25.6.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 162/1

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo ha deciso di riaprire il dibattito sulla necessità e sull'opportunità di una riflessione approfondita intorno al ruolo e al regime giuridico di una forma di azione collettiva armonizzata a livello comunitario, in particolare, almeno in un primo tempo, nei settori del diritto del consumo e della concorrenza.

1.2

Il Comitato è da sempre favorevole alla definizione, a livello comunitario, di un'azione collettiva volta a ottenere un effettivo risarcimento dei danni nel caso di violazione di diritti collettivi o diffusi. Un'azione del genere andrebbe a integrare opportunamente la protezione attualmente offerta dai mezzi di ricorso sia alternativi sia giudiziari, fra cui in particolare i provvedimenti inibitori così come sono stati definiti dalla direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998.

1.3

Il Comitato ha infatti sostenuto, più volte, la necessità di un intervento comunitario in questo campo in quanto, a suo parere, un'azione di questo tipo:

1.4

Il fatto che negli ultimi anni molti Stati membri abbiano adottato regimi giuridici non uniformi di rappresentanza degli interessi collettivi dei consumatori, mentre altri Stati membri ancora non li prevedono, crea disuguaglianze nell'accesso alla giustizia e nuoce alla realizzazione del mercato interno. Il Comitato deplora questa situazione, tanto più che la soddisfazione e la fiducia dei cittadini costituiscono un obiettivo dichiarato della realizzazione del mercato interno del XXI secolo. Il Comitato intende seguire con attenzione gli effetti che eventuali misure potrebbero avere sulla competitività delle imprese europee e sulle conseguenze che l'imposizione di oneri sproporzionati potrebbe comportare, in ultima istanza, per i lavoratori e i consumatori.

1.5

Il Comitato si ripropone quindi di contribuire a tale riflessione avanzando proposte concrete riguardanti il regime giuridico dell'azione collettiva, tenendo conto dei regimi nazionali vigenti nei paesi europei, ma anche delle esperienze di altri paesi che hanno sviluppato queste azioni, tenendo conto in particolare dei principi contenuti nella raccomandazione C(2007) 74 del Consiglio dell'OCSE del 12 luglio 2007 sulla risoluzione delle controversie di consumo e sul risarcimento dei consumatori.

1.6

Nel definire i parametri per un'iniziativa legislativa a livello comunitario, il Comitato ha preso in considerazione la tradizione giuridica comune delle istituzioni giuridiche europee e i principi fondamentali comuni di procedura civile degli Stati membri, rifiutando gli elementi delle class action mutuati dal modello americano, incompatibili con queste tradizioni e questi principi. Il Comitato giudica particolarmente nefasto lo sviluppo di pratiche che attribuiscono a terzi investitori o ad avvocati ispirati dalla class action quote consistenti degli importi ottenuti a titolo di risarcimento o di danni punitivi in procedimenti avviati in nome degli interessi dei consumatori.

1.7

Tenuto conto degli obiettivi e delle finalità di un tale strumento, il Comitato ha analizzato le principali opzioni possibili in materia di regime giuridico (vantaggi e inconvenienti di un regime di opt-in, di opt-out o misto) il ruolo del giudice, il risarcimento dei danni, il ricorso e il finanziamento.

1.8

La base giuridica di un'iniziativa di questo genere e lo strumento giuridico da utilizzare sono altrettante questioni importanti che sono state anch'esse oggetto di analisi e di proposte.

1.9

Il Comitato ricorda peraltro che questa riflessione sull'introduzione di un meccanismo di azione collettiva non contrasta affatto, semmai è vero il contrario, con l'esistenza e lo sviluppo delle forme alternative di risoluzione delle controversie. Esso è stato tra i primi a parlare della necessità di creare strumenti efficaci tali da consentire ai consumatori di far valere i propri diritti, individuali o collettivi, senza agire in giudizio. A questo proposito, il Comitato propugna un migliore allineamento dei regimi basati sul difensore civico nei settori che costituiscono il mondo del consumo e in particolare laddove il commercio transfrontaliero è più sviluppato o presenta maggiori prospettive di sviluppo.

1.10

I mezzi di ricorso collettivo per i consumatori danneggiati s'iscrivono in tutta una serie di strumenti che possono andare dalle azioni individuali, volontarie e consensuali ad azioni collettive e giudiziarie. Ciascuno di questi livelli di risoluzione delle controversie deve funzionare in modo ottimale, e si deve fare in modo di agevolare il risarcimento dei danni subiti al livello più accessibile per le parti lese.

1.11

Il Comitato accoglie con favore l'intenzione espressa dalla Commissione di continuare gli studi sulla materia, ma insiste sulla necessità che vi sia, parallelamente, una reale volontà politica che porti a iniziative legislative adeguate.

1.12

Per tale motivo il Comitato, facendosi interprete della volontà dei rappresentanti della società civile organizzata, si rivolge al Parlamento europeo, al Consiglio e agli Stati membri, affinché questa riflessione sia condotta prendendo in considerazione gli interessi delle diverse parti e nel rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà e ad essa facciano seguito le decisioni politiche indispensabili all'adozione in tempi brevi di un'iniziativa nel senso raccomandato.

2.1

L'obiettivo di questo parere d'iniziativa è quello di promuovere una riflessione allargata sul ruolo e il regime giuridico di una forma d'azione collettiva (1) a livello comunitario, in particolare, almeno in una prima fase (2), nel settore del diritto del consumo e della concorrenza. Il suo scopo ultimo è quello di indurre la società civile e le istituzioni competenti dell'Unione europea a studiare la necessità e l'impatto di tale iniziativa, riflettere sulla definizione della sua natura giuridica e sui termini e sulle condizioni della sua attuazione, nel quadro di uno spazio giudiziario europeo.

2.2

La metodologia utilizzata a tal fine è basata su un'analisi preliminare delle necessità esistenti nel quadro del mercato unico e della conformità dell'iniziativa con il diritto comunitario. In seguito viene studiata la sua capacità di risolvere i conflitti transfrontalieri in modo efficace e rapido, in particolare per quanto riguarda gli interessi economici dei consumatori.

3.1

La massificazione delle operazioni commerciali, conseguenza dello sviluppo della produzione in serie a partire dalla seconda metà del secolo scorso, ha comportato cambiamenti di rilievo nel modo di stipulare i contratti e di ottenere gli accordi per la vendita e la prestazione dei servizi.

L'avvento della società dell'informazione e le possibilità create dalle vendite a distanza ed il commercio elettronico comportano nuovi vantaggi per il consumatore, che però può andare incontro a nuove forme di pressione ed incorrere in nuovi rischi nella stipula dei contratti.

3.2

Lo sviluppo di offerte pubbliche, contratti d'adesione, forme aggressive di pubblicità e di marketing, di un'informazione precontrattuale inadeguata, di pratiche commerciali sleali generalizzate e pratiche anticoncorrenziali, può arrecare danni a gruppi consistenti di consumatori che, la maggior parte delle volte, non sono identificati e difficilmente possono esserlo.

3.3

Nei sistemi giuridici di diritto procedurale tradizionali, che hanno le loro origini nel diritto romano, gli interessi individuali omogenei, gli interessi collettivi di gruppi o gli interessi diffusi di tutti non trovano sempre forme adeguate d'azione giudiziaria facili, rapide, poco costose ed efficaci (3).

3.4

Un po' ovunque nel mondo, e in particolare negli Stati membri dell'UE, i sistemi giuridici propongono forme di tutela giudiziaria degli interessi collettivi o diffusi.

3.4.1

Tuttavia, questi sistemi sono abbastanza diversi tra loro e presentano differenze marcate nella tutela di questi interessi. Queste differenze creano distorsioni nel funzionamento del mercato interno.

3.5

In assenza di armonizzazione a livello comunitario, infatti, i regimi giuridici nazionali si sono sviluppati, negli ultimi anni, secondo orientamenti molto diversi. Tali differenze si spiegano non tanto con il fatto che vi sono dei principi fondamentali divergenti, ma piuttosto con la differenza delle tradizioni procedurali. Le tavole allegate illustrano le divergenze più importanti a livello dei regimi nazionali (4).

3.6

Gli inconvenienti di questa situazione sono stati tempestivamente denunciati, soprattutto dalle organizzazioni rappresentative degli interessi dei consumatori, ma anche da parte di numerosi giuristi e professori di diritto comunitario, in quanto creano ineguaglianze nell'accesso al diritto e alla giustizia tra i cittadini europei (5).

3.7

Per quanto riguarda le istituzioni comunitarie, tuttavia, si è dovuto attendere il 1985 perché, in seguito ad un congresso organizzato a Gand nel 1982 sotto l'egida della Commissione, fosse pubblicato il celebre memorandum sull'accesso dei consumatori alla giustizia (6), documento nel quale la Commissione si occupava tra l'altro, per la prima volta, dei sistemi di difesa in giudizio degli interessi collettivi.

3.8

Ma perché la Commissione annunciasse concretamente la sua intenzione di mettere allo studio una direttiva-quadro per l'introduzione del diritto generalizzato delle associazioni a difendere in giudizio i loro interessi collettivi, invitando il Consiglio a riconoscere il ruolo preminente delle organizzazioni di consumatori, sia come intermediari che come attori diretti nel settore dell'accesso dei consumatori alla giustizia, si è dovuta attendere la sua comunicazione complementare del 7 maggio 1987, che faceva seguito ad una risoluzione del Parlamento europeo del 13 marzo 1987 (7).

3.9

Anche il Consiglio nella sua risoluzione del 25 giugno 1987, esclusivamente dedicata alla protezione giuridica dei consumatori, sottolineava il ruolo importante che le organizzazioni di consumatori erano chiamate a svolgere e invitava la Commissione ad esaminare l'opportunità di un'iniziativa a livello comunitario in questo settore (8).

3.10

Infine, nel 1989, nel quadro della preparazione delle Future priorità per il rilancio della politica di protezione dei consumatori  (9), la Commissione sosteneva, nel suo programma triennale (1990-1992), che l'accesso alla giustizia ed al risarcimento dei danni non era soddisfacente in un gran numero di Stati membri, a causa dei costi, della complessità e dei termini necessari, e che esistevano problemi per le operazioni transfrontaliere. Dichiarava di avere in corso studi sulle misure da prendere e che la possibilità di azioni collettive per il risarcimento dei danni causati ai consumatori era oggetto di un'attenzione particolare (10).

3.11

Tuttavia, è soltanto nel 1993 che la Commissione si è decisa a rilanciare un dibattito pubblico sulla questione con la pubblicazione dell'importante Libro verde — L'accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato unico  (11).

È in questa occasione infatti che è stata esaminata per la prima volta in modo approfondito ed in una prospettiva comunitaria la questione dell'istituzione di un regime uniforme per dei provvedimenti inibitori, regime che molti ritenevano sarebbe stata la base per una vera azione collettiva di difesa degli interessi dei consumatori (12).

3.12

Dal canto suo, il Parlamento europeo, nella sua risoluzione del 22 aprile 1994 (13), concludeva che sarebbe stato utile procedere ad una certa armonizzazione delle norme di procedura degli Stati membri, prevedendo la possibilità di istituire, per le cause fino a un certo importo, un procedimento comunitario che permettesse la risoluzione rapida delle controversie transfrontaliere, segnalando anche la necessità di armonizzare, fino ad un certo punto, le condizioni applicabili per l'avvio dei provvedimenti inibitori contro pratiche commerciali illecite.

3.13

Inoltre il CESE, nel suo parere adottato all'unanimità nel corso della sessione plenaria del 1o luglio 1994 (14), ha fatto tra l'altro riferimento al «riconoscimento generale della legittimazione processuale attiva delle associazioni di consumatori per rappresentare gli interessi collettivi o diffusi, in qualsiasi istanza giurisdizionale o extragiurisdizionale di qualsiasi Stato membro, a prescindere dalla nazionalità degli interessati, dalle stesse associazioni o dal luogo in cui è stata originata la controversia», ed ha espressamente invitato la Commissione a stabilire «norme fondamentali che disciplinino una procedura uniforme relativa alle azioni collettive e in rappresentanza congiunta», non soltanto per provvedimenti inibitori contro pratiche illecite ma anche per le azioni per danni e interessi (15).

3.14

Dal canto suo, il commissario Emma BONINO, già al momento di annunciare le sue priorità, ha messo l'accento sull'istituzione di un procedimento comunitario tale da permettere la rapida soluzione delle controversie transfrontaliere e l'armonizzazione delle condizioni applicabili per intentare provvedimenti inibitori contro pratiche commerciali illecite, accompagnato dal riconoscimento reciproco della legittimazione delle associazioni di consumatori ad agire in giudizio (16).

3.15

Successivamente, il 25 gennaio 1996 è stata pubblicata la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (17).

Con questa direttiva, la Commissione dava seguito alla raccomandazione della relazione Sutherland e rispondeva — accogliendola in gran parte — alla proposta che figurava nel Libro verde (18)  (19).

3.16

La direttiva in questione ha incontestabilmente rivoluzionato il diritto comunitario poiché per la prima volta e in via generale, la Comunità legiferava in una materia relativa al diritto procedurale civile (20).

Nondimeno, la proposta di estendere il campo d'applicazione al risarcimento dei danni non è stata accolta.

3.17

Parallelamente, la Commissione ha elaborato un piano d'azione sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato interno, presentato il 14 febbraio 1996, nel quale, dopo avere circoscritto e definito il problema delle controversie di consumo ed avere studiato le diverse soluzioni trovate a livello nazionale negli Stati membri, annunciava alcune iniziative che si proponeva di avviare. Fra queste, si può distinguere l'avvio di una riflessione sulla possibilità per i consumatori danneggiati da uno stesso professionista di dare mandato alle organizzazioni di consumatori di riunire le loro denunce ex-ante, per poter mettere in comune casi individuali omogenei allo scopo di presentarli congiuntamente dinanzi ad uno stesso organo giudiziario (21).

3.18

A questo proposito il Parlamento europeo, nella sua risoluzione del 14 novembre 1996, che considera che l'accesso alla giustizia è allo stesso tempo un diritto fondamentale dell'uomo ed una condizione indispensabile di garanzia nei confronti della sicurezza del diritto, che sia nazionale o che sia comunitario, riconosceva l'importanza dei metodi extragiudiziari di regolamento delle controversie di consumo, ma richiamava l'attenzione sulla necessità di garantire al consumatore la possibilità di ricorrere, dopo avere esaurito invano tutte le procedure di conciliazione extragiudiziarie, alle vie giudiziarie ordinarie nel rispetto del principio d'efficacia e di certezza giuridica. Di conseguenza, invitava la Commissione ad elaborare altre proposte intese a migliorare l'accesso dei cittadini europei non residenti ai procedimenti giudiziari nazionali ed incoraggiava gli Stati membri a favorire l'intervento delle associazioni di consumatori come mandatari delle persone autorizzate a presentare ricorsi e a riconoscere a queste associazioni una legittimazione attiva per intraprendere un'azione d'interesse collettivo di fronte ad alcuni comportamenti commerciali illeciti (22).

3.19

Da quel momento la questione sembrava essere stata praticamente accantonata dalla Commissione europea (23).

Al CESE, in compenso, essa è stata più volte menzionata, nell'ottica di dimostrare la necessità di uno strumento di procedura civile a livello comunitario, tale da permettere di difendere in giudizio interessi diffusi, collettivi o individuali omogenei (24).

3.20

La Commissione soltanto recentemente ha riaperto la questione nel suo Libro verde Azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie  (25), in termini che occorre sottolineare:

«Per motivi pratici, è molto improbabile — se non impossibile — che i consumatori e gli acquirenti che hanno subito un danno di lieve entità introducano un'azione di risarcimento del danno per violazione della normativa antitrust. Si dovrebbero pertanto esaminare delle modalità che permettano di meglio tutelare tali interessi mediante azioni collettive. Oltre alla tutela specifica degli interessi dei consumatori, le azioni collettive possono essere utilizzate per raggruppare in un'unica azione un numero consistente di domande di portata più modesta, risparmiando così tempo e denaro.»

3.21

Il Comitato, nel suo parere del 26 ottobre 2006, ha dato il suo sostegno all'iniziativa della Commissione ed ha confermato la necessità delle azioni collettive che mirano ad ottenere il risarcimento nella misura in cui «le azioni collettive soddisfano in maniera esemplare alcuni obiettivi fondamentali: 1) il reale risarcimento del danno, in quanto agevolano la richiesta da parte delle organizzazioni che agiscono a nome dei consumatori colpiti, contribuendo in tal modo a rendere effettivo l'accesso alla giustizia; 2) la dissuasione e la prevenzione di comportamenti anticoncorrenziali, considerando il maggior impatto sociale di questo tipo di azioni» (26).

3.22

Nel frattempo, la Commissione ha incaricato il centro studi per il diritto del consumo dell'Università cattolica di Lovanio di svolgere uno studio importante, pubblicato recentemente, sui mezzi alternativi di regolamento dei conflitti. Una parte non trascurabile di questo studio, che conta 400 pagine, è dedicata alla descrizione di 28 regimi nazionali di mezzi giudiziari collettivi di difesa dei consumatori, quelli dei 25 Stati membri più quelli degli USA, del Canada e dell'Australia (27).

3.23

Il nuovo commissario incaricato della protezione dei consumatori, Meglena KUNEVA, ha annunciato in molte dichiarazioni che questo tema è una delle priorità del suo mandato ed esso appare, del resto, già nella recente comunicazione Strategia per la politica dei consumatori dell'UE 2007-2013 — Maggiori poteri per i consumatori, più benessere e tutela più efficace  (28). L'importanza del tema è stata riaffermata oltre che da Meglena KUNEVA anche dal commissario Neelie KROES nel corso di una recente conferenza tenutasi a Lisbona su iniziativa della presidenza portoghese (29).

3.24

Da parte sua, anche il Consiglio (dei ministri) dell'OCSE ha appena adottato una raccomandazione sulla risoluzione delle controversie di consumo e il risarcimento dei consumatori [C(2007)74 del 12 luglio 2007]. In essa si riconosce che la maggior parte dei sistemi istituiti a tal fine negli Stati membri è stata creata per trattare casi nazionali e tali sistemi non sono sempre tali da permettere il risarcimento dei consumatori in controversie transfrontaliere.

4.1

La protezione degli interessi dei consumatori sul piano giuridico negli Stati membri ed a livello dell'Unione europea passa non soltanto attraverso il riconoscimento dei diritti sostanziali, ma anche attraverso l'esistenza di procedimenti adeguati a far valere i loro diritti.

Occorre anche constatare che la moltiplicazione degli scambi transfrontalieri ha avuto per conseguenza lo sviluppo di controversie di consumo a livello europeo.

In numerosi casi si è verificato che il regolamento individuale delle controversie è insufficiente. Il suo costo e la sua lentezza contribuiscono in gran parte a rendere non effettivi i diritti dei consumatori, in special modo quando si tratta di un numero estremamente elevato di consumatori (nell'ordine delle migliaia o addirittura dei milioni) lesi da una stessa pratica e quando gli importi dei danni individuali sono relativamente modesti. Anche lo sviluppo graduale della «società europea» pone problemi in ordine alla determinazione del diritto applicabile; sarebbe auspicabile che i cittadini europei potessero far valere i loro diritti in modo uniforme. Allo stato attuale, comportamenti abusivi, che si realizzano in circostanze identiche e che causano danni identici in molti Stati membri, danno luogo a risarcimenti soltanto in quei pochi Stati membri in cui vige un regime di azioni collettive.

4.2

Inoltre, le Costituzioni di tutti gli Stati membri e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali affermano il diritto ad un processo equo. Questo diritto comprende in particolare il diritto di accedere in maniera ragionevole ed effettiva ad un tribunale.

4.3

Attualmente, i sistemi giudiziari sono tali che i cittadini non possono concretamente ed effettivamente contestare certe pratiche che sono per loro pregiudizievoli e portare la vertenza davanti al tribunale.

Molti Stati membri hanno dato da molti decenni due tipi di risposte a questo problema.

Hanno riconosciuto, inizialmente, all'interesse collettivo dei consumatori il diritto di essere protetto da azioni portate o dinanzi a degli organi amministrativi o dinanzi al giudice. Un'altra risposta adeguata è stata trovata anche con il riconoscimento di un procedimento che raggruppa azioni individuali. Il principio su cui si basano queste azioni è quello dell'economicità del procedimento nella misura in cui ingloba tutte le azioni sintetizzandole in un solo ed unico procedimento.

4.4

La creazione di un'azione collettiva europea permetterebbe un accesso alla giustizia per tutti i consumatori indipendentemente dalla loro nazionalità e situazione finanziaria e dall'entità del danno individuale. Essa offrirebbe anche vantaggi agli operatori grazie alle economie procedurali che permetterebbe di realizzare. I costi di un procedimento del genere sarebbero inferiori a quelli da sostenere nel caso di una pluralità di azioni individuali. Essa avrebbe l'ulteriore vantaggio della certezza giuridica, concentrando in una stessa decisione la risoluzione di innumerevoli vertenze simili (30). Eviterebbe infine le contraddizioni tra la giurisprudenza dei tribunali degli Stati europei chiamati a deliberare su controversie simili.

Questo sistema comune a tutti i paesi europei permetterebbe una migliore tutela dei consumatori, accrescendo anche la fiducia degli operatori e quindi gli scambi ed il commercio nell'Unione europea.

4.5

Tale azione così definita avrebbe un effetto positivo nel campo del diritto privato internazionale, tenuto conto delle difficoltà d'interpretazione e d'applicazione delle norme sul conflitto di leggi relative alle obbligazioni contrattuali e extracontrattuali (Roma I e Roma II). Essa consentirebbe inoltre di definire con precisione le regole di competenza giurisdizionale, di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (regolamento 44/2001) (31).

4.6

Così, il diritto del consumo risulterebbe rafforzato da un aumento dei ricorsi che permettono un giusto risarcimento a vantaggio dei consumatori e un'effettiva tutela della «parte debole», principio fondamentale del diritto comunitario. Sarebbe in particolare il caso della direttiva recentemente adottata sulle pratiche commerciali sleali. Queste pratiche sono spesso applicate simultaneamente in più Stati membri e ledono gli interessi di un alto numero di consumatori, senza che questi abbiano la possibilità di chiedere congiuntamente un risarcimento. L'azione collettiva è un complemento procedurale indispensabile all'attuazione effettiva di questa direttiva.

Tutte le direttive nel settore della tutela dei consumatori finora recepite negli Stati membri vedrebbero così il loro grado d'efficacia rafforzato dal riconoscimento di un'azione collettiva nei settori disciplinati dalle direttive.

Sarebbe auspicabile che vi fosse la possibilità di applicare tali disposizioni anche a vantaggio delle piccole e medie imprese che si trovano in una situazione analoga.

4.7

È del tutto evidente che l'attuazione di un procedimento giudiziario collettivo a livello comunitario, in quanto ricorso di ultima istanza per cercare di risolvere le controversie, non compromette in alcun modo i sistemi di risoluzione extragiudiziaria delle controversie legate al consumo. Questi ultimi hanno ricevuto il sostegno incondizionato del CESE. Le loro possibilità sono ancora da approfondire e sviluppare.

5.1

Per ben definire l'oggetto della proposta occorre mettersi d'accordo sul tipo d'azione giudiziaria in questione.

Come mostra la sintesi dei regimi adottati negli Stati membri, la designazione ed il contenuto dei vari tipi d'azione variano molto. Occorre così fare una distinzione tra le azioni rappresentative, le azioni d'interesse collettivo e le azioni collettive.

5.2

Le azioni rappresentative sono accessibili solo alle associazioni di consumatori o organi amministrativi (del tipo difensore civico) per far cessare comportamenti contrari ai diritti dei consumatori o anche, in certi paesi, per ottenere la soppressione di clausole abusive o illecite nei contratti di consumo.

5.3

Le azioni d'interesse collettivo aprono la possibilità alle associazioni di consumatori di agire dinanzi ad un organo giudiziario o meno, quando l'interesse collettivo, generale, dei consumatori è leso dalla violazione di una disposizione precisa di diritto materiale o di una norma generale di comportamento. L'interesse collettivo non è la somma degli interessi individuali dei consumatori e si avvicina all'interesse generale.

5.4

L'azione collettiva è un'azione in giudizio che permette ad un gran numero di persone di fare riconoscere i loro diritti e di ottenere un risarcimento. Tecnicamente, costituisce dunque una realizzazione procedurale collettiva di diritti individuali.

