa efficienza dei collegamenti e una cooperazione inadeguata a promuovere la coesione, la competitività e l’innovazione. Un fattore chiave di riuscita in questo senso consiste nel favorire il rafforzamento della moderna cultura imprenditoriale e lo sviluppo delle PMI nella regione, promuovendo la cooperazione e lo scambio di buone pratiche.

2.8

Una strategia basata su un approccio macroregionale può imprimere uno slancio prezioso per sostenere l’integrazione in Europa dei paesi balcanici ed est-europei, promuovere politiche di sviluppo integrate, favorire un migliore utilizzo dei fondi europei e nazionali nonché rafforzare gli scambi e i partenariati a livello di società civile fra i paesi partecipanti.

2.8.1

La cooperazione macroregionale favorisce i progressi verso l’allineamento di questi paesi alle norme UE (il cosiddetto acquis comunitario), e quindi incide positivamente sul loro cammino verso l’Europa e sulla stabilità dei paesi che si affacciano sull’Adriatico e sullo Ionio, nonché sulla stabilità regionale. Inoltre, una strategia macroregionale è essenziale per promuovere la coesione e l’integrazione socioeconomica fra i territori.

2.8.2

Qualunque approccio macroregionale efficace per il rafforzamento delle sinergie fra le diverse politiche dell’UE e il coordinamento degli sforzi di un ampio spettro di parti interessate della regione adriatica e ionica dovrebbe essere basato sulla «regola dei tre sì»: più finanziamenti complementari, più coordinamento istituzionale e più progetti nuovi. In quest’ottica, occorre riconoscere un ruolo cardinale al settore privato.

2.8.3

Una strategia macroregionale ben strutturata può fornire un quadro europeo comune per promuovere l’arricchimento culturale e il rafforzamento del ruolo delle società civili nazionali a livello regionale. Ciò è particolarmente importante per regioni come l’Europa orientale o i Balcani, in cui il consolidamento delle pratiche democratiche va di pari passo con lo sviluppo di una sfera pubblica vitale e dinamica.

2.8.4

Una strategia macroregionale può render possibile pianificare lo sviluppo delle infrastrutture su scala geografica transnazionale, promuovendo lo sviluppo di reti TIC, autostrade, ferrovie e porti, in modo da garantire la coesione territoriale e la competitività senza barriere e senza strozzature.

2.9

Nonostante la sua lunga gestazione, di recente il progetto è stato dichiarato urgente, e i passaggi ulteriori sono stati compressi a tutto svantaggio del risultato finale.

3.1

Nella strategia EUSAIR, il Mar Ionio rappresenta un fattore comune e di importanza cardinale. La strategia dovrebbe concentrarsi sulle aree di comune interesse regionale che hanno un’elevata rilevanza per i paesi che si affacciano sull’Adriatico e sullo Ionio e chiarire tutte le questioni pratiche (pilastri fondamentali, governance, ecc.). I settori prioritari e gli obiettivi del piano d’azione dovrebbero essere definiti dai governi e dai rappresentanti delle parti sociali, in modo da rappresentare aspirazioni condivise e soluzioni sostenibili ai problemi comuni e riservare un’attenzione particolare agli investimenti in ambito marittimo e marino per la crescita e l’occupazione.

3.2

L’obiettivo generale della strategia EUSAIR è promuovere una prosperità economica e sociale sostenibile della regione adriatico-ionica mediante la crescita e la creazione di posti di lavoro, migliorandone l’attrattiva, la competitività e la connettività e tutelando nel contempo l’ambiente delle zone interne e gli ecosistemi costieri e marini.

3.3

Tale obiettivo sarà raggiunto mediante attività realizzate secondo quattro pilastri tematici (9): promuovere una crescita marittima e marina innovativa; collegare la regione; preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e aumentare l’attrattiva della regione.

3.3.1

Primo pilastro: promuovere una crescita marina e marittima innovativa. La pesca (10) è un’attività economica molto importante per le aree costiere dell’Adriatico e dello Ionio e per i loro abitanti. L’obiettivo fondamentale di questo pilastro è sviluppare un settore della pesca e dell’acquacoltura forte e di qualità, che risulti sostenibile dal punto di vista ambientale ed economico e che crei nuovi posti di lavoro.

3.3.2

Secondo pilastro: collegare la regione. La regione adriatico-ionica è situata in un’area molto importante dal punto di vista geostrategico, lungo gli assi settentrionale, meridionale, orientale e occidentale dell’Europa. Il Mare Adriatico e il Mar Ionio rappresentano infatti un crocevia di merci, passeggeri ed energia. Diversi paesi europei dipendono pesantemente dalla regione per le loro importazioni ed esportazioni. Le autostrade del Mare Adriatico forniranno un servizio di trasporto economicamente valido, affidabile e competitivo per merci e passeggeri. Il traffico di navi passeggeri e il trasporto di petrolio e di gas aumenta ogni anno. Purtroppo, oltre che dal traffico marittimo commerciale, il Mare Adriatico e il Mar Ionio sono usati anche dalle reti criminali che praticano attività illegali.

3.3.3

Terzo pilastro: preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente. L’ambiente costiero e marino dell’Adriatico e dello Ionio ospita un’enorme diversità di habitat e di specie. La forte pressione antropica combinata alle caratteristiche topografiche rende questi habitat particolarmente sensibili all’inquinamento. La cooperazione fra parti interessate delle zone costiere avviene nell’ambito normativo della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, della Convenzione di Barcellona e dei relativi protocolli nonché della Commissione mista per la protezione delle acque del Mare Adriatico e delle zone costiere. Sia il deflusso dei fiumi che il trasporto marittimo hanno un impatto significativo sul Mare Adriatico.

3.3.4

Quarto pilastro: aumentare l’attrattiva della regione. Il settore del turismo è significativo dal punto di vista economico, in quanto si tratta di una delle attività principali e in più rapida crescita nella regione. In molti casi, esso rappresenta la spina dorsale dell’economia nelle regioni costiere e, in misura crescente, anche dei rispettivi entroterra. Il settore del turismo di crociera rappresenta già da sé un forte potenziale di crescita: negli ultimi 10 anni, la domanda mondiale è praticamente raddoppiata. Questa tendenza si riscontra anche nella regione adriatico-ionica, che segna una rapida crescita del settore. Anche il patrimonio culturale e archeologico della regione presenta un potenziale notevole, che si dovrebbe sfruttare appieno. La nuova strategia macroregionale dovrebbe aiutare le parti interessate del settore turistico ad affrontare le sfide interne ed esterne, come l’aumento della concorrenza da parte di altre destinazioni e le fluttuazioni stagionali, nonché a entrare in nuovi mercati finora ignorati dal settore, come quello del turismo dei disabili e della terza età. Un approccio macroregionale al turismo costiero, marittimo e di altro tipo potrebbe fornire un incentivo per rafforzare la governance e coinvolgere i soggetti privati e le istituzioni finanziarie internazionali.

4.1

Il CESE osserva che la consapevolezza relativa alle diverse tematiche varia considerevolmente da un popolo all’altro della regione. L’estrema diversità delle esperienze, con la presenza di quattro Stati membri e quattro paesi terzi dotati di livelli di consapevolezza e sviluppo assai diversi rende necessaria, per questa regione, una strategia su misura che risulti adeguata al potenziale territoriale di ciascuno.

4.1.1

Di qui la necessità che la Commissione intervenga per contribuire a sensibilizzare e garantire il coinvolgimento diretto del settore privato e delle grandi organizzazioni della società. In ogni caso, si tratta di una grossa sfida.

4.2

Il Comitato condivide in via di principio il documento di consultazione, che analizza in dettaglio gli ingredienti fondamentali del sostegno a una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva nella regione adriatico-ionica. I quattro pilastri corrispondono effettivamente ai problemi, alle sfide e agli obiettivi principali.

4.3

Il CESE esprime apprezzamento per gli sforzi compiuti allo scopo di elaborare una strategia per il Mare Adriatico e il Mar Ionio. Il documento di consultazione individua dei punti deboli, indica delle sinergie, formula una visione comune e presenta una serie di proposte che costituiscono una solida base per sviluppare la strategia, comprese una serie di misure realistiche e la partecipazione attiva di tutte le parti interessate.

4.3.1

Il Comitato è convinto che le strategie macroregionali possano svolgere un ruolo cruciale per i paesi della regione. Una strategia ben ponderata può fornire un quadro di riferimento complessivo e può essere considerata un’iniziativa finalizzata al rafforzamento della stabilità, che è sempre un requisito indispensabile per attrarre gli investimenti del settore privato sia dall’interno che dall’esterno della regione.

4.3.2

Il CESE condivide le priorità individuate in quanto punti di forza della regione, come la sua importanza in quanto snodo per la circolazione di merci, persone ed energia, nonché i suoi vantaggi competitivi per le attività «blu» e il turismo. Sembra che questi settori possano diventare dei veri motori di investimento, crescita e occupazione.

4.3.3

Il CESE è anche d’accordo con le conclusioni della strategia proposta, che confermano la necessità di rafforzare le sinergie per la cooperazione nella regione. Per questo, il Comitato ritiene che il piano d’azione dovrebbe mettere l’accento sull’importanza di costituire piattaforme che raggruppino i partecipanti in poli e reti per intraprendere iniziative congiunte volte ad affrontare i punti deboli condivisi, e che dovrebbe elaborare una visione comune per lo sviluppo di economie sostenibili e altamente competitive nella regione.

4.3.4

Il CESE osserva che il documento non affronta in modo adeguato alcuni aspetti importanti della coesione territoriale, sociale ed economica.

4.3.5

Il Comitato raccomanda che questioni di tutto rilievo come la ricerca, l’innovazione, lo sviluppo delle PMI e il rafforzamento della capacità non figurino semplicemente fra gli aspetti trasversali, ma svolgano un ruolo più prominente, così da diventare dei veri motori per sostenere la coesione e la competitività regionali.

4.3.6

Il documento di consultazione non fa alcuna menzione del valore strategico della cooperazione mediterranea. Se la cooperazione regionale adriatico-ionica è fondamentale per assistere i paesi dei Balcani occidentali nel processo di preadesione e rafforzare i legami con le macroregioni del Danubio e del Baltico, è parimenti essenziale considerare lo spazio adriatico-ionico come un’area funzionale del bacino del Mediterraneo.

4.3.7

I problemi connessi con i flussi migratori irregolari non sono trattati in modo adeguato. In particolare, la partecipazione delle regioni dell’Italia meridionale (Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia) alla strategia adriatica e ionica rende necessario concentrarsi maggiormente sulle questioni umanitarie e di sicurezza dovute all’immigrazione dai paesi nordafricani.

