18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/1

1.1

Il CESE apprezza e sostiene lo sforzo posto in atto nella terza valutazione quinquennale e il largo impiego di risorse intellettuali di così elevato livello, e auspica che le raccomandazioni emerse dai vari gruppi di esperti, e in particolare dal panel responsabile della valutazione globale (1), costituiscano un costante punto di riferimento nella implementazione dei PQ, nelle elaborazioni future della politica di ricerca e innovazione e, più in generale, nelle politiche atte a rendere operativa la strategia di Lisbona.

1.2

Il CESE si è ripetutamente espresso a favore di un sostanziale aumento del bilancio destinato alla RST europea, quindi deplora la riduzione prospettata di tale importo perché in contraddizione con la priorità dello sviluppo imposta dalle sfide competitive globali e richiesta dalla strategia di Lisbona.

1.3

Il CESE sottolinea l'importanza di una più ampia partecipazione e di un maggior impegno del settore industriale nella ricerca e nello sviluppo d'innovazioni per conseguire l'obiettivo del Consiglio di Barcellona, e auspica uno sforzo più mirato di comunicazione e di coinvolgimento di imprese, organizzazioni ed associazioni di produttori anche al fine di identificare le aree tematiche strategiche nelle quali l'eccellenza della ricerca europea può emergere.

1.4

Il CESE chiede che siano sviluppati strumenti idonei per incentivare i finanziamenti privati in ricerca e sviluppo (RST), dal risk capital o venture capital ai finanziamenti BEI dedicati e ai crediti agevolati per la ricerca, in modo da favorire il passaggio dai risultati di ricerca ad iniziative imprenditoriali concrete.

1.5

Il CESE condivide la posizione del panel sulla necessità di offrire ai ricercatori più autonomia e responsabilità (purché nel rispetto dei principi etici), una maggiore visibilità alle carriere scientifiche ed anche l'opportunità di garantire una maggiore mobilità interdisciplinare oltre che spaziale, nonché un'integrazione del sistema di borse Marie Curie con i programmi nazionali e regionali e una loro utilizzazione mirata specificatamente ad accrescere la mobilità tra ricerca pubblica e privata.

1.6

Il CESE chiede sia data priorità all'elaborazione di politiche atte a sviluppare l'istruzione universitaria in campi scientifici ed ingegneristici, per favorire la presenza di personale femminile tra i ricercatori, per rendere le carriere scientifiche più attraenti e richiamare nell'Unione europea ricercatori operanti all'estero. Sarebbero inoltre auspicabili, nelle scuole secondarie superiori, più corsi indirizzati a materie scientifiche e tecniche, e una politica di promozione dei percorsi universitari in campi scientifici.

1.7

Il CESE ai fini della semplificazione auspica la predisposizione di bandi in cui siano più chiari i tipi di schemi, i tipi di attività e le categorie dei partecipanti, una maggiore flessibilità e libertà di scelta per il richiedente, semplici guide sulla gestione amministrativa-finanziaria, specialmente per i Contractual Agreement tra i partecipanti.

1.8

Il CESE suggerisce una valutazione in itinere sulla bontà delle procedure utilizzate e dei processi di controllo formale e di valutazione, nonché, in progetti di sviluppo ben definiti, l'inserimento di momenti di verifica delle attività e dei risultati previsti in check point precisi e predeterminati del progetto, correlati alle erogazioni dei finanziamenti e al successivo procedere del progetto stesso.

1.9

Il CESE suggerisce di dedicare uno sforzo particolare ad implementare una serie di indicatori che permettano realmente di misurare le performance in termini di competitività e di sviluppo. Con tali indicatori di performance della ricerca si dovrebbe misurare l'efficacia delle attività finanziate per l'ulteriore progresso scientifico, lo sviluppo globale dell'UE e per indirizzare le priorità nelle future attività.

2.1

La terza valutazione quinquennale (1999-2003) dei programmi quadro di ricerca costituisce un esercizio di analisi di grande rilievo per ampiezza e per profondità di contenuti (2). Il CESE condivide sostanzialmente le analisi e le raccomandazioni evidenziate dal panel di esperti e fatte proprie dalla Commissione. Dato il contesto competitivo globale e gli obiettivi della strategia di Lisbona e del Consiglio di Barcellona, il CESE sottolinea la necessità e l'urgenza di riflettere sulle priorità e gli obiettivi di fondo della ricerca comunitaria, specialmente al fine di una più ampia partecipazione dei settori produttivi.

2.2

Nella realtà odierna il progresso tecnico-scientifico e l'innovazione procedono sempre più anche con processi di fecondazione incrociata tra varie discipline, in ampia interazione pluridisciplinare tra università, imprese e mondo esterno, più che seguendo esclusivamente il modello lineare in cui l'innovazione procede alla ricerca di base (per lo più a livello accademico) mentre sviluppo e applicazione competono alla ricerca industriale, modello che ha guidato lo sviluppo scientifico sino ad anni recenti (3). Caratteristiche fondamentali dell'attività di ricerca diventano la collaborazione, l'apprendimento interattivo, l'incertezza e il rischio.

2.3

Il modello interattivo permette di capire il successo dei cluster regionali: essi costituiscono un sistema capace di influire positivamente sul comportamento delle imprese e delle università e di realizzare un idoneo contesto sociale e culturale, un efficace quadro organizzativo e istituzionale, una rete di infrastrutture, i sistemi regolatori appropriati alle sfide competitive.

2.4.1

L'Europa sta affrontando sfide senza precedenti in termini di competizione globale e di potenzialità di crescita, in cui si mostra meno efficace non solo dei suoi concorrenti tradizionali ma anche dei maggiori paesi emergenti. In particolare India e Cina registrano tassi di crescita della spesa in RST altissimi, con punte in Cina vicine al 20 % annuo: si calcola che nel 2010 tale paese avrà una percentuale di spesa in RST sul PIL identica a quella dell'UE. Molte imprese europee investono in Cina non solo per i costi più bassi, ma anche per la combinazione favorevole di risorse umane ben addestrate e di ampi e dinamici mercati per le tecnologie e i prodotti high-tech (4). Poiché la ricerca e l'innovazione sono fattori chiave per rispondere a tali sfide (5), l'Europa deve mobilitare adeguate risorse finanziarie e tutte le sue capacità intellettuali per promuovere la scienza, la tecnologia, l'innovazione (6).

2.4.2

I dati più recenti purtroppo mettono in allarme: dal 2001 l'intensità della spesa di ricerca è sostanzialmente stabile attorno all'1,9 % del PIL e la crescita annua dello 0,7 % registrata nel periodo 2000-2003, proiettata al 2010, permetterebbe di raggiungere una quota del PIL pari solo al 2,2 %. Occorre tener presente poi che, per il diverso volume del PIL, negli USA le attività di RST presentano una dimensione assoluta molto maggiore, e che quindi più facilmente si consegue la massa critica necessaria. Il gap tra la spesa in R&S dell'Europa e quella dei suoi principali concorrenti è dovuta in primo luogo al contributo inferiore del settore privato (nel 2002, esso contribuiva alla spesa globale nella misura del 55,6 % nell'UE, contro il 63,1 % degli USA e il 73,9 % del Giappone). Quello che preoccupa ancora di più è il fatto che nel medesimo periodo la spesa privata in ricerca si sia ridotta e che gli investimenti privati europei sembrano indirizzarsi verso altre aree del globo che offrono migliori condizioni di insieme: nel 1997-2002 le imprese europee hanno incrementato le spese in ricerca negli USA del 54 % in termini reali, mentre il corrispondente flusso dagli USA verso l'UE è aumentato solo del 38 % (7).

2.5.1

Il CESE condivide l'analisi che ha portato ad identificare quattro obiettivi fondamentali:

2.5.2

La sfida fondamentale lanciata dal Consiglio di Barcellona, cioè destinare il 3 % del PIL alla ricerca entro il 2010, incrementando la percentuale di ricerca finanziata dal settore privato a due terzi di tale valore, impegna ad un confronto e un coordinamento delle politiche di ricerca comunitarie e nazionali. Tale obiettivo può essere conseguito solo se si rende l'Europa più attraente per gli investimenti in ricerca, si migliora l'efficienza del sistema-ricerca con idonee condizioni-quadro, si incrementa l'effetto di leva della spesa pubblica sulla ricerca privata, si rendono efficaci e coerenti le politiche di ricerca sia a livello comunitario che a livello nazionale (8).

2.5.3

In base alle analisi condotte nel processo di valutazione e alle posizioni espresse da molti stakeholder, il CESE ritiene necessario un intervento più incisivo, con azioni coordinate tra Commissione e Stati membri, sulle condizioni di contesto che non sono sufficientemente favorevoli alle attività di ricerca. Occorre individuare un insieme di leve dirette per l'innovazione e la competitività del sistema a livello europeo: la frammentazione e lo scarso coordinamento degli sforzi impediscono di raggiungere la massa critica e la focalizzazione necessarie. Occorre altresì un ben diverso impegno di confronto e di coordinamento delle politiche di ricerca nazionali, come anche delle politiche di istruzione e di sviluppo delle risorse umane, di tutela della proprietà intellettuale, di sviluppo dell'innovazione attraverso la leva fiscale, di collaborazione costruttiva e sinergica tra università e imprese, ecc.

2.6.1

Il CESE si è ripetutamente espresso a favore di un sostanziale aumento del bilancio destinato alla RST europea, e ha quindi ribadito con forza il sostegno alla proposta della Commissione di incrementare i fondi destinati al 7PQ e, in prospettiva, di procedere ad un ulteriore incremento a lungo termine (9). La prospettiva emersa in Consiglio di ridurre tale importo in misura molto consistente, riportandolo attorno al 5 % del bilancio generale dell'UE invece dell'8 % previsto dalla Commissione, viene giudicata negativamente e in contraddizione con la priorità dello sviluppo imposta dalle sfide competitive globali e richiesta dalla strategia di Lisbona.

2.6.2

Il CESE ha sempre sostenuto la creazione di uno Spazio europeo della ricerca (10) e ha condiviso l'opportunità della costituzione di un organismo come il Consiglio europeo della ricerca (CER), organismo che potrebbe in particolare diventare uno strumento chiave per promuovere l'eccellenza scientifica attraverso la ricerca di frontiera individuata mediante un processo bottom-up. Il CESE si compiace che si siano seguite le sue raccomandazioni in particolare per quanto riguarda l'autonomia del CER e la composizione del suo comitato scientifico, ribadendo l'importanza di coinvolgere eccellenti scienziati provenienti anche dal mondo della ricerca industriale (11).

2.6.3

Il CESE condivide la necessità di un ampio ventaglio di azioni coordinate per garantire un'integrazione ottimale dei nuovi Stati membri, ma non ritiene che al riguardo siano stati posti in essere strumenti sufficienti. Il processo di transizione vissuto da tali paesi nel periodo di valutazione in oggetto complica la percezione delle azioni più idonee per costruire un'economia solidamente fondata sullo sviluppo delle conoscenze e della ricerca. L'approccio finalizzato all'obiettivo del «rafforzamento della ricerca» in essi ha particolare significato, ma va finalizzato alla «produzione di innovazioni» per innescare le leve di sviluppo di cui hanno bisogno.

3.1.1

Il CESE concorda con le raccomandazioni del panel, in particolare sottolinea l'importanza di una più ampia partecipazione e un maggiore coinvolgimento del settore industriale come precondizione per conseguire l'obiettivo del Consiglio di Barcellona. Il conseguimento di tale obiettivo può essere agevolato da una partecipazione più attiva del mondo economico alle scelte strategiche e all'identificazione delle aree tematiche nelle quali l'eccellenza della ricerca europea può emergere maggiormente.

3.1.2

Per garantire tale partecipazione, il CESE ritiene necessario uno sforzo più mirato di comunicazione e di coinvolgimento di imprese, organizzazioni ed associazioni di produttori, anche per facilitare la partecipazione delle PMI, innalzando così la soglia attuale di partecipazione del 13 %, che non è del tutto soddisfacente. Per loro natura il Settimo PQ e il programma quadro per la competitività e l'innovazione non devono essere visti come alternativi ma come complementari e sinergici.

3.1.3

Il CESE ritiene che gli strumenti di finanziamento tradizionali e quelli nuovi (12) già previsti per il Sesto PQ non vadano modificati sostanzialmente, per non creare involontariamente nuove barriere di accesso (come riscontrato dagli esperti agli inizi del Sesto PQ), ma adattati in base all'esperienza maturata per renderli più facilmente usufruibili.

3.1.4

Gli Integrated Projects (IPs) e gli Specific Targeted Research Projects (STREPs), utilizzati di preferenza dalle PMI, vanno quindi perfezionati per facilitare ulteriormente la loro partecipazione. Le piattaforme tecnologiche e ancor più le Joint Technology Initiatives sono strumenti che sicuramente favoriscono tale obiettivo. I Network of Excellence, che godono dell'apprezzamento e di un'ampia partecipazione di università e centri di ricerca pubblici, dovrebbero essere sviluppati in modo da favorire maggiormente la partecipazione industriale e come strumenti per ampliare la mobilità dei ricercatori, con maggiori ed auspicabili scambi tra settore privato e settore pubblico.

3.2.1

La semplificazione della gestione e delle procedure è un tema ricorrente ad ogni rinnovo dei PQ: molti miglioramenti sono stati apportati negli anni, dai vari documenti sulla semplificazione al «consiglio di ascolto (sounding board)» di rappresentanti di piccole entità di ricerca istituito dal commissario POTOČNIK, ma le proposte concrete non sembrano aver risolto le difficoltà e i problemi riscontrati dai partecipanti.

3.2.2

In base alle esperienze raccolte dagli esperti e direttamente dagli stakeholder, il CESE suggerisce che le difficoltà riscontrate dai partecipanti ai progetti del corrente PQ vengano raccolte in modo sistematico e valutate al fine di proporre meccanismi più mirati alla realtà corrente. Esse potrebbero favorire valutazioni in itinere sulla bontà delle procedure utilizzate e dei processi di controllo formale e di valutazione.

3.2.3

Sarebbe opportuno anche l'inserimento, in progetti di sviluppo ben definiti, di momenti di verifica regolari delle attività e dei risultati previsti. Tali momenti di verifica in check point precisi e predeterminati del progetto dovrebbero essere correlati alle erogazioni dei finanziamenti e al successivo procedere del progetto stesso.

3.2.4

Quanto alle modalità di partecipazione e alla gestione amministrativa-finanziaria, potrebbero essere utili linee guida più articolate e di interpretazione univoca per i Contractual Agreement tra i partecipanti, una maggiore flessibilità e libertà di scelta per il richiedente, bandi in cui siano più chiari i tipi di schemi, i tipi di attività e le categorie dei partecipanti.

3.2.5

Si è riscontrato che un nucleo relativamente ridotto di organizzazioni ha partecipato ai bandi più volte e su più programmi, frequentemente come Prime contractor, si stima nella misura di circa un quinto dei progetti (13). Una simile concentrazione desta qualche preoccupazione: da un lato denuncia la difficoltà a partecipare, specie per chi affronta per la prima volta un bando di ricerca, dall'altro rappresenta un limite per la implementazione di nuovi progetti mirati ad innovazioni radicali e a rischio più elevato (richiesti nella raccomandazione 2).

3.3.1

Le modalità per incentivare i finanziamenti privati in RST continuano ad essere insufficientemente definite, e le leve di mercato idonee ad innescare un circolo virtuoso e sinergico appaiono non ben individuate e quindi non operative a breve termine come invece dovrebbero. Incentivi fiscali, rafforzamento dei diritti di proprietà intellettuale, facilitazione degli interventi di risk capital, sono obiettivi più che strumenti operativi.

3.3.2

Il CESE auspica in particolare che siano sviluppati strumenti idonei a far crescere lo spirito imprenditoriale tra i ricercatori europei, e che siano posti in essere strumenti (dal risk capital o venture capital ai finanziamenti BEI dedicati e ai crediti agevolati per la ricerca) che favoriscano il passaggio dai risultati di ricerca ad iniziative imprenditoriali concrete.

3.3.3

La raccomandazione di far partecipare maggiormente le PMI ad alta tecnologia, pienamente condivisa dal CESE come già espresso in molti pareri, deve trovare ulteriori strumenti specifici oltre alle Joint Technology Initiatives, alle piattaforme tecnologiche e alle opportunità offerte dal programma «Idee». Il CESE auspica che questo aspetto costituisca un obiettivo primario e sia oggetto di particolare attenzione nella prassi del metodo aperto di coordinamento.

3.3.4

Per incentivare una ricerca più innovativa e finalizzata a risultati competitivi, il CESE ritiene urgente affrontare i nodi irrisolti dei diritti di proprietà intellettuale: ci si riferisce in particolare al brevetto comunitario, alla brevettabilità delle invenzioni realizzate mediante strumenti informatici e in nuovi campi del sapere, nonché all'applicazione piena della direttiva sulla brevettabilità delle invenzioni biotecnologiche.

3.4.1

Il CESE considera prioritario il rendere attraenti le carriere scientifiche e tecniche attraverso la valorizzazione della figura del ricercatore sul piano sociale oltre che su quello economico. La crescente tendenza a completare gli studi post laurea e a svolgere attività di ricerca in altri paesi, in contesti accademici e non, è una forma di mobilità sicuramente positiva nel processo formativo dei ricercatori, perché l'interscambio delle conoscenze e dei metodi di lavoro è un insostituibile processo di arricchimento. Essa si trasforma però in un fattore critico nel momento in cui la mobilità diventa unidirezionale, se nel paese di origine il ricercatore non trova condizioni di lavoro, di carriera, di prestigio sociale e di coerente apprezzamento economico tali da favorirne il rientro (14). L'Europa deve essere attraente in tutti i suoi Stati membri per i giovani che si affacciano alla carriera del ricercatore. In particolare si auspicano percorsi facilitati di ingresso nella UE di nuove risorse provenienti da paesi emergenti, compresi Cina ed India, anche attraverso modalità di scambio pilotato.

3.4.2

I programmi concernenti le risorse umane e la mobilità non sembrano sufficienti per operare quel salto di qualità capace di «attirare e ricompensare i migliori talenti» come recita il primo degli obiettivi fondamentali. Non si percepisce una prospettiva chiara verso lo status di «ricercatore europeo», che dovrebbe essere invece il cardine di tale azione.

3.4.3

Politiche innovative devono essere messe in opera per risolvere tale situazione critica. Occorre investire per sviluppare l'istruzione universitaria in campo scientifico ed ingegneristico, il che presuppone anche l'attivazione nella scuola secondaria superiore di corsi più indirizzati verso materie scientifiche e la promozione di percorsi universitari in campi scientifici. Nel contempo bisogna ridurre la quota di laureati in tali campi che non hanno un'occupazione coerente con i loro studi (una situazione negativa diffusa nei nuovi Stati membri e in Italia, Portogallo e Austria), favorendo una maggiore presenza di personale femminile tra i ricercatori (le donne rappresentano poco più di un terzo del totale, mentre sono più del 63 % tra i laureati in materie scientifiche e ingegneria) (15), e rendendo le carriere scientifiche più attraenti.

3.4.4

Il CESE ritiene che tali politiche, che sono una responsabilità primaria degli Stati membri, dovrebbero formare oggetto di particolare approfondimento nell'ambito del metodo aperto di coordinamento: si tratta infatti di uno strumento utilmente applicabile ai sistemi di istruzione superiore e universitaria e a quelli di ricerca, con l'obiettivo di favorire l'apprendimento delle migliori prassi, forme idonee di «peer review», azioni concertate fra Stati membri e regioni, nonché l'identificazione di temi prioritari di ricerca transnazionale.

3.4.5

La percentuale di ricercatori rispetto alla forza lavoro complessiva è molto inferiore a quella riscontrabile nei paesi concorrenti (5,4‰ nell'UE contro il 9,0‰ degli USA e il 10,1‰ del Giappone — ma in tutti i nuovi Stati membri e nei paesi dell'Europa meridionale essa non supera il 5,0 %), e l'età degli occupati in settori scientifici e tecnologici comincia ad essere fonte di preoccupazione (il 35 % è infatti nella fascia di età 45-64 anni, ma con punte oltre il 40 % in alcuni Stati membri e solo il 31 % rientra invece nella fascia 25-34 anni) (16). Un altro elemento che deve far riflettere è la stima che attualmente 150 000 ricercatori europei lavorino negli USA, e che per conseguire l'obiettivo di Barcellona nel prossimo decennio saranno necessari da 500 000 a 700 000 ricercatori (17) ulteriori.

3.4.6

Il CESE condivide la posizione del panel sulla necessità di offrire ai ricercatori più autonomia e responsabilità (purché nel rispetto dei principi etici), una maggiore visibilità alle carriere scientifiche, e anche sull'opportunità di garantire una maggiore mobilità interdisciplinare oltre che spaziale, nonché un'integrazione del sistema di borse Marie Curie con i programmi nazionali e regionali e una loro utilizzazione mirata specificatamente ad accrescere la mobilità tra ricerca pubblica e privata.

3.4.7

Il CESE sostiene inoltre lo sforzo della Commissione per la creazione della «Carta europea dei ricercatori» (18), che considera un primo passo nella giusta direzione, ma ritiene che un impegno maggiore e più coordinato debba essere messo in atto dagli Stati membri per pervenire a sistemi di formazione, di carriera, di retribuzioni (compresi i regimi contributivi, pensionistici e fiscali) più efficaci e maggiormente armonizzati (19).

3.4.8

Risolvere il problema della fiducia e della legittimazione della scienza e della tecnologia in Europa, problema cui il CESE annette una grande rilevanza, è una delle condizioni necessarie affinché il ricercatore sia legittimato e la sua attività economicamente riconosciuta: non fosse altro che per raggiungere tale obiettivo, è importante definire con urgenza una politica attiva e coordinata fra Commissione e Stati membri e dotarla di strumenti e risorse idonee.

3.5.1

IL CESE prende atto del notevole sforzo compiuto dalla Commissione per migliorare il processo di valutazione, ed evidenziato da una serie di documenti finalizzati all'azione dei valutatori. Il problema principale risiede tuttavia nella logica della valutazione ex post: se ci si limita a verificare la coerenza formale con gli obiettivi si rischia di perdere di vista il vero obiettivo strategico che è la valutazione dell'impatto strutturale dei PQ sul panorama economico e di ricerca dell'UE, delle priorità da perseguire e dell'allocazione conseguente dei fondi.

3.5.2

Il CESE suggerisce di dedicarsi all'implementazione di una serie di indicatori che dovrebbero realmente misurare le performance in termini di competitività e di sviluppo. Tali indicatori di performance della ricerca dovrebbero permettere di misurare l'efficacia delle attività finanziate per lo sviluppo globale dell'UE e di indirizzare le future attività in modo coerente con le priorità individuate. Il CESE è consapevole comunque che nessuna valutazione automatica è in grado di sostituire il giudizio differenziato e adattato alle singole situazioni degli esperti appropriati.

18.8.2006   

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C 195/7

1.1

La proposta di direttiva intende:

1.2

Il CESE sostiene in linea generale il testo proposto dalla Commissione, ma formula le raccomandazioni esposte ai punti seguenti.

1.2.1

La Commissione dovrebbe prevedere per il recepimento della direttiva un periodo più lungo di quello contemplato dall'articolo 20. Per i fuochi d'artificio il periodo previsto è di soli 24 mesi dalla pubblicazione della direttiva, mentre per gli altri articoli pirotecnici è di cinque anni. Dato che, secondo i distributori dell'UE, i tempi di reazione degli importatori di fuochi d'artificio dalla Cina e da altre fonti sono di almeno tre anni, il CESE raccomanda che il periodo concesso per i fuochi di artificio sia portato anch'esso a cinque anni, come per gli altri articoli pirotecnici.

1.2.2

Il Comitato osserva che le disposizioni riguardanti la verifica dei fuochi di artificio e il rispetto delle norme CEN impongono una serie di responsabilità agli importatori e ai distributori. Raccomanda pertanto di chiarire nella direttiva che, al momento di ordinare i prodotti da fabbricanti situati in paesi terzi, gli importatori devono specificare quali standard sono richiesti per ottenere il marchio CE. La responsabilità del controllo e dell'etichettatura CE deve spettare al produttore, e l'importatore deve essere responsabile solo in via secondaria, per garantire che i prodotti con marchio CE rispettino effettivamente le norme CEN, allo scopo di evitare che vengano commercializzati prodotti contraffatti.

1.2.3

Il Comitato ritiene che le dogane e le altre autorità degli Stati membri dovrebbero venire anch'esse coinvolte nelle procedure di controllo, per garantire che i prodotti contrassegnati dal marchio CE soddisfino effettivamente le norme.

1.2.4

I dati sugli infortuni forniti alla Commissione dagli Stati membri sono incompleti, e la Commissione ne è consapevole. Il Comitato esorta tutti gli Stati membri a migliorare il controllo degli incidenti di cui sono vittime i consumatori.

1.2.5

L'articolo 14 prevede disposizioni per l'informazione rapida sui prodotti che presentano rischi elevati. Come misura temporanea, in attesa dell'entrata in vigore della direttiva, si potrebbe anche utilizzare il sistema RAPEX (sistema comunitario di informazione rapida).

1.2.6

L'articolo 12, paragrafo 1, prevede che i prodotti pirotecnici utilizzati nell'industria automobilistica «siano adeguatamente etichettati nella lingua ufficiale/nelle lingue ufficiali del paese in cui l'articolo è venduto al consumatore». Il Comitato ritiene che il riferimento al consumatore sia fuorviante, dato che la maggior parte di tali articoli pirotecnici viene montata negli autoveicoli in fase di produzione. Le informazioni riguardanti le apparecchiature d'origine possono pertanto continuare a essere fornite nella lingua usata attualmente, cioè l'inglese. Tuttavia i produttori di tali apparecchiature esprimono preoccupazione per l'obbligo di stampare le istruzioni nelle 25 lingue ufficiali dell'Unione, dato che non possono sapere in anticipo in quali paesi tali prodotti saranno utilizzati. A parere del Comitato la scheda informativa in materia di sicurezza preparata dal produttore dovrebbe essere sufficiente, dato che per lo più presenta le informazioni sotto forma di diagrammi e di dati statistici.

1.2.7

L'articolo 8, paragrafo 4, della proposta di direttiva impone agli Stati membri di informare la Commissione se ritengono che i prodotti non soddisfino appieno i requisiti essenziali di sicurezza di cui all'articolo 4, paragrafo 1, che fungerà da base giuridica. Il Comitato raccomanda tuttavia che nel frattempo si impieghi il sistema RAPEX per trasmettere alla Commissione i dati sugli infortuni e permettere la circolazione delle informazioni tra gli Stati membri.

1.2.8

Il Comitato è a conoscenza del fatto che in alcuni Stati membri vi sono microimprese che producono fuochi di artificio destinati a speciali manifestazioni locali. Gli Stati membri devono assicurarsi che anche queste imprese rispettino i requisiti di sicurezza della direttiva.

1.2.9

Gli articoli pirotecnici per l'industria automobilistica dovrebbero essere disciplinati da un regolamento ONU/ECE (Commissione economica per l'Europa) conformemente all'accordo del 1958 (Ginevra WP 29), e non mediante una norma.

1.2.10

Il Comitato ritiene che per gli articoli pirotecnici destinati all'industria automobilistica la Commissione dovrebbe accettare una qualche forma di omologazione.

2.1

I «fuochi di artificio», di solito utilizzati per motivi di svago o per contrassegnare eventi speciali come ad esempio le feste religiose, fanno parte della storia culturale di parecchi Stati membri dell'Unione. La direttiva li tratta separatamente rispetto agli «articoli pirotecnici» che, ai fini della direttiva, comprendono i dispositivi esplosivi che aprono gli airbag e i pretensionatori per cinture di sicurezza presenti nei veicoli a motore.

a)

Fuochi d'artificio:

b)

Altri articoli pirotecnici:

2.3.1

L'articolo 7 della direttiva proibisce la vendita dei fuochi d'artificio:

Gli altri articoli pirotecnici non possono essere messi a disposizione o venduti a minori di 18 anni che non siano in possesso della formazione professionale necessaria.

2.4

Il quadro giuridico per l'immissione sul mercato e l'uso di articoli pirotecnici varia notevolmente tra i 25 Stati membri, il che vale anche per le statistiche sugli infortuni e per le loro modalità di rendicontazione. I dati raccolti dagli Stati membri riguardano soltanto i fuochi d'artificio e non altri articoli pirotecnici come effetti scenici, bengala di segnalazione o articoli pirotecnici per l'industria automobilistica.

2.5

Il mercato degli articoli pirotecnici per l'industria automobilistica è di gran lunga il più importante dei due, con un valore di circa 5,5 miliardi e mezzo di euro l'anno (3,5 miliardi di euro per i sistemi airbag e 2 per i pretensionatori per cinture di sicurezza). Le esportazioni, nel 2004, sono ammontate a 223 438 297 euro; le importazioni a 16 090 411 euro.