5.5

L'azione collettiva non è riservata al solo settore della tutela dei consumatori e della concorrenza.

Tuttavia, nel caso del presente parere, è ricondotta ai soli settori materiali come li riconosce il diritto comunitario.

5.6

Si propone dunque per il presente parere di utilizzare il termine «azione collettiva» (32).

6.1

La base giuridica per la politica di difesa dei consumatori figura nel titolo XIV del Trattato, intitolato Protezione dei consumatori.

L'articolo 153 costituisce ovviamente un elemento importante della riflessione.

6.2

Infatti, allo stato attuale, anche se il diritto del consumo si è principalmente sviluppato attorno al riferimento costituito dall'articolo 95 del Trattato, la politica di tutela del consumatore, così come è qui prevista, costituisce manifestamente una misura volta a promuovere gli interessi economici dei consumatori.

6.3

Non vi è dubbio che l'azione collettiva garantirà un livello elevato di tutela e permetterà alle associazioni di consumatori di organizzarsi per tutelare gli interessi dei consumatori, cioè garantire loro un equo risarcimento in caso di violazione dei diritti che tutto il diritto comunitario, compreso il diritto in materia di concorrenza, riconosce loro in particolare.

6.4

Un'azione collettiva a livello comunitario contribuirà inoltre a migliorare il funzionamento del mercato interno a favore dei consumatori, conformemente all'intenzione alla base della «revisione del mercato interno», e ad aumentare la fiducia dei consumatori nella possibilità di sviluppare il commercio transfrontaliero (33).

6.5

Si può anche sostenere che, trattandosi di uno strumento puramente giudiziario, potrebbero essere eventualmente presi in considerazione come base giuridica adeguata gli articoli 65 e 67. Su questa base giuridica infatti già a partire dal 1996 la Commissione ha proposto, e il Consiglio e il Parlamento hanno adottato, una serie di strumenti giuridici nel settore del diritto procedurale civile a livello comunitario (34).

Questa soluzione potrebbe essere prevista dal momento che questa azione collettiva potrebbe essere utilizzata tanto per i conflitti transfrontalieri quanto per le controversie nazionali e in ambiti diversi dal diritto del consumo.

6.6

In ogni caso, l'azione collettiva dovrà rispettare i principi di sussidiarietà e proporzionalità, senza mai spingersi oltre ciò che è necessario per garantire il raggiungimento degli obiettivi del Trattato, nella misura in cui questi ultimi non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e, quindi, è più appropriata la loro realizzazione a livello comunitario.

6.7

Essa dovrà anche attenersi ai principi e ai meccanismi proposti nella raccomandazione del Consiglio (dei ministri) dell'OCSE (racc. C(2007)74 del 12 luglio 2007) che vengono presentati come principi e meccanismi comuni agli Stati membri, malgrado la diversità delle loro culture giuridiche.

7.1.1.1

L'azione in rappresentanza è aperta soltanto ad alcuni organismi specificamente autorizzati (associazioni di consumatori, difensore civico). I consumatori non possono generalmente ottenere risarcimenti per i danni subiti a titolo individuale.

7.1.1.2

Questi procedimenti hanno per principale obiettivo la cessazione delle pratiche illecite contrarie ai diritti dei consumatori o anche, per alcuni paesi, la soppressione di clausole abusive o illecite nei contratti di consumo, nelle quali il giudice non può prevedere un risarcimento.

7.1.1.3

Alcuni paesi hanno messo a punto questi meccanismi per permettere un indennizzo dei consumatori. Questo risarcimento non è tuttavia versato ai consumatori individuali, bensì è incamerato dagli organismi rappresentativi o versato allo Stato per scopi sociali.

7.1.1.4

Questo meccanismo non corrisponde dunque in pratica ad una vera azione collettiva nella quale tutti i consumatori sono risarciti in un'unica soluzione.

7.1.2.1

Introdurre un'azione collettiva europea non vuol dire trapiantare in Europa la class action del sistema statunitense. Il sistema giudiziario americano è molto diverso dai sistemi giudiziari degli Stati membri. I punti deboli della class action, denunciati perché danno luogo a derive, sono propri di questo sistema giudiziario e non potrebbero verificarsi in Europa.

7.1.2.2

Negli Stati Uniti le sentenze sono pronunciate da giurie popolari e magistrati eletti. Questa composizione particolare, a differenza di quella della maggioranza degli Stati membri (magistrati di carriera), conduce molto spesso certe giurisdizioni degli Stati ad autorizzare azioni pretestuose e a emanare sentenze troppo favorevoli agli attori, inducendo i consumatori a presentare le loro richieste davanti a certi tribunali piuttosto che dinanzi ad altri ritenuti meno favorevoli (forum shopping).

7.1.2.3

Al contrario, l'azione collettiva europea, sarebbe un bastione contro questo fenomeno del forum shopping, poiché verrebbe creato e introdotto in ciascuno Stato membro un solo tipo di procedimento, con la conseguenza che, indipendentemente dalla giurisdizione o dallo Stato scelti dagli attori, lo svolgimento dell'azione e le misure pronunciate dal giudice avrebbero la stessa natura.

7.1.2.4

Negli Stati uniti, i danni e gli interessi compensativi possono essere accompagnati da danni ed interessi punitivi. Questi risarcimenti, che sono fissati dalle giurie e dai magistrati eletti, raggiungono spesso importi astronomici. I danni e gli interessi punitivi non esistono nella maggioranza degli Stati europei.

7.1.2.5

Gli avvocati sono remunerati in base a un sistema generalizzato di contingency fees. Si tratta di una sorta di patto di quota litis in cui gli avvocati, che possono essere essi stessi gli attori della causa, partecipano in percentuale ai risultati della stessa. Questo sistema è vietato nella maggioranza degli Stati membri dell'Unione europea, sia per legge sia in base ai codici deontologici degli avvocati.

7.2.1.1

Il sistema detto dell'opt-in prevede che la persona manifesti la sua volontà di far parte del procedimento. Gli interessati devono dunque farsi conoscere ed associarsi espressamente all'azione prima che la causa sia decisa.

Parallelamente a questo meccanismo di opt-in si sono anche sviluppati dei meccanismi detti test case ovvero meccanismi che si basano su una prima sentenza d'accertamento. Questi procedimenti sono vicini alle azioni collettive fondate sull'opt-in poiché, anche in questo caso, gli interessati devono manifestarsi per partecipare al procedimento e depositare domande individuali. La particolarità di questo meccanismo risiede tuttavia nel fatto che il giudice sceglie una di queste domande individuali e delibera soltanto su questa. La decisione cui si arriva in questo procedimento test varrà per tutte le altre domande individuali registrate dal tribunale.

7.2.1.2.1

Ogni membro del gruppo deve farsi avanti per far parte del procedimento, generalmente iscrivendosi in un registro. C'è dunque una manifestazione di volontà espressa che permette il rispetto del principio della libertà di agire in giudizio. L'attore agisce per conto delle persone soltanto dopo che queste gli abbiano espresso il loro accordo formale.

7.2.1.2.2

L'opt-in permette di determinare ex ante l'estensione prevedibile delle indennizzazioni in gioco. Ciò è importante per le parti responsabili direttamente interessate dalla richiesta di risarcimento tanto in generale quanto per la possibilità che offre loro di sottoscrivere delle polizze assicurative in grado di coprire una parte dei danni stimati. In questo modo saranno accantonati dei mezzi finanziari adeguati per rispondere alle richieste di risarcimento legittime.

7.2.1.2.3

Nel procedimento del test case, al giudice, per la valutazione del caso, è presentato un solo dossier individuale: ciò costituisce un guadagno di tempo e d'efficacia per il magistrato, poiché egli giudica la responsabilità dell'operatore sulla base di questo solo caso.

7.2.1.3.1

Questi meccanismi sono difficili da gestire e costosi: gli interessati devono presentarsi per far parte del procedimento e costituire un dossier individuale. La gestione dei dossier individuali diventa complessa nel momento in cui il numero degli interessati è considerevole.

7.2.1.3.2

Ciò genera tempi procedurali molto lunghi, poiché il tribunale deve organizzare e trattare tutti questi dossier individuali. Ora, nelle controversie di massa che sono all'origine della maggior parte delle azioni collettive, i danni individuali sono relativamente omogenei e non richiedono spesso un esame individuale.

7.2.1.3.3

Nel meccanismo del test case, il giudice non sempre fissa l'importo dei risarcimenti dovuti e rinvia a volte a procedimenti individuali. Ciò comporta problemi di gestione ed un'estensione dei tempi del procedimento.

7.2.1.3.4

Lo studio delle azioni collettive con opt-in o test case avviate nei paesi che dispongono di questo meccanismo rivela peraltro che una buona parte dei consumatori non deposita domande presso il tribunale in mancanza di misure d'informazione efficaci sull'esistenza di questo meccanismo. Gli interessati, in gran parte, si rifiutano anche di portare la vertenza davanti al tribunale a causa degli ostacoli materiali, finanziari e psicologici che genera l'azione giudiziaria (questioni di tempo, denaro ed estrema complessità).

7.2.1.3.5

C'è dunque un'importante divaricazione tra il numero delle persone che agiscono realmente e quelle potenzialmente interessate. Il risarcimento dei danni subiti dai consumatori non è pertanto totale. Il profitto illecito eventualmente realizzato dall'operatore quando ha messo in atto le sue pratiche può essere in gran parte trattenuto da quest'ultimo. Lo scopo dissuasivo del procedimento non è raggiunto.

7.2.1.3.6

Questi meccanismi pongono anche un problema nei confronti dell'effetto relativo della cosa giudicata. La decisione ottenuta nell'ambito del procedimento d'azione collettiva varrà soltanto per le persone che si sono associate all'azione. Di conseguenza, i consumatori che non si sono presentati avranno tutti i margini per intraprendere azioni individuali che potranno sfociare in decisioni in contraddizione con quella ottenuta nel quadro dell'azione collettiva.

7.2.2.1

L'azione collettiva tradizionale è basata su un sistema di opt-out che integra per principio ogni persona vittima di un comportamento, ad eccezione di quelle che hanno espressamente manifestato la loro volontà di escludersi.

Alcuni stati europei si sono ispirati a questo meccanismo per elaborare un meccanismo sui generis d'azione collettiva.

7.2.2.2.1

L'esame dei regimi nazionali che rientrano nell'opt-out dimostra che questo procedimento è semplice da gestire e più efficace degli altri meccanismi adottati da alcuni Stati membri.

7.2.2.2.2

Garantisce un reale accesso degli interessati alla giustizia, e con ciò, anche un risarcimento giusto ed effettivo dell'insieme dei consumatori danneggiati da certe pratiche abusive o illecite.

7.2.2.2.3

Evita le difficoltà di gestione per l'attore e per il tribunale (infatti i membri del gruppo si fanno conoscere soltanto al termine del procedimento e non prima che questo sia avviato).

7.2.2.2.4

Ha peraltro un reale effetto dissuasivo sulla parte responsabile, poiché questa è costretta a risarcire tutte le persone lese da una certa pratica e eventualmente a restituire il profitto illecito che ne ha potuto trarre.

7.2.2.2.5

È anche necessario tenere conto dei vantaggi che presenta questo tipo di procedimento per l'operatore. L'azione collettiva permette un'economia di mezzi umani e finanziari ed una più grande efficacia nella difesa dell'operatore. Anziché dover gestire, simultaneamente, una pletora di controversie simili dinanzi ad una serie di giurisdizioni diverse, egli prepara i suoi mezzi di difesa dinanzi ad un solo organo.

7.2.2.3.1

Questo meccanismo potrebbe essere ritenuto non conforme ai principi costituzionali di alcuni paesi e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in particolare al principio della libertà di agire in giudizio, nella misura in cui le persone fanno automaticamente parte del gruppo senza avere manifestato il loro accordo esplicito all'azione. Se non si escludono, potrebbero essere vincolate dalla decisione pronunciata.

È tuttavia perfettamente possibile preservare questa libertà individuale o indirizzando alle persone interessate un'informazione personalizzata, metodo che permette di considerare che le persone che, pur avendo ricevuto tale informazione, non si ritirano, abbiano dato un mandato tacito all'azione, ovvero dando ai membri del gruppo il diritto di ritirarsi dal procedimento in qualsiasi momento ed anche a decisione avvenuta e, se la decisione è loro sfavorevole, il diritto di avviare azioni individuali.

7.2.2.3.2

Non sarebbero inoltre rispettati i diritti della difesa come il principio del contraddittorio e dell'uguaglianza dei mezzi: l'operatore deve poter far valere mezzi di difesa individuali contro una delle parti lese membro del gruppo. Questo principio è associato a quello di «processo equo» dell'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Infatti, nel sistema dell'opt-out, è possibile che non tutti gli interessati siano designati nominativamente e conosciuti dall'operatore. Di conseguenza, quest'ultimo potrebbe essere nell'impossibilità di fare valere mezzi di difesa individuali.

Tuttavia, nel quadro di un'azione collettiva, vi è inevitabilmente un'omogeneità delle situazioni individuali di cui è garante il giudice. Le controversie di consumo e della concorrenza sorgono soprattutto da contratti e, di conseguenza, le situazioni degli interessati sono pressoché identiche. La causa petendi è sempre la stessa. Diventa allora difficilmente giustificabile la pretesa dell'operatore di invocare nei confronti di un consumatore un mezzo di difesa particolare.

Durante tutto il corso del procedimento il giudice può disporre della possibilità di respingere un'azione nella quale egli si trovasse a constatare una grande eterogeneità di situazioni di fatto o di diritto.

Infine, nella fase della liquidazione dei danni, il giudice ha la possibilità di creare sottogruppi per adattare in particolare l'importo dei risarcimenti alle situazioni individuali e dunque alle eventuali attenuanti.

7.2.3.1

Il sistema scelto recentemente dalla Danimarca e dalla Norvegia prevede allo stesso tempo un sistema di opt-in e di opt-out. Il giudice può decidere di optare per il secondo sistema se le controversie sono di modesta entità, le azioni simili e se risulta difficile avviare un procedimento sulla base dell'opt-in. Vi sono numerose controversie nel settore del consumo in cui i consumatori non hanno mezzi di ricorso individuali efficaci a causa dell'elevato numero di individui interessati e dell'entità esigua degli importi in questione. Il procedimento basato sull'opt-out permette di prendere in considerazione tutte le persone interessate e di ottenere una sanzione all'altezza del profitto illecito eventualmente percepito. Per le controversie in cui i danni individuali sono elevati si sceglie il sistema basato sull'opt-in e ciò comporta che ciascun consumatore si presenti per far parte del procedimento.

7.3.1

In questo tipo particolare di procedimento che coinvolge numerosi attori, i poteri attribuiti al giudice assumono un rilievo di fondo.

7.3.2

Nella maggior parte dei meccanismi di opt-out, infatti, una prima fase del procedimento è dedicata all'esame da parte del giudice della ricevibilità dell'azione. Nei test case, l'esame del dossier individuale ha questa stessa finalità.

7.3.2.1

L'interesse di questa tappa della ricevibilità è che essa permette di bloccare all'inizio del procedimento tutte le domande che sono manifestamente infondate o pretestuose e che potrebbero compromettere in modo illegittimo l'immagine della parte avversa, evitando che si moltiplichino procedimenti abusivi o inadeguati.

7.3.2.2

È il giudice che è il garante del buon svolgimento di questa tappa di ricevibilità. Concretamente, è al giudice che spetta verificare se le condizioni stabilite nella legge per intraprendere l'azione collettiva siano rispettate.

7.3.2.3

È segnatamente il caso:

7.3.3

Nel contesto di una fase posteriore, è anche importante che il giudice possa convalidare l'eventuale proposta di transazione o rifiutarla se ritiene che non sia nell'interesse dei membri del gruppo. In ciò deve avere un potere superiore a quello d'omologazione delle transazioni che di solito la legge gli concede nella maggior parte dei sistemi giudiziari degli Stati membri.

7.3.4

La particolarità di questo procedimento conduce anche a prevedere modalità adeguate di produzione delle prove. Il giudice deve avere la possibilità di utilizzare poteri d'ingiunzione nei confronti della parte avversa o di terzi per ottenere la produzione di documenti oppure deve potere ordinare misure d'istruzione ai fini della costituzione di nuove prove. La legge che istituisce l'azione collettiva deve prevedere espressamente che il giudice non possa rifiutare di agire in questo senso se gli attori ne fanno richiesta.

7.3.5

Per permettere ai magistrati di assumere al meglio questi poteri, sembra necessario prevedere che solo alcuni tribunali designati nominativamente saranno competenti a trattare le azioni collettive. Occorrerebbe quindi adattare le strutture giudiziarie degli Stati membri e prevedere una formazione particolare dei magistrati di queste giurisdizioni.

7.4.1

L'azione collettiva deve permettere di richiedere il risarcimento del danno materiale (finanziario), del danno fisico e del pretium doloris e di altri danni morali. Essendo l'obiettivo dell'azione allo stesso tempo il risarcimento dei consumatori e la dissuasione, perché quest'obiettivo sia raggiunto sembra necessario prevedere un indennizzo per la totalità dei danni. Deve anche essere possibile mettere a disposizione dei tribunali metodi di valutazione semplici, poco costosi e trasparenti, senza per questo abbandonare il principio del risarcimento.

7.4.2

Gli attori dell'azione collettiva devono anche potere ottenere dal giudice diverse modalità di risarcimento. Accanto ai provvedimenti inibitori o alla nullità di un atto sempre possibile, il risarcimento dei danni deve potere essere diretto o indiretto. Inoltre, deve potersi accompagnare ad altre misure di riparazione come la pubblicità della diffusione, l'affissione, ecc.

7.4.3

Il risarcimento diretto ed individuale non deve essere il solo previsto dato che in alcune ipotesi esso sarà difficile o persino impossibile da realizzare, sia perché i membri del gruppo non possono essere identificati nel quadro di un meccanismo di opt-out, sia perché sono troppo numerosi, sia per l'importo eccessivamente modesto del loro danno individuale. L'aspetto essenziale è che vi sia sempre risarcimento delle persone anche in modo indiretto e che l'effetto dissuasivo sia raggiunto.

7.4.3.1

Devono essere concepiti meccanismi adeguati nei casi in cui il giudice può calcolare l'importo di ogni risarcimento individuale per membri identificati o identificabili del gruppo (meccanismo di opt-in, test case o anche opt-out quando l'operatore ha fornito l'elenco dei clienti interessati, ad esempio), ma anche nei casi in cui questa distribuzione individuale si riveli troppo costosa rispetto alla modesta entità del danno individuale.

7.4.3.2

Allo stesso modo, se le somme non sono tutte distribuite, occorre privilegiare una misura di risarcimento indiretto nel cui quadro la totalità della somma costituisce una rimanenza. Occorre che il giudice nella sua decisione esponga nei dettagli l'azione finanziata dalla rimanenza e che stabilisca modalità di controllo della sua realizzazione che può essere delegata ad un terzo.

7.4.3.3

Nell'ipotesi in cui anche questa misura di risarcimento indiretto sia impossibile, la totalità della rimanenza fissata dal giudice deve essere trasferita al fondo d'aiuto all'azione collettiva per il finanziamento di nuovi procedimenti.

7.4.3.4

Se il giudice non può calcolare l'importo di ogni risarcimento individuale nei casi in cui non è possibile identificare tutti i membri del gruppo (meccanismo di opt-out soltanto), egli deve poter fissare una griglia di valutazione delle varie categorie di danno. La distribuzione delle somme può essere delegata alla cancelleria del tribunale, ma anche all'avvocato del rappresentante del gruppo, ad un terzo (assicuratore, contabile, ecc.) con il vantaggio di esimere il tribunale da questa tappa complessa e lunga d'analisi delle domande individuali.

7.4.3.5

Il giudice in questa seconda ipotesi deve poter prevedere un risarcimento individuale per i membri del gruppo che si saranno fatti conoscere a seguito del provvedimento d'informazione sul giudizio e la rimanenza deve essere destinata ad azioni che risarciscono indirettamente il danno subito dal gruppo.

7.4.3.6

Se nessuna misura indiretta è possibile, la rimanenza deve essere trasferita al fondo d'aiuto.

7.5.1

L'azione collettiva deve riconoscere il diritto di ricorso all'una e all'altra parte.

7.5.2

Considerando l'importanza che rappresentano, da un lato, la necessità di risarcimento rapido della vittima e, dall'altro, la certezza che i diritti dell'una e l'altra parte sono stati valutati precisamente, è necessario conciliare con queste esigenze imprescindibili il diritto di ciascuna delle parti di proporre appello contro la decisione.

7.5.3

È dunque importante che il riconoscimento di questo diritto obblighi gli Stati membri ad organizzare un procedimento accelerato in grado d'appello per evitare un meccanismo puramente dilatorio.

7.5.4

D'altronde, la certezza che i risarcimenti cui è condannata la parte responsabile sono stati precisamente accantonati nella sua contabilità, costituisce anche una garanzia in caso d'appello per i membri del gruppo.

7.6.1

Il regime dell'azione collettiva deve, a termine, autofinanziarsi.

7.6.2

Restando inteso che non è auspicabile, o possibile, instaurare un sistema generalizzato di contingency fees all'americana, perché contrario alla tradizione giuridica europea, è indispensabile prevedere un modo di finanziamento che permetta agli attori che non dispongono dei mezzi finanziari per intraprendere l'azione collettiva di ottenere un anticipo sulle spese giudiziarie (spese d'avvocato, spese di consulenza tecnica nel quadro delle misure d'istruzione accettate dal giudice, ecc.).

7.6.3

Uno dei mezzi per finanziare questo sistema, sarebbe la costituzione di un «fondo d'aiuto al ricorso collettivo» alimentato dall'importo dei «profitti illeciti» delle imprese condannate, definiti dal giudice nel corso del procedimento, nella misura in cui non sono reclamati dalle persone direttamente danneggiate e identificate (35).

7.6.4

Il fondo d'aiuto può, inoltre, avere il compito di centralizzare tutte le informazioni relative alle azioni collettive in corso e essere incaricato di divulgare le informazioni riguardanti l'iter da seguire per farsi conoscere, farsi escludersi dal gruppo o ottenere un risarcimento.

—

del regime degli avvisi per la notifica degli interessati,

—

delle spese giudiziarie e assistenza giudiziaria,

—

della cooperazione tra le autorità giudiziarie ed amministrative degli Stati membri,

—

dei termini per gli atti giudiziari e dei termini di prescrizione,

—

dell'uso di Internet (ejustice).

8.1

L'attuazione di questa azione collettiva sul piano comunitario potrà realizzarsi attraverso una direttiva oppure un regolamento; per definizione, non si ritiene che una semplice raccomandazione sia di natura tale da creare le condizioni di efficacia e di uniformità necessarie per l'adozione armonizzata di un'iniziativa di questo genere nei 27 Stati membri.

8.2

Nel momento in cui si pensa a un campo d'applicazione allargato ad altri soggetti e non esclusivamente relativo ai diritti dei consumatori e se si scelgono come base giuridica gli articoli 65 e 67 del Trattato, si può immaginare l'adozione di un regolamento alla stregua, per esempio, dei regolamenti relativi alle procedure d'insolvenza, al titolo esecutivo europeo, al procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento, al procedimento europeo per le controversie di modesta entità o al sequestro conservativo di depositi bancari.

8.3

Tuttavia, se si decide di circoscrivere, almeno in una prima fase, il campo d'applicazione di questa iniziativa ai diritti dei consumatori nelle controversie transfrontaliere, il modo più adeguato per l'attuazione di quest'azione collettiva sul piano comunitario è una direttiva, che si inserirebbe nel solco della direttiva relativa ai provvedimenti inibitori.

8.4

Esistono ancora, infatti, disparità importanti tra gli Stati membri quanto alle norme procedurali e, di conseguenza, occorre individuare in generale i principi fondamentali dell'azione collettiva, visto che gli Stati attuerebbero la direttiva rispettando i loro principi procedurali abituali.

Infatti, per esempio, non è certo che l'armonizzazione sia possibile allorché i tribunali designati per deliberare su quest'azione dipendono dalle norme che regolano l'organizzazione giudiziaria di ogni Stato.

Le modalità di deferimento devono adattarsi alle particolarità degli Stati e ciò rende inadatto un regolamento.

8.5

È ovvio anche che in questo caso la direttiva dovrà essere una direttiva d'armonizzazione totale per evitare che uno Stato membro renda il sistema più vincolante a scapito delle imprese che hanno la sede sociale in questo Stato.