4.3.8

Il CESE ritiene che l’elenco di settori problematici, debolezze strutturali e obiettivi contenuto attualmente nella strategia sia piuttosto lungo. Un elenco così ampio non è di alcuna utilità e dovrebbe perciò essere sfoltito per farne un elenco più gestibile di misure realistiche. Il CESE pertanto raccomanda di restringere il contenuto della strategia ai settori d’azione più importanti o di dare priorità alle attività di breve, medio e lungo termine partendo da quelle che riguardano i temi più importanti.

4.3.9

Il Comitato è dell’avviso che la strategia adriatica e ionica dovrebbe coinvolgere pienamente tutte le parti interessate, come governi, enti regionali e locali, università, istituti di ricerca, aziende private e PMI, parti sociali, ONG e società civile, a riprova del fatto che la strategia aderisce ai principi della governance multilivello e della cittadinanza attiva (11).

4.3.10

Il CESE prende nota delle decisioni adottate dal Consiglio per cui una strategia macroregionale non dovrebbe richiedere né risorse aggiuntive, né ulteriori norme né nuovi organi di gestione (i «tre no»), ma ritiene che occorrano maggiori finanziamenti per l’assistenza tecnica, al fine di garantire il successo alla realizzazione concreta della strategia nel futuro.

4.3.11

Il Comitato crede anche che le considerevoli somme già impegnate dall’UE per i programmi regionali attraverso i fondi strutturali rappresentino mezzi adeguati, che dovranno essere utilizzati con efficienza per dare attuazione alla strategia, attraverso azioni meglio coordinate e inquadrate in un approccio strategico unificato.

5.1

Promuovere una crescita marina e marittima innovativa: il CESE osserva che il mare viene giustamente individuato come un elemento fondamentale che può dotare i paesi interessati di settori economici dinamici e offrire lavoro retribuito. Il Comitato considera essenziale definire nuovi modelli di programmazione in grado di garantire l’integrazione e la complementarità delle catene del valore dell’economia blu (alimenti, turismo, industria, logistica e risorse).

5.1.1

La strategia individua correttamente nelle attività blu altrettanti settori su cui concentrare l’attenzione, dal momento che l’acquacoltura ha già attratto investimenti cospicui nei paesi maggiori della regione, che potrebbero servire da modello ad altri. I nuovi investimenti in servizi e attività supplementari dovranno quindi generare rapidi ritorni, rendendo il settore attraente per i finanziamenti della BEI e per gli investimenti privati esteri e locali.

5.1.2

Il CESE concorda sulla necessità di una cultura imprenditoriale efficiente nell’impiego delle risorse come mezzo per migliorare le pratiche gestionali nei principali settori di attività. I paesi della regione, e in particolare quelli non appartenenti all’UE, si scontrano con dei limiti e una filosofia imprenditoriale restrittiva e potrebbero trarre grande beneficio da una cooperazione ravvicinata nell’adozione di una nuova cultura imprenditoriale. Il CESE è dell’avviso che le imprese private debbano essere motori di successo in questo sforzo.

5.1.3

Il Comitato raccomanda che l’idea di fare di questa regione un centro per attività «innovative» sia un obiettivo molto a lungo termine: al momento, essa dispone di capacità limitate. La strategia pertanto dovrebbe puntare a creare sinergie e a migliorare le infrastrutture nel settore della formazione e dell’istruzione, in modo da sviluppare gradualmente le attività blu e da ridurre gli squilibri fra la domanda e l’offerta di manodopera qualificata. L’UE, sostenuta dalla comunità imprenditoriale, nonché dalle parti sociali e dalla società civile, può svolgere un ruolo importante nel trasferimento delle migliori pratiche e delle esperienze nonché nel sostegno alle stesse nella regione.

5.1.4

Il CESE ritiene che la pesca svolga un importante ruolo sociale ed economico nel Mare Adriatico e nel Mar Ionio, ma che le infrastrutture fondamentali di alcuni paesi siano inadeguate. Il piano d’azione dovrebbe quindi studiare attentamente la situazione e presentare un piano realistico. Il Comitato esorta inoltre i paesi che non fanno parte dell’UE a un maggior rispetto della legislazione europea nel settore della pesca.

5.2

Collegare la regione: il CESE ritiene che finora tra i paesi della regione ci sia stata una marcata assenza di collegamenti efficienti ed economicamente vantaggiosi, in particolare per quanto riguarda il rispetto dei requisiti energetici. Inoltre, i trasporti e le comunicazioni con l’entroterra e le isole risultano inadeguati. Il CESE concorda sulla necessità di migliorare i collegamenti marittimi e aerei sia all’interno della regione che verso l’esterno e ritiene quindi essenziale che la strategia marittima per il Mare Adriatico e il Mar Ionio (12) adottata nel novembre 2012 divenga una delle principali componenti della strategia EUSAIR, rendendo possibile lo sviluppo di un sistema di trasporti efficiente, in particolare per le aree senza sbocco sul mare e remote.

5.2.1

Il CESE appoggia la proposta autostrada del mare per l’Adriatico e lo Ionio, al fine di gestire meglio la congestione del traffico stradale, ridurre il divario competitivo di cui soffrono le isole e l’entroterra e migliorare i collegamenti con gli altri corridoi di trasporto del Mediterraneo.

5.2.2

Il Comitato ritiene che il documento di consultazione non dia l’importanza necessaria alle questioni energetiche, considerato che l’UE è alla continua ricerca di fonti alternative di energia e di nuovi collegamenti con i paesi che esportano petrolio e gas. Le grandi infrastrutture che collegano l’Europa con i paesi produttori di energia sembrano essere concepite in modo da passare attraverso la regione adriatico-ionica, come nel caso dell’accordo fra Azerbaigian, Grecia e Italia sul gasdotto transadriatico (TAP).

5.2.3

Il CESE è dell’avviso che, dati i problemi di traffico di stupefacenti e immigrazione irregolare che caratterizzano l’area, la regione adriatica e ionica necessiti di un modello di governance potenziato, di un sistema di polizia efficace e di una più stretta cooperazione tra le autorità regionali e quelle dell’UE. Il Comitato pertanto invita il Consiglio europeo ad aumentare il bilancio e i poteri d’azione di Frontex.

5.3

Preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente: in linea con le rigorose politiche ambientali dell’UE, la strategia EUSAIR adotta obiettivi ambiziosi. Il CESE sottoscrive quest’approccio, date l’importanza della biodiversità e l’esistenza di habitat particolarmente sensibili all’inquinamento, e sostiene le proposte che puntano a una più stretta cooperazione tra i paesi costieri, nell’ambito normativo della direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino, della Convenzione di Barcellona e della Commissione mista per la protezione delle acque del Mare Adriatico e delle zone costiere. Il Comitato ritiene che alcuni paesi della regione potrebbero non essere pronti per una politica così ambiziosa, e necessitino quindi di ulteriori incoraggiamenti, compreso un possibile finanziamento per le imprese affinché adeguino la propria produzione in linea con le norme ambientali.

5.3.1

Esso inoltre è dell’avviso che il principale ambito d’azione nel quadro di questo pilastro consista nell’attuare le disposizioni della direttiva quadro sulle acque (13) riguardanti la riduzione delle emissioni di nitrati al fine di migliorare l’ambiente marino.

5.3.2

Il Comitato accoglie con favore l’adozione di tecniche avanzate di gestione del traffico così da ridurre i rifiuti marini e gli scarichi di zavorra e promuovere progetti per la gestione dei rifiuti nelle attività costiere sulla terraferma.

5.3.3

Il CESE sostiene l’attuazione degli approcci in materia di pianificazione spaziale marina, aree marine protette, Natura 2000 e gestione integrata delle zone costiere.

5.3.4

Il CESE osserva anche che è necessario che tutti rispettino le regole: non soltanto i membri dell’UE, ma anche e soprattutto i paesi terzi, che potranno così vedere agevolato il loro ingresso nell’Unione.

5.3.5

Il Comitato ritiene inoltre che un rafforzamento della cooperazione a tutti i livelli per lo scambio di buone pratiche fra le autorità delle aree marine protette sia un modo efficace di tutelare l’ambiente.

5.4.1

Il CESE sostiene vigorosamente il ruolo del turismo, che dovrebbe registrare un’ulteriore crescita in futuro (14) fino a diventare la prima attività economica delle regioni costiere. Il settore ha attratto le principali compagnie europee, che stanno investendo nel turismo di qualità e rendendo possibili ampi aumenti del traffico turistico. Esso reca numerosi benefici economici, dal momento che traina la crescita e crea posti di lavoro ben retribuiti, in particolare per i giovani. Tuttavia, con la sua intensificazione, occorre introdurre misure di attenuazione per ridurre gli eventuali effetti negativi sugli ambienti costieri e marini da cui il turismo stesso dipende così fortemente.

5.4.2

Il CESE suggerisce che il turismo faccia oggetto di pratiche di gestione rigorose che lo rendano più ecocompatibile oltre che più inclusivo. Il Comitato osserva che la comunità imprenditoriale, le parti sociali e la società civile possono offrire un sostegno prezioso al riguardo.

5.4.3

Il CESE ritiene che il settore delle crociere debba occupare un posto maggiore, e al tempo stesso essere gestito meglio e integrato nel prodotto turistico; è inoltre favorevole a prestare maggiore attenzione al turismo marittimo attraverso nuove iniziative politiche e gli obiettivi di Europa 2020, nel quadro degli sforzi della Commissione volti a sviluppare una strategia integrata per il turismo costiero e marittimo.

5.4.4

Il CESE raccomanda di integrare fortemente gli aspetti culturali e archeologici nelle attività turistiche. Il turismo dovrebbe essere differenziato implicando altre attività come ad esempio congressi, ecoturismo, agriturismo, prodotti e itinerari tematici, studi accademici, aziende e industrie creative. Il Comitato è fermamente convinto che tutte le attività turistiche debbano essere improntate ai principi della progettazione universale («Universal Design»).

5.4.5

Il CESE ritiene che la strategia macroregionale dovrebbe aiutare le parti interessate del settore turistico ad affrontare le sfide interne ed esterne, come la crescente concorrenza di altre destinazioni e le fluttuazioni stagionali, nonché a entrare in nuovi mercati finora ignorati dal settore, come quello del turismo dei disabili e della terza età, adottando le buone pratiche nell’elaborazione di piani d’azione per lo sviluppo territoriale integrato a livello regionale.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/40

11.6.2014   

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Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/41

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/42

1.1

I financial benchmarks rivestono un ruolo fondamentale nel settore finanziario, sia per il pricing dei diversi prodotti, sia per la giusta allocazione di rischio e capitale. È dunque di cruciale importanza per un efficiente funzionamento dei mercati finanziari che i parametri di riferimento siano credibili e affidabili.

