9.11.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 273/1

9.11.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 273/2

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1.

La Commissione ha presentato nel maggio 2005 una prima proposta di modifica dell'attuale regolamento finanziario. A seguito di consultazioni interistituzionali, ha ora deciso di presentare una proposta modificata che tiene conto, tra l'altro, dei seguenti elementi:

2.

La Corte ritiene che le modifiche introdotte potranno migliorare, in generale, l'ambiente complessivo per il controllo finanziario. Si rendono tuttavia necessari ulteriori chiarimenti e permangono talune incoerenze, in particolare:

Tali aspetti sono trattati nei paragrafi che seguono.

3.

Anche se la Corte accoglie favorevolmente l'introduzione dei nuovi principi di bilancio sul controllo interno efficace ed efficiente (8) e della proporzionalità (9) e la definizione del concetto di trasparenza (10), alcune delle modifiche introdotte hanno l'effetto di ridurre il controllo dell'autorità di bilancio sulla gestione di bilancio. Permangono in particolare, come indicato nel precedente parere della Corte (11), alcune eccezioni. Sono inoltre state introdotte nuove eccezioni, quali la possibilità prevista all'articolo 158 della proposta di procedere a storni di risorse di bilancio da titolo a titolo senza alcun limite per spese di assistenza tecnica nel settore dei Fondi strutturali.

4.

D'altra parte, le proposte offrono alle altre istituzioni diverse dalla Commissione poche possibilità di semplificare le procedure di bilancio per modifiche giustificate al bilancio, privandole così della necessaria flessibilità per quel che riguarda la gestione del personale.

5.

La Corte accoglie con favore il nuovo principio di bilancio del controllo interno efficace ed efficiente introdotto nell'articolo 30 bis della proposta, ma ritiene che sia necessaria un'ulteriore definizione di tale principio per garantirne un'efficace attuazione conforme ai principi proposti nel parere della Corte n. 2/2004 sul modello di audit unico («single audit») (e alla proposta concernente un quadro di controllo interno comunitario). In particolare:

6.

Non è stato chiarito, complessivamente, quale sia il ruolo della Commissione nel contesto di un quadro di controllo interno integrato. Tuttavia, il successo di tale concetto dipende in maniera critica dalla centralità del ruolo della Commissione nella definizione, nel monitoraggio e nella supervisione di tale quadro. A tale riguardo, va rilevato che il ruolo di supervisione della Commissione è previsto solamente laddove essa delega la responsabilità della gestione, quando esegue il bilancio mediante gestione centralizzata o centralizzata indiretta e in caso di gestione decentrata (cfr. articoli 54 e 56 della proposta).

7.

Le modifiche proposte mirano a meglio codificare e sistematizzare gli obblighi derivanti dalle diverse modalità di esecuzione e, come tali, sono accolte favorevolmente dalla Corte.

8.

Tuttavia la Commissione, quando dà esecuzione al bilancio mediante gestione centralizzata indiretta (articolo 56 della proposta), non è più tenuta a accertare che le entità alle quali affida l'esecuzione operino secondo i principi di una sana gestione finanziaria. Ciò è in conflitto con le disposizioni dell'articolo 27 del regolamento finanziario che sancisce che gli stanziamenti del bilancio sono utilizzati secondo il principio di una sana gestione finanziaria.

9.

Nel caso della gestione centralizzata indiretta, la proposta modificata stabilisce anche che la Commissione può accettare che i sistemi di revisione contabile, contabilità e aggiudicazione degli appalti delle entità cui affida l'esecuzione «siano equivalenti ai propri sistemi, nel rispetto degli standard internazionali riconosciuti». In tal modo, le entità cui la Commissione affida l'esecuzione del bilancio in tali circostanze non sono vincolate dalle disposizioni del regolamento finanziario. Inoltre, dato che per i sistemi di aggiudicazione degli appalti e per gli audit di conformità non esistono standard internazionali riconosciuti, la loro menzione è priva di sostanza. Lo stesso vale per un analogo riferimento agli standard internazionali riconosciuti di cui al paragrafo 2 dell'articolo della proposta relativo alle procedure di aggiudicazione degli appalti del paese partner beneficiario in caso di accordi per la messa in comune di fondi. Di conseguenza, in quei settori in cui l'esecuzione del bilancio può avvenire mediante gestione centralizzata e centralizzata indiretta (come i programmi quadro RST o le attività nel campo dell'istruzione e della formazione), possono applicarsi principi, standard e norme differenti a tipologie di finanziamento comunitario sostanzialmente analoghe [cfr. parere della Corte n. 1/2006 (12), paragrafo 17].

10.