—

la cessazione o il divieto di ogni atto costitutivo di violazione degli interessi dei consumatori protetti da molte direttive riportate in allegato,

—

le misure necessarie per correggere gli effetti della violazione, anche mediante la pubblicazione della decisione, e

—

la condanna della parte soccombente ad una sanzione pecuniaria obbligatoria in caso d'inadempienza della decisione alla scadenza del termine fissato da questa.

—

l'estensione del campo d'applicazione della direttiva a tutte le direttive future in materia di tutela degli interessi dei consumatori,

—

l'inclusione, fra le organizzazioni la cui legittimazione deve essere riconosciuta, delle organizzazioni e federazioni rappresentative di consumatori o di imprese che agiscono a livello europeo, e non esclusivamente nazionale.

—

il parere d'iniziativa CESE 141/2005 — GU C 221 dell'8.9.2005, La politica dei consumatori dopo l'allargamento dell'UE (punto 11.6),

—

il parere CESE 230/2006 — GU C 88 dell'11.4.2006, in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma d'azione comunitaria in materia di salute e tutela dei consumatori (2007-2013), (punto 3.2.2.2.1),

—

il parere CESE 594/2006 — GU C 185 dell'8.8.2006 — Un quadro giuridico per la politica dei consumatori.

—

Libro verde — L'accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato unico (COM(93) 576 def.).

—

Raccomandazione della Commissione, del 12.5.1995, riguardante i termini di pagamento nelle transazioni commerciali e Comunicazione relativa alla raccomandazione della Commissione, del 12.5.1995, riguardante i termini di pagamento nelle transazioni commerciali, rispettivamente (GU L 127 del 10.6.1995 e GU C 144 del 10.6.1995).

—

Comunicazione della Commissione — Piano d'azione sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato interno (COM(96) 13 def. del 14.2.1996).

—

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo — Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito dell'Unione europea (COM(97) 609 def. — GU C 33 del 31.1.1998).

—

Direttiva 98/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19.5.1998 relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (GU L 166 dell'11.6.1998).

—

Regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio, del 29.5.2000, relativo alle procedure di insolvenza (GU L 160 del 30.6.2000). Relatore del parere del CESE in materia è stato il consigliere RAVOET, CES 79/2001 del 26.1.2001 (GU C 75 del 15.3.2000).

—

Regolamento (CE) n. 1347/2000 del Consiglio, del 29.5.2000, relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi (GU L 160 del 30.6.2000). Relatore del parere del CESE in materia è stato il consigliere BRAGHIN, CES 940/1999 del 20.10.1999 (GU C 368 del 20.12.1999).

—

Regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio, del 29.5.2000, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale (GU L 160 del 30.6.2000). Del relativo parere del CESE è stato relatore il consigliere HERNÁNDEZ BATALLER, CES 947/1999 del 21.10.1999 (GU C 368 del 20.12.1999).

—

Direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29.6.2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (GU L 200 dell'8.8.2000).

—

Regolamento (CE) n. 44/2001 del 22.12.2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Bruxelles I) (GU L 12 del 16.1.2001). Del relativo parere del CESE è stato relatore il consigliere MALOSSE, CES 233/2000 dell'1.3.2000 (GU C 117 del 26.4.2000

—

Progetto di programma di misure relative all'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale (GU C 12 del 15.1.2001).

—

Decisione del Consiglio, del 28.5.2001, relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (GU L 174 del 27.6.2001). Il relatore del parere del CESE in materia è stato il consigliere RETUREAU, CES 227/2001 del 28.2.2001 (GU C 139 dell' 11.5.2001).

—

Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28.5.2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale (GU L 174 del 27.6.2001). Del relativo parere del CESE è stato relatore il consigliere HERNÁNDEZ BATALLER, CES 228/2001 del 28.2.2001 (GU C 139 dell'11.5.2001).

—

Libro verde relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale (COM(2002) 196 def. del 19.4.2002).

—

Regolamento (CE) n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21.4.2004, che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati (GU L 143 del 30.4.2004). Del parere del CESE in materia è stato relatore RAVOET, CESE 1348/2002 dell'11.12.2002 (GU C 85 dell'8.4.2003).

—

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un procedimento europeo per controversie di modesta entità (COM(2005) 87 def. del 15.3.2005). Relatore del parere del CESE in materia è stato il consigliere PEGADO LIZ (CESE 243/2006 del 14.2.2006).

—

Libro verde — Migliorare l'efficienza nell'esecuzione delle decisioni nell'Unione europea: il sequestro conservativo di depositi bancari (COM(2006) 618 def.). Relatore del parere del CESE in materia è stato il consigliere PEGADO LIZ (CESE 1237/2007 del 26.9.2007).

—

Regolamento (CE) n. 1896/2006 del 12.12.2006 che istituisce un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento (GU L 399 del 30.12.2006). Il relatore del parere del CESE sulla proposta in materia (COM(2004) 173 def. del 19.3.2004) è stato il consigliere PEGADO LIZ (CESE 133/2005 del 22.2.2005, GU C 221 dell'8.9.2005).

25.6.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 162/20

1.1

Il CESE accoglie positivamente la strategia proposta dalla Commissione per il periodo 2007-2013, giudicandola un promettente passo avanti in materia di protezione dei consumatori. Riconosce che la Commissione ha intrapreso un piano ambizioso, seppur vago sotto alcuni aspetti, e si augura che essa consegua i suoi obiettivi entro i termini prestabiliti.

1.1.1

Ciò detto, il CESE reputa che il bilancio medio annuale previsto per il relativo programma, pari a 22,7 milioni di euro, sia purtroppo insufficiente per realizzare le azioni previste dalla strategia. Vi è un'evidente disparità tra le mete che essa si prefigge e le risorse stanziate per la loro realizzazione.

1.2

Il CESE rileva che, per quanto la strategia in esame sia positiva e ambiziosa, i deludenti risultati delle iniziative intraprese finora nei settori attinenti alla politica dei consumatori non sono di buon auspicio per il successo della strategia. Per realizzare gli obiettivi stabiliti occorre istituire un programma dinamico per il prossimo futuro.

1.3

Il CESE rileva inoltre che, nel settore della protezione dei consumatori, la legislazione svolge un ruolo fondamentale. D'altro canto, la legislazione attualmente in vigore non è flessibile e l'esistenza di condizioni di mercato eque può rivestire grande importanza per consumatori e fornitori. Quando il mercato non funziona correttamente, il ricorso alla legislazione è inevitabile. Il CESE esorta la Commissione a garantire che, là dove la legislazione è necessaria, essa venga effettivamente applicata e rispettata, e a fare in modo che essa non danneggi in alcun modo i sistemi di tutela dei consumatori esistenti negli Stati membri. Uno degli strumenti individuati in questo senso è un migliore monitoraggio del mercato: a tal fine, il CESE esorta la Commissione a garantire lo svolgimento di adeguate ricerche di mercato a livello macro e microeconomico. La legislazione deve andare di pari passo con l'applicazione e con una costante valutazione delle norme. Inoltre, è essenziale che le norme siano semplici e comprensibili, visto in particolare che la maggior parte dei soggetti attivi nel mercato interno appartiene alla categoria delle PMI.

1.3.1

Sarebbe auspicabile che il programma per la difesa dei consumatori non soltanto garantisse l'applicazione e la valutazione delle misure per la salvaguardia dei diritti dei consumatori, ma finisse anche per promuovere la cooperazione e il coordinamento tra i settori imprenditoriali e le organizzazioni di tutela dei consumatori all'interno degli Stati membri. In ultima analisi, infatti, al di là delle normative, il modo migliore per proteggere i consumatori è fare in modo che questi due ambiti collaborino in vista di un obiettivo comune.

1.4

L'educazione dei consumatori, da un lato, e dei dettaglianti e fornitori di servizi, dall'altro, è un elemento fondamentale ai fini dell'osservanza e della conoscenza della legislazione, ma è anche indispensabile al fine di garantire la sostenibilità dei consumi e della produzione.

1.5

Il CESE ritiene essenziale che nel periodo 2007-2013 si affrontino le seguenti sfide:

2.1

La comunicazione in esame mette in evidenza le principali sfide che si profilano per il periodo 2007-2013. Tali sfide consistono sostanzialmente nel fatto che il mercato al dettaglio e il mercato dei servizi si evolvono e crescono in maniera tale da conferire più potere ai consumatori. Tuttavia, da questo maggiore potere può anche derivare una maggiore discriminazione tra consumatori informati e con un certo potere di acquisto e gruppi di consumatori vulnerabili. Ciò non significa però che il benessere dei consumatori stia effettivamente crescendo per quanto possibile: è quindi essenziale non incrinare la fiducia dei consumatori. Un'altra sfida è legata alla capacità delle imprese, e in particolare delle PMI, di adeguarsi ai progressi tecnologici che modificano i loro modelli di vendita o di prestazione di servizi e di affidarsi maggiormente al commercio elettronico e ai servizi su misura per i consumatori.

2.2

La strategia indica i seguenti obiettivi da realizzare entro il 2013:

I suddetti obiettivi sono considerati essenziali ai fini della crescita economica nel mercato interno.

2.3

Essi dovranno essere conseguiti istituendo un quadro giuridico per l'impiego dei fondi della politica comunitaria dei consumatori, in modo da garantire la tutela dei consumatori e l'effettiva attuazione della legislazione attraverso l'applicazione, la cooperazione, l'informazione, l'educazione e i mezzi di ricorso.

2.4

I settori prioritari sono pertanto i seguenti:

La strategia mette in evidenza, nel quadro di ciascun settore prioritario, una serie di azioni che vengono in parte discusse nelle osservazioni specifiche del presente parere.

3.1

Il CESE accoglie con favore la strategia per i consumatori 2007-2013 e si compiace in particolare del fatto che, nel quadro di tale strategia, la fiducia e la protezione dei consumatori risaltino come elementi essenziali di un mercato interno sano e prospero. Vanno tuttavia esaminati con attenzione i successi ottenuti all'interno dell'Unione europea grazie all'autoregolamentazione, alla coregolamentazione e ai codici di condotta.

3.1.1

Il CESE non ritiene comunque che la politica dei consumatori debba limitarsi all'attuazione del mercato interno, ma pensa al contrario, come afferma giustamente la Commissione nella comunicazione Un mercato unico per l'Europa del XXI secolo (COM(2007) 724 def.), che sia il mercato interno a dover soddisfare e servire gli interessi dei consumatori.

3.1.2

Il CESE reputa che la Commissione debba finalizzare la propria politica alla trasparenza dei mercati e al rafforzamento del mercato interno; inoltre, essa deve puntare a una tutela dei consumatori che al tempo stesso favorisca la formazione di mercati efficienti, contribuisca alla crescita economica e all'occupazione e porti maggiore benessere ai consumatori.

3.2

Le sfide che la Commissione individua nel mercato interno sono problemi reali che devono essere risolti e che la strategia in effetti affronta. Si tratta tuttavia di problemi riguardanti il mercato mentre, a parere del CESE, la Commissione ha di fronte altre due sfide di diversa natura: l'effettiva armonizzazione delle politiche nazionali e la collocazione del benessere dei consumatori tra gli obiettivi principali dell'azione delle varie DG della stessa Commissione.

3.3

Il CESE ritiene che la strategia della Commissione per la politica dei consumatori per il periodo 2007-2013 rappresenti un passo avanti molto importante e promettente, e che essa sia strutturata molto meglio della precedente strategia in materia di salute pubblica e di tutela dei consumatori (COM(2005) 115 def.), su cui il CESE aveva a suo tempo formulato un parere (1).

3.4

Il CESE esprime preoccupazione per il fatto che la proposta in esame potrebbe essere in conflitto con altre misure già approvate a livello comunitario. È necessario che vi sia coerenza tra gli obiettivi operativi e la decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma d'azione comunitaria in materia di politica dei consumatori (2007-2013) (2).

3.5

Il Comitato auspica che gli obiettivi definiti dalla Commissione, per quanto eccessivamente ambiziosi e per alcuni aspetti vaghi e poco precisi, vengano realizzati nei tempi prefissati e nel modo più consono alle esigenze del mercato interno e dei consumatori.

3.6

Sebbene la Commissione abbia già avviato una serie di iniziative nel quadro di questa politica, come il Libro verde sulla revisione dell'acquis relativo ai consumatori, il Comitato insiste con la Commissione perché proceda a un'attenta revisione delle direttive in questo campo. Il Comitato è infatti rimasto deluso dalle recenti comunicazioni riguardanti rispettivamente l'attuazione della direttiva sui contratti a distanza (COM(2006) 514 def. del 21.9.2006) e l'attuazione della direttiva sulle garanzie e la responsabilità diretta del produttore (COM(2007) 210 def. del 24.4.2007), nonché dalla recente modifica della direttiva sulla multiproprietà, nel senso che queste proposte non si spingono realmente fino in fondo nella ricerca di soluzioni alle questioni ancora in sospeso. Inoltre, esse non rispecchiano gli obiettivi stabiliti nella strategia della politica dei consumatori.

3.6.1

Il CESE attende con interesse la pubblicazione della proposta di direttiva della Commissione sui diritti contrattuali dei consumatori, annunciata nel Programma legislativo e di lavoro per il 2008 (COM(2007) 640 def.), ed esprime la sua disponibilità a formulare a tempo debito un parere in materia, in particolare per quanto riguarda il rispetto dei principi che reggono il processo di semplificazione del diritto comunitario.

3.7

Il CESE è disposto a sostenere, a determinate condizioni e per scopi molto specifici, l'approccio inteso alla piena armonizzazione del diritto dei consumatori, se l'obiettivo principale è quello di realizzare il mercato interno. Tuttavia, tale approccio non dovrebbe comportare l'indebolimento dei diritti acquisiti dei consumatori, bensì contribuire al loro consolidamento in tutti gli Stati membri, in modo da incoraggiare un'espansione degli acquisti transfrontalieri che sia vantaggiosa tanto per i consumatori quanto per i settori della vendita al dettaglio e dei servizi. Tale approccio, inoltre, dovrebbe prevedere la tutela dei consumatori al livello non solo degli Stati membri, ma anche dell'UE, dove vengono compiuti gli sforzi per realizzare un'effettiva integrazione del mercato.

3.8

Il CESE accoglie con favore le azioni indicate nei settori prioritari all'interno della strategia per i consumatori e guarda con interesse alla loro attuazione. Ritiene che le risorse (sia finanziarie che umane) della DG SANCO siano in realtà limitate, cosa che rende più ardua la realizzazione degli obiettivi. Inoltre, il bilancio medio di 22,7 milioni di euro all'anno destinato alla strategia per i consumatori risulta purtroppo insufficiente ai fini dell'attuazione delle varie azioni.

3.8.1

L'esperienza del programma precedente indica che uno dei motivi della mancata realizzazione di molti aspetti dei piani è stata la carenza di personale. Va detto inoltre che il bilancio annuale di tale programma era in realtà superiore al bilancio stanziato attualmente, che corrisponde a obiettivi meno ambiziosi.

4.1

Migliore monitoraggio dei mercati: il CESE constata che occorre migliorare la conoscenza del mercato e sostiene in effetti le misure proposte nel quadro di questa priorità. Esorta tuttavia vigorosamente la Commissione a ricercare modalità innovative per studiare le esperienze e i punti di vista dei consumatori. Oltre a ciò, sarebbe opportuno che la Commissione adottasse un approccio a vasto raggio per analizzare le esperienze dei consumatori negli Stati membri attraverso l'analisi di casi concreti e della loro risoluzione. Il Comitato sottolinea inoltre che la raccolta di informazioni concernenti il mercato non dovrebbe comportare l'esecuzione di gravosi compiti aggiuntivi per le imprese, e in special modo per le PMI.

4.2

Migliore regolamentazione della protezione dei consumatori: le iniziative che rientrano in questa priorità dovrebbero essere intraprese tenendo pienamente conto degli effetti del commercio elettronico e del divario digitale sui diritti dei consumatori, e di conseguenza stabilire chiaramente gli obblighi e i diritti vigenti nell'ambiente digitale. Bisognerebbe inoltre delineare azioni volte a impedire che parte dei consumatori si trovi nell'impossibilità di avvalersi di determinati servizi a causa del divario digitale, giacché in tal modo non si farebbe che creare una nuova categoria vulnerabile di consumatori.

4.3

Maggiore rispetto delle norme e ricorsi: è necessario garantire il rispetto delle norme ai fini di un effettivo raggiungimento degli obiettivi di questa politica. A tal fine è indispensabile una maggiore cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione. Il CESE accoglie con favore e sostiene i ricorsi collettivi proposti dalla Commissione. Tali ricorsi consentono in effetti di intervenire sui problemi che i singoli consumatori non possono risolvere da soli.

4.4

Migliore informazione e più corretta educazione dei consumatori: il CESE è convinto che l'educazione e l'informazione siano parte integrante della protezione dei consumatori. La creazione della Rete europea dei centri per i consumatori (ECC-Net) si è rivelata un importante passo in avanti nell'informazione dei consumatori. Il CESE ritiene tuttavia che la Commissione dovrebbe trovare dei modi più innovativi e creativi di comunicare con tutti i consumatori attraverso un linguaggio accattivante.

4.5

Consumo responsabile e sostenibile: avere consumatori informati non basta; è importante anche consumare in modo responsabile. Se il testo in esame precisa che non vi sarà spazio per commercianti e fornitori di servizi disonesti, va detto anche che le imprese e i commercianti si aspettano che i consumatori adottino dal canto loro modelli di consumo responsabili. Inoltre, il consumo responsabile dovrebbe diventare un settore importante del mercato interno. Tanto i fornitori di servizi e i dettaglianti che i consumatori dovrebbero sapere con maggiore esattezza in che cosa consiste il consumo sostenibile, e fare propria tale pratica.

4.6

Integrazione dei principi di protezione dei consumatori in tutte le politiche e le normative dell'UE: le misure proposte dalla Commissione, come l'introduzione di funzionari di collegamento per i consumatori nelle varie DG, sono utili e dovrebbero contribuire efficacemente all'attuazione di questa priorità. Il CESE concorda con quanti ritengono che ciascuna DG dovrebbe riferire annualmente sulle modalità con cui la politica dei consumatori è stata integrata nel rispettivo settore di competenza. Si rallegra perciò che il paragrafo 2 dell'articolo 153 del Trattato che istituisce la Comunità europea sia stato inserito nelle disposizioni generali del progetto di Trattato di riforma (nuovo articolo 12).

4.7

Migliore tutela dei consumatori sui mercati internazionali: è in effetti necessario che i consumatori siano protetti anche sui mercati internazionali. Tale protezione non dovrebbe applicarsi soltanto alla sicurezza dei prodotti, che è un settore di importanza crescente per i consumatori dell'UE, ma anche alla protezione relativa ai servizi e/o prodotti venduti in particolare attraverso il commercio elettronico, i quali presentano specifici problemi per i consumatori.

4.8

Uno degli obiettivi della strategia della Commissione è garantire che la politica in materia di servizi di interesse generale sia accompagnata dall'adozione di adeguate misure a favore dei consumatori. Il Comitato si attende che la Commissione condivida il punto di vista da esso più volte manifestato nei propri pareri in merito ai SIG e al servizio universale, in linea con il nuovo protocollo sui servizi di interesse generale del Trattato di Lisbona.

4.9

Cooperazione tra industria e associazioni per la difesa dei consumatori: al di là della legislazione e della sua applicazione, la protezione dei consumatori sarà assicurata in realtà dalla cooperazione tra questi due settori. Bisognerebbe quindi adoperarsi per facilitare tale cooperazione, estendendo a tutta l'UE le migliori pratiche degli Stati membri che adottano tale approccio e che dispongono inoltre di appositi codici di condotta.

25.6.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 162/24

1.1

Per ragioni strategiche di natura politica ed economica, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si dichiara espressamente a favore di un accesso autonomo dell'Europa allo spazio. Approva pertanto le politiche illustrate nei documenti elaborati dal Consiglio Spazio, dalla Commissione e dall'ESA (1) nell'aprile e nel maggio 2007.

1.2

Una politica spaziale europea dovrebbe perseguire obiettivi pacifici, tra cui la tutela della sicurezza collettiva.

1.3

Il CESE ritiene che le attività spaziali europee, siano esse condotte al livello degli Stati membri, nel contesto dell'UE o dell'ESA, comporteranno vantaggi tangibili in diversi settori, ad esempio la ricerca scientifica, l'auspicabile fornitura di infrastrutture e di dati e infine una vasta gamma di applicazioni economiche grazie all'integrazione di sistemi spaziali e terrestri.

1.4

L'approccio dell'ESA si è rivelato finora di grande successo. Il coinvolgimento di tale agenzia nelle attività della Commissione dovrebbe liberare e, anzi, sicuramente libererà un potenziale aggiuntivo. A tal fine, la Commissione e l'ESA dovranno mettere a punto procedure di collaborazione, di delimitazione delle rispettive competenze e di ripartizione dei costi.

1.5

Gli sviluppi internazionali (Stati Uniti, Russia, Giappone, Cina, India e altri paesi dotati di tecnologia spaziale) obbligano l'UE ad agire in modo ancora più deciso sia come concorrente sia come partner nella corsa allo spazio. Ciò richiede l'elaborazione di programmi concreti in tempi brevi e l'introduzione di processi decisionali in grado di tenere conto degli analoghi processi in atto negli altri paesi interessati.

1.6

Al tempo stesso, un processo decisionale più rapido e concertato favorirebbe la definizione e la successiva realizzazione di missioni in linea con le esigenze degli utenti.

1.7

I sistemi Galileo e GMES sono i portabandiera dell'Europa. I programmi previsti nell'ambito di Galileo dovrebbero essere realizzati senza indugio.

1.8

L'inserimento della dimensione spaziale nel Settimo programma quadro e nelle politiche comunitarie deve portare a un approccio integrato di tutte le DG interessate. Il fatto di conferire una base più ampia alla riflessione strategica della Commissione comporterà un effetto benefico sugli approcci integrati a livello nazionale, che spesso mancano del tutto. È auspicabile un'azione concertata al riguardo.

1.9

Tutti gli Stati membri dell'UE, compresi i più piccoli e i nuovi, devono trarre beneficio dalla politica spaziale europea creando adeguate opportunità per le competenze scientifiche e per le capacità industriali altamente qualificate esistenti in tutta Europa, nei settori sia a monte che a valle.

1.10

In base alla politica industriale dell'ESA (2), centrata sul «giusto ritorno», ciascun paese recupera i propri investimenti attraverso sottoscrizioni e concessioni. Di conseguenza, le relazioni tra i governi, l'ESA, le imprese private e gli istituti di ricerca si basano su schemi profondamente radicati.

1.11

Finora, il principio del «giusto ritorno» è riuscito a sviluppare le capacità europee in materia spaziale. Tuttavia, la crescente maturità del mercato spaziale richiederà maggiore flessibilità, dato che l'esistenza di rapporti consolidati non porta di regola al rinnovamento industriale. A causa delle richieste del mercato, delle esigenze degli utenti e dello sviluppo dei servizi, ci si aspetta in particolare dalle PMI una risposta appropriata alle nuove esigenze e alle nuove opzioni nel campo della politica spaziale europea.

1.12

D'altro canto, un cambiamento repentino nelle procedure e nei rapporti consolidati può rivelarsi controproducente, tenuto conto anche delle profonde disparità tra i contributi forniti all'ESA.

1.13

Pertanto, il CESE caldeggia un'analisi aperta e trasparente e un dialogo sui risultati auspicabili per l'Europa di qui a dieci anni, in cui ci si interroghi in merito agli obiettivi e ai relativi strumenti istituzionali (concernenti l'ESA, la Commissione e gli Stati membri) necessari per portare a compimento una missione europea coordinata in comune. Il dialogo dovrebbe, tra le altre cose, vertere sulle modalità di finanziamento dell'ESA, sul possibile contributo dinamico delle imprese di medie dimensioni e sul mantenimento del più alto livello possibile di concorrenza.

1.14

Fondamentale a tale proposito appare anche la responsabilità della Commissione in materia di applicazioni e di promozione delle esigenze degli utenti. Il CESE è sicuro che la Commissione garantirà un dibattito aperto e la partecipazione del settore privato, in particolare delle PMI.