1.2

Le diverse manipolazioni dei benchmark hanno scatenato dubbi e preoccupazioni rispetto all’integrità dei parametri di riferimento in tutto il mondo, minando l’integrità del sistema e la certezza negli scambi. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è preoccupato per la gravità delle conseguenze derivanti da questi comportamenti. La manipolazione può causare, infatti, perdite importanti per gli investitori, distorsioni nell’economia reale e, più in generale, minare complessivamente la fiducia nei mercati. Il CESE pertanto reclama e raccomanda l’estrema urgenza dell’adozione delle nuove misure proposte.

1.3

Nell’aprile 2013 il Regno Unito ha istituito la Financial Conduct Authority (FCA), un’agenzia che controlla il comportamento degli enti finanziari. La FCA ha regolato le attività di formazione del LIBOR, stabilendo nuovi requisiti che rafforzano la governance ed i controlli e introducendo delle misure che sanzionano i responsabili di manipolazioni del LIBOR.

1.4

La Commissione europea, emendando le proposte esistenti di regolamento sugli abusi di mercato (Market Abuse Regulation — MAR) e di direttiva sulle sanzioni penali per gli abusi di mercato (Criminal Sanctions for Market Abuse Directive — CSMAD), ha sancito l’illegalità di qualsiasi manipolazione di benchmark finanziari, prevedendo sanzioni amministrative o penali. Il meccanismo sanzionatorio, seppur necessario, non è tuttavia sufficiente per scongiurare il pericolo di nuove future manipolazioni.

1.5

Il CESE pertanto esprime il proprio plauso per la proposta di regolamento della Commissione e ritiene che con la proposta di regolamento si sia colto l’obiettivo di migliorare la legislazione che assicura la necessaria integrità del mercato e dei valori espressi dai benchmark, garantendo che essi non siano distorti da alcun conflitto d’interesse, che riflettano la realtà economica e che siano utilizzati in modo corretto. È evidente il motivo di ordine pubblico economico.

1.6

Particolare importanza assumono le misure di protezione dei lavoratori denuncianti (Whistle Blowers). Il CESE raccomanda di inserire nella norma il riferimento alla proposta di modifica della direttiva 2003/6/CE sugli abusi di mercato che prevede un esplicito obbligo per gli Stati membri di provvedere alla emanazione di norme a presidio di questa tutela particolare.

1.7

Il CESE rileva con piacere che la proposta è in linea con i principi individuati la scorsa estate dallo IOSCO a seguito di numerose consultazioni, riducendo in questo modo sensibilmente i costi di attuazione.

1.8

I noti scandali riguardanti la manipolazione del LIBOR ed EURIBOR e quelli successivi, relativi alla manipolazione dei benchmark dei tassi di cambio e dei prezzi del greggio, dei prodotti petroliferi e dei biocarburanti, indicano la necessità di regolamentare un ampio ventaglio di benchmark, includendo quelli impiegati per i derivati energetici e delle commodities. Il CESE è pienamente d’accordo e raccomanda fortemente l’ampio scopo perseguito dalla proposta di regolamento, in conformità al principio di proporzionalità.

1.9

Il presente regolamento determina un aumento della trasparenza del mercato e adotta misure che riducono la frammentazione. Avere applicazioni uniformi delle normative evita il rischio, molto alto nei mercati finanziari, di arbitraggio normativo e pertanto gli utenti finali avranno il vantaggio di uniformità dei valori di riferimento transfrontalieri.

1.10

Il CESE, da sempre interessato al rafforzamento della tutela e protezione dei consumatori, ritiene che questo regolamento integri in modo adeguato la normativa vigente sul tema che, diversamente, non prevedrebbe alcuna misura atta a garantire una valutazione idonea e adeguata dei parametri di riferimento. Gli investitori hanno diritto a che i loro valori (prestiti, derivati, ecc.) siano protetti a fronte di perdite causate dal falsamento del mercato.

1.11

Il CESE reitera il proprio disappunto sull’utilizzo eccessivo di atti delegati che non appaiono anche in questa proposta di regolamento coerenti con le previsioni dei trattati. Molte materie che sono inserite come atti delegati, dovrebbero essere definite nel regolamento. A questo proposito il CESE ha approvato un proprio parere (1). Il Comitato chiede alla Commissione di essere informato di tutte le misure future in questo campo adottate con atti delegati.

2.1

La Commissione europea propone di introdurre un regolamento che impone norme per i benchmark di strumenti e contratti finanziari all’interno dell’Unione europea.

2.2

L’obiettivo generale della proposta è di assicurare l’integrità dei valori dei benchmark, garantendo che essi a) non siano distorti da conflitti d’interesse; b) riflettano la realtà economica che devono rappresentare e misurare; c) siano utilizzati in modo adeguato.

2.3

Le caratteristiche principali della proposta di regolamento possono essere sintetizzate nei seguenti punti salienti che tendono a:

2.4

Le banche centrali non rientrano nel campo di applicazione delle norme in quanto dispongono già di sistemi di garanzia e regolamentazione.

2.5

Gli allegati alla proposta contengono disposizioni di dettaglio sui benchmark di merci e per la determinazione dei tassi di interesse.

2.6

Per evitare una doppia regolamentazione, i benchmark i cui dati sono forniti da sedi regolamentate non sono soggetti a certi obblighi, quando questi sono coperti da altre previsioni legislative europee e da obblighi di vigilanza.

3.1

Il CESE riconosce, supporta ed apprezza l’impegno della Commissione europea che, con un programma di lavoro ricco e dei ritmi serrati, sta lavorando per migliorare la stabilità e l’efficienza del mercato dei servizi finanziari. Il CESE ribadisce infatti che questo è il presupposto necessario per garantire che il mondo finanziario sia a servizio dell’economia reale.

3.2

Il CESE ritiene che questo regolamento sia in linea con l’obiettivo di promuovere un ambiente finanziario stabile, supervisionato, più responsabile e dunque più vicino alle esigenze dei consumatori e dell’economia in generale.

3.3

Il CESE esprime una forte preoccupazione che il regolamento in questione non possa venire approvato in tempi rapidi, deludendo le aspettative dei cittadini europei, che attendono una risposta decisa e rigorosa contro le manipolazioni del mercato e degli strumenti che indicano gli andamenti di titoli, di valori, di indici di riferimento, causando danni enormi in un contesto di grandi difficoltà complessive. Auspica pertanto una rapida approvazione dello stesso, senza dover attendere il prossimo scandalo finanziario per ricordarsi che occorre legiferare e bene. Il CESE segnala che la complessità e la vastità degli scopi della regolamentazione proposta potrebbero rallentarne l’iter dell’approvazione.

3.4

I diversi benchmark presenti sui mercati finanziari (es. LIBOR, EURIBOR per i tassi di interesse interbancari o gli indici di borsa) sono una componente importante del sistema finanziario.

3.5

L’integrità di parametri di riferimento è fondamentale per la fissazione dei prezzi di molti strumenti finanziari, come interest rate swap e forward rate agreement, contratti commerciali e non commerciali, gli accordi di fornitura, prestiti e mutui. Poiché da questi parametri dipende il valore degli strumenti finanziari e dei pagamenti derivanti da contratti finanziari, il loro andamento influenza notevolmente sia gli investitori che i consumatori.

3.6

Secondo la BCE, marzo 2012, una media di quasi il 60 % dei prestiti totali al settore non finanziario nell’area dell’euro si è basata su tassi di interesse variabili e la percentuale di prestiti alle famiglie sulla base di tassi di interesse variabili hanno raggiunto il 40 % nello stesso periodo.

3.7

I recenti scandali riguardanti la manipolazione del LIBOR ed EURIBOR (ma ve ne sono anche successivi relativi alla manipolazione dei parametri di riferimento dei tassi di cambio o dei prezzi dell’energia) hanno scatenato dubbi e preoccupazioni rispetto all’integrità dei parametri di riferimento in tutto il mondo. Il CESE condivide l’obiettivo della Commissione di regolamentare tutte le potenziali manipolazioni degli indici.

3.8

Se i benchmark, in quanto distorti, perché manipolati o inaffidabili, non riflettono ciò che essi sono destinati a misurare, gli investitori ed i consumatori vengono danneggiati e perdono la fiducia nei mercati.

3.9

Mentre alcuni parametri di riferimento sono nazionali, il settore di riferimento nel complesso è internazionale. Il mercato UE dei servizi finanziari deve quindi beneficiare di un quadro comune di riferimento affidabile e utilizzato correttamente nei diversi paesi dell’UE.

3.10

Le modifiche proposte dalla Commissione alla direttiva sul Market Abuse  (2) e le proposte di sanzioni penali permettono che ogni abuso sia adeguatamente sanzionato. Il Comitato reitera il proprio appoggio a questa soluzione più volte sollecitata, in particolare nell’ambito del suo parere sulle sanzioni nei servizi finanziari (3).

3.11

Come sostenuto dalla Commissione stessa, tuttavia, la sola modifica del regime sanzionatorio non migliora le modalità di produzione e uso dei valori di riferimento. Le sanzioni, infatti, non eliminano i rischi di manipolazione derivanti da una governance inadeguata del processo di produzione del valore di riferimento caratterizzata da conflitti d’interesse e discrezionalità. Il CESE sostiene fortemente questa posizione e sostiene la necessità di un sistema di norme che garantiscano la trasparenza.

3.12

Inoltre, al fine di tutelare investitori e consumatori, è necessario che i valori di riferimento siano solidi, affidabili e adatti allo scopo.

3.13

Il CESE, da sempre interessato alla alta protezione degli interessi di investitori e consumatori, è sensibile alla problematica e non può che essere pienamente d’accordo con questa esigenza. Gli investitori potrebbero trarre vantaggio perché saranno certi che i parametri di riferimento utilizzati nello strumento finanziario che possiedono sono robusti e liberi da manipolazione.

A questo fine, ricorda la sua richiesta più volte formulata di stabilire una Agenzia europea per la protezione dei consumatori dei servizi finanziari, analogamente a quanto realizzato negli USA attraverso la legge nota come Dodd-Frank Act.

3.14

Su questa linea, il CESE ritiene estremamente importante la previsione del regolamento di accrescere la protezione degli investitori attraverso specifiche disposizioni sulla trasparenza. Il principio della trasparenza, infatti, non implica la diffusione di informazioni proprietarie e la loro trasmissione ai concorrenti. La trasparenza garantisce invece un contesto di chiarezza e sicurezza negli scambi, dove la concorrenza può funzionare meglio.

3.15

Il CESE ritiene che la proposta possa essere migliorata, circa la protezione adeguata di investitori e consumatori, assicurando diritti di reclamo e di indennizzo esigibili, chiari e accessibili che devono essere distinti tra:

3.16

Per quanto riguarda la protezione dei consumatori, la direttiva sul credito al consumo include norme relative alla informazione adeguata; lo stesso si accinge a prevedere la direttiva sul credito ipotecario, che sarà adottata tra breve, queste norme della UE per la protezione del consumatore non prendono in considerazione la idoneità degli indici di riferimento nei contratti finanziari: occorre che la proposta sia coerente con il resto dell’impianto giuridico dell’Unione.

