20.10.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 318/1

1.

Il predecessore di «Orizzonte 2020», il settimo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (7o PQ), è stato oggetto da più parti di critiche, data la complessità del programma stesso (ad esempio, la varietà di regimi e di strumenti di finanziamento) e delle sue regole di partecipazione (ad esempio, l’incoerenza nell’applicazione delle regole o nell’attuazione delle procedure) (10). Di conseguenza, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno assegnato la più elevata priorità politica alla semplificazione della gestione e dell’attuazione dei fondi dell’UE destinati alla ricerca e all’innovazione (11). La Commissione aveva già introdotto misure volte a correggere alcune delle attuali carenze nel corso del ciclo di vita del 7o PQ. Ad esempio, la decisione della Commissione del 24 gennaio 2011 ha permesso, a determinate condizioni, che i beneficiari utilizzino le proprie pratiche contabili all’atto di chiedere il rimborso delle spese sostenute a titolo dei progetti.

2.

Lo scopo principale delle regole di partecipazione proposte nel quadro di «Orizzonte 2020» (12) è quello di far leva sulle misure di semplificazione già attuate nel 7o PQ. Le «regole» stabiliscono le condizioni riguardanti la selezione dei progetti, la partecipazione delle entità agli stessi, e il finanziamento dei progetti, determinando condizioni di finanziamento quali i tassi di finanziamento e i requisiti di ammissibilità, e la diffusione dei risultati. Questi aspetti non sono importanti unicamente per i beneficiari, ma possono anche avere un impatto sui risultati complessivi del programma quadro «Orizzonte 2020». Ad esempio, la minore attrattiva dovuta alla complessità delle norme accresce il rischio che il programma non consegua il proprio obiettivo generale, che è quello di fornire sostegno alla strategia «Europa 2020».

3.

Il parere della Corte segue, per quanto possibile, la struttura della relazione della Commissione riguardante le «regole proposte». Tuttavia, si tiene anche conto del contesto generale del «pacchetto normativo» proposto e, più nello specifico, delle misure di gestione riguardanti la nuova strategia di controllo definita nella proposta per il «regolamento Orizzonte 2020».

I.

La semplificazione è il principale principio trasversale alla base delle misure contenute nelle «regole proposte». In generale, la Corte ritiene che dette misure, se attuate come previsto, contribuiranno in modo significativo ad affrontare le principali sfide cui fa fronte il finanziamento della ricerca da parte dell’Unione europea. Dato che il successo di queste misure dipenderà in primo luogo dalla loro efficace attuazione, a questo riguardo saranno cruciali orientamenti tempestivi, pratici, chiari e non ambigui.

II.

«Orizzonte 2020» dovrebbe individuare meccanismi di coordinamento con altre politiche dell’UE, quali la politica di coesione, per accrescere potenzialmente l’effetto moltiplicatore delle risorse dell’UE, accelerare i progressi verso uno Spazio europeo della ricerca unificato e mitigare i potenziali rischi di accumulo di diversi finanziamenti UE per una singola azione.

III.

Introducendo un unico insieme di regole, e permettendo scostamenti solo laddove giustificato da esigenze specifiche, la Commissione rafforzerebbe il passaggio a un insieme coerente di regole di partecipazione. La Corte sottolinea la necessità che le «regole proposte» vengano applicate in modo coerente per tutte le azioni previste nel quadro di «Orizzonte 2020», e in stretto coordinamento tra i vari organismi attuatori. Qualunque eccezione al campo di applicazione delle «regole proposte» dovrebbe essere chiaramente giustificata e ridotta al minimo necessario.

IV.

La Corte ritiene che il modello di finanziamento dei costi radicalmente semplificato migliorerà l’affidabilità del modello stesso, farà diminuire i rischi di irregolarità nelle domande di rimborso presentate dai beneficiari, renderà meno complessa la contabilità dei progetti ed eliminerà alcuni delle fasi di verifica obbligatorie nel quadro dell’attuale modello di finanziamento del 7o PQ, facilitando e accelerando così il processo di richiesta dei finanziamenti.

V.