1.15

Il CESE è d'accordo con il Consiglio sull'importanza delle attività spaziali ai fini della difesa e della sicurezza. Bisognerebbe incoraggiare la definizione di futuri sistemi ai quali partecipino tutti i paesi europei.

1.16

Dato che il confine tra applicazioni civili e militari è labile, è opportuno fare il massimo ricorso ai cosiddetti effetti a doppio uso.

1.17

Infine, la comunicazione è un altro aspetto cruciale. Il CESE è del parere che sarebbe necessario far conoscere meglio i benefici insiti nelle attività spaziali per la vita quotidiana.

1.18

Una comunicazione ben mirata sulla politica spaziale europea dovrebbe risvegliare l'interesse dei giovani nei confronti di questo settore, o più generalmente, invogliarli a intraprendere lo studio di materie tecniche e/o scientifiche.

2.1

Negli ultimi dieci anni, le istituzioni europee e le task force nazionali hanno discusso in misura crescente sulle nuove misure riguardanti il futuro della politica spaziale europea.

2.2

Nell'aprile 2007 la Commissione, in stretta collaborazione con l'ESA (3), ha pubblicato una comunicazione sulla politica spaziale (4) affiancata da una valutazione di impatto e da un vasto programma di azioni previste dall'ESA, dalla Commissione e dagli Stati membri.

2.3

Il 22 maggio 2007, il Consiglio Spazio (5) ha adottato una risoluzione sulla politica spaziale europea basata sulla comunicazione della Commissione.

2.4

Ad accrescere l'interesse nei confronti di questo tema hanno contribuito, come si afferma nei documenti sopraccitati, una serie di sviluppi mondiali e di obiettivi strategici europei:

2.5

Nel 2003 e nel 2004, la Commissione europea ha presentato rispettivamente un Libro verde e un Libro bianco sulla politica spaziale, documenti in cui ha illustrato gli orientamenti di una futura politica spaziale. In essi figuravano numerosi elementi, alcuni di ampio respiro, rielaborati nella comunicazione citata.

2.6

Nella risoluzione del 22 maggio, il Consiglio ha confermato che il settore spaziale «è un atout strategico che contribuisce all'indipendenza, alla sicurezza e alla prosperità dell'Europa, nonché al suo ruolo nel mondo». Una delle questioni chiave in tale contesto è intensificare la cooperazione europea per la fornitura di servizi spaziali a vantaggio dei cittadini. Nel collegare la politica spaziale con la strategia di Lisbona, il Consiglio ne ha sottolineato l'importanza per la politica estera e di sicurezza comune.

2.7

La risoluzione del Consiglio mette in evidenza l'obiettivo della creazione di uno Spazio europeo della ricerca e ribadisce la necessità di una cooperazione tra l'ESA e la Commissione, in modo da promuovere l'efficienza, accrescere il finanziamento dei programmi europei e garantire una maggiore coesione tra tecnologia e applicazioni. I rapporti tra ESA e Commissione si evolveranno sulla base delle esperienze conseguite. Rimane tuttavia aperta la questione del cofinanziamento delle infrastrutture di base esistenti (Kourou, Darmstadt, ecc.).

2.8

Temi di grande importanza sono la cooperazione e la divisione dei compiti tra l'ESA e la Commissione. L'ESA è leader nel campo delle scoperte e delle tecnologie, mentre la Commissione è responsabile delle applicazioni collegate alle sue politiche, ad esempio i trasporti, l'ambiente, la sicurezza e le relazioni con i paesi terzi. Inoltre, essa ha il compito di individuare le esigenze degli utenti non governativi in termini di servizi più adeguati.

2.9

Il requisito dell'efficacia rispetto ai costi nei programmi pubblici contribuirà alla competitività delle imprese private industriali e commerciali. A tale proposito sono particolarmente importanti le PMI e i fornitori. Allo stesso tempo, il Consiglio considera la politica industriale dell'ESA, e soprattutto il principio del «giusto ritorno», uno strumento per favorire gli investimenti e migliorare la competitività europea.

2.10

La risoluzione dello scorso maggio prelude indubbiamente a una nuova fase che i principali soggetti interessati hanno accolto con entusiasmo (6).

3.1

Quello dello spazio è un mondo in rapida evoluzione. Nel corso dell'ultimo decennio, il CESE ha accolto positivamente il Libro verde e il Libro bianco della Commissione sulla politica spaziale (7). Ancora una volta il CESE appoggia con vigore le nuove iniziative presentate dal Consiglio, dalla Commissione e dall'ESA lo scorso maggio. La nuova fase della politica spaziale europea ha inizio emblematicamente allo scorcio del 21o secolo. È il principio di una nuova era.

3.2

Gli sviluppi internazionali nel settore spaziale hanno un crescente impatto tecnologico e strategico.

3.2.1

È innegabile che la politica spaziale stia contribuendo in modo sempre più importante, se non addirittura indispensabile, al perseguimento di obiettivi terrestri. In altre parole, le applicazioni spaziali sono di vitale importanza per la realizzazione di obiettivi economici e sociali per un'Europa sempre più coesa.

3.2.2

Al livello scientifico e della ricerca, i progressi nel campo dell'astronomia e dello studio dei pianeti sono evidenti. L'ESA si avvale delle reti esistenti, che integra con programmi mirati e controlli incrociati. Contrariamente a quello scientifico, il settore bellico opera ancora su un piano strettamente nazionale.

3.2.3

Da un punto di vista strategico, l'Europa deve salvaguardare la propria indipendenza dagli Stati Uniti, dalla Russia e, in misura crescente, dalla Cina e dall'India e altri paesi con tecnologia spaziale, che sono al tempo stesso concorrenti e partner nel campo spaziale. Più in generale, il punto di partenza di qualsiasi politica spaziale dovrebbe essere la posizione dell'Europa nel mondo.

3.3

La risoluzione del Consiglio Spazio del 22 maggio 2007 e i documenti a essa collegati, come la comunicazione della Commissione del 2007, la relativa valutazione di impatto, la dichiarazione del direttore generale dell'ESA e infine gli elementi fondanti di un programma comune europeo che coinvolge ESA, Commissione e Stati membri sono un enorme passo avanti se si tiene presente che:

3.4

L'accordo quadro del 2003 (8) tra l'ESA e l'Unione europea ha gettato le basi di una programmazione e di un'azione comune tra l'UE e l'ESA. Al momento, il Consiglio sta definendo un approccio globale volto a coordinare meglio e a promuovere l'efficacia dei singoli progetti, siano essi nazionali, intergovernativi o europei.

3.5

Secondo il CESE, tra gli elementi importanti dell'accordo figurano la crescita di consenso e di visione comune tra gli Stati membri, la conferma della cooperazione tra la Commissione e l'ESA e la divisione delle responsabilità tra le due parti come base per un aumento dei finanziamenti comunitari, un maggiore equilibrio tra R&S e applicazioni e, ciò che è più importante, l'intenzione dichiarata di mettere al centro le esigenze degli utenti, i partenariati pubblico-privati e la priorità accordata, nell'ambito della politica spaziale europea, a sistemi portabandiera quali Galileo o GMES (9).

3.6

Va notato, tuttavia, che le iniziative previste fanno parte di un lungo processo che di certo non è ancora giunto alla fase finale e nel cui quadro bisognerà ancora elaborare progetti concreti e prevedere flussi di finanziamento.

3.7

Il bilancio totale delle attività spaziali dell'ESA, di Eumetsat e degli Stati membri per il 2005 è stato di 4,8 miliardi di euro (esclusa la Commissione europea) (10). La Commissione assegnerà, nel periodo 2007-2013, fondi per un importo garantito di più di 1,4 miliardi di euro ad applicazioni e attività spaziali a titolo del Settimo programma quadro. La spesa mondiale per attività spaziali è di 50 miliardi di euro. Il bilancio degli Stati Uniti ammonta a circa 40 miliardi di euro, di cui più del 50 % per scopi militari. Inoltre, la spesa USA in questo settore si basa su un approccio totalmente ripiegato sugli Stati Uniti che fa sentire i suoi effetti sulla cooperazione tra le varie istituzioni e imprese (11). Gli Stati Uniti sono soprattutto un mercato chiuso, ma grande abbastanza per sostenere l'industria spaziale nazionale senza doversi misurare con la concorrenza internazionale.

3.8

Le attività spaziali europee sono un mix di programmi europei (intergovernativi o comunitari) e nazionali. L'ESA non si limita a coordinare i progetti e ha dato prova finora di straordinaria efficacia. L'ESA è un'agenzia di R&S che sviluppa con successo importanti infrastrutture a livello europeo. Tra i grossi operatori europei dell'ESA nel settore spaziale figurano Arianespace, Eumetsat e Eutelsat. A questi programmi si affiancano quelli specifici degli Stati membri, basati su tradizioni e obiettivi politici e tecnologici nazionali e, di conseguenza, su capacità, reti e applicazioni nazionali. Il modello europeo è un sistema complesso nel quale si intrecciano programmi comunitari e nazionali.

3.9

È probabile che i nuovi Stati membri aderiscano all'ESA, facendo così salire il numero di paesi aderenti da 17 a 22 (12). Bisognerebbe trarre i benefici derivanti dalle competenze scientifiche esistenti e dal potenziale rafforzamento dei cluster economici.

3.10

È del tutto possibile che vi siano sovrapposizioni tra programmi nazionali e programmi ESA. I progetti di difesa restano infatti di competenza prevalentemente nazionale. Anche questo può creare inefficienze, in quanto la distinzione tra le tecnologie per scopi militari e per scopi civili è poco chiara. Il nuovo approccio globale potrebbe contribuire a promuovere la convergenza.

3.11

I bilanci sono collegati alle infrastrutture e alla raccolta di dati. Quanto meglio sono organizzati i rapporti con le imprese e le forze del mercato, tanto più importanti sono gli effetti moltiplicatori ottenuti con applicazioni e servizi. A tale proposito, l'operatore di satelliti meteorologici Eumetsat è un esempio calzante che può servire da utile modello per altri settori.

3.12

Tenendo conto degli attuali vincoli di bilancio, è opportuno che l'Europa si concentri sulle sue priorità e sia totalmente aperta alla cooperazione internazionale. Quest'ultima presenta un elevato valore aggiunto con effetti moltiplicatori talvolta straordinari. Tuttavia, per poter agire su un piano di parità con i paesi terzi, l'Europa deve dimostrare di possedere capacità che, al di là delle priorità, siano in grado di soddisfare un numero sufficiente di requisiti di base. È auspicabile che tali requisiti vengano adottati di comune accordo e che di conseguenza vengano messe a disposizione risorse finanziarie sufficienti.

3.13

In un recente parere (13), il CESE appoggia totalmente Galileo, progetto europeo globale di navigazione satellitare che assicura dati più accurati in materia di posizionamento e misurazione del tempo in tutto il mondo per applicazioni civili in una vasta gamma di settori. Il sistema è paragonabile al GPS americano, anche se perfezionato.

3.13.1

Grazie a Galileo l'Europa manterrà la propria posizione di protagonista indipendente nel settore aerospaziale.

3.13.2

L'impresa non si rivelava interessante per il settore a monte. Il CESE approva la decisione del Consiglio di finanziare Galileo e la definizione dei programmi, i quali dovrebbero essere realizzati quanto prima al fine di creare condizioni favorevoli per il settore a valle (14).

3.13.3

A parte gli ostacoli alla creazione di un valido partenariato pubblico-privato, che resta in genere un affare complicato, vi sono altre questioni in sospeso che è necessario risolvere con urgenza per garantire una effettiva partecipazione dei privati.

3.14

Al di là di quelli già esistenti, il GMES fornirà una serie coerente di servizi sempre più indispensabili basati sull'osservazione terrestre. Inoltre, esso «migliorerà la capacità di monitoraggio e valutazione dell'Europa nel campo della politica ambientale e contribuirà a rispondere alle esigenze in materia di sicurezza» (15). I rapidi sviluppi mondiali in corso mostrano fino a che punto siano necessari strumenti inediti per rispondere alle nuove sfide legate alla protezione dell'ambiente, al cambiamento climatico, alla salute e alla sicurezza personale e collettiva.

3.14.1

Tali sfide riguardano una vasta gamma di settori, dalle crisi e le catastrofi naturali alle conseguenze del cambiamento climatico per via delle emissioni di gas e dell'inquinamento atmosferico, alla protezione civile e al controllo delle frontiere.

3.14.2

Le applicazioni pertinenti in questo settore sono orientate agli utenti, i quali provengono da varie realtà, ad esempio il mondo della politica, i pubblici servizi, le imprese o i cittadini. Questo impone un maggior coordinamento tra l'ESA, la Commissione e gli Stati membri e rende auspicabile l'individuazione delle varie esigenze da parte della stessa Commissione.

3.14.3

I servizi GMES contribuiranno allo sviluppo e all'attuazione di varie politiche comunitarie. Considerando il valore aggiunto di tali servizi, nel bilancio comunitario (2009) bisognerà prevedere un finanziamento operativo per i servizi e le applicazioni spaziali a sostegno delle politiche UE.

3.14.4

Anche nel caso delle infrastrutture GMES spetta ai governi raccogliere dati in modo affidabile e sostenibile. Bisognerà di conseguenza creare le condizioni per garantire la partecipazione delle imprese private.

3.15

Galileo, GMES e tutti gli altri programmi sono la dimostrazione del fatto che la politica spaziale sta diventando operativa e sostiene quelle prestazioni e applicazioni tecnologiche in continuo sviluppo che consentiranno di usare nuovi metodi per analizzare, prevedere e risolvere le questioni concernenti la collettività.

3.16

È importante che tutti gli Stati membri, inclusi i più piccoli e quelli di recente adesione, traggano beneficio dalla politica spaziale europea. Un impegno da parte di tutti gli Stati membri è inoltre una questione di interesse comune per l'UE in quanto tale.

3.17

I nuovi Stati membri trarranno certamente profitto dalle varie applicazioni. È inoltre importante creare opportunità per far sì che possano mettere a disposizione le loro attuali competenze scientifiche e le loro capacità industriali di alto livello al fine di incrementare le loro potenzialità.

4.1

Il Consiglio Spazio si è riunito per la prima volta nel novembre 2004 per discutere e promuovere la convergenza europea e i programmi su scala europea. Il CESE spera e confida che l'orientamento dato dal Consiglio lo scorso maggio crei il contesto necessario per una politica spaziale europea in linea con le ambizioni dell'Europa.

4.2

Il miglioramento delle disposizioni istituzionali resta indispensabile per garantire passi avanti. A tale proposito, il CESE accoglie favorevolmente il crescente coinvolgimento del Consiglio e della Commissione nelle questioni spaziali, nonché l'idea di prevedere nei dettagli le modalità della cooperazione e la divisione delle responsabilità tra ESA e Commissione.

4.3

Il Consiglio Spazio rappresenta la piattaforma ideale per discutere gli approcci intergovernativi e comunitari che dovranno essere collegati efficacemente.

4.4

L'introduzione del concetto di «spazio» nelle politiche comunitarie e nel Settimo programma quadro, grazie a un capitolo specifico dedicato alla politica spaziale, deve essere messa in evidenza attraverso il previsto impegno di tutte le DG interessate. Questo impegno integrato amplierà al tempo stesso la base della riflessione strategica. Risulteranno certamente utili, a tale proposito, le competenze specifiche dell'UE in materia spaziale, definite nel nuovo Trattato.

4.5

L'ordinamento giuridico, spesso trascurato, richiede un'attenzione specifica. In un contesto «monostatale» come quello USA, l'ordinamento giuridico esistente è il quadro naturale per lo svolgimento di attività concrete e per la relativa regolamentazione. Invece, nel complesso contesto europeo entro cui si muovono ESA, Commissione e Stati membri sovrani manca un ordinamento giuridico ben strutturato, il che finisce per essere controproducente. Tenendo presente l'ampliamento delle attività spaziali nell'UE, diventa quanto mai indispensabile disporre di un quadro giuridico-istituzionale logico e coerente.

4.6

La responsabilità della Commissione in materia di applicazioni e il coinvolgimento di varie DG avrà un'influenza positiva sul dibattito e sulla cooperazione con il settore privato e aprirà nuove prospettive per i progetti orientati agli utenti.

4.7

Un aspetto specifico da citare è la disposizione contenuta nel nuovo Trattato relativa al collegamento tra l'Alto rappresentante per gli affari esteri del Consiglio e la vicepresidenza della Commissione, cariche che saranno assunte da un'unica persona.

4.8

Uno dei motivi principali che giustificano una politica spaziale europea è che la riflessione strategica da parte della Commissione comporterà anche effetti positivi sugli approcci integrati a livello nazionale, che spesso mancano del tutto. Il coinvolgimento delle DG della Commissione promuoverà inoltre la creazione di reti con (potenziali) utenti nelle amministrazioni nazionali.

4.9

Per la stessa ragione, il Comitato accoglie molto favorevolmente l'istituzione di un ufficio GMES all'interno della DG Impresa, incaricato del coordinamento.

4.10

La partecipazione della Commissione conferisce alla politica spaziale un posto tra le altre politiche comunitarie, contribuendo a migliorare l'accettazione da parte dei cittadini dei vantaggi insiti in questo settore.

4.11

Finora, il mondo dello «spazio» è stato troppo isolato e non ha beneficiato di un'adeguata comunicazione. Una comunicazione efficace da parte della Commissione e del Consiglio dovrebbe mettere in risalto gli effetti di una politica spaziale sulla società. Una comunicazione ben mirata dovrebbe anche risvegliare l'interesse dei giovani nei confronti di questo settore e, più in generale, invogliarli a intraprendere studi scientifici e/o tecnici.

4.12

Il CESE sottolinea la grande importanza di una valutazione sistematica e del tutto trasparente, nonché di una corretta attuazione. I difficili rapporti tra centri di ricerca, pubblici poteri nell'UE e negli Stati membri e imprese private, unitamente alla complessità dei sistemi finanziari e organizzativi, sono aspetti che devono essere monitorati. In una logica di interazione dinamica, un monitoraggio efficace porterà alla trasparenza ed eventualmente a una semplificazione, a nuove considerazioni e all'elaborazione di nuovi progetti, come pure al loro finanziamento.

5.1

Gli approcci e i programmi strategici degli Stati membri, le relazioni specifiche tra autorità nazionali e imprese private, la cooperazione intergovernativa all'interno e al di fuori dell'UE e l'ESA, agenzia intergovernativa di natura tecnologica, giustificano il principio del «giusto ritorno»: ciascun paese, in altri termini, è ripagato per i propri investimenti nelle attività dell'ESA sotto forma di contratti per le sue industrie attraverso un sistema complicato di sottoscrizioni e concessioni. Nelle circostanze attuali, la politica industriale dell'ESA è senz'altro un successo.

5.2

Di conseguenza, le relazioni tra governi, istituti di ricerca, ESA e imprese private si basano su schemi profondamente radicati anche perché il segmento spaziale costituisce un mercato circoscritto e altamente specializzato.

5.3

Bisogna tuttavia prendere in considerazione alcuni sviluppi decisivi:

5.4

Il Consiglio chiede, nel caso dell'ESA, di mantenere il principio del «giusto ritorno». In tale contesto, gli Stati membri dell'ESA hanno interessi che non coincidono in tutto e per tutto. Va comunque notato che il principio del «giusto ritorno» ha già subito una evoluzione, nel senso che l'approccio è stato reso più flessibile che in passato e che lo si sta progressivamente modernizzando. Secondo il CESE, questo principio dovrebbe diventare in particolare tanto flessibile da permettere l'adeguato coinvolgimento delle medie imprese altamente specializzate (ancora) in prevalenza nazionali.

5.5

Nel caso della partecipazione e del finanziamento da parte della Commissione sono attualmente di applicazione le regole comunitarie, vale a dire quelle in materia di concorrenza e di appalti pubblici. Il CESE apprezza il fatto che la Commissione metta a punto strumenti e regole di finanziamento adeguati per le misure comunitarie nel settore spaziale, che tengano conto delle specificità di tale settore e rendano possibile una struttura industriale equilibrata degli Stati membri nel settore spaziale.

5.6

Un aspetto che merita particolare attenzione è il ruolo delle PMI nello sviluppo dei servizi. A tale proposito è necessaria una distinzione tra le grandi imprese, che spesso operano a livello internazionale, e un gran numero di imprese medie specializzate, che il più delle volte operano sul piano nazionale e cercano opportunità nel settore spaziale europeo. I consorzi creati dalle PMI in campo spaziale devono pertanto essere sostenuti.

5.6.1

L'importanza delle imprese medie specializzate sta comunque crescendo (16). Tale tendenza è probabilmente destinata a intensificarsi in questo settore vuoi per l'attenzione rivolta alle richieste del mercato e alle esigenze degli utenti, vuoi per il dinamico coinvolgimento delle imprese più piccole nello sviluppo dei servizi. La programmazione operativa e la definizione di progetti con le imprese di medie dimensioni diventeranno pratiche più correnti.

5.6.2

Finora, la politica spaziale è stata in gran parte separata dagli altri settori economici. Il cambiamento nelle priorità, l'approccio orizzontale e la cooperazione tra l'ESA e la Commissione contribuiranno al collegamento tra tecnologia, investimenti pubblici e imprese private. L'esperienza di Eumetsat nello sviluppo di servizi operativi può avere un valore pratico per il GMES.

5.6.3

Per quanto concerne i satelliti, la pianificazione aziendale, il marketing e la commercializzazione possono introdurre pratiche vantaggiose. Saranno a tale proposito potenziate le reti formate da imprese di medie dimensioni.

5.7

I sistemi spaziali e quelli terrestri dovrebbero essere integrati, come previsto per il GMES. È inoltre possibile sviluppare ulteriormente le reti di sensori intelligenti.

5.8

La partecipazione dell'industria presuppone una definizione precisa della domanda UE. La maggiore importanza rivolta ai servizi e alle esigenze degli utenti, al di là della ricerca, della raccolta dati e delle infrastrutture, implica la necessità di una costante sintonia tra scienza e applicazione in tutta Europa (17).

5.9

Tuttavia, come sottolineato in precedenza, le applicazioni hanno bisogno di essere sostenute dallo sviluppo tecnologico. L'ESTP (18), che riunisce rappresentanti del mondo scientifico e dell'industria, è ad esempio una piattaforma molto promettente per l'identificazione delle necessarie tecnologie, ed è da attendersi che definirà l'agenda strategica di ricerca a lungo termine. L'ESTP può anche facilitare il collegamento con altri settori e ambiti industriali.

5.10

Finora, il principio del «giusto ritorno» è riuscito a sviluppare le capacità europee in materia spaziale. Tuttavia, la crescente maturità del mercato spaziale richiederà una maggiore flessibilità dato che l'esistenza di rapporti consolidati non porta di regola al rinnovamento industriale. A causa delle richieste del mercato, delle esigenze degli utenti e dello sviluppo dei servizi, ci si aspetta in particolare dalle PMI una risposta appropriata alle nuove esigenze e alle nuove opzioni nel campo della politica spaziale europea.

5.10.1

A tale proposito, occorre tener conto anche delle grandi disparità nei contributi nazionali all'ESA, cosa che riguarda soprattutto i nuovi Stati membri e i paesi più piccoli, come pure i paesi non UE affiliati all'ESA.

5.11

Il CESE caldeggia pertanto un'analisi aperta e trasparente e un dialogo sui risultati auspicabili per l'Europa di qui a dieci anni al fine di salvaguardare e migliorare la posizione dell'UE nel mondo. Al riguardo ci si dovrebbe interrogare in merito agli obiettivi e ai relativi strumenti istituzionali (concernenti l'ESA, la Commissione e gli Stati membri) necessari per portare a compimento una missione europea coordinata in comune, oltre che al possibile contributo dinamico delle imprese di medie dimensioni e al mantenimento del più alto livello possibile di concorrenza.

5.12

L'analisi e il dialogo di cui sopra dovrebbero vertere sulle modalità di finanziamento dell'ESA, in particolare gli effetti dei contributi opzionali, ed esaminare in che modo si possano prevedere procedure e una progressiva integrazione dei servizi spaziali nel mercato interno dell'UE. Nei settori che vedono la partecipazione delle varie DG della Commissione andrebbero messe a punto specifiche norme di finanziamento e un sistema corrispondente per la ripartizione dei costi.