3.17

Il CESE sottolinea l’esigenza che si chiarisca all’art. 18 che la valutazione di idoneità dell’indice di riferimento proposto al profilo del consumatore sia obbligatoria (analogamente a quanto prevista dalla direttiva MiFID), in caso contrario l’entità sottoposta a vigilanza deve proporre un indice di riferimento diverso e più adeguato.

3.18

Il CESE, in linea con le raccomandazioni espresse dallo IOSCO, appoggia la previsione della Commissione di utilizzare un sistema più «oggettivo» di produzione di benchmark, basato sulle transazioni effettuate, piuttosto che su sondaggi ufficiali.

3.19

Il CESE sostiene l’ampio campo di applicazione dei principi espressi dal regolamento, in linea con i principi proposti dallo IOSCO e pubblicati nel luglio 2013, che si estende potenzialmente ad un’ampia gamma di parametri di riferimento.

3.20

Allo stesso tempo, il CESE suggerisce che siano previste modalità applicative che garantiscano anche il principio della proporzionalità. I benchmark sono molto diversi tra di loro, per diffusione, significatività e suscettibilità ad essere manipolati. Pertanto il CESE ritiene opportuno che si tenga conto delle specifiche caratteristiche dei singoli benchmark, del loro processo di costruzione e dell’amministratore.

3.21

La discrezionalità prevista in capo all’amministratore di adottare proprie metodologie nella costruzione dei benchmark potrebbe non essere sufficiente a garantire l’applicazione della proporzionalità. Piuttosto, il CESE suggerisce di perfezionare l’approccio, già peraltro adottato nel regolamento con la previsione di norme speciali per i valori di riferimento «critici», affiancando ai principi di portata più generale un set di principi dettagliati che possano tener conto delle diverse categorie di parametri di riferimento ed i potenziali rischi ad essi associati.

3.22

Secondo il CESE, quest’ultima modalità potrebbe colmare con maggior efficacia le potenziali lacune, introducendo dei principi appropriati, senza tuttavia minare l’ampiezza dell’applicabilità delle norme.

3.23

Il CESE pone l’accento sull’importanza di operare alcune distinzioni tra i benchmark anche riguardo alle possibili conseguenze che si potrebbero verificare nei mercati emergenti, dove i benchmark sono valori importanti per la trasparenza nella trasmissione delle informazioni. Il Comitato raccomanda quindi di adeguare la normativa sulla base della rilevanza sistemica o meno del benchmark. Questo, al fine di non ostacolare lo sviluppo di alcuni mercati.

3.24

Il CESE ritiene molto appropriato che le procedure previste per la produzione di benchmark siano assoggettate agli schemi sanzionatori, sia civili sia penali, in caso di manipolazione.

3.25

Il CESE ritiene che le procedure di formazione dei benchmark possano essere solide e sicure solo se garantite da una buona struttura di governance. A tal proposito, dunque, il Comitato vede favorevolmente la previsione di attribuire in capo all’amministratore la responsabilità dell’integrità del benchmark e concorda con la Commissione che le strutture di governance adottate, in termini di ruoli e procedure, siano adeguate ai potenziali conflitti di interesse.

3.26

Per un miglioramento di questa ultima previsione, il CESE avanza un suggerimento, ovvero quello di inserire l’obbligo di trasparenza anche su questi aspetti.

3.27

In linea con alcune posizioni emerse dalle consultazioni IOSCO, anche il CESE riconosce l’importanza di un’ampia partecipazione nella formazione dei benchmark proprio per garantire il principio più volte richiamato della trasparenza e la rappresentatività dei valori di riferimento. La fornitura volontaria dei dati prevista nel regolamento favorisce questa adesione, ma il Comitato propone che siano previste delle regole precise nella fornitura di dati che possano garantire la certezza e robustezza nei benchmark.

3.28

Rispetto alla previsione dell’articolo 8, comma 3, relativo alle procedure interne per la segnalazione di violazioni del regolamento, il CESE raccomanda che si preveda flessibilità, velocità e facilità del processo di reporting delle suddette violazioni.

3.29

Particolare importanza assumono le misure di protezione dei lavoratori denuncianti (Whistle Blowers). Il CESE raccomanda di inserire nella norma il riferimento alla proposta di modifica della direttiva 2003/6/CE sugli abusi di mercato che prevede l’obbligo di denuncia per i dipendenti di una società ove si verificassero comportamenti illeciti con un esplicito obbligo per gli Stati membri di provvedere alla emanazione di norme a presidio di questa tutela particolare.

3.30

Il CESE ritiene utile che siano previste norme che incentivino la denuncia con fondamento, anche istituendo dei premi per chi aiuta la giustizia.

3.31

Rispetto alla previsione della consultazione preventiva con i soggetti interessati da eventuali cambiamenti metodologici che si ritenessero necessari, il CESE si esprime favorevolmente. Questo approccio, soprattutto per i benchmark che vanno periodicamente ribilanciati, è adatto a garantire la continuità nell’utilizzo del benchmark.

3.32

Potrebbe essere opportuno a tal proposito prevedere degli strumenti idonei a garantire un’ampia diffusione e la pubblicità delle metodologie di calcolo del parametro di riferimento (ad es. la pubblicazione su sito web). Le linee guida dell’ESMA, potrebbero prevedere normative ad hoc.

3.33

Il CESE raccomanda alla Commissione di trattare con cautela l’eventuale fase di transizione a nuovi e diversi benchmark. Questa questione è piuttosto delicata poiché potrebbe procurare incertezza sui contratti esistenti, facendo sorgere controversie e malfunzionamenti di mercato. In queste situazioni, una possibile soluzione potrebbe prevedere il mantenimento del benchmark che va abbandonato, applicando il nuovo solo ai nuovi contratti.

3.34

Il CESE sottolinea l’importanza che la dichiarazione dell’amministratore circa la conformità del codice di condotta al regolamento, precisi anche se questa conformità è stata avvalorata da terze parti o meno. Questa ulteriore informazione potrebbe aiutare infatti, da un lato, a controllare più efficacemente l’adeguatezza del codice, dall’altro a gestire successive ed eventuali attribuzioni di responsabilità in caso di violazioni dei principi del regolamento.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/48

1.1

Il CESE appoggia l’iniziativa della Commissione nella misura in cui assicura certezza delle fonti del diritto dell’Unione, persegue una finalità di semplificazione e di aumento dell’efficienza, e garantisce il pieno esercizio dei poteri di controllo democratico e una informazione chiara e trasparente a tutti gli interessati.

1.2

Il Comitato si rallegra che la Commissione abbia tenuto conto di vari elementi espressi nei suoi precedenti pareri, nella formulazione delle presenti proposte.

1.3

Il Comitato constata che la proposta della Commissione copre modifiche in oltre 80 atti giuridici, tra regolamenti e direttive, e si rammarica di non essere in grado di effettuare una valutazione per ciascun atto, data la molteplicità di tematiche toccate in materia di:

1.4

Il Comitato raccomanda di procedere ad ulteriori approfondite valutazioni, in merito a obiettivi, contenuti, portata e durata della delega, che deve consentire il pieno esercizio del controllo democratico, a livello europeo, nonché delle prerogative e funzioni garantite ai parlamenti nazionali nel procedimento normativo europeo. Il Comitato ritiene che debbano essere definite in modo univoco, tenendo pienamente conto delle interpretazioni della Corte di Giustizia UE, le nozioni di «misura non essenziale» e di «poteri di competenza delegata».

1.5

Il Comitato sottolinea l’importanza:

1.6

Il Comitato ribadisce che le procedure di comitato devono essere le più trasparenti possibile e più comprensibili per tutti i cittadini europei, in particolare per le persone direttamente interessate dagli atti in questione.

1.7

Il Comitato ricorda che occorrerà dare piena applicazione all’articolo 8A del Trattato di Lisbona, che prevede che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, garantendo piena accessibilità di informazione ai cittadini e alla società civile.

1.8

Il Comitato chiede, infine, che venga valutato l’impatto dell’applicazione del nuovo quadro regolamentare, presentando al Parlamento, al Consiglio ed al Comitato stesso una relazione periodica sull’efficacia, sulla trasparenza e sulla diffusione delle informazioni.

2.1

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona è stata introdotta la distinzione tra i poteri delegati alla Commissione di adottare atti delegati, vale a dire atti non legislativi di portata generale, che integrano o modificano elementi non essenziali di un atto legislativo con la procedura prevista all’articolo 290 del TFUE (procedura di delega), e i poteri, conferiti alla Commissione con la procedura prevista all’art. 291, di adottare i cosiddetti atti di esecuzione, vale a dire condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti per l’UE.

2.1.1

Le modalità di esercizio del potere di delega sono precisate da atti giuridici privi di forza vincolante, come:

2.2

Come il CESE ha ricordato nel suo parere sulle procedure di regolamentazione con controllo del 2008 (3), già nel luglio 2006 (4), il Consiglio aveva modificato la decisione sulle modalità d’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (5), aggiungendo una nuova procedura: la regolamentazione con controllo.

2.2.1

Grazie a questa procedura, il legislatore può opporsi all’adozione di misure «pseudo- legislative», ossia di misure di portata generale volte a modificare gli elementi non essenziali di un atto di base, adottato secondo la procedura di codecisione, ogniqualvolta egli ritenga che il progetto di misure ecceda le competenze di esecuzione previste nell’atto di base, o che il progetto non sia compatibile con il fine o il contenuto dell’atto di base, o non rispetti i principi di sussidiarietà o di proporzionalità.

2.2.2

Si tratta di provvedimenti tipici del processo di comitatologia, disciplinati dalla decisione del Consiglio n. 1999/468/CE, modificata dalla decisione 2006/512/CE, che prevedono l’obbligo, per la Commissione, di sottoporre i progetti di misure di attuazione a comitati composti da funzionari delle amministrazioni nazionali, secondo cinque procedure di comitatologia: consultazione, gestione, regolamentazione, regolamentazione con controllo, salvaguardia. La Commissione già nel dicembre 2006 ha adottato le relative 25 proposte (6), sulle quali il Comitato ha avuto modo di pronunciarsi (7).

2.3

La procedura di regolamentazione con controllo è stata utilizzata per adottare misure di esecuzione, intese a modificare elementi non essenziali degli atti legislativi di base. Tra il 2009 e il 2014, l’articolo 5 bis della decisione sulla comitatologia e la procedura di regolamentazione con controllo sono restati validi, in via transitoria, nell’attesa di adattare al regime degli atti delegati le disposizioni esistenti, mediante un’operazione di allineamento di una serie di regolamenti, di direttive e di decisioni.