Tuttavia, le «regole proposte» dovrebbero distinguere in modo chiaro tra azioni per le quali è ammissibile il rimborso al 100 % e azioni per le quali il rimborso è limitato a un massimo del 70 % (attività precommerciali). Le disposizioni di attuazione dovrebbero enunciare in modo chiaro cosa si intende per «attività precommerciali».

VI.

La Corte osserva che l’eliminazione della possibilità di finanziare i costi indiretti sulla base dei costi reali rappresenta un sostanziale cambiamento rispetto al 7o PQ. Non è chiaro in che modo tale cambiamento inciderà sui singoli partecipanti. La Commissione dovrebbe garantire che il nuovo approccio non porterà a situazioni indesiderate nelle quali i partecipanti verranno danneggiati in modo significativo, incidendo perciò negativamente sull’attrattiva del programma.

VII.

Il previsto rimborso, in qualità di spesa ammissibile, dell’IVA non recuperabile rappresenta una misura positiva. Tuttavia, la Corte ritiene essenziale che la Commissione fornisca orientamenti chiari in merito a cosa si intenda per IVA recuperabile.

VIII.

A giudizio della Corte, il quadro di controllo interno ottimizzato costruito attorno a una strategia basata sul rischio, che è a sua volta intrinsecamente legata al nuovo modello di finanziamento proposto, rappresenta un buonissimo punto di partenza per ridurre i rischi di errore. Tuttavia, questo approccio ha dei limiti, dato che alcuni rischi, per loro stessa natura, devono essere affrontati tramite efficaci controlli preventivi.

IX.

La Corte ritiene che la proposta di una più ampia copertura del Fondo di garanzia per i partecipanti rappresenti uno sviluppo positivo. Tuttavia, includere nella copertura del Fondo strumenti quali i partenariati pubblico-privato richiede che vengano compiute valutazioni circa possibili rischi legali.

X.

La Corte accoglie con favore l’intenzione della Commissione di avere un unico obbligatorio certificato di audit dei rendiconti finanziari alla fine del progetto. Tuttavia, audit recentemente espletati dalla Corte hanno confermato che i certificati di audit sono di limitata attendibilità e che pertanto tale controllo è solo parzialmente efficace. Analogamente, gli audit della Corte hanno evidenziato bassi tassi di partecipazione e di accettazione per quel che riguarda le certificazioni della metodologia. Senza miglioramenti in queste due aree, vi saranno ripercussioni negative sulla rivista strategia di controllo della Commissione.

XI.

A parere della Corte, l’uso di premi dovrebbe risultare in uno stimolo all’innovazione (tecnologica), in modo da garantire che si faccia leva su fonti di finanziamento aggiuntive. La Commissione dovrebbe quindi far sì che vengano rafforzati aspetti non finanziari, quali un’immagine solida e una reputazione fondata sull’eccellenza, l’esclusività e il riconoscimento internazionale.

XII.

La Corte ritiene che l’appalto dovrebbe essere utilizzato solo in casi debitamente giustificati che comportino benefici aggiuntivi che non sarebbero realizzati se fossero usate le sovvenzioni.

XIII.

Il «pacchetto normativo» non indica in maniera chiara cosa si debba intendere per attività di innovazione. La Corte accoglierebbe quindi con favore una definizione chiara, così come un’opportuna limitazione dell’estensione delle attività di innovazione finanziabili a quelle che sono genuinamente nuove.

4.

Con «Orizzonte 2020», la Commissione si è data come obiettivo quello di attrarre i ricercatori più esperti e le imprese più innovative. In questo contesto, l’importante principio trasversale della semplificazione delle regole di partecipazione svolge un ruolo essenziale. La semplificazione si riflette fortemente nelle caratteristiche principali delle «regole» (per un quadro completo degli obiettivi e delle priorità che stanno alla base delle misure di semplificazione del «pacchetto normativo» proposto, cfr. l’allegato):

5.