5.13

Una moderna politica industriale di tipo settoriale, come quella elaborata dalla Commissione in vari ambiti, può anch'essa essere utile, purché tenga conto delle caratteristiche specifiche dell'attività spaziale. Tra queste ultime si segnala la necessità di tecnologie e infrastrutture finanziate con denaro pubblico, lo sviluppo di prototipi, l'assenza di un vero e proprio mercato in diversi segmenti e infine l'esistenza di una politica industriale attiva nel settore spaziale condotta e finanziata dal governo negli Stati Uniti e in altri paesi.

5.14

Come primo passo nei confronti dell'industria, bisognerebbe concretizzare quanto prima le idee dei responsabili politici riguardo alle ambizioni industriali dell'Europa.

6.1

La risoluzione del Consiglio sottolinea l'importanza dello spazio per la difesa e la sicurezza. Sempre più spesso si discute sull'adozione di una strategia comune relativa alle capacità militari dell'Europa.

6.2

Tale dibattito rientra nell'ambito degli auspicabili passi avanti nel campo della politica estera e di sicurezza comune. Il CESE approva il graduale affermarsi dell'idea secondo cui la sicurezza non dovrebbe più essere una politica unica, bensì un mix di politiche elaborate dalle istituzioni europee e applicate al loro interno (19).

6.3

Bisogna anche tener presente che la distinzione tra applicazioni civili e militari è poco netta. È quindi consigliabile sottolineare le possibili opportunità reciproche per le diverse esigenze in entrambi i settori. I sistemi militari possono trarre vantaggio dalle missioni civili europee per via dell'effetto a doppio uso insito nelle applicazioni civili e militari.

6.4

Attualmente, la proprietà, la gestione e il finanziamento dei sistemi in materia di sicurezza sono elementi rigorosamente nazionali. Le sinergie tra i diversi paesi sono rare, anche se alcune azioni nel settore della difesa vengono coordinate in un quadro europeo. Vi sono diverse opzioni per il futuro, che vanno da un grado «minimo» di cooperazione europea a un modello europeo comune in tutti i suoi aspetti.

6.5

Il CESE ritiene che per motivi di sicurezza, tecnologia e bilancio si debba dare un impulso alla pianificazione di sistemi futuri che coinvolgano diversi paesi europei.

6.6

La logica nazionale è profondamente radicata quando si parla di sicurezza. Ma partendo da una visione comune del futuro che comprenda anche gli inevitabili sviluppi globali, sarà possibile avviare progetti concreti e fare passi avanti grazie alle esperienze acquisite.

6.7

Per evitare inutili duplicazioni, la programmazione potrebbe includere la specializzazione e la divisione delle attività (20). Si potrebbero inoltre elaborare programmi di ricerca per contribuire a sviluppare le capacità tecniche.

6.8

A tale proposito si può consentire all'AED (21), in quanto parte interessata, di sviluppare competenze specifiche come la definizione delle capacità, la proposta di programmi di sviluppo e il coordinamento tra le agenzie nazionali in campo militare e spaziale e l'ESA.

6.9

Il nuovo Trattato offre anche la possibilità di ampliare le iniziative della Commissione e del Consiglio per promuovere la ricerca in materia di sicurezza, anche se in tale contesto andrebbero evitate possibili sovrapposizioni o doppioni.

6.10

Decisioni di questo tipo richiedono preparazione e, di conseguenza, un impegno da parte del Consiglio Spazio e del Consiglio Affari generali. I miglioramenti istituzionali introdotti dal nuovo Trattato favoriranno questo approccio.

25.6.2008   

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C 162/31

1.1

Le verifiche effettuate dalla Commissione hanno evidenziato notevoli divergenze tra le disposizioni di diritto interno adottate per recepire la direttiva 1999/44/CE su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo. Alcune divergenze possono essere attribuite a lacune normative della direttiva medesima, mentre per altre si può fin d'ora parlare di un suo recepimento non corretto. Al momento non è chiaro in quale misura tali divergenze si ripercuotano sul corretto funzionamento del mercato interno e sulla fiducia dei consumatori. Il CESE raccomanda alla Commissione di esaminare con urgenza le possibili ripercussioni su entrambi gli aspetti (1).

1.2

Il CESE esorta pertanto la Commissione a prendere le misure necessarie per garantire il rispetto della direttiva 1999/44/CE nei confronti degli Stati membri che non l'abbiano ancora recepita correttamente.

1.3

Il Libro verde Revisione dell'acquis relativo ai consumatori ha messo in evidenza una serie di tematiche trasversali. Nel corso di tale revisione la Commissione ha individuato alcuni problemi legati all'attuazione della direttiva sulla vendita di beni di consumo, in particolare per quanto riguarda la responsabilità diretta del produttore (RDP).

1.4

Il CESE ritiene che la direttiva in questione sia carente anche nel disciplinare le garanzie che devono fornire il fabbricante e il dettagliante, ad esempio quanto al rispetto dei requisiti di conformità di cui all'articolo 2 della direttiva 1999/44/CE.

1.5

Non sembrano sussistere ragioni sufficientemente valide per modificare esclusivamente la direttiva allo scopo di prevedere la RDP. Il Libro verde Revisione dell'acquis relativo ai consumatori  (2) ha avviato una consultazione pubblica su questa ed altre tematiche, identificate dalla Commissione nel corso della revisione della normativa comunitaria a tutela dei consumatori (vale a dire otto direttive (3)). Il CESE raccomanda quindi alla Commissione di valutare l'opportunità di prevedere la RDP in un eventuale atto normativo che dia seguito al Libro verde (ad esempio una direttiva «orizzontale»), un'iniziativa appoggiata da organismi come l'UGAL (4) e il BEUC. Il CESE sottolinea tuttavia che, come richiesto da Eurocommerce, gli esiti di tale iniziativa non dovrebbero gravare indebitamente sulle imprese.

1.6

Prima che la Commissione presenti una direttiva orizzontale, il CESE ritiene che sarà necessaria una valutazione di impatto.

1.6.1

Ciò vale per il campo d'applicazione della direttiva. Il CESE è favorevole al fatto che la direttiva si applichi ad ulteriori tipi di contratti in base ai quali vengono forniti beni (per es. noleggio auto) o prestati servizi digitali (per es. musica on-line) ai consumatori. Ciò vale inoltre per i beni usati venduti nell'ambito di un'asta alla quale il consumatore assista personalmente. Nel quadro di un approccio misto alla revisione dell'acquis relativo ai consumatori, andrebbero considerati parte integrante dell'eventuale strumento orizzontale anche altri aspetti, come la definizione di «consegna», il trasferimento del rischio, la nozione e la durata dei termini applicabili al difetto di conformità delle merci, la trattazione dei difetti ricorrenti, il regime dell'onere della prova e perfino certi strumenti di ricorso; tali aspetti andrebbero esaminati in dettaglio quando la proposta relativa a tale strumento sarà sottoposta a consultazione e a pubblica discussione.

1.7

Le parti interessate e gli Stati membri hanno opinioni divergenti circa l'impatto della RDP sul grado di tutela del consumatore e sul mercato interno. Secondo la maggior parte degli Stati membri e alcune parti interessate, la RDP è in grado di accrescere la tutela del consumatore. Alcuni ritengono che il produttore sia in posizione migliore, rispetto al venditore, per rendere il bene conforme al contratto; altri, invece, sono convinti che la RDP non accrescerebbe la tutela del consumatore, ma comporterebbe incertezza giuridica e oneri significativi per le aziende. Il CESE ritiene che siano necessarie maggiori informazioni su questi aspetti (5).

2.1

Il 24 aprile 2007 la Commissione europea ha adottato la comunicazione sull'attuazione della direttiva 1999/44/CE (la direttiva Vendita di beni di consumo), che include un'analisi dell'opportunità di prevedere la responsabilità diretta del produttore, come previsto all'articolo 12 della direttiva.

2.2

La Commissione ha adottato il suo Libro verde Revisione dell'acquis relativo ai consumatori l'8 febbraio 2007. La direttiva 1999/44/CE è una delle otto direttive sulla tutela dei consumatori elencate nell'allegato II del Libro verde.

2.2.1

L'allegato I del Libro verde pone anche una serie di domande sulle norme specifiche applicabili alle vendite di beni di consumo. Il presente parere intende dare alla Commissione alcune indicazioni, rispondendo alla comunicazione COM(2007) 210 def. su «taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo, compresa un'analisi dell'opportunità di prevedere la responsabilità diretta del produttore». Il CESE ha già presentato il proprio parere sul Libro verde (6) nel corso della plenaria dell'11 e 12 luglio 2007 e in quell'occasione ha deliberato di non formulare pareri sulle questioni specifiche, cioè quelle sollevate dalla Commissione a proposito della direttiva 1999/44/CE, in quanto esse saranno trattate nella proposta di direttiva quadro della Commissione sui diritti contrattuali dei consumatori.

2.2.2

Nel Libro verde la Commissione ha sottoposto a consultazione pubblica una serie di tematiche di carattere trasversale. Tra queste figurano le lacune e carenze normative — comprese quelle derivanti dalla direttiva medesima — individuate dalla Commissione nel corso della revisione dell'acquis relativo ai consumatori.

2.3

Tutti gli Stati membri hanno recepito la direttiva nel proprio ordinamento (7). La comunicazione ha inteso esaminare le modalità con le quali gli Stati membri le hanno dato attuazione. La comunicazione fa parte del processo di revisione dell' acquis relativo ai consumatori, coerente con gli obiettivi di miglioramento della regolamentazione che la Commissione, il Parlamento europeo ed il CESE perseguono mediante la semplificazione dell'ambiente normativo.

2.4

La direttiva intende armonizzare le parti del diritto contrattuale in materia di vendita ai consumatori che riguardano le garanzie legali (warranties) e, in minor misura, le garanzie commerciali.

2.5

Tutti gli Stati membri erano tenuti a recepire la direttiva nell'ordinamento nazionale entro il 1o gennaio 2002 ed era anche data loro facoltà di adottare disposizioni più severe a tutela dei consumatori.

2.6

La Commissione mette in evidenza le lacune nel recepimento della direttiva constatate per alcuni Stati membri.

3.1

La comunicazione della Commissione in esame riguarda l'attuazione negli Stati membri della direttiva 1999/44/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo (la direttiva Vendita di beni di consumo), e comprende anche un'analisi dell'opportunità di prevedere la responsabilità diretta del produttore a livello comunitario, come previsto all'articolo 12 della direttiva stessa.

3.2

La comunicazione sottolinea le difficoltà incontrate da alcuni Stati membri nel dare attuazione alla direttiva, dovute soprattutto al fatto che le definizioni di consumatore e di venditore contenute in quest'ultima non coincidono con quelle di altri strumenti comunitari.

3.3

Allo stesso modo, il campo di applicazione della direttiva è determinato dalla definizione di beni di consumo di cui all'articolo 1, paragrafo 2, lettera b). Gli Stati membri hanno recepito tale definizione in modi diversi: in alcuni paesi, ad esempio, le normative pertinenti si applicano anche alle vendite di beni immobili.

3.4

Alcuni Stati membri si sono avvalsi della possibilità di non includere nella definizione di beni di consumo i beni usati, venduti in un'asta alla quale il consumatore abbia la possibilità di assistere personalmente. Altri hanno scelto invece di limitare la responsabilità del venditore per quanto concerne questo tipo di beni.

3.5

Tutti gli Stati membri hanno adottato disposizioni di diritto interno per recepire i requisiti previsti dalla direttiva. L'articolo 12 stabilisce che la Commissione debba presentare al Parlamento europeo e al Consiglio (entro un periodo specificato) una relazione sull'applicazione della direttiva negli Stati membri, che inter alia valuti l'opportunità di prevedere la responsabilità diretta del produttore e, se necessario, sia accompagnata da proposte. La comunicazione in esame adempie a tale obbligo.

3.6

La prima parte della comunicazione esamina l'attuazione della direttiva 1999/44/CE negli Stati membri, mentre la seconda parte esamina l'opportunità di prevedere, nell'ambito della legislazione europea, la responsabilità diretta del produttore nei confronti dei consumatori.

3.7

Il recepimento della direttiva ha sollevato una serie di problemi. Alcuni possono essere attribuiti a lacune normative della direttiva medesima, mentre in altri casi si può fin d'ora parlare di un suo recepimento non corretto. Le verifiche condotte dalla Commissione hanno evidenziato notevoli divergenze tra le norme di diritto interno, derivanti dall'utilizzo della clausola minima e delle diverse opzioni normative contemplate dalla direttiva. Al momento, però, non è chiaro in quale misura tali divergenze si ripercuotano sul corretto funzionamento del mercato interno e sulla fiducia dei consumatori.

3.7.1

Il Libro verde ha sottoposto a consultazione pubblica una serie di tematiche trasversali relative alle lacune e alle carenze normative individuate dalla Commissione nel corso della revisione dell'acquis relativo ai consumatori, comprese quelle legate all'attuazione della direttiva. Per questo motivo la Commissione ha deciso di non presentare, in questa fase, alcuna proposta legislativa riguardante la direttiva.

3.7.2

La Commissione conclude che mancano dati sufficienti per stabilire se l'assenza di norme comunitarie relative alla RDP incida negativamente sulla fiducia dei consumatori nel mercato interno. La questione è in via di approfondimento nel contesto del Libro verde.

3.8

Nel parere sul Libro verde Revisione dell'acquis relativo ai consumatori  (8), il CESE esprime dubbi sul fatto che l'approccio proposto possa portare ad un livello elevato ed uniforme di protezione dei consumatori in tutta l'Unione. La revisione dell'acquis relativo ai consumatori ha bisogno di una vera e propria legittimazione democratica e di basi chiare, sia giuridiche che concettuali. Il CESE richiama l'attenzione sul contesto digitale, la cui regolamentazione è insufficiente. Tutte le proposte di armonizzazione delle norme in questo campo dovrebbero essere supportate da un'adeguata valutazione di impatto e mirare alla semplificazione e al chiarimento della normativa esistente. La priorità andrebbe assegnata all'adozione di misure per una migliore attuazione delle norme, e al rafforzamento o all'introduzione di procedure semplici e chiare per ottenere compensazione. L'armonizzazione della legislazione in materia di protezione dei consumatori in tutta l'UE deve avere come principio guida l'adozione del migliore e più elevato livello di protezione dei consumatori esistente negli Stati membri.

4.1

Le verifiche effettuate dalla Commissione hanno evidenziato notevoli divergenze tra le disposizioni di diritto interno adottate per recepire la direttiva 1999/44/CE. Alcune divergenze possono essere attribuite a lacune normative della direttiva medesima, mentre per altre si può fin d'ora parlare di un suo recepimento non corretto. Al momento non è chiaro in quale misura tali divergenze si ripercuotano sul corretto funzionamento del mercato interno e sulla fiducia dei consumatori. Il CESE raccomanda alla Commissione di esaminare con urgenza le possibili ripercussioni su entrambi gli aspetti, prendendo le misure necessarie nei confronti degli Stati membri inadempienti per garantire il rispetto della normativa (9).

5.1

Alcuni Stati membri hanno introdotto la responsabilità diretta del produttore, sotto varie forme che differiscono significativamente per condizioni e modalità. La direttiva del 1999 prescriveva alla Commissione di esaminare l'opportunità di prevedere la RDP e di presentare eventualmente una proposta. Solo 7 dei 17 Stati membri che hanno risposto al questionario della Commissione hanno introdotto una qualche forma di RDP, con condizioni notevolmente diverse per l'azione diretta contro il produttore. Altri Stati membri e alcune parti interessate hanno inoltre espresso forti obiezioni al concetto, in parte ritenendo che fosse troppo presto per valutarne gli effetti sulla necessità di modificare esclusivamente la direttiva 1999/44/CE (10).

5.2

Le parti interessate e gli Stati membri hanno opinioni divergenti circa l'impatto della RDP sul grado di tutela del consumatore e sul mercato interno. Secondo la maggior parte degli Stati membri e varie parti interessate, la RDP è in grado di accrescere la tutela del consumatore. Su un punto, tuttavia, gli Stati membri sono in disaccordo, in quanto alcuni di loro ritengono che il produttore sia in una posizione migliore, rispetto al venditore, per rendere il bene conforme al contratto, mentre altri ritengono che la RDP non accrescerebbe la tutela dei consumatori, bensì provocherebbe incertezza giuridica. Il CESE è dell'avviso che siano necessarie maggiori informazioni su questi aspetti.

5.3

Un certo numero di parti interessate e alcuni Stati membri ritengono che la responsabilità diretta del produttore peserebbe notevolmente sulle imprese, in quanto i produttori dovrebbero sviluppare un sistema per trattare i reclami e prevedere accantonamenti per far fronte a questa responsabilità. Al proposito, comunque, non vi è unanimità: altri Stati membri e altre parti interessate infatti non sono d'accordo.

5.4

L'esistenza di regimi divergenti in materia di RDP costituisce potenzialmente un problema per il mercato interno. In questa fase la Commissione non è ancora in grado di trarre delle conclusioni definitive. Mancano dati sufficienti per stabilire se l'assenza di norme comunitarie relative alla RDP incida negativamente sulla fiducia dei consumatori nel mercato interno.

5.5

Non sembrano esserci argomenti abbastanza solidi a sostegno dell'introduzione dell'obbligatorietà della RDP in tutti gli Stati membri. Introdurre la RDP comporterebbe, a seconda del prodotto o del servizio interessato, un'estensione della catena di responsabilità rispetto alla possibilità di rivalersi sul venditore. Nel caso di acquisti transfrontalieri di prodotti di valore elevato, come le automobili, la responsabilità diretta ricade sul fabbricante, ma la legislazione comunitaria prevede che i venditori o i distributori di automobili debbano rispettare la garanzia del fabbricante a prescindere dal luogo di acquisto del veicolo. Quanto agli acquisti transfrontalieri di vini e liquori — che rappresentano una quota sempre più rilevante del mercato interno — è difficile per l'acquirente far valere la RDP nei confronti del venditore o del «fabbricante», a meno che non si rechi di frequente nello Stato membro in cui ha acquistato tali merci. Per i beni di consumo in generale, l'introduzione della RDP potrebbe rafforzare la tutela del consumatore e la sua fiducia nel mercato unico.

5.6

La problematica della RDP necessita di un esame molto più approfondito, corredato di una dettagliata valutazione di impatto.

25.6.2008   

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C 162/35

1.1

La relazione annuale del 2006 sulle politiche della concorrenza mette in evidenza le modifiche intervenute nell'organizzazione interna del settore, nei metodi di lavoro della Commissione, e documenta il modo in cui la Commissione assicura la coerenza della struttura della governance economica europea nel perseguimento degli obiettivi della strategia di Lisbona.

2.1.1

L'ammenda è per la Commissione elemento centrale per dissuadere le imprese dal violare le regole della concorrenza.

È stata adottata una nuova soglia per l'immunità e la riduzione delle ammende nel caso di cartelli tra le imprese. Calcolando le ammende sulla base delle nuove linee guida, l'ammontare sarà uguale a una percentuale delle vendite annue del prodotto (fino al 30 %) moltiplicato per il numero di anni durante i quali l'impresa ha partecipato all'infrazione (con possibilità di raggiungere il 100 % in caso di recidiva).

2.1.2

Per rendere più efficace il metodo di controllo è stato adottato il Libro verde in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie contenute negli articoli 81 e 82 del Trattato CE. Il Libro ha mosso un forte dibattito in Europa e i singoli paesi europei hanno presentato oltre 150 osservazioni attraverso i governi, le autorità competenti in materia di concorrenza, le imprese, le organizzazioni dei consumatori, gli avvocati e le università.

Anche il CESE, nel suo parere sul Libro verde (3), dopo ampio dibattito, ha accolto in modo favorevole l'iniziativa della Commissione.

2.1.3

Con riferimento alle azioni sui cartelli, la Commissione, ha pubblicato sette decisioni finali, con 41 imprese condannate a pagare un importo totale di 1.846 milioni di euro (nel 2005 le imprese colpite erano state 33 per un importo totale di 683 milioni di euro).

2.2.1

La Commissione ha predisposto, attraverso consultazione pubblica, un miglioramento degli orientamenti sulle questioni giurisdizionali  (5) che di norma possono essere sollevate durante il controllo delle concentrazioni, ai sensi del regolamento sulle concentrazioni (6).

La nuova comunicazione, la cui adozione è prevista per il 2007, sostituirà le comunicazioni esistenti in materia.

2.2.2

L'applicazione delle regole ha portato il numero delle concentrazioni notificate alla Commissione nel 2006 a 356. In totale, la Commissione ha adottato 352 decisioni finali, di cui 207 sono state prese in base al procedimento semplificato.

2.3.1

La Commissione ha semplificato l'approvazione degli aiuti regionali adottando un regolamento di esenzione per categoria  (7); degli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione (RSI) adottando una nuova disciplina (8); degli aiuti diretti a promuovere gli investimenti nelle piccole e medie imprese facilitando l'accesso delle PMI ai capitali (9); degli aiuti in favore della protezione dell'ambiente.

Infine, la Commissione ha adottato un nuovo regolamento de minimis  (10), in base al quale non saranno considerati aiuti di Stato le misure, fino a 200.000 euro (11), concesse nell'arco di tre esercizi fiscali.

2.3.2

Sul piano dell'applicazione delle regole, la Commissione nel 2006 ha esaminato 921 casi di aiuti di Stato, con un aumento del 36 % rispetto al 2005, adottando 710 decisioni finali. In un numero significativo di casi (91 %) la Commissione ha autorizzato gli aiuti, senza procedere a indagini formali, ritenendoli compatibili con il regime di libera concorrenza.

2.3.3

In tale quadro la Commissione, mentre ha ritenuto utili all'interesse comune europeo gli aiuti alla formazione, ha valutato rigidamente gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà, considerandoli legittimi soltanto a rigorose condizioni (12).

3.1.1

Il rapporto finale sull'energia, adottato dalla Commissione il 10 gennaio 2007 (13), presenta un'Europa dove i prezzi all'ingrosso di gas ed elettricità sono in continuo aumento, con una relativa limitazione di scelta per i consumatori a causa delle barriere all'ingresso dei prodotti energetici.

3.1.2

La Commissione ha avviato alcune inchieste antitrust sull'accaparramento di capacità di rete e di stoccaggio, sulle riserve di capacità di lungo periodo, sulla suddivisione dei mercati e sui contratti a lungo termine tra grossisti/dettaglianti e clienti finali.

3.1.3

Molte azioni e relative decisioni sono state intraprese dalla Commissione sulle concentrazioni nel settore energetico. I casi più importanti sono stati DONG/Elsam/Energi E2  (14) e Gaz de France/Suez  (15).

3.1.4

Il controllo degli aiuti di Stato ha evidenziato come l'accordo tra operatori di reti pubbliche e produttori, in Ungheria e in Polonia, escludeva parte del mercato all'ingrosso e, in Italia, come le tariffe agevolate per alcune compagnie industriali alteravano la concorrenza. Importante è anche la decisione relativa agli aiuti statali nel settore delle energie rinnovabili, che assicura che il finanziamento pubblico si debba limitare a coprire i casi straordinari senza favorire imprese o attività fuori norma.

3.2.1

La Commissione ha avviato nel 2005 un'inchiesta sul settore bancario al dettaglio  (16) e, in particolare, sulla concorrenza transfrontaliera. Il rapporto finale è stato pubblicato il 31 gennaio 2007 e sono stati evidenziati: problemi nelle barriere all'entrata, la frammentazione del mercato, l'elevato grado di concentrazione tra emittenti e acquirenti di carte di pagamento.

3.2.2

La Commissione ha pubblicato il rapporto provvisorio dell'ampia inchiesta settoriale sull'assicurazione delle imprese il 14 gennaio 2007.

3.2.3

Inoltre, la Commissione ha autorizzato un numero rilevante di concentrazioni nel settore dei servizi finanziari, come nel caso di Talanx Aktiengesellschaft  (17).

3.2.4

Il controllo degli aiuti di Stato ha assicurato condizioni di concorrenza per i servizi finanziari, in particolare per i nuovi concorrenti e per le banche straniere, anche annullando il regime di sovvenzione occulta lussemburghese alle holding.

3.3.1

La Commissione, operando la maggior parte dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica nel quadro normativo UE per le reti e per i servizi, ha emesso una raccomandazione relativa a 18 mercati specifici di prodotti e servizi a livello di commercio all'ingrosso e al dettaglio che, a parere della Commissione, devono essere sottoposti a una regolamentazione ex ante da parte delle autorità nazionali (18). L'applicazione della normativa settoriale ex ante e di diritto della concorrenza ex post si può misurare nei mercati di accesso a banda larga.