2.6

La stragrande maggioranza dei fuochi d'artificio utilizzati nel mercato dell'Unione è importata dalla Cina, e nell'UE la maggior parte dei posti di lavoro del settore si trova in ambito PMI. Si stima che il mercato destinato ai consumatori sia pari a 700 milioni di euro circa l'anno e che il mercato «professionale» abbia dimensioni analoghe. Secondo la valutazione di impatto della Commissione i 3 000 addetti del settore operano principalmente nell'ambito dell'acquisto, dell'immagazzinamento, della distribuzione e dell'uso professionale dei fuochi d'artificio per effetti scenici. Malta rappresenta un'eccezione con le sue numerose feste religiose, che comportano l'uso di fuochi d'artificio realizzati a mano e non venduti ai consumatori.

2.7

I tassi di infortuni variano a seconda della precisione delle statistiche nazionali e vanno dall'1,36 per milione di abitanti dell'Estonia al 60,1 del Regno Unito. La Commissione, estrapolando tali dati, valuta che nell'intera Unione (che conta 455 milioni di abitanti) si avrebbe un numero totale di infortuni dovuti a fuochi d'artificio oscillante tra i 7 000 e i 45 000 casi.

2.8

Non sembrano esservi statistiche distinte per gli infortuni causati dagli articoli pirotecnici per autoveicoli rispetto a quelli dovuti all'uso degli autoveicoli in generale.

2.9.1

Non è attualmente previsto che ai fuochi di artificio debba essere apposto un marchio CE, anche se nel maggio 2003 è stato pubblicato uno standard CEN. Stando agli articoli 9 e 10, tali prodotti non possono essere commercializzati se non soddisfano le procedure di valutazione previste da tali articoli.

2.9.2

Gli Stati membri devono notificare alla Commissione gli organismi da essi designati per eseguire le procedure di valutazione di conformità.

2.9.3

I fuochi d'artificio che non soddisfano le procedure di valutazione di conformità non potranno essere commercializzati.

2.10.1

Non esiste una procedura di approvazione unica per la commercializzazione di generatori di gas, moduli e dispositivi di sicurezza per gli autoveicoli e per altri usi.

2.11.1

La Commissione ritiene che l'armonizzazione proposta dovrebbe consentire una notevole riduzione dei costi sia per i fuochi d'artificio che per gli articoli pirotecnici per autoveicoli. Attualmente si valuta che vengano utilizzati nell'Unione ben 50 000 diversi tipi di fuochi d'artificio debitamente approvati, e la procedura di approvazione può costare tra i 500 e i 3 000 euro per fuoco d'artificio e per Stato membro. La Commissione osserva che il nuovo sistema, con un'unica valutazione di conformità che rimpiazzerà ben 25 procedure nazionali parallele, comporterà una notevole riduzione dei costi di approvazione.

2.11.2

Per quanto riguarda gli articoli pirotecnici per autoveicoli, il costo per l'approvazione di un modello di airbag può arrivare fino a 25 000 euro in uno Stato membro (la Germania). La Commissione spera che la concorrenza tra le autorità competenti a eseguire i controlli farà diminuire tali costi.

3.1

Il Comitato accoglie con favore gli obiettivi della proposta — libera circolazione degli articoli pirotecnici, elevato livello di protezione del consumatore e requisiti di sicurezza fondamentali — ma esprime alcune riserve, soprattutto per quanto riguarda i fuochi d'artificio.

3.2

Tenendo conto del fatto che la stragrande maggioranza dei fuochi d'artificio viene prodotta in Cina, e che i produttori di tale paese possono non avere le risorse necessarie per rispettare gli standard dell'Unione, è opportuno chiedersi chi si assumerà la responsabilità del controllo: l'importatore, il rappresentante del produttore o il venditore al dettaglio?

3.3

Che garanzia ci sarà del fatto che il marchio CE apposto su un fuoco d'artificio importato sia autentico o che l'articolo pirotecnico sul quale è stato apposto non sia contraffatto?

3.4

Che livello di cooperazione si può sperare di ottenere tra gli organismi di protezione dei consumatori dell'Unione e le amministrazioni dei paesi dai quali provengono tali articoli?

3.5

Il CESE esprime un certo scetticismo circa le statistiche citate nella valutazione d'impatto della Commissione, soprattutto per l'ampio scarto fra i dati relativi al tasso di infortuni — tra 7 000 e 45 000. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione, secondo cui «qualsiasi tentativo di stimare una cifra del numero totale di infortuni in tutta l'UE va affrontato con estrema cautela».

3.6

Riserve analoghe valgono anche per la valutazione dell'impatto economico e per l'affermazione piuttosto ottimistica secondo cui, nel caso degli articoli pirotecnici per autoveicoli, la maggior concorrenza tra le autorità competenti per i controlli farà scendere i costi delle procedure di approvazione.

3.7

Il CESE osserva che la valutazione dell'impatto sociale è positiva per quanto riguarda il tentativo di ridurre il numero di infortuni connessi ai fuochi d'artificio e neutra per quanto riguarda l'occupazione nei due settori, quello dei fuochi di artificio e quello degli articoli pirotecnici per autoveicoli.

3.8

La valutazione dell'impatto ambientale richiama l'attenzione sulle implicazioni della direttiva 96/82/CE del Consiglio (Seveso II) del 9 dicembre 1996 e della sua estensione, mediante la direttiva 2003/105/CE del Parlamento e del Consiglio del 16 dicembre 2003, ai depositi e agli impianti nei quali sono presenti sostanze pirotecniche.

3.9

Fatte salve le riserve suddette, il Comitato approva le valutazioni di impatto.

4.1

Il settore automobilistico ha una valenza economica assai superiore a quella del settore dei fuochi di artificio. Si tratta di un settore di significativa importanza per l'esportazione e dal quale dipende un numero notevole di posti di lavoro. Il CESE accoglie favorevolmente qualsiasi misura capace di aiutare i produttori dell'Unione a tenere il passo in un settore nel quale la concorrenza off-shore si sta facendo sempre più intensa.

4.2

Il Comitato auspica che l'introduzione di standard uniformi per la commercializzazione di fuochi d'artificio sicuri possa rilanciare la produzione all'interno dell'Unione europea, consentendo un'economia di scala, relativamente a un mercato potenziale di 1,4 miliardi di euro (700 milioni di euro per le vendite al consumo e altri 700 per le vendite a professionisti del settore), che sinora è stata impedita dall'esistenza di un numero eccessivo di standard nazionali spesso in conflitto tra loro.

18.8.2006   

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C 195/10

1.1

La proposta in esame prende spunto dal fatto che il principale produttore di perfluorottano sulfonati (PFOS) ha annunciato che avrebbe smesso di produrre e commercializzare beni di consumo contenenti queste sostanze. Ha deciso in questo senso dopo aver accertato i rischi potenziali che esse presentano per la salute umana e per l'ambiente. Nel frattempo questi rischi sono stati quantificati e la bontà della sua decisione, per quanto riguarda l'uso finale in oggetto, è stata confermata. Ora che i rischi più gravi sono stati neutralizzati, occorre agire per evitare che il problema si ripeta. Al tempo stesso, vanno salvaguardate le esigenze degli utilizzatori di altri settori finché non disporranno anche loro di materiali o procedimenti alternativi e/o di valutazioni d'impatto complete.

1.2

Il Comitato accoglie la proposta della Commissione con favore, soprattutto perché introduce restrizioni all'immissione sul mercato e all'uso delle sostanze di tipo PFOS, perché prevede deroghe nel caso degli usi finali residui specificati e perché segnala la necessità di proseguire l'attività di ricerca.

1.3

Il Comitato osserva che gli usi finali ai quali si dovrà applicare una deroga presentano notevoli differenze in termini di quantità utilizzate, probabilità e misura dell'esposizione umana o ambientale e tempo necessario per identificare, sviluppare e rendere accettabili idonei materiali o procedimenti più sicuri. È quindi convinto che la Commissione dovrebbe sottoporli a riesame caso per caso, basandosi sulla consulenza fornita dal comitato scientifico dei rischi sanitari e ambientali (SCHER). I fattori che incidono su questo riesame sono illustrati nelle osservazioni specifiche. La tempistica di qualsiasi valutazione di rischio o d'impatto dovrebbe essere coerente con la crescente domanda di valutazioni di rischio indotta dalla direttiva REACH per quanto riguarda le sostanze chimiche. È essenziale che la Commissione mantenga una quantità di risorse interne sufficiente a consentirle di soddisfare questi obblighi in modo tempestivo e informato.

1.4

Il Comitato rileva che il modo di procedere descritto, che rappresenta una reazione a un inatteso cambiamento di circostanze esterne, è altra cosa rispetto al normale processo di gestione dei rischi, nel quale le misure da adottare sono decise in seguito a una valutazione, da parte delle autorità nazionali competenti, dei rischi derivanti da determinate sostanze prioritarie previamente identificate. Nell'ambito del sistema REACH, tuttavia, è probabile che questo approccio sarà riprodotto più spesso, cosa che rientra proprio tra le sue finalità specifiche. Un esito proporzionato, accettabile ed efficace nel settore dei PFOS dovrebbe rappresentare un modello da seguire per la futura applicazione del sistema REACH.

2.1

La proposta della Commissione si basa su due rapporti di valutazione dei rischi: il primo è stato ultimato dall'OCSE nel novembre 2002 mentre il secondo, britannico, è stato pubblicato nel luglio 2005. Questi e altri studi, condotti principalmente negli Stati Uniti, hanno preso lo spunto dal fatto che, il 16 maggio 2000, l'azienda 3M ha annunciato la sua decisione di ritirare volontariamente le sostanze di tipo PFOS dalla loro principale destinazione di utilizzo: rendere resistenti ai grassi, oliorepellenti e idrorepellenti materiali quali i tessuti, i tappeti, la carta e, in generale, i rivestimenti.

2.2

La Commissione ha accolto il parere che lo SCHER ha formulato in merito il 18 marzo 2005: benché la metodologia disponibile per testare queste sostanze sia limitata, i dati finora ottenuti indicano che i PFOS presentano un carattere altamente persistente e un'elevata tendenza al bioaccumulo e che sono potenzialmente tossici e dimostrano l'opportunità di misure di riduzione del rischio volte a impedire che si ritorni a un loro uso generalizzato.

2.3

La Commissione e lo SCHER, inoltre, concordano sul fatto che vi siano specifici settori di impiego a basso volume in cui non è ancora disponibile un efficace prodotto o procedimento sostitutivo. Poiché sembra che continuare ad usare i PFOS in questi settori di impiego non comporti rischi supplementari per la salute umana e l'ambiente, sarebbe opportuno che fossero esclusi dalla restrizione generale dell'uso e dell'immissione sul mercato. Gli usi finali ai quali si dovrà applicare una deroga sono elencati e discussi nella proposta.

2.4

È necessario proseguire il progetto in corso nell'ambito del programma quadro di ricerca (Perforce), in modo da ottenere nuovi dati sulle esposizioni, sulle fonti, sui percorsi e sui parametri fisicochimici dei PFOS.

2.5

La proposta in esame è volta a garantire un livello di protezione elevato della salute e dell'ambiente e, allo stesso tempo, a preservare il mercato interno dei prodotti in oggetto. Secondo la Commissione la sua applicazione comporterà un costo minimo per i settori interessati. Nell'ambito della sua preparazione si sono svolte ampie consultazioni.

3.1

Dal loro sviluppo alla fine degli anni '40, le sostanze chimiche fluorurate sono state usate in quantità sempre maggiore per creare liquidi inerti a bassa tensione superficiale (quindi molto spalmabili) o superfici solide con particolari proprietà (in genere antiaderenti). I prodotti di tipo PFOS, che sono un loro sottogruppo, sono stati sviluppati da aziende come la 3M per conferire ai materiali resistenza ai grassi, oliorepellenza e idrorepellenza in un'ampia gamma di applicazioni industriali e beni di consumo. Nel 2000 ne venivano prodotte e immesse sul mercato circa 4 500 tonnellate all'anno su scala mondiale in prodotti come Scotchgard™, il trattamento per tessuti e tappeti della 3M. Dopo il ritiro delle sostanze di tipo PFOS questi prodotti sono stati riformulati con altre sostanze fluorurate che presentano proprietà tensioattive analoghe ma un impatto più ridotto sulla salute e sull'ambiente.

3.2

Come indica la loro denominazione, si tratta di prodotti nei quali, in catene carboniche a otto atomi («ottano»), tutti («per») gli atomi di idrogeno sono stati sostituiti da atomi di fluoro («fluoro») e da un gruppo solfonico (SO3 -, «sulfonato»), in modo da formare un'entità stabile a carica negativa («anione») in grado di formare a sua volta un sale cristallino idrosolubile insieme a metalli come il litio, il sodio o il potassio o ad altri gruppi a carica positiva («cationi») come l'NH4 + («ione ammonio»). La denominazione «PFOS», quindi non è riferita a un'unica «sostanza», bensì a componenti («frazioni» o «porzioni») di ciò che è definito una «sostanza» dalla normativa europea sulle «sostanze» e sui «preparati». Le sostanze di tipo PFOS si producono mediante un apposito processo chimico denominato «fluorazione elettrochimica».

3.3

Il fatto di combinare proprietà «organiche» (base carbonica, solubili in olio) e «inorganiche» (sali metallici, idrosolubili) fa delle sostanze di tipo PFOS agenti tensioattivi estremamente efficaci in una serie di applicazioni specializzate. Si tratta infatti di componenti che resistono all'ossidazione (sono inerti e incombustibili) e a qualsiasi altra forma di degradazione ambientale (sono stabili e quindi persistenti). Essendo solubili sia in olio che in acqua, i PFOS tendono a bioaccumularsi. La loro eventuale tossicità dipende dalla specie interessata e dalle condizioni di esposizione. Come rileva lo SCHER, le loro insolite proprietà fisiche e chimiche fanno sorgere la possibilità che la metodologia dei test di laboratorio risulti inaffidabile nel determinare i loro effetti nell'ambiente complessivo.

3.4

Mediante un processo noto come «telomerizzazione» si possono produrre polimeri a catena corta completamente fluorati, con proprietà tensioattive analoghe a quelle delle sostanze PFOS ma con un impatto minore o trascurabile sulla salute umana e sull'ambiente. I prodotti che ne risultano («telomeri»), però, esulano dall'ambito della proposta.

3.5

Secondo una stima effettuata dall'OCSE nel 2004 e citata dallo SCHER, nel 2000 l'utilizzo totale di sostanze PFOS nell'UE sarebbe stato pari a circa 500 tonnellate, il 98 % delle quali sarebbe stato usato per trattare tessuti, carta o rivestimenti. Allora le emissioni annue erano stimate a circa 174 tonnellate. Nel 2004, dopo una netta riduzione dell'utilizzo su scala mondiale, le emissioni annue nell'UE erano stimate — nel peggiore dei casi — a 10 tonnellate, di cui 9 erano ipotizzate nelle acque reflue non trattate dopo operazioni di placcatura. Secondo gli ultimi dati tedeschi, anche queste acque possono essere in gran parte trattate.

3.6

Lo SCHER, inoltre, rileva che solo negli ultimi anni le tecniche di analisi sono diventate abbastanza sofisticate da consentire di individuare e determinare in modo affidabile le concentrazioni di PFOS nei campioni ambientali. È quindi difficile ricostruire come siano variate per effetto della riduzione di cui sopra. Ciononostante, lo SCHER ha potuto concludere che le emissioni legate a un mantenimento degli impieghi per i quali è proposta una deroga inciderebbero sulla concentrazione di PFOS soprattutto a livello locale, e solo in misura irrisoria sulla concentrazione complessiva nell'ambiente. Più esattamente, lo SCHER ha concluso che l'opzione di continuare a impiegare i PFOS nei settori dell'aeronautica, dei semiconduttori e della fotografia comporterebbe rischi complessivi trascurabili per l'ambiente e la popolazione. L'impiego nel settore della placcatura, invece, è considerato dallo SCHER motivo di preoccupazione e andrebbe soggetto a restrizioni.

3.7

I rischi professionali necessitano una valutazione distinta in ognuno dei settori considerati. Nei casi dell'aeronautica, dei semiconduttori e della fotografia, però, viste le peculiarità e l'alto livello di protezione già esistente, è difficile vedere in che modo l'uso di sostanze PFOS possa comportare rischi aggiuntivi sul luogo di lavoro. L'impiego nel settore della cromatura, invece, è anche qui fonte di preoccupazione. Per quanto riguarda le schiume antincendio, prima di adottare qualsiasi decisione andranno valutati i rischi per la salute e per l'ambiente legati all'impiego di prodotti sostitutivi. Andranno inoltre concordati idonei metodi di smaltimento per gli stock esistenti e per gli effluenti degli incendi di grandi proporzioni.

3.8

Il Comitato sottoscrive quanto sopra e confida nell'inclusione degli interventi necessari nei programmi di lavoro della Commissione.

4.1

Il Comitato appoggia le due restrizioni all'uso di PFOS definite nella proposta, ovvero: (1) non possono essere immessi sul mercato o utilizzati come sostanza o componente di preparati in concentrazione pari o superiore allo 0,1 % della massa; (2) non possono essere immessi sul mercato in prodotti o parti dei medesimi in concentrazione pari o superiore allo 0,1 % della massa.

4.2

Il Comitato appoggia anche la deroga prevista nel paragrafo 3 dell'allegato alla proposta, secondo cui i paragrafi 1 e 2 non si applicherebbero ai sei casi specifici enunciati dalla Commissione e discussi di seguito.

4.2.1

Fotolitografia: è il processo con cui, in genere, si disegnano microcircuiti sui chip dei computer. I nuovi sviluppi nel campo della fabbricazione di semiconduttori rendono necessari speciali fluidi di processo che consentono di effettuare quest'operazione in modo estremamente affidabile e con grande densità e uniformità. L'industria dei semiconduttori considera le sostanze di tipo PFOS cruciali per il buon esito del processo, in quanto presentano proprietà elettrochimiche e tensioattive senza pari. Questi fluidi di processo, che non rimangono sui prodotti finiti, devono rispondere a rigorose specifiche tecniche e sono testati per ogni tecnologia in ogni stabilimento di ogni produttore. Poiché sono usati in ambienti di produzione tipo clean room, da cui viene eliminata qualsiasi forma di contaminazione, un'esposizione degli operatori sul luogo di lavoro non è possibile. Stando al bilancio di massa del settore per il 2002, la quantità totale annua di emissioni era inferiore a 45 kg. I tempi di sviluppo dei prodotti possono raggiungere anche dieci anni. Malgrado un'intensa attività di ricerca e sviluppo sul piano mondiale, per questi utilizzi residui non è ancora stato identificato un prodotto sostitutivo. La via più promettente per il ritiro delle sostanze di tipo PFOS potrebbe essere un nuovo metodo di fabbricazione dei chip, ancora da inventare. In mancanza della deroga prevista l'attività di fabbricazione non potrebbe più svolgersi nel territorio dell'UE, anche se potrebbe proseguire senza difficoltà altrove. Tutto sommato, in assenza di nuovi motivi di preoccupazione, il Comitato raccomanda di non prevedere una data di scadenza per la deroga in esame.

4.2.2

Rivestimenti fotografici: le sostanze di tipo PFOS sono prima acquistate sotto forma di soluzioni concentrate e poi notevolmente diluite, fino a presentare una serie di proprietà che sono essenziali sia per la salute e sicurezza sul luogo di lavoro che per il controllo globale delle prestazioni del prodotto in applicazioni specializzate per la riproduzione di immagini fotografiche. Tra le proprietà ricercate vi sono il controllo della carica elettrostatica, il controllo della frizione e dell'adesione, la repellenza allo sporco e altre proprietà tensioattive necessarie per la riproduzione di immagini ad alta prestazione. Le tecniche produttive in uso richiedono l'applicazione di ben 18 strati di immagini su una base di pellicola in rapido movimento, così da formare uno strato uniforme il cui spessore solitamente non supera 0,11 mm. I fluidi utilizzati non devono essere fotoattivi, ma devono permettere una spalmatura uniforme e una buona aderenza degli strati successivi. Le proprietà antistatiche sono essenziali per minimizzare i rischi di incendio o di esplosione e i conseguenti danni a carico dei lavoratori e degli impianti operativi. Negli ultimi anni l'utilizzo di sostanze di tipo PFOS si è ridotto di almeno il 60 % per effetto della loro sostituzione in impieghi meno critici e della generale contrazione dell'uso di pellicole, a beneficio dei supporti digitali, in un gran numero di beni di consumo e di applicazioni sanitarie e industriali. Le emissioni nell'ambiente legate agli utilizzi residui sono pari a meno di 8 kg all'anno. È probabile che la continua avanzata del digitale avrà per effetto ulteriori riduzioni delle quantità richieste per produrre pellicole, anche se si prevede una tenuta della domanda di carta fotografica, per esempio per stampare fotografie digitali. Malgrado un'intensa attività di ricerca, per questi pochi utilizzi residui non sono ancora stati identificati prodotti sostitutivi. Per completare il processo serviranno quindi nuovi procedimenti, ancora da inventare, che avranno bisogno di almeno dieci anni per le fasi di sviluppo, implementazione, sperimentazione e accreditamento. In mancanza della deroga prevista l'attività di fabbricazione non potrebbe più svolgersi nel territorio dell'UE, anche se potrebbe proseguire senza difficoltà altrove. Tutto sommato, in assenza di nuovi motivi di preoccupazione, il Comitato raccomanda di non prevedere una data di scadenza per la deroga in esame.

4.2.3

Agenti antivapori nella cromatura: le sostanze di tipo PFOS, in soluzione diluita, proteggono la salute e la sicurezza dei lavoratori impegnati nella cromatura di pezzi metallici o plastici, a fini decorativi e protettivi, nell'industria automobilistica o in altri settori trainati dalla domanda dei consumatori. Sono inoltre impiegate come riduttori della tensione superficiale e agenti bagnanti, soprattutto nell'incisione di materiali plastici. È noto che l'ambiente di lavoro degli addetti alla cromatura è sgradevole e potenzialmente pericoloso, specialmente in caso di procedimenti a base di Cr(VI), notoriamente cancerogeno. La soppressione dei vapori e la riduzione dell'esposizione umana sono quindi essenziali. La situazione può essere migliorata passando a procedimenti a base di Cr(III), che però non sono ancora pienamente disponibili. Finora solo i tensioattivi a base di PFOS si sono dimostrati stabili in entrambi i casi indifferentemente. Secondo i dati dello SCHER, nel 2000 l'utilizzo annuo in Europa si aggirava attorno alle 10 tonnellate. Le stime sul rilascio totale annuo nell'ambiente variano sensibilmente a seconda del procedimento usato e del grado di controllo applicato alle emissioni, al riciclo e all'incenerimento dei rifiuti. Secondo una stima dell'industria tedesca, basata sulle buone pratiche locali, estrapolando il dato per l'intera Europa si giungerebbe a una quantità totale di emissioni non superiore ai 500 kg all'anno. Nel caso in cui la tecnologia usata e i controlli applicati fossero meno validi, però, la quantità di emissioni prodotte potrebbe salire. Dato che la cromatura è il principale impiego residuo ancora consentito, che la tecnologia è in continua evoluzione e che, in una certa misura, sono già disponibili alternative, sembra opportuno che la deroga prevista sia provvista di scadenza e anche, come propone lo SCHER, che si effettuino al più presto analisi sull'esposizione professionale e valutazioni di lungo periodo del rischio per l'ambiente. Queste ultime andrebbero intraprese in collaborazione con il settore, in modo da assicurare che la produzione possa continuare sul territorio dell'UE. Nessuno ha interesse ad allontanare una delle fasi cruciali della produzione automobilistica se ciò comporta il palese rischio che anche le altre fasi di produzione prima o poi la seguiranno. Al tempo stesso, si dovrebbe evitare che un eventuale ritiro prematuro degli agenti antivapori di tipo PFOS accresca i rischi per la salute dei lavoratori. Il Comitato raccomanda pertanto di limitare la validità della deroga in esame a cinque anni e di sottoporla poi al riesame della Commissione e dello SCHER.

4.2.4

Fluidi idraulici per l'aviazione: sono i fluidi impiegati per azionare le superfici di comando e altri componenti degli aeromobili commerciali, militari e in genere. Sono usati, e devono continuare a funzionare giorno per giorno, secondo le massime norme operative possibili, per tutelare la sicurezza dell'aeromobile e dei passeggeri in condizioni di temperatura e pressione tra le più estreme. Si tratta di un settore globalizzato, nel quale i prodotti, i componenti e i sistemi sono sottoposti ad ampie verifiche e certificazioni da parte dei fabbricanti di aeromobili e degli organi competenti sul piano nazionale e internazionale. È normale che il ciclo di approvazione di una nuova formula possa richiedere anche venti anni. Le sostanze di tipo PFOS sono impiegate in piccole quantità (concentrazioni di circa 0,1 % della massa) per conferire resistenza all'erosione alle parti meccaniche, alle valvole, ai tubi e agli orifizi. Malgrado un'intensa attività di sperimentazione non sono stati individuati prodotti sostitutivi e, a tutt'oggi, non vi è neanche una possibile soluzione all'orizzonte. Le sostanze sono impiegate in sistemi chiusi in condizioni scrupolosamente controllate. Secondo una stima dello SCHER, il rilascio totale nel terreno e nelle acque non supera i 15 kg all'anno. Tutto sommato, in assenza di nuovi motivi di preoccupazione, il Comitato raccomanda di non prevedere una data di scadenza per la deroga in esame.

4.2.5

Schiume antincendio: i tensioattivi fluorati sono impiegati da anni nelle schiume antincendio che rispondono ad alte specifiche tecniche. Nelle schiume di nuova produzione, destinate a sostituire stock esauriti nell'estinzione non simulata di incendi o a rifornire nuovi complessi, aeroporti, raffinerie di greggio e impianti chimici, imbarcazioni marittime e aree di stoccaggio, le sostanze di tipo PFOS sono state in larga misura sostituite. L'impatto sulla salute e sull'ambiente di questi prodotti alternativi, però, non è stato ancora pienamente valutato. Tutti i prodotti di questo tipo devono essere venduti con la garanzia di poter essere usati per 15-20 anni, appunto perché la situazione ideale è che non debbano esserlo. Tuttora, quindi, esistono stock significativi di schiume contenenti PFOS e ora si pone il problema cruciale di come smaltirli. I tensioattivi sono destinati a permettere alle schiume a base di acqua di diffondersi rapidamente sulla superficie degli idrocarburi in fiamme invece di cadere sotto di loro, in modo tale da interrompere il rifornimento di ossigeno e prevenire la reignizione. Sia i tensioattivi che le schiume devono essere stabili in condizioni di utilizzo intense e resistenti all'ossidazione. Le norme di prestazione per le schiume in diversi scenari di incendio sono stabilite da organismi nazionali e internazionali. Degli stock con concentrazione pari al 3 % o al 6 % sono conservati in un deposito centrale per essere distribuiti e diluiti in loco in caso di incendio. Poiché il volume di prodotto richiesto può essere ingente, anche lo smaltimento degli effluenti dell'incendio può risultare molto problematico. Gli effluenti sono inevitabilmente contaminati dai prodotti bruciati, dai sottoprodotti della combustione incontrollata di carbonio a bassa temperatura (idrocarburi poliaromatici PAH e diossine) e dai componenti delle schiume. Per esempio, l'incendio scoppiato ultimamente in un deposito di stoccaggio di Buncefield, nel Regno Unito, ha lasciato un residuo di 20 milioni di litri di rifiuti contaminati. L'unica modalità di smaltimento che offra garanzie è l'incenerimento ad alta temperatura, ma risulta inefficiente e costosa nel caso in cui il materiale abbia un forte contenuto acquoso. Le emissioni annue nell'ambiente sono quindi difficili da determinare, essendo legate al numero di incendi, alle dimensioni e alle circostanze di ognuno di loro e, in misura cruciale, all'efficacia del contenimento degli effluenti mediante le apposite barriere. Lo SCHER indica per l'UE un rilascio annuo inferiore a 600 kg, osservando che potrebbe trattarsi di un valore approssimato per eccesso. Il Comitato concorda con lo SCHER sull'opportunità di non incenerire gli stock esistenti di concentrati di schiuma a base di PFOS finché le possibili alternative non siano state pienamente valutate. Il Comitato raccomanda pertanto di avviare quanto prima le necessarie valutazioni di impatto e di rischio e di utilizzare gli stock rimanenti di schiume a base di PFOS solo se indispensabile per motivi di prestazione e nei casi in cui gli effluenti potranno essere contenuti da apposite barriere. La Commissione dovrebbe collaborare con il settore e con i competenti organi degli Stati membri per garantire che vi siano idonee vie di smaltimento per l'ingente volume di rifiuti prodotto. Date le numerose incertezze descritte, il Comitato ritiene che non abbia senso fissare una data di scadenza per la deroga in esame e che, invece, sia quanto mai opportuno risolvere prima possibile le questioni in sospeso.

