7.10.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 249/1

I-V

I-II

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IV-V

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3-18

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6-8

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16-18

19-22

19-20

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23-74

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23-27

28-29

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48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ACP

—

Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico, firmatari dell'accordo di Cotonou

AFD

—

Agenzia francese per lo sviluppo

BAD

—

Banca africana per lo sviluppo

BM

—

Banca mondiale

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (valutazione della responsabilità finanziaria del paese)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (esame analitico dell'aggiudicazione degli appalti)

DFID

—

UK-Department for International Development (dipartimento del Regno Unito per lo sviluppo internazionale)

DSRP

—

Documento strategico per la riduzione della povertà

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (programma di gestione e di controllo delle spese)

FES

—

Fondo europeo di sviluppo

FMI

—

Fondo monetario internazionale

FP

—

Finanze pubbliche

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (valutazione del rischio fiduciario)

FRPC

—

Sistema per la riduzione della povertà e per la crescita

HIPC

—

Highly Indebted Poor Country (cfr. PPTE)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (armonizzazione delle prassi di audit d'oltremare)

IBW

—

Istituzioni di Bretton Woods (BM e FMI)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Federazione internazionale degli esperti contabili)

ISA

—

International Standards on Auditing (norme di audit internazionali)

ISC

—

Istituzione superiore di controllo

MoU

—

Memorandum of Understanding (accordo di partenariato)

OCSE

—

Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

PAF

—

Performance Assessment Framework (Quadro di valutazione delle prestazioni)

PARPA

—

Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (piano d'azione per la lotta contro la povertà assoluta)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (spese pubbliche e responsabilità finanziaria)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (gestione delle spese pubbliche e responsabilità finanziaria)

PER

—

Public Expenditure Review (analisi delle spese pubbliche)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (controllo delle spese pubbliche)

PIN

—

Programma indicativo nazionale

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (valutazione della gestione delle finanze pubbliche)

PPARP

—

Programma pluriennale di sostegno alla riduzione della povertà

PPTE

—

Paesi poveri fortemente indebitati

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (cfr. DSRP)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (programma per il potenziamento delle capacità dei servizi pubblici)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (relazione sull'osservanza di norme e codici)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (sistema di amministrazione finanziaria dello Stato)

I.

Negli ultimi anni, l'aiuto al bilancio diretto e non mirato ha assunto un'importanza sempre maggiore, fino a raggiungere circa un quinto degli aiuti del FES. Tale aiuto offre diversi vantaggi importanti — tra cui, in particolare, l'assunzione di responsabilità e la semplificazione (cfr. paragrafi 9-11) — ma presenta al contempo un rischio che è diverso da quelli esistenti per altri tipi di aiuto (cfr. paragrafi 12-13). In effetti, gli obiettivi sono più ambiziosi ed il contributo versato si fonde con le entrate dei paesi e viene speso poi in base ai loro sistemi di gestione, generalmente carenti. La filosofia che è alla base dell'aiuto al bilancio consiste nell'aiutare i paesi beneficiari a ridurre tale rischio, consentendo loro di gestire autonomamente il proprio sviluppo, orientato verso la crescita e la lotta contro la povertà. La maggior parte dei finanziatori mostra un interesse sempre maggiore verso tale forma di aiuto che differisce in maniera sostanziale dai tradizionali aiuti ai progetti (cfr. paragrafo 11).

II.

La Commissione accetta di versare gli aiuti al bilancio a favore dei paesi i cui sistemi di gestione sono carenti, a condizione che vengano attuate riforme per migliorare tali sistemi (cfr. paragrafi 28-29), un processo che richiederà tempi lunghi. La Commissione ha pertanto sviluppato alcuni strumenti tesi non solo a porre una prima diagnosi della qualità della gestione delle finanze pubbliche e delle riforme proposte, ma anche a valutare l'evoluzione di tale gestione e l'avanzamento delle riforme.

III.

L'obiettivo della presente indagine è esaminare in che modo la Commissione abbia gestito, nel biennio 2003-2004, il rischio relativo alle finanze pubbliche nell'ambito dell'aiuto al bilancio (cfr. paragrafo 12) e cioè in che modo abbia valutato la qualità della gestione delle finanze pubbliche e l'efficacia delle riforme poste in essere dallo Stato beneficiario (cfr. paragrafi 19-20). L'audit ha riguardato essenzialmente i programmi di aiuti al bilancio diretti e non mirati a titolo del FES, concessi nell'ambito dell'accordo di Cotonou, e si è basato su controlli svolti presso la Commissione e in cinque paesi (cfr. paragrafi 21-22).

IV.

Gli strumenti di analisi e di monitoraggio, applicati in coordinamento con gli altri finanziatori, in particolare con la Banca mondiale ed il Fondo monetario internazionale, forniscono informazioni relativamente complete che consentono alla Commissione di reagire in maniera appropriata. Tali strumenti necessitano tuttavia di alcuni miglioramenti, sia per quanto riguarda la progettazione (cfr. paragrafi 23-27 e 42-46) che l'attuazione (cfr. paragrafi 31-37 e 47-68). La progettazione è infatti carente a livello delle valutazioni iniziali e delle relazioni di controllo che non risultano sufficientemente complete ed esplicative, mentre l'attuazione risente dello scarso coordinamento con gli altri finanziatori a livello locale e non si avvale a sufficienza del sostegno dei parlamenti e delle istituzioni superiori di controllo dei paesi beneficiari.

V.

La Corte raccomanda alla Commissione:

1.