La nuova formulazione proposta per l'articolo 60 del regolamento finanziario stabilisce che l'ordinatore delegato «rende conto alla propria istituzione dell'esercizio delle sue funzioni mediante una relazione annuale di attività, corredata delle informazioni finanziarie e di gestione e di eventuali riserve relative a queste ultime ». Tali riserve eventuali non sembrano coerenti con la dichiarazione, prevista nello stesso articolo della proposta, in cui l'ordinatore attesta che «le informazioni figuranti in tale relazione presentano una visuale veritiera ed equa». La Corte, pur concordando sul fatto che le relazioni annuali di attività e le dichiarazioni dei direttori generali nella loro qualità di ordinatori rafforzino la trasparenza e la responsabilità della gestione, ritiene che eventuali riserve debbano riguardare la dichiarazione limitandosi, come avviene attualmente, a settori chiaramente definiti delle entrate o delle spese (cfr. la proposta della Corte nell'allegato).

11.

Per quel che riguarda la relazione di sintesi, poiché la proposta in questione prevede che sia presentata all'autorità di bilancio solamente una sintesi delle relazioni annuali degli ordinatori, la Commissione non si assume collegialmente la responsabilità istituzionale prevista dall'articolo 274 del trattato. La proposta prevede inoltre che tale sintesi venga trasmessa annualmente all'autorità di bilancio entro il 15 giugno, troppo tardi per permettere alla Corte di tenerne conto nella relazione annuale (cfr. ulteriori osservazioni nel paragrafo 23).

12.

La modifica proposta per l'articolo 61 chiarisce il ruolo e le responsabilità del contabile. Essa prevede anche che il contabile approvi i conti, prima della loro adozione da parte dell’istituzione, attestando che essi presentano una «visuale ragionevolmente [sottolineatura della Corte (tale termine tuttavia non compare nella versione italiana della proposta, NdT)] veritiera ed equa della situazione finanziaria dell’istituzione». L'immagine fedele e veritiera costituisce un concetto specifico e completo in sé che viene inutilmente diluito, perdendo di significato, dall'aggiunta della nozione di ragionevole. Avrebbe certamente maggior senso affermare che il contabile attesti di avere ragionevoli garanzie che i conti presentano un'immagine fedele e veritiera della situazione finanziaria dell’istituzione.

13.

La modifica proposta per l'articolo 105, paragrafo 2, introduce la possibilità di specificare eccezioni e modifiche nelle modalità di esecuzione. Tale disposizione non tiene conto del primato del regolamento finanziario che è l'unico strumento che possa prevedere eccezioni alle norme e disposizioni generali in esso contenute.

14.

Nel paragrafo 4 dell'articolo 108 viene introdotta una nuova disposizione, in base alla quale «un’istituzione può attribuire sovvenzioni per attività di comunicazione se, per motivi debitamente giustificati, non è appropriato il ricorso alle procedure di appalto pubblico». La Corte ritiene ingiustificata tale eccezione in quanto le circostanze in cui si deve far ricorso alle procedure di appalto pubblico o di sovvenzioni sono già chiaramente definite rispettivamente ai capi V e VI del regolamento finanziario.

15.

La Corte accoglie favorevolmente il principio contenuto nell'articolo 111 della proposta, secondo cui il richiedente informa immediatamente gli ordinatori di eventuali richieste multiple o sovvenzioni multiple relative alla stessa azione o allo stesso programma di lavoro. La Corte sottolinea tuttavia che tale principio sarà, in pratica, di difficile monitoraggio, in particolar modo nel caso delle azioni multi partner (quali, ad esempio, quelle previste nei programmi quadro europei nel campo della RST) per le quali è pratica corrente che le domande di sostegno finanziario siano presentate da consorzi di beneficiari.

16.

In base all'articolo 108 bis della proposta, le sovvenzioni possono assumere una delle seguenti forme: rimborso dei costi ammissibili effettivamente sostenuti, somme forfettarie, finanziamenti a tasso fisso oppure una combinazione di dette forme. Per quel che riguarda le sovvenzioni di funzionamento, il testo proposto per il paragrafo 2 dell'articolo 113 prevede che, in caso di rinnovo, esse debbano avere carattere degressivo. Lo stesso articolo prevede tuttavia che tale principio non si applica alle sovvenzioni che assumono la forma di somme forfettarie e di finanziamenti a tasso fisso. Poiché tali forme di sovvenzioni dovrebbero essere stabilite in base alle migliori stime disponibili dei costi da finanziare, ed essere periodicamente riesaminate per garantire il rispetto dei principi applicabili alle sovvenzioni (articolo 181 delle attuali modalità di esecuzione), detta eccezione non è giustificata.

17.

Il nuovo testo proposto per l'articolo 63 prevede che, nel settore degli aiuti erogati per situazioni di crisi e delle operazioni d'aiuto umanitario, si possono utilizzare le casse di anticipi senza limiti di importo. Tale mancanza di limiti contrasta con il principio delle casse di anticipi e con la tutela degli interessi finanziari dell'Unione. La Corte ritiene che, anche se si deve tenere conto della necessaria flessibilità per queste operazioni specifiche, debbano tuttavia essere quanto meno rispettati i limiti degli importi decisi per tali azioni.

18.

La modifica proposta per l'articolo 166 proroga di un anno la possibilità di concludere convenzioni di finanziamento con i paesi terzi beneficiari. Essa prevede inoltre che i singoli contratti, decisioni e convenzioni di sovvenzione per l'attuazione di dette convenzioni di finanziamento possano essere conclusi o adottati entro tre anni a decorrere dalla data di conclusione della convenzione di finanziamento. Tuttavia, nel caso di progetti di infrastrutture e di sviluppo rurale a lungo termine che comprendono più fasi, la Commissione può eccezionalmente portare tale termine a un massimo di cinque anni nella decisione di finanziamento del progetto in questione. Tali termini sono stati stabiliti per tenere conto delle difficoltà incontrate nella finalizzazione dei progetti in questione e sono pertanto accolti con favore dalla Corte.

19.

L'articolo prevede anche il disimpegno automatico degli impegni di bilancio non utilizzati alla fine del quarto anno successivo all'anno cui risale l'impegno (n + 4). Si tratta di un periodo più lungo di quello previsto dalla norma n + 3 generalmente applicata al bilancio. A parere della Corte il termine più ampio che viene concesso non sembra giustificato per strumenti il cui obiettivo è di preparare i paesi candidati e in via di adesione all'Unione, in particolar modo nell'ambito delle azioni strutturali cui si applica una norma più stretta (n + 2).

20.

L'articolo 122, primo paragrafo, stabilisce che i conti delle istituzioni e degli organismi di cui all'articolo 121 siano corredati di una relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria dell'esercizio. La proposta modificata della Commissione sancisce che tale relazione «fornisce informazioni, fra l’altro, sul tasso di esecuzione degli stanziamenti insieme a una sintesi sugli storni di stanziamenti fra le varie voci del bilancio». Il bilancio viene presentato all'autorità di bilancio, e da questa approvato, in base ai principi della gestione per attività. Su tale base, la Commissione deve allegare al progetto preliminare di bilancio dei rendiconti di attività contenenti, tra l'altro, gli obiettivi da perseguire misurati mediante un insieme di indicatori di performance (articolo 33, paragrafo 2, della proposta). A parere della Corte sarebbe opportuno che la relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria fornisca informazioni sui risultati effettivamente conseguiti rispetto agli obiettivi illustrati dagli indicatori.

21.

Il riesame del regolamento finanziario del 2003 ha introdotto un nuovo calendario che anticipa di un mese le scadenze per la presentazione e l'audit dei conti della Comunità. Nel parere n. 2/2002 (cfr. paragrafi 9-14), la Corte rilevava, tra l'altro, che, pur essendo favorevole ad una accelerazione dei tempi per la redazione della relazione annuale, un tale obiettivo avrebbe richiesto un approccio coerente in tutto il regolamento finanziario e che, non essendo questo il caso, la procedura ed il calendario proposto, in particolare per la relazione annuale della Corte, risultavano impraticabili.

22.

Nel 2005 è entrato in vigore il calendario modificato. Ciò è anche coinciso con l'introduzione del nuovo sistema contabile per competenza.

23.

L'esperienza ha sinora dimostrato che il calendario modificato provoca notevoli difficoltà, che determinano notevoli vincoli per l'audit della Corte:

24.

In base all'esperienza della Corte, il periodo minimo necessario per svolgere il proprio audit dopo la pubblicazione dei conti provvisori è di dodici settimane lavorative, cui vanno aggiunte, dopo la pubblicazione dei conti definitivi, altre tre settimane lavorative per il completamento dell'audit. Pertanto, affinché la Corte abbia tempo sufficiente per completare il lavoro annuale, in particolare per quel che riguarda i conti e gli altri aspetti della dichiarazione di affidabilità, è necessario anticipare al 30 giugno il termine entro cui vanno presentati alla Corte i conti definitivi, oppure modificare al 15 luglio la data entro cui la Corte presenta le proprie osservazioni preliminari ed al 30 novembre, come avveniva in passato, la data di presentazione della relazione annuale.