La Corte ritiene che, in generale, le misure proposte dalla Commissione, se attuate come previsto, contribuiranno in modo significativo ad affrontare le più importanti sfide cui fa fronte il finanziamento della ricerca da parte dell’Unione europea (ad esempio, regole di partecipazione non coerenti, complessità e oneri amministrativi). Ad esempio, la proposta integrazione delle azioni relative a ricerca e innovazione (ad esempio, le iniziative tecnologiche congiunte relative alla ricerca) risponde alla frequente critica di applicazione non uniforme delle regole nell’ambito del 7o PQ e facilita l’interoperabilità e la compatibilità tra attività di ricerca nell’UE (cfr. paragrafo 10).

6.

Le «regole» introducono molte misure di semplificazione che si riflettono nel modello di finanziamento dei costi (14) (cfr. paragrafo 15) e nelle disposizioni finanziarie (ad esempio, obbligo di registrazione dei tempi di lavoro e proposta inclusione dell’IVA nella definizione di costi ammissibili, cfr. paragrafo 21) (15). La Commissione ha adottato un duplice approccio: da un lato, le misure proposte mirano a ridurre gli oneri amministrativi per i beneficiari (ad esempio, un modello di finanziamento meno complesso semplifica la dichiarazione di spesa e il calcolo dei contributi UE per i partecipanti); dall’altro, queste misure mirano a ridurre il lavoro di gestione e controllo svolto dalla Commissione e facilitano pertanto l’attuazione della proposta strategia di controllo, con un equilibrio tra fiducia e controllo. Ad esempio, l’ottimizzazione e la semplificazione dei meccanismi di finanziamento dovrebbero, tra l’altro, contribuire a ottenere un migliore controllo da parte della Commissione (16) (cfr. paragrafo 24) (17).

7.

Nel complesso, le «regole proposte» affrontano le urgenti e importanti questioni menzionate al paragrafo 1. Tuttavia, il successo di tali misure dipenderà dalla loro efficace attuazione (18). La Corte ribadisce la propria raccomandazione: la Commissione dovrebbe fornire orientamenti di attuazione tempestivi, pratici, chiari e non ambigui, in modo da offrire adeguate garanzie sia ai beneficiari sia a se stessa (19). Le norme di attuazione dettagliate dovrebbero essere comunicate non più tardi della data di pubblicazione dei primi inviti a presentare proposte.

8.

Va osservato che l’attuazione di una serie di misure proposte (concernenti, ad esempio, l’IVA ammissibile e i conti non produttivi di interessi per i prefinanziamenti) dipende dall’adozione del nuovo regolamento finanziario (20). Alla data di formulazione del presente parere, la procedura legislativa e le norme di attuazione del nuovo regolamento finanziario non erano ancora state completate.

9.

La Commissione propone di riunire l’intera gamma del sostegno finanziario alla ricerca e all’innovazione in un quadro strategico comune (21). Come la Corte ha affermato in passato (22), «Orizzonte 2020» dovrebbe altresì individuare meccanismi di coordinamento tra altre politiche dell’UE (ad esempio, il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione). Tale coordinamento consentirebbe di fissare il tasso di cofinanziamento dei programmi operativi da parte del Programma, tenendo conto al contempo delle varie fonti di finanziamento UE, accrescendo quindi potenzialmente l’effetto moltiplicatore delle risorse dell’Unione europea. Ciò velocizzerebbe quindi i passi in avanti verso uno Spazio europeo della ricerca (23) unificato. In aggiunta, mitigherebbe il potenziale rischio di accumulo di diverse sovvenzioni UE per una singola azione (24).

10.

Introducendo un unico insieme di regole, e permettendo scostamenti solo laddove giustificato da esigenze specifiche, la Commissione rafforzerebbe il passaggio a un insieme coerente di regole di partecipazione. Nell’ambito del 7o PQ, vi erano parecchi livelli di regole [ad esempio, un insieme standard di regole di partecipazione e regole specifiche per azioni di coordinamento e di sostegno (25) o per ciascuna iniziativa tecnologica congiunta (26)]. Di conseguenza, l’insieme di regole del 7o PQ era percepito dalla comunità dei ricercatori come complesso e incoerente (27).

11.

L’approccio integrato proposto (ad esempio, un’applicazione generalmente uniforme delle regole concernenti questioni come ammissibilità, criteri di valutazione e diritti di proprietà intellettuale a tutte le componenti di «Orizzonte 2020») (28) può rappresentare un passo importante in termini di:

12.