4.2.6

Altri sistemi chiusi controllati: si tratta, o dovrebbe trattarsi, di una deroga standard per la maggior parte delle sostanze il cui uso e immissione sul mercato sono soggetti a restrizioni sul piano europeo. Purché sia possibile immettere le materie prime e rimuovere i prodotti lavorati e di scarto in condizioni di sicurezza, i sistemi a produzione di emissioni molto bassa consentono di continuare a produrre gli intermedi necessari con rischi minimi per la salute umana e per l'ambiente. Un esame delle condizioni di funzionamento sul luogo di lavoro dovrebbe far parte delle ispezioni di routine degli enti preposti alla salute e alla sicurezza. In assenza di nuovi motivi di preoccupazione, il Comitato raccomanda di non prevedere una data di scadenza per la deroga in esame.

4.3

La Commissione continuerà a svolgere un ruolo di primo piano nell'assicurare un esito soddisfacente in ognuno dei settori descritti. Per sviluppare prodotti e procedimenti alternativi occorrerà un programma di ricerca continuo, all'interno e all'esterno dei settori interessati. Se necessario, le direttive che li riguardano dovrebbero essere modificate per tener conto dei cambiamenti intervenuti o proposti nelle pratiche internazionali.

18.8.2006   

IT

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C 195/14

1.1

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione, lungamente attesa dagli Stati membri e dagli operatori del settore. Gli obiettivi perseguiti sono condivisibili e le proposte per lo più adeguate: una serie di suggerimenti concreti sono comunque formulati dal CESE per favorire il perseguimento degli obiettivi della certezza del diritto, della chiarezza, della semplificazione e della tutela della salute.

1.2

Il CESE auspica una maggiore chiarezza su quale autorità sia competente e responsabile per la valutazione globale in caso di combinazione di dispositivi medici con medicinali, derivati del sangue e tessuti umani. Auspica nel contempo che sia fissata la scadenza entro cui la valutazione deve essere effettuata dalle autorità competenti, e sia predisposta una guida sulle competenze specifiche e sulle modalità di tale valutazione.

1.3

Il CESE considera opportuno l'invio obbligatorio di una serie di informazioni rilevanti relative alla registrazione, ai dati clinici, ai certificati e alla vigilanza, e suggerisce al riguardo di rafforzare la banca dati europei già operante. Chiede inoltre che vengano studiate forme idonee per un'ampia circolazione delle informazioni non confidenziali non solo tra gli organismi notificati e le autorità competenti ma anche tra gli operatori coinvolti.

1.4

Il sistema di sorveglianza post-commercializzazione dovrebbe essere implementato esplicitando meglio il ruolo e le responsabilità degli operatori sanitari, e garantendo una opportuna diffusione delle informazioni e dei risultati di tali attività di sorveglianza.

1.5

Il CESE apprezza le proposte relative alle indagini cliniche, che per i dispositivi medici riguardano la sicurezza e la performance del dispositivo. Suggerisce alcune modifiche per renderle ancora più chiare in particolare per quanto riguarda il momento in cui ha inizio la ricerca clinica, una volta avuta l'autorizzazione del comitato etico competente, in funzione della classificazione dei dispositivi.

1.6

Il CESE non condivide la rinuncia ad affrontare il tema del «ricondizionamento»: tale prassi di riutilizzo di dispositivi medici concepiti e prodotti per un uso una tantum rappresenta infatti un pericolo per la salute del paziente. Chiede pertanto sia almeno fissato il principio che l'ente che opera un intervento finalizzato al riutilizzo di un dispositivo medico presenti un set di dati sul tipo di intervento effettuato, e dia garanzie di qualità e sicurezza analoghe a quelle del prodotto originario, informandone gli utilizzatori e i pazienti.

2.1

L'esperienza di applicazione delle direttive 90/385/CEE (1) concernente i dispositivi medici impiantabili attivi e 93/42/CEE (2) sui dispositivi medici è stata nel complesso positiva, anche se occorre una modifica normativa a sostegno di una migliore attuazione, sia per chiarire alcune prescrizioni vigenti sia per fornire una base giuridica a iniziative in programma.

2.2

La direttiva 93/42/CEE prevede che la Commissione, entro cinque anni dalla data di applicazione, sottoponga al Consiglio una relazione sul funzionamento di talune disposizioni della direttiva stessa. Nel giugno del 2002, nel quadro del processo di riesame, è stata pubblicata una relazione sul funzionamento delle direttive sui dispositivi medici, le cui conclusioni sono state riprese nella comunicazione della Commissione COM(2003) 386 (3), accolta favorevolmente dal Consiglio nelle conclusioni del dicembre 2003 e dal Parlamento.

2.3

Tale comunicazione individua i principali ambiti in cui dovrebbero essere introdotti miglioramenti:

La Commissione ha proceduto ad una consultazione, avviata nel 2003, principalmente attraverso il gruppo di esperti sui dispositivi medici (MDEG) dei servizi della Commissione, cui ha fatto seguito una consultazione pubblica su Internet (5).

2.4

Visto che la proposta è incentrata su un chiarimento normativo piuttosto che su una modifica normativa, non sono previsti effetti economici rilevanti, né sono stati individuati effetti ambientali. Attraverso la proposta la Commissione mira a conseguire:

2.5

La base giuridica della proposta è l'articolo 95 del Trattato CE (ex articolo 100 A) su cui si basa la direttiva 93/42/CEE. Per raggiungere l'obiettivo dell'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi e di un chiarimento delle disposizioni vigenti delle direttive 93/42/CEE e 90/385/CEE, è necessario e opportuno armonizzare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri su alcuni aspetti riguardanti l'immissione in commercio o la messa in servizio dei dispositivi medici.

3.1

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione, lungamente attesa dagli Stati membri e dagli operatori del settore. Gli obiettivi perseguiti sono del tutto condivisibili, e le concrete proposte sembrano adeguate per meglio armonizzare attraverso regole più chiare e semplificate un settore tanto complesso e diversificato, fatte salve le osservazioni espresse di seguito.

3.2

I dispositivi medici sono un segmento di crescente rilevanza nell'area della sanità, di grande impatto sia per la salute che per la spesa sanitaria pubblica. Le disposizioni delle direttive citate riguardano oltre 10.000 tipi di prodotti, che spaziano da semplici dispositivi (come per esempio garze, siringhe, occhiali) a strumenti estremamente sofisticati e complessi (come per esempio i dispositivi impiantabili che salvaguardano la vita e apparecchiature per la diagnostica per immagini).

3.3

Il settore rappresenta un'attività ad alto profilo tecnologico, in quanto i cittadini e le autorità sanitarie chiedono prodotti sempre più sofisticati e sicuri. Ha inoltre grande rilevanza anche economica: il mercato europeo è secondo solo a quello americano, la sua dimensione è attorno ai 55 miliardi di euro, interessa più di 8.000 imprese ed occupa circa 450.000 addetti.

3.4

Occorre rilevare che un consistente e crescente numero di dispositivi è importato nell'UE, per cui un più chiaro ed efficace contesto giuridico e una più aperta collaborazione tra le autorità competenti può ridare slancio al settore e minimizzare il rischio di perdita di quote di mercato e di occupazione.

3.5

La valutazione della Commissione che gli effetti economici non saranno rilevanti a livello macroeconomico può essere condivisa, ma il combinato disposto delle richieste addizionali fatte potrebbe comportare un aggravio di costi anche rilevante per alcune realtà operative o per linee di prodotto.

3.6.1

La proposta definisce le modifiche da apportare alle direttive sopra citate, e chiarisce alcune modalità di applicazione rispetto ad altre direttive o regolamenti in casi in cui non è del tutto chiaro quale norma sia applicabile (dispositivi comprendenti un medicinale (6), derivati del sangue umano (7), o prodotti ottenuti attraverso l'ingegneria dei tessuti umani (8)), e chiarisce che i dispositivi medico-diagnostici in vitro (9) non rientrano nella direttiva sui biocidi (10), che viene di conseguenza modificata.

3.6.2

Il CESE concorda con il principio che, se i dispositivi medici contengono «con azione accessoria» medicinali o derivati del sangue o prodotti di ingegnerizzazione di tessuti umani, vadano applicate le direttive sui dispositivi medici. Si domanda peraltro perché non si parli in maniera esplicita nell'articolato dei prodotti ottenuti da tessuti di origine animale, citati in alcuni allegati. Teme però che la definizione di «azione accessoria» possa dare origine nuovamente ad interpretazioni divergenti tra Stati membri e tra organismi notificati, per cui auspica che tale concetto sia definito con maggiore precisione.

3.6.3

Sarebbe utile una maggiore chiarezza su quale autorità sia competente e responsabile per la valutazione globale in caso di combinazione di dispositivi con medicinali, derivati del sangue e tessuti umani: gli organismi notificati possono coinvolgere in tali casi le autorità nazionali o comunitarie (come l'EMEA), le quali non sempre hanno competenze adeguate per la valutazione dei dispositivi medici in quanto tali, e operano applicando procedure concepite per una diversa tipologia di prodotti, con tempi sovente eccessivamente lunghi.

3.6.3.1

Il CESE auspica che siano definiti i tempi entro cui tale valutazione deve essere effettuata, dato che nel settore l'innovazione e l'obsolescenza dei prodotti sono molto rapidi. Auspica altresì che sia predisposta una guida sulle competenze specifiche e sulle modalità di valutazione da parte delle autorità competenti, in collaborazione con le autorità responsabili dei dispositivi. In base all'esperienza maturata negli anni dai fabbricanti auspica infine che gli organismi notificati possano ricorrere al parere scientifico di qualsiasi autorità competente riconosciuta, non solamente all'EMEA.

3.6.4

Una larga parte dei prodotti ottenuti attraverso l'ingegneria dei tessuti umani per loro natura, per il meccanismo di azione, per le tecniche di manifattura sono assimilabili ai dispositivi medici più che ai farmaci. Onde evitare possibili vuoti legislativi, il CESE ritiene opportuno che tali prodotti ricadano nell'ambito della presente proposta ad esclusione di quelli che agiscono sul o nel corpo umano con un meccanismo d'azione primariamente farmacologico, metabolico o immunologico.

3.6.5

Il CESE non ritiene condivisibile l'applicazione contemporanea di due direttive — nello specifico quella sui dispositivi medici e quella sui dispositivi di protezione individuale — in quanto prevedono differenti requisiti, pur perseguendo il comune obiettivo della protezione dell'utilizzatore. Ciò può costituire una complicazione sul piano operativo con un aggravio di oneri non giustificato da vantaggi sul piano della sicurezza.

3.6.6

Il CESE sostiene la nuova procedura di comitatologia aggiunta all'articolo 13, in modo da favorire decisioni vincolanti e rapide su questioni di erronea o mancata classificazione. Rileva però che per conseguire un risultato ottimale bisogna migliorare il flusso di informazioni tra le autorità competenti e garantire un'efficace gestione dei dati attraverso la banca dati europea.

3.7.1

Il CESE considera necessarie disposizioni più chiare e di più ampia portata quanto alla raccolta e messa a disposizione delle informazioni, nonché sul coordinamento e sulla comunicazione per quanto concerne le attività di sorveglianza.

3.7.2

Ritiene la proposta lacunosa per quanto riguarda la capacità degli organismi notificati a svolgere i compiti loro assegnati, carenza già segnalata nella comunicazione del 2003 (11). Le nuove frontiere terapeutiche e la crescente complessità e sofisticazione dei dispositivi implicano infatti competenze scientifiche e tecniche che non sempre possono essere garantite a livello nazionale. Sarebbe auspicabile un piano europeo, o almeno un coordinamento per garantire una specializzazione delle competenze di alcuni organismi notificati per certe tipologie di prodotti particolarmente complessi e sofisticati.

3.7.3

Il CESE condivide la necessità che ogni fabbricante extra comunitario stabilisca un mandatario in uno Stato membro dell'UE per agire per suo conto e rispondere alle autorità per quanto riguarda gli obblighi derivanti dalla presente direttiva. Riscontra però delle lacune o incongruenze nel testo, che deve essere chiarito (cfr. successiva parte 3.3). Il CESE in linea di principio propende per un sistema che sia flessibile e permetta una concreta libertà di scelta imprenditoriale.

3.7.4

Il CESE ritiene che tutte le informazioni relative alla registrazione, ai dati clinici, ai certificati e alla vigilanza (compresi quindi gli eventi e gli effetti indesiderati gravi) vadano inviate obbligatoriamente, e non solo su base volontaria, alla banca data europea EUDAMED. Essa è già operante, ma in ambiti limitati: è auspicabile che i suoi compiti siano quanto prima ridefiniti, in particolare per quanto attiene la messa a disposizione delle informazioni non confidenziali per gli operatori interessati, e che sia dotata di strutture e risorse adeguate.

3.7.4.1

Sarebbe opportuno mettere a disposizione degli stakeholder direttamente interessati un set adeguato di informazioni non confidenziali, sia pure in forma sintetica, nonché le informazioni sulla sicurezza e la qualità dei prodotti e sulla sorveglianza post-commercializzazione: queste dovrebbero essere a disposizione anche delle associazioni degli operatori sanitari per garantire un uso più consapevole e sicuro dei dispositivi medici.

3.7.4.2

Il CESE auspica inoltre che, in collaborazione con gli stakeholder, sia predisposta una guida affinché gli operatori responsabili elaborino e rendano disponibile un sommario delle caratteristiche del prodotto. Tale documento e le informazioni raccolte e validate in materia di vigilanza dovrebbero essere messi a disposizione degli organismi notificati e delle autorità competenti. Si dovrebbero inoltre studiare forme idonee per una loro più ampia circolazione.

3.7.5

Si prevede che le istruzioni per l'uso possano essere fornite anche con uno strumento diverso dal foglio illustrativo, e ciò va incontro alle esigenze degli operatori, data anche l'ampia gamma di tipologie di dispositivi medici. Andrebbero maggiormente approfondite le possibilità di ricorso a strumenti elettronici (come per esempio CD-ROM ed Internet), attraverso una procedura più semplice e flessibile di quella attualmente prevista, tale da non richiedere la maggioranza qualificata degli Stati membri.

3.7.6

Il CESE auspica che siano espressamente menzionati nella direttiva i documenti guida interpretativi elaborati da gruppi di lavoro ad hoc e pubblicati dalla Commissione (documenti MedDev), prevedendo delle modalità semplificate per la loro approvazione, in modo da ridurre i problemi di interpretazione e favorire una maggiore armonizzazione nei comportamenti dei fabbricanti e degli organismi notificati.

3.8.1

Il sistema di sorveglianza post-commercializzazione viene ben definito nella proposta per quanto riguarda il fabbricante, ma non si esplicitano ruolo e responsabilità degli operatori sanitari e non appare ancora adeguato il processo di diffusione delle informazioni e dei risultati di tali meccanismi di sorveglianza. Il sistema risente ancora troppo della dimensione nazionale, mentre sarebbe auspicabile un respiro europeo.

3.8.2

Il CESE apprezza le modifiche all'allegato X relative ai dati clinici, che per i dispositivi medici riguardano la sicurezza e la performance del dispositivo. Suggerisce di rendere ancora più chiaro l'articolo per quanto riguarda il momento in cui ha inizio la ricerca clinica, una volta avuta l'autorizzazione del comitato etico competente, in funzione della classificazione dei dispositivi.

3.8.3

Il CESE non condivide l'esclusione del «ricondizionamento» dal testo proposto: tale prassi di riutilizzo di dispositivi medici concepiti e prodotti per un uso una tantum, già bandita in alcuni Stati membri, non offre garanzie sufficienti di sicurezza per il paziente, in quanto non si sono effettuate tutte le prove di affidabilità e di sicurezza d'uso che hanno permesso l'autorizzazione del prodotto monouso.

3.8.3.1

Il CESE ritiene tale prassi, attuata frequentemente in ambito ospedaliero in vari Stati membri, da bandire in quanto pericolosa per la salute del paziente e in quanto rende difficile la definizione delle responsabilità. La sterilizzazione infatti non garantisce l'assoluta innocuità, anche perché può derivarne una modifica delle caratteristiche strutturali dei materiali impiegati.

3.8.3.2

Il CESE è consapevole che tali comportamenti ricadono nelle competenze nazionali, ma ritiene necessario un intervento a livello comunitario se non altro perché la libera circolazione dei cittadini e il recente riconoscimento della possibilità di ricevere assistenza in un altro Stato membro impongono comportamenti universalmente accettati. In via transitoria si potrebbe almeno fissare il principio che l'ente che opera il ricondizionamento presenti un set di dati coerenti con la classificazione del dispositivo medico e il tipo di intervento effettuato, al fine di fornire garanzie di qualità e sicurezza analoghe a quelle del prodotto originario, e che ne siano chiaramente informati gli utilizzatori e i pazienti.

3.8.4

Il CESE condivide appieno i chiarimenti proposti nella valutazione di conformità e l'obbligo di presentare i documenti di progettazione del dispositivo medico, adeguato alla classificazione del dispositivo stesso e alla novità tecnologica o terapeutica che esso rappresenta. Condivide altresì la necessità per il fabbricante di controllare in modo adeguato i soggetti terzi cui ricorre per la progettazione e la fabbricazione.

4.1.1

Il CESE non ritiene coerente con il principio della semplificazione e con la certezza del diritto che si applichino contemporaneamente due direttive ad uno stesso prodotto, come ora proposto per i dispositivi medici e i dispositivi protettivi personali. Auspica quindi che sia ripristinato il testo originale dell'articolo 1.6 della direttiva 93/42/CEE.

4.1.2

In linea generale il CESE auspica che, nel caso di un dispositivo medico che possa ricadere nella definizione di altre direttive (farmaci, cosmetici, ecc.), sia specificato, ovunque opportuno, che gli organismi e le autorità competenti nel valutare la direttiva applicabile devono prendere in considerazione l'attività primaria per cui tale prodotto è stato concepito e il meccanismo di azione principale.

4.1.3

Il CESE, onde evitare ogni incertezza normativa, ritiene necessario modificare l'attuale versione della sezione 7.4 dell'allegato I. In particolare deve essere chiarito che, qualora un dispositivo medico contenga una sostanza che, considerata separatamente, può essere definita come un medicinale, ad essa si applicano le specifiche parti della legislazione farmaceutica che fanno riferimento alla sicurezza e alla qualità della sostanza stessa, e non la legislazione farmaceutica nella sua globalità.

4.1.4

Per i dispositivi medici che incorporano un prodotto ottenuto attraverso l'ingegneria dei tessuti umani, il CESE teme che quanto specificato nel nuovo paragrafo 4ter non risolva ogni difficoltà interpretativa, ed auspica di conseguenza che la definizione di tali prodotti sia esplicitata all'articolo 1 in coerenza con le direttive vigenti e in particolare con il regolamento attualmente in discussione sui farmaci per le terapie innovanti (12).

4.2.1

Il CESE auspica che i dati rilevanti, compresi i dati clinici e la segnalazione di effetti avversi gravi e inattesi, siano obbligatoriamente inviati dalle varie autorità ed organismi competenti, nonché dai fabbricanti o dai mandatari, alla banca dati europea Eudamed. Per rendere efficace tale raccolta di dati è necessario però che siano ridefiniti i compiti di tale organismo e un programma di implementazione che ne garantisca l'efficace funzionamento grazie a struttura e risorse idonee.

4.2.2

Per garantire la completezza dei dati raccolti e una maggiore diffusione delle informazioni pertinenti e non confidenziali il CESE ritiene necessario modificare una serie di punti della proposta, tra cui in particolare:

4.2.3

Il CESE auspica altresì che sia modificato il testo attuale dell'articolo 20, paragrafo 3 per affermare il principio che le informazioni non confidenziali devono essere messe a disposizione degli utilizzatori, in forma sintetica, coinvolgendo i fabbricanti e i mandatari oltre che gli organismi e le autorità coinvolte.

4.3.1

Il CESE riscontra un'individuazione non univoca della figura del mandatario di un fabbricante senza sede nella Comunità: mentre nel considerandum 14 si parla di un unico rappresentante per tutte le classi di dispositivi, negli articoli 10bis, paragrafo 3 e 14, paragrafo 2 ci si riferisce ai dispositivi senza specificare se «tutti» o solo alcune categorie.

4.3.2

Il CESE, in considerazione della gamma eterogenea di dispositivi medici che un fabbricante potrebbe immettere in commercio, auspica una maggiore flessibilità, in modo che per ogni tipo di prodotto e non necessariamente per l'intera gamma della produzione sia designato un unico mandatario (chiarendo nelle varie versioni linguistiche che giuridicamente si fa riferimento a persone fisiche e a persone giuridiche).

4.4.1

Le disposizioni relative all'informazione delle autorità competenti per facilitare il monitoraggio e la gestione dei dati delle indagini cliniche è opportuno siano integrate al punto 2) dell'articolo 2, con la specificazione che il fabbricante o il suo mandatario devono informare le autorità di tutti gli Stati membri in cui tali indagini sono svolte della sospensione, dell'interruzione o della fine delle indagini, con le opportune spiegazioni e motivazioni.

4.4.2

Il CESE considera positivamente la nuova versione dei paragrafi 2 e 3 dell'articolo 15. Si domanda se non sarebbe opportuno però modificare il paragrafo 3 specificando che per i dispositivi di classe I le indagini cliniche possono iniziare appena ricevuto il parere favorevole sul piano di valutazione clinica del comitato etico competente.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/19

1.

Lo scopo della presente proposta è quello di avviare la codificazione della direttiva 78/1035/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1978, relativa alle franchigie fiscali applicabili all'importazione di merci oggetto di piccole spedizioni a carattere non commerciale provenienti dai paesi terzi. La nuova direttiva sostituisce le varie direttive che essa incorpora, preservando in pieno la sostanza degli atti oggetto di codificazione e limitandosi a riunirli, apportando unicamente le modifiche formali necessarie ai fini dell'opera di codificazione.

2.

Il Comitato non può non approvare la codificazione generale delle disposizioni comunitarie avviata dalla Commissione in base alla decisione adottata il 1o aprile 1987 e confermata nelle conclusioni del vertice di Edimburgo. Esso esprime quindi un parere favorevole alla proposta di direttiva, come ha già fatto del resto in altre occasioni riguardo a iniziative analoghe.

3.

Il Comitato osserva che, a norma dell'accordo interistituzionale del 20 dicembre 1994, concluso tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, all'atto della codificazione non può essere apportata nessuna modifica sostanziale; nella proposta di direttiva in esame la Commissione garantisce il rispetto di questa condizione.

4.

Il ruolo consultivo del Comitato economico e sociale europeo e il suo atteggiamento responsabile comporta che esso verifichi le modifiche apportate prima di approvare la proposta. Il relatore ha proceduto a effettuare tale verifica senza trovare alcun elemento che desse adito a critiche o osservazioni particolari.

5.

Il Comitato non può che esprimere quindi un parere favorevole sulla proposta di codificazione che s'inserisce nel processo di semplificazione e chiarificazione del diritto europeo.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/20

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo ritiene che la proposta di regolamento relativo ai servizi pubblici di trasporto passeggeri su strada e per ferrovia presentata dalla Commissione rappresenti un miglioramento rispetto alle versioni precedenti per quanto riguarda la possibilità di aggiudicare direttamente, senza procedura concorsuale, i contratti di servizio pubblico.

1.2

Tuttavia, allo scopo di conseguire gli obiettivi di certezza normativa auspicati sia dalle autorità organizzatrici che dagli operatori, è opportuno che una serie di punti vengano ulteriormente chiariti:

1.3

In tale contesto il Comitato sostiene espressamente l'obbligo di contrattualizzazione nonché l'equilibrio tra le possibilità concorsuali e quelle di aggiudicare direttamente i contratti, per promuovere la trasparenza necessaria ed il miglioramento della qualità dei servizi nell'ambito di un sistema concorrenziale.

1.4

Il Comitato auspica che le disposizioni del regolamento si applichino all'insieme dei contratti dei servizi pubblici di trasporto.

1.5

Nel contesto dell'equilibrio tra le possibilità concorsuali e quelle di aggiudicare direttamente i contratti ad un operatore interno, il Comitato è favorevole alla delimitazione geografica dell'attività, per evitare distorsioni della concorrenza e salvaguardare in tal modo le possibilità di libera scelta degli enti locali e l'equità delle condizioni in un ambito di concorrenza disciplinata.

1.6

Il Comitato auspica che, in caso di aggiudicazione diretta ad un operatore interno, sia salvaguardato un margine di flessibilità, ma che questo venga definito e regolato con chiarezza nei casi in cui, per l'unificazione delle reti e per l'integrazione dei servizi di trasporto, è essenziale che questi possano estendersi ai territori limitrofi e/o adiacenti facenti capo ad autorità diverse da quella che ha aggiudicato il contratto di servizio pubblico di trasporto.

1.7

Il Comitato ritiene giustificate le deroghe previste per i contratti di modesta entità e per salvaguardare la continuità della prestazione dei servizi.

1.8

Il Comitato si interroga circa l'opportunità di aggiudicare direttamente i contratti dei servizi pubblici di trasporto nel settore delle ferrovie sia ad operatori storici che a nuovi operatori, senza che sia prevista alcuna regolamentazione specifica e senza che vi siano norme che garantiscano una concorrenza equa, come è previsto per gli operatori interni, il che provoca incertezza sul piano giuridico e permette distorsioni della concorrenza.

1.9

A parere del Comitato i principi di trasparenza, parità di trattamento degli operatori, garanzia della qualità e dell'efficienza dei trasporti pubblici per ferrovia potranno venir garantiti in maniera ottimale solamente se verranno applicate le medesime norme utilizzate per i trasporti su strada.

1.10

Il Comitato chiede si ritorni allo spirito della proposta di regolamento del 2002 per quanto riguarda la qualità del servizio ed il rispetto delle legislazioni sociali in vigore negli Stati membri.

1.11

Fatto salvo quanto precede, il Comitato auspica una rapida adozione del regolamento, necessario per assicurare la certezza normativa del settore.

2.1

La Commissione europea ha pubblicato una nuova proposta di regolamento sugli obblighi di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Si tratta della terza versione di tale proposta.

2.2

Il Comitato si compiace del lavoro svolto dalla Commissione, che permette alle istituzioni europee di riaprire un dibattito che si era inceppato.

2.3

Il testo proposto intende conciliare le diverse posizioni espresse nel corso dei precedenti dibattiti alla luce dei più recenti sviluppi giurisprudenziali, ed in particolare la causa Altmark-Trans GmbH, per dissipare le preoccupazioni circa il rispetto dei principi di sussidiarietà e autonomia amministrativa degli enti pubblici.

2.4

Il testo differisce notevolmente dalla precedente versione, e la redazione è stata semplificata. Tuttavia, per non prolungare la procedura legislativa, il Parlamento ha deciso di considerare il testo una revisione del testo precedente, e di esaminarlo in seconda lettura. La proposta si trova dunque ora al Consiglio, il quale ne ha iniziato l'esame ed ha deciso di studiarne la correlazione con il terzo pacchetto ferroviario, soprattutto per quanto riguarda l'apertura del traffico internazionale e le possibilità di cabotaggio (2).

2.5

A parere della Commissione il quadro legislativo attuale, che risale al 1969, è obsoleto e l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici di trasporto vanno assolutamente migliorate per conservarne o addirittura aumentarne la quota di mercato. La Commissione desidera «disciplinare la concorrenza, anche nelle regioni e nelle città, allo scopo di garantire la trasparenza nella fase di stipulazione e nella fase di esecuzione dei contratti di servizio pubblico» (3). Al riguardo, nel parere del 2001 sulla precedente proposta di regolamento, il Comitato aveva accolto con favore, «l'intento della Commissione di organizzare il mercato dei trasporti pubblici basandosi su una concorrenza controllata e non su un'apertura totale alla concorrenza» (4).

2.6

Il Comitato rilevava altresì con soddisfazione che «d'ora in poi la trasparenza giuridica e contabile consentirà la realizzazione delle pari opportunità e della concorrenza fra qualsiasi tipo di impresa, indipendentemente dalla sua natura» (5).

2.7

Ora che la proposta di regolamento deve venir discussa in seconda lettura al Parlamento europeo, il Comitato non può che ribadire tale auspicio di trasparenza, realizzazione delle pari opportunità e concorrenza controllata nelle procedure di gestione dei servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, nel rispetto del principio di neutralità di cui all'articolo 295 del Trattato.

2.8

In tale prospettiva i recenti contributi giurisprudenziali della Corte di giustizia hanno offerto elementi di apprezzamento, soprattutto nelle cause Altmark–Trans e Stadt Halle. Nell'ambito dell'esercizio del suo diritto di iniziativa la Commissione non è vincolata dalla giurisprudenza, dato che il sistema giuridico dell'Unione poggia anzitutto sulla legislazione e non sulle decisioni giudiziali. In pratica la proposta di regolamento, nell'articolo 4, riprende i principi dei primi tre criteri definiti nella causa Altmark–Trans. Alcuni elementi del quarto criterio figurano invece nel punto 7 dell'Allegato.

2.9

È opportuno sottolineare che la causa Altmark–Trans definisce criteri volti a garantire che sotto il profilo giuridico le compensazioni di servizio pubblico non possano essere qualificate come aiuti di Stato. La proposta di regolamento ha un respiro più ampio e tratta punti che la giurisprudenza non ha regolato, in particolare la questione della compatibilità con le norme di concorrenza delle compensazioni qualificate giuridicamente come aiuti di Stato e la questione dell'attribuzione di diritti esclusivi. Al riguardo è opportuno sottolineare che nel 1969 non esisteva un mercato dei trasporti, e che pertanto la questione dei diritti esclusivi non sussisteva.

3.1

Pur compiacendosi dell'iniziativa della Commissione, il Comitato desidera elencare una serie di questioni giuridiche che è opportuno discutere e sottolinea quanto sia importante che il nuovo regolamento, per poter essere rapidamente adottato ed attuato, garantisca realmente la certezza del diritto che l'insieme del settore attende con urgenza.

3.2

Il Comitato si congratula con la Commissione europea per gli sforzi profusi per riuscire ad instaurare un nuovo equilibrio nei trasporti locali, che al tempo stesso rispetti l'autonomia amministrativa degli enti locali e possa soddisfare l'insieme delle parti in causa.

3.3

Il Comitato si compiace che agli enti locali sia data la possibilità di scelta fra avviare una procedura concorsuale, prestare direttamente i servizi di trasporto o affidarli ad un operatore interno, a condizione che siano soddisfatti una serie di criteri ben definiti atti ad evitare qualsiasi distorsione della concorrenza.

3.4

Il Comitato ribadisce di preferire, ad un'apertura totale alla concorrenza, il principio della «concorrenza disciplinata» che viene ripreso dalla nuova proposta di regolamento (articolo 3 e articolo 5, paragrafo 3). A parere del Comitato, infatti, tale principio può conciliare nel modo migliore le necessità del servizio pubblico con l'esigenza di definire un quadro armonizzato e sicuro di regole relative all'aggiudicazione dei contratti. Esso infatti armonizza le necessità del servizio pubblico con quelle della dimensione imprenditoriale del settore (indipendentemente dallo statuto delle imprese medesime).

3.5

Il Comitato ritiene che un sistema concorrenziale che offre la generalizzazione del principio della contrattualizzazione e la libera scelta tra la competizione e la possibilità di aggiudicazione diretta rappresenti un miglioramento della qualità e dell'efficienza dei trasporti pubblici. In effetti le autorità organizzatrici dovranno definire chiaramente, e preliminarmente, gli obblighi di servizio pubblico e le aree interessate, nonché le regole riguardanti il calcolo delle compensazioni e le modalità di suddivisione dei costi e dei ricavi. Dovranno anche garantire una sufficiente pubblicità preliminare.

3.6

Gli operatori otterranno per parte loro una chiarezza completa circa il quadro e gli obblighi della loro attività.

3.7

È inoltre previsto che tutte le autorità competenti pubblichino una volta l'anno una relazione dettagliata sugli obblighi di servizio pubblico di loro competenza, sugli operatori affidatari del servizio, sulle compensazioni e i diritti esclusivi ad essi conferiti a titolo di corrispettivo (articolo 7). Ciò permetterà ai cittadini di conoscere meglio le condizioni esatte di gestione dei servizi di trasporto che verranno loro proposti. Sarà tuttavia opportuno garantire che le relazioni previste non incrementino eccessivamente l'onere amministrativo imposto agli enti locali e, per riflesso, quello imposto agli operatori. Un'eccessiva burocrazia può infatti ostacolare una corretta informazione.

4.1.1

Vista la presenza di una duplice normativa applicabile al settore, si è posto il problema di quale delle due debba prevalere.

4.1.2

In occasione della prima lettura, nel 2001, il Parlamento europeo aveva adottato un emendamento nel quale si chiedeva che il futuro regolamento prevalesse sulla disciplina degli appalti pubblici, allo scopo di ottenere un quadro giuridico chiaro e coerente. La soluzione proposta dalla Commissione fa dipendere il criterio di applicazione del diritto dalla scelta operata dall'ente pubblico organizzatore:

4.1.3

In merito a tale punto il Comitato ritiene che le disposizioni del regolamento debbano essere applicate all'insieme dei contratti dei servizi pubblici di trasporto, nel rispetto dei principi di trasparenza e della parità di trattamento. Tale soluzione sarebbe senz'altro la più semplice e la più chiara, e non rimetterebbe in causa l'autonomia contrattuale delle autorità competenti.

4.2.1

Contrariamente alle due versioni precedenti, la proposta include per la prima volta la possibilità di aggiudicare direttamente un contratto di servizio pubblico ad un operatore interno senza una preliminare procedura concorsuale (articolo 5, paragrafo 2). Si tratta di un'innovazione che risponde alle richieste espresse nel corso delle discussioni sulla necessità di salvaguardare l'autonomia organizzativa degli enti locali.

4.2.2

Questa possibilità dipende da numerose condizioni:

4.2.3

In prima lettura il Parlamento europeo aveva preso chiaramente posizione a favore del mantenimento della possibilità di aggiudicazione diretta ad un operatore locale controllato dall'autorità competente, accanto alla possibilità di una procedura concorsuale. Le discussioni in ambito di Consiglio hanno seguito tale falsariga, dato che i rappresentanti degli Stati membri si sono in gran parte mostrati favorevoli a salvaguardare la libertà delle autorità competenti di scegliere se prestare esse stesse i servizi locali, mediante le proprie imprese, o ricorrere ad una procedura concorsuale per aggiudicarli.

4.2.4

La Commissione ha cercato di tener conto di tali posizioni sforzandosi di trovare un equilibrio tra la concorrenza disciplinata e la possibilità di aggiudicazione diretta, un orientamento che il Comitato approva dato che tutela l'autonomia amministrativa degli enti pubblici organizzatori tenendo conto dei principi indicati dalla Corte di giustizia.

4.2.5

È opportuno sottolineare che nella definizione di operatore interno la Commissione introduce un criterio di limitazione geografica, per poter tener conto — seppure in una formulazione conforme al Trattato — del principio di reciprocità concorrenziale che il Parlamento desidera applicare ai servizi locali gestiti in amministrazione interna. L'applicazione di tale criterio solleva due quesiti:

4.2.6

Sarebbe pertanto opportuno prevedere che, quando siano operati direttamente dall'autorità organizzatrice o mediante un operatore interno, i servizi interessati possano riguardare anche i territori di altre autorità competenti, se ciò risulta essenziale per garantire l'unificazione della rete e l'integrazione dei servizi di trasporto e se i territori in questione sono limitrofi e/o adiacenti a quello dell'autorità organizzatrice che aggiudica il contratto di servizio pubblico di trasporto. Per evitare che una tale possibilità possa servire ad aggirare il principio di non distorsione della concorrenza, sarebbe necessario prevedere che i servizi forniti al di fuori dell'area di competenza territoriale dell'autorità organizzatrice non possano superare una determinata percentuale del valore del contratto principale.

4.2.7

Bisognerebbe inoltre permettere agli operatori interni di entità territoriali diverse di cooperare tra di loro, soprattutto in materia di ricerca e sviluppo, per evitare che divengano strutturalmente meno efficaci dei loro potenziali concorrenti non soggetti alle stesse limitazioni.

4.2.8

Sarà opportuno chiarire questi punti sia sul piano della certezza normativa sia sul piano dell'organizzazione pratica dei servizi. Si può osservare che, tutto sommato, i criteri indicati nella giurisprudenza della Corte di giustizia (causa Stadt Halle dell'11.1.2005) per definire la natura di un operatore interno lasciano persistere un margine d'imprecisione, soprattutto riguardo all'espressione «… elementi come …» che implica un elenco non esaustivo. Ad ogni modo, la più recente giurisprudenza (causa Parking Brixen del 13.10.2005) ribadisce ancora una volta il carattere fondamentale del criterio del controllo paragonabile a quello esercitato dall'autorità competente sui servizi che fornisce direttamente.

4.2.9

Sorprende infine che vengano applicate condizioni rigorosamente definite al caso generale dell'aggiudicazione diretta ad un operatore interno, mentre la deroga specifica a favore del settore ferroviario, riguardante la possibilità di aggiudicare direttamente i contratti ad un operatore, non viene sottoposta ad alcuna condizione, il tutto senza che la relazione del documento fornisca alcuna giustificazione al proposito.

4.3.1

Accanto all'aggiudicazione ad un operatore interno, la proposta prevede la possibilità di ricorrere a gare pubbliche. Il principio del ricorso alla gara pubblica prevede tre possibili eccezioni:

4.3.2

Il Comitato ritiene che, in linea di principio, le prime due eccezioni siano giustificate, anche se si potrebbero discutere i criteri utilizzati per definire i servizi di minore entità. La terza eccezione solleva invece tutta una serie di questioni. Anzitutto per l'importanza del settore (con una cifra d'affari di circa 50 miliardi di euro l'anno), poi perché le condizioni di aggiudicazione sembrano assai poco vincolanti, contrariamente a quelle che riguardano l'aggiudicazione ad un operatore interno, anche se l'articolo 7 prevede alcune utili misure di pubblicità, ed infine perché le ferrovie non sono un settore che per sua natura dovrebbe essere escluso definitivamente dalla concorrenza, a meno che non sia sottoposto ad un dispositivo analogo a quello previsto all'articolo 5, paragrafo 2, della proposta in esame.

4.3.3

È lecito pensare che una procedura concorsuale disciplinata garantirebbe meglio la trasparenza, la parità di trattamento e gli interessi dei clienti e degli operatori. La soluzione prescelta, senza dubbio per ragioni di compromesso politico, squilibra in parte il testo sul piano della coerenza giuridica.

4.4.1

L'articolo 6 della proposta di regolamento rimanda all'articolo 4, che si ispira a sua volta in parte ai criteri della causa Altmark–Trans. Tutte le compensazioni, indipendentemente dalle modalità di aggiudicazione, devono essere conformi a tali disposizioni. Le compensazioni per i contratti aggiudicati direttamente devono inoltre conformarsi alle disposizioni dell'allegato, le quali stabiliscono che l'ammontare della compensazione va calcolato mettendo a confronto la situazione di prestazione diretta del servizio con la situazione che sarebbe esistita qualora l'obbligo non fosse stato assolto e il servizio fosse stato prestato «alle condizioni di mercato».

4.4.2

Il testo in esame distingue dunque due situazioni:

4.4.3

Tale sistema crea una certa complessità giuridica, che necessita una formulazione più chiara per garantire la trasparenza e la buona gestione nei confronti dei clienti e dei contribuenti.

4.5.1

La Commissione insiste sul fatto che l'obiettivo della proposta di regolamento è di disciplinare gli obblighi di servizio pubblico nel settore dei trasporti e le relative compensazioni, e non già di intervenire nella definizione degli aspetti riguardanti la qualità dei servizi, la legislazione sociale e la tutela dei consumatori. Pertanto, solo il paragrafo 7 dell'articolo 4 affronta, in maniera flessibile, la questione dei diritti sociali. Si tratta in effetti di un settore di competenza nazionale e non comunitaria.

4.5.2

Tuttavia, la proposta riveduta del 2002 era più precisa circa la definizione del livello adeguato di qualità dei trasporti pubblici, l'informazione per i viaggiatori e la legislazione sociale (ex articoli 4, 4bis e 4ter).

4.5.3

Il Comitato deplora che la nuova formulazione sia eccessivamente discreta circa la qualità dei servizi, l'informazione destinata ai viaggiatori e le garanzie offerte dalle legislazioni sociali nazionali. Il Comitato chiede con insistenza che la Commissione si rifaccia allo spirito della proposta del 2002 e completi il testo, pur nel rispetto dei principi di sussidiarietà e dell'autonomia amministrativa degli enti locali. Si tratta di ambiti per i quali sarebbe opportuno almeno elencare alcuni requisiti minimi, senza che perciò sia necessario definire anche un elenco esaustivo dei criteri di sicurezza e qualità dell'informazione per i viaggiatori.

4.6.1

Il paragrafo 6 dell'articolo 8 risulta abbastanza impreciso: esso regola la situazione concorrenziale per la seconda metà dei periodi transitori, ma la lascia del tutto incerta per la prima metà e non prende in considerazione i casi di aggiudicazione diretta.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/26

1.1

Più del 75 % della popolazione dell'Unione europea vive in aree urbane. Il trasporto urbano rappresenta pertanto una percentuale molto importante del settore dei trasporti nel suo complesso, influendo sia sui parametri di qualità dell'aria (monossido di carbonio, idrocarburi, ossidi d'azoto, particolato, precursori dell'ozono) e dunque sull'inquinamento locale, come pure sul cambiamento climatico (emissioni di CO2).

1.2

Diverse azioni legislative e di ricerca si sono susseguite nel corso degli ultimi anni sia in ambito europeo che in quello della cooperazione internazionale: migliorare l'efficienza energetica, ridurre le emissioni di inquinanti oltre che la dipendenza dal petrolio, sono gli obiettivi principali perseguiti.

1.3

Grazie alle norme che disciplinano le emissioni dei veicoli, note come norme «Euro», negli ultimi 25 anni le emissioni degli inquinanti dovuti al traffico veicolare sono state drasticamente ridotte.

1.4

Inoltre, grazie a modelli come il CAFE (Clean Air for Europe — Aria pulita per l'Europa, 2005), si è potuto preventivare un'ulteriore diminuzione del 5 % nei livelli di inquinamento per il 2020.

1.5

La direttiva in esame mira alla promozione di un ambiente urbano sostenibile: la proposta prevede la creazione di un parco di veicoli pesanti «puliti», che a fronte di un risparmio energetico producano meno emissioni di inquinanti.

1.6

In particolare, agli enti pubblici viene imposto l'obbligo di attribuire una quota del 25 % degli acquisti annui di mezzi pesanti, con massa superiore a 3,5 t, ai veicoli puliti. La proposta della Commissione prevede, inoltre, la possibilità di una successiva estensione di questo impegno alle altre categorie di veicoli acquistati da enti pubblici.

1.7

A fronte di un investimento iniziale da parte degli enti pubblici, una tempestiva entrata in vigore di questa direttiva favorirebbe un rapido sviluppo e un'ampia diffusione di tecnologie pulite.

1.8

Alle molte amministrazioni comunali che si trovano costrette ad imporre restrizioni alla libera circolazione dei veicoli, la direttiva, se approvata, offrirebbe una soluzione alternativa in grado di raggiungere risultati positivi in termini di impatto ambientale, sociale ed economico.

1.9

Città come Parigi, Montpellier, Francoforte, Helsinki ed altre che hanno investito fondi per disporre di una flotta di veicoli puliti (autobus o camion del servizio di raccolta dei rifiuti a gas naturale), hanno ottenuto risultati importanti e stanno procedendo all'acquisto di ulteriori veicoli per ampliare la flotta disponibile.

1.10

Accelerare i tempi di intervento, diversificando gli sforzi e agendo su diversi piani per ridurre l'impatto ambientale complessivo (norme Euro sul controllo delle emissioni dei veicoli, azioni volte al miglioramento dell'efficienza energetica e alla sicurezza per quel che riguarda l'approvvigionamento e la diversificazione delle fonti energetiche), non può che tradursi in benefici sociali ed avanzamenti tecnologici ed economici.

1.11

Il CESE auspica pertanto che la direttiva possa essere adottata ancora nel corso del 2006, aggiungendosi alle altre azioni già intraprese dalla Comunità europea e a quelle che si stanno delineando e sono in fase di approvazione.

2.1

Il 21 dicembre 2005, la Commissione ha presentato la presente proposta di direttiva sulla promozione di veicoli puliti nel trasporto stradale (1) (base giuridica: articolo 175, paragrafo 1, TCE; procedura di codecisione).

2.2

Gli obiettivi principali della direttiva sono:

2.3

La direttiva prevede che gli enti pubblici siano soggetti all'obbligo di attribuire negli appalti annui di mezzi pesanti (che superino le 3,5 t) una quota minima di veicoli che siano conformi alla norma sulle prestazioni del «veicolo ecologico migliorato». La quota minima individuata è pari al 25 % e riguarda la sostituzione di automezzi pesanti per consentire l'introduzione graduale di criteri ambientali nella procedura di appalto e preparare enti pubblici ed industria ad una possibile estensione di tali requisiti ad altre categorie di veicoli.

2.4

A lungo termine, la direttiva porterà ad un miglioramento delle prestazioni ambientali dell'intera flotta grazie al progresso delle economie di scala, ad una riduzione dei costi e ad una più ampia diffusione delle tecnologie per veicoli ecologici migliorati.

3.1

I mezzi pesanti oggetto della direttiva sono gli automezzi con peso superiore a 3,5 t, come autobus e veicoli utilitari (ad es. camion per la raccolta dei rifiuti).

3.2

Per «veicolo pulito» si intende «veicolo ecologico migliorato» secondo la definizione fornita dalla norma di rendimento europea EEV (Enhanced Environmentally-Friendly Vehicle) (2), che individua limiti severi nelle emissioni di CO2 e in quelle nocive di monossido di carbonio, ossidi di azoto, idrocarburi, particolato e precursori dell'ozono:

3.3

Gli Stati membri sono sempre stati incoraggiati ad introdurre facilitazioni fiscali per quei veicoli che abbiano valori limite di emissioni più severi rispetto alla norma Euro 4 attualmente in vigore (3), al fine di favorire l'ingresso sul mercato di mezzi più puliti ed efficienti.

3.4

Gli enti pubblici cui è rivolta la direttiva sono le autorità statali, regionali o locali, gli organismi di diritto pubblico, le imprese pubbliche e gli operatori vincolati da contratti con enti pubblici per la fornitura di servizi di trasporto.

3.5

L'obbligo di allocare una quota minima degli appalti annuali a veicoli puliti è riferito ad entrambe le operazioni di acquisto e affitto dei mezzi pesanti.

3.6

Promuovere l'uso di veicoli EEV è, inoltre, in linea con la recente proposta di direttiva della Commissione sulla tassazione delle autovetture (4): questa verrebbe, infatti, parzialmente basata sulle emissioni di CO2, per incoraggiare l'acquisto di veicoli più puliti ed efficienti dal punto di vista energetico, quali quelli alimentati a biocarburanti, gas naturale, gas di petrolio liquefatto (GPL), motori elettrici o ibridi.

3.7

L'aumento nel consumo dei biocarburanti viene individuato come uno degli obiettivi del Piano di azione per la biomassa (5), recentemente adottato dalla Commissione e incentivato nella successiva comunicazione sui biocarburanti (6).

3.8

La presente proposta si inserisce quindi in un ampio contesto di azioni intraprese per far fronte al costante aumento di emissioni di gas serra che incidono negativamente sugli obiettivi comunitari connessi al cambiamento climatico, all'incremento dei fenomeni di inquinamento locale dovuti alle emissioni di scarico dei veicoli che influiscono in maniera negativa sulla salute dei cittadini, all'efficienza energetica dei carburanti che ancora determina una forte dipendenza europea dal petrolio.

3.9

Nel Libro verde sull'approvvigionamento energetico (7), i temi connessi alla crescita del settore dei trasporti, agli elevati consumi di energia, così come alle emissioni di CO2 e alla dipendenza dal petrolio vengono analizzati per individuare interventi che possano influenzare la domanda di tecnologie e carburanti alternativi e favorire una generazione di veicoli «puliti», così come ripreso nel Libro bianco (8) sulla politica europea dei trasporti fino al 2010.

3.10

La comunicazione sui carburanti alternativi per il trasporto stradale (9) e la successiva direttiva sulla promozione dei biocarburanti (10), individuano nella diversificazione delle fonti energetiche un sistema efficace per ridurre la dipendenza dal petrolio, le emissioni di CO2 e degli inquinanti locali.

3.11

Nella comunicazione sulla valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile (11) vengono trattati gli aspetti connessi al cambiamento climatico: in questa strategia viene esplicitamente proposto lo sviluppo di un mercato di veicoli più puliti, all'interno di un programma di gestione del traffico nelle aree urbane in cui sia prevista la promozione di «eco-innovazioni» e viene espressamente raccomandata l'adozione di autobus «puliti».

3.12

Il Libro verde (12) sull'efficienza energetica propone azioni concrete, tra cui il ricorso ad appalti pubblici per sviluppare un mercato di veicoli meno inquinanti e a maggior efficienza energetica, rispetto a quelli convenzionali.

3.13

Produzione e uso di veicoli più rispettosi dei limiti rispetto agli inquinanti atmosferici rappresentano un fattore fondamentale nel tentativo di raggiungere gli obiettivi posti dalla normativa europea in materia (13).

3.14

Nel contesto della Strategia tematica sulla qualità dell'aria (14), con cui la Commissione si propone di uniformare le direttive vigenti in materia, si sottolinea nuovamente la necessità di raccomandare agli enti pubblici un'implementazione annua che raggiunga un quota minima di veicoli puliti ed energeticamente efficienti.

3.15

Il Parlamento europeo si è espresso a favore di un piano di azione comunitario per migliorare l'efficienza energetica nel settore dei trasporti, sostenendo nello specifico l'importanza di programmi mirati di appalti pubblici per ridurre il prezzo di attrezzature energeticamente efficienti e renderle competitive rispetto alle tecnologie convenzionali (15).

3.16

Il Consiglio europeo ha dato impulso a misure volte all'integrazione della gestione ambientale e dello sviluppo sostenibile nella politica dei trasporti (16).

4.1

L'approvazione della presente proposta di direttiva introdurrebbe una serie di misure obbligatorie relative agli appalti pubblici, misure intese ad accelerare la domanda di mercato per i cosiddetti veicoli puliti. Allo stesso tempo, la proposta promuove l'introduzione di veicoli puliti ed energeticamente efficienti attraverso un approccio neutrale dal punto di vista tecnologico, come raccomandato dagli Stati membri (17).

4.2

L'obbligo d'appalto per i veicoli pesanti che eccedono le 3,5 t, rispetto ad accordi volontari o altri tipi di regolamentazione, presenta vantaggi dal punto di vista del bilancio costi-benefici, sia per quanto riguarda gli aspetti economici di competitività dell'industria europea sia, soprattutto, per quanto concerne l'impatto ambientale.

4.3

Stabilire che la quota da includere negli appalti debba corrispondere al 25 %, significa fare riferimento al 10 % dell'intero mercato e dunque ad una percentuale che permette di incidere sullo sviluppo del mercato dei veicoli puliti e anche di incentivare economie di scala, mantenendo accettabili i costi di investimento.

4.4

Secondo le stime effettuate, il numero di mezzi interessati da questa proposta di direttiva è pari a circa 52 000, di cui 17 000 autobus e 35 000 veicoli commerciali pesanti. Introdurre il 25 % di veicoli puliti corrisponderebbe pertanto a 13 000 mezzi EEV l'anno. La scelta di un settore specifico di sostituzione (autobus, mezzi di raccolta rifiuti o altri) è lasciata agli enti pubblici, che hanno la massima libertà nel determinare le quote specifiche di sostituzione.

4.5

Indire appalti per l'introduzione sistematica di veicoli puliti favorirebbe lo sviluppo dell'industria automobilistica e garantirebbe l'espansione di un solido mercato per i veicoli pesanti in Europa, aumentandone il livello di concorrenza e competitività.

4.6

Parigi, Montpellier e Francoforte, come anche altre città, possiedono già flotte di veicoli puliti, che si apprestano ad ampliare in considerazione dei risultati positivi ottenuti sul piano ambientale e socioeconomico.

4.7

L'introduzione obbligatoria di una percentuale di veicoli EEV nella flotta di mezzi pesanti rappresenta un ulteriore strumento a disposizione delle amministrazioni pubbliche per adempiere gli obblighi imposti dalle direttive comunitarie sulla qualità dell'aria.

4.8

La percentuale di sostituzione suggerita nella proposta di direttiva consentirebbe di ottenere rapidamente i primi risultati in termini di miglioramento della qualità dell'aria (18), rispondendo gli EEV a standard che riducono drasticamente le emissioni di HC, NOX e PM.

4.9

L'uso di veicoli EEV, inoltre, contribuisce a diminuire i consumi di carburante e ad incentivare la ricerca per ottenere risultati sempre più significativi per l'ambiente: promuovere l'uso di carburanti alternativi e studiare tecnologie di trattamento delle emissioni, dall'altra parte, danno un forte impulso alla crescita dell'industria automobilistica.

4.10

Considerando che la vita media dei mezzi pesanti oggetto della proposta in esame è pari a circa 15 anni ed ipotizzando l'entrata in vigore della stessa nel corso del 2006, gli enti pubblici avrebbero tempo fino al 2030 per recuperare l'investimento, compiere progressi a livello tecnologico e migliorare gli standard prestazionali.

4.11

Un impegno rapido e consistente nella promozione dei veicoli puliti avrebbe ricadute benefiche anche a livello sociale: migliorare la qualità dell'aria dei centri urbani significa, tra l'altro, ridurre l'insorgere o il peggioramento di malattie respiratorie, con un conseguente miglioramento del bilancio della sanità pubblica.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/29

1.1

Il Comitato ha ripetutamente sottolineato la grande importanza che lo sviluppo sostenibile riveste per il futuro dell'Europa e per lo sviluppo globale e, pertanto, accoglie con favore la presentazione di una «piattaforma d'azione» nella quale la Commissione affronta questo argomento.

1.2

La comunicazione della Commissione fa parte di un gruppo di cinque documenti pubblicati nel solo 2005 sul tema «sviluppo sostenibile». Il Comitato, pur sottolineando ripetutamente l'importanza di misure concrete, formula nette riserve sulla pletora e varietà dei documenti, che praticamente impedisce ai normali cittadini interessati alla politica di aver ancora una visione d'insieme della situazione.

1.3

I legami tra la strategia di Lisbona e quella per lo sviluppo sostenibile sono confusi. Affinché i cittadini siano in grado di comprenderli, sono necessari degli sforzi sia sul piano pedagogico che in termini di coerenza. Lo strumento dell'analisi d'impatto va riformato per tener conto della dimensione sociale e ambientale alla stessa stregua di quella economica. La ricerca e l'innovazione raccomandate nel quadro della strategia di Lisbona dovrebbero fornire un supporto esplicito allo sviluppo sostenibile.

1.4

Il Comitato reputa che la «piattaforma d'azione» presentata insieme alla comunicazione non offra una vera strategia riveduta. Sebbene contenga un'analisi corretta della situazione attuale e affermi che «non si può andare avanti così», essa in pratica non va oltre tale analisi. Non spiega, o indica solo in modo alquanto insufficiente, come si potrebbe procedere concretamente.

1.5

Nel documento all'esame la Commissione non ha tenuto conto né della raccomandazione del CESE dell'aprile 2004 né dell'impegno che si era assunta essa stessa nel giugno 2005. In effetti, essa non indica alcun chiaro obiettivo che intende realizzare nel quadro della strategia della sostenibilità.

1.6

Di norma una strategia espone in quale modo si intende raggiungere degli obiettivi. Inevitabilmente, l'assenza di obiettivi comporta dei problemi nella determinazione degli strumenti che ci si propone di utilizzare. Questa è una lacuna fondamentale della comunicazione. Se non si hanno idee chiare sulla direzione da seguire non si può nemmeno precisare come raggiungere il traguardo.

1.7

Le azioni chiave illustrate nella comunicazione risultano vaghe e troppo astratte. Si tratta in parte di annose istanze o vecchi impegni che, dopo più di 30 anni, non hanno ancora trovato attuazione. Il documento non esamina né per quale motivo esigenze di così vecchia data siano rimaste disattese, né se esse permangano di attualità e, soprattutto, se siano ancora adeguate.

1.8

Nei punti contenenti annunci estremamente importanti la Commissione rimane però nel vago, senza assumere impegni. Il Comitato non può che accogliere con favore il fatto che la Commissione designi il commercio internazionale come strumento per lo sviluppo sostenibile. Tuttavia da una «piattaforma d'azione» sarebbe lecito aspettarsi l'indicazione di come s'intende realizzare questo obiettivo.

1.9

La Commissione dovrebbe chiarire il ruolo dei vari attori rispondendo alla domanda «chi deve fare che cosa?» in base alle competenze dell'UE, degli Stati membri, delle parti sociali e delle altre parti interessate.

1.10

Da parte sua, il Comitato esprime la sua intenzione di contribuire al dibattito mettendo a punto progressivamente una banca dati che consenta la diffusione delle migliori pratiche e registri gli ostacoli incontrati dai vari attori sul terreno ecc., in modo da migliorare le conoscenze specialistiche di cui la Commissione e le parti interessate potranno avvalersi.

1.11

Di conseguenza, nella comunicazione sono più i quesiti posti che le risposte fornite e vengono addirittura sollevati nuovi interrogativi ai quali la società ha sinora atteso invano una risposta.

1.12

Il Comitato deplora vivamente questo stato di cose. Infatti, questa comunicazione non presenta alcun vero progresso sul fronte dello sviluppo sostenibile, ma dimostra piuttosto che attualmente sembra di essere a un punto morto.

2.1

In data 13 dicembre 2005, e quindi poco prima del «vertice finanziario» del Consiglio europeo di Bruxelles, la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento europeo la Comunicazione sul riesame della strategia per lo sviluppo sostenibile — Una piattaforma d'azione  (1), sulla quale verte il presente parere.

2.2

La strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile attualmente all'esame è stata decisa al vertice di Göteborg, nell'estate 2001. Il Comitato economico e sociale europeo si è pronunciato più volte sia prima dell'elaborazione della strategia sia in merito alla strategia stessa, da ultimo nel quadro dei propri pareri esplorativi rispettivamente dell'aprile 2004 sul tema Valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile  (2) e del maggio 2005 sul tema Il ruolo dello sviluppo sostenibile nelle prossime prospettive finanziarie  (3). Inoltre, in cooperazione con la Commissione, nell'aprile 2005 ha organizzato lo Stakeholders' Forum, una manifestazione che ha suscitato molto interesse ed è stata giudicata estremamente costruttiva, e nel marzo 2006, nel quadro dell'elaborazione del presente parere, ha organizzato un'ulteriore audizione dei cui risultati, ovviamente, si è tenuto conto.

2.3

Già la Commissione PRODI aveva annunciato che avrebbe riveduto e approvato la strategia per lo sviluppo sostenibile. Tuttavia ciò non è avvenuto in quanto ogni volta ci sono stati notevoli ritardi nell'elaborazione dei vari documenti. Questo può essere indice di quanto sia difficile per la Commissione, ma anche per il Consiglio, portare avanti la strategia per lo sviluppo sostenibile.

2.4

Nel febbraio 2005 la Commissione BARROSO non ha presentato una strategia riveduta, bensì la comunicazione Valutazione 2005 della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile: bilancio iniziale e orientamenti futuri  (4), nella quale si parla fra l'altro di un «accentuarsi delle tendenze non sostenibili», e si afferma che, per quanto riguarda l'inserimento delle considerazioni ambientali nelle politiche settoriali, «i progressi fatti finora sono piuttosto limitati». Si aggiunge inoltre che «il problema della povertà e dell'esclusione sociale sta assumendo proporzioni considerevoli» e che «a mano a mano che aumenta» l'interdipendenza«, s'impone una revisione dei nostri modelli di produzione e di consumo».

2.5

La comunicazione all'esame va vista in questo contesto. Il Comitato può considerarla un ulteriore passo verso una revisione della strategia per la sostenibilità, ma non come il risultato di una revisione già avvenuta. Stando alle informazioni più recenti, però non ufficiali, si prevede che nella riunione del giugno 2006 il Consiglio adotti una revisione della strategia per la sostenibilità del 2001 e che le conclusioni raggiunte in tale occasione costituiscano la strategia comune europea per la sostenibilità fino al 2009. Il Comitato ne deduce anzitutto che la Commissione non ha tenuto fede all'impegno del 2001 di presentare una revisione della strategia all'inizio di ogni suo nuovo mandato. Per di più sono ora all'esame cinque documenti (5) del 2005 che, pur concepibili come spunti e documentazione per una revisione, non possono comunque essere valutati come una nuova strategia per i prossimi quattro anni in grado di affrontare le tendenze attuali, che rivelano tuttora una dinamica inquietante.

2.6

Il Comitato esprime sconcerto per il fatto che, malgrado l'impegno precedentemente assunto al riguardo, la Commissione non abbia formulato osservazioni dettagliate sul suo ultimo parere esplorativo sul tema Valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile  (6). Molte delle questioni di principio sollevate dal Comitato in tale occasione rimangono ancora senza risposta, rivelando — e confermando — l'assenza di obiettivi, idee e progettualità della «piattaforma d'azione» ora presentata.

2.7

Anche questa volta, come del resto già nel 2004, il Comitato lamenta la mancanza di prese di posizione chiare sul modo in cui le due grandi strategie che ispirano l'attuale attività dell'Unione europea (strategia per lo sviluppo sostenibile e strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione) vengono delimitate e inquadrate conformemente agli obiettivi che l'UE si è data nell'articolo 2 del Trattato sull'Unione europea (7). Dall'esame dei programmi nazionali di riforma relativi alla strategia di Lisbona emerge che gli Stati membri non considerano lo sviluppo sostenibile una priorità. È inevitabile constatare che c'è una discrepanza rispetto alle conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2005, che attribuiscono un'importanza preminente alla strategia per lo sviluppo sostenibile.

2.8

Nel presente parere il Comitato intende soprattutto valutare se le affermazioni, le questioni e le raccomandazioni formulate nei pareri summenzionati dell'aprile 2004 e del maggio 2005 siano state accolte e recepite.

2.9

Il Comitato valuterà inoltre se il documento all'esame sia in grado di soddisfare i requisiti fissati dalla Commissione stessa.

3.1

Nella comunicazione in esame la Commissione presenta dapprima la situazione generale, come già in molti documenti precedenti. Due citazioni dal terzo capoverso della comunicazione illustrano la situazione in modo molto chiaro: «L'Europa ha già cominciato ad applicare questi principi dello sviluppo sostenibile.» Occorre però «un impegno rafforzato».

3.2

Il Comitato può confermare che quest'affermazione è veritiera e condivide la valutazione generale: in molti ambiti sono state intraprese numerose iniziative esemplari, sia a livello dell'UE che a livello degli Stati membri o da parte di imprese, ONG e privati. Questo loro impegno non è però sufficiente perché si possa già parlare di una svolta.

3.3

Si possono constatare concreti successi a livello nazionale (ad esempio l'impatto positivo, sull'ambiente e sull'occupazione, del programma tedesco per il risanamento degli edifici e l'impiego delle energie rinnovabili), a livello settoriale (ad esempio la decisione di non utilizzare i CFC nocivi per il clima nei sistemi di condizionamento per automobili o il «Piano d'azione per le tecnologie ambientali») e a livello delle imprese (si pensi ad esempio alla società British Petroleum, che nel 1998 si era impegnata a ridurre entro il 2010 le emissioni di gas a effetto serra del 10 % rispetto al 1990 e che, grazie all'efficienza energetica, ha realizzato questo obiettivo già nel 2003). Si rammenta poi anche il documento sottoscritto dalle grandi imprese inglesi e multinazionali a sostegno del premier britannico nella lotta ai cambiamenti climatici (8).

3.4

Questi esempi illustrano come processi sostenibili di produzione e di consumo siano non solo tecnicamente possibili, ma anche economicamente percorribili e contribuiscano al mantenimento o alla creazione di posti di lavoro. Questo aspetto deve essere comunicato in modo più chiaro di quanto non sia avvenuto finora.

3.5

Lo sviluppo sostenibile è un progetto di sviluppo sociale diverso, nuovo, integrato: infatti, le dimensioni economica, sociale ed ecologica dello sviluppo sostenibile si rafforzano reciprocamente e contribuiscono a realizzare dei «valori europei». Lo sviluppo sostenibile promuove quindi il benessere generale della società. Al riguardo il Comitato si compiace dell'impegno profuso in comune dalla Commissione e da Eurostat per mettere a punto un «indicatore del benessere» che, sotto il profilo dello sviluppo sostenibile, offra uno strumento di misura più pertinente del PIL. L'«impronta ecologica» calcolata fra l'altro anche dall'Agenzia europea per l'ambiente potrebbe essere un tale strumento. Un indicatore di questo tipo dovrebbe tener conto non solo dei costi ambientali esterni, ma anche di taluni costi sociali.

3.6

Lo sviluppo sostenibile non significa compensare i deficit delineatisi nello sviluppo di un settore con misure adottate in altri settori. Nel giugno 2005 il Consiglio europeo ha confermato questa interpretazione del concetto di sviluppo, e da numerosi documenti della Commissione europea (9) si evince che un tale approccio funziona effettivamente.

3.7

In primo luogo occorre però un ampio dibattito, nel mondo politico e nella società, sui valori che abbiamo in Europa (talvolta contrariamente ad altre regioni del mondo) e che dobbiamo difendere e sugli obiettivi che vogliamo raggiungere in Europa con lo sviluppo sostenibile. Oltretutto questo dibattito era atteso da tempo. Solo quando si avrà un'idea chiara degli obiettivi da raggiungere e dei valori (europei) da salvaguardare si potrà cominciare a discutere dei modi per conseguire tali obiettivi (ossia della strategia da attuare). Anche qui il Comitato dubita che il dibattito sia già stato condotto a dovere. A questo proposito, esso ribadisce quanto affermato due anni fa, e cioè che il concetto di «sostenibilità» è totalmente sconosciuto a gran parte dei cittadini e che spesso quelli che ne hanno già sentito parlare non sanno di che cosa si tratti. Sono dei presupposti assai sfavorevoli per attuare delle misure politiche (per la strategia di Lisbona la situazione è analoga!).

3.8

Il Comitato è del tutto consapevole del fatto che questo dibattito sui valori e sugli obiettivi non sia facile, specialmente considerato il contesto dei mercati globali. Il fatto che l'Europa svolga un ruolo di avanguardia nel preservare i presupposti fondamentali del vivere può infatti far sì, ad esempio, che le produzioni non sostenibili vengano trasferite dall'Europa in altre parti del mondo (il che, in un'ottica globale, non costituisce un successo) e può influire negativamente sulla competitività delle imprese europee. Tuttavia, proprio poiché si prevedono molti problemi, è necessario avviare finalmente l'ampio dibattito ripetutamente sollecitato dal Comitato.

3.9

Nella comunicazione la Commissione si concentra su sei «questioni essenziali», vale a dire:

3.10

Il Comitato — come ha già affermato ripetutamente nei suoi precedenti pareri — reputa che concentrarsi su tali argomenti sia giusto, ma fa notare che occorre intensificare la riflessione quantomeno nei settori in cui l'UE ha piena responsabilità anche finanziaria, come ad esempio nel caso della politica agricola e regionale. Colpisce che la comunicazione non faccia praticamente alcun riferimento a tali settori. Tutt'al più l'Allegato 2 contiene ad esempio un link Internet alla proposta di decisione presentata dalla Commissione in merito agli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale (periodo di programmazione 2007-2013) [COM(2005) 304 def.], senza però illustrare più in dettaglio il contenuto degli obiettivi e delle misure concernenti lo sviluppo sostenibile.

3.10.1

Nell'introduzione della comunicazione, nel quadro della descrizione degli sforzi compiuti finora dall'UE, si fa riferimento alla riforma della politica agricola e di quella della pesca e viene sottolineato che «il potenziamento della politica di sviluppo rurale [riflette] questo impegno a un'elaborazione integrata delle politiche». Secondo il Comitato questa affermazione è però del tutto incomprensibile poiché non si può affatto parlare di «potenziamento». Nelle prossime prospettive finanziarie 2007-2013 le risorse finanziarie destinate allo sviluppo rurale, contrariamente alle promesse politiche della Commissione e alle raccomandazioni del CESE (10), saranno in molti casi notevolmente inferiori all'attuale bilancio e agli stanziamenti previsti dalla Commissione (11).

3.10.2

Per quanto riguarda la politica della pesca, il Comitato fa solo notare che finora non si è riusciti nemmeno a garantire il rispetto dei limiti di cattura concordati, ragion per cui lo sfruttamento delle risorse alieutiche marine continua ad essere eccessivo. In questa situazione il Comitato giudica dunque insufficiente limitarsi ad elencare diverse pagine Internet riportanti informazioni su precedenti politiche oppure possibili comunicazioni o libri verdi progettati dalla Commissione se in materia di risorse alieutiche si vuole effettivamente realizzare l'obiettivo «operativo» della «produzione massima equilibrata entro il 2015» (12).

3.11

Nella sua comunicazione del febbraio 2005 (COM(2005) 37 def.) la Commissione aveva fatto un'analisi importante, e a parere del Comitato giusta, della situazione e delle tendenze, che continuavano a non essere sostenibili. Nella Parte II («Raccogliere le sfide») aveva assunto posizioni conformi a quanto chiesto in precedenza dal Comitato. Aveva sottolineato infatti la necessità «di conciliare crescita economica, inclusione sociale e tutela dell'ambiente in Europa e nelle altre parti del mondo», specificando che si vuole «porre lo sviluppo sostenibile al centro delle politiche dell'UE». Aveva ribadito inoltre «$la necessità di fissare con maggior precisione obiettivi e scadenze per poter concentrare gli interventi nei settori prioritari e valutare i progressi. Sebbene le tendenze non sostenibili costituiscano problemi a lungo termine che richiedono soluzioni a lungo termine, l'unico modo di accertarsi che la società si stia muovendo nella giusta direzione consiste nel definire obiettivi intermedi chiari e nel valutare i progressi. La definizione di obiettivi a lungo termine non deve giustificare, pertanto, il rinvio degli interventi necessari».

3.12

Anche il Comitato, nel proprio parere dell'aprile 2004, aveva criticato il fatto che la strategia per lo sviluppo sostenibile contenesse obiettivi troppo difficili da comprendere e quindi anche da controllare. Aveva altresì segnalato che non era stato sempre così e che anche nella comunicazione della Commissione che in fondo era servita da base per l'elaborazione della strategia per lo sviluppo sostenibile erano stati formulati obiettivi chiari (13).

3.12.1

Il Comitato, già nel summenzionato parere, aveva spiegato chiaramente che senza obiettivi adeguati e senza la formulazione di obiettivi intermedi la strategia sarebbe stata priva di orientamento. In tale occasione il Comitato aveva anche sollevato la questione di che cosa sia in realtà una «strategia» e aveva osservato che una strategia, per definizione, è un piano preciso dell'azione che un determinato soggetto deve intraprendere per raggiungere un obiettivo, tenendo conto fin dall'inizio dei fattori che potrebbero influire su di essa. Di conseguenza, la futura strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile dovrebbe:

3.13

Il difetto più grave della comunicazione all'esame e della «piattaforma d'azione» ivi contenuta consiste però nel fatto che ancora una volta non vengono descritti indicatori e obiettivi veramente chiari e non viene indicata la strada da percorrere per realizzarli, nonostante tutto ciò sia giudicato necessario dalla stessa Commissione. In effetti, il documento annuncia al massimo «azioni chiave» assai vaghe e l'Allegato 2 elenca una serie di «obiettivi operativi» ed «esempi di azioni chiave in corso o previste» che appaiono o arbitrari o poco significativi, o che tutt'al più vanno «studiati» o «presi in considerazione».

3.14

Non viene indicato nemmeno chi in ultima analisi dev'essere responsabile di che cosa, né in che modo vadano collegati tra loro i diversi livelli politici per ottenere le migliori sinergie possibili partendo dalla combinazione delle varie competenze.

3.15

Il Comitato ha preso atto con grande interesse del capitolo 3.2 e delle osservazioni relative alla combinazione più efficace di strumenti. È verissimo che «i governi e gli altri organi pubblici dispongono di un'ampia gamma di strumenti con cui possono incoraggiare i cittadini a cambiare comportamento: la regolamentazione, la fiscalità, le commesse pubbliche, le sovvenzioni, gli investimenti, le spese e le informazioni. La sfida consiste nel trovare la giusta combinazione di ingredienti politici (…). Il metodo più efficace per promuovere il cambiamento è forse quello di assicurare che il mercato invii i segnali giusti (“fissare prezzi che riflettano i costi”), offrendo così ai cittadini un forte incentivo a cambiare il loro comportamento e modificando di conseguenza il mercato. Questo si può ottenere se tutti noi, produttori e consumatori, sopportiamo pienamente i costi e le conseguenze delle nostre decisioni — quando siamo noi a prendere tali decisioni. Questo significa, ad esempio, integrare nel prezzo del prodotto il costo imposto agli altri membri della società dagli “inquinatori” (…).»

3.16

Il Comitato non può che confermare il suo sostegno a questa impostazione, che coincide con le richieste formulate in molti suoi pareri adottati negli ultimi anni (15). Tuttavia, si duole profondamente che il documento si limiti a un'analisi della situazione e non contenga alcuna indicazione su come si intende procedere a questa internalizzazione dei costi esterni.

3.17

Già nella sua relazione dell'aprile 2004 il Comitato aveva esortato la Commissione ad intervenire e ad avviare e portare avanti un dialogo con tutti gli ambienti interessati. Le parti interessate, infatti, non hanno solo un profondo interesse, ma anche il diritto di sapere come ed entro quando si intende garantire l'internalizzazione dei costi esterni. Il Comitato, già allora, aveva invitato anche a chiarire quali sarebbero state le conseguenze dell'internalizzazione dei costi sulla competitività dell'economia in generale e, in particolare, nel settore dei trasporti. La Commissione stessa aveva infatti rilevato che meno della metà dei costi esterni ambientali è internalizzata nei prezzi di mercato, il che significa che vengono incoraggiati modelli di domanda non sostenibili (16) .

3.18

Il Comitato si chiede quando e in che contesto la Commissione intenda finalmente organizzare questo dibattito. A suo parere la strategia per lo sviluppo sostenibile è proprio il contesto giusto. Si duole che la presentazione di una comunicazione sull'uso degli strumenti di mercato per la politica ambientale nel mercato interno, già promessa da oltre due anni, si faccia ancora attendere.

3.19

Si duole inoltre del carattere relativamente poco vincolante delle affermazioni della Commissione, secondo cui «gli Stati membri, insieme alla Commissione, dovrebbero scambiare le esperienze e le pratiche migliori su come trasferire l'imposizione fiscale dal lavoro al consumo e/o all'inquinamento, senza conseguenze sul reddito, per contribuire agli obiettivi dell'Unione di aumentare l'occupazione e proteggere l'ambiente». Esorta pertanto la Commissione ad intervenire direttamente su questo punto, svolgendo quanto prima ricerche al riguardo e trasmettendone poi i risultati alle istituzioni europee unitamente a una valutazione e ad un'analisi d'impatto, sotto forma di comunicazione.

3.20

Un ulteriore grave difetto della comunicazione all'esame, oltre al mancato rispetto di una vecchia virtù dell'UE, cioè quella di formulare obiettivi chiari e stabilire scadenze chiare, è dato dal fatto che non è previsto alcun dibattito sui possibili strumenti e le relative conseguenze. In questo modo, ovviamente, si evitano possibili conflitti, ma il Comitato ha esortato più volte a cercare attivamente proprio questo confronto critico con tutte le parti coinvolte poiché senza di esso il processo dello sviluppo sostenibile non avanzerà in modo decisivo.

3.21

Il Comitato esprime parere favorevole sull'intenzione di coordinare meglio le strategie nazionali con quelle europee. A tal fine, però, come già affermato, è necessaria dapprima una vera strategia europea e non solo un documento che riunisce posizioni, intenzioni e programmi che sono già noti da tempo, ma non sono stati in grado di invertire sufficientemente le tendenze negative.

3.22

Dal documento in esame si evince che le valutazioni d'impatto svolgono un ruolo fondamentale per migliorare la coerenza tra le diverse iniziative e le varie fasi di ciascuna di esse (pianificazione, attuazione ecc.). Tuttavia è fondamentale tenere presente che queste valutazioni non devono basarsi unicamente sui costi generati, ma devono tener conto anche dei vantaggi economici, sociali e ambientali (17). È quindi importante prevedere un criterio simile al «test della competitività» per sincerarsi che queste due ultime dimensioni non vengano trascurate.

3.22.1

Il Comitato ribadisce quanto affermato, e cioè che l'ammissibilità dei progetti al finanziamento a titolo dei diversi programmi e voci di bilancio dovrebbe basarsi sul criterio dello sviluppo sostenibile (18). Questo criterio andrebbe preso in considerazione anche al momento della valutazione dell'efficacia delle spese.

3.23

Oltre agli obiettivi poco chiari e alla sospensione del dibattito sugli strumenti, il CESE individua un'ulteriore lacuna nel documento in esame. La Commissione, infatti, non fornisce alcuna risposta alla questione della ripartizione delle responsabilità. Si tratta di una questione delicata, dato che alcune delle azioni previste sono di competenza comunitaria (rientrando nella politica commerciale comune) ed altre di competenza degli Stati membri (energia) o sono oggetto di tentativi di coordinamento a livello europeo (politica sociale). A questa diversità di competenze si aggiunge poi un'ulteriore dimensione, ossia l'aspetto globale (di cui si è trattato in precedenza).

3.24

Il CESE ritiene che una delle ragioni per cui non vi sono stati dei veri progressi sul piano dello sviluppo sostenibile sia la molteplicità delle strategie, dei piani d'azione, ecc., nonché le modifiche che vi sono state apportate nel corso degli anni, in base alle priorità politiche del momento. In linea con i principi guida dello sviluppo sostenibile enunciati dal Consiglio europeo del giugno 2005 (19), il Comitato ritiene che, per quanto concerne le misure, spetti alla Commissione stabilire in modo chiaro quale istanza sia competente al riguardo, in modo che tale istanza possa poi farsi garante, nei confronti delle altre parti interessate, della stabilità nel lungo periodo e della coerenza con le altre misure.

3.25

In virtù dei principi enunciati nel Libro bianco sulla governance, considerata la volontà di «colmare il fossato» tra l'UE e i suoi cittadini manifestata nel Libro bianco sulla politica di comunicazione, e in seguito al forum consultivo del 20 e 21 marzo 2006 sullo sviluppo sostenibile, il Comitato reputa che una consultazione strutturata e permanente delle parti interessate sia indispensabile per convertire l'impegno degli attori che operano sul terreno in progressi significativi e per dare forma concreta allo sviluppo sostenibile. Il CESE si impegnerà quindi a mettere a punto una banca dati simile a quella di cui dispone già per il mercato unico (PRISM). L'obiettivo sarà quello di recensire gli ostacoli incontrati dagli attori sul terreno, di diffondere le buone pratiche, fornire informazioni relative alle organizzazioni responsabili dei progetti innovativi, concretizzare l'approccio dal basso verso l'alto e migliorare le conoscenze su cui si basa soprattutto la Commissione per l'elaborazione delle proposte di direttiva, delle analisi d'impatto e delle comunicazioni.

3.26

Inoltre, il Comitato ritiene che la riforma del Fondo monetario internazionale, annunciata per il 2008, offrirà ai rappresentanti europei un'occasione di esprimersi in modo unitario per far sì che il concetto di sviluppo sostenibile divenga uno dei criteri di assegnazione degli aiuti.

3.27

Il Comitato si compiace che la Commissione abbia annunciato di voler controllare regolarmente — e precisamente ogni due anni — il processo di sostenibilità, in base a una relazione sui progressi compiuti, coinvolgendo anche il Consiglio europeo e il Parlamento europeo ed avvalendosi del contributo apportato dal CESE e dal CdR in quanto catalizzatori nella società.

3.28

Nella recente comunicazione sulla nuova politica industriale (20) la Commissione annuncia, da un lato, la creazione di un gruppo ad alto livello sulla competitività, l'energia e l'ambiente e, dall'altro, una riflessione sugli aspetti esterni della competitività e l'accesso ai mercati (primavera 2006), nonché su una gestione delle trasformazioni strutturali nell'industria manifatturiera (fine 2005). Il Comitato si compiace dell'istituzione (nel febbraio 2006) di un gruppo ad alto livello, nonché del mandato (21) ad esso conferito, e si offre di assistere il gruppo nei suoi lavori ove necessario. Inoltre, il Comitato auspica che tali riflessioni, che in futuro verranno precisate ulteriormente dalla Commissione, siano conformi all'impegno assunto, che consiste nel garantire che le sinergie tra le politiche europee siano sfruttate in modo adeguato e che i vantaggi e gli inconvenienti siano tali da poter conseguire l'obiettivo della sostenibilità.

3.29

Se da un lato il Comitato è un instancabile sostenitore dell'obiettivo di destinare il 3 % del PIL alla R&S (i 2/3 di tale importo dovranno provenire dal settore privato), dall'altro esso reputa che tali investimenti e l'innovazione che ne scaturisce debbano iscriversi nella prospettiva della promozione dello sviluppo sostenibile. Sarebbe opportuno che, nei limiti del possibile, la Commissione con l'aiuto di Eurostat e dei suoi omologhi nazionali presentasse periodicamente una relazione per fare il punto della situazione, al fine di conciliare la strategia di Lisbona e la strategia globale per lo sviluppo sostenibile. Se del caso, essa dovrebbe formulare delle raccomandazioni nel quadro degli orientamenti integrati per garantire la compatibilità e la sinergia fra le due strategie.

4.1.1

Il Comitato constata con estremo disappunto che nella sua comunicazione la Commissione ammette quasi rassegnata che non è più possibile arrestare i cambiamenti climatici e che ormai non resta che attenuarne l'impatto per quanti ne risentono maggiormente.

4.1.2

Le «azioni chiave» in questo ambito consistono in mere dichiarazioni d'intenti e nel cauto annuncio, non formale, d'impegni di più ampia portata e di accordi internazionali. L'assenza di obiettivi chiari in questa particolare politica è tanto più inquietante se si considera che sarà manifestamente impossibile realizzare gli attuali obiettivi riguardanti la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2012, e questo malgrado le crescenti minacce e l'ormai innegabile verificarsi di gravi perturbazioni atmosferiche, con conseguenze devastanti in termini di costi umani ed economici.

4.1.3

Il Comitato si compiace in ogni caso dell'intento, espresso in termini piuttosto generali, di sfruttare il potenziale proprio dell'UE per conseguire maggiore efficienza e realizzare sviluppi tecnologici nel settore delle energie rinnovabili e del consumo energetico. Pur appoggiando questi obiettivi della Commissione, il Comitato raccomanda al Consiglio e alla Commissione di stabilire senza alcun indugio degli obiettivi chiari e al tempo stesso ambiziosi e di illustrare gli strumenti per realizzarli, consultando poi al riguardo tutte le parti interessate.

4.1.4

Attualmente sembra che l'industria stia per ottenere ottimi risultati per quanto riguarda le centrali a carbone che non emettono CO2. Nel quadro di una strategia per lo sviluppo sostenibile ci si può senz'altro aspettare che venga affrontata la questione di quali condizioni generali (e quindi quali strumenti) la politica debba creare per promuovere l'impiego di una tale tecnologia.

4.2.1

Se da un lato il Comitato si compiace che nel piano d'azione la lotta contro la povertà e l'esclusione sociale non si riduca unicamente a una questione di redditi bassi, dall'altro reputa che le azioni chiave proposte siano largamente insufficienti. In particolare, la Commissione dovrebbe procedere ad un aggiornamento degli indicatori di Laeken (22) sulla qualità del lavoro (23) e rafforzare questa dimensione negli orientamenti in materia.

4.2.2

La Commissione annuncia che consulterà le parti sociali sul tema della conciliazione tra vita professionale e vita privata. A parere del Comitato, qualora le parti sociali ritenessero opportuno affrontare la questione ma non riuscissero poi a concretizzare questo approccio in un accordo a norma dell'articolo 139 del Trattato, la Commissione e il legislatore europeo dovrebbero occuparsene. Questo approccio dovrebbe peraltro essere consentito anche negli altri settori previsti.

4.3.1

Anche per la priorità relativa alle risorse naturali le «azioni chiave» non sembrano comportare un impegno formale, o risultano assolutamente poco credibili. Basti considerare che la Commissione scrive: «l'Unione e gli Stati membri dovrebbero garantire strumenti di finanziamento e di gestione sufficienti alla rete Natura 2000 delle zone protette e integrare in modo più efficace le preoccupazioni sulla biodiversità nelle politiche interne ed esterne in modo da arrestare la perdita di biodiversità». Considerate le decisioni prese dal Consiglio europeo del dicembre 2005 in merito al bilancio, che hanno comportato dei tagli proprio in questo settore, l'opinione pubblica, ovviamente, capisce subito fino a che punto nella politica dell'UE vi sia un abisso tra le ambizioni e la realtà.

4.3.2

Gli «obiettivi operativi» indicati nella sezione dell'Allegato 2 intitolata «Gestire più efficacemente le risorse naturali» si limitano a ribadire politiche già note ed adottate. È il caso, per esempio, dell'obiettivo di portare al 12 % entro il 2010 la quota di consumo energetico coperta con fonti rinnovabili, obiettivo che la stessa Commissione aveva già indicato in un Libro bianco del 1997 (24) (!) e poi, in una comunicazione del 2004 (25), ritenuto irrealizzabile con le misure attuali. Nonostante tale previsione, nel documento in esame non viene proposta alcuna nuova misura e non è effettuata alcuna analisi delle cause di questo fallimento annunciato.

4.3.3

Il Comitato ritiene che, anche nel campo della gestione delle risorse naturali, prefiggersi degli obiettivi ambiziosi e rivolti al futuro, come quelli enunciati dalla Svezia all'inizio di febbraio del 2006, susciterebbe più clamore, attenzione e sostegno di queste vaghe dichiarazioni di intenti, che non appaiono né nuove né attuali. Come si sa, la Svezia si è posta l'obiettivo a lungo termine non solo di sostituire i combustibili fossili, ma anche di abbandonare il nucleare.

4.3.4

Inoltre, nel campo del risparmio e dell'efficienza energetici si potrebbe indicare un altro obiettivo, altrettanto efficace in termini di visibilità, rivolto verso il futuro e propizio all'innovazione: far sì che, ad esempio entro il 2020, tutti i nuovi edifici costruiti nell'Unione europea siano «edifici a energia zero», ossia che non necessitano di alcun apporto supplementare di energia dall'esterno.

4.4.1

Nella sezione relativa ai trasporti si afferma dapprima che «le tendenze attuali non sono sostenibili».

4.4.2

Dopo di che la Commissione scrive: «I benefici della mobilità possono essere realizzati ad un costo economico, sociale e ambientale nettamente inferiore. Questo obiettivo può essere conseguito riducendo la necessità dei trasporti (ad esempio modificando l'uso dei suoli e favorendo il telelavoro e le videoconferenze), utilizzando più efficacemente le infrastrutture e i veicoli, cambiando le modalità di trasporto, ad esempio ricorrendo al trasporto ferroviario invece che a quello stradale, coprendo brevi distanze a piedi e in bicicletta, potenziando i trasporti pubblici, utilizzando veicoli più puliti e sviluppando alternative al petrolio, quali i biocarburanti e i veicoli a idrogeno». Ciò corrisponde sostanzialmente a quanto affermato nel parere del CESE sul tema Le infrastrutture di trasporto del futuro: pianificazione e paesi limitrofi — mobilità sostenibile — finanziamento  (26). Inoltre, la Commissione afferma anche che «i benefici che si traggono da trasporti più sostenibili sono significativi e interessano una pluralità di settori».

4.4.3

Il Comitato si compiace, in linea di principio, delle affermazioni e dei riferimenti relativi a situazioni vantaggiose per tutti. Tuttavia si chiede per quale motivo poi, nonostante tutti questi vantaggi e queste possibilità, si registrino ancora le tendenze negative ripetutamente descritte, ad esempio nel settore dei trasporti, e la Commissione debba quindi constatare una tendenziale involuzione al riguardo.

4.4.4

Devono esserci delle ragioni per cui le persone e le imprese puntano su modi di trasporto non sostenibili e li preferiscono in larga misura, nonostante i vantaggi dei trasporti sostenibili illustrati dalla Commissione. I motivi che inducono a questa scelta non vengono analizzati, ma senza una tale analisi non è possibile elaborare le strategie giuste per porvi rimedio.

4.4.5

Nel settore dei trasporti la Commissione cita 3 azioni chiave:

4.4.6

A giudizio del Comitato è più che dubbio che l'UE, con le summenzionate azioni chiave, riesca a tenere sotto controllo l'«aumento della congestione» tanto deplorato nella strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile (27) e che si possa quindi arrivare, ad esempio, a ridurre il traffico in misura sufficiente. Le richieste e le affermazioni formulate nelle azioni chiave sono decisamente meno ambiziose di quanto affermato in precedenti documenti dell'UE, come ad esempio quello sulla «rete dei cittadini» o il Libro bianco sulla politica dei trasporti (28).

4.4.7

Un obiettivo ben più attraente — ai fini della sensibilizzazione del grande pubblico riguardo alla strategia in esame — e ben più ambizioso e appropriato potrebbe essere invece, ad esempio, quello di autorizzare in Europa, entro il 2020 o il 2025, soltanto i veicoli che non producono emissioni. Ciò rappresenterebbe un notevole incentivo alla ricerca e sviluppo, stimolerebbe l'innovazione tecnologica e aumenterebbe la competitività delle automobili europee, con ricadute positive anche sullo sviluppo economico dell'Unione europea. Si tratterebbe inoltre di un approccio tecnologico che potrebbe contribuire a evitare che lo sviluppo dei trasporti in alcuni paesi emergenti, ansiosi di recuperare il loro ritardo in questo campo, abbia un impatto disastroso sull'ambiente e sul clima.

4.4.8

Un tale obiettivo strategico nel settore dei trasporti, accompagnato dall'attuazione delle misure chieste dal CESE per favorire lo sviluppo sostenibile del settore (29), sarebbe degno di una strategia europea per lo sviluppo sostenibile e consentirebbe di produrre gli effetti positivi per tutte le parti interessate più volte invocati.

4.5.1

Il Comitato è critico sul fatto che nella comunicazione vengano quasi «riciclate» richieste che l'UE formula da anni, ma alle quali non si è ancora dato seguito. Un esempio è dato dall'azione chiave della sesta priorità «Povertà mondiale e sfide dello sviluppo», nella quale si afferma che «l'UE e gli Stati membri dovrebbero aumentare il volume di aiuti fino a raggiungere lo 0,7 % del reddito nazionale lordo (RNL) nel 2015, con un obiettivo intermedio dello 0,56 % nel 2010 e obiettivi individuali dello 0,51 % per l'UE dei 15 e dello 0,17 % per l'UE dei 10». Il Comitato non dubita affatto che si tratti di una richiesta giusta (30). Fa solo presente che le nazioni industrializzate, già nel corso dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite del 24 ottobre 1970 (cioè oltre 35 anni fa!), avevano promesso di stanziare lo 0,7 % del loro PIL per gli aiuti allo sviluppo (importo che però da solo, ovviamente, non risolverebbe tutti i problemi). Ripetendo continuamente delle promesse che poi non vengono mantenute, la politica non diventa certo più attendibile.

4.5.2

Il Comitato si compiace ovviamente di tutti gli sforzi annunciati per la lotta contro la povertà mondiale. La Commissione si impegna a moltiplicare gli sforzi per garantire che il commercio internazionale venga utilizzato come strumento per promuovere uno sviluppo davvero sostenibile. Si tratta senz'altro di un approccio estremamente importante e forse, in una prospettiva globale, finanche decisivo. Quello raggiunto in sede OMC è un accordo di natura commerciale, che non contempla alcun criterio per lo sviluppo sostenibile, benché gli scambi mondiali abbiano un impatto determinante al riguardo. Il Consiglio e la Commissione, quindi, dovrebbero dare il giusto rilievo a questa importante dichiarazione, ma anche delineare i modi in cui si prevede di darvi attuazione.

4.5.3

Ciò è importante anche per mostrare chiaramente all'opinione pubblica che non si tratta di una mera dichiarazione programmatica. Secondo il CESE, è chiaro che gli aiuti finanziari non possono, da soli, migliorare in modo duraturo le condizioni di vita e di lavoro delle popolazioni dei paesi emergenti.

Ricordando che nella risoluzione del Consiglio del marzo 2005 sulla dimensione sociale della globalizzazione il concetto di «lavoro dignitoso» è stato posto al centro della politica estera dell'UE, il Comitato non può rassegnarsi ad accettare che alcuni paesi fondino i loro vantaggi comparativi sul mancato rispetto delle norme dell'OIL o di quelle ambientali. Tali norme, infatti, non sono una forma velata di protezionismo sostenuta dai paesi ricchi; al contrario, esse contribuiscono a garantire la dignità umana, il progresso sociale e la giustizia. L'UE dovrebbe monitorare i progressi compiuti in questi settori e imporre ritorsioni commerciali qualora la valutazione — da effettuarsi possibilmente in cooperazione con le parti sociali riconosciute dall'OIL nei paesi interessati (o con organizzazioni rappresentative e riconosciute che lavorano in loco) — dovesse giungere alla conclusione che vi è un deterioramento della situazione. Il CESE deplora che la comunicazione in esame non faccia riferimento a questo aspetto.

4.6

Più in generale, il Comitato invita la Commissione e gli Stati membri a dimostrare ai loro partner commerciali che lo sviluppo sostenibile non va considerato una fonte di costi, ma piuttosto un fattore di ricchezza sia per le loro economie che aspirano a un livello di vita più elevato sia per il mondo intero.

1)

COM(2005) 658 def.: Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul riesame della strategia per lo sviluppo sostenibile — Una piattaforma d'azione (13.12.2005) (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/it/com/2005/com2005_0658it01.pdf).

2)

Relazione dell'Eurostat intitolata Measuring progress towards a more sustainable Europe — Sustainable development indicators for the European Union — Data 1990 — (13.12.2005).

3)

Conclusioni della presidenza del Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 2005, Allegato I — Dichiarazione sui principi guida dello sviluppo sostenibile. (http://register.consilium.eu.int/pdf/it/05/st10/st10255-re01.it05.pdf).

4)

COM(2005) 37 def.: Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo — Valutazione 2005 della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile: bilancio iniziale e orientamenti futuri (9.2.2005) (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/it/com/2005/com2005_0037it01.pdf).

5)

SEC(2005) 225: Documento di lavoro della Commissione The 2005 Review of the EU Sustainable Development Strategy — Stocktaking of Progress.

The effects of environmental policy on European business and its competitiveness — a framework for analysis, SEC(2004) 769 (disponibile solo in inglese),

On the links between employment policies and environment policies, SEC(2005) 1530 (disponibile solo in inglese),

Employment and productivity and their contribution to economic growth, SEC(2004) 690 (disponibile solo in inglese, francese e tedesco).

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/37

1.1

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione abbia presentato una proposta di direttiva sulle alluvioni, come lo stesso CESE aveva chiesto nel parere relativo ad una precedente comunicazione sullo stesso argomento (1); apprezza in particolare che la proposta adotti la metodologia e gli strumenti creati dalla direttiva quadro sulle acque (DQA). L'inserimento della mappatura e dei piani relativi al rischio di inondazioni nel piano di gestione del bacino idrografico permette di regolare tutte le questioni attinenti alla gestione delle acque continentali e delle zone marittime inserite nei bacini.

1.2

Affinché la nuova disciplina sia efficace è essenziale una valutazione preliminare della situazione dei bacini idrografici e delle zone costiere, che permetta una diagnosi approfondita della situazione attuale, specialmente in zone che sono ad alto rischio a causa di interventi umani o del cambiamento climatico.

1.3

Occorre inoltre dare grande rilievo alle azioni preventive contro gli effetti dannosi delle alluvioni, e in special modo alle misure rivolte alla popolazione, che si basano su interventi miranti a promuovere l'informazione e la partecipazione. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione di aver cura che le disposizioni in tal senso, previste dall'articolo 14 della direttiva quadro sulle acque e dalla proposta di direttiva, figurino nei piani di gestione dei bacini idrografici.

1.4

I piani di gestione dei distretti idrografici e le mappe di rischio, di cui alla proposta di direttiva, devono essere ampliati. La classificazione dei bacini a rischio elevato deve essere integrata da azioni prioritarie, dotate di un finanziamento adeguato, e da criteri volti a ridurre al minimo i costi e accrescere i benefici per la popolazione. Ciò deve condurre a uno sviluppo sostenibile integrato delle zone inondabili.

1.5

Va infine sottolineato che, ai fini delle azioni comunitarie in materia di ricerca e di coordinamento multidisciplinare, bisogna potenziare tutte le politiche che incidono sulle acque europee.

2.1

Nello sviluppo della direttiva 2000/60/CE, o direttiva quadro sulle acque, rimaneva una lacuna: la determinazione di un obiettivo per la prevenzione e il contenimento delle alluvioni e la protezione da esse. Nell'ultimo decennio il territorio dell'UE ha subito più di 100 alluvioni, con un numero elevato di vittime e gravi danni economici. La Commissione ha presentato una comunicazione (2) in cui analizza la situazione, e una proposta di azione concertata nell'Unione europea. La proposta di direttiva in esame rientra in tale intervento.

2.2

Sia la comunicazione che la proposta di direttiva ribadiscono che è necessario coordinare tutti gli interventi di politica delle acque con le altre politiche comunitarie attinenti alla prevenzione e al contenimento delle alluvioni. La politica della ricerca, attraverso progetti di ricerca come FLOODsite, contribuisce al miglioramento dei metodi di gestione e di analisi integrata dei rischi di alluvioni. Dal canto loro la politica regionale, mediante i fondi strutturali, in particolare il Fondo di sviluppo regionale, e la PAC, con i meccanismi di dissociazione e di condizionalità (3), formano un insieme che permette di ottenere risultati migliori rispetto ad un'azione incentrata unicamente sul settore delle acque.

2.3

La proposta di direttiva è rivolta a ridurre e gestire i rischi di alluvioni che incombono sulla vita e sulla salute delle persone, sui loro beni, sulla natura e sull'ambiente. Il fatto che la proposta sia integrata nella direttiva quadro sulle acque permette di semplificare le procedure organizzative e amministrative, perché verranno utilizzate le demarcazioni idrografiche esistenti, secondo le norme della direttiva quadro. Pertanto, qualsiasi intervento volto a evitare o ridurre al minimo i rischi di alluvione dovrà essere compreso nei piani di gestione del bacino idrografico di ciascun fiume e le autorità competenti saranno le stesse in entrambi i casi e acquisiranno una nuova competenza. È da notare che facendo coincidere i calendari della nuova proposta con quelli stabiliti in precedenza si accresce il livello di efficacia.

2.4

Il CESE esprime il proprio sostegno alla proposta di direttiva. Da un'attenta considerazione del contenuto di tale documento risulta che numerose osservazioni esposte nel parere relativo alla comunicazione del 2004 sono state recepite (4). Al Comitato non rimane quindi che ribadire che la Commissione dovrebbe svolgere un ruolo di garante della corretta applicazione, da parte delle amministrazioni competenti degli Stati membri, della direttiva quadro sulle acque e di tutte le relative disposizioni esecutive, senza perdere di vista i benefici che ne possono derivare per i paesi terzi che condividono con l'UE dei bacini idrografici.

3.1

La proposta di direttiva è suddivisa in sette capi:

4.1

Il CESE osserva che includendo la proposta in esame nella metodologia della direttiva quadro sulle acque si favorisce l'inserimento dei piani di gestione delle alluvioni nei piani di gestione dei bacini idrografici, garantendo così, da un lato, che si realizzi la pianificazione necessaria per agire su tutta l'estensione di un determinato bacino e, dall'altro, la compatibilità tra le misure e le azioni efficaci a vari livelli (locale, statale, transnazionale, ecc.), come pure il coordinamento di tutte le autorità competenti.

4.2

Inoltre, integrare nella direttiva quadro sulle acque la gestione delle alluvioni favorisce, sul piano concettuale, la definizione dell'alluvione come un fenomeno naturale e normalizzato nel regime fluviale e nella dinamica costiera. La definizione di rischio si riferisce agli effetti dannosi per la salute umana, l'ambiente e l'attività economica e, di conseguenza, ai danni per le masse idriche oggetto della direttiva quadro sulle acque.

4.3

La valutazione iniziale del rischio di alluvione costituiva una delle principali richieste del Comitato (5); riteniamo quindi che le disposizioni di cui agli articoli 4 e 5 della proposta di direttiva faciliteranno in termini scientifici i piani di gestione delle inondazioni. È importante sottolineare alcuni degli elementi che devono figurare nella valutazione:

4.4

Ci sembra importante anche la classificazione dei bacini idrografici e dei tratti di litorali in base alla presenza o all'assenza di rischio di alluvione. Il CESE condivide il giudizio secondo cui lo scopo della gestione dei rischi è ridurre la probabilità e l'impatto delle alluvioni e a tale scopo è necessario redigere una classificazione delle azioni e delle misure che possono essere attuate e dei criteri di scelta da impiegare caso per caso.

4.5

In particolare il CESE propone alla Commissione di inserire nell'articolo 9 e nell'allegato A, relativi ai piani di gestione dei distretti idrografici, i principi e le misure seguenti:

4.6

Per coinvolgere maggiormente la società civile nella prevenzione dei rischi di alluvione e delle relative conseguenze è importante predisporre in tutti gli Stati membri un sistema di informazione e di partecipazione del pubblico, come previsto dall'articolo 14 della direttiva quadro sulle acque. I relativi meccanismi di partecipazione devono comprendere sia i piani di rischio che le valutazioni preliminari.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/40

1.1

Il Comitato apprezza la decisione adottata da Consiglio relativa al meccanismo comunitario di protezione civile, in quanto ritiene che, in generale, accolga le osservazioni che il Comitato aveva espresso nel parere, adottato nel novembre 2005, in merito alla comunicazione della Commissione Migliorare il meccanismo comunitario di protezione civile  (1).

1.2

Il comitato desidera inoltre mettere in risalto il fatto che il procedimento di rifusione, in quanto metodo di semplificazione della legislazione comunitaria, facilita la conoscenza e una migliore applicazione della normativa da parte delle autorità per la protezione civile degli Stati membri in modo tale da renderla più efficace in caso di catastrofi naturali o originate dall'uomo.

1.3

Il rafforzamento del meccanismo, grazie all'estensione delle competenze e, soprattutto, a un aumento della dotazione di risorse, faciliterà il suo intervento sia nel territorio comunitario che al di fuori di esso. È molto importante che si menzioni il coordinamento di tale meccanismo con quello delle nazioni Unite, l'Ufficio per il coordinamento delle questioni umanitarie (OCHA). Il Comitato ritiene tuttavia che tale coordinamento dovrebbe coinvolgere anche la Croce rossa e le ONG che operano nelle zone interessate oltre che le organizzazioni di volontariato, che svolgono un ruolo rilevante nelle catastrofi.

1.4

Una dotazione di bilancio sufficiente per il meccanismo è cruciale per il suo corretto funzionamento, ciò comporta il riconoscimento della necessità di migliorare l'informazione, della disponibilità di mezzi di trasporto, di fondi per la formazione degli esperti, ecc. Poiché considera questo punto di importanza cruciale, il Comitato ne ribadisce la necessità e ritiene che la Commissione dovrà disporre di tali fondi ed esigere dagli stati membri il rispetto di questi stessi obblighi affinché tutto il sistema della protezione civile assolva i propri compiti.

2.1

Il meccanismo comunitario di protezione civile è stato creato nel 1981 (2) e, insieme con il programma di azione a favore della protezione civile (3), è stato utile durante tutto questo tempo per facilitare la mobilitazione e il coordinamento della protezione civile dentro e fuori l'UE. Sulla base dell'esperienza maturata nel corso di questi anni è risultata evidente la necessità di migliorare il meccanismo, soprattutto perché il Consiglio e il Parlamento europeo hanno riconosciuto l'importanza del suo intervento nelle grandi catastrofi verificatesi dentro e fuori il territorio europeo.

2.2

La commissione ha presentato una comunicazione (4) con l'obiettivo di migliorare il meccanismo; in essa si proponevano una serie di miglioramenti incentrati su:

2.3

Il Comitato ha emesso un parere (5) su questa comunicazione in cui dava una valutazione positiva della proposta di miglioramento, pur affermando che, a suo parere, alcune misure potevano essere modificate alla luce dell'esperienza acquisita, soprattutto con gli ultimi interventi nel caso delle catastrofi verificatesi in Asia. Nel parere il comitato esponeva alla Commissione le seguenti proposte per migliorare il funzionamento del meccanismo:

3.1

La decisione del consiglio in esame, che fonde in un solo testo la precedente decisione del 23 ottobre 2001 e la comunicazione succitata, è in linea con il programma di semplificazione legislativa avviato dalla Commissione. Il metodo della rifusione utilizzato favorisce l'applicazione della decisione sia da parte del meccanismo di protezione civile sia da parte delle autorità nazionali responsabili per la protezione civile. Inoltre, anche il contenuto ne è risultato sostanzialmente migliorato, sia per quanto concerne il funzionamento del meccanismo, sia in riferimento alla dotazione di mezzi che gli consentono di operare.

3.2

Il Comitato apprezza questa iniziativa perché chiarifica la funzione dell'organismo comunitario che deve coordinare l'intervento in caso di catastrofi dentro e fuori l'UE, in special modo perché il suo campo di applicazione si estende, da un lato, alle catastrofi originate dall'uomo, agli atti terroristici e, dall'altro, all'inquinamento marino dovuto a cause accidentali.

3.3

Il comitato reputa di grande importanza l'inclusione di alcune proposte di miglioramento da esso avanzate nel parere del 2005. Per esempio, va sottolineato l'inserimento nell'articolo 2 dei mezzi e delle capacità militari disponibili per sostenere la protezione civile, che in molti casi si considerano indispensabili per un'azione rapida ed efficace. È stata inoltre accettata un'altra richiesta del Comitato, vale a dire l'adozione di disposizioni per i trasporti, la logistica e altri sostegni a livello comunitario.

3.4

Il Comitato ribadisce il suo accordo con la costituzione di nuclei d'intervento le cui risorse devono provenire dagli Stati membri sotto il coordinamento del meccanismo e che manterranno un collegamento permanente con il CECIS in modo che, attraverso un sistema di allerta rapida, si possa intervenire con i mezzi appropriati, inclusi i mezzi di trasporto supplementari.

3.5

È stata introdotta una modifica, non prevista nella comunicazione, riguardante gli interventi fuori del territorio comunitario. Essa stabilisce che sarà lo stato membro che assume in quel momento la presidenza del consiglio dell'UE ad assicurare il collegamento con il paese terzo colpito, sebbene sia il CECIS che dispone dell'informazione e la Commissione che nomina la squadra di coordinamento operativo che, a sua volta, si coordinerà con l'ONU. Il Comitato ritiene che sia importante coinvolgere nell'azione del meccanismo comunitario di protezione civile l'organo massimo di rappresentanza dell'UE e per tale ragione sollecita l'intervento dell'Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell'UE. Nonostante ciò il Comitato ha l'impressione che l'operatività completa del sistema non sia garantita.

3.6

È importante mettere in evidenza il nuovo articolo 10 in cui si stabilisce la complementarità del meccanismo comunitario con gli enti nazionali della protezione civile, disponendo che questi ultimi potranno essere sostenuti con mezzi di trasporto e mediante la mobilitazione di nuclei e squadre che possano agire sul campo.

3.7

Da ultimo, l'articolo 13 sancisce la competenza della Commissione per l'adozione delle regole d'attuazione relative alle misure previste nella decisione, specie la disponibilità di risorse per gli interventi, per il sistema CECIS, per le squadre di esperti, per la formazione degli stessi e per qualsiasi altra forma di sostegno supplementare. Il Comitato valuta in modo positivo il fatto che si riconosca la necessità di disporre di risorse adeguate, ma ritiene che queste debbano essere quantificate, in modo che il meccanismo possa operare in tutte le sfere di responsabilità che gli sono assegnate.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/42

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che sia composta di più elementi:

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che definisca obiettivi:

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che formuli raccomandazioni, per esempio:

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che identifichi le buone pratiche da seguire per agevolare l'inclusione sociale dei malati mentali e tutelare i loro diritti, i quali dovrebbero rientrare nelle competenze dell'Agenzia per i diritti fondamentali dell'UE.

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il fenomeno di massa dell'esplosione della domanda, con il cambiamento di paradigma dalla psichiatria alla salute mentale,

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l'irreversibile entrata in scena dei pazienti e/o dei loro rappresentanti, che dà luogo a un'interazione nell'ambito di ogni politica,

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lo squilibrio tra ospedale e ambulatorio e i problemi di flessibilità dell'intero sistema sanitario, dal pronto soccorso all'assistenza sociosanitaria.

2.1

I disturbi mentali sono tra le prime dieci cause di incapacità nel mondo e comportano quindi conseguenze socioeconomiche devastanti per le persone, le famiglie e i governi.

2.2

Le persone affette da disturbi mentali si trovano spesso a subire comportamenti discriminatori, atteggiamenti di esclusione e gravi violazioni dei loro diritti fondamentali.

2.3

Il Comitato rileva una correlazione tra i problemi di salute mentale e la povertà: quest'ultima accresce il rischio di disturbi e riduce la possibilità di accedere a interventi essenziali per la salute mentale. I governi devono quindi annoverare i problemi di salute mentale tra le principali preoccupazioni per la salute pubblica.

2.4

Spesso, purtroppo, la salute mentale non è considerata una priorità sanitaria, in parte perché non tutti i paesi possiedono la capacità di istituire servizi di salute mentale completi ed efficaci.

2.5

Lo strumento comunitario per la salute mentale si inserisce nel programma di sanità pubblica che l'Unione europea, sulla base dell'articolo 152 del Trattato, ha elaborato per il periodo 2003-2008. Va però osservato che gli interventi avviati a questo titolo devono tener conto delle competenze degli Stati membri in materia di organizzazione dei servizi sanitari e prestazione di cure mediche.

2.6

Nel quadro di un piano d'azione europeo, il Libro verde della Commissione punta ad avviare in Europa un ampio dibattito sul miglioramento della gestione della malattia mentale e sulla promozione del benessere mentale. Ciò per i seguenti motivi:

2.7

Il Libro verde è stato pubblicato dalla Commissione europea nell'ottobre 2005, in seguito alla conferenza ministeriale europea sulla salute mentale svoltasi nel gennaio 2005 e organizzata dall'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) e dalla stessa Commissione. Basandosi sull'articolo 152 del Trattato («sanità pubblica»), la Commissione ha lanciato una consultazione su scala europea in merito alla salute mentale.

2.8

L'obiettivo espressamente dichiarato è migliorare la salute mentale della popolazione europea mediante una strategia che travalichi i confini del settore sanitario e tenda, più in generale, a «ripristinare» una prosperità sostenibile e accrescere la solidarietà, la giustizia sociale e la qualità della vita.

2.9

Nel corso di quest'anno il Libro verde deve suscitare un dibattito e un processo di consultazione tra i poteri pubblici, gli operatori del settore e le associazioni di pazienti, consentendo così di formulare proposte di azione comunitaria che, alla fine dell'anno, confluiranno nell'elaborazione di una strategia europea per la salute mentale.

3.1.1

Secondo stime argomentate, nell'arco di un anno il 27 % degli adulti europei soffre di una forma di cattiva salute mentale: il 6,3 % di loro è affetto da disturbi somatoformi, il 6,1 % da depressione e un altro 6,1 % da fobie.

3.1.2

Il numero di suicidi registrato negli Stati membri dell'Unione supera quello dei decessi provocati da incidenti stradali o dall'HIV/AIDS.

3.1.3

Ciò ha molteplici conseguenze per la collettività, e la relazione in esame si propone di valutarle tenendo conto della perdita di produttività e del costo per il sistema sociale, educativo, penale e giudiziario.

3.1.4

Si registrano significative discrepanze non solo tra gli Stati membri ma anche al loro interno.

3.2.1

Il programma d'azione comunitaria in materia di salute pubblica comprende già diverse iniziative destinate a:

3.2.2

Una strategia comunitaria per la salute mentale potrebbe essere orientata verso i seguenti obiettivi:

3.2.3

Tra le iniziative comunitarie ipotizzabili vi potrebbero essere raccomandazioni del Consiglio per la riduzione dei comportamenti depressivi e suicidi, basate su un progetto pilota che ha consentito di diminuire del 25 % i tentativi di suicidio tra i giovani mediante la creazione di reti informative regionali comprendenti il settore sanitario, i pazienti e familiari e i facilitatori sociali.

3.2.4

Nel quadro della sua azione per una migliore inclusione dei malati mentali nella società, la Commissione europea invita gli Stati membri ad accelerare il processo di deistituzionalizzazione. Uno studio che ha commissionato di recente ha infatti confermato che la sostituzione degli istituti psichiatrici con centri di salute mentale distribuiti sul territorio ha consentito di migliorare la qualità di vita dei pazienti. Nel giugno 2005 è stata lanciata una gara d'appalto per la realizzazione di uno studio che punterà ad analizzare ed esporre le possibili modalità per sfruttare al meglio le risorse disponibili e che fornirà dati numerici sulla deistituzionalizzazione.

3.2.5

In quest'ambito si potrebbero ipotizzare altre iniziative comunitarie:

3.2.6

L'Unione europea intende migliorare la comprensione della salute mentale sostenendo programmi di ricerca e favorendo le occasioni di contatto tra ricerca e ambienti decisionali.

4.1.1

Gli ultimi anni sono stati caratterizzati dai seguenti dati: il fenomeno di massa dell'esplosione della domanda, il cambiamento di paradigma dalla psichiatria alla salute mentale, l'irreversibile entrata in scena degli utenti e dei familiari che li rappresentano. Ognuno di questi dati, con ritmi diversi a seconda del paese, ha indotto cambiamenti legislativi o normativi che sono espressione del loro maggiore o minore recepimento da parte della politica o dell'amministrazione.

4.1.2

La domanda di massa, che sta saturando tutte le strutture, è dovuta alla complessa interazione tra cambiamenti intervenuti, da un lato, nella rappresentazione da parte della società del fatto psichico e della psichiatria, ormai considerata più normale o meno stigmatizzata e, dall'altro, nell'offerta di servizi. Osservato allo stesso tempo in tutti i paesi sviluppati, l'incremento della domanda trova riscontro nell'epidemiologia: i disturbi mentali diagnosticabili presentano un tasso di prevalenza annuo nella popolazione generale pari al 15-20 %; sono causa di invalidità nel 12-15 % dei casi, quanto le malattie cardiovascolari e due volte più del cancro; sono all'origine del 30 % del numero totale di anni di vita persi per mortalità evitabile o invalidità (fonte: OMS, 2004). Questa pressione si riflette anche nell'arricchimento della programmazione sanitaria, che con il passare del tempo affida alla psichiatria sempre più compiti.

4.1.3

La combinazione tra domanda di massa e cambiamenti nella rappresentazione della malattia mentale ha accentuato il carattere ambulatoriale delle richieste di intervento. Alla dicotomia classica tra malattia e salute si è così sostituita l'esperienza più marcata di un passaggio tra stati clinici contigui che può condurre fino alla sofferenza psichica. Ciò ha reso impossibile scindere i disturbi osservati dal contesto sociale in cui compaiono, obbligando a stimare, nell'ambito della valutazione dei bisogni, anche le ripercussioni dei disturbi nella società. Oggi il compito della psichiatria consiste in gran parte nel precisare la diagnosi distinguendo ciò che è psichiatrico da ciò che non lo è e stabilendo ciò che lo è abbastanza per rendere necessario l'intervento della disciplina senza però ridursi ad essa, per consentire una condivisione del carico di lavoro con altri partner o per aiutare questi ultimi a ridiventare i soggetti principali dell'assistenza o della terapia. Queste tensioni dialettiche, a volte conflittuali, tra clinica, etica e organizzazione sono espressione dell'opposizione tra i paradigmi «psichiatria contro salute mentale» e di una terminologia a volte contraddittoria, perfino nei documenti ufficiali. Nella letteratura internazionale, però, la differenziazione tra psichiatria (psychiatry) e salute mentale (mental health) non pone praticamente nessun problema.

4.1.4

Infine, ultimo ma non per importanza, l'aspetto dell'acquisizione di potere da parte degli utenti e dei rappresentanti delle famiglie. È un fenomeno che esprime un'evoluzione generale, nazionale e internazionale, che non si limita alla psichiatria e che è stato accentuato da patologie come l'AIDS, che hanno profondamente alterato il rapporto tra medico e malato. Ne sono l'illustrazione più notevole la legislazione sui diritti del malato e il fatto che i documenti amministrativi del settore, nell'ambito dell'organizzazione dei servizi, della risposta ai bisogni e delle loro concrete applicazioni, facciano ora riferimento agli utenti e alle loro famiglie.

4.1.5

Quest'acquisizione di potere investe anche i rappresentanti della popolazione e tutti gli utenti potenziali. La politica generale, quella urbana in particolare, e la salute mentale rivelano sempre più chiaramente le interazioni esistenti tra loro. I rappresentanti eletti sono sempre più coinvolti nelle ripercussioni dell'evoluzione della psichiatria, che vedrà sempre più spesso la loro partecipazione.

4.1.6

Il fenomeno ha aggravato fortemente lo squilibrio tra ospedale e ambulatorio e i problemi di flessibilità dell'intero sistema sanitario, dal pronto soccorso all'assistenza sociosanitaria. Ha inoltre evidenziato il frequente insuccesso della deistituzionalizzazione e la mancata integrazione della psichiatria nel complesso ospedaliero. Poiché i confini tra sanitario e sociale, professione e formazione sono permeabili, una delle chiavi della soluzione futura è la formazione iniziale e continua degli operatori allo svolgimento di nuove funzioni. Oltre a queste trasformazioni si sono imposti anche problemi nuovi, come quelli dei detenuti con malattie mentali, degli anziani con patologie neurodegenerative che si traducono in disabilità psichiche, e di gruppi particolarmente deprivati della popolazione.

4.1.7

Nella maggior parte dei paesi sviluppati la fine della seconda guerra mondiale, la sensibilizzazione all'esperienza dei campi di concentramento e ai diritti dell'uomo, l'atteggiamento critico verso il ricovero psichiatrico com'era praticato allora, l'avvento dei farmaci psicotropi, la comparsa di movimenti di consumatori-utenti e i vincoli di bilancio hanno costretto la psichiatria a un'evoluzione che la letteratura internazionale definisce, con espressione anglosassone, «processo di deistituzionalizzazione», ossia un'organizzazione delle cure e dei servizi basata non tanto sul ricovero quanto su interventi volti a favorire il mantenimento del paziente nel suo ambiente naturale.

4.1.8

Laddove ha dato la priorità alla deospitalizzazione, però, la deistituzionalizzazione si è sempre ritrovata di fronte ad ostacoli: la criminalizzazione, ovvero la tendenza della società e della psichiatria a trasferire o mantenere in carcere un gran numero di malati mentali; il nomadismo dei pazienti marginali o precari che, una volta interrotto o concluso il trattamento, senza alloggio né prestazioni sociali, diventano senzatetto (homeless); la «sindrome della porta girevole» (revolving door syndrome), ossia il percorso regolare di un certo numero di pazienti che sono ricoverati, dimessi e di nuovo ricoverati in un ciclo interminabile. Con il passare del tempo e i tagli al bilancio, la combinazione tra questi fenomeni e la domanda di massa ha saturato le unità di pronto soccorso e gli ospedali e ha finito per indurre a creare ulteriori posti letto a tempo pieno probabilmente evitabili, a volte per la pressione seguita al verificarsi di gravi incidenti (malati mentali aggressori o vittime). In questi casi l'opinione pubblica è riuscita ad influenzare i decisori politici, spingendoli a reagire accrescendo l'attenzione alla sicurezza o, al contrario, avviando programmi di salute mentale.

4.3.1

Il Comitato sostiene l'iniziativa della Commissione diretta ad elaborare una strategia europea integrata in favore della salute mentale. A suo giudizio il dibattito sulla ricerca, l'individuazione e l'elaborazione di questa strategia deve inserirsi nel contesto della società della conoscenza. Ciò, tra l'altro, significa che la società europea deve:

4.3.2

L'ampiezza dei bisogni esige quindi un programma ambizioso e una strategia comune fondata su alcuni principi pienamente condivisi. Va sottolineato che problemi di salute, anche di dimensioni più limitate, si avvalgono di una mobilitazione massiccia. La situazione della salute mentale, tra l'altro, si presenta diversa a seconda del paese considerato e, in futuro, sarà aggravata dal ritardo dei paesi che aderiranno all'Unione più a lungo termine, ritardo che rischia di accentuarsi.

Sembra comunque necessario affermare fin d'ora alcuni presupposti.

4.3.3

Una strategia comune presuppone innanzitutto una comprensione condivisa di termini e concetti quali, per esempio, «cattiva salute mentale» o «portatore di handicap mentale».

4.3.4

Riconoscere la salute mentale come priorità, conformemente agli effettivi bisogni, rappresenta un notevole passo in avanti nell'imposizione degli interventi necessari.

4.3.5

Su un piano diverso, questo riconoscimento va consolidato da un inventario dei bisogni esistenti e delle risposte attualmente fornite.

4.3.6

Per quanto riguarda gli interventi da realizzare, le proposte del Libro verde non possono che incontrare il favore del Comitato. Le proposte per la promozione della salute mentale della popolazione mettono l'accento sui bambini e sugli adolescenti, sui lavoratori e sulle persone anziane.

4.4.1

La politica per la salute mentale s'interessa al malessere delle persone nell'ambito della famiglia, del loro contesto esistenziale e di una data società. Riunisce quindi diversi interventi:

4.4.2

Da questo punto di vista va posto l'accento sulla prevenzione, o sulla sua componente primaria, secondaria e terziaria più adatta al settore interessato. Devono essere sviluppati gli interventi di promozione della salute mentale e quelli di informazione del pubblico sull'acquisizione e sul mantenimento di sane abitudini di vita e sulla creazione di un contesto propizio alla realizzazione del potenziale individuale. Lo stesso vale per l'attività di prevenzione che punta a ridurre l'incidenza dei disturbi mentali concentrandosi sui fattori di rischio e sulle situazioni patogene. Qualche esempio:

4.4.3

La risposta ai bisogni dei bambini e degli adolescenti rappresenta una palese priorità. La domanda non proviene esclusivamente dalle famiglie o non è espressa solo da loro, ma anche dalle istituzioni educative, giudiziarie e sociali, dalle forze dell'ordine o dagli enti locali, sulla base di situazioni sempre più estreme che coinvolgono bambini sempre più piccoli e famiglie affette da molteplici problemi. Più di altri, le famiglie e i bambini subiscono in pieno le conseguenze dell'evoluzione della società.

4.4.4

Un'organizzazione coerente e armoniosa dovrebbe consentire di offrire un pacchetto di servizi coordinati e articolati attorno a tre moduli o programmi di base:

4.4.5

Ogni modulo dovrebbe poter offrire, oltre a trattamenti ambulatoriali programmati nell'ambito di consultori, anche trattamenti più intensivi e istituzionali secondo formule adeguate all'età, trattamento degli episodi acuti e trattamenti di lunga durata. La psichiatria di collegamento, assicurando la reattività e la mobilità dei moduli, parteciperebbe alla rivelazione precoce delle crisi, alla loro prevenzione e all'offerta di sostegno ambulatoriale alle famiglie e ai partner corrispondenti.

4.4.6

A questi moduli di base si aggiungerebbero programmi specializzati destinati a gruppi di popolazione o situazioni a rischio tali da rendere plausibile un'attività di prevenzione primaria o secondaria: individuazione precoce dei disturbi invasivi dello sviluppo, di determinate patologie della prima infanzia, delle disfunzioni genitoriali precoci, delle famiglie monogenitoriali o multiproblematiche, dei disturbi di dipendenza adolescenziali, ecc. Un'attenzione ancora maggiore dovrà essere riservata a quelle strutture sociali, educative e giudiziarie (centri di prevenzione, carceri) in cui siano ospitati gravi casi sociali che presentano disturbi mentali associati o che, dato il carattere estremo e cumulativo delle situazioni, rischiano di svilupparli.

4.5.1

Considerata la loro influenza sulla salute mentale, va promosso il miglioramento delle condizioni di lavoro o di non lavoro (disoccupazione). La relazione tra i temi del lavoro e della salute mentale tocca questioni come il valore attribuito al lavoro e il suo costo personale, gli effetti della disoccupazione e l'invalidità.

4.5.2

Le risposte che andranno trovate al problema dell'esclusione sociale sono altrettanto importanti per la salute mentale.

4.5.3

Infine, anche l'invecchiamento della popolazione rende necessarie risposte adeguate. Il fatto che il 20 % degli anziani si trovi, per usare un concetto dell'OMS, a «invecchiare con successo», significa che l'80 % degli anziani soffre di malattie, perdita dell'autonomia, ecc. L'avanzare dell'età non fa certo scomparire le malattie mentali, anzi. Le malattie demenziali, quasi assenti (1 %) nella fascia d'età dei sessantenni, diventano frequenti (30 %) dopo gli 85 anni. Nel 70 % dei casi le persone colpite presentano disturbi del comportamento.

4.6.1

In questo settore si pone il problema della salute mentale in relazione all'accompagnamento del richiedente asilo nella procedura d'accoglienza, al suo luogo e modo di vita e, infine, alla sua dimensione esistenziale, comprendente la storia della persona e la sua temporalità psichica. La gravità dei traumi subiti, spesso causati intenzionalmente e con estrema crudeltà e contenenti una dimensione collettiva, attesta situazioni di violenza organizzata. In questa popolazione i disturbi post-traumatici sono spesso aggravati da lutti multipli e da un'esperienza di esilio molto dolorosa.

4.7.1

La stessa problematica di salute mentale si pone in relazione a un ingente numero di detenuti, che ha a disposizione strutture di cura molto ridotte.

4.7.2

Occorre appoggiare l'elaborazione di programmi di prevenzione della depressione, dei suicidi e dei comportamenti di dipendenza.

4.7.3

Per quanto riguarda il cambiamento di paradigma proposto con la deistituzionalizzazione, si può osservare che nella fase attuale, iniziata alla fine degli anni '90, si sta arrestando il declino della soluzione del ricovero, e si sta assistendo, da un lato, alla disillusione dei fautori del processo e, dall'altro, all'emergere dell'esigenza di un'organizzazione che preveda la compresenza di solide strutture sul territorio e possibilità di ricovero a tempo pieno. Un tasso di ricovero troppo elevato impedisce di allocare risorse all'estensione dell'ampiezza e della gamma dei servizi offerti dall'unità territoriale, dei quali hanno bisogno i pazienti e le loro famiglie. Viceversa, però, non si può garantire il primato di una struttura ambulatoriale se questa non è sostenuta in permanenza da una struttura ospedaliera immediatamente accessibile, per brevi soggiorni, ai pazienti che presentino disturbi acuti che non possono essere oggetto di altri tipi di trattamento. Infine, non si può conseguire una riduzione del ricorso al ricovero laddove la risposta ambulatoriale non offre servizi che consentano: di prevenire i ricoveri evitabili; di accogliere e accompagnare i pazienti lungodegenti in grado di essere dimessi se adeguatamente preparati; di accompagnare i pazienti non ricoverati per mantenerli nella comunità di origine a condizioni accettabili e rispettose delle loro esigenze; di offrire un'alternanza tra ricovero e trattamento ambulatoriale ai pazienti che ne abbiano bisogno.

4.7.4

La decisione di trattare un malato mentale mediante ricovero o in ambulatorio è fortemente influenzata dalla cultura e dal modello formativo dell'operatore, dal suo grado di isolamento, da fattori socioculturali generali come la tolleranza della società, dai fattori di precarietà presenti nel territorio considerato (che accrescono il ricorso a questo tipo di servizi) e dalla disponibilità di alternative. È perciò impossibile raccomandare perentoriamente un unico indice del bisogno di posti letto per i ricoveri a tempo pieno di pazienti in fase acuta senza tener conto delle circostanze locali.

4.7.5

Il fattore determinante per un trattamento, peraltro, non è tanto il luogo in cui viene prestato ma la sua natura, ossia quali vantaggi è destinato ad apportare, per soddisfare quali bisogni, con quale efficacia riconosciuta.

4.7.6

I vantaggi abitualmente riconosciuti al trattamento ospedaliero riguardano la disponibilità di personale qualificato, l'accoglienza in un idoneo ambiente di contenimento e la possibilità di svolgere il proprio lavoro in condizioni sufficientemente sicure. Questi vantaggi si riducono o scompaiono se la carenza di posti letto determina una concentrazione di pazienti non collaborativi con disturbi molto gravi, tali da provocare un grado di disturbo del lavoro ambiente troppo elevato, insopportabile o pericoloso.

4.7.7

Numerosi studi, francesi e internazionali, rivelano che fino al 40 % dei malati con disturbi acuti che chiedono di essere ricoverati o di cui viene disposto il ricovero possono essere presi in carico in contesti terapeutici alternativi nella misura in cui si dimostrano collaborativi oppure se ne può ottenere o negoziare la collaborazione con l'aiuto di familiari o della rete di sostegno sociale (interventi urgenti e in caso di crisi). Tanto è vero che la crescente efficacia delle strutture sul territorio tende a riservare agli ospedali, e quindi a concentrare negli ospedali, solo i casi più «inevitabili»: quelli che hanno urgentemente bisogno di una doppia valutazione psichiatrica e somatica, che presentano patologie acute miste particolarmente severe, gravi ricadute di patologie psichiatriche note, comportamenti violenti e suicidi incoercibili e così via. Questi casi rendono spesso necessario il ricovero forzato. Come si vedrà, tutto ciò ha conseguenze sul piano dell'organizzazione e dell'inquadramento.

4.7.8

Tenuto conto di quanto esposto, gli stessi studi raccomandano di non scendere sotto la soglia di 0,5 posti letto per 1 000 abitanti adulti destinati a pazienti in fase acuta, una cifra da ponderare se si ipotizza, come si raccomanda, un tasso di occupazione delle strutture dell'80-85 %. Beninteso, questa soglia presuppone che le alternative a monte e a valle siano sufficientemente attrezzate ed efficaci e non include i letti di sicurezza per casi acuti necessari alla psichiatria medico-legale né i posti letto per adolescenti e persone anziane. Avvicinarsi troppo a questa soglia senza che siano soddisfatte tutte le condizioni ambulatoriali sostitutive non farebbe altro che indurre a creare posti letto aggiuntivi, psichiatrici o medici, estremamente costosi.

4.8.1

Mentre la soglia per il numero di posti letto può variare a seconda del paese, un complesso di norme minime di ricovero può essere proposto con maggiore convinzione. Qualsiasi locale impiegato dovrebbe essere adatto allo scopo e, pur potendo far parte di una vecchia struttura, conformarsi agli attuali valori di dignità e rispetto per i degenti. L'idoneità dell'ambiente è infatti fondamentale ai fini della guarigione. I rischi legati all'ambiente dovrebbero essere valutati e affrontati in funzione delle specifiche esigenze dei degenti.

4.8.2

I degenti dovrebbero avere accesso a un'ampia gamma di terapie destinate ad integrare e a favorire il trattamento in corso. Tutti gli addetti ai malati mentali dovrebbero influire positivamente sull'ambiente della struttura grazie a un'idonea formazione, alle loro competenze e all'umanità del loro approccio.

18.8.2006   

IT

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C 195/48

1.1

La versione danese della flessicurezza sembra essere un esempio di come sia possibile conseguire il triplice risultato della crescita economica, dell'occupazione elevata e della sostenibilità delle finanze pubbliche senza stravolgere gli equilibri sociali. Si tratta di un approccio in linea con il processo di Lisbona, inteso a garantire contemporaneamente una crescita, un'elevata occupazione e un benessere sociale sostenibili.

1.2

La flessicurezza danese, che, grazie a efficienti meccanismi di sicurezza sociale e ad un'attiva politica in materia di occupazione e di formazione, consente di realizzare un mercato del lavoro mobile, sembra contribuire positivamente alla competitività del paese. Insieme ad altre caratteristiche tipiche della società danese, la flessicurezza ha dato al mercato del lavoro danese una forza ed una flessibilità tali da mettere il paese nelle condizioni ottimali per affrontare le sfide del futuro. L'elevato tasso di occupazione, le generose indennità di disoccupazione e il diffuso ottimismo dimostrano che i datori di lavoro e i lavoratori, di comune accordo, sono disposti ad accettare l'insicurezza e gli svantaggi del sistema, grazie alla contropartita di cui beneficiano.

1.3

La chiave per comprendere la flessicurezza danese è l'accettazione del fatto che flessibilità e sicurezza non sono necessariamente contrapposte. I datori di lavoro possono desiderare relazioni di lavoro stabili e sicure, e nel contempo i lavoratori possono desiderare un maggiore grado di flessibilità in materia di orari, organizzazione e sistemi di remunerazione.

1.4

Nel quadro della globalizzazione e della delocalizzazione dei posti di lavoro la flessicurezza offre inoltre ai cittadini un elevato grado di sicurezza economica e sociale, grazie ai nuovi paradigmi «sicurezza dell'occupazione» piuttosto che «sicurezza del posto di lavoro» e «essere disponibili al cambiamento per avere nuove opportunità personali» piuttosto che «assumersi il rischio minimo». Certamente il rischio di perdere il posto di lavoro esiste; ma, a breve termine, la rete di sicurezza sociale garantisce mezzi di sussistenza per tutti e, a più lungo termine, le misure positive intraprese sul mercato del lavoro, insieme all'elevato tasso occupazionale, accrescono le probabilità di trovare una nuova occupazione.

1.5

Per il singolo lavoratore ciò significa che non esiste una grande sicurezza dell'occupazione, e che nel corso della vita professionale è possibile perdere il lavoro più volte. Nonostante questo, grazie alle garanzie insite nella flessicurezza, che si concretizza, da un lato, in sussidi di disoccupazione elevati, finanziati da fondi pubblici e dallo sforzo contributivo di tutti i cittadini e, dall'altro, nella sicurezza dell'occupazione, i cittadini danesi si sentono generalmente sicuri e soddisfatti (cfr. allegato 2).

1.6

Considerando la flessicurezza danese nel contesto europeo, è evidentemente impossibile copiare il sistema nella sua totalità, viste le differenze culturali, strutturali ed economiche. È tuttavia possibile mutuare alcune delle sue caratteristiche generali e adottarle come strategia politica in altri Stati membri, soprattutto in quelli dove l'acquis sociale, inteso come insieme di norme, reti e fiducia tra i cittadini e tra le organizzazioni, si è sviluppato, a livello nazionale, in maniera analoga a quanto è accaduto in Danimarca, secondo tradizioni di cooperazione tra il governo e le parti sociali e di disponibilità al cambiamento da parte dei cittadini. La flessibilità geografica, tuttavia, può comportare anche problemi molto seri per le famiglie, le coppie e la carriera scolastica e di formazione dei giovani, soprattutto nei paesi molto grandi e in quelli a struttura federale.

1.7

In termini generali, il concetto di flessicurezza si fonda sull'idea che un mix di flessibilità e di sicurezza per i lavoratori dipendenti può essere contemporaneamente fonte di sicurezza sociale e di competitività. La versione danese della flessicurezza crea, da un lato, la sicurezza — grazie a generose indennità di disoccupazione (e a trasferimenti di redditi che possono coprire altre necessità sociali) — e, dall'altra, la flessibilità, grazie a norme liberali in materia di licenziamenti che, ad esempio, prevedono preavvisi molto brevi. La sicurezza sociale e la grande mobilità sono associati ad una attiva politica del mercato del lavoro, grazie alla quale i disoccupati sono realmente pronti ad entrare sul mercato del lavoro, e possono migliorare le proprie chances lavorative ricevendo una formazione adeguata. Ciò significa che l'aspetto più importante della politica occupazionale danese, che prevede contemporaneamente incentivi e sanzioni (ad esempio con il ricollocamento obbligatorio in attività), consiste proprio nell'offerta di formazione di qualità, intesa a migliorare le qualifiche professionali. Una politica occupazionale attiva è lo strumento necessario per garantire l'efficienza del mercato del lavoro, pur mantenendo indennità di disoccupazione così elevate.

1.8

La versione danese della flessicurezza, tuttavia, è inscindibile dal concetto di welfare state e da un solido sistema organizzativo. Il funzionamento del mercato del lavoro danese è condizionato da una serie di altri fattori sociali, quali, ad esempio, il ruolo centrale delle parti sociali nelle decisioni politiche e nell'attuazione della politica occupazionale e di formazione; il sistema di sicurezza sociale — in grandissima parte finanziato dallo Stato -, il livello di competenze dei cittadini e il mix di politiche macroeconomiche applicato nel corso dell'ultimo decennio.

1.9

Nella messa a punto del modello danese un ruolo centrale è stato svolto dalle parti sociali: esse, infatti, sono state protagoniste sia del processo decisionale che dell'attuazione, tra l'altro, della politica di formazione e delle riforme strutturali del mercato del lavoro. In diversi settori, quali ad esempio l'introduzione di regimi pensionistici, a carattere privatistico, legati al mercato del lavoro, l'evoluzione si fonda proprio sugli accordi tra le parti sociali. Il fatto che le parti sociali abbiano un ruolo così forte è dovuto in parte all'evoluzione storica, e in parte alla loro solida organizzazione interna. Questo ruolo dominante delle parti sociali ha permesso di trovare soluzioni creative e di far sì che esse venissero per la maggior parte accettate. Il fatto che le parti sociali ed altri attori della società civile siano molto influenti, tuttavia, presuppone che tutti siano favorevolmente disposti al cambiamento, desiderosi di cooperare e disposti a vedere la realtà da angolazioni diverse, più attente all'interesse generale. Un ruolo più partecipativo e influente delle parti sociali può pertanto rappresentare un vantaggio per la competitività della società e la sua capacità d'adattamento. In questi processi è particolarmente importante anche l'azione di sostegno e la critica costruttiva da parte di altre organizzazioni della società civile, quali ad esempio le associazioni, gli organismi di formazione, ecc.

1.10

Un livello elevato di aiuti ai disoccupati presuppone un livello elevato di competenze professionali: in caso contrario, si rischierebbe infatti di trovarsi in una situazione nella quale molte persone non riescono a trovare un lavoro la cui remunerazione sia superiore alle indennità di disoccupazione. Un elevato livello di competenze ed un atteggiamento positivo nei confronti del cambiamento (anche fra le persone meno dotate di un'istruzione di tipo «formale») contribuiscono in misura decisiva a spiegare il successo del sistema danese di flessicurezza.

1.11

Nel corso della seconda metà degli anni '90, periodo nel quale la Danimarca ha conosciuto importanti riforme strutturali, il rafforzamento della regolamentazione del mercato del lavoro è stato parallelo allo sviluppo di una politica economica d'espansione, che ha fatto aumentare la crescita e l'occupazione. Oltre alla sicurezza del reddito, garantita dal livello degli aiuti ai disoccupati, la Danimarca cerca di dare ai suoi cittadini la sicurezza dell'occupazione. Non si può mai essere certi di mantenere la propria occupazione, ma, grazie all'assistenza delle pubbliche amministrazioni, esistono forti possibilità di trovarne una nuova. Quando le riforme strutturali si realizzano in un ambiente di ottimismo e di crescita favorevole all'occupazione, è inoltre più facile attuarle e ottenere l'adesione necessaria. Il sistema danese di flessicurezza si fonda su un mix di politiche macroeconomiche che favorisce la crescita e l'occupazione.

1.12

Il modello danese di flessicurezza è in costante discussione ed evoluzione. Questo modello comporta allo stesso tempo vantaggi ed inconvenienti e, benché la flessibilità, la sicurezza e la politica attiva del mercato del lavoro costituiscano indubbiamente un insieme inscindibile, si discute sempre su come trovare il corretto equilibrio tra queste componenti.

1.12.1

L'elevato livello degli introiti fiscali costituisce il fondamento del sistema danese di flessicurezza e di altri meccanismi, importanti ai fini del funzionamento del mercato del lavoro. Nel 2003 alla politica occupazionale è stata destinata una quota della spesa pubblica pari al 4,4 % del PIL, cosa che in Europa costituisce un record (1). La forte pressione fiscale, pari al 49 % circa del PIL, se da un lato è accettata di buon grado dalla popolazione danese, dall'altro è oggetto di un acceso dibattito: pertanto, si suppone che un giorno l'imposizione fiscale sul lavoro conoscerà una diminuzione. Tale forte pressione fiscale, peraltro, si spiega in parte con l'elevato tasso di occupazione, che apporta un contributo positivo alle finanze pubbliche. Una crescita dell'occupazione comporterà pertanto l'ulteriore aumento del gettito fiscale.

1.13

L'importanza del modello danese di flessicurezza per l'Unione europea sta nella disponibilità, insita in questo approccio, ad adattarsi a nuove realtà in maniera proattiva, applicando un nuovo paradigma socioeconomico equilibrato e negoziato con attenzione tra le parti interessate, nel pieno rispetto dei valori di base del modello sociale europeo.

2.1

La Danimarca è in crescita stabile e le sue finanze pubbliche sono in buono stato. Tra il 2000 ed il 2005, la crescita media è stata pari all'1,7 %, il tasso di occupazione medio al 77,5 % e il surplus del bilancio dello Stato all'1,4 % del PIL. Nel 2004 il debito pubblico globale era pari al 42,7 % del PIL e il surplus del bilancio dello Stato al 2,8 % del PIL. Il surplus delle finanze pubbliche è dovuto in primo luogo all'elevatissimo tasso di occupazione che, attraverso le imposte sul reddito, genera ingenti introiti fiscali.

2.2

Il livello di rotazione (turnover) sul mercato del lavoro è molto elevato: nell'arco di un anno scompare oltre il 10 % dei posti di lavoro, e ne viene creato un numero quasi equivalente. Circa il 30 % dei lavoratori dipendenti cambia lavoro ogni anno, e la Danimarca occupa la seconda posizione fra i paesi con la più bassa anzianità media dei lavoratori, immediatamente dopo il Regno Unito. Questa situazione deve essere vista alla luce delle regolamentazioni vigenti ed in funzione della struttura del settore privato danese, caratterizzato dal gran numero di piccole e medie imprese.

2.3

Gli effetti, da una parte, del mix di politiche macroeconomiche e, dall'altra parte, delle riforme strutturali intraprese dalla Danimarca soprattutto sul mercato del lavoro possono essere rappresentati con la curva di Phillips, che raffigura la relazione tra la disoccupazione e il ritmo di aumento dei salari. La curva relativa alla Danimarca è riportata nell'Allegato 1. Dal 1993 si è riusciti a ridurre drasticamente la disoccupazione, senza aumentare l'inflazione salariale: per questo periodo si constata infatti un'inversione abbastanza marcata della curva di Phillips. Le misure adottate in materia di occupazione e di formazione fanno da contrappeso ai problemi di adattamento e agli ostacoli che potrebbero altrimenti provocare aumenti dei salari e dei prezzi.