Nel 2000, la Corte ha esaminato il controllo svolto dalla Commissione sull'utilizzo dei fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale destinato agli aiuti di bilancio a favore dei paesi ACP (1). Da allora, la Commissione ha sostituito tale modalità di intervento con l'aiuto al bilancio che rappresenta attualmente oltre un quarto degli aiuti totali del nono FES (cfr. tabella A dell'allegato 1).

2.

Il Parlamento (2) ed il Consiglio (3) riconoscono i vantaggi dell'aiuto al bilancio, ma esprimono preoccupazione per l'organizzazione del suo controllo ed invitano pertanto la Commissione ad essere vigile, come disposto dall'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou (cfr. paragrafo 18) e a garantire un rigoroso monitoraggio dell'evoluzione della gestione delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari e dei progressi delle riforme volte a migliorarla, in coordinamento con gli altri finanziatori.

3.

L'aiuto al bilancio viene versato nei bilanci degli Stati beneficiari per sopperire alla scarsità di risorse nazionali. L'aiuto rappresenta de facto un sostegno alla bilancia dei pagamenti e alle finanze pubbliche. Attualmente, l’aiuto al bilancio versato dalla Commissione è essenzialmente «diretto» e «non mirato». La tabella B dell'allegato 1 mostra l'entità dell'aiuto in questione sul totale degli aiuti del FES. La tabella C dell'allegato 1 presenta la ripartizione dell'aiuto per paese.

4.

L'aiuto è «diretto», in quanto alimenta direttamente i bilanci senza costituire la contropartita della valuta destinata alle importazioni essenziali dei paesi, meccanismo, in genere, non più necessario, poiché la valuta dei paesi beneficiari è quasi sempre convertibile e liberamente trasferibile.

5.

L'aiuto è «non mirato», in quanto si fonde indistintamente con le altre entrate di bilancio senza poter essere associato a spese specifiche, a differenza degli aiuti al bilancio mirati, per i quali i finanziamenti del FES sono versati su conti speciali il cui utilizzo richiede la firma dei capi delegazione allo scopo di individuarne l'utilizzo. Questi ultimi sono limitati (4) ai casi in cui i paesi incontrino gravi problemi di tesoreria.

6.

L'aiuto al bilancio si pone come principali obiettivi la crescita e la lotta contro la povertà, che si inscrivono tra gli obiettivi del «Millennio per lo sviluppo» delle Nazioni Unite (5).

7.

Per la maggior parte dei paesi ACP, questo comporta l'adozione di un documento strategico per la lotta contro la povertà (DSRP), approvato dai principali finanziatori. Tale documento definisce, a medio termine, le misure importanti adottate dai paesi per la lotta contro la povertà della propria popolazione.

8.

Le riforme della gestione delle finanze pubbliche costituiscono uno degli aspetti della strategia globale della lotta contro la povertà e degli aiuti ai bilanci diretti e non mirati del FES. Considerato l'approccio dinamico della Commissione (cfr. paragrafo 28), tali riforme diventano di per sé un obiettivo importante dell'aiuto al bilancio.

9.

L'aiuto al bilancio diretto e non mirato permette alla Commissione di intervenire a pieno titolo nella problematica della gestione dei bilanci nazionali, instaurando un dialogo permanente con i paesi sulle riforme volte a migliorare tale gestione. Grazie a tale effetto leva, il denaro del contribuente europeo consente di migliorare la qualità e l'efficacia della totalità delle entrate e delle spese di bilancio nazionali. Questo miglioramento favorisce lo sviluppo in generale e giova agli aiuti concessi alle varie forme di progetti sostenuti dai finanziatori.

10.

L'aiuto al bilancio dovrebbe consentire ai paesi di assumere meglio le proprie responsabilità nella gestione dell'aiuto concesso ai vari progetti. In aggiunta, l'integrazione dell'aiuto nel bilancio sottopone de facto l'aiuto al controllo del parlamento nazionale.

11.

L'aiuto al bilancio permette di semplificare notevolmente le procedure di spesa, riducendone il numero. Venendo a fondersi nei bilanci nazionali, l'aiuto viene speso in base alle procedure di esecuzione del bilancio dei paesi, mentre i progetti, che offrono peraltro vantaggi, sono di solito attuati al di fuori dei bilanci (6) dei paesi beneficiari e gestiti secondo procedure specifiche dei vari finanziatori (7) (cfr. schema 1).

12.

Dopo essere stato versato ai paesi beneficiari, l'aiuto al bilancio diretto e non mirato viene utilizzato secondo le procedure di bilancio nazionali, esponendo il denaro del contribuente europeo ai rischi, generalmente elevati, che tali procedure comportano. I finanziatori conoscono ed accettano tali rischi, purché vengano attuate le riforme volte a migliorare le procedure di bilancio nazionali.

13.

Le riforme delle finanze pubbliche rappresentano un lavoro di ampio respiro. I finanziatori investono sul futuro, accettando di versare aiuti per alcuni anni in un sistema in evoluzione, che non offre nell'immediato sufficienti garanzie in termini di trasparenza, responsabilità ed efficacia.

14.

D'altro canto, il fatto che questi bilanci dipendano in genere dagli aiuti esterni, ivi compreso il FES (cfr. tabella D dell'allegato 1), influisce sulla prevedibilità del bilancio e sulla sicurezza delle entrate dei paesi beneficiari. In taluni casi, il problema è accentuato dal sistema di quote condizionali e variabili.

15.

La Commissione eroga gli aiuti al bilancio diretti e non mirati mediante programmi generalmente triennali. I fondi vengono versati secondo quote semestrali o annuali, dopo che la Commissione ha valutato il rispetto dei requisiti preliminari generali (che riguardano la totalità del programma) e specifici (che si applicano ad una quota). Talune quote sono variabili, poiché il loro importo è calcolato in base a indicatori di prestazione.