2.4

Anche di recente, il CESE ha avuto modo di pronunciarsi (8) su due proposte di regolamenti omnibus in 12 settori diversi, appoggiando l’iniziativa, in quanto «necessaria per la certezza delle fonti del diritto dell’Unione» con «una finalità di semplificazione e di aumento dell’efficienza» ma raccomandando al Consiglio e al Parlamento di «dar prova della massima vigilanza e di esaminare, nei dettagli, tutti gli atti compresi in questa iniziativa di allineamento» comprendente 165 atti legislativi, inizialmente soggetti al regime della procedura di regolamentazione con controllo, ora soggetti al nuovo regime degli atti delegati.

2.5

Il CESE rammenta di avere recentemente adottato una relazione particolareggiata sulla procedura di delega, e raccomanda di tener presente tale relazione ai fini della comprensione di questo parere.

3.1

La proposta attuale segue la traccia metodologica adottata rispetto alle precedenti, con un quadro regolamentare.

3.2

Il quadro regolamentare proposto copre modifiche in 76 atti giuridici tra regolamenti e direttive in materie diverse. Sempre ai fini di allineamento alle disposizioni del TFUE, sono previste inoltre modifiche di soppressione ai regolamenti (CE) n. 66/2010 e (CE) n. 1221/2009 in tema d’ambiente; alla direttiva 97/70/CE in tema di trasporti; al regolamento (CE) n. 1333/2008 ed alla direttiva 2002/46/CE in tema di salute e consumatori (9); e al regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio in tema di aiuti umanitari.

4.1

Il CESE appoggia l’iniziativa della Commissione nella misura in cui assicura certezza delle fonti del diritto dell’Unione, persegue una finalità di semplificazione e di aumento dell’efficienza, e garantisce il pieno esercizio dei poteri di controllo democratico del Parlamento europeo e del Consiglio.

4.2

Il Comitato — mentre si rallegra che vari elementi dei suoi precedenti pareri siano stati tenuti presenti nella formulazione delle proposte in esame, e ribadisce quanto recentemente espresso, ossia «che, ai sensi dell’articolo 290 del TFUE, la durata del potere di delega debba essere espressamente prevista dall’atto legislativo di base, e che finora, salvo qualche rara eccezione, le deleghe siano state conferite per un periodo determinato, eventualmente rinnovabile, con l’obbligo di presentare una relazione sull’esecuzione delle stesse» (10).

4.3

Il CESE ricorda che il Parlamento europeo stesso, nella sua Risoluzione del 5 maggio 2010, sul potere di delega legislativa, ha messo in luce la delicatezza dell’operazione di delega, sottolineando come «gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata di una delega a norma dell’art.290 TFUE debbano essere espressamente e meticolosamente delimitati in ciascun atto di base»: secondo il Comitato tali elementi devono anche consentire il pieno esercizio di prerogative e funzioni garantite ai parlamenti nazionali nel procedimento normativo europeo.

4.4

Inoltre, a parere del Comitato, la trasformazione in delega dovrebbe essere confermata solo a fronte della necessità di «adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali all’atto legislativo» ai sensi dell’art. 290 e, in caso di atti di natura prettamente esecutiva, si deve far ricorso alle disposizioni dell’art. 291 del TFUE, mentre si devono escludere da ogni possibilità di delega gli atti in cui sono coinvolti «elementi essenziali di un settore». Inoltre la nozione di «elementi non essenziali» deve ancora essere definita e andrebbe effettuata una valutazione precisa del funzionamento di tale meccanismo.

4.5

In proposito, il CESE ribadisce le proprie raccomandazioni alla Commissione «di adeguare la sua iniziativa di “allineamento in blocco” in modo che essa tenga maggiormente conto delle specificità di alcuni atti legislativi di base» (11) e di tener conto delle interpretazioni delle nozioni di «misura non essenziale» e di «poteri di competenza delegata della Commissione» da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea.

4.6

Il Comitato sottolinea l’importanza di:

4.7

Il Comitato ribadisce, come già in precedenza affermato, che «le procedure di comitato, che coinvolgono soltanto i rappresentanti della Commissione e dei governi degli Stati membri e che sono finalizzate alla gestione, alla consultazione o alla regolamentazione risultanti dal follow-up e dall’applicazione degli atti legislativi, debbano essere più trasparenti e più comprensibili per tutti, e in particolare per le persone direttamente interessate da tali atti» (12).

4.8

Il CESE ritiene importante una valutazione periodica d’impatto dell’applicazione del nuovo quadro regolamentare proposto, presentando al Parlamento, al Consiglio ed al Comitato una relazione periodica sull’efficacia, sulla trasparenza e sulla diffusione di informazione user-friendly e accessibile a tutti degli atti comunitari delegati, per poter effettuare un monitoraggio di questo esercizio che combina regolamentazione e vera e propria esecuzione.

4.9

In proposito il Comitato ricorda che occorre dare — anche in questo caso — piena applicazione all’articolo 8A del Trattato di Lisbona, che prevede che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, garantendo piena accessibilità di informazione ai cittadini ed alla società civile.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/52

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la decisione del Consiglio (1) relativa alle nuove sostanze psicoattive, adottata nel 2005, debba essere aggiornata. Riconosce inoltre la necessità di coordinare meglio l’azione delle agenzie dell’UE competenti in materia, di definire un calendario più rigoroso per la raccolta dei dati e di consentire una classificazione interna più precisa delle sostanze, distinguendo fra quelle a basso, moderato o alto rischio. Qualsiasi azione volta a limitare l’offerta dovrebbe seguire queste classificazioni in maniera tempestiva e proporzionata.

1.2

Il CESE osserva inoltre che in molti casi i dati per la valutazione d’impatto su cui si basa la proposta all’esame non sono stati disponibili, che nell’UE esistono differenze nell’uso delle nuove sostanze psicoattive e che l’atteggiamento della pubblica opinione e le reazioni politiche variano notevolmente. La Commissione fa bene ad indicare quello che è politicamente possibile conseguire tenendo conto del Trattato UE e degli attuali limiti di bilancio, ma dovrebbe andare oltre questi vincoli per individuare ciò che è realmente necessario realizzare.

1.3

Per il CESE, anche gli sviluppi nei paesi al di fuori dell’UE potrebbero essere una fonte d’insegnamento e dovrebbero essere messi in evidenza in tutte le future valutazioni d’impatto. Al tempo stesso, è essenziale migliorare la raccolta di dati nell’UE su tutti i fattori in gioco (la disponibilità delle sostanze, le vie di rifornimento, le opportunità economiche e le esigenze sociali), sui mezzi di comunicazione (Internet e reti sociali) e sulle conseguenze (patologie misurabili e altri danni), assegnando maggiori risorse a questo scopo.

1.4

Esiste una serie di punti tecnici che è opportuno chiarire, qualora la proposta di regolamento rimanga inalterata; tali aspetti vengono elencati nella sezione 5 del presente parere. Il successo dell’iniziativa in esame dipenderà dal sostegno politico, dalla fornitura dei dati e dai finanziamenti degli Stati membri. È inoltre opportuno convenire una serie di obiettivi concreti. La ricerca deve andare avanti e devono essere individuate le migliori (e peggiori) pratiche in materia di controllo e di cura. I programmi di ricerca finanziati dall’UE, come ad esempio eSBIRTes, Orion e ALICE-RAP, e i relativi risultati dovrebbero essere regolarmente condivisi con altri interlocutori del settore e integrati meglio nelle valutazioni d’impatto e in tutte le conseguenti proposte legislative. Occorrerebbe altresì continuare a effettuare in tempo reale una raccolta di dati, una valutazione dei rischi e un trasferimento di conoscenze attraverso il Forum della società civile sulle droghe (o eventualmente attraverso una più ampia «Piattaforma sulle nuove SP»), con la partecipazione di tutte le parti interessate, in particolare le ONG e i gruppi di sostegno direttamente coinvolti. Questo dovrebbe riguardare tutte le nuove sostanze psicoattive, incluse quelle già notificate — usate singolarmente, nelle miscele o come adulteranti in altre sostanze psicoattive. Bisognerebbe poi concordare con cadenza più breve, insieme agli Stati membri, le priorità e le possibilità d’azione, e infine prendere in considerazione possibili alternative o aggiunte ad una risposta uniforme a livello UE limitata alla riduzione dell’offerta.

2.1

Una sostanza, sia essa presente in natura o appositamente sintetizzata per un qualsiasi scopo lecito o illecito, è detta «psicoattiva» se, oltre alle sue proprietà fisiche, chimiche, tossicologiche e ambientali, ha, se consumata dagli esseri umani per un qualsiasi motivo, la capacità di interagire con il sistema nervoso centrale provocando effetti stimolanti o depressivi accompagnati da allucinazioni e/o alterazioni delle funzioni motorie, del pensiero, del comportamento o dell’umore.

2.2

Questi effetti possono essere considerati positivamente quando le sostanze vengono prodotte, prescritte e somministrate sotto controllo in quanto medicinali destinati a trattare specifiche patologie. Diventano invece inutili e potenzialmente o realmente (a volte anche gravemente) pericolosi, se autosomministrati solo per sperimentarne i supposti benefici. Questi rischi aumentano considerevolmente nel caso di sostanze che causano dipendenza e il cui consumo può essere sfruttato economicamente.

2.3

Sostanze quali la morfina, l’eroina, la cocaina, l’ecstasy e la cannabis, i loro numerosi derivati e precursori, nonché una serie di anfetamine, barbiturici, benzodiazepine e altre droghe «psichedeliche», sono pertanto soggette a controllo, con maggiore o minore successo, conformemente a due convenzioni dell’ONU (2) (1961 e 1971) e ad un protocollo (1972) (3) applicati, sia pure in misura diversa, più o meno in tutti i paesi del mondo.

2.4

Tutte le sostanze psicoattive (SP) che non sono classificate né controllate come si è detto vengono definite, ai fini della legislazione UE (e di alcune altre legislazioni), «nuove», indipendentemente dal momento in cui sono state «scoperte» o dal tempo da cui vengono utilizzate per altri scopi, spesso leciti. Si definiscono «nuove sostanze psicoattive» (NSP) solo quelle di cui si sa (o si sospetta) che vengano commercializzate o distribuite unicamente per le loro proprietà psicoattive, usate da singoli consumatori senza alcun controllo medico o di altro tipo.

2.5

L’alcool, il tabacco e la caffeina, che in determinate quantità soddisfano tutti i criteri summenzionati per quanto concerne le NSP e hanno effetti dannosi a lungo termine, sono espressamente escluse dalle definizioni di SP accolte dall’ONU e dall’UE. Escludere queste sostanze dal novero delle SP risulta però più difficile alla luce della comune esperienza o degli studi accademici, dove il loro uso e i loro effetti risultano combinati e dove si osserva che l’impatto sanitario e sociale dell’alcool e del tabacco supera di gran lunga quello della maggior parte delle NSP. I ricercatori e le autorità regolamentari, tuttavia, non sempre sono d’accordo in merito alla questione, il che rende quanto mai urgente definire una procedura accettata da tutti per valutare i danni e i rischi su base quantitativa.