2.4

Come è facile prevedere, la Danimarca si situa ai primi posti negli studi sull'attrattività dei vari paesi per gli investitori. Nello studio svolto dalla Economic Intelligence Unit nel marzo 2005 la Danimarca risultava addirittura al primo posto. L'Allegato 2 indica la posizione della Danimarca rispetto al resto dei paesi dell'Unione europea, in funzione di diversi parametri.

3.1

Il concetto di flessicurezza ha acquisito una grande popolarità negli ultimi anni. Il senso di questa nozione, tuttavia, non è sempre chiaro, e la sua interpretazione varia da un paese all'altro.

3.2

L'organizzazione danese del mercato del lavoro viene descritta come «il triangolo d'oro» tra norme d'assunzione flessibili (che conducono ad una grande flessibilità numerica), un sistema di sussidi generoso (sicurezza sociale) e interventi efficaci in materia di accesso al mercato del lavoro e di formazione, che inducono i disoccupati a cercare attivamente lavoro e danno loro la formazione necessaria per reinserirsi sul mercato.

3.2.1

Il sistema danese di flessicurezza contribuisce a fare in modo che gli impieghi creati siano di qualità e soddisfacenti. L'elevato livello di sussidi di disoccupazione comporta un elevato livello del «salario di riserva» (ossia del salario minimo richiesto per accettare un'occupazione): ciò significa che i danesi guadagnano abbastanza per vivere. Per questo motivo, almeno sul mercato del lavoro ufficiale, il fenomeno dei «lavoratori poveri» è raro e poco rilevante, anche tra i danesi di diversa origine etnica.

3.3

Riportiamo un'illustrazione del triangolo d'oro. L'Allegato 3 descrive brevemente il sistema danese di sussidi e la politica attiva del mercato del lavoro.

Gli assi della flessicurezza danese:

3.4

La flessibilità del mercato occupazionale danese è tuttavia caratterizzata da molteplici dimensioni. Essa è resa possibile non solo da norme liberali in materia di licenziamento, ma anche dalla flessibilità degli orari di lavoro, dato che gli accordi consentono sia di calcolare le ore di lavoro sull'intero anno, e sia di praticare il lavoro ripartito (job-sharing) su periodi brevi. Il fatto che, in linea con i contratti collettivi, la fissazione del salario finale avvenga sempre più frequentemente al livello delle imprese, comporta un certo grado di flessibilità salariale. La flessibilità proviene anche dall'ampiezza del ventaglio di competenze della manodopera: ciò significa che le persone sono autonome, favorevolmente disposte al cambiamento e responsabili e, quindi, anche in grado di convertirsi rapidamente ad un nuovo tipo di produzione o di occupazione.

3.5

La sicurezza che caratterizza il mercato occupazionale danese non deriva esclusivamente dal livello relativamente elevato dei sussidi di disoccupazione, ma anche del fatto che il tasso elevato di occupazione e di rotazione sul mercato del lavoro offre una certa sicurezza dell'occupazione. Questa sicurezza è completata dall'ampia gamma di attività di perfezionamento e di formazione permanente, gestite e amministrate congiuntamente dai pubblici poteri e dalle parti sociali. Inoltre, la società danese, attraverso interessanti opportunità in materia di congedi di maternità e assistenza ai bambini, offre alle famiglie delle garanzie per poter conciliare la vita familiare e la vita professionale.

3.6

La chiave per comprendere la flessicurezza danese è l'accettazione del fatto che flessibilità e sicurezza non sono necessariamente contrapposte. Tradizionalmente, i datori di lavoro desiderano un maggiore grado di flessibilità sul mercato del lavoro, che è inconciliabile con le aspirazioni dei lavoratori in materia di sicurezza dell'occupazione e di indennità elevate in caso di disoccupazione e di malattia.

3.7

Il concetto di flessicurezza segna la rottura con questa idea di contrapposizione. I datori di lavoro possono essere interessati a creare rapporti di lavoro stabili e sicuri e ad avere collaboratori motivati. Analogamente, i lavoratori possono essere interessati a beneficiare della flessibilità degli orari, dell'organizzazione del lavoro e dei sistemi retributivi. Nuovi mercati dell'occupazione così concepiti possono quindi dar vita a nuove forme di interazione tra flessibilità e sicurezza.

3.8

Sul mercato del lavoro, il sistema danese della flessicurezza unisce il dinamismo di un'economia di mercato liberale alla sicurezza sociale del welfare state scandinavo, passando attraverso il servizio pubblico universale e la riduzione dei divari salariali. In una prospettiva più ampia, questo è il risultato di una decisione politica, quella cioè di offrire opportunità professionali a tutti i cittadini e di ridistribuire le risorse tramite il bilancio pubblico e gli interventi dello Stato. A loro volta, il forte livellamento dei redditi e la diminuzione delle tensioni sociali contribuiscono alla coesione sociale e danno ai lavoratori la sicurezza necessaria per potersi riconvertire e sostenere la flessibilità.

4.1

Le parti sociali occupano da sempre una posizione centrale nelle decisioni in materia di politica del mercato del lavoro e della formazione. Trovandosi nella posizione ideale per valutare i bisogni e per introdurre gli adattamenti necessari a soddisfarli, le parti sociali hanno favorito l'emergere di soluzioni creative ed equilibrate ai problemi legati al mercato ed all'innovazione, e hanno contribuito a preparare il paese ad affrontare i cambiamenti e gli sviluppi conseguenti alla globalizzazione. Uno stretto dialogo tra gli attori sociali consente inoltre di accumulare nel tempo un capitale sociale che si concretizza in un atteggiamento di fiducia, responsabilità e comprensione reciproca.

4.2

Le radici storiche della situazione attuale risalgono a oltre 100 anni fa. Il modello tipico della regolamentazione del mercato del lavoro in Danimarca risale al cosiddetto compromesso di settembre, concluso nel 1899 tra le organizzazioni nazionali sorte poco prima, cioè la Confederazione dei sindacati danesi (LO, Landsorganisationen) e la Confederazione dei datori di lavoro (DA, Dansk Arbejdsgiverforening). Questo accordo è stato il primo contratto collettivo a livello mondiale, e da allora è stato un punto di riferimento per la conclusione di convenzioni collettive e per l'interazione tra le parti sociali.

4.2.1

I datori di lavoro hanno accettato la confederazione dei sindacati come partner legittimo dei negoziati e, per parte loro, i lavoratori hanno riconosciuto ai datori di lavoro il diritto di assumere e licenziare lavoratori, riconoscendo quindi la libertà d'azione della dirigenza. Questa disposizione, di importanza fondamentale, ha contribuito a creare la concezione liberale dei danesi in materia di licenziamenti. Un altro elemento importante del compromesso di settembre è stato l'impegno a mantenere una situazione non conflittuale per tutta la durata del contratto collettivo. La regolamentazione volontaria del mercato del lavoro e la risoluzione dei conflitti da parte delle stesse parti sociali sono stati i pilastri del sistema fino al 2003: nel momento in cui l'Unione europea ha rifiutato di riconoscere il diritto sovrano delle parti sociali ad attuare le direttive, in Danimarca si è resa necessaria una legislazione integrativa. L'Allegato 4 presenta in modo più dettagliato l'evoluzione storica del ruolo delle parti sociali e la progressiva affermazione del modello danese.

4.3

Dopo molti anni caratterizzati da un'inflazione elevata, ma anche da un'evoluzione molto irregolare degli aumenti reali dei salari, a partire dagli anni 1987/1988, le parti sociali hanno riconosciuto che i contratti collettivi dovevano tener conto anche di considerazioni socioeconomiche generali. Esiste ovviamente la possibilità che i datori di lavoro, i lavoratori ed il governo non siano d'accordo; la cultura danese, però, è soprattutto una cultura di dialogo e di consenso, che deve essere considerata parte integrante del capitale sociale. Il fatto che la gerarchia sia poco importante a tutti i livelli della società contribuisce a mantenere questa cultura del consenso.

4.4

Sul piano politico, fin dagli anni '60 la Danimarca ha sviluppato un sistema pubblico completo di formazione professionale (perfezionamento e formazione permanente), rivolto sia ai lavoratori che ai disoccupati, che ha favorito la capacità di cambiamento di tutta la forza lavoro. Durante tutto il XX secolo le parti sociali hanno coperto, e ancora coprono, una posizione importante nelle strutture pubbliche preposte alle decisioni ed alla loro attuazione, ed il loro ruolo si è ulteriormente rafforzato a partire dagli anni 1993/1994, contrariamente a ciò che è avvenuto nella maggior parte degli altri paesi europei.

4.5

Riguardo al contenuto, la politica del mercato del lavoro è passata da un approccio normativo ad un approccio modulato sulle necessità individuali, che prevede interventi su misura. Le parti sociali, insieme ai comuni, hanno assunto un ruolo chiave nei 14 consigli provinciali dell'occupazione, che sono dotati di competenze e di risorse pubbliche tali da consentire loro di mettere al primo posto gli interventi contro la disoccupazione e la politica occupazionale a livello locale.

4.6

In questo modo, nel corso degli anni, le parti sociali si sono formate una coscienza collettiva globale, assumendosi le proprie responsabilità sul piano sociale e, nel contempo, i pubblici poteri hanno imparato a valorizzare le proprie risorse e la propria influenza. Le parti sociali conoscono più di chiunque altro il mercato del lavoro, e sono quindi in grado di individuare i bisogni rapidamente e in modo affidabile. Essendo organizzazioni d'interessi i cui metodi di lavoro sono improntati al consenso, le parti sociali apportano alle amministrazioni pubbliche risorse a costo zero, nel senso che, attraverso dibattiti e consultazioni, trovano soluzioni innovative a problemi comuni. Le organizzazioni svolgono inoltre un ruolo decisivo per l'adozione e l'attuazione delle politiche e, soprattutto, per farle accettare. È per questo motivo che nell'applicazione dei dispositivi di flessicurezza i pubblici poteri dipendono dalla cooperazione delle parti sociali.

5.1

Per comprendere appieno il sistema danese di flessicurezza, occorre considerare il contesto sociale nel quale esso si inscrive. Sull'efficienza del mercato del lavoro, inoltre, influiscono sia la politica economica che il settore pubblico: è proprio l'interazione tra questi due elementi (cfr. Allegato 7) che dà corpo al cosiddetto «modello danese».

5.2

Nella seconda metà degli anni '80 e nella prima metà degli anni '90, l'economia danese ha attraversato un momento di crisi. Così, dal 1987 al 1993 la crescita media era pari allo 0,8 % annuo, e nello stesso periodo il tasso di disoccupazione è passato dal 5 % del 1987 al 9,6 % del 1993. Questa crisi era, tra l'altro, imputabile alle manovre economiche adottate per colmare i gravi deficit pubblici degli anni precedenti.

5.3

A partire dal 1993 la politica del mercato del lavoro è diventata più attiva e, nel contempo, l'economia ha beneficiato di tassi d'interesse modesti e di una politica economica espansiva. All'inizio del periodo di crescita, cioè alla metà degli anni '90, il deficit pubblico era tale che, se fossero esistite le regole del patto di stabilità e crescita, la Danimarca le avrebbe violate. In quel periodo, inoltre, sono state modificate le regole sui finanziamenti immobiliari (prolungando la durata dei prestiti e prevedendo la possibilità di rifinanziamento), in modo da aumentare le disponibilità finanziarie dei cittadini. La forte crescita economica, il calo della disoccupazione e la ventata di ottimismo hanno fatto sì che la popolazione accettasse più facilmente l'inasprimento delle norme che disciplinano il mercato del lavoro.

5.4

La spesa pubblica supplementare è servita, tra l'altro, a finanziare un massiccio intervento inteso a garantire l'assistenza all'infanzia, in modo da rendere disponibili sul mercato del lavoro le madri di bambini in età prescolare.

5.5

Questa grande attenzione alla politica occupazionale ha comportato anche un maggiore impegno a favore della formazione e del perfezionamento: lo Stato ha effettuato massicci investimenti affinché tutti, lavoratori e disoccupati, avessero accesso al perfezionamento. Ciò si è tradotto nel finanziamento di azioni di formazione, oppure nella parziale compensazione delle perdite di salario. Nel contempo è stata aumentata a tutti i livelli la disponibilità di posti di formazione destinati ai giovani.

5.6

In genere si deve riconoscere che il sistema danese, basato sull'erogazione di sussidi di disoccupazione molto elevati, e dunque su un salario di riserva elevato, esige una forza lavoro qualificata e produttiva. Se infatti vi fosse un gran numero di lavoratori poco qualificati, dunque non in grado di aspirare ad una retribuzione superiore al loro sussidio di disoccupazione, si verificherebbe un eccessivo aumento del tasso di disoccupazione.

5.7

La strategia economica applicata con successo a partire dagli anni '90 era imperniata sugli investimenti, e consisteva nel creare crescita attraverso profonde riforme e investimenti nella formazione e nei servizi pubblici. La fiducia nel futuro e la forte sicurezza del reddito favoriscono il desiderio di consumo e garantiscono un livello elevato di domanda interna.

5.8

L'attuale strategia economica è stata una reazione alla crisi economica che ha colpito la Danimarca a partire dal 1987, quando il governo riduceva i disavanzi delle finanze pubbliche e della bilancia dei pagamenti introducendo tagli e restrizioni. La strategia di risparmio ha effettivamente risolto i problemi di bilancio, ma ha avuto come risultato una crescita debole ed un tasso di disoccupazione sempre più elevato. La strategia attuale sembra salvaguardare la crescita e l'occupazione, nonché garantire l'equilibrio delle finanze pubbliche e della bilancia dei pagamenti: per ritrovare in Danimarca una situazione altrettanto favorevole, bisogna risalire al periodo precedente la crisi petrolifera degli anni '70.

6.1

Benché in questi ultimi anni il modello danese di flessicurezza abbia dato buoni risultati, esso deve ovviamente far fronte a diverse sfide.

6.2

La globalizzazione e lo sviluppo tecnologico fanno pressione sul mercato danese del lavoro. A risentirne sono soprattutto le persone non qualificate, esposte alla concorrenza dei paesi a basso livello salariale e all'automazione dei processi produttivi.

6.2.1

Finora la Danimarca ha resistito a questa pressione riducendo il numero dei lavoratori non qualificati presenti sul mercato del lavoro: la percentuale di lavoratori non qualificati è infatti maggiore tra i lavoratori più anziani, quelli cioè in uscita dal mercato, piuttosto che tra i più giovani, che sono invece in entrata. Attualmente, tuttavia, numerosi giovani non ricevono una formazione che offra loro qualifiche sufficienti, e ciò potrebbe, nel lungo termine, minare il sistema danese di flessicurezza: se l'offerta di manodopera qualificata non è adeguata alla domanda, la spesa pubblica destinata ai sussidi di disoccupazione e ad altri trasferimenti di reddito rischia infatti di diventare insostenibile.

6.2.2

In Danimarca diverse imprese chiudono e delocalizzano la produzione, completamente o in parte, verso paesi caratterizzati da livelli salariali più bassi: si tratta di un fenomeno problematico soprattutto per le aree periferiche, molto sensibili alla chiusura delle singole imprese. Il mercato danese, strutturalmente dominato da piccole e medie imprese, è tuttavia considerato come un'entità dinamica: anziché cercare di mantenere i posti di lavoro, ci si adopera, a livello politico ed in cooperazione con le parti sociali, per creare nuovi posti di lavoro, più competitivi.

6.3

La rapida rotazione che caratterizza il mercato del lavoro fa sì che i datori di lavoro, non sapendo per quanto tempo potranno mantenere il proprio personale, siano meno propensi a finanziare azioni di perfezionamento. Il problema riguarda soprattutto il personale non qualificato, dato che i datori di lavoro sono più disponibili a investire per mantenere la manodopera specializzata, difficilmente reperibile, e per garantirle una formazione continua, e dato che il personale non qualificato non è sempre motivato a partecipare ad azioni di formazione continua. È per questo motivo che lo Stato, con il contributo obbligatorio dei datori di lavoro, finanzia un vasto sistema di formazione e di perfezionamento destinato sia ai lavoratori qualificati che a quelli non qualificati: una manodopera con livelli di qualificazione adeguati è infatti essenziale per il corretto funzionamento del sistema danese di flessicurezza, ed una vasta azione di riqualificazione professionale è politicamente auspicabile.

6.4

Per molti immigrati è difficile inserirsi sul mercato del lavoro danese, e ciò costituisce un ulteriore limite all'integrazione. I problemi incontrati sul mercato del lavoro sono dovuti, tra l'altro, al fatto che alcune categorie di immigrati ed i loro discendenti non possiedono competenze commisurate al livello dei sussidi e dei salari in Danimarca. Gli immigrati e i loro discendenti hanno dunque un livello di formazione inferiore a quello dei danesi e, in media, rispetto al resto della popolazione, essi partecipano di meno al mercato del lavoro e presentano un tasso di disoccupazione più alto. I problemi incontrati possono essere di natura linguistica o sociale, oppure dovuti alla mancanza di formazione.

6.4.1

La spiegazione risiede forse, almeno in parte, nelle differenze culturali ed in abitudini profondamente radicate. L'esperienza dimostra che per queste categorie il tasso di disoccupazione è più fluttuante che per altre. Quando la disoccupazione è in calo, i datori di lavoro sono più propensi a provare formule nuove e ad assumere lavoratori di origine etnica diversa. Un contesto caratterizzato da un tasso elevato di occupazione e da una bassa percentuale di disoccupazione può, di per sé, offrire agli immigrati ed ai loro discendenti un accesso più facile al mercato del lavoro, senza tuttavia risolvere il problema dell'integrazione nel suo insieme. L'evoluzione demografica induce a pensare che negli anni futuri il mercato occupazionale danese dovrebbe aprirsi maggiormente agli immigrati.

6.5

Il modello danese di benessere si basa su un elevato livello di occupazione femminile, sia per garantire i servizi pubblici necessari sia per mantenere elevato il gettito fiscale. Tale situazione, pur comportando una maggiore indipendenza finanziaria per le donne, implica la necessità di conciliare la vita familiare e la vita professionale. Rispetto a molti paesi europei, la Danimarca è molto avanzata in questo settore: rimane tuttavia molta strada da percorrere, tra l'altro per garantire le pari opportunità in materia di carriera.

6.6

Il sistema danese è molto oneroso per lo Stato, che finanzia gran parte delle indennità di disoccupazione. Nel 2003 la spesa per gli interventi di politica passiva del mercato del lavoro era pari al 2,7 % del PIL, un record nell'Unione europea. In futuro il sistema di finanziamento del welfare state danese si troverà a dover affrontare diversi banchi di prova. Per mantenere il finanziamento del sistema sociale senza aumentare la pressione fiscale sarà necessario accrescere il tasso di occupazione di tutte le persone in età lavorativa.

6.6.1

In Danimarca la pressione fiscale è pari a circa il 49 % del PIL, ed è quindi tra le più elevate dell'Unione europea, dove la media si attesta intorno al 40 %. Particolarmente pesante è soprattutto la tassazione dei consumi, mentre l'imposizione sul reddito non occupa il primo posto. L'imposta sul reddito è elevata e molto progressiva, ma, in genere, non vi sono contributi sociali a carico dei datori di lavoro. Il sistema fiscale danese è descritto in maniera più dettagliata nell'Allegato 5. È possibile che in futuro la globalizzazione comporti la diminuzione di alcune componenti del gettito fiscale.

6.6.2

Lo sviluppo demografico comporta un aumento degli anziani e una diminuzione della popolazione attiva. Ciò è dovuto all'esiguità numerica delle giovani generazioni, alla forza numerica delle generazioni del dopoguerra e all'aumento della speranza di vita media. Nel dibattito sulle possibili riforme del welfare state rientra anche la politica occupazionale e, quindi, i sussidi di disoccupazione. Il sistema pensionistico comunque è, almeno in parte, preparato a questi cambiamenti (cfr. Allegato 6). Potrebbe verificarsi una carenza di manodopera e, dato che la riserva costituita dalle donne è già in gran parte utilizzata, sarà necessario trovare altri strumenti per fare aumentare l'occupazione. Questi mezzi potrebbero essere ad esempio l'aumento dell'età pensionabile o l'aumento dei permessi di immigrazione per chi possiede le competenze richieste.

6.7

Circa un quarto della popolazione in età attiva non svolge un'attività lavorativa e beneficia, in varie forme, di sussidi statali (disoccupazione, collocamento in attività, pensione anticipata, congedi di maternità, studi, ecc.). Quasi la metà di queste persone si è ritirata definitivamente dal mercato del lavoro per stanchezza, disoccupazione o scelta, mentre l'altra metà si trova fuori dal mercato dell'occupazione solo temporaneamente. I sussidi pubblici di cui beneficiano queste persone, oltre ad essere uno dei pilastri del welfare state, rappresentano una sfida per il futuro finanziamento della società del benessere. Per poter garantire il finanziamento della società del benessere nel lungo termine, sarà necessario ridurre la percentuale della popolazione che esce prematuramente dal mercato del lavoro.

6.8

La politica del mercato del lavoro viene regolamentata sempre più in funzione delle disposizioni e delle pratiche dell'Unione europea. In Danimarca il mercato del lavoro è sempre stato disciplinato tramite convenzioni tra le parti sociali, e non per via legislativa. Se la regolamentazione comunitaria diventasse eccessivamente dettagliata, si rischierebbe di compromettere la disponibilità dei cittadini al cambiamento, e di lasciare evolvere la situazione in una direzione diversa rispetto a quella auspicata dalle parti sociali. Grazie al metodo UE di coordinamento aperto, sembra che si sia trovato il modo di sincronizzare la politica europea dell'occupazione con quella del mercato del lavoro, consentendo tuttavia alle tradizioni danesi di continuare a consolidarsi.

18.8.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 195/54

2.1

Fin dalle prime due direttive CEE, dell'11 aprile 1967, la Comunità europea si era posta l'obiettivo di eliminare le barriere fiscali fra gli Stati membri. A tal fine era necessario disporre di un luogo di imposizione fiscale unico. In base al principio del paese d'origine sarebbero state assoggettate ad IVA nello Stato di stabilimento di un dato operatore economico tutte le attività imponibili da esso condotte nell'ambito della Comunità europea. Quindi, secondo questo principio, i beni consegnati per esempio da un operatore stabilito in Francia in un altro Stato membro sarebbero stati assoggettati ad IVA in Francia in base alla pertinente aliquota prevista dalla normativa francese. Ciò sarebbe valso anche per i servizi.

2.2

Tuttavia, per evitare distorsioni della concorrenza, il principio del paese di origine avrebbe richiesto l'allineamento delle aliquote IVA applicate nei singoli Stati membri. Ma soprattutto sarebbe stato necessario un meccanismo interno di compensazione, dato che il gettito derivante dall'IVA contribuisce in misura notevole al gettito fiscale complessivo degli Stati membri e al finanziamento dell'Unione europea.

2.3

Per questi motivi, l'Unione europea ha deciso di non applicare il principio del paese di origine, per lo meno per un lungo periodo transitorio.

2.4

Tuttavia, la Commissione europea ha adottato una serie di misure volte a stimolare gli scambi intracomunitari, rimuovere gli ostacoli burocratici e ridurre o, ove possibile, eliminare completamente le distorsioni della concorrenza, in particolare quelle derivanti dalla diversità delle aliquote fiscali. Soprattutto il Consiglio ha contribuito in passato al mantenimento di tali diversità. Il CESE continua ad appoggiare la Commissione in tutti gli sforzi da essa profusi per adeguare i vari sistemi e agevolare così il completamento del mercato interno.

4.3.1

Occorre distinguere nettamente tra le prestazioni di servizi effettuate da un'impresa a un'altra (dove sia il prestatore che il destinatario sono soggetti passivi d'imposta (1)) e quelle effettuate da un'impresa a una persona che non è soggetto passivo (2). La proposta in esame prevede infatti un trattamento rigorosamente distinto per ciascuna di queste due fattispecie.

4.3.2

Se il servizio è reso a un soggetto passivo dell'imposta, la regola generale per la determinazione del luogo della prestazione dovrebbe essere che tale luogo è quello dove è stabilito il destinatario del servizio e non quello in cui il prestatore ha fissato la sede della sua attività economica.

4.3.3

Nella proposta in esame la Commissione propone di mantenere la regola generale secondo cui, se un servizio è reso a una persona non soggetto passivo, l'imposizione dell'IVA avviene nel luogo di stabilimento del prestatore del servizio. Tale decisione è dettata dalla considerazione che, se i servizi resi alle persone che non sono soggetti passivi dell'IVA venissero tassati in uno Stato diverso da quello di stabilimento del prestatore di tali servizi, quest'ultimo sarebbe gravato da oneri amministrativi eccessivi, come l'obbligo di iscriversi al registro dell'IVA nello Stato membro di imposizione.

4.3.4

Fintanto che non esiste un meccanismo che consenta di riscuotere l'IVA nello Stato membro di fruizione del servizio senza che ciò comporti inutili complicazioni amministrative, non è realistico tassare nel luogo di fruizione tutte le prestazioni di servizi resi a persone non soggetti passivi.

4.3.5

Tuttavia, si è reso necessario prevedere alcune eccezioni alla suddetta regola generale.

—

Si propone di inserire un sesto paragrafo, secondo il quale, ai fini della direttiva, i servizi resi tra le varie sedi (stabili organizzazioni) di una medesima persona giuridica non sono considerati prestazioni di servizi.

—

Viene inserito un nuovo paragrafo 2, secondo cui, quando i servizi di ristorazione e la fornitura di pasti preparati (catering) vengono resi a soggetti passivi a bordo di navi, aerei o treni durante un servizio di trasporto di passeggeri, si considera luogo della prestazione il luogo di partenza del servizio di trasporto.

—

Il paragrafo 3 è stato modificato in modo tale da precisare che, per «noleggio o locazione a lungo termine», si intende un accordo, disciplinato da un contratto, che prevede il possesso o l'utilizzo continui del bene mobile materiale per un periodo superiore a 30 giorni. Questa norma dovrebbe servire a evitare a priori controversie, ad esempio nel caso di noleggio per uso immediato di autoveicoli da parte di soggetti passivi.

—

Nel paragrafo 1, lettera c), è stato aggiunto un inciso che esclude dai servizi ivi elencati quelli di insegnamento a distanza (cioè impartito senza la presenza fisica del prestatore) di cui all'articolo 9 octies, paragrafo 1, lettera d), che formano oggetto di una disposizione specifica.

—

Nel paragrafo 1, lettera d), sono stati aggiunti i servizi di ristorazione e di catering, per far sì che vengano tassati nel luogo in cui le relative prestazioni sono materialmente eseguite.

—

Il paragrafo 2 prevede che si consideri luogo della prestazione dei servizi di ristorazione e di catering resi a bordo di navi, aerei o treni durante un servizio di trasporto passeggeri il luogo di partenza di quest'ultimo servizio. Questa modifica tiene conto di una proposta formulata in tal senso durante la fase di consultazione.

—

Nel caso di «noleggio o locazione a lungo termine» (ossia per un periodo superiore a 30 giorni) di mezzi di trasporto a persone che non sono soggetti passivi, si considera luogo della prestazione quello in cui il destinatario è stabilito oppure ha il suo domicilio o la sua residenza abituale.

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Nel caso di noleggio o locazione a breve termine (ad esempio, il noleggio di un autoveicolo per pochi giorni), si considera luogo della prestazione quello in cui il mezzo di trasporto viene effettivamente messo a disposizione del destinatario del servizio. Anche questa disposizione ha incontrato il favore della maggioranza di coloro che si sono espressi nel corso della fase di consultazione.

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Questo articolo è stato modificato radicalmente. I servizi elencati nel primo paragrafo dell'articolo si considerano prestati nel luogo in cui il destinatario è stabilito oppure ha il suo domicilio o la sua residenza abituale.

Durante la fase di consultazione questa norma ha incontrato perlopiù una forte opposizione, ritenendosi che l'osservanza degli obblighi in materia di IVA avrebbe comportato oneri amministrativi sproporzionati. Per questo motivo, si è visto nell'introduzione del meccanismo dello sportello unico un presupposto indispensabile per l'applicazione della norma in questione.

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Il CESE chiede che si definiscano ancor più chiaramente i servizi rientranti nell'ambito di applicazione di questo articolo.

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Questa modifica chiarisce che si considera luogo di prestazione di tali servizi quello in cui viene effettuata la transazione principale ai sensi delle disposizioni degli articoli da 9 bis a 9 octies e 9 undecies.

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Le modifiche apportate a questo articolo sono la conseguenza di quelle apportate all'articolo 9 octies, cui si è già accennato.