16.

L'articolo 67, paragrafi 1, 3 e 4, dell'accordo di partenariato ACP-CE firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 (accordo di Cotonou), che disciplina il nono FES, dispone che gli Stati ACP che desiderino beneficiare di un aiuto al bilancio devono intraprendere riforme macroeconomiche o settoriali, economicamente valide e socialmente e politicamente sostenibili. Nella pratica, se queste riforme sono sostenute da un programma delle istituzioni di Bretton Woods (IBW), tale condizione è soddisfatta automaticamente.

17.

Ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1, lettera c), dell'accordo di Cotonou, l'aiuto è diretto per gli Stati ACP le cui valute sono convertibili e liberamente trasferibili.

18.

L'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou dispone che «l'aiuto diretto al bilancio per sostenere riforme macroeconomiche o settoriali è concesso quando:

19.

Obiettivo della presente indagine è esaminare in che modo la Commissione abbia gestito, nel biennio 2003-2004, il rischio relativo alle finanze pubbliche intrinseco a questo tipo di aiuti, ossia in che modo essa si sia accertata della qualità della gestione delle finanze pubbliche e dell'efficacia delle riforme poste in essere dallo Stato beneficiario. Ciò ha portato a valutare se, all'atto della decisione di finanziamento dei programmi e dall'avvio della loro esecuzione:

20.

L'indagine non intende invece pronunciarsi sull'opportunità di ricorrere all'aiuto al bilancio anziché al finanziamento dei progetti, né valutare l'impatto dell'aiuto al bilancio sulla riduzione della povertà. Infine, l'indagine non vuole sottoporre ad audit la gestione e la riforma delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari, anche se l'analisi dei documenti e il raffronto con le risultanze dei colloqui e delle visite in loco hanno portato la Corte ad esprimersi in merito alla situazione delle finanze pubbliche e all'avanzamento delle riforme nei paesi in questione (cfr. paragrafi 69-71).

21.

Sono stati svolti controlli presso i servizi centrali della Commissione e sono state raccolte informazioni presso la Banca mondiale ed il Fondo monetario internazionale (FMI). Durante le sue missioni in cinque paesi ACP (cfr. tabella 1), la Corte ha esaminato i programmi di aiuti al bilancio diretti e non mirati in corso di esecuzione (9). La selezione di questi paesi consente di esaminare diverse tradizioni in materia di gestione delle finanze pubbliche e garantisce una buona rappresentatività (sia in termini geografici sia di valore) del sostegno al bilancio finanziato dalla Commissione.

Tabella 1

Programmi esaminati presso i cinque paesi visitati

22.

In ogni paese visitato, l'esame si è basato innanzitutto sull'analisi delle convenzioni e delle relazioni preparate dalla delegazione. Queste sono state confrontate con le relazioni di altri finanziatori e del governo, nonché con le situazioni constatate presso i principali servizi che intervengono nella gestione delle finanze pubbliche a vari livelli: programmazione ed esecuzione del bilancio, rendiconti, controlli interni ed esterni (12).

23.

Nel marzo 2002, l'ufficio di cooperazione EuropeAid, la DG Sviluppo e la DG Relazioni esterne hanno elaborato una «Guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers» (Guida metodologica per la programmazione e l'attuazione degli aiuti al bilancio nei paesi terzi, di seguito «Guida»), in applicazione, tra l'altro, di precedenti raccomandazioni della Corte (13). Nel 2005 resta il documento principale di riferimento in materia e segna un progresso nettissimo rispetto alla situazione precedente. Tuttavia, il suo esame rivela carenze relative alla valutazione dello stato iniziale delle finanze pubbliche.

24.

La Guida non pone sufficientemente l'accento sulle entrate nazionali, comprese quelle provenienti da imprese pubbliche, che vanno prese in considerazione (14) alla stessa stregua delle spese. Difatti, un miglioramento dell'esazione e della riscossione delle entrate nazionali, che può rivelarsi meno oneroso e più rapidamente efficace rispetto ad una riduzione delle spese irregolari, riduce ugualmente il fabbisogno di aiuti esterni e dovrebbe incentivare maggiormente i contribuenti a chiedere alle autorità nazionali di rendere conto del loro impiego.

25.

Lo schema di proposta di finanziamento presenta un elenco troppo sintetico delle informazioni da includere nella valutazione delle finanze pubbliche. La Guida dovrebbe proporre una struttura dettagliata della valutazione, che potrebbe rifarsi al modello delle relazioni di controllo utilizzato dalle delegazioni (cfr. paragrafo 42).

26.

La parte dello schema utilizzato per l'elaborazione delle proposte di finanziamento dedicata all'ammissibilità del paese beneficiario omette ogni riferimento all'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou (cfr. paragrafo 18).

27.

Inoltre, dalla pubblicazione della Guida nel marzo 2002, i diversi servizi della Commissione hanno redatto una decina di note di istruzioni destinate alle delegazioni, per cui l'insieme delle istruzioni sull'attuazione delle operazioni di aiuto al bilancio risulta diversificato. Sarebbe utile completare quanto prima l'aggiornamento della Guida, attualmente in corso, e prevedere ad intervalli regolari il consolidamento di successivi aggiornamenti (15).

28.

La Commissione interpreta in maniera dinamica le condizioni poste dall'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou. Essa ritiene che le lacune nella gestione delle finanze pubbliche esistenti al momento dell'adozione della decisione di finanziamento non impediscano l'avvio di un programma di aiuto al bilancio, a condizione che vi sia la volontà di intraprendere riforme e che queste siano giudicate soddisfacenti. Di conseguenza, la Commissione non prende in considerazione solo la situazione iniziale dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche, ma anche la direzione seguita dal paese (16). Molti altri finanziatori, in particolare le istituzioni di Bretton Woods, fanno anch'essi riferimento alle prospettive di miglioramento dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche piuttosto che ad una soglia o ad un livello qualitativo assoluto.

29.

Tale interpretazione, che consente di estendere il campo di applicazione del dispositivo, accresce pertanto il rischio connesso all'impiego del denaro del contribuente europeo, a causa dell'utilizzo delle procedure di bilancio nazionali dei paesi beneficiari. Questa interpretazione impone un monitoraggio ancor più rigoroso dello stato e dell'evoluzione della gestione delle finanze pubbliche di questi paesi.

30.

I programmi di aiuto al bilancio diretto non mettono sufficientemente in evidenza la direzione presa dal paese e l'evoluzione attesa. La Guida non prevede che ogni proposta e convenzione di finanziamento garantisca e mostri esplicitamente la logica e la coerenza tra:

31.

Nell'insieme, le valutazioni iniziali sulla gestione delle finanze pubbliche sono relativamente complete (17). Basandosi su analisi e valutazioni emesse in collaborazione con altri finanziatori, in particolare con le istituzioni di Bretton Woods (IBW), e le autorità nazionali (cfr. allegato 2 e paragrafi 43-44), esse rivelano lacune sostanziali nella gestione delle finanze pubbliche e illustrano generalmente le prospettive di miglioramento in relazione al piano di riforme (18) del paese (cfr. riquadro n. 1).

Riquadro n. 1 — Riferimento al piano di riforme del paese beneficiario

32.

Le proposte e le convenzioni di finanziamento contengono, in genere, le informazioni essenziali, ma in maniera troppo frammentaria. Non spiegano però abbastanza sistematicamente per quale ragione è stato ritenuto che, malgrado le lacune constatate nella valutazione iniziale della loro gestione, l'articolo sulla qualità sufficiente delle finanze pubbliche sia stato rispettato (cfr. paragrafo 39). La presentazione dovrebbe essere meglio formalizzata e strutturata, in modo da consentire al comitato del FES (22) e alla Commissione di verificare, nell'ambito del processo che porta ad adottare la decisione di finanziamento, che le principali carenze siano state prese in considerazione.

33.

I programmi di riforma dei governi non comprendono sistematicamente tutte le riforme (intraprese, previste o da prevedere) necessarie per instaurare una gestione delle finanze pubbliche sufficientemente trasparente, responsabile ed efficace. Nell'ambito del dialogo con le autorità nazionali, la Commissione dovrebbe far sì che sia realizzato un programma generale delle riforme che metta in luce le priorità, accompagnato da un calendario realistico rivisto regolarmente. Questa visione sul medio e lungo termine è particolarmente necessaria in un contesto in cui i responsabili della gestione della Commissione (presso la sede e le delegazioni), nonché quelli dei paesi beneficiari, sono soggetti ad una rotazione più rapida rispetto alla durata delle riforme.

34.

I programmi della Commissione non prendono inoltre in sufficiente considerazione i problemi legati alla corruzione (23), ritenuti (in particolar modo dalla Banca mondiale) il principale ostacolo alla lotta contro la povertà. È vero che una migliore gestione delle finanze pubbliche contribuisce di per sé a ridurre la corruzione, ma quest'ultima merita una particolare attenzione. Anche se si tratta di un argomento delicato e difficile da trattare, occorre valutare, in collaborazione con gli Stati sovrani e con il sostegno delle organizzazioni specializzate in questo campo (24), la portata del fenomeno, spesso riconducibile a diverse tipologie, e comprenderne il funzionamento, in modo da attuare le misure appropriate che i governi dovrebbero introdurre nei loro programmi di riforme.

35.

Gli aiuti istituzionali previsti nelle convenzioni di finanziamento esaminate sono ben coordinati con gli aiuti degli altri finanziatori, o esplicitamente nella convenzione o al momento della successiva attuazione. Essi, però non si inseriscono sempre in un programma globale di aiuti istituzionali (25) che individui i finanziamenti erogati dai vari finanziatori (cfr. riquadro n. 2).

Riquadro n. 2 — Aiuti istituzionali previsti nelle convenzioni di finanziamento

36.

Un programma globale di sostegno permette di calcolare il fabbisogno che può essere utilmente posto a carico del FES. La Commissione dovrebbe provvedere ad elaborare un piano, accompagnato da un calendario di previsione che riporti l'insieme delle azioni necessarie, indicando anche quelle che non hanno ancora trovato un finanziamento.

37.

I capi delegazione non hanno presentato raccomandazioni secondo le modalità previste nella Guida (28). È però previsto di chiedere ai capi delegazione di inserire nelle relazioni di monitoraggio semestrali una sintesi che rifletta il loro parere generale, il che persegue in parte le stesse finalità. In entrambi i casi, è interessante ottenere formalmente il parere esplicito di coloro che sono permanentemente a stretto contatto con le realtà del paese. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe mantenere tale disposizione nella Guida e fare in modo che venga applicata.

38.

Tutte le lacune in materia di gestione delle finanze pubbliche rilevate dalla Corte nell'ambito delle missioni svolte nei paesi visitati erano state individuate dalla Commissione, tranne che in Ciad, dove la missione ha rilevato un problema di debiti arretrati (29), di cui i finanziatori non erano evidentemente a conoscenza.

39.

Dopo il parere favorevole del comitato del FES, la Commissione ha deciso di firmare i cinque programmi esaminati malgrado le lacune della gestione delle finanze pubbliche riscontrate nel paese interessato. Questo significa che la Commissione riteneva soddisfacente la direzione seguita dal paese. Tale parere meriterebbe di essere ulteriormente argomentato indicando in particolare in che modo il piano di riforma intende colmare tali lacune (cfr. paragrafo 30).

40.

In generale, la situazione iniziale della gestione delle finanze pubbliche dei paesi ACP presenta numerose carenze. In alcuni paesi visitati, la Commissione è stata uno dei primi finanziatori a farsi carico di tale rischio (cfr. riquadro n. 3 e tabella E e F dell'allegato 1). Vi era comunque in corso un programma dell'FMI.

Riquadro n. 3 — Situazione degli altri finanziatori in materia di aiuti al bilancio non mirati nei cinque paesi visitati

41.

I principali strumenti previsti per monitorare i progressi nella gestione delle finanze pubbliche sono le relazioni di monitoraggio delle delegazioni e gli indicatori di prestazione.

42.

La Guida prevede che la delegazione provveda a monitorare la situazione delle finanze pubbliche e trasmetta un resoconto ai servizi centrali della Commissione (31). Le delegazioni hanno ricevuto istruzioni che precisano che le relazioni di monitoraggio semestrali devono contenere una descrizione della situazione (secondo un modello dato) e una tabella per il monitoraggio della riforma delle finanze pubbliche (32). Le istruzioni rappresentano uno sforzo utile per fornire direttive ma, alla luce della loro prima attuazione (cfr. paragrafi 47-68), esse potrebbero essere migliorate e completate:

43.

Tali relazioni si fondano sugli audit e sulle valutazioni dei finanziatori e delle autorità nazionali, che sono in grande evoluzione. In particolare, la Commissione, in coordinamento con altri finanziatori, soprattutto con la Banca mondiale, sta sviluppando un nuovo quadro di valutazione dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche nell'ambito del PEFA (cfr. allegato 2) per sostituirlo ad altri strumenti esistenti.

44.

Detto quadro di valutazione è attualmente in fase di prova in una trentina di paesi (di cui 18 ACP). La Commissione si propone come capofila per 14 di essi (35). I finanziatori dovrebbero quindi disporre, dal 2005, di un'esperienza tale da poter apportare i miglioramenti richiesti perché sia adottato e reso operativo. L'esame del quadro di valutazione ha portato a suggerire alcuni miglioramenti (cfr. paragrafo 7 dell'allegato 2).

45.

Durante l'esecuzione dei programmi di aiuto al bilancio, la Commissione utilizza degli indicatori di prestazione (cfr. allegato 3) che misurano i progressi in materia di qualità delle finanze pubbliche e i risultati settoriali e mirano principalmente a incoraggiare il paese beneficiario a migliorare la gestione delle finanze pubbliche, contabilizzando l'importo delle quote variabili. La Guida fornisce numerose precisazioni riguardo alla scelta e all'utilizzo degli indicatori di prestazione. All'inizio del 2005, la Commissione ha avviato una riflessione allo scopo di migliorarli.

46.

Gli indicatori di prestazione utilizzati non coprono tutti gli aspetti delle riforme intraprese, poiché altrimenti sarebbero troppo numerosi e ingestibili. Di conseguenza, è importante giustificare le scelte adottate e indicare chiaramente gli ambiti non coperti dagli indicatori, precisando se non sono considerati prioritari, se non è stato possibile individuare indicatori appropriati, o se i dati di base necessari al loro calcolo non sono affidabili, e in qual caso potrebbero essere resi affidabili in futuro.

47.

Le prime relazioni (36) di monitoraggio delle delegazioni dei cinque paesi visitati si limitano troppo spesso ad un'analisi statica della gestione delle finanze pubbliche, che è generalmente di qualità e conforme al modello fornito dalla sede. Tali relazioni sono incomplete poiché manca, tra l'altro, la tabella sul monitoraggio della riforma delle finanze pubbliche (cfr. riquadro n. 4). Le relazioni dovrebbero essere impiegate meglio dai servizi centrali, i quali non sempre hanno risposto inviando alle delegazioni istruzioni chiare sulle misure da adottare.

Riquadro n. 4 — Relazioni di monitoraggio nei cinque paesi visitati

48.

Gli indicatori di prestazione vengono negoziati con il governo (firmatario della convenzione di finanziamento) e generalmente coordinati con gli altri finanziatori. La natura ed il numero degli indicatori relativi alla gestione delle finanze pubbliche, e di conseguenza la loro propensione ad incentivare il progresso delle riforme, variano sensibilmente da un paese all'altro.

49.

Gli indicatori relativi al livello degli stanziamenti o all'esecuzione del bilancio, assimilabili piuttosto agli indicatori di input settoriali ove limitati ad un certo settore, sono relativamente facili da misurare, ma non sono i più efficaci per incentivare gli Stati ACP a migliorare la responsabilità, la trasparenza e l'efficacia della loro gestione. Gli indicatori utilizzati in Etiopia, in Mozambico e nello Zambia sono piuttosto carenti al riguardo. Il Niger ed il Ciad (38) presentano invece indicatori più incentivanti (cfr. riquadro n. 5).

Riquadro n. 5 — Indicatori di prestazione relativi alla gestione delle finanze pubbliche previsti nelle convenzioni di finanziamento dei cinque paesi visitati

50.

Inoltre, la qualità delle informazioni sugli indicatori fornite nelle convenzioni di finanziamento non è sempre soddisfacente. Dovrebbero essere fornite sistematicamente precisazioni sulla giustificazione, sulla definizione, sulle modalità di calcolo e sulle fonti di informazione per ciascun indicatore, come avviene per la convenzione di finanziamento del Niger.

51.

Sarebbe altrettanto utile che, a seguito della riflessione condotta nel 2005 dalla Commissione sulle condizionalità, quest'ultima inserisse nella Guida alcuni orientamenti sull'importanza da attribuire alle quote variabili e agli indicatori di prestazione relativi alle finanze pubbliche (cfr. i paragrafi 4-5 dell'allegato 3).

52.

La Guida insiste giustamente sulla necessità di lavorare per quanto possibile in coordinamento con gli altri finanziatori.

53.

Il coordinamento con gli altri finanziatori esiste, da una parte, al livello degli uffici centrali e, dall'altra, tra i loro rappresentanti locali in ciascun paese ACP. Ad esso deve accompagnarsi un buon dialogo, all'interno di ciascun organismo finanziatore, tra questi due livelli. Il coordinamento tra gli uffici centrali sulle questioni riguardanti il monitoraggio dello stato delle finanze pubbliche è piuttosto ben organizzato, sotto forma di partenariato PEFA (cfr. paragrafi 42-43) (43) nel quale la Commissione svolge un ruolo guida.

54.

Il coordinamento locale è generalmente soddisfacente, ma non sempre sufficientemente strutturato (cfr. riquadro n. 6). Esso è in costante crescita, perché occorre tempo per creare una rete che dipenda dall'adesione volontaria di tutti i finanziatori, sempre più numerosi a concedere aiuti al bilancio. La Commissione collabora strettamente con le istituzioni di Bretton Woods, che esercitano una notevole influenza e dispongono di mezzi più adeguati. Tra i cinque paesi visitati, il coordinamento più avanzato è stato riscontrato in Mozambico, dove l'esperienza in tale ambito è relativamente ampia (cfr. allegato 4).

Riquadro n. 6 — Coordinamento tra i finanziatori presso i cinque paesi visitati

55.

La Commissione non dispone di informazioni complete sugli aiuti al bilancio concessi e versati dagli altri finanziatori nei paesi beneficiari. Tali informazioni sono difficili da ottenere, dato che alcuni finanziatori non le hanno fornite e la nozione di aiuto al bilancio non è armonizzata.

56.

Il successo delle riforme della gestione delle finanze pubbliche dipende dall'assunzione di responsabilità da parte del paese a tutti i livelli: dal funzionario che deve seguire nuove procedure fino alle più alte cariche dello Stato; altrimenti, verrebbe compromessa l'applicazione e, addirittura, il corretto svolgimento delle procedure. Questa assunzione di responsabilità dipende, tra l'altro, dalla qualità dei rapporti tra i finanziatori e le autorità nazionali, in particolare il governo, il parlamento e l'istituzione superiore di controllo (ISC).

57.

Il governo, che è il partner della Commissione e cofirmatario dei programmi di aiuti al bilancio, è il principale attore nell'ideazione e nell'attuazione delle riforme volte a migliorare la gestione delle finanze pubbliche.

58.

Il parlamento svolge un ruolo importante nel far progredire tali riforme, in particolare quelle relative alla programmazione di bilancio e al monitoraggio delle relazioni di controllo delle ISC. È fondamentale garantire per quanto possibile che i parlamenti adempiano a tali missioni nell'interesse del loro paese e non esclusivamente sotto la pressione dei finanziatori. Secondo la Commissione, i progressi più significativi si verificano proprio nei paesi in cui il parlamento è maggiormente attivo.

59.

L'ISC è il controllore esterno incaricato di valutare l'esecuzione del bilancio e l'affidabilità dei conti annuali. Anche se, nella maggior parte dei paesi ACP, occorreranno anni prima che l'ISC sia in grado di assolvere pienamente al proprio compito, i risultati dei lavori dell'ISC (44) vanno sistematicamente integrati nell'insieme delle informazioni a disposizione dei finanziatori, evitando tuttavia che vi sia un legame troppo stretto tra questi risultati e l'importo degli aiuti versati.

60.

Il dialogo con il governo è generalmente formalizzato e soddisfacente (45). In compenso, il coinvolgimento dei parlamenti nazionali ed il dialogo con le ISC (cfr. riquadro n. 7) spesso sono insufficienti a causa delle modeste capacità di queste ultime e della loro posizione nei confronti dei rispettivi governi e dei finanziatori.

Riquadro n. 7 — Esempi di dialogo limitato con le istituzioni superiori di controllo

61.

La Commissione, in coordinamento con gli altri finanziatori, deve continuare a sviluppare una metodologia che miri a fornire un sostegno istituzionale adeguato alle ISC (47) e a creare un sostegno simile per le commissioni parlamentari delle finanze e del controllo del bilancio.

62.

Il governo, controllato dal parlamento e dall'ISC, non è necessariamente nella posizione migliore per discutere le misure per rafforzare le capacità delle ISC. Di conseguenza, nei negoziati con il paese attuati attraverso il governo, occorre stabilire in che modo la Commissione possa avvicinarsi a queste due istituzioni.

63.

In occasione delle missioni, si è constatato che le risorse umane impegnate nel monitoraggio delle riforme delle finanze pubbliche non erano talvolta sufficienti.

64.

Gli agenti interessati sono quasi sempre economisti (altrettanto dicasi per i rappresentanti locali di altri finanziatori). Benché tale profilo sia adeguato, sarebbe opportuno ricercare una diversificazione delle competenze qualora una delegazione disponga di più agenti che si occupano degli aiuti al bilancio.

65.

I servizi centrali hanno risorse ritenute insufficienti dai capi unità interessati. La Corte ritiene che gli importi in causa e l'importanza dell'argomento giustificherebbero un'evoluzione in tale ambito e che la razionalizzazione dell'impiego delle risorse disponibili consentirebbe di migliorare la situazione (48).

66.

Inoltre, taluni compiti come l'analisi delle proposte di finanziamento e delle relazioni di monitoraggio delle delegazioni dovrebbero essere sistematizzati, introducendo liste di controllo (49), in modo da garantire l'esaustività e l'omogeneità dei lavori espletati e agevolarne l'esame.

67.

La Commissione dovrebbe continuare a compiere sforzi per approfondire la formazione dei propri agenti in materia di finanze pubbliche (50).

68.

Infine, lo scambio di esperienze, nonché l'individuazione e la diffusione delle prassi migliori, organizzati in varie delegazioni dell'Africa occidentale, devono essere estesi ad altre regioni.

69.

Le missioni svolte nei cinque paesi non hanno evidenziato differenze significative tra le informazioni fornite dalla Commissione e le situazioni constatate sul posto (ad eccezione del problema menzionato al paragrafo 38).

70.

I sistemi di gestione delle finanze pubbliche presentano numerose lacune (51), spesso aggravate ai livelli periferici, come presso i comuni, e gli aiuti al bilancio rimangono esposti ad un rischio elevato di cattivo utilizzo. Tuttavia, sono in corso molte riforme importanti volte a ridurre tale rischio e gli sforzi compiuti dagli Stati beneficiari in tale ambito sono percettibili. È stato possibile rilevare alcuni progressi nella programmazione di bilancio (più coerente con la strategia di lotta contro la povertà); l'esecuzione delle entrate (52) e delle spese (in particolare con circuiti semplificati e spesso informatizzati, una gestione di tesoreria più razionale e norme più rigorose sull'aggiudicazione degli appalti pubblici); attività di rendiconto (più rapida) e i controlli interni ed esterni (cfr. riquadro n. 8).

Riquadro n. 8 — Principali riforme relative alla gestione delle finanze pubbliche durante il 2004 presso i cinque paesi visitati

71.

Considerata la loro portata e complessità, tali riforme richiedono tempi lunghi, specialmente perché le capacità delle amministrazioni incaricate di attuarle sono generalmente scarse e generano spesso dei ritardi. È ancora troppo presto per osservare risultati significativi duraturi, anche se il monitoraggio posto in essere in particolare dalla Commissione mostra risultati intermedi parziali piuttosto positivi.

72.

Una convenzione di finanziamento è un contratto che impegna la Commissione ed il paese beneficiario. L'evoluzione della qualità della gestione delle finanze pubbliche di un paese beneficiario può portare la Commissione ad adottare quattro tipi di reazioni: può sospendere un programma unilateralmente, modificarlo d'accordo con il paese interessato, intervenire nell'esecuzione del programma e orientare l'elaborazione del programma successivo. Le reazioni della Commissione sono adeguate e coerenti con il suo approccio dinamico (cfr. paragrafo 28). Infatti, la Commissione ha sospeso il pagamento della prima quota (fissa) di 20 milioni di euro in Ciad a seguito dell'interruzione del programma dell'FMI (53).

73.

Allorché il versamento di una quota variabile è inferiore al massimo previsto, la rimanenza resta assegnata al paese beneficiario, il che riduce il carattere incentivante delle quote variabili. Sarebbe più efficace che le rimanenze non siano destinate al paese.

74.

Poiché le riforme della gestione delle finanze pubbliche sono un processo a medio o lungo termine, ogni rinnovo di programma dovrebbe essere un'occasione per adeguare le condizionalità dell'aiuto al bilancio (condizioni necessarie, indicatori e ponderazione delle quote variabili) in funzione dei progressi raggiunti e delle nuove priorità. È prematuro esaminare le reazioni che interverranno in questa fase nei cinque paesi.

75.

L'audit della Corte consente di rispondere come segue alle domande poste al paragrafo 19.

76.

La Commissione ha definito un quadro metodologico che le consente di valutare lo stato iniziale della gestione delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari e la sua evoluzione (cfr. paragrafi 23 e 41). Tale quadro, che segna un passo avanti rispetto alla situazione precedente, è tuttavia incompleto (cfr. paragrafi 24 e 26) e poco preciso (cfr. paragrafo 25). Esso non contribuisce a chiarire la coerenza e la logica dei programmi di aiuto (cfr. paragrafo 30). La Guida non è aggiornata (cfr. paragrafo 27). Le istruzioni riguardanti le relazioni di monitoraggio sono anch'esse incomplete, malgrado la Commissione vi abbia già apportato notevoli miglioramenti (cfr. paragrafo 42).

77.

Nella fase iniziale, tale quadro metodologico è stato attuato in maniera alquanto soddisfacente, benché non si sia tenuto sufficientemente conto della corruzione, della mancanza di raccomandazioni da parte dei capi delegazione e, a volte, del quadro globale del sostegno istituzionale (cfr. paragrafi 31-37). La situazione è meno soddisfacente per quanto riguarda la fase di monitoraggio: le relazioni scritte dalle delegazioni sono troppo statiche e incomplete e gli indicatori di prestazione a volte poco incentivanti (cfr. paragrafi 47-51).

78.

Tali processi sono complessi e delicati da attuare perché si applicano a Stati sovrani la cui assunzione di responsabilità in materia di riforme costituisce un fattore di successo sul quale la Commissione può in qualche modo influire, ma di cui non ha il controllo.

79.

Parimenti, la Commissione non ha alcun controllo sul coordinamento dei finanziatori, nel quale essa svolge comunque un ruolo guida al livello delle sedi centrali, soprattutto con la Banca mondiale, nel quadro del PEFA (cfr. paragrafo 43). Tuttavia, il coordinamento nei paesi ACP rimane più difficile, con il rischio di pregiudicare specialmente l'attuazione sul campo del quadro di valutazione del PEFA.

80.

Le informazioni sulla base delle quali sono state adottate le decisioni di finanziamento, e poi quelle presentate nei documenti di monitoraggio, corrispondono alla realtà. Pertanto, le lacune che riguardano i sistemi di gestione delle finanze pubbliche sono generalmente ben note alla Commissione (cfr. paragrafi 38 e 69-71).

81.

Le decisioni di finanziamento e le reazioni della Commissione nel corso del programma sono adeguate, considerata la sua interpretazione dinamica dell'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou (cfr. paragrafo 28), ben sapendo che questa aumenta il rischio, almeno a breve termine, rendendo così più necessario un controllo rigoroso da parte della Commissione stessa.

82.

In compenso, tali decisioni sono scarsamente argomentate (cfr. paragrafo 39). Le proposte e le convenzioni di finanziamento non mettono sufficientemente in evidenza la coerenza tra le lacune della gestione delle finanze pubbliche constatate, i programmi di riforma dei governi, il sostegno istituzionale necessario all'attuazione di dette riforme e gli strumenti di monitoraggio, compresi i requisiti di base e i relativi indicatori di prestazione (cfr. paragrafo 30). Questa mancanza di indicazioni sulla coerenza e di una visione in prospettiva, nonché una presentazione poco formalizzata e strutturata, non consentono al comitato del FES di prendere in considerazione tutte le lacune (cfr. paragrafi 32-33).

83.

Le riforme che accompagnano gli aiuti al bilancio diretti e non mirati richiedono tempi lunghi. È ancora troppo presto per poter constatare risultati significativi duraturi, anche se dal monitoraggio svolto in particolare dalla Commissione emergono risultati intermedi parziali piuttosto positivi (cfr. paragrafi 69-71). Permangono in gran parte, però, i rischi a cui sono esposti gli aiuti al bilancio (cfr. paragrafo 12), che preoccupano il Parlamento e il Consiglio (cfr. paragrafo 2). Le seguenti raccomandazioni dovrebbero consentire una migliore gestione di tali rischi.

84.

La Commissione dovrebbe aggiornare la Guida metodologica per la programmazione e l'attuazione degli aiuti al bilancio nei paesi terzi, includendovi le istruzioni opportune emesse dal marzo 2002 (cfr. paragrafo 27) e apportando i miglioramenti necessari, così da garantire soprattutto la coerenza, per ciascun programma di aiuto, tra le lacune constatate, le riforme volte a migliorarle, il sostegno istituzionale e gli strumenti di monitoraggio (cfr. paragrafo 30). Inoltre, occorre tenere maggiormente conto delle problematiche legate alle entrate nazionali, comprese quelle provenienti dalle imprese pubbliche (cfr. paragrafo 24), nonché della corruzione (cfr. paragrafo 34). È opportuno altresì includere nella Guida i miglioramenti relativi alle relazioni di monitoraggio delle delegazioni (cfr. paragrafo 42).

85.

La Commissione dovrebbe disporre di una prova più formale e strutturata del rispetto dell'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou, che spieghi le ragioni che la inducono a ritenere che la direzione presa dal paese beneficiario sia soddisfacente, tenuto conto delle lacune rilevate dalla valutazione iniziale nella gestione delle finanze pubbliche (cfr. paragrafi 39-40).

86.

La Commissione dovrebbe utilizzare alcuni indicatori di prestazione che incentivino veramente i paesi beneficiari a far avanzare le loro riforme e siano più orientati ai risultati che riflettono il miglioramento della gestione (cfr. paragrafo 49).

87.

La Commissione deve fare tutto il possibile per far applicare il quadro di valutazione della situazione delle finanze pubbliche nell'ambito del PEFA (cfr. paragrafo 43). Questo notevole sforzo di coordinamento tra finanziatori deve essere migliorato tenendo conto dei risultati che si otterranno al termine della fase di prova, nonché delle proposte della Corte (cfr. paragrafo 7 dell'allegato 2), soprattutto di quella sui test dei controlli. È importante che tale quadro venga adottato e attuato prossimamente dai finanziatori, in particolare da coloro che partecipano a questo partenariato.

88.

Occorre rafforzare il coordinamento tra i rappresentanti locali dei finanziatori per quanto concerne la realizzazione delle stime, le valutazioni e gli audit, l'attuazione del sostegno istituzionale e l'utilizzo delle condizioni e degli indicatori di prestazione, tenendo presente che ogni finanziatore mantiene la libertà di decidere in merito al versamento dei propri aiuti (cfr. paragrafo 54).

89.

I rapporti con le autorità degli Stati beneficiari dovrebbero essere sistematicamente strutturati ed estesi, oltre che ai governi, anche ai parlamenti e alle istituzioni superiori di controllo, di cui occorre accrescere le competenze per consentire loro di attuare le riforme che li riguardano e di controllare quelle che afferiscono al potere esecutivo. Occorre pertanto, nell'ambito dei negoziati con il paese per il tramite del governo, stabilire in che modo la Commissione possa avvicinarsi al parlamento e all'ISC (cfr. paragrafi 56-62).

7.10.2005   

IT

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C 249/38