Tuttavia, non è chiaro in che modo e in che misura le regole di partecipazione verranno applicate in modo uniforme a tutte le azioni di «Orizzonte 2020», ad esempio relativamente al Programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP), alle iniziative tecnologiche congiunte e alle attività gestite dall’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT). La Corte desidera sottolineare che qualunque eccezione dovrebbe essere giustificata in modo chiaro e ridotta al minimo, altrimenti le eccezioni diventeranno la regola. In questo contesto, la certezza giuridica sarebbe maggiore se il regolamento elencasse le attività e le azioni per le quali sono previste eccezioni all’insieme di regole unico.

13.

Inoltre, la piena integrazione delle attività che al momento ricadono nell’ambito di altri programmi o iniziative (quali quelli elencati al paragrafo 12) richiede un notevole coordinamento tra gli organismi interessati. La Commissione ha proposto (29) che la gestione di «Orizzonte 2020» sia ulteriormente estesa alle agenzie esecutive della Commissione esistenti e ad altri organismi esterni quali le imprese comuni che gestiscono le iniziative tecnologiche congiunte (30).

14.

La Corte desidera ribadire la propria raccomandazione, espressa in passato, che tali meccanismi di gestione siano oggetto di un’adeguata supervisione da parte della Commissione, affinché si possa trarre il massimo vantaggio dalle opportunità offerte. In particolare, l’integrazione delle imprese comuni quali strumenti di attuazione delle politiche UE comporta uno stretto coordinamento. A tal fine, le imprese comuni debbono dapprima costruire un sistema di controllo interno solido e completo. In questo contesto, la Commissione dovrebbe monitorare l’attuazione dei piani di azione (31). La Corte osserva inoltre che l’applicazione efficace e uniforme delle regole è cruciale. Raccomanda alla Commissione di espandere considerevolmente meccanismi fondamentali di allineamento, quali il Comitato di chiarimento per la ricerca (Research Clearing Committee, RCC) (32) per rafforzare ulteriormente le misure orizzontali.

15.

La Commissione propone (articoli 22 e 24 delle «regole») un modello di finanziamento che consiste di:

16.

Questo modello è radicalmente semplificato ed è inteso a risolvere i problemi incontrati dai beneficiari nell’ambito del 7o PQ, per il quale la complessità del modello di finanziamento era direttamente correlata al numero di combinazioni possibili tra categorie di costi, metodi di calcolo dei costi e tassi di rimborso (33). Ad esempio, nell’ambito del 7o PQ i tassi di finanziamento dipendono dallo status giuridico (ente pubblico senza scopo di lucro o impresa a scopo di lucro), dal tipo di attività (ricerca, dimostrazione, gestione o altro) o dal tipo di costi (per il personale, di subappalto, o altri costi indiretti e diretti) (34).

17.

Nel modello proposto, la distinzione tra tipi di attività diversi, che faceva crescere la complessità del modello del 7o PQ (35), è stata integralmente rimossa. Inoltre, l’introduzione del finanziamento per i costi diretti totali della ricerca (un unico tasso di rimborso per i costi diretti stabilito all’inizio di ogni progetto), insieme a un contributo nominale fisso (20 %) a rimborso dei costi indiretti per tutti i beneficiari e tutti i tipi di attività, rendono più semplice e meno soggetto a errore il modello di finanziamento dei costi.

18.

La Corte rileva che queste misure di semplificazione:

19.

Tuttavia, le «regole» non distinguono in modo chiaro tra azioni per le quali è ammissibile il rimborso al 100 % (attività standard) e azioni per le quali il rimborso è limitato a un massimo del 70 % (attività precommerciali). La definizione di attività precommerciali quali la prototipazione, il collaudo, la dimostrazione, lo sviluppo sperimentale, i progetti pilota o le prime applicazioni commerciali non è chiara, giacché esistono numerose definizioni. Le disposizioni di attuazione dovrebbero enunciare in modo chiaro cosa si intende per «attività precommerciali».

20.