3.4.1

Nel settore delle tecnologie dell'informazione, la Commissione ha continuato ad operare per impedire che la concorrenza fosse distorta in un mercato attualmente caratterizzato dalla convergenza digitale e dalla crescente interoperabilità.

Estremamente significativo a questo proposito è il caso di Microsoft , nei cui confronti è stata erogata una sanzione per non aver fornito, tempestivamente, le informazioni richieste dalla Commissione. Il ricorso avverso la decisione della Commissione (19), da parte di Microsoft, è stato respinto dal Tribunale di primo grado con la sentenza del 17 settembre 2007 (20).

3.4.2

Il controllo delle concentrazioni ha portato la Commissione ad autorizzare l'operazione tra Nokia e la società di attrezzature di rete di Siemens AG e, allo stesso modo, la fusione tra Alcatel e Lucent Technologies in quanto, a parere della Commissione, la fornitura di attrezzature per reti a fibra ottica e di soluzioni per l'accesso alla banda larga non hanno subito una riduzione della competitività.

3.5.1

L'obiettivo della politica della concorrenza nel settore dei media è di garantire condizioni di concorrenza uguali sia tra gli operatori commerciali che tra questi e gli operatori finanziati dall'amministrazione pubblica.

3.5.2

Nel campo della trasmissione digitale la Commissione ha avviato un procedimento di infrazione contro l'Italia per verificare se, nel passaggio al digitale, fossero imposte restrizioni alle emittenti e vantaggi concorrenziali agli operatori analogici esistenti, in evidente violazione della direttiva sulla concorrenza.

3.5.3

La Commissione, inoltre, è intervenuta ripetutamente per ristabilire l'effettivo esercizio della concorrenza nell'ambito dei contenuti ad alta popolarità (c.d. «premium»), in materia di aiuti di Stato per film ed altre opere audiovisive, e nella gestione dei diritti.

3.6.1

I maggiori problemi riguardano la protezione dei mercati nazionali nel settore del trasporto stradale, i bassi livelli di interoperabilità nel settore del trasporto ferroviario, e la mancanza di trasparenza nell'accesso ai servizi portuali.

3.6.2

Nel settore del trasporto stradale, la Commissione ha continuato ad approvare sia aiuti di Stato volti a favorire la diffusione di tecnologie a favore dell'ambiente, sia aiuti di Stato per gli obblighi di servizio pubblico.

3.6.3

Non secondaria è stata la decisione della Commissione, in materia di trasporto ferroviario, relativa agli aiuti statali in favore di infrastrutture ferroviarie, ritenute di competenza della amministrazione pubblica e non identificabili come aiuti di Stato (21).

3.6.4

Nel settore dei trasporti marittimi, la Commissione si è impegnata a pubblicare linee guida sull'applicazione del diritto di concorrenza per facilitare il passaggio ad un regime totalmente competitivo. Per quanto concerne gli aiuti di Stato, la Commissione ha insistito per l'abolizione di qualsiasi clausola di nazionalità che esoneri gli armatori dal pagamento dei contributi di previdenza sociale dei marittimi.

3.6.5

Infine, nel settore del trasporto aereo, con il regolamento (CE) 1459/2006, è stata abolita, a partire dal 1o gennaio 2007, l'esenzione dal divieto contenuto nell'articolo 81, paragrafo 1, del Trattato CE in favore delle tariffe IATA per il trasporto passeggeri sulle tratte UE, e l'esenzione relativa a scali e orari.

3.7.1

La forte evoluzione del mercato dei servizi postali ha spinto la Commissione, da un lato, a ridurre i servizi per i quali sono concessi diritti di monopolio a fornitori del servizio universale, dall'altro, a difendere la concorrenza nei settori liberalizzati al fine di evitare un monopolio di fatto.

3.7.2

Importante è la decisione della Commissione di definire compatibile, con le norme in materia di aiuti statali, la compensazione per servizi di interesse generale solo se questa non supera il costo dell'obbligo di servizio pubblico, e sempre che siano rispettati gli altri obblighi.

La Commissione ha poi verificato che gli operatori postali non beneficiassero di ulteriori vantaggi, come nel caso della Francia (22), in occasione del quale la Commissione ha raccomandato di eliminare, entro la fine del 2008, la garanzia di Stato illimitata di cui godono le Poste francesi in quanto organismo pubblico.

4.1

Il 2006 è stato un anno importante, si è consolidato il miglioramento del sistema avviato dal regolamento (CE) n. 1/2003 e si è rafforzata la cooperazione, da un lato, tra i membri della REC, cioè fra le autorità nazionali per la concorrenza e la Commissione, e, dall'altro, fra le giurisdizioni nazionali e la Commissione.

4.2

La cooperazione tra i membri della REC si basa su due obblighi principali per le autorità nazionali per la concorrenza: informare la Commissione quando vengono avviati nuovi procedimenti e, in ogni caso, prima della decisione finale. Sono state 150 le inchieste delle autorità nazionali sottoposte alla Commissione, e su 125 di queste, la Commissione ha emesso pareri e consigli alle autorità nazionali per la concorrenza.

4.3

L'importanza della cooperazione all'interno della REC ha portato, tra l'altro, ad un incontro tra il direttore generale della DG Concorrenza e le autorità nazionali competenti, in occasione del quale è stato approvato il programma modello della REC in materia di trattamento favorevole. La Commissione e le autorità nazionali si sono inoltre incontrate su questioni generali in materia di antitrust, inchieste settoriali o settori specifici.

4.4.1

L'articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003 consente ai giudici nazionali di richiedere alla Commissione pareri o informazioni di cui è in possesso. Inoltre, lo stesso articolo impone agli Stati membri di trasmettere alla Commissione una copia di tutti i giudizi resi dalle giurisdizioni nazionali.

4.4.2

La formazione continua dei giudici nazionali è elemento centrale per sviluppare la conoscenza del diritto comunitario sulla concorrenza. A questo proposito, la Commissione ogni anno cofinanzia progetti formativi in tutti gli Stati membri.

5.1

In preparazione all'adesione della Romania e della Bulgaria all'UE, la Commissione ha contribuito a diffondere in questi paesi l'applicazione delle norme sulla concorrenza, così come sta attualmente facendo con Croazia e Turchia.

5.2

Si è rafforzato il dialogo bilaterale tra la Commissione e numerose autorità nazionali competenti in materia di concorrenza, oltre che ai contatti con gli USA, Canada e Giappone. La DG Concorrenza ha inoltre assistito la Cina e la Russia nell'elaborazione del loro diritto sulla concorrenza.

5.3

Infine, nel campo della cooperazione multilaterale, la DG Concorrenza svolge un ruolo molto importante nella rete internazionale della concorrenza e partecipa al comitato della concorrenza dell'OCSE.

6.1

Il Parlamento europeo ogni anno pubblica un rapporto di propria iniziativa relativo alla relazione annuale della Commissione sulla politica della concorrenza. Il commissario responsabile per la politica della concorrenza dialoga regolarmente con il Consiglio e le commissioni parlamentari competenti.

6.2

Da sottolineare, infine, come la Commissione informa il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni delle grandi iniziative, e partecipa, in particolare, all'adozione del parere annuale del CESE sulla relazione annuale della Commissione sulla politica della concorrenza.

7.1.1

La politica della concorrenza svolge un ruolo sempre più importante nella politica economica europea. In passato, sia la Commissione (23), sia il CESE (24) hanno ribadito la necessità di attivare nuovi strumenti di politica economica al fine di far convergere la politica della concorrenza e la politica industriale verso l'obiettivo di una maggiore coesione economica e sociale, la tutela dell'occupazione, anche attraverso sistemi di controllo su aiuti di Stato e forme di delocalizzazione, la protezione dell'ambiente, nonché verso la promozione di vasti ed impegnativi programmi di ricerca e di sviluppo.

Allo stato attuale, la politica della concorrenza si coordina strettamente con altre politiche, quali il mercato interno e la politica del consumatore, al fine di creare mercati che funzionino meglio a tutto vantaggio dei consumatori e della competitività europea.

7.1.2

Sulla base dell'aggiornamento per i sette maggiori Stati membri dell'UE, la Commissione prevedeva per il 2007 una crescita economica del 2,8 % nell'UE e del 2,5 % nell'area dell'euro (25). Nonostante tali previsioni siano state riviste dal FMI con un ribasso della stima di crescita di Eurolandia da 2,1 % a 1,6 %, il CESE ritiene che la crescita europea dovrebbe continuare, sorretta da fondamentali solidi e da un contesto mondiale favorevole.

7.1.3

Il CESE ritiene importante per l'UE attestarsi su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su una economia sociale di mercato fortemente competitiva che mira alla formazione, alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente.

7.1.4

In un mercato dove sempre più avranno un peso rilevante le politiche di concorrenza, gli indicatori economici, sociali ed ambientali, sono fattori fondamentali per misurare la competitività non solo per i consumatori finali ma soprattutto per le imprese.

7.1.5

Il CESE ritiene che la competitività delle imprese e dei servizi europei debba essere salvaguardata con un sistema di regole certe fondate sulla corretta applicazione delle politiche di concorrenza, in stretto legame con le politiche commerciali.

L'UE è oggi il soggetto più aperto, a livello mondiale, alle merci straniere; l'abolizione delle più elementari difese europee contro dumping e sussidi colpirebbe in modo indiscriminato tutti coloro che nell'UE producono nel rispetto delle regole di concorrenza e del commercio legale, nonché delle norme UE che disciplinano gli aiuti di Stato.

A questo proposito, il CESE fa appello alla Commissione affinché, da un lato, sia più attenta nel denunciare i casi di concorrenza internazionale sleale all'OMC e, dall'altro, si impegni a inserire negli accordi commerciali bilaterali una clausola che imponga ai partner commerciali il rispetto delle norme sulla concorrenza, incluso l'effettivo controllo degli aiuti di Stato.

7.2.1

Il CESE nell'apprezzare la strategia della Commissione nella modernizzazione del piano di azione nel settore degli aiuti di Stato basato su aiuti di Stato mirati, analisi economica, procedure efficaci, responsabilità condivisa da Commissione e Stati membri, ritiene giusta la valutazione della Commissione di considerare gli aiuti di Stato su trasferimento di tecnologia, attività innovative, disciplina multisettoriale per i grandi progetti di investimento, in modo favorevole e diverso dagli altri aiuti.

7.2.2

La Commissione, nell'esaminare i casi di aiuti di Stato, dovrebbe giustificare trattamenti fiscali specifici adottati dagli Stati per le imprese mutualistiche, come le cooperative e le imprese aventi un forte impatto sociale.

7.3.1

Il CESE è favorevole agli interventi della Commissione sul controllo degli incroci azionari e la gestione dei prodotti finanziari. In casi particolari è accaduto che gli istituti di credito fossero azionisti determinanti (patti di sindacato) di aziende industriali, con il risultato che crediti concessi dalle banche finissero per finanziare l'acquisto di quote di capitale delle stesse banche.

7.4.1

Il CESE sottolinea che energia non significhi solo mercato ma anche sviluppo, occupazione e ambiente. Oggi l'UE deve affrontare nuovi concorrenti globali (26) e molte volte le nuove strutture di mercato devono tenere conto dei rapporti di forza.

7.4.2

Il CESE ritiene che nell'affrontare il tema della separazione della produzione dalla distribuzione (unbundling) nel settore del gas, occorra procedere tenendo conto delle specifiche caratteristiche del settore (27).

7.5.1

Il CESE raccomanda nel settore dei media la distinzione tra normativa specificamente orientata a difendere il pluralismo dell'informazione e normativa generale antitrust, sottolineando come l'operare delle regole della concorrenza sia condizione necessaria, ma non anche sufficiente, per garantire il pluralismo.

7.5.2

Non cogliere questa specificità rischia nello stesso tempo un impoverimento dell'efficacia delle regole della concorrenza e l'indebolimento del principio del pluralismo.

7.6.1

Il CESE ritiene che la separazione funzionale delle reti TLC e la creazione di un'agenzia europea di settore devono essere valutate in modo adeguato rispetto ad altri settori in quanto gli investimenti in un settore cruciale per la competitività europea, considerando in particolare la velocità di evoluzione tecnologica, sono fondamentali per lo sviluppo competitivo del settore.

7.7.1

Per assicurare un'applicazione efficace delle norme è necessario garantire una formazione continua ed un aggiornamento costante dei giudici nazionali e di tutti gli operatori del diritto sul diritto di concorrenza.

A questo proposito il CESE fa appello alla Commissione affinché adotti, il prima possibile, delle linee guida sull'applicazione dell'articolo 82 del Trattato CE, in particolare in relazione alle pratiche di esclusione.

7.7.2

Il CESE, pur valutando in modo positivo il cofinanziamento dei progetti elaborato dalla Commissione, ritiene che, oltre ai 15 progetti per la formazione varati nel 2006 per i 25 Stati membri, si possa e si debba fare di più nel rispondere alle sfide che la politica della concorrenza richiede ed ai problemi che nascono nel rapporto tra la Commissione, le imprese, le associazioni e i consumatori.

7.7.3

In particolare, il rapporto tra il CESE e la Commissione europea si è recentemente rafforzato a seguito della firma, nel corso dell'Assemblea plenaria del CESE del 30-31 maggio 2007 (28), dell'addendum al protocollo di cooperazione del novembre 2005. L'accordo pone il CESE al centro della fase di comunicazione grazie alla posizione privilegiata che il CESE stesso occupa nel favorire il dialogo con i cittadini.

7.7.4

Il CESE sollecita la Commissione ed il Parlamento europeo a sviluppare una politica di cooperazione interistituzionale che renda compatibili tra di loro gli ordinamenti nazionali con le normative europee.

Il CESE sostiene il processo di adozione di un nuovo Trattato (c.d. Trattato di Lisbona) che semplifichi il quadro normativo di riferimento e risponda alle esigenze di un'Unione a 27 Stati membri, consentendo a quest'ultima di trovare accordi su nuove politiche e di prendere le decisioni necessarie per vincere le nuove sfide che si trova ad affrontare.

7.7.5

Il CESE infine sottolinea come le politiche della concorrenza non debbano identificarsi con obiettivi a se stanti ma debbano continuare ad essere e a pieno titolo «attività» della Commissione europea (29).

Per contribuire alla trasparenza dei lavori, il CESE, ha organizzato una conferenza, presso la propria sede, dal titolo CIG 2007: la società civile organizzata fa sentire la sua voce sull'avvenire dell'Europa, che si è tenuta nei giorni 27-28 settembre scorsi e ha fatto registrare un'alta partecipazione.

25.6.2008   

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C 162/42

1.1

La riforma dei Trattati approvata in occasione del vertice dei capi di Stato e di governo del 17-18 ottobre 2007 rappresenta un ulteriore passo in avanti per quanto riguarda tra l'altro i servizi di interesse generale (SIG), poiché introduce nelle disposizioni relative al funzionamento dell'Unione europea (UE) una clausola di applicazione generale per i servizi di interesse economico generale (SIEG) (articolo 14) che dovrà applicarsi a tutte le politiche dell'UE, compresi il mercato interno e la concorrenza, nonché un protocollo allegato ai due Trattati relativo al settore complessivo dei SIG, compresi i SIG di ordine non economico.

1.2

Tutti i tipi di servizi di interesse generale — che si tratti di SIEG o di SIG di ordine non economico — contribuiscono al tenore di vita complessivo dei cittadini e all'effettiva applicazione dei loro diritti fondamentali. Erogati nell'interesse generale, questi servizi dipendono da scelte politiche e, di conseguenza, rientrano nelle competenze del legislatore.

1.3

Da ciò deriva non soltanto l'obbligo ancora più stringente per l'UE e gli Stati membri di provvedere a un funzionamento efficiente dei SIEG — che prevede soprattutto lo sviluppo di una dinamica progressiva di valutazione delle prestazioni di tali servizi — ma anche la necessità per gli organi decisionali di definire chiaramente i concetti, gli obiettivi e i compiti che attribuiscono alle tre categorie di servizi. Finché non si sarà provveduto a fare quanto sopra, le valutazioni delle prestazioni non potranno servire a garantire ai cittadini la certezza del diritto che essi legittimamente attendono dalle istituzioni, sia nazionali che comunitarie.

1.4

Scopo della valutazione è rafforzare l'efficacia e l'efficienza dei SIEG, adattarli maggiormente alle esigenze in evoluzione dei cittadini e delle imprese e fornire alle autorità pubbliche gli elementi che consentano loro di compiere le scelte più pertinenti; la valutazione ha inoltre una funzione fondamentale da svolgere per pervenire a un armonioso equilibrio tra mercato e interesse generale, come pure tra obiettivi di ordine economico, sociale e ambientale.

1.5

Tenuto conto dell'importanza dei SIG nella lotta all'esclusione sociale e nella promozione della giustizia e della protezione sociali, entrambi obiettivi dell'UE in virtù del Trattato, è indispensabile una valutazione periodica a livello dei singoli Stati membri non solo dei SIEG — per i quali esiste una disciplina comunitaria — ma anche dei SIG di ordine non economico.

1.6

A livello tanto nazionale quanto regionale o locale la valutazione dei SIG (di ordine economico o non economico) deve essere indipendente, pluralista, basata sul principio del contraddittorio, riguardare i tre pilastri della strategia di Lisbona, fondarsi su una serie di criteri ed essere condotta in consultazione con tutte le parti interessate.

1.7

A livello comunitario sarà necessario definire le modalità di scambio, di confronto, di comparazione e di coordinamento e, nel rispetto del principio di sussidiarietà, occorrerà inoltre dare impulso al processo di valutazione indipendente elaborando, tramite il dialogo con i rappresentanti delle parti interessate, un metodo di valutazione armonizzato su scala europea sulla base di indicatori comuni.

1.8

Affinché tale valutazione risulti utile e pertinente è opportuno istituire un comitato direttivo pluralista e operante in totale indipendenza, composto di rappresentanti della Commissione europea, del Parlamento europeo, delle rappresentanze permanenti degli Stati membri presso l'UE, del Comitato delle regioni e del CESE.

2.1

In forza dei Trattati i SIEG rientrano nell'ambito dei valori comuni dell'UE, segnatamente per il loro contributo alla coesione sociale e territoriale. Questo è confermato dal Trattato di riforma approvato in occasione del vertice dei capi di Stato e di governo dell'UE del 17-18 ottobre 2007: infatti — pur ponendo l'accento su una responsabilità comune degli Stati membri e della Comunità — il nuovo Trattato prevede che il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE possano stabilire, mediante regolamenti, i principi e le condizioni che consentano ai SIEG di assolvere i loro compiti, fatta salva la competenza degli Stati membri di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi.

2.2

Spetta quindi all'UE e agli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del Trattato riformato, assicurare l'effettivo funzionamento di questi servizi sulla base di principi e in condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti.

2.3

Con l'entrata in vigore del Trattato riformato, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, dovranno pertanto stabilire tali principi e fissare tali condizioni, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

2.4

Un protocollo sui servizi di interesse generale, allegato ai Trattati riformati, menziona «il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti» come pure «un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.»

2.5

Nel medesimo protocollo sono menzionati, per la prima volta in un testo di diritto comunitario primario, i SIG di ordine non economico, e si sottolinea che la fornitura, la commissione e l'organizzazione di tali servizi rientrano tra le competenze degli Stati membri, che le disposizioni dei Trattati lasciano impregiudicate in materia: pertanto, i SIG di ordine non economico in linea di principio non sono soggetti alle regole che disciplinano il mercato interno, la concorrenza e gli aiuti di Stato, fermo restando che per l'attuazione delle competenze nazionali valgono i principi generali del diritto comunitario.

2.6

Il Trattato riformato non offre alcuna definizione che consenta di distinguere tra servizi di natura economica e servizi di natura non economica, il che significa che si è costretti a continuare a ricorrere alla Corte di giustizia europea in veste di arbitro, situazione da cui deriva il persistere dell'attuale incertezza giuridica. I cittadini ripongono grandi aspettative nell'UE: essa dovrebbe quindi adoperarsi per migliorarne il tenore di vita e assicurare il rispetto dei loro diritti fondamentali, oltre a far sì che le decisioni assunte in ambito comunitario non comportino un'involuzione a livello nazionale.

3.1

L'obbligo, sancito dall'articolo 14 del Trattato riformato, di provvedere a un funzionamento efficiente dei SIEG implica, in particolare, lo sviluppo di una dinamica progressiva di valutazione delle prestazioni di tali servizi.

3.2

Il CESE ritiene che un SIEG possa considerarsi dotato di un funzionamento efficiente se, tra l'altro:

3.3

Benché non sia espressamente menzionata nel Trattato riformato, la valutazione è destinata a diventare lo strumento di vigilanza che il Trattato implicitamente richiede.

3.4

Gli Stati membri o l'UE dovranno definire e adattare, in modo trasparente e non discriminatorio, compiti e obiettivi dei SIEG nei rispettivi ambiti di competenza, secondo il principio di proporzionalità nonché nell'interesse e con soddisfazione generale di tutti i destinatari di tali servizi.

3.5

Per verificare se tali compiti di interesse generale sono assolti correttamente ed efficacemente e che tali obiettivi — di varia natura, a seconda che si tratti di SIEG o di SIG di ordine non economico, o in funzione della natura stessa del servizio in questione — sono, o saranno, conseguiti, l'autorità competente deve introdurre un sistema di valutazione delle prestazioni, dell'efficienza e della qualità dei servizi che non consista soltanto nella realizzazione di indagini o sondaggi d'opinione.

3.6

La valutazione consiste quindi in un'analisi e in un controllo sistematico delle condizioni di effettiva attuazione della specifica missione di interesse generale sotto il profilo dell'assolvimento e della capacità di soddisfare le esigenze dei consumatori, delle imprese, dei cittadini e della società, come pure rispetto agli obiettivi dell'UE segnatamente in materia di coesione sociale, economica e territoriale, di economia sociale di mercato, nell'ambito della strategia di Lisbona e della garanzia di esercizio dei diritti fondamentali.

3.7

I SIEG sono contraddistinti dalla ricerca di una serie di equilibri:

3.8

La natura di tali equilibri varia in funzione dei mutamenti economici e tecnologici e dell'evoluzione delle esigenze e delle aspettative, sia individuali che collettive, pur nel tentativo di preservare una coerenza tra le diverse situazioni nei singoli Stati membri, nonché tra le varie specificità geografiche e caratteristiche settoriali.

3.9

La valutazione delle prestazioni, pur essendo una funzione diversa dalla regolamentazione, costituisce tuttavia un elemento di quest'ultima, che può solo trarre vantaggio dal fatto di fondarsi su valutazioni pertinenti e di sollecitarne la realizzazione. La valutazione deve nel contempo servire a mettere in evidenza le disfunzioni, le differenze in termini di qualità e/o di tipo di servizi tra un paese e l'altro e, quindi, a porre l'accento sull'adeguamento delle esigenze a seconda dei bisogni e delle preoccupazioni degli utenti e dei consumatori, come pure in funzione dell'evoluzione del contesto economico, tecnologico e sociale.

4.1

Gli obiettivi assegnati a tali servizi e l'importanza che essi assumono per l'attuazione delle diverse politiche comunitarie rendono indispensabile una valutazione periodica non solo dei SIEG — per i quali esiste una disciplina comunitaria — ma anche dei SIG di ordine non economico, in considerazione del fatto che tali servizi contribuiscono all'effettiva realizzazione dei diritti fondamentali e che il loro funzionamento si fonda sui principi della solidarietà e del rispetto della dignità umana, con riferimento a valori comuni che contraddistinguono il modello sociale europeo.

4.2

Dal momento che il protocollo allegato ai Trattati riformati ribadisce che i SIG di ordine non economico sono di esclusiva competenza degli Stati membri, la valutazione di tali SIG dovrà essere realizzata unicamente a livello nazionale, regionale o locale.

4.3

Tenuto conto del fatto che i SIG di ordine non economico, al pari dei SIEG, riguardano una serie di obiettivi dell'UE (garanzia dei diritti fondamentali, promozione del benessere dei cittadini, giustizia sociale, coesione sociale, ecc.), obiettivi per la cui realizzazione l'UE ha una parte di responsabilità, l'UE deve quantomeno provvedere affinché gli Stati membri svolgano valutazioni periodiche sul funzionamento di tali SIG di ordine non economico.