2.6

Sono state individuate più di trecento NSP, che vengono (o venivano) assunte in via occasionale o a più lungo termine in tutta l’UE. Attualmente dagli Stati membri giunge circa una nuova notifica alla settimana. Dato che tali sostanze non sono soggette a controllo, il loro consumo non è illecito; si tratta pertanto di sostanze lecite, che possono essere definite «legali», ma da ciò sarebbe errato desumere che siano anche «innocue» o «autorizzate». Nella maggior parte dei casi, infatti, non disponiamo di dati scientifici sufficienti a suffragare o confutare queste supposizioni. Nuove molecole, varianti di quelle specificamente vietate, possono essere rapidamente sintetizzate in Cina e in India e da lì importate, a volte su ordinazione da parte di gruppi organizzati o da singoli individui nell’UE. Inoltre, all’interno dell’Unione, l’uso delle molecole esistenti può essere sviato verso scopi illeciti (cosiddetta diversione delle sostanze lecite). Nella maggior parte dei casi la motivazione è il lucro, mentre in altri la sfida principale consiste nel contravvenire alla legge. I Punti focali nazionali della Rete europea di informazione sulle droghe e le tossicodipendenze («Reitox») consentono un’allerta precoce e lo scambio di informazioni sulle ultime NSP individuate.

2.7

Le NSP vengono commercializzate con denominazioni sempre diverse, con abbreviazioni e/o nomi esotici; spesso sono mescolate con altri prodotti vietati, nuovi o esclusi, tra cui prodotti a base di erbe, principi attivi farmaceutici, additivi alimentari, caffeina, tabacco o sostanze inerti. Il loro contenuto non sempre è lo stesso né è soggetto a controllo; sulla confezione non ci sono avvertenze, oppure figurano solo quelle necessarie ad autorizzare la vendita del prodotto («non destinato al consumo umano»). L’etichettatura può essere deliberatamente fuorviante («sali da bagno» o «incenso» per prodotti che possono essere inalati, fumati o iniettati).

2.8

I prodotti possono essere venduti da spacciatori specializzati oppure in punti vendita al dettaglio (gli headshop, gli smartshop o le semplici tabaccherie, accanto a tutta la gamma di articoli per fumatori) e su Internet (dove si può pagare con carta di credito con rapida consegna a domicilio, e dove è possibile leggere osservazioni e commenti sui vari prodotti e i relativi fornitori). Al riguardo un particolare problema è posto dai siti web anonimi. I prezzi per dose delle NSP tendono ad essere più bassi di quelli delle droghe illecite. I media sociali agevolano la nascita e la diffusione di nuove mode e la condivisione di esperienze. L’uso di queste sostanze (le cosiddette «legal highs», le droghe consumate nei locali, alle feste, a fini ricreativi, le droghe sintetiche di progettazione) varia notevolmente all’interno dell’UE; ad esempio in Irlanda, Polonia, Lettonia e nel Regno Unito il loro consumo sta progressivamente aumentando e risulta superiore alla media europea. Il numero di persone ricoverate come conseguenza diretta dell’uso di tali sostanze resta peraltro piuttosto basso (il che, in assenza di dati affidabili, non è necessariamente un indicatore attendibile del danno effettivamente causato).

2.9

In linea con quanto precede, se paragonati a coloro che fanno uso regolare di droghe illecite per motivi di dipendenza, i consumatori di NSP (in particolare nel Regno Unito, uno dei paesi in cui i dati a disposizione sono abbastanza consistenti), sono, almeno finora, tendenzialmente giovani senza problemi economici e senza precedenti penali, generalmente propensi a presentarsi spontaneamente per ricevere le cure mediche necessarie. Poiché si tratta di persone ancora ben integrate nelle loro famiglie o nell’ambiente di lavoro, i tassi di guarigione sono generalmente buoni. Gli incidenti o i decessi, che pure non mancano, vengono in genere percepiti come tragedie personali del tutto inaspettate, per cui i mezzi di informazione, e quindi anche gli ambienti politici, tendono a dedicarvi notevole attenzione.

2.10

Considerando quanto si è detto, non sorprende affatto che l’atteggiamento della pubblica opinione e del mondo politico riguardo al controllo delle NSP sia così diverso da un paese all’altro dell’UE e più in generale del mondo. L’Uruguay ha di recente legalizzato la canapa indiana. La Nuova Zelanda ha deciso di autorizzare le NSP «accettabili», che presentano un rischio moderato e sono soggette a un controllo della qualità. L’Irlanda ha drasticamente ridotto il numero di punti vendita al dettaglio, una misura all’esame anche nei Paesi Bassi e in Canada. Il Regno Unito, che tradizionalmente preferisce vietare singoli prodotti o gruppi di prodotti, sta adesso valutando l’opportunità di adottare strategie alternative. Il Belgio progetta di vietare determinati gruppi di prodotti. Sono state prese iniziative per limitare la vendita di droghe illecite su siti web anonimi; tuttavia, è probabile che la vendita delle sostanze lecite continui ad aumentare.

3.1

La decisione del Consiglio del 2005 (4) definisce il quadro per lo scambio d’informazioni, la valutazione dei rischi e il controllo delle NSP. Tale decisione si è di fatto dimostrata una misura meramente reattiva, che ha permesso di raccogliere solo scarse informazioni, ha previsto una categorizzazione dei rischi insufficiente e ha offerto solo poche possibilità di adottare misure restrittive. Nel 2011, quindi, il Consiglio ha chiesto alla Commissione di aggiornarla.

3.2

La proposta adesso all’esame stabilisce le misure giudicate necessarie, inclusa una proposta di direttiva che modifica la decisione quadro del Consiglio (5) riguardante la fissazione di norme minime in materia di traffico di stupefacenti. La definizione del termine «stupefacenti» viene ampliata per far sì che le NSP che pongono gravi rischi sociali, di salute e di sicurezza e che sono soggette a una restrizione permanente di mercato nell’UE rientrino tra le sostanze già oggetto delle convenzioni pertinenti delle Nazioni Unite e del relativo protocollo.

3.3

La proposta di regolamento concernente in modo specifico le NSP è accompagnata da una valutazione d’impatto condotta internamente che illustra le differenze in termini di dati disponibili, consumo effettivo, costi per la salute e reazioni dell’opinione pubblica e dei governi in tutta l’UE. Laddove non sono disponibili dati certi, vengono fornite delle stime. Le opzioni politiche vengono valutate in termini di efficacia nel raggiungimento degli obiettivi, di impatto economico, finanziario e sociale, di proporzionalità e di accettazione da parte dei vari soggetti interessati.

3.4

La proposta si basa sull’articolo 114 del TFUE, che mira ad assicurare il corretto funzionamento del mercato interno garantendo al tempo stesso un elevato livello di salute, sicurezza e protezione dei consumatori. L’obiettivo è ridurre i tempi di reazione a livello UE, rendere possibile risposte mirate e adeguate, affrontare i problemi determinati dal duplice uso e dalla mancanza di certezza per gli operatori giuridici e collegare il mercato delle NSP al più vasto mercato interno.

3.5

La proposta definisce un calendario per la raccolta di dati destinati ad una relazione congiunta della Commissione, del Centro europeo di monitoraggio delle droghe e della tossicodipendenza (EMCDDA), di Europol e di altre agenzie europee direttamente coinvolte (medicinali, sostanze chimiche e sicurezza alimentare), sulla base dell’allerta precoce lanciata dagli Stati membri per quanto concerne le nuove SP individuate.

3.6

La relazione potrebbe condurre a una valutazione ufficiale dei rischi da parte dell’EMCDDA come base d’azione per la Commissione. Viene indicata una serie di criteri per distinguere tra rischio basso, moderato ed elevato per la salute, la società e la sicurezza. Per le sostanze a basso rischio non verrà adottata alcuna misura. In caso di rischio moderato o grave, invece, la Commissione può imporre un divieto temporaneo o permanente di vendere determinate NSP e, in determinati casi, decidere di vietarne la produzione, la distribuzione, l’importazione o l’esportazione.

3.7

La proposta prevede una nuova valutazione dei livelli di rischio alla luce di nuove informazioni, nonché un resoconto e una valutazione periodici dell’attuazione, dell’applicazione e dell’efficacia del regolamento. Proseguiranno le attività di ricerca e di analisi. Gli Stati membri saranno tenuti a stabilire le sanzioni amministrative necessarie per rendere effettive le restrizioni all’immissione sul mercato e ad assicurarsi che esse siano efficaci, proporzionate e dissuasive. Secondo la Commissione, la proposta non dovrebbe avere alcun impatto diretto sul bilancio dell’UE.

3.8

Il regolamento proposto entrerà in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e sarà vincolante per gli Stati membri. La decisione iniziale del Consiglio (6) verrà abrogata e sostituita.

4.1

Il CESE ha accolto favorevolmente la comunicazione della Commissione del 2011 intitolata «Verso un’azione europea più incisiva nella lotta alla droga» e la proposta di regolamento del 2012 concernente i precursori di droghe; e, nell’auspicare la presentazione di altre proposte sulle «nuove sostanze psicoattive», ha proposto orientamenti generali per un’azione efficace dell’UE e degli Stati membri.

4.2

Nel parere sui precursori di droghe, il CESE ha fatto notare in particolare fino a che punto le parti in causa (la Commissione più un numero limitato di legittimi produttori, rivenditori e utilizzatori finali) avessero pienamente accolto i requisiti stabiliti all’articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988 (7) riguardo alla loro cooperazione al raggiungimento degli obiettivi perseguiti. In quel caso specifico, che riguarda il dirottamento di piccole quantità di anidride acetica per la produzione di eroina, è stato possibile definire tali obiettivi in maniera abbastanza precisa.

4.3

Questo però non è ancora possibile per le NSP, dato che, a livello sia europeo che mondiale, l’effettivo consumo di tali sostanze e le relative reazioni dell’opinione pubblica e degli ambienti politici differiscono notevolmente da un paese all’altro. Spesso i dati cruciali non vengono raccolti o aggregati; solo le tragedie delle singole vittime attirano l’attenzione dei mass media; le reazioni politiche non sempre sono sostenute dagli ambienti scientifici e professionali, anzi possono essere decisamente contrarie all’opinione di questi ultimi; altri fattori di confusione, tra cui l’uso assai più diffuso e dannoso dell’alcool e del tabacco, sono considerati temi troppo sensibili per dar luogo a una politica legislativa uniforme; infine, è evidente un divario generazionale, per quanto concerne il commercio di droghe su Internet, il ruolo dei media sociali nel condizionare la percezione del fenomeno, la propensione ad assumere rischi e l’uso a fini ricreativi delle vecchie e nuove sostanze psicoattive.