La Corte osserva che il modello di finanziamento proposto rappresenta un sostanziale cambiamento rispetto al 7o PQ, in quanto la possibilità di finanziare i costi indiretti sulla base dei costi reali è stata eliminata. Non è chiaro in che modo il modello di rimborso dei costi proposto inciderà sui singoli partecipanti. A questo riguardo, la Commissione dovrebbe garantire che il nuovo approccio non porterà a situazioni indesiderate nelle quali i partecipanti verranno danneggiati in modo significativo, rendendo il programma molto meno attrattivo.

21.

Le «regole» dispongono l’introduzione di misure aggiuntive per semplificare le norme di ammissibilità. L’intento è quello di allineare tali norme con le pratiche dei beneficiari [ad esempio, i requisiti di registrazione del tempo (37)].

22.

La Corte osserva che l’uso di sistemi di registrazione del tempo di lavoro deve continuare e lo considera appropriato, poiché è essenziale per comprovare i costi per il personale effettivamente sostenuti (38). Tuttavia, l’eliminazione della registrazione del tempo di lavoro per il personale che lavora esclusivamente ai progetti UE, consentendo a quest’ultimo di firmare una dichiarazione in materia, rappresenta una misura positiva. Per garantire un approccio coerente per tutte le entità, la Commissione dovrebbe assicurarsi che il beneficiario rispetti le proprie usuali pratiche contabili e gestionali; in caso contrario, la nuova misura sarà soggetta a irregolarità. Ad esempio, una dichiarazione del beneficiario dovrebbe essere riconciliabile con altri elementi probatori (come le ore lavorate sul progetto) e i riferimenti ai compiti o al tipo di attività dovrebbero essere coerenti con i contratti di lavoro o con altri accordi interni.

23.

Le «regole» prevedono il rimborso dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) non recuperabile (39). L’importanza di modificare le norme al fine di accettare l’IVA non recuperabile come un costo ammissibile era già stata sottolineata nel parere n. 1/2006 della Corte (40). È essenziale fornire orientamenti chiari in merito a cosa si intenda per «IVA recuperabile». A giudizio della Corte, per essere ritenuta ammissibile, l’IVA non deve essere rimborsabile al beneficiario nel quadro della normativa nazionale applicabile.

24.

La semplificazione, obiettivo primario di «Orizzonte 2020», si riflette anche in modo chiaro nella proposta gestione finanziaria del programma (41). Assieme all’introduzione del modello di finanziamento dei costi (cfr. paragrafi 15-20), il «regolamento Orizzonte 2020» (42) intende attuare una strategia di controllo ripensata. Detta strategia sposta l’accento dalla minimizzazione dei tassi di errore verso il controllo basato sul rischio e l’individuazione delle frodi, conseguendo al contempo:

25.

Le principali componenti della strategia di controllo sono intrinsecamente legate al modello di finanziamento proposto. Come illustrato nel «regolamento Orizzonte 2020», i vantaggi di alcune misure di semplificazione (ad esempio, l’eliminazione di una fonte di errore ricorrente) dovrebbero far diminuire il rischio di irregolarità e quindi consentire un sistema di controllo e di audit più semplice e maggiormente efficace. Ad esempio, l’introduzione di norme semplificate disciplinanti i costi indiretti (cfr. paragrafo 17) farebbe diminuire in seguito il tasso di errore (43). Inoltre, una strategia ben concepita e correttamente attuata per rafforzare i controlli basati sul rischio e l’individuazione delle frodi potrebbe impedire il ripetersi di errori.

26.

La Corte nota lo sviluppo di una strategia basata sul rischio avente come valore-obiettivo il raggiungimento di un tasso di errore residuo prossimo al 2 %. Un quadro di controllo interno ottimizzato, costruito attorno a una strategia basata sul rischio, rappresenta un buonissimo punto di partenza per ridurre il rischio di errore. Tuttavia, questo approccio presenta dei limiti. Alcuni rischi, per la loro stessa natura, devono essere affrontati mediante efficaci controlli preventivi.

27.

In tale contesto, la Corte ha concluso (44) che una parte cospicua delle certificazioni di audit (certificazioni ex ante delle metodologie di calcolo dei costi usate dai beneficiari e certificazioni di audit ex post delle domande di rimborso, due importanti elementi del nuovo dispositivo di controllo della Commissione) era ritenuta soltanto parzialmente efficace (cfr. anche paragrafi 30-32). Pertanto, le misure proposte corrono il rischio di avere solo un’efficacia limitata e di non contribuire sufficientemente al conseguimento della riduzione del tasso di errore residuo fissata quale obiettivo. Inoltre, la Commissione dovrebbe assicurare che qualunque livello predeterminato di attività di audit ex post non le impedisca di ottenere un tasso di errore residuo prossimo al 2 % (45).

28.

La Commissione ha proposto che il fondo di garanzia per i partecipanti (in appresso «il fondo») sia mantenuto per l’intera durata di Orizzonte 2020. Il fondo, già operativo nell’ambito del 7o PQ (46), forma parte integrante della strategia di controllo della Commissione. Il fine del fondo è quello di tutelare il bilancio dell’UE, fungendo da garanzia accessoria alle sovvenzioni versate ai beneficiari (47). Di conseguenza, ai beneficiari non possono essere imposte garanzie o coperture aggiuntive (48). Diversamente dal 7o PQ, la copertura del fondo includerebbe il Programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP), le attività dell’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT) e strumenti quali le iniziative tecnologiche congiunte (49).

29.

La Corte osserva che l’introduzione del fondo nell’ambito del 7o PQ ha ridotto l’onere amministrativo per i beneficiari. Ad esempio, poiché esso forniva copertura sotto forma di garanzia accessoria, la Commissione ha potuto ridurre il numero dei controlli della solidità finanziaria per la maggioranza dei partecipanti e abolire altre forme di garanzie accessorie (ad esempio, garanzie bancarie). A questo riguardo, la più estesa copertura, ottenuta includendo il CIP, l’EIT e le iniziative tecnologiche congiunte sotto la copertura del fondo, rappresenta uno sviluppo positivo. Tuttavia, includere nella copertura del fondo strumenti quali i partenariati pubblico-privato (ad esempio, le iniziative tecnologiche congiunte) richiede una valutazione dei possibili rischi legali [forme giuridiche diverse (50)], specialmente se gli importi recuperati debbano costituire entrate assegnate al fondo (51).

30.

La proposta della Commissione prevede due procedure di certificazione (52) svolte da un revisore indipendente. Entrambe costituiscono un elemento del modificato quadro di controllo interno nell’ambito di «Orizzonte 2020» (53). Dette procedure sono le seguenti:

31.

Al fine di ridurre l’onere amministrativo per i beneficiari, la Commissione propone una riduzione del numero di certificati relativi ai rendiconti finanziari rispetto a quanto previsto per il 7o PQ (54). Per quanto attiene alla semplificazione, la Corte accoglie con favore l’intento della Commissione di avere un unico certificato obbligatorio alla conclusione del progetto. Tuttavia, se il processo di certificazione costituisca o meno una procedura di controllo efficace dipende in primo luogo dall’affidabilità dei certificati di audit. Gli audit espletati recentemente dalla Corte hanno confermato che questo tipo di controllo è stato solo parzialmente efficace per gli ultimi due esercizi (55). La Corte ribadisce la propria raccomandazione: al fine di rendere maggiormente attendibili le certificazioni di audit, i revisori indipendenti dovrebbero essere ulteriormente sensibilizzati riguardo alla normativa che disciplina l’ammissibilità della spesa.

32.

L’obiettivo del certificato sulla metodologia è di promuovere l’uso di metodologie corrette da parte dei beneficiari nel momento in cui chiedono il rimborso di costi diretti per il personale sulla base di una tabella di costi unitari. (56). Se detti certificati venissero attuati, i beneficiari sceglierebbero di far certificare la propria metodologia e, di conseguenza, il numero complessivo di errori connesso ai costi per il personale diminuirebbe. Tuttavia, come affermato in precedenza dalla Corte (57), i bassi tassi di partecipazione e accettazione del 7o PQ vanificano gli sforzi della Commissione volti a semplificare le procedure. La Corte incoraggia la Commissione a semplificare e velocizzare il processo di domanda e a indicare in modo chiaro criteri semplici per ottenere tale certificato. In caso contrario, ci potrebbe essere un impatto negativo sull’efficace attuazione della rivista strategia di controllo della Commissione.

33.

Le «regole proposte» introducono come nuove forme di finanziamento premi, appalti precommerciali e appalti pubblici per soluzioni innovative (58). La Commissione intende usare i premi come una ricompensa per il conseguimento di prestabiliti valori-obiettivo orientati alla ricerca (59). Gli appalti permetteranno alla Commissione di procurarsi servizi di ricerca e sviluppo e di agire come «cliente di lancio» per soluzioni innovative (60).

34.

La principale logica dei premi è di stimolare investimenti in ricerca e innovazione che valgono molto di più dell’importo in denaro del premio. Così, oltre alla semplicità amministrativa, i premi possono presentare il vantaggio di un elevato effetto leva (61). Per ottenere tale effetto, il premio deve attrarre investimenti privati. Senza un effetto leva, il premio servirebbe unicamente come strumento per coordinare diversi sforzi di ricerca finanziati con denaro pubblico, e non attirerebbe investimenti aggiuntivi nella ricerca. I premi dovrebbero quindi essere legati allo stimolo dell’innovazione (tecnologica), in modo da assicurare una leva su fonti di finanziamento aggiuntive. Per dare più peso a questo aspetto, la Commissione dovrebbe concentrarsi sul potenziamento dell’attrattiva non finanziaria dei premi, ad esempio creando per il premio un’immagine e una reputazione basate sull’eccellenza, l’esclusività e il riconoscimento internazionale.

35.

La logica degli appalti precommerciali e degli appalti pubblici di soluzioni innovative è quella di stimolare la domanda di beni e servizi innovativi, sostenendo in tal modo la commercializzazione (62) e rafforzando di conseguenza la competitività europea. Rispetto alle sovvenzioni, il prezzo deciso per appalto include non solo i costi dei contraenti ma anche il loro margine di profitto. Questo fattore potrebbe rendere l’appalto uno strumento più costoso delle sovvenzioni per quanto riguarda il finanziamento della ricerca. L’appalto dovrebbe quindi essere usato soltanto se giustificato dall’attesa di benefici aggiuntivi (come, ad esempio, la creazione di un nuovo mercato o la promozione dell’innovazione) che non si otterrebbero usando le sovvenzioni. Le ragioni per ricorrere all’appalto dovrebbero essere elencate in modo chiaro prima di intraprendere qualunque approccio verso potenziali contraenti. A questo riguardo, l’appalto non dovrebbe essere utilizzato per il solo scopo della semplificazione amministrativa del programma quadro.

36.

La proposta normativa riguardante «Orizzonte 2020» integra ricerca e innovazione grazie a un’offerta di finanziamenti coerenti, senza soluzione di continuità, dall’idea alla commercializzazione (63). Il termine «innovazione» viene menzionato in tutto il testo delle «regole proposte» e del «pacchetto normativo» (64).

37.

Nella relazione speciale n. 4/2011 (65), la Corte ha osservato che il concetto di innovazione era interpretato in modo ampio. Il «pacchetto normativo» non indica in maniera chiara cosa si debba intendere per attività di innovazione. Al contrario, per illustrare il significato della parola innovazione, usa un’ampia gamma di termini descrittivi quali sociale (social), di punta, tecnologica, di ricerca, industriale, sociale (societal), verde, tecnica, nel settore del benessere e applicata (66). Il fatto che la definizione di innovazione sia ambigua può portare a incomprensioni e maggiore complessità nell’attuazione dei progetti. La proposta dovrebbe contenere una definizione precisa.

38.

Tenendo presente il rischio che i finanziamenti siano dispersi in un’ampia gamma di progetti innovativi dal modesto impatto potenziale sulla competitività dell’industria europea, «Orizzonte 2020» dovrebbe limitare in modo chiaro l’ambito delle attività innovative finanziabili. Il «pacchetto normativo» dovrebbe fare riferimento a un quadro di innovazione riconosciuto quale il Manuale di Oslo (67) e limitare l’ambito ad attività innovative genuinamente nuove.