5.1

In occasione dei Consigli europei di Nizza (2000) e di Laeken (2001) si è stabilito che era necessario prevedere, a livello comunitario, una valutazione efficiente e dinamica degli effetti della concorrenza e delle prestazioni dei SIG, che tenesse in debito conto le particolarità e le competenze nazionali, regionali e locali.

5.2

Si è inoltre ritenuto che tale valutazione dovesse essere realizzata nel quadro delle strutture esistenti, segnatamente mediante valutazioni orizzontali e relazioni settoriali, come pure tramite la «relazione di Cardiff» sulla riforma economica elaborata dalla Commissione, e che dovesse prendere in considerazione le strutture e le prestazioni del mercato, inclusi gli aspetti legati all'occupazione, la valutazione sotto il profilo economico e sociale degli obblighi di servizio pubblico e l'opinione di cittadini e consumatori in merito alle prestazioni dei SIG, nonché le ripercussioni del processo di liberalizzazione su questi ultimi.

5.3

La Commissione europea realizza dal 2001 con cadenza annuale (ad eccezione del 2003) una valutazione orizzontale delle sole industrie di rete (elettricità, gas, servizi di comunicazione elettronica, servizi postali, trasporti aerei e ferroviari) in base a un metodo definito in una comunicazione (1) della stessa Commissione: tale metodo non incontra, tuttavia, l'approvazione di tutte le parti interessate, alcune delle quali ritengono che esso valuti le politiche comunitarie in materia di industrie di rete piuttosto che le prestazioni di tali industrie.

5.4

Nel 2003, nell'ambito della pubblicazione del Libro verde sui servizi di interesse generale, la Commissione europea aveva avviato una consultazione pubblica volta a definire l'organizzazione della valutazione, i criteri da utilizzare, le modalità per incentivare la partecipazione dei cittadini e per migliorare la qualità dei dati. Le principali conclusioni scaturite dalla consultazione vertono sull'esigenza di una valutazione che tenga conto delle diverse dimensioni e di una revisione dei meccanismi stessi di valutazione: secondo la Commissione, tuttavia, non vi era accordo su chi dovesse effettuare tale valutazione.

5.5

Il Libro bianco sui servizi di interesse generale (2) mette in evidenza il processo di valutazione che deve ormai precedere qualsiasi adattamento del quadro normativo comunitario, in modo particolare quando si tratta della liberalizzazione dei servizi.

5.6

Nel Libro bianco la Commissione riconosce la particolare responsabilità delle istituzioni comunitarie che, con l'aiuto dei dati forniti a livello nazionale, devono valutare i servizi soggetti a un quadro normativo settoriale stabilito dalla stessa Comunità. Essa non esclude che una valutazione a livello comunitario potrebbe essere presa in considerazione anche in altri settori, qualora si potesse stabilire in casi specifici che tale valutazione apporterebbe un valore aggiunto.

5.7

Infine, la Commissione ha incaricato un consulente esterno di redigere una relazione che esamini in modo approfondito il metodo di valutazione; le conclusioni sostanziali della relazione saranno illustrate in sintesi in una nuova comunicazione prevista per il 2008.

5.8

Secondo la Commissione, questo audit esterno dovrà esaminare la necessità di una valutazione delle prestazioni delle industrie di rete fornitrici di SIEG nell'UE, formulare raccomandazioni per migliorare le valutazioni orizzontali e analizzare l'adeguatezza del ruolo svolto dalla Commissione in qualità di organismo incaricato di realizzare tali valutazioni orizzontali.

5.9

Nella comunicazione della Commissione sui SIG (3) si legge: «ai fini della qualità e della trasparenza del processo decisionale, la Commissione ritiene importante svolgere periodicamente una valutazione approfondita e renderne pubblici la metodologia e i risultati, che possono quindi essere vagliati».

6.1

Nella comunicazione COM(2002) 331 def. la Commissione aveva assunto l'impegno di associare la società civile alla valutazione orizzontale delle prestazioni dei SIG, in particolare mediante la creazione «di un dispositivo permanente per rilevare i pareri dei cittadini e la loro evoluzione»; si era inoltre impegnata a garantire che «le parti interessate, incluse le parti sociali, (…) [fossero] consultate ad hoc su temi specifici».

6.2

L'evoluzione della società si traduce in una serie di aspettative che riflettono le accresciute esigenze del pubblico — in questo caso gli utenti o consumatori, i quali rivendicano non solo il riconoscimento dei loro diritti, ma anche un'attenzione alle loro specifiche caratteristiche. Le modalità di esecuzione dei SIG dipendono strettamente dalle società in cui tali servizi vengono erogati.

6.3

Data la varietà di strutture e di statuti (operatori pubblici, operatori privati o partenariati pubblico-privato) posti in essere dalle autorità nazionali, regionali e locali per garantire l'esecuzione dei SIG, è indispensabile una valutazione che tenga conto delle varie dimensioni.

6.4

La valutazione a livello degli Stati membri dovrà inoltre essere pluralista, cioè associare tutte le parti interessate, inclusi i singoli: autorità responsabili della definizione e dell'attuazione dei SIG, autorità di regolamentazione, operatori/prestatori incaricati della fornitura dei servizi, rappresentanti dei consumatori, dei sindacati e della società civile, ecc.

6.5

Oltre a essere condotta con spirito pluralista, la valutazione dovrà essere indipendente e basarsi sul principio del contraddittorio, dato che le diverse parti in causa non condividono tutte gli stessi interessi; anzi, in alcuni casi presentano interessi opposti e squilibri sul piano delle informazioni e delle competenze di cui dispongono.

6.6

Sarebbe pertanto impossibile valutare l'efficienza dei SIG sul piano economico e sociale, come pure le loro attività e prestazioni, sulla base di un unico criterio, vale a dire in relazione alle regole di concorrenza, ma occorre invece fondare tale valutazione su tutto un ventaglio di criteri.

6.7

Come evidenziato dal Ciriec e dal CEEP in uno studio condotto nel 2000 (4) su richiesta della Commissione europea, la valutazione ha senso soltanto se effettuata in relazione agli obiettivi e ai compiti assegnati, i quali dipendono da tre fonti di definizione — il consumatore, il cittadino e la collettività — e si articolano in tre componenti: la garanzia dell'esercizio dei diritti fondamentali della persona, la coesione sociale e territoriale, la definizione e attuazione di politiche pubbliche.

6.8

La valutazione deve coprire i tre pilastri della strategia di Lisbona (economico, sociale e ambientale) e al tempo stesso tenere conto delle politiche relative al mercato interno, alla concorrenza, alla tutela dei consumatori e all'occupazione, nonché di ciascuna delle politiche settoriali interessate.

6.9

La valutazione deve quindi basarsi su un insieme di criteri, in particolare:

6.10

Si tratta quindi di apportare elementi di conoscenza e di valutazione delle pratiche effettive e dell'impatto delle azioni sui diversi tipi di utenti, il che consentirebbe di eliminare lo squilibrio strutturale sul piano dell'informazione inerente ai rapporti tra operatori/prestatori, autorità di regolamentazione e consumatori.

7.1

Il sistema di valutazione dovrà fondarsi su relazioni periodiche elaborate a livello nazionale o locale da organismi istituiti appositamente dagli Stati membri in base ai principi illustrati sopra.

7.2

A livello comunitario sarà necessario definire le modalità di scambio, di confronto, di comparazione e di coordinamento. Spetterà quindi all'UE — nel rispetto del principio di sussidiarietà e dei principi sanciti nel protocollo allegato ai Trattati riformati — dare impulso al processo di valutazione indipendente elaborando, tramite il dialogo con i rappresentanti delle parti interessate, un metodo di valutazione armonizzato su scala europea sulla base di indicatori comuni, nonché gli strumenti che ne assicurino il funzionamento.

7.3

Affinché la valutazione risulti utile e pertinente è opportuno istituire un comitato direttivo pluralista, rappresentativo di tutte le parti interessate (autorità pubbliche, parti sociali, operatori, autorità di regolamentazione, destinatari dei servizi — utenti e imprese — e organizzazioni sindacali), che potrebbe, a livello comunitario, essere composto di rappresentanti della Commissione europea, del Parlamento europeo, delle rappresentanze permanenti degli Stati membri presso l'UE, del Comitato delle regioni e del CESE.

7.4

Il comitato direttivo dovrebbe svolgere i seguenti compiti:

7.5

Le relazioni di valutazione potrebbero essere discusse con tutte le parti interessate nell'ambito di un convegno annuale sulle prestazioni dei SIEG — sulla falsariga di quello organizzato da qualche anno a questa parte al CESE sul tema delle industrie di rete — oppure a margine del vertice sociale che precede il Consiglio europeo di primavera.

25.6.2008   

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C 162/46

1.1

Alla vigilia del lancio della «Biblioteca digitale europea» (BDE) (1) nel 2008, il presente parere del Comitato si propone di offrire un ampio sostegno a questo progetto che mira a rendere accessibile on line parte del patrimonio culturale, scientifico e tecnico, contribuendo così al lavoro delle istituzioni europee per la realizzazione di un portale, destinato a un ampio pubblico, che costituirà uno strumento di diffusione della conoscenza organizzata nell'era digitale.

1.2

Il Comitato riconosce gli sforzi unanimemente profusi dalla Commissione e dagli Stati membri e si compiace dell'attività di coordinamento delle istituzioni culturali avviata dalla CENL (Conference of European National Librarians — Conferenza delle biblioteche nazionali europee) allo scopo di creare una fondazione che riunisca tutte le istituzioni disposte a rendere accessibili i loro patrimoni digitalizzati. Esorta le organizzazioni della società civile — a livello europeo, nazionale e regionale — ad associarsi a questo progetto europeo di grande portata per garantire ai cittadini una corretta informazione sull'argomento.

1.3

Il coinvolgimento della società civile nello sviluppo del progetto BDE si rivelerà decisivo per quattro motivi principali — che giustificano l'impegno del Comitato — e cioè:

1.4

Il Comitato riconosce il lavoro già svolto dalla Commissione negli Stati membri — con la partecipazione delle parti interessate — durante le ultime presidenze e approva la recente relazione (2) del Parlamento europeo che illustra con efficace sintesi i progressi fin qui compiuti e le prossime iniziative. Nel presente parere il Comitato ha scelto di mettere in evidenza l'indispensabile contributo della società civile e di incoraggiare tutte le sue componenti a partecipare al lancio della BDE e ai futuri sviluppi del progetto; nel parere il Comitato propone inoltre di dare risalto alle aspettative e alle esigenze degli utenti per conseguire l'obiettivo dell'accesso per un vasto pubblico.

1.4.1

Il Comitato rivolge alle organizzazioni della società civile le seguenti raccomandazioni:

1.4.2

Il Comitato rivolge agli Stati membri e alla Commissione le seguenti raccomandazioni:

1.4.3

Il Comitato esorta gli operatori economici e le istituzioni culturali a:

2.1.1

Nel corso del 2010 un ricco patrimonio culturale europeo proveniente da biblioteche, archivi e musei sarà accessibile on line, permettendo così non solo ai cittadini del continente, ma all'intera popolazione mondiale, di avere accesso a sei milioni di documenti digitalizzati da utilizzare a fini ricreativi, educativi, professionali o scientifici. La realizzazione di questo obiettivo di ordine quantitativo costituirà soltanto la prima fase di un progetto di digitalizzazione su vasta scala.

2.1.2

Questo progetto, denominato provvisoriamente European Digital Library (EDL), solo per comodità viene definito «biblioteca», benché fin dalla pubblicazione della sua comunicazione (5) la Commissione avesse delimitato un campo di applicazione assai più vasto per l'opera di digitalizzazione, invitando tutte le istituzioni a prendervi parte. EDL riguarda infatti tutte le conoscenze di tipo culturale, scientifico e tecnico nonché tutti i tipi di documenti manoscritti, libri, spartiti, mappe, registrazioni audio e audiovisive, riviste, fotografie, ecc.

2.1.3

Sia il Comitato che gli Stati membri — come risulta dalle conclusioni del Consiglio del novembre 2006, adottate all'unanimità — considerano la BDE un progetto trainante, in grado di promuovere la più ampia partecipazione alla società dell'informazione e di contribuire a una migliore comprensione dell'identità europea da parte dei cittadini.

2.1.4

Il secondo e non meno ambizioso obiettivo dichiarato del progetto consiste nel fare della futura BDE, grazie a un portale comune, un punto di accesso multilingue e destinato a ogni tipo di pubblico, perché la biblioteca digitale non si limiti a presentare un interesse per la sola comunità scientifica o artistica. In questa prospettiva, il Comitato invita la Commissione a migliorare la comunicazione rivolta ai cittadini per incoraggiarne la partecipazione al lancio del progetto BDE, in particolare mettendo a loro disposizione una documentazione multilingue. È previsto l'avvio di una campagna di comunicazione nel novembre del 2008 che dovrebbe riguardare tutte le istituzioni europee e i 27 Stati membri.

2.1.5

Questa colossale opera di digitalizzazione, che rappresenterà un momento irripetibile nella storia dell'umanità, implica la necessità di discutere anche i criteri di selezione e di organizzazione dei contenuti e delle conoscenze a livello europeo. Il Comitato ritiene che un dibattito di ampia portata sulle condizioni in cui deve svolgersi il lavoro di digitalizzazione dovrebbe altresì affrontare tutta una serie di questioni — di ordine finanziario, tecnico e giuridico — necessarie per procedere lungo il cammino della società della conoscenza per tutti, e cioè:

2.2.1

Fino ad oggi il dibattito sul progetto è rimasto confinato tra gli specialisti, a riprova della forte mobilitazione delle parti interessate (istituzioni culturali, autori, editori, librai, ecc.) e della loro effettiva partecipazione ai lavori del gruppo ad alto livello istituito dalla Commissione. Alla consultazione on line lanciata dalla Commissione nel 2005 per accompagnare la comunicazione i2010 — Le biblioteche digitali  (9) la percentuale di risposte dei singoli cittadini non ha superato il 7 %, mentre quella del mondo accademico si è attestata al 14 %. Il modesto tasso di partecipazione del grande pubblico non deve sorprendere se si tiene conto, da un lato, che il dibattito sulla BDE ha assunto inaspettatamente rilievo alla fine del 2004, dopo l'annuncio da parte di Google di una massiccia opera di digitalizzazione e, dall'altro, che il questionario della Commissione era rivolto ai gruppi di interesse economico su cui tale digitalizzazione ha effettivamente un impatto.

2.2.2

La diffusione sempre più ampia dell'accesso gratuito all'informazione su Internet — che nasconde tuttavia ingenti investimenti pubblicitari — contribuisce a ingenerare confusione nell'opinione pubblica circa l'offerta di qualsiasi tipo di biblioteca digitale. Spetta quindi soprattutto alla società civile partecipare a campagne informative ed educative — destinate in particolare ai giovani — sul valore della creazione intellettuale e artistica e sulla necessità di tutelarla.

2.2.3

Il Comitato invita la Commissione e gli Stati membri ad adottare tutte le iniziative utili per garantire un maggiore coinvolgimento della società civile nelle prossime fasi dell'opera di digitalizzazione del patrimonio culturale. La partecipazione delle organizzazioni della società civile sarà determinante per le seguenti quattro attività fondamentali: definire criteri comuni di selezione dei contenuti; offrire un sostegno alle esigenze di finanziamento; incoraggiare tutte le parti interessate all'innovazione; infine, promuovere l'integrazione di tutti i cittadini nella società dell'informazione.

2.2.4

Il Comitato raccomanda a tal fine l'apertura già dal marzo del 2008 — al momento del lancio del prototipo — di uno spazio pubblico destinato a offrire opportunità di intervento alle strutture associative, educative, culturali, familiari e socioprofessionali rappresentative dei futuri utenti. Questi interventi della società civile si riveleranno utili nel corso dei diversi stadi del progetto, a partire dal vero e proprio avvio nel novembre del 2008 e nelle successive fasi di sviluppo.

2.2.5

Il dibattito dovrebbe servire a completare il calendario indicativo (per il periodo 2007-2010) accluso all'allegato delle conclusioni del Consiglio e anche a prorogare tale agenda, in modo da garantire l'ulteriore sviluppo della digitalizzazione e un arricchimento degli usi. Il Comitato accoglie con interesse l'invito ad instaurare relazioni con la Piattaforma della società civile per il dialogo interculturale, un movimento di partecipazione civica costituito intorno alla tematica delle biblioteche digitali.

2.2.6

Dopo il 2008 — Anno europeo del dialogo interculturale — il dibattito potrebbe quindi proseguire e dar luogo a una nuova consultazione, da organizzare nel corso del 2009, che dovrebbe consentire alla società civile di prendere parte alle decisioni sulle successive fasi — più a lungo termine — del progetto, tenendo conto dell'agenda europea per la cultura in un mondo in via di globalizzazione (10).

2.3.1

Il Comitato appoggia la proposta contenuta nella relazione del Parlamento europeo (11) di istituire un comitato di direzione della BDE, composto delle istituzioni culturali impegnate nel progetto EDL e incaricato di garantire il buon proseguimento del progetto stesso e di coordinare i programmi nazionali di digitalizzazione. Un dialogo proficuo dovrebbe essere avviato tra questo comitato di direzione, le organizzazioni di rappresentanza degli utenti e, in particolare, il Comitato.

2.3.2

Il Comitato riconosce il fondamentale ruolo trainante della CENL, che deriva dallo standard normativo internazionale di codificazione (scheda bibliografica) utilizzato da questo organismo e dal vantaggio acquisito grazie al lavoro di digitalizzazione del materiale scritto. Esorta pertanto le altre istituzioni culturali degli Stati membri, a livello regionale o nazionale o a livello comunitario, a confluire nel coordinamento di EDL per i fondi documentali degli archivi, dei musei nazionali e delle mediateche, in particolare nel quadro della fondazione creata nel novembre del 2007.

2.3.3

Per quanto riguarda questo aspetto fondamentale del progetto, il Comitato appoggia l'effettiva applicazione della direttiva 2001/29/CE che garantisce la protezione del diritto d'autore e dei diritti connessi nella società dell'informazione, segnatamente in materia di riproduzione e distribuzione delle opere. Tuttavia oggi, in piena era digitale, la direttiva rivela una serie di carenze per quanto riguarda il trattamento delle opere orfane, le modalità della conservazione digitale, lo status delle opere originariamente concepite per Internet (cosiddette digital born), e non apporta soluzioni nel caso delle opere fuori stampa non riedite.

2.3.4

La direttiva prevede delle eccezioni — facoltative e, quindi, attuate in modo diverso a seconda degli Stati membri — per gli atti di riproduzione specifici effettuati da biblioteche accessibili al pubblico, istituti di istruzione, musei o archivi, nonché quando si tratti di un utilizzo a beneficio delle persone con disabilità.

2.3.5

Oltre a questo aspetto giuridico, il Comitato riconosce che alla complessità del progetto contribuiscono anche altre difficoltà sotto il profilo tecnico. Accoglie quindi con particolare favore il lavoro che la Commissione svolge già da alcuni anni per risolvere tali problemi e appoggia le iniziative adottate nell'ambito del Settimo programma quadro di ricerca e sviluppo e del programma eContentplus, soprattutto nel campo delle ricerche sull'interoperabilità e i centri di competenza per la digitalizzazione. L'interoperabilità e il multilinguismo — ossia i meccanismi grazie ai quali i contenuti di musei, biblioteche e archivi diventeranno accessibili su un sito comune — sono tra i principali fattori di successo del progetto BDE.

2.3.6

Le organizzazioni della società civile a livello nazionale e regionale, in particolare i consigli economici e sociali nazionali, sono invitati a dare il loro sostegno nei rispettivi Stati membri alla realizzazione degli investimenti necessari per la digitalizzazione, al fine di ottenere una massa critica di contenuti e garantirne la diversità. Il Comitato raccomanda altresì agli Stati membri il ricorso ai finanziamenti erogati dai fondi strutturali: il caso della Lituania rappresenta un esempio conclusivo in tal senso.

3.1.1

Il Comitato ritiene importante che lo straordinario lavoro di digitalizzazione diventi anche un potente fattore di coesione sociale e territoriale (13) e raccomanda in particolare di tener conto delle aspettative di tutte le fasce di età nell'offerta di contenuti digitalizzati e nelle sue modalità d'accesso, allo scopo di agevolare i contatti e la trasmissione delle informazioni. È raro che, superata l'adolescenza, i non lettori si trasformino in lettori: la possibilità per un vasto pubblico di accedere alla biblioteca digitale costituisce un vantaggio proprio per i non lettori e i lettori occasionali, oltre che una sfida per la società della conoscenza.

3.1.2

Per quel che riguarda il concetto di apprendimento permanente (14), la digitalizzazione delle opere culturali — con particolare riguardo all'informazione scientifica (15) — presenta un notevole potenziale nel campo dell'accesso alla conoscenza. Un simile obiettivo comporta, tra l'altro, un adeguamento della formazione iniziale e permanente dei docenti (16) a questa nuova realtà per poter far fronte alle mutate condizioni della trasmissione del sapere.

3.1.3

Le ricadute previste di questo dispositivo rendono necessarie delle ricerche sulle aspettative e le pratiche degli utenti. Nella fase attuale vengono considerati prioritari i contenuti scritti (manoscritti, libri, riviste e manuali), per i quali sono state individuate tre modalità di utilizzo principali: ricerca full-text, consultazione on line e lettura off-line (biblioteca virtuale personale). Si dovrebbero sperimentare nuovi usi, ad esempio gli strumenti collaborativi, le piattaforme per annotazioni e l'inserimento di link ipertestuali di contenuto, senza escludere contributi multimediali (audiovisivi, animazione): si tratta di nuove funzionalità che rappresentano strumenti utili non solo alla diffusione di idee, ma prima di tutto allo sviluppo di una riflessione.

3.1.4

Per quanto riguarda i contenuti non scritti, dal 2007 il portale Michael (repertorio multilingue del patrimonio culturale europeo) consente l'accesso al portale di diverse collezioni digitalizzate — provenienti da musei, biblioteche e archivi di tutta Europa — messe a disposizione, complete di descrizione, da una serie di istituzioni culturali locali, regionali e nazionali. L'iniziativa, che in origine interessava il Regno Unito, la Francia e l'Italia, sarà estesa ad altri 15 Stati membri, offrendo così nuovi servizi nel settore del turismo culturale. Il portale, denominato Michael Culture, è gestito dalla fondazione che dal novembre 2007 riunisce e coordina l'attività delle istituzioni culturali partecipanti al progetto.

3.1.5

Il Comitato raccomanda la creazione di un «osservatorio degli usi» per studiare l'intera gamma di possibilità e di pratiche: l'interesse della BDE, infatti, risiede tanto nella ricchezza di contenuti offerti quanto nella diffusione di nuove pratiche di scambio intellettuale e nell'apertura a tematiche di ricerca. Il Comitato desidera partecipare all'attività del gruppo di lavoro «Utenti» di EDL.

3.2.1

Conformemente alla dichiarazione ministeriale di Riga del giugno 2006 sulle nuove tecnologie in una società inclusiva, è opportuno che il progetto BDE non contribuisca ad aumentare il divario tra la pratica corrente di Internet e l'uso di questo strumento da parte di anziani, persone con disabilità e altri gruppi vulnerabili: in due recenti pareri esplorativi il Comitato ha definito le iniziative in grado di garantire a tali gruppi l'e-accessibilità, tra l'altro mediante il ricorso al Fondo sociale europeo.

3.2.2

La digitalizzazione e l'accessibilità on line di documenti provenienti da biblioteche, archivi e musei di tutta Europa costituiscono strumenti di inclusione insostituibili per le persone con disabilità, il cui accesso può tuttavia essere reso difficoltoso da una progettazione del sito troppo complicata, da un formato non adatto o da inadeguate misure di protezione.

3.2.3

La direttiva 2001/29/CE prevede espressamente la possibilità di eccezioni al principio della protezione del diritto d'autore quando si tratti di un utilizzo a beneficio delle persone con disabilità (disabili visivi e ipovedenti, disabili motori, disabili mentali).

3.2.4

È di fondamentale importanza che il portale Internet della BDE e i portali nazionali associati al progetto siano concepiti fin dall'inizio in modo da risultare accessibili — mediante tecnologie specifiche — alle persone con disabilità e da permettere loro di fruire del patrimonio culturale contenutovi.