4.4

In questo contesto, chiaramente molto difficile per chiunque cerchi di trovare una soluzione al problema delle NSP, due osservazioni tratte da precedenti pareri del CESE appaiono particolarmente pregnanti, ossia che «uno Stato, per prevenire un danno, non può causarne uno maggiore» (8) e che, in questo così come in molti altri ambiti d’intervento legislativo, «le politiche dovrebbero essere basate su dati e risultanze oggettive, piuttosto che viceversa» (9). Ma tutto ciò è più facile da dire che da mettere in pratica.

4.5

Di certo le misure proposte non sono tali da arrecare danni; tuttavia, i loro benefici potrebbero non essere sufficienti, e la stessa esistenza di tali misure potrebbe ritardare l’adozione di quelle impostazioni più ampie, riguardanti tutte le fasce sociali, multidisciplinari e basate su dati specifici, che risultano necessarie per giungere ad un accordo sulla situazione attuale e sugli obiettivi a più lungo termine per determinate popolazioni. Qualora non si riuscisse a concordare in anticipo queste impostazioni e ad ottenere il necessario sostegno finanziario e politico, bisognerebbe prenderne atto in qualsiasi proposta legislativa a livello europeo.

4.6

Il CESE fa osservare che la proposta in esame persegue altri obiettivi, tra cui risolvere i problemi del duplice uso e della diversione di sostanze lecite all’interno dell’UE, nonché la mancanza di certezza del diritto per gli «operatori giuridici». Tuttavia, tali obiettivi non vengono quantificati nella valutazione d’impatto e non godono di adeguata attenzione nella proposta. Altre possibilità per colmare le lacune lasciate da altre normative non sono affatto state prese in considerazione. Risulta pertanto difficile sapere se la base giuridica prescelta (l’articolo 114 del TFUE) sia appropriata oppure no. I dati statistici sulle 300 sostanze finora catalogate potrebbero essere utilizzati per chiarire sia questo punto sia altri aspetti.

4.7

Il CESE è fermamente convinto, e lo ha già dichiarato più volte, che l’idea di regolamentare l’offerta costituisca solo una parte della soluzione e sia poco probabile che da sola produca risultati utili o quantificabili. Occorre infatti prestare maggiore attenzione a comprendere la domanda — e proporre soluzioni migliori per assicurarsi che questo obiettivo venga raggiunto col minor rischio possibile. Come sempre, i rischi non possono essere mai del tutto esclusi — tuttavia è possibile ridurli sensibilmente. Dati più sicuri e adeguatamente diffusi dovrebbero recare un contributo in tal senso.

4.8

Il CESE fa altresì osservare che, laddove sono previste, le sanzioni penali devono limitarsi a colpire coloro che cercano di lucrare dalla vendita di sostanze di cui già si sa che sono state vietate o che potrebbero causare gravi danni alla salute umana. Questo è particolarmente vero per quanto concerne le NSP, che finora presentano rischi apparentemente più bassi rispetto alle sostanze «vecchie» o già vietate: la reclusione per chi ne fa uso, con l’inevitabile esposizione alle «vecchie» SP, sarebbe il peggior risultato possibile sia per la singola persona sia per la società. Questo va detto a chiare lettere nella proposta in esame, se si vuole che le misure da essa introdotte siano credibili agli occhi dei cittadini europei interessati, e in particolare dei giovani, che rappresentano la fascia della popolazione più direttamente coinvolta.

5.1

Il regolamento proposto fornisce una definizione di alcuni termini fondamentali utilizzati (anche se non di tutti), ma non spiega come applicarli ad un mercato di prodotti fabbricati principalmente al di fuori dell’UE, un mercato strutturato in maniera insolita, in rapida crescita, in parte legale e in parte dominato dalla criminalità, in parte trasparente e in parte regolamentato. Non esiste una definizione di «operatore economico», una figura che si presume possa essere legale (un rivenditore di NSP direttamente o attraverso un headshop su Internet) o illegale (uno spacciatore di sostanze proibite). Cosa significa «immissione sul mercato» nel contesto di vendite su Internet di sostanze provenienti da tutto il mondo? Perché limitare le «miscele» a due o più NSP piuttosto che, per esempio, ad una NSP unita a quantità imprecisate di tabacco, caffeina, erbe o altre sostanze? Non sarebbe meglio concentrarsi sugli «utilizzatori», intendendo con questo termine chi «consuma NSP senza controllo medico», piuttosto che su un gruppo più ampio di «consumatori» («persone giuridiche che agiscono a fini non rientranti in attività commerciali, aziendali o professionali»), categoria sulla quale questa attività non ha un grande impatto? Visto che la proposta si vuole proattiva e non reattiva, non sarebbe il caso di concentrarsi anche sulle NSP «di cui in base alle valutazioni e alle osservazioni delle comunità scientifiche si può ragionevolmente ipotizzare l’apparizione»? È inoltre particolarmente importante chiedersi perché mai l’onere della prova non incomba più ai fornitori, che dovrebbero essere tenuti a dimostrare che i loro prodotti sono a «basso rischio», e sia invece stato addossato all’EMCDDA e alla Commissione, che potrebbero quindi essere viste come le istanze che approvano le NSP.

5.2

Anche la definizione di NSP potrebbe essere resa più chiara. In questo caso si potrebbe forse parlare, ai fini del regolamento proposto, di sostanze «notificate» anziché di sostanze «nuove» soltanto rispetto alle convenzioni dell’ONU esistenti. Dato che le sostanze in questione non vengono (né possono o dovrebbero essere) normalmente testate per le loro proprietà psicoattive ai sensi del regolamento REACH o di altre normative pertinenti, vi sono scarse informazioni quanto al numero delle molecole che possono giungere a produrre, a un grado più o meno elevato, gli effetti descritti (o che possono essere commercializzate in quanto suscettibili di provocarli). Dato che il termine «sostanze psicoattive» si riferisce unicamente agli effetti sperimentati dagli esseri umani, i limiti della sperimentazione su animali risultano evidenti.

5.3

Il CESE fa notare, con una certa preoccupazione, che la proposta in esame riguarda le singole sostanze piuttosto che le miscele, che sono invece ampiamente commercializzate. Le agenzie hanno l’obbligo di attenersi ad un calendario per rispondere, mentre la Commissione non deve rispettare scadenze per l’elaborazione della relazione congiunta o l’effettuazione della valutazione dei rischi. La procedura viene avviata se «più» Stati membri identificano la stessa NSP. Perché non uno solo, se duramente colpito? E quanti Stati si intendono con «più»? Non è chiaro in che modo la Commissione prenderà una decisione senza (probabilmente) ricevere ulteriori informazioni da parte delle agenzie e soprattutto in assenza di un impegno politico da parte degli Stati membri. Le altre normative unionali o nazionali, in materia, ad esempio, di etichettatura, vendita di prodotti, protezione generale dei consumatori, oppure di prodotti chimici, salute o sicurezza alimentare, non prevedono alcun intervento da parte dell’UE. Gli headshop, se autorizzati a esercitare ancora la loro attività, dovrebbero soddisfare appieno gli standard esistenti in materia di protezione dei consumatori.

5.4

Il CESE è particolarmente preoccupato per la mancanza di risorse aggiuntive destinate alle attività in questo campo. Se i bilanci esistenti lo permettono, perché oggi non vengono seguite le necessarie procedure? È possibile conseguire risultati importanti senza tali risorse? È indispensabile un regolamento (indirizzato agli Stati membri) che stabilisca i modi in cui le varie agenzie dell’UE devono interagire tra loro, oppure è possibile modificare le procedure interne in modo più tempestivo per mutuo consenso e alla luce dell’esperienza?

5.5

Il CESE osserva che la valutazione d’impatto su cui si basa la proposta all’esame è povera di dati comparabili provenienti da tutti gli Stati membri circa l’uso, l’impatto e i costi sanitari delle NSP. Se tali dati fossero generali e significativi, allora un’azione da parte delle agenzie dell’UE rappresenterebbe una soluzione efficace sul piano dei costi. Il CESE è preoccupato in quanto la proposta non definisce norme minime in materia di resoconti, il che a sua volta potrebbe richiedere un maggiore riconoscimento e sostegno a favore dei Punti focali nazionali (dove operano perlopiù dei volontari), che forniscono dati essenziali attraverso la rete «Reitox».

5.6

Il CESE è d’accordo che le NSP dovrebbero essere classificate a livello interno, tenendo conto dei criteri preventivamente approvati e sulla base delle prove attualmente a disposizione, operando una distinzione tra sostanze a rischio basso, moderato o grave. Tuttavia questo non va inteso come un’autorizzazione a vendere prodotti leciti o sicuri, e qualsiasi elenco messo a disposizione del pubblico dovrebbe essere chiaro su questo. Data la scarsità di dati e le difficoltà inerenti a una valutazione quantitativa dei rischi, bisognerebbe prevedere una nuova classificazione basata su prove supplementari.

5.7

Il CESE è inoltre d’accordo con gli attuali orientamenti dell’EMCDDA sulla valutazione del rischio costituito dalle NSP, nei quali si afferma che anche altre SP «vecchie» o escluse ma ampiamente utilizzate e meglio note — come ad esempio l’eroina, la cocaina, la cannabis, l’ecstasy, l’alcool e il tabacco — dovrebbero essere prese in considerazione come marcatori alla stessa stregua delle nuove sostanze. Se, nonostante tutte le prove già a disposizione, questo non dovesse essere possibile, allora ciò risulterebbe impossibile anche per le NSP, per le quali le prove disponibili sono scarse, incomplete e spesso contradditorie; le NSP commercializzate possono anche avere un limitato impatto sociale, penale o ambientale, ma sono pur sempre suscettibili di arrecare gravi danni alla salute umana se utilizzate in questo modo.

5.8

Il CESE ritiene che questo approccio più completo alla dipendenza, e in particolare alla tossicodipendenza, porterebbe anche a migliorare i finanziamenti a favore di strategie preventive e trattamenti terapeutici a livello nazionale. È essenziale comprendere le azioni e i comportamenti di diverse fasce di età (10-18, 18-25 e 25+). I media sociali, il commercio elettronico e i servizi di consulenza online svolgono già un ruolo importante nel formare nuove tendenze o diffondere allerte, e sono destinati ad influenzare sempre di più la formazione delle decisioni personali in questo campo. I progetti destinati all’osservazione di questo fenomeno devono essere promossi e finanziati al 100 %. L’adeguata protezione della salute dovrebbe avere priorità sulla giustizia e il mercato interno.

5.9

Il CESE riconosce che a tempo debito potrebbe sorgere l’esigenza di una normativa in materia; tuttavia, non è assolutamente chiaro fino a che punto tale legislazione risulti necessaria e come debba essere configurata. Gli Stati membri avvertono problemi diversi, privilegiano soluzioni diverse e devono essere autorizzati a prendere provvedimenti sulla base di calendari diversi. Nel mondo intero si scontrano aspramente posizioni proibizioniste e antiproibizioniste. Sarà utile seguire gli sviluppi in due paesi tra loro vicini, nonché economicamente e culturalmente simili, situati nell’emisfero sud, vale a dire l’Australia e la Nuova Zelanda. Sarà inoltre essenziale cooperare da vicino con gli Stati Uniti e con altri paesi che offrono prodotti via Internet. Nell’ambito dei colloqui commerciali con la Cina e l’India si dovrebbe affrontare anche il tema delle misure da adottare per limitare la produzione e la vendita di SP vecchie, escluse e nuove.

5.10

Si tratta innanzitutto di un problema di portata realmente mondiale, e qualsiasi ulteriore valutazione d’impatto o proposta di regolamento dovrebbe tener conto di queste dimensioni e prendere in considerazione una più ampia serie di opzioni, anche se inizialmente potrebbero sembrare di difficile attuazione a livello UE. L’EMCDDA svolgerà un ruolo cruciale in tal senso. Se necessario, bisognerà fornire ulteriori risorse finanziarie. Occorrerà inoltre coordinare più da vicino i programmi di ricerca in questo campo e diffonderne più ampiamente i risultati. Il Comitato auspica infine che la necessaria normativa, a qualsiasi livello venga adottata, si basi su prove più solide al fine di risolvere i problemi sollevati nel presente parere.

11.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 177/58

1.1

Il Comitato accoglie favorevolmente e sostiene le azioni presentate dalla Commissione nella comunicazione e nelle due proposte legislative in esame, purché siano tenute in considerazione le seguenti raccomandazioni.

1.2

Il Comitato ritiene che una delle cause per cui il trasporto per vie navigabili non è riuscito a incrementare la sua quota nel mercato dei trasporti risieda nel fatto che negli ultimi anni la navigazione interna non è stata sostenuta adeguatamente sul piano politico e finanziario.

1.3

Il Comitato invita pertanto la Commissione a destinare alle vie navigabili e al settore della navigazione interna risorse sufficienti (che si aspetta siano pari ad almeno il 20 % di quelle disponibili), a valere sulla dotazione di bilancio del meccanismo per collegare l’Europa e di taluni capitoli di Orizzonte 2020, in particolare quello relativo all’innovazione, al fine di realizzare gli obiettivi del suo programma. Il Comitato chiede inoltre che la Commissione sostenga e incentivi gli Stati membri nella manutenzione e nell’ampliamento delle infrastrutture. Occorre altresì che siano definiti nuovi meccanismi di finanziamento.

1.4

In considerazione di quanto siano importanti le infrastrutture per realizzare gli obiettivi della Commissione, il Comitato invita gli Stati membri ad assumersi la loro responsabilità in questo ambito di competenza. A tal riguardo, fa riferimento in particolare alla strategia per la regione danubiana volta a promuovere lo sviluppo dei paesi attraversati dal Danubio (adottata nel 2010) e a una successiva dichiarazione firmata nel giugno 2012.

1.5

Il Comitato appoggia la strategia per il Danubio, tuttavia constata che essa finora non è stata attuata in maniera adeguata e che la stessa dichiarazione sottoscritta nel 2012 non ha ancora avuto un seguito concreto. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione di istituire un gruppo di lavoro che vigili sul rispetto degli accordi conclusi nel quadro di questa strategia.

1.6

Il Comitato sostiene fermamente il documento di lavoro dei servizi della Commissione sul programma Naiades per l’attuazione delle misure di ecologizzazione a livello settoriale. Desidera che vengano stanziate anche risorse finanziarie sufficienti per porre rimedio all’occasione mancata dal programma Naiades I.

1.7

Facendo riferimento al suo precedente parere sulla sicurezza sociale nel settore, il Comitato invita tutte le parti interessate a elaborare ulteriori iniziative in tale ambito. L’armonizzazione perseguita dei profili professionali, basata sul dialogo sociale, e l’allineamento a livello europeo delle qualifiche professionali svolgono in tale contesto un ruolo importante, che sarà sviluppato dalla Commissione in stretta collaborazione con le commissioni fluviali, in particolare la Commissione centrale per la navigazione sul Reno.

1.8

Il Comitato ritiene che le proposte riguardanti la cooperazione istituzionale tra l’Unione europea e le commissioni fluviali rappresentino un importante sviluppo. Invita le istanze interessate a coordinare strettamente i diversi regimi giuridici e a realizzare così l’armonizzazione perseguita.

2.1

Attraverso le vie di navigazione interna transitano ogni anno circa 500 milioni di tonnellate di merci, il che corrisponde a 25 milioni di autocarri ed equivale a una prestazione di trasporto di 140 miliardi di tonnellate/km. La navigazione interna svolge inoltre un ruolo rilevante anche nel trasporto di passeggeri, sia nel settore del turismo (navi da crociera ed escursioni giornaliere) sia, in misura sempre maggiore, in quello del trasporto urbano e regionale (ad esempio, servizi traghetto).

2.2

I mercati di trasporto tradizionali, come quello delle merci alla rinfusa a lunga distanza, si allargano a nuovi servizi innovativi, in relazione ai quali il trasporto per vie navigabili svolge un ruolo sempre più importante anche sulle brevi distanze.

2.3

Grazie alle economie di scala che consente di realizzare e alla sua efficienza energetica, il trasporto per vie navigabili presenta i minori costi esterni in termini di emissioni di CO2, rumore, incidenti e congestione del traffico. In virtù dei suoi più elevati standard di sicurezza a livello mondiale, costituisce il modo più utilizzato per il trasporto di merci pericolose in Europa.

2.4

Nel settore del trasporto per vie navigabili trovano impiego circa 44 000 addetti, più altri 12 000 nell’indotto. Il settore deve fare i conti con una carenza di personale qualificato e offre pertanto possibilità nel mercato del lavoro a coloro che sono in cerca di un’occupazione. Con i nuovi programmi di formazione e le nuove prospettive di carriera, la navigazione interna offre ai giovani posti di lavoro stimolanti.

2.5

La navigazione interna opera in un mercato completamente liberalizzato, tuttavia dal 2008 risente delle conseguenze della crisi economica. A causa della recessione, i volumi di trasporto negli ultimi anni sono diminuiti; ciò ha determinato una sovraccapacità del settore del trasporto per vie navigabili e, di conseguenza, un abbassamento delle tariffe di trasporto. Diversi studi stimano che tale situazione migliorerà soltanto nell’arco di alcuni anni.

2.6

La vasta rete di navigazione interna europea, formata da circa 37 000 km di fiumi e canali, ha ancora capacità sufficienti per assorbire ulteriori flussi di trasporto. Tuttavia ciò presuppone una buona manutenzione del sistema di vie di navigazione. Anche nel corso del programma d’azione Naiades I (2006-2014), le vie navigabili sono state sottoposte a una manutenzione insufficiente e non sono stati realizzati i collegamenti mancanti, per lo più a causa di tagli ai bilanci nazionali. Inoltre, la realizzazione di progetti infrastrutturali sulle vie navigabili è stata ostacolata da procedure lunghe e lente e da oneri amministrativi evitabili.

3.1

Il 10 settembre 2013 la Commissione ha pubblicato la comunicazione dal titolo Verso la qualità del trasporto per vie navigabili — Naiades II. La Commissione ha constatato che il precedente programma Naiades I ha impresso uno slancio all’azione, ma anche che si registra un peggioramento delle prospettive economiche ed ecologiche per la navigazione interna e che non si è conseguito pressoché alcun progresso nel miglioramento delle infrastrutture. Inoltre, il settore sta vivendo una crisi economica che ha causato una sovraccapacità.

3.2

Le possibilità e le sfide di questo modo di trasporto hanno indotto la Commissione a portare avanti il suo precedente programma d’azione in materia di navigazione interna. Con il programma Naiades II, la Commissione intende promuovere cambiamenti strutturali a lungo termine nel settore del trasporto per vie navigabili, senza intervenire nel libero mercato.

3.3

Nel quadro del programma Naiades sono proposte azioni concrete nei seguenti ambiti:

3.4

Il programma d’azione è accompagnato da due proposte legislative: una in materia di requisiti tecnici per le navi della navigazione interna e una che adegua il regolamento sulla capacità della navigazione interna. Questi due strumenti giuridici sono in vigore da molto tempo nell’ambito della navigazione interna. Le nuove proposte della Commissione sono intese a fornire un aggiornamento di tali strumenti. Fa inoltre parte della comunicazione un ampio documento di lavoro dei servizi della Commissione concernente l’ecologizzazione della flotta.

3.4.1

La proposta della Commissione di una nuova direttiva tecnica che sostituisca la direttiva 2006/87 mira a un migliore coordinamento delle diverse autorità di regolamentazione e prevede un meccanismo che lo favorisca. Si tratta di una prima concretizzazione dell’auspicata collaborazione istituzionale a livello normativo.

3.4.2

La proposta della Commissione per l’adeguamento del regolamento n. 718/1999 sulla capacità prevede un ampliamento dei casi nei quali le organizzazioni rappresentative della navigazione interna possono utilizzare le risorse del fondo di riserva, in particolare per finalità ecologiche. Tale proposta fa parte del pacchetto di misure proposte.

3.5

Per l’attuazione delle azioni previste nella comunicazione, la proposta fa riferimento a diversi attori. La realizzazione di infrastrutture di qualità rientra nelle responsabilità dell’UE e degli Stati membri, così come la creazione di un quadro giuridico più adeguato che garantisca condizioni di parità nel mercato interno. La responsabilità della trasparenza del mercato e dell’innovazione è invece attribuita al settore.

3.6

La comunicazione affronta anche la questione di una migliore governance. La navigazione interna rientra per ragioni storiche in diversi regimi giuridici. La libera circolazione sui grandi fiumi europei è sancita da trattati internazionali e dalla regolamentazione che ne deriva. Inoltre, anche l’UE ha competenze nel settore della navigazione interna. Al fine di evitare tali sovrapposizioni parziali di competenze e di attività, la Commissione ha proposto un nuovo approccio, inteso a una più stretta collaborazione con la Commissione centrale per la navigazione del Reno, per cui è stato sottoscritto un accordo.

3.7

Il programma Naiades II non dispone di un bilancio proprio per il finanziamento delle misure proposte. Pertanto, la comunicazione fa riferimento a livello europeo al meccanismo per collegare l’Europa per quanto riguarda le misure infrastrutturali e a Orizzonte 2020 per il finanziamento di ricerca, sviluppo e innovazione. Entrambi gli strumenti dovrebbero altresì fornire supporto finanziario per il sostegno del programma e l’ecologizzazione della flotta.

3.8

La Commissione intende accrescere le sue ambizioni in merito alla promozione della navigazione interna concentrandosi sui settori con il maggiore valore aggiunto. Si aspetta inoltre un contributo in tal senso da parte degli Stati membri e del settore.