3.2.5

Sebbene i dispositivi di protezione tecnologica contro la pirateria si rivelino spesso inefficaci di fronte a utenti esperti, è altrettanto vero che costituiscono dei limiti per l'utente medio. Il Comitato raccomanda perciò che nel concepire le misure di protezione tecnologica si tenga conto in partenza dei problemi di accessibilità e interoperabilità, affinché i dispositivi di lettura utilizzati dalle persone con disabilità (ad esempio, i sintetizzatori vocali) siano in grado di leggere i testi in formato digitale.

3.3.1

Il portale sarà disponibile a partire dall'autunno del 2008 e conterrà due milioni di opere, fotografie e mappe, non soggette al diritto d'autore e, quindi, accessibili e scaricabili gratuitamente, il che rappresenta un contributo insostituibile soprattutto nel caso di documenti rari, preziosi o altrimenti irreperibili. Tuttavia, il sito non potrà limitarsi, a termine, ad offrire l'accesso al solo patrimonio di questi documenti non di attualità.

3.3.2

Il portale BDE è infatti destinato, fin dall'avvio del progetto, a proporre agli utenti — oltre ai documenti non soggetti al diritto d'autore o appartenenti al patrimonio culturale — anche documenti contemporanei o di epoca recente ancora protetti dal diritto d'autore.

3.3.3

La Commissione ha costituito un gruppo di esperti ad alto livello (composto di rappresentanti degli editori, delle biblioteche nazionali, di professionisti del settore audiovisivo e degli archivi) incaricato della ricerca di soluzioni al problema dell'accesso alle opere più recenti. Nell'aprile del 2007 questo comitato di esperti — al quale era affidato il compito di rimediare al «buco nero dei secoli XX e XXI» (18) rappresentato dalle opere tutelate dal diritto d'autore — ha formulato delle proposte per agevolare l'accesso alle opere orfane e fuori stampa e per promuovere la conservazione digitale.

3.3.4

Conseguire l'obiettivo di una digitalizzazione di massa accessibile al grande pubblico implica la concezione di un nuovo modello economico che garantisca una ripartizione equa dei profitti tra autori, editori e fornitori di servizi. Gli utenti di Internet possono legittimamente sperare di avere accesso a un'offerta di servizi a pagamento a tariffe ragionevoli. Il Comitato invita gli operatori economici del circuito editoriale a cercare di pervenire concretamente a soluzioni condivise (19). Spetta a editori, autori e librai, nel rispetto delle posizioni di tutte le parti in causa, proporre ai consumatori un'offerta interessante, allo scopo di incentivare questo nuovo mercato e di evitare i rischi di pirateria e contraffazione.

3.3.5

Secondo le proposte formulate da tali categorie, nel caso di opere tutelate dal diritto d'autore — e a condizione che vi sia l'accordo dei titolari dei diritti — all'utente dovrebbe essere offerta la possibilità di accedere a brevi stralci dell'opera sul portale, oppure di sfogliarla virtualmente grazie a siti web specializzati. Per quanti desiderino accedere all'intero documento protetto da copyright, il portale rimanderebbe gli utenti a siti di operatori privati — compresa la rete delle librerie tradizionali — dove potrebbe scegliere tra diverse opzioni, a un prezzo ragionevole e nel rispetto del compenso che spetta ai titolari dei diritti d'autore. Il comitato degli esperti ad alto livello invita i titolari dei diritti ad aderire a queste nuove formule.

3.3.6

Per incentivare questa offerta a pagamento a prezzi ragionevoli, è importante che gli Stati membri estendano la facoltà di applicare un'aliquota ridotta dell'IVA sui libri e altre pubblicazioni anche alle pubblicazioni in formato elettronico.

3.3.7

Nell'intento di promuovere licenze più «permissive» che permettano di incrementare i contenuti contemporanei disponibili, un recente parere del Comitato (20) raccomanda di accordare una protezione adeguata, a livello comunitario, agli autori/creativi che scelgono di tutelarsi con una di queste licenze flessibili. Questi ultimi, infatti, pur permettendo l'accesso gratuito alle loro opere, devono comunque poter beneficiare di garanzie circa i loro diritti morali ed essere tutelati contro eventuali abusi commerciali.

3.3.8

Il Comitato raccomanda alla Commissione di prendere l'iniziativa di concepire nuovi tipi di licenze che consentano di tutelare con modalità distinte i diritti d'autore per la diffusione di un'opera in formato digitale da quelli percepiti per la pubblicazione su supporto cartaceo.

3.3.9

Nel 2007 la Commissione ha commissionato uno studio comparativo approfondito (21) sul recepimento nei diritti interni degli Stati membri della direttiva sui diritti d'autore e i diritti connessi (22). Il Comitato valuterà con la massima attenzione le conclusioni cui è giunto lo studio con l'obiettivo di conseguire una maggiore armonizzazione delle disposizioni a livello comunitario.

3.4.1

In questo inizio del XXI secolo, di fronte alla valanga di informazioni — prive di riferimenti espliciti e difficilmente verificabili — disponibili su Internet, il punto di forza del progetto europeo risiede nella selezione dei contenuti al fine di garantirne l'obiettività e la pluralità, come pure nell'organizzazione e classificazione delle conoscenze e nella standardizzazione dei formati quali strumenti per conservare la leggibilità di tali informazioni. La capacità di garantire risposte pertinenti, calibrate e di qualità alle questioni e alle ricerche degli utenti dipende dall'evoluzione dei motori di ricerca e, in interazione con questo fattore, da un migliore coordinamento delle conoscenze digitalizzate su scala europea.

3.4.2

In materia di accesso a raccolte organizzate il Comitato sottolinea l'interesse della sperimentazione del prototipo lanciato nel marzo del 2007 che nasce dalla collaborazione tra le biblioteche nazionali di Francia, Ungheria e Portogallo. Questa biblioteca europea on line, i cui contenuti sono convalidati da esperti, rappresenta la base di un corpus europeo digitalizzato e un contributo alla prossima fase della BDE. Occorre aggiungere che si tratta di un sistema aperto a tutti i motori di ricerca. Il prototipo dovrebbe facilitare le ricerche grazie a questionari standard per la formulazione di domande mirate da parte degli utenti di Internet.

3.5.1

Il Comitato sottolinea il metodo senza precedenti che consiste nel creare su Internet una biblioteca multilingue (23) quale strumento fondamentale per preservare e valorizzare la diversità culturale. L'Europa — con il suo straordinario patrimonio culturale e la sua notevole produzione di contenuti — deve avere un ruolo determinante nel progetto di digitalizzazione delle conoscenze su scala mondiale, nel rispetto della convenzione dell'Unesco sulla protezione e la promozione della diversità culturale. Grazie alla diffusione a livello mondiale delle lingue europee, l'accessibilità sarà utile tanto ai cittadini europei quanto a quelli di altri paesi che intendano attingere al patrimonio culturale universale e ritrovare le radici europee della propria cultura.

3.5.2

Il Comitato raccomanda che, nella fase di sviluppo del progetto BDE successiva al 2010, ciascuno Stato membro metta a disposizione una «antologia» plurilingue delle opere maggiori della sua letteratura, allo scopo di partecipare alla diffusione di un'identità culturale europea e di soddisfare le esigenze di diversità culturale.

4.1

Il Comitato raccomanda di rafforzare il ruolo delle biblioteche pubbliche in quanto istituzioni che garantiscono un accesso locale in un sistema globalizzato. La circolazione dei beni culturali ha ormai assunto una dimensione mondiale e multimodale, utile se il pubblico dispone degli strumenti materiali per avere accesso a un'offerta così vasta, e istituzioni culturali a livello locale come le biblioteche pubbliche continuano a garantire pari opportunità di accesso a tutti i cittadini. È quindi necessario, in una prospettiva di inclusione sociale, preservare la funzione delle biblioteche pubbliche nel settore dell'offerta di contenuti in formato elettronico.

4.2

Nel circuito che dall'autore arriva al lettore per il tramite del libraio, le biblioteche di prestito e le mediateche hanno dimostrato la loro utilità nel trasmettere le conoscenze organizzate e nel promuovere l'accesso del grande pubblico alla produzione culturale: nella loro qualità di istituzioni culturali locali, esse devono continuare a svolgere tale compito anche per quanto riguarda i contenuti in formato elettronico. È quindi opportuno incoraggiare la stipula di contratti o la concessione di licenze di tipo specifico al fine di favorire in modo equilibrato tali istituzioni e la realizzazione dei loro obiettivi di divulgazione (24).

4.3

È essenziale che la digitalizzazione delle opere di pubblico dominio delle istituzioni culturali nazionali avvenga in consultazione con le biblioteche attive a livello locale e i centri di archivio. Gli utenti delle biblioteche di prestito formano un vasto pubblico di non specialisti, le cui aspettative vanno prese in considerazione nel selezionare i contenuti non protetti dal diritto d'autore, tenendo quindi conto di tutti i tipi di pubblico.

4.4.1

Le biblioteche di prestito acquistano supporti materiali di vario tipo (libri, CD, spartiti, manuali per l'apprendimento delle lingue ecc.) e li mettono a disposizione degli utenti per un tempo limitato, gratis o in cambio di una modica somma, permettendo loro l'accesso a questi prodotti senza che essi debbano tenere sistematicamente conto di considerazioni di ordine economico. È necessario elaborare un nuovo modello economico per i contenuti in formato elettronico che sia in grado di soddisfare le esigenze degli utenti di biblioteche e mediateche e di adattarsi in funzione delle loro pratiche. Poiché le biblioteche di prestito sono, del resto, tra i principali acquirenti di contenuti contemporanei e si mantengono continuamente aggiornate sul mondo dell'informazione e delle produzioni culturali e tecnologiche, è indispensabile che vengano coinvolte nella definizione di questo nuovo modello economico.

4.4.2

La crescente diffusione dei contenuti in formato elettronico, in particolare di quelli digitalizzati, non deve impedire alle biblioteche di prestito di mantenere la loro funzione educativa. Occorre quindi che i modelli economici e tecnici di circolazione dei contenuti digitalizzati tengano presente il ruolo e i compiti di questo tipo di istituzioni culturali, consentendo loro di continuare a svolgerli sia per il tramite di circuiti chiusi (intranet) che nell'ambito del servizio prestiti riservato agli utenti regolarmente iscritti.

4.5.1

Grazie ai circuiti chiusi (intranet), le biblioteche di prestito dovrebbero essere in grado di offrire agli utenti condizioni di accesso in loco ai contenuti in formato elettronico paragonabili a quelle esistenti per i contenuti su supporto materiale: computer, stampanti, software, connessione ad alta velocità, informazione e assistenza. È ormai indispensabile tener conto dei contenuti in formato elettronico tanto nel decidere le azioni di formazione — iniziale e permanente — del personale delle biblioteche quanto nell'organizzarne il lavoro.

4.6.1

In assenza di informazioni e di formazione, troppo spesso il grande pubblico tende a considerare il PC — sempre più diffuso nelle famiglie — come un semplice strumento multimediale per il tempo libero, ignorando quindi le enormi risorse di tipo culturale, educativo, pedagogico e informativo disponibili su Internet. Le biblioteche di prestito devono assumersi il compito di organizzare manifestazioni e di offrire un'assistenza attiva per familiarizzare il pubblico con i contenuti in formato elettronico, proprio come già fanno con iniziative per tutte le fasce di età destinate ad avvicinare al libro e alla lettura.

25.6.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 162/52

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) risponde volentieri alla richiesta del vicepresidente della Commissione e commissario ai trasporti Jacques BARROT, di elaborare un parere sul tema Mix energetico nel trasporto, sostenendo con convinzione l'esigenza di sviluppare un costante dialogo tra la Commissione e il Comitato, in rappresentanza della società civile organizzata.

1.2

Il CESE condivide le conclusioni del Consiglio di primavera che ha individuato le seguenti priorità:

1.3

Le politiche di orientamento del mix energetico più appropriato dovranno pertanto ispirarsi a queste priorità, come peraltro la Commissione aveva già messo in pratica con la comunicazione sugli obiettivi in materia di uso di combustibili per il periodo 2001-2020.

1.4

Il CESE, pur considerando che ancora per molti anni il petrolio sarà il principale carburante per il trasporto, e che il gas naturale, anch'esso risorsa non rinnovabile, potrà affiancare e sostituire parzialmente i derivati dal petrolio, ritiene indispensabile una decisa accelerazione del finanziamento alla ricerca sulla produzione e sull'utilizzo dell'idrogeno e sugli agrocarburanti di seconda generazione; plaude a questo proposito all'iniziativa della Commissione che ha deciso il 9 ottobre 2007 di finanziare un'iniziativa tecnologica congiunta del valore di 1 miliardo di euro per il periodo 2007-2013 e si associa alle richieste provenienti dal mondo delle imprese e della ricerca, attive nel settore dello sviluppo dell'utilizzo dell'idrogeno, affinché il Consiglio e il Parlamento europeo (PE) accelerino il processo di approvazione della proposta.

1.5

La crescente preoccupazione dell'opinione pubblica per i cambiamenti climatici, i rischi derivanti dall'innalzamento della temperatura media del pianeta che, senza interventi particolari, potrebbe arrivare ad incrementarsi tra i 2°C e i 6,3°C, inducono a rafforzare tutti gli strumenti idonei per contrastare gli effetti negativi del rilascio di gas ad effetto serra nell'atmosfera. Il CESE apprezza l'operato dell'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) e il suo importante contributo nella diffusione di dati per l'andamento della lotta all'inquinamento atmosferico.

1.6

Il CESE condivide le conclusioni del Consiglio Ambiente del 28 giugno 2007 e sostiene la proposta di revisione da parte della Commissione del VI programma d'azione ambientale con le priorità individuate:

1.7

In tutti i settori del trasporto sono allo studio soluzioni idonee a raggiungere questi obiettivi e le principali agenzie europee stanno orientando i loro sforzi per ottenere risultati concreti entro pochi anni. La scelta di sottomettere il trasporto aereo, che contribuisce in misura crescente alla produzione di gas ad effetto serra, al sistema dei certificati di emissione, consentirà di accelerare lo sviluppo di nuovi carburanti. Già alcune compagnie stanno verificando la possibilità di usare agrocarburanti, mentre allo stato i risultati ottenuti con l'idrogeno sono ancora molto parziali, e l'alternativa costituita dall'idrogeno deve fare ancora molta strada. I grandi motori marini sono più facilmente convertibili verso i carburanti promiscui con un contenuto di carbonio inferiore mentre, per quanto riguarda il trasporto ferroviario, la combinazione elettricità/sviluppo delle fonti rinnovabili può certamente incrementare la già ottima performance ambientale delle ferrovie.

1.8

Il miglior carburante è quello risparmiato. Secondo il CESE, l'opzione su cui puntare decisamente per la scelta del mix energetico più idoneo, e quella che dovrebbe sempre più assumere il rango di politica comunitaria, deve tener conto di tutti questi fattori, con una chiara priorità per la salute e il benessere dei cittadini europei e del pianeta. Politiche fiscali, incentivi, raccomandazioni o regolamenti dovranno sempre tenere in considerazione questa priorità, favorendo la scelta ecologicamente più compatibile ed economicamente più sostenibile. Occorre risparmiare a beneficio del trasporto collettivo, dei mezzi di trasporto alternativi, di una scelta di politica economica e sociale che aumenti la mobilità degli individui diminuendo quella non necessaria delle merci.

1.9

Il CESE è convinto che il futuro del trasporto dovrà basarsi su una progressiva decarbonatazione dei carburanti, e giungere all'emissione zero. La produzione di H2 mediante energia rinnovabile, come la biomassa, la fotolisi, la solare termodinamica o fotovoltaica, l'eolica o l'idroelettrica è l'unica opzione che non è un'autoillusione ecologica, in quanto l'idrogeno come elemento di stoccaggio energetico permette di rendere sincrone l'offerta energetica che è periodica per sua natura (notte/giorno, annualità, ecc.) e la domanda energetica variabile e disaccoppiata.

1.10

Lo sviluppo delle tecnologie della combustione e della trazione ha consentito la rapida diffusione delle automobili alimentate da sistemi ibridi. Ai fini del contenimento delle emissioni, la soluzione più idonea appare la trazione integralmente elettrica, sviluppando la produzione di elettricità da rinnovabili, oppure l'utilizzo ibrido, almeno fino a che ce ne sarà una notevole disponibilità, di gas naturale ed idrogeno. Un'altra possibilità intermedia è l'utilizzo della miscela idrogeno/metano, con basse percentuali di idrogeno. Questo metodo rappresenta un primo passo verso l'utilizzo dell'idrogeno per la mobilità.

1.11

L'utilizzo dell'idrogeno come vettore energetico adatto per il trasporto, pur con i limiti evidenziati allo stato, rappresenta la sfida per il futuro: la possibilità di vedere circolare auto che utilizzano parzialmente o integralmente l'idrogeno può diventare una realtà in un tempo relativamente breve, purché la ricerca continui ad essere sostenuta dalle autorità nazionali ed europee. Incoraggianti a questo proposito appaiono le risultanze del progetto CUTE (Clean Urban Transport for Europe — Trasporti urbani puliti per l'Europa).

1.12

Il CESE, come già proposto nel parere sul tema dell'efficienza energetica, ritiene che sarebbe utilissimo avere a disposizione un portale web ove le ricerche svolte nell'ambito accademico e le sperimentazioni che vengono realizzate a livello nazionale, nelle regioni e nelle città, possano essere fatte conoscere ad un pubblico più vasto ed in particolare agli amministratori locali. Il CESE ritiene che per ottenere un mix energetico ottimale sia necessario un adeguato mix nel trasporto, incrementando l'efficienza degli idrocarburi e la definizione di priorità nel trasporto. In attesa di poter contare su una produzione efficiente di idrogeno, è indifferibile l'utilizzo dell'elettricità, prodotta da energie rinnovabili. La sfida nel trasporto, in tempi brevi e ove possibile, è di utilizzare sempre più elettricità, prodotta da energie pulite e rinnovabili.

1.13

Il CESE sottolinea l'importanza della sensibilizzazione e del coinvolgimento della società civile che, attraverso i suoi comportamenti, contribuisce a realizzare gli obiettivi di riduzione dei consumi, di sostegno alla ricerca e a un'innovazione orientata verso carburanti puliti e sostenibili. Tali scelte devono essere incorporate nelle politiche europee e nazionali, sottolineando il valore aggiunto della capacità di collaborazione e di coesione degli Stati membri. Ciò comporta la difesa di valori comuni e di un modello sociale europeo attento alla salvaguardia dei beni ambientali, alla salute e alla sicurezza dei suoi cittadini e di chi vive e lavora nell'Unione, e preoccupato delle condizioni di vita dell'intera umanità.

2.1

Il vicepresidente della Commissione e commissario ai trasporti Jacques BARROT ha chiesto al CESE di elaborare un parere sul tema Mix energetico nel trasporto.

2.2

Il Comitato condivide le preoccupazioni del commissario ai trasporti sull'approvvigionamento di carburanti e la necessità di anticipare le analisi e gli studi sulle possibili soluzioni per quanto riguarda sia l'evoluzione della politica dei trasporti sia la necessità di provvedere ai relativi carburanti.

2.3

Le scelte sull'efficienza energetica e le sfide contestuali poste all'Unione dal pieno rispetto degli obiettivi del protocollo di Kyoto, dall'emergenza del cambiamento climatico, dalla riduzione della dipendenza dai paesi terzi nell'approvvigionamento energetico, dalle scelte effettuate con l'Agenda di Lisbona e dal conseguimento degli obiettivi del Libro bianco sui trasporti e per lo sviluppo della co-modalità fanno assumere a questo tema una rilevanza centrale nella strategia dell'Unione in materia di energia.

2.4

Già nel 2001 la Commissione ha indicato la necessità di affrontare il tema del mix dei carburanti con la comunicazione sugli obiettivi in materia di uso di combustibili per il periodo 2001-2020, individuando alcuni obiettivi per carburanti diversi dal petrolio, e valutando possibile e compatibile il seguente scenario:

2.5

Il CESE sostenne questa comunicazione e in un suo parere di iniziativa (1) identificò nello sviluppo del gas naturale (2), nella ricerca sugli agrocarburanti e nel miglioramento della resa energetica dei carburanti in commercio la strada su cui puntare per diversificare l'approvvigionamento e ridurre contestualmente le emissioni ad effetto serra.

3.1

Un numero sempre crescente di scienziati concorda ormai sul fatto che il clima risente in modo diretto delle emissioni dei gas ad effetto serra. La temperatura media nel corso del XX secolo è aumentata di circa 1°C e, sulla base degli attuali modelli climatici che riflettono a loro volta le tendenze delle emissioni mondiali di gas a effetto serra, si stanno ipotizzando scenari secondo i quali la temperatura media su scala globale potrebbe crescere tra i 2°C e i 6,3°C, con effetti devastanti sul tempo, sul livello del mare, sulle produzioni agricole e su altre attività economiche.

3.2

Il Consiglio Ambiente, tenutosi a Lussemburgo lo scorso 28 giugno 2007, conferma la validità del VI programma d'azione ambientale e della revisione di medio termine proposta dalla Commissione, sottolineando le quattro priorità ivi contenute: affrontare il cambiamento climatico, fermare la perdita di biodiversità, ridurre l'impatto negativo dell'inquinamento sulla salute, e promuovere l'uso sostenibile delle risorse naturali e la gestione sostenibile dei rifiuti.

3.3

Il Consiglio Ambiente conferma la strategia dell'integrazione tra politiche ambientali ed energetiche e richiama la necessità di aprire un negoziato per un accordo globale che si proietti oltre il 2012, da terminare entro il 2009. La conferenza ONU sui cambiamenti climatici di Bali è, secondo una dichiarazione del Presidente del Consiglio europeo José Socrates rilasciata a New York nel corso della riunione di alto livello del 27 settembre scorso, «il forum appropriato per negoziare azioni future. In questo contesto il summit di Bali (3) sarà una pietra miliare dove ci aspettiamo che la comunità internazionale lanci un percorso ambizioso per negoziare un accordo globale sui cambiamenti climatici». La presenza degli Stati Uniti, che hanno sciolto la riserva sulla loro partecipazione solo a metà ottobre, e il loro voto favorevole alla risoluzione finale, hanno rafforzato in modo significativo le decisioni che sono state adottate, considerando il peso dell'economia statunitense e della sua responsabilità nella immissione di gas a effetto serra nell'atmosfera.

3.4

Il Consiglio Ambiente sottolinea l'importanza che i costi ambientali siano internalizzati, congiuntamente con quelli dei consumi energetici, per poter affrontare politiche sostenibili di lungo termine. Altrettanto importante è intensificare il ricorso a strumenti di mercato nella politica ambientale, quali imposte, tasse o certificati di emissione, per contribuire al miglioramento dell'ambiente. L'eco-innovazione dovrebbe essere integrata rapidamente e su larga scala nella revisione dell'impatto di tutte le politiche europee rilevanti e si dovrebbe rendere più diffuso ed effettivo l'uso di strumenti economici, in particolare in relazione al consumo di carburante ed energia.

3.5

La Commissione, lo scorso 29 giugno 2007, ha presentato il Libro verde sull'emergenza ambientale. Nel corso della presentazione, il commissario UE all'ambiente Stavros DIMAS ha proposto azioni concrete immediate per adattarsi ai cambiamenti già in atto: innalzamento delle temperature, inondazioni e piogge torrenziali al Nord, siccità e caldo afoso al Sud, ecosistemi a rischio, nuove malattie — sono solo alcuni dei problemi descritti nel testo.

3.6

«Adeguarsi o scomparire: è questo il destino di alcuni settori in Europa», ha affermato DIMAS. «L'agricoltura, il turismo, l'energia subiranno danni devastanti ed è necessario agire adesso per ridurre i costi economici, sociali e umani che si avranno in futuro».

3.7

Il documento suggerisce alcune soluzioni concrete: ridurre lo spreco di acqua, costruire argini e barriere contro il rischio di inondazioni, trovare nuove tecniche per salvaguardare i raccolti, proteggere le fasce di popolazione più colpite dal nuovo clima, e adottare misure per salvare la biodiversità. Ridurre le emissioni di CO2 resta, comunque, l'obiettivo principale per tutti i paesi dell'UE.

4.1

Il Consiglio europeo di primavera del 2007 ha preso in esame i temi dell'energia e del clima proponendo «una politica climatica ed energetica integrata», definendola una priorità assoluta e sottolineando «l'obiettivo strategico di limitare l'aumento della temperatura media globale ad un massimo di 2°C rispetto ai livelli preindustriali».

4.2

La politica energetica per l'Europa (PEE), delinea chiaramente una strategia su tre assi: