20.5.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 121/1

1-6

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7-13

14

15-34

15-25

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19-25

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63

64-65

I-II

1.

Il regolamento proposto ha lo scopo di istituire, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, un quadro giuridico per il finanziamento dei due «pilastri» (spese di sostegno del mercato e di aiuto al reddito; sviluppo rurale) della politica agricola comune (PAC). La proposta si basa sulle disposizioni esistenti (2) relative alla PAC, senza modificare sostanzialmente quest’ultima né stabilirne l’importo della spesa.

2.

La Corte ha esaminato la proposta per valutare in quale misura possa migliorare la gestione finanziaria della PAC, alla luce del parere da essa espresso nell’aprile 2004 sul modello di audit unico (parere n. 2/2004) (3).

3.

Secondo tale modello, spetterebbe alla Commissione promuovere il miglioramento dei sistemi di controllo interno e garantirne il funzionamento efficace. I sistemi di controllo interno sarebbero basati su un quadro logico che utilizza principi e norme comuni. La Corte ha sottolineato che il costo dei controlli dovrebbe essere proporzionato ai benefici che ne risultano. Tuttavia, alcuni elementi ritenuti dalla Corte, nel parere sull’audit unico, necessari ai fini di una struttura gerarchica delle responsabilità e di un controllo finanziario efficienti ed efficaci, richiedono maggiori chiarimenti (cfr. paragrafi 20, 21, 23 e 24).

4.

Nei paragrafi sottostanti (7-61) sono esaminati i quattro temi principali del progetto di regolamento:

—

il consolidamento della spesa agricola e la separazione dei due pilastri (articoli 2-5 del progetto di regolamento);

—

la gestione e il controllo (articoli 6-8, 10, 11, 12-17, 22-31, 36 e 37 del progetto di regolamento);

—

la disciplina di bilancio (articoli 12-21 del progetto di regolamento);

—

il trattamento delle irregolarità (articoli 9 e 32-35 del progetto di regolamento).

5.

In diversi punti (articoli 7, 8, 9, 13, 15, 16, 18, 19, 26, 30, 39, 42, 45 e 48), il progetto di regolamento lascia in sospeso questioni importanti, demandandone la soluzione al diritto derivato, attraverso la procedura dei comitati; su tali questioni la Corte non è ovviamente in grado, al momento, di pronunciarsi. La Corte rileva che l’efficacia di vari aspetti del sistema proposto dipenderà dalla qualità e dal contenuto del diritto derivato. Il progetto di regolamento non precisa, in particolare, le responsabilità finanziarie della Commissione e degli Stati membri.

6.

Alcune delle modifiche proposte nel progetto di regolamento non sono compatibili con talune disposizioni del regolamento finanziario (4). La Commissione dovrà valutare l’opportunità di modificare quest’ultimo.

7.

La politica agricola comune è attuata, da molti anni, attraverso un unico «Fondo»: il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, costituito da due sezioni (Orientamento e Garanzia) disciplinate da norme diverse [Attualmente tali norme sono stabilite dai regolamenti (CE) n. 1257/1999 e n. 1258/1999 del Consiglio (5)].

8.

La sezione Garanzia:

—

finanza tutte le spese a sostegno dei mercati agricoli e del reddito e

—

cofinanzia (con gli Stati membri) talune misure per lo sviluppo rurale.

9.

Le misure per lo sviluppo rurale cofinanziate dalla sezione Garanzia comprendono:

a)

gli aiuti al prepensionamento;

b)

i sussidi a favore degli agricoltori che vivono in zone svantaggiate e in zone soggette a vincoli ambientali;

c)

l’aiuto volto a consentire il rispetto delle norme (nel settore dell’ambiente e della sanità pubblica, ecc.);

d)

gli aiuti erogati nel settore agroambientale e per il benessere degli animali;

e)

il sostegno alla qualità dei prodotti alimentari;

f)

le azioni di imboschimento (6); e

g)

il sostegno a tutte le «altre misure per lo sviluppo rurale» nelle regioni non contemplate dall’Obiettivo 1 dei Fondi strutturali:

10.

La sezione Orientamento cofinanzia tutte le «altre misure per lo sviluppo rurale» di cui alla lettera g) del paragrafo precedente nelle regioni contemplate dall’Obiettivo 1, nonché l’iniziativa comunitaria Leader+ (8).

11.

Il dispositivo di finanziamento suddetto è illustrato nel diagramma 1.

12.

Attualmente, la scelta della fonte di finanziamento per una misura di sviluppo rurale (sezione Garanzia o Orientamento del FEAOG) dipende quindi sia dal tipo di misura, sia dall’area geografica di attuazione. Ad esempio, in una regione contemplata dall’Obiettivo 1, l’ammodernamento di un macello viene cofinanziato dalla sezione Orientamento, mentre un progetto identico situato in una regione che non rientri in tale Obiettivo è cofinanziato dalla sezione Garanzia; l’imboschimento di terreni agricoli è cofinanziato dalla sezione Garanzia in tutto il territorio comunitario, mentre gli investimenti concernenti la manutenzione e il miglioramento delle risorse forestali, nelle aree coperte dall’Obiettivo 1, sono cofinanziati dalla sezione Orientamento.

13.

La Commissione propone che le sezioni Garanzia e Orientamento dell’attuale FEAOG siano sostituite da due fondi: il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il primo comprenderebbe la spesa a sostegno dei mercati agricoli e il sostegno al reddito degli agricoltori, come specificato al paragrafo 8, primo trattino (9). Tutte le spese per lo sviluppo rurale, indipendentemente dalla loro natura o dall’ubicazione geografica, verrebbero cofinanziate dal FEASR.

14.

Consolidando, come proposto, in un unico quadro di bilancio tutte le spese in materia di sviluppo rurale, è possibile determinare la spesa totale per misure di sviluppo rurale e la spesa globale relativa a questo settore (10), con il vantaggio di una maggiore trasparenza (11).

15.

La proposta di regolamento non introduce alcuna modifica di rilievo per quanto concerne la gestione e il controllo delle spese di mercato. Quasi tutte le spese verrebbero effettuate dagli organismi pagatori degli Stati membri, come avviene del resto attualmente.

16.

Per la maggior parte delle spese, la procedura rimane la seguente:

a)

gli agricoltori presentano le rispettive domande agli organismi pagatori nell’anno precedente a quello in cui avrà luogo il pagamento, sulla base delle superfici coltivate, del numero di animali ammissibili detenuti durante il periodo di ritenzione stabilito, ecc.;

b)

gli organismi pagatori sottopongono le domande a controlli amministrativi e, a campione, a verifiche in loco, principalmente attraverso il Sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC);

c)

ciascun organismo pagatore esegue i pagamenti a favore dei richiedenti e ne dà notifica, su base mensile, alla Commissione, la quale rimborsa l’organismo pagatore («pagamenti mensili»);

d)

i conti e i pagamenti dell’organismo pagatore vengono esaminati da un revisore indipendente (organismo di certificazione), che trasmette al riguardo una relazione alla Commissione nel febbraio dell’anno successivo all’esercizio considerato;

e)

entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio considerato, la Commissione deve decidere (decisione finanziaria o liquidazione dei conti) se accettare i conti e le relazioni di audit suddetti o se richiedere maggiori informazioni o lo svolgimento di lavori supplementari;

f)

la Commissione può quindi esaminare i pagamenti eseguiti dagli organismi pagatori e, qualora presentino irregolarità, o in caso di controlli finanziari insufficienti, può decidere di porre determinate spese a carico degli Stati membri interessati anziché al bilancio dell'Unione (la Commissione «esclude dal finanziamento» tali spese attraverso «decisioni di conformità»). Quando rifiuta di finanziare una spesa, la Commissione riduce in misura corrispondente i propri pagamenti agli organismi pagatori interessati.

17.

La spesa a titolo del FEAGA, come nell’ambito dell’attuale sezione Garanzia, verrebbe finanziata mediante stanziamenti non dissociati; in altri termini, non vi sarebbe distinzione fra stanziamenti di impegno e di pagamento.

18.

Il progetto di regolamento introduce, tuttavia, alcuni nuovi elementi e/o modifiche:

—

negli Stati membri in cui vi è più di un organismo pagatore, esiste già un organismo di coordinamento incaricato di centralizzare le informazioni da mettere a disposizione della Commissione, onde garantirne la coerenza e promuovere un’applicazione armonizzata delle norme comunitarie. L’articolo 6, paragrafo 3, del progetto di regolamento assoggetta gli organismi di coordinamento all’obbligo di un riconoscimento specifico da parte degli Stati membri,

—

l’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), del progetto di regolamento, prevede che, ogni anno, il responsabile di ciascun organismo pagatore firmi e trasmetta alla Commissione una «dichiarazione di affidabilità»,

—

l’articolo 31, paragrafo 4, lettera a), del progetto di regolamento consente alla Commissione, nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti brevemente descritta al paragrafo 16, lettera f), di rifiutare il finanziamento di spese FEAGA eseguite anteriormente ai 36 mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche («regola dei 36 mesi»). Attualmente, tale periodo è di 24 mesi.

19.

Le modalità di pagamento attualmente applicate per il FEAOG-Garanzia costituiscono una procedura sperimentata. Finora, la Commissione ha proposto raramente modifiche in ambiti in cui le procedure funzionavano in maniera abbastanza soddisfacente.

20.

L’obbligo di un riconoscimento specifico (diverso dal riconoscimento degli organismi pagatori) introdotto per gli «organismi di coordinamento» potrebbe rafforzare la catena delle responsabilità per le spese PAC (cfr. parere n. 2/2004 sull’audit unico, paragrafi I, II e IV). Ciò dipenderebbe tuttavia dalla qualità e dal contenuto delle norme in materia di riconoscimento specifico dettate dalla Commissione agli Stati membri e dalla loro applicazione da parte di questi ultimi.

21.

L’introduzione di una «dichiarazione di affidabilità» firmata dal responsabile dell’organismo pagatore potrebbe migliorare l’attuale sistema di controllo nell’ottica del modello di audit unico. La formulazione proposta non contiene però alcuna indicazione circa l’obiettivo, il contenuto e la portata della dichiarazione, il cui contenuto dovrebbe essere sostanzialmente basato sul modello della dichiarazione equivalente, solitamente richiesta, ad esempio alle società quotate in borsa, nel quadro della «corporate governance». Il direttore dell’organismo in questione dovrebbe pertanto precisare la propria responsabilità in materia di conti, procedere all’esame annuale dell’efficacia del sistema di controllo interno e riferire in merito. Tale esame dovrebbe riguardare tutti i controlli, compresi il controllo finanziario, operativo e di conformità e la gestione del rischio. Una dichiarazione di questo tipo non può tuttavia sostituire il lavoro degli organismi di certificazione. Né la direzione generale Agricoltura né l’organismo di certificazione dovrebbero fare affidamento su tale dichiarazione in assenza di ulteriori elementi probatori. Vi è inoltre un altro aspetto da considerare: il termine usato potrebbe generare confusione con le dichiarazioni di affidabilità che la Corte dei conti europea e i direttori generali della Commissione sono tenuti, rispettivamente, a fornire. Sarebbe quindi opportuno usare un termine diverso.

22.

Nel parere n. 9/2002 (12), la Corte aveva caldeggiato la «regola dei 36 mesi». Tale modifica ridurrebbe il rischio che eventuali lacune riscontrate nei sistemi degli Stati membri possano non essere penalizzate semplicemente perché la Commissione non è stata in grado di coprire tutti i settori di spesa nell’arco del ciclo biennale. La Commissione dovrebbe considerare i 36 mesi un limite rigoroso, sforzandosi il più possibile di evitare ritardi nella liquidazione dei conti e nell’imputazione definitiva delle spese in bilancio.

23.

Vi è un aspetto importante dell’attuale dispositivo del FEAOG-Garanzia, non contemplato nella proposta della Commissione, che potrebbe essere migliorato. Gli organismi di certificazione, che esaminano i conti degli organismi pagatori e il funzionamento delle procedure di controllo interno degli stessi, si limitano a confermare l’esistenza di controlli volti a garantire la conformità dei pagamenti e non sempre svolgono test di conformità sufficienti per attestare il funzionamento efficace di tali controlli. Gli organismi di certificazione, inoltre, non effettuano controlli sufficienti a livello dei beneficiari dei pagamenti PAC per confermare la legittimità e la regolarità di tali pagamenti.

24.

La Corte rimane dell’avviso [espresso nel parere n. 10/98 (13)] che la certificazione degli organismi pagatori da parte degli appositi organismi dovrebbe essere basata sui principi di audit riconosciuti a livello internazionale. Un riferimento ai principi di audit internazionali (14) dovrebbe essere incluso nell’articolo 7 del progetto di regolamento. La certificazione dovrebbe riguardare la legittimità e la regolarità delle spese a livello dei beneficiari e i controlli chiave dell’organismo pagatore dovrebbero essere sottoposti a verifica. Nel definire l’intensità di tali verifiche, si dovrebbe tener conto dei relativi costi e benefici. Una copertura di questo tipo consentirebbe una struttura più solida e trasparente per quanto attiene alle responsabilità in materia di spese PAC, fornendo maggiori garanzie alla Commissione, in linea con il modello di audit unico (cfr. parere n. 2/2004, paragrafo 42). Sarebbe opportuno introdurre, all’articolo 7 o all’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), terzo capoverso, del progetto di regolamento, modifiche intese ad ampliare la portata dei lavori degli organismi di certificazione.

25.

La Corte rileva che il riconoscimento degli organismi pagatori nell’ambito della PAC rimarrebbe di competenza degli Stati membri. Nella relazione speciale n. 2/2004 (15) su SAPARD (i meccanismi di finanziamento di tale programma sono, per molti aspetti, simili a quelli della PAC), la Corte giudicava positivamente il ruolo della Commissione in materia di riconoscimento: attraverso la preventiva approvazione dei sistemi, basata sui propri audit e quelli svolti dai paesi SAPARD, la Commissione ha potuto garantire, prima dell’erogazione dei fondi, l’esistenza (perlomeno teorica), di sistemi ben definiti e di controlli chiave. Per la Corte ciò costituisce un esempio di buona pratica.

26.

Il quadro di gestione e di controllo proposto per il FEASR è basato, in parte, su quello dei Fondi strutturali e, in parte, sul quadro adottato per il FEAOG-Garanzia, fornendo un’unico corpo di norme finanziarie e un sistema di controllo comune per tutte le spese inerenti allo sviluppo rurale.

27.

Come illustrato ai paragrafi 8-13 e nel diagramma 1, il nuovo FEASR riunirebbe tutte le spese inerenti allo sviluppo rurale:

—

le spese «Garanzia»: stanziamenti di pagamento (4,8 miliardi di euro nel 2004) erogati mediante stanziamenti non dissociati (cfr. paragrafo 17),

—

le spese «Orientamento»: stanziamenti di pagamento (2,9 miliardi di euro nel 2004), erogati attraverso stanziamenti dissociati (16).

28.

La Commissione propone che tutte queste spese siano finanziate, in futuro, nel quadro di un unico flusso di spese mediante stanziamenti dissociati. A seguito di tale modifica:

—

le spese per lo sviluppo rurale non sarebbero più eseguite nell’ambito di sistemi diversi di programmazione, attuazione e controllo,

—

le «misure di accompagnamento» (parte A del diagramma 1), che costituiscono la parte principale della spesa per lo sviluppo rurale ed altre spese del settore, finanziate attualmente dalla sezione Garanzia del FEAOG (parte B del diagramma 1), non sarebbero più soggette alla procedura descritta al paragrafo 16.

29.

Per la maggior parte delle spese, la procedura proposta sarebbe quindi la seguente:

—

quando viene adottato il programma di sviluppo rurale di uno Stato membro, la Commissione versa allo (agli) organismo(i) pagatore(i) competente(i) il 7 % del contributo FEASR per il programma in questione,

—

questa percentuale costituisce un prefinanziamento (rimborsabile alla Commissione qualora nell’arco di 24 mesi non venga inoltrata alcuna richiesta di pagamento a titolo del programma di sviluppo rurale),

—

ogni trimestre viene presentato alla Commissione un rapporto di spesa,

—

per ciascun programma di sviluppo rurale, la Commissione effettua versamenti intermedi agli organismi pagatori riconosciuti, sulla base delle richieste di pagamenti intermedi, «per quanto possibile, tre volte all’anno»,

—

dopo aver ricevuto la relazione di attuazione finale, la Commissione versa il saldo,

—

l’intero importo del prefinanziamento è liquidato all’atto della chiusura del programma di sviluppo rurale (un processo che può richiedere diversi anni).

30.

Vi sono valide ragioni per finanziare una spesa attraverso stanziamenti dissociati del bilancio comunitario, a condizione che:

—

la spesa in questione abbia realmente un carattere pluriennale (vale a dire che il progetto deve essere pianificato ed eseguito nell’arco di più anni),

—

il quadro di bilancio sia effettivamente pluriennale; gli stanziamenti di impegno devono cioè coprire il costo totale dell’impegno giuridico contratto durante l’esercizio finanziario in corso.

31.

La spesa per lo sviluppo rurale comprende una serie di misure con caratteristiche diverse, alcune delle quali sostengono investimenti pluriennali. La parte più cospicua riguarda obblighi contrattuali pluriennali, con pagamenti annuali e sistemi di controllo spesso simili a quelli del «primo pilastro» della PAC.

32.

Benché suggerisca l’uso di stanziamenti dissociati per il FEASR, la Commissione non propone un quadro di bilancio veramente pluriennale. Un approccio di questo tipo prevede infatti l’iscrizione di un impegno a copertura del costo totale degli impegni giuridici contratti durante l’esercizio corrente. La Commissione propone invece (articolo 23 del progetto di regolamento) di iscrivere un impegno per l’intero importo da erogare in un determinato Stato membro nel corso di un dato esercizio, procedendo cioè ad impegni per frazioni annue. Come sostenuto dalla Corte nel parere n. 2/2001 (17), una siffatta procedura è contraria ai principi e alla buona pratica degli stanziamenti dissociati (18).

33.

Il regolamento finanziario prevede due tipi di stanziamenti di bilancio:

—

gli stanziamenti dissociati (comprendenti gli stanziamenti di impegno e di pagamento), usati per finanziare spese pluriennali, e

—

gli stanziamenti non dissociati, che consentono di impegnare e pagare le spese annuali.

34.

Ai fini della spesa FEASR, la scelta del tipo di stanziamento appropriato dipende dalla natura della spesa. Essendo le spese FEASR di varia natura, è importante che la Commissione applichi, in maniera corretta e uniforme, i principi di cui al paragrafo 30 e che i sistemi di gestione e di controllo pertinenti siano trasparenti ed efficaci. La proposta della Commissione di ricorrere a frazioni annue degli impegni di bilancio, che negano il principio stesso della dissociazione degli stanziamenti e del bilancio di impegni, non è comunque appropriata.

35.

Le norme in materia di disciplina di bilancio mirano a garantire il rispetto delle prospettive finanziarie.

36.

Le attuali disposizioni giuridiche in materia di disciplina di bilancio sono contenute nel regolamento (CE) n. 2040/2000 del Consiglio (19). La «linea direttrice agricola» costituisce il massimale per la spesa agricola che la Commissione deve stabilire, per ciascun esercizio di bilancio, in concomitanza con la presentazione del progetto preliminare di bilancio. La linea direttrice agricola copre le sottorubriche 1.a (spese a titolo della politica agricola comune) e 1.b (sviluppo rurale e misure di accompagnamento) delle prospettive finanziarie, nonché parte della rubrica 7 (aiuti di preadesione per l’agricoltura).

37.

Le attuali prospettive finanziarie, che riguardano il periodo 2000-2006, sono stabilite nell’accordo interistituzionale del 6 maggio 1999, fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. Esse sono in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999 (20).

38.

La Corte rileva una certa complessità nel dispositivo previsto per il controllo della spesa PAC dopo il 2006. Da un lato, per le prossime prospettive finanziarie, la Commissione ha proposto di dividere la spesa comunitaria in cinque nuove rubriche, anziché nelle otto attuali. La rubrica 2 delle prospettive finanziarie 2007-2013, la cui denominazione sarà «Preservazione e gestione delle risorse naturali», coprirà i due pilastri della PAC, nonché la spesa relativa alla politica della pesca e dell’ambiente. La sottorubrica «Agricoltura — spese relative al mercato e aiuti diretti» della rubrica 2 comprenderà l’attuale sottorubrica 1.a.

39.

Dall’altro lato, i massimali (fino al 2013) per il primo pilastro PAC sono stati stabiliti dal Consiglio europeo di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002. Secondo l’accordo di Bruxelles, l’importo della spesa relativa al mercato e dei pagamenti diretti dovrebbe stabilizzarsi entro il 2013 in base al massimale della sottorubrica 1.a previsto per il 2006 per l’Unione europea a 15 paesi e del corrispondente massimale di spesa per i 10 nuovi Stati membri. Pertanto, in termini nominali, per ciascun esercizio del periodo 2007-2013, la spesa complessiva per il mercato e i pagamenti diretti sarà contenuta nei limiti del massimale 2006, con un incremento annuale dell’1 %.

40.

Il regolamento (CE) n. 1782/2003, che espone i risultati della riforma PAC stabilita nel giugno 2003, contiene anche disposizioni concernenti la disciplina di bilancio. L’articolo 11 dispone che, a partire dal bilancio 2007, ogniqualvolta le previsioni indichino che l’attuale sottorubrica 1.a della prospettiva finanziaria verrà superata in un dato esercizio, il Consiglio deciderà, su proposta della Commissione, un adeguamento dei pagamenti diretti. Gli adeguamenti devono essere operati entro e non oltre il 30 giugno dell’anno civile cui si applicano.

41.

Le disposizioni relative alla disciplina di bilancio contenute nel progetto di regolamento ripropongono e, per alcuni aspetti, completano alcune disposizioni dei regolamenti vigenti sulla disciplina di bilancio [regolamenti (CE) n. 2040/2000 e n. 1782/2003]. Sembra tuttavia che l’intento sia di non mantenere la linea direttrice agricola.

42.

L’articolo 18, paragrafo 1, e gli articoli 19 e 20 del progetto di regolamento riproducono sostanzialmente le disposizioni del regolamento (CE) n. 2040/2000 per quanto concerne:

—

gli strumenti legislativi che incidono sulla spesa PAC [articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2040/2000],

—

le azioni che la Commissione deve intraprendere in fasi diverse della procedura di bilancio qualora vi sia il rischio che la spesa PAC superi il massimale [articolo 6 del regolamento (CE) n. 2040/2000],

—

il sistema di allarme rapido per la spesa PAC.

43.

In base all’articolo 18, paragrafo 4, del progetto di regolamento, la Commissione procede all’adattamento dei pagamenti diretti (cfr. paragrafo 40) qualora il Consiglio non vi abbia provveduto entro il 30 giugno dell’anno in causa.

44.

L’articolo 17, paragrafo 2, del progetto di regolamento consente alla Commissione di ridurre o sospendere i pagamenti mensili agli Stati membri laddove vi sia il rischio che un massimale finanziario stabilito dalla normativa comunitaria sia stato superato. In base all’articolo 19, paragrafo 4, del progetto di regolamento, la Commissione è autorizzata a ripartire fra gli Stati membri il saldo di bilancio disponibile nel caso in cui le domande di rimborso presentate da questi ultimi al termine dell’esercizio di bilancio superino, o rischino di superare, il saldo netto disponibile per la spesa FEAGA.

45.

All’articolo 17, all’articolo 18, paragrafo 4, e all’articolo 19, paragrafo 4, il progetto di regolamento permette un’applicazione in un certo qual modo più rigorosa della disciplina di bilancio. La Corte accoglie favorevolmente tali proposte.

46.

L’abolizione della linea direttrice agricola sembra limitare un elemento della disciplina di bilancio: la spesa agricola non sarebbe più soggetta a un massimale globale. La Corte invita il Consiglio e il Parlamento ad esaminare con attenzione gli argomenti favorevoli e contrari al mantenimento della linea direttrice agricola (21).

47.

Nell’accordo interistituzionale sulla disciplina e il miglioramento della procedura di bilancio (22) si legge, al punto 12, che «ai fini di una sana gestione finanziaria le istituzioni, in occasione della procedura di bilancio e dell’adozione del bilancio, si adoperano affinché restino, per quanto possibile, margini disponibili sufficienti al di sotto dei massimali delle varie rubriche». La Corte è del parere che sarebbe appropriato includere nel progetto di regolamento una disposizione analoga.

48.

Nel quadro finanziario pluriennale proposto dalla Commissione per il periodo 2007-2013, la spesa relativa allo sviluppo rurale non figura più in un’apposita sottorubrica. Il massimale delle risorse disponibili per impegni nell’ambito del FEASR è stabilito all’articolo 70, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale, attualmente in fase di discussione (23). Questo articolo menziona un totale di 88,75 miliardi di euro (prezzi 2004) da ripartire in frazioni quasi equivalenti per ogni esercizio del periodo 2007-2013. Gli importi derivanti dalla modulazione stabiliti dalla Commissione devono essere aggiunti a queste frazioni di impegni.

49.

Gli Stati membri hanno l’obbligo di notificare alla Commissione eventuali pagamenti irregolari constatati, di importo superiore a 4 000 euro, effettuati a titolo della PAC, e di cercare di recuperarne l’importo. Qualora non sia possibile procedere al recupero, le somme in questione vengono stralciate e le perdite addebitate alla Comunità, a meno che il mancato recupero non sia dovuto a negligenza da parte dello Stato membro interessato. Nella sua relazione speciale n. 3/2004 (24) (sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune), la Corte ha evidenziato che il tasso di recupero di importi relativi a pagamenti irregolari è in realtà insoddisfacente. Inoltre, la cancellazione degli importi relativi ai pagamenti irregolari segnalati è stata assai limitata.

50.

La Commissione propone di applicare al FEAGA le norme adottate precedentemente per il FEAOG-Garanzia, apportandovi però alcune modifiche di rilievo.

51.

Il progetto di regolamento propone che, qualora il recupero non abbia avuto luogo nel termine di quattro anni dalla data del primo verbale amministrativo o giudiziario (oppure nel termine di sei anni in caso di procedimento giudiziario dinanzi ai tribunali nazionali), le conseguenze finanziarie per l’assenza di recupero sono per il 50 % a carico dello Stato membro e per il 50 % a carico del bilancio comunitario (cfr. articolo 32, paragrafo 5, del progetto di regolamento). In caso di negligenza da parte dello Stato membro, la Commissione può, come ora, imputare l’intero importo allo Stato membro interessato (cfr. articolo 32, paragrafo 4, del progetto di regolamento).

52.

Benché la Corte sottolinei l’importanza primordiale di un meccanismo di recupero efficiente ed efficace, quale elemento di un sistema di controllo interno globale (25), essa accoglie favorevolmente questa ridistribuzione dell’onere finanziario derivante dal mancato recupero, in quanto può incoraggiare una conclusione più rapida delle procedure negli Stati membri. La Corte si compiace inoltre per il fatto che il progetto di regolamento:

—

chiarisca la facoltà della Commissione di porre gli importi da recuperare a carico dello Stato membro negligente (26), e

—

introduca una nuova scadenza: gli Stati membri devono avviare i procedimenti amministrativi o giudiziari appropriati per recuperare gli importi erroneamente versati entro un anno dal primo verbale amministrativo o giudiziario relativo al pagamento.

53.

In base alla proposta della Commissione, gli Stati membri continuano a trattenere il 20 % degli importi recuperati a titolo di rimborso forfettario delle spese di recupero, a meno che l’irregolarità o negligenza non sia ad essi imputabile (cfr. articolo 32, paragrafo 2, del progetto di regolamento). Secondo la Corte, tuttavia, gli Stati membri non dovrebbero essere autorizzati a detrarre il 20 % per spese di recupero prima della procedura di ripartizione dei costi descritta al paragrafo 51, dato che in questi casi non si è ancora proceduto al recupero. Pertanto, il riferimento alla «trattenuta di cui al paragrafo 2» dovrebbe essere cancellato dall’ultima frase del primo comma dell’articolo 32, paragrafo 5, del progetto di regolamento.

54.

Per quanto concerne la spesa in materia di sviluppo rurale, la situazione attuale presenta aspetti contrastanti, dato che attualmente la spesa per lo sviluppo rurale fa capo in parte al FEAOG-Garanzia e in parte al FEAOG-Orientamento.

55.

Per tutte le spese relative allo sviluppo rurale finanziate nel quadro della sezione Garanzia, la situazione attuale è quella descritta al paragrafo 49.

56.

Per le azioni di sviluppo rurale finanziate dalla sezione Orientamento, si applicano le norme relative ai Fondi strutturali:

—

gli Stati membri sono tenuti a comunicare trimestralmente alla Commissione eventuali irregolarità (di importo superiore a 4 000 euro) che abbiano formato oggetto di una prima indagine amministrativa o giudiziaria, nonché il seguito dato ad irregolarità precedentemente notificate,

—

spetta in primo luogo allo Stato membro indagare e recuperare eventuali importi perduti a seguito delle irregolarità riscontrate,

—

i fondi comunitari divenuti disponibili mediante recupero e/o rettifica possono essere riutilizzati dallo Stato membro per l’aiuto in questione, prima della chiusura del programma in causa,

—

qualora uno Stato membro ritenga che un determinato importo non possa essere (interamente) recuperato, deve comunicarlo alla Commissione,

—

la Commissione, di concerto con le autorità competenti dello Stato membro interessato, decide chi debba sostenere le conseguenze finanziarie.

57.

Nella pratica si riscontrano problemi simili a quelli descritti per la sezione Garanzia, vale a dire un tasso di recupero limitato, l’applicazione di criteri inadeguati nel decidere a chi debbano essere imputati i costi, ecc.

58.

La Commissione propone che le norme applicabili ai Fondi strutturali in materia di irregolarità, compreso il riutilizzo dei fondi recuperati, siano applicate a tutte le spese relative allo sviluppo rurale (come indicato al paragrafo 56).

59.

Come illustrato al paragrafo 31, le procedure di pagamento e di controllo attuate per la spesa concernente lo sviluppo rurale sono spesso simili a quelle per i pagamenti diretti a titolo del FEAGA. All’occorrenza, sarebbe più logico trattare gli importi cancellati e recuperati secondo le modalità applicate nel quadro del FEAGA.

60.

Per questo Fondo viene proposta una disposizione simile a quella indicata al paragrafo 51. La ripartizione dell’onere finanziario connesso al mancato recupero di determinati importi, tuttavia, sarà effettuata solo quattro anni dopo la chiusura del programma di sviluppo rurale, che, per la spesa del periodo 2007-2013, potrebbe avvenire addirittura nel 2019. Tale lasso di tempo supererà quasi certamente il periodo consentito nell’ambito del FEAGA. La Corte ritiene che sarebbe più indicato stabilire una scadenza più vicina.

61.

Come per il FEAGA, l’articolo 33, paragrafo 5, del progetto di regolamento specifica i casi di negligenza da parte degli Stati membri a fronte dei quali la Commissione può imputare l’intero importo allo Stato membro interessato (27). Tuttavia, l’articolo 33, paragrafo 5, del progetto di regolamento dovrebbe, a parere della Corte, introdurre lo stesso termine di un anno per avviare le procedure amministrative o giudiziarie appropriate, prescritto per il FEAGA.

62.

L’articolo 26, paragrafo 6, del progetto di regolamento dispone che le domande di pagamento intermedio FEASR relative alle spese sostenute a partire dal 16 ottobre siano imputate al bilancio dell’esercizio successivo. Per effetto di questa nuova norma relativa alle spese attualmente finanziate dalla sezione Orientamento del FEAOG, l’esercizio finanziario FEASR verrebbe a coincidere con quello del FEAGA, nel cui ambito, come avviene ora per il FEAOG-Garanzia, i pagamenti effettuati dagli organismi pagatori dopo tale data verrebbero rimborsati dalla Commissione nel gennaio dell’anno successivo. La Corte constata con rammarico che la Commissione non ha proposto alcuna armonizzazione con gli altri settori del bilancio generale in cui l’esercizio finanziario coincide con l’anno civile.

63.

In base all’articolo 39, paragrafo 1, lettera a), del progetto di regolamento, riguardo ai programmi di sviluppo rurale per il periodo 2000-2006 finanziati dal FEAOG-Garanzia, i pagamenti ai beneficiari cessano al più tardi il 15 ottobre 2006. In via derogatoria [articolo 39, paragrafo 1, lettera c)], le spese sostenute per misure di sviluppo rurale tra il 16 ottobre e il 31 dicembre 2006, sono imputate al bilancio del FEASR per il periodo 2007-2013. Ciò sembra indicare che i pagamenti dovuti ai beneficiari dopo il 2006 a fronte di impegni quinquennali, che potrebbero essere cospicui, contratti a partire dal 2003, non saranno imputati al bilancio FEASR e pertanto non saranno cofinanziati. Ciò comporta problemi di ordine finanziario e giuridico negli Stati membri, per far fronte ai quali l’articolo 48 sembra prevedere un’apposita procedura.

64.

Affinché la Corte possa assolvere le proprie responsabilità, all’articolo 8, paragrafo 2, primo comma, del progetto di regolamento, si dovrebbe aggiungere all’ultima frase «e la Corte dei conti».

65.

L’ultima frase dell’articolo 33, paragrafo 3, lettera c), della versione inglese del progetto di regolamento dovrebbe recitare come segue: «and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction». Inoltre, sempre nella versione inglese, l’articolo 33, paragrafo 5, lettera b), fa riferimento al paragrafo 2, lettere a) e c), dello stesso articolo, mentre dovrebbe fare riferimento al paragrafo 3, lettere a) e c).

I.

La Corte:

—

si compiace della maggiore trasparenza che comporterebbe l’accorpamento di tutte le spese per lo sviluppo rurale in un’unica rubrica di bilancio,

—

ritiene che la proposta della Commissione riguardo alla gestione del FEAGA contenga alcune modifiche potenzialmente utili, ma che richieda ulteriori miglioramenti alla luce del parere espresso dalla Corte sull’audit unico,

—

constata che le proposte della Commissione in merito alla disciplina di bilancio e al trattamento delle irregolarità contengono anch’esse alcune modifiche apprezzabili, ma che, sotto alcuni aspetti, sono migliorabili,

—

considera non appropriata la proposta della Commissione di ricorrere ad impegni di bilancio per frazioni annue nel quadro del FEASR.

II.

Le principali osservazioni della Corte sulle disposizioni dettagliate del progetto di regolamento sono le seguenti.

i)

Gestione e controllo del FEAGA

ii)

Gestione e controllo del FEASR

iii)

Disciplina di bilancio

iv)

Irregolarità

20.5.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 121/14

1-29

30

1.

La proposta di regolamento conferma, nei suoi elementi essenziali, il quadro normativo applicato nei precedenti periodi di programmazione. Essa si prefigge ugualmente una maggiore semplificazione per quanto riguarda in particolare gli strumenti finanziari, la scelta dei temi e, più in generale, i sistemi di attuazione, di gestione e di controllo. La Corte ha considerato specificamente le conseguenze delle misure proposte in materia di gestione finanziaria e di controllo.

2.

Il quadro giuridico per l'esecuzione del bilancio comunitario è stabilito dall'articolo 274 del trattato CE, in base al quale la Commissione cura l'esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità e in cooperazione con gli Stati membri, secondo il principio della buona gestione finanziaria.

3.

Nel quadro delle diverse modalità di esecuzione del bilancio comunitario, le azioni strutturali figurano tra i settori detti «a gestione concorrente» per i quali «le funzioni d'esecuzione del bilancio sono delegate agli Stati membri» (9). La gestione ed il controllo delle azioni strutturali non interessano soltanto diversi servizi della Commissione, ma anche centinaia di amministrazioni ed organismi degli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale. In futuro, tali azioni potrebbero rappresentare circa la metà degli stanziamenti del bilancio comunitario.

4.

L'attuale normativa sulle azioni strutturali [regolamento (CE) n. 1260/1999] prevede già quanto segue:

5.

L'articolo 12 della proposta di regolamento fa riferimento alla gestione concorrente ai sensi dell'articolo 53, paragrafo 3, del regolamento finanziario. Nel testo della proposta, tuttavia, non figura il riferimento alla responsabilità finale della Commissione. L'ultima frase dell'articolo 12, paragrafo 1, precisa infatti che «gli Stati membri e la Commissione garantiscono il rispetto del principio della buona gestione finanziaria […]»; il paragrafo 2 dello stesso articolo 12 limita essenzialmente le responsabilità della Commissione in materia di esecuzione del bilancio alla verifica della «esistenza e [del] corretto funzionamento negli Stati membri dei sistemi di gestione e di controllo […]»; l'articolo 69, paragrafo 1, presenta gli Stati membri come i soli responsabili: «Spetta agli Stati membri garantire la sana gestione finanziaria dei programmi operativi e la legalità e regolarità delle transazioni soggiacenti». Per giunta, è agli Stati membri che incombe l'obbligo generale di garantire la conformità degli interventi al diritto comunitario [articolo 39, lettera f), articolo 59, lettera a), articolo 60, lettera b), punto ii), e articolo 66, paragrafo 2, lettera g)]. Ora, il fatto che agli Stati membri siano delegati compiti di esecuzione non può limitare la responsabilità finale della Commissione. In un contesto in cui gli Stati membri sono, al tempo stesso, beneficiari dei fondi comunitari e responsabili dell'attuazione delle azioni, solo la Commissione può garantire un'applicazione coerente, con cognizione di causa, degli obiettivi comunitari. È pertanto indispensabile che il concetto di responsabilità finale della Commissione, sancito all'articolo 274 del trattato, venga ripreso inequivocabilmente negli articoli che trattano della responsabilità degli Stati membri.

6.

Va rilevato che se la responsabilità finale dell'esecuzione del bilancio non incombesse più alla Commissione, il processo finanziario comunitario perderebbe gran parte del suo significato, in particolare per quanto riguarda la procedura di scarico. Le raccomandazioni delle autorità di bilancio (articolo 276, paragrafo 3, del trattato CE) risulterebbero infatti prive di qualsiasi impatto concreto.

7.

Per permettere alla Commissione di esercitare la propria responsabilità finale in materia di esecuzione del bilancio, la proposta di regolamento dovrebbe tener conto dei seguenti elementi chiave che sono alla base del parere della Corte n. 2/2004 sul modello di audit unico.

8.

L'attuale normativa non contiene alcun elemento riguardo all'intensità del controllo presso il beneficiario finale, la quale dovrebbe essere determinata dal rapporto tra i costi sostenuti dagli Stati membri e dalla Commissione per i controlli ed i benefici che ne risultano. La questione della fissazione di un livello accettabile di confidenza e di rilevanza è sollevata solo indirettamente [articolo 61, paragrafo 1, lettera e), punto ii), e lettera g)]. Sarebbe auspicabile che nelle modalità di applicazione di cui all'articolo 58, paragrafo 6, siano espressamente previsti criteri adeguati. Sarebbe inoltre necessario definire i concetti di «garanzia ragionevole» e «validità della domanda».

9.

Affinché le procedure di controllo siano basate su norme e principi comuni, il riferimento alle «norme (di audit) internazionali» [articolo 61, paragrafo 1, lettera a)] non risulta sufficientemente preciso. Sarebbe opportuno prevedere, nel quadro delle predette modalità d'applicazione, una accettazione preliminare che comprenda sia l’audit dei sistemi che quello delle operazioni stesse.

10.

L'articolo 54 del regolamento finanziario stabilisce che le funzioni d'esecuzione delegate devono essere esattamente definite e il loro uso rigorosamente controllato. L'articolo 35, paragrafo 1, delle modalità d'esecuzione di detto regolamento precisa che, in caso di gestione concorrente, la Commissione si assicura, con un esame preliminare, su documenti e sul posto, dell'esistenza, della pertinenza e del buon funzionamento delle procedure e dei sistemi nelle entità alle quali affida la gestione. La proposta di regolamento si discosta da tali disposizioni in quanto, precedentemente all'adozione da parte della Commissione di un programma operativo, spetta unicamente agli Stati membri accertarsi che siano stati predisposti sistemi di gestione e di controllo (articolo 70). In tali condizioni, sarebbe auspicabile prevedere, se non una procedura di approvazione, quanto meno la supervisione, da parte della Commissione, delle procedure di designazione delle autorità di gestione e di controllo a livello nazionale. Sarebbe inoltre opportuno creare un organismo intermedio a livello nazionale che funga da interlocutore nei confronti delle autorità comunitarie.

11.

Un significativo rafforzamento del controllo comunitario dovrebbe costituire l'indispensabile contropartita di un sistema in cui la gestione dei progetti è di competenza delle autorità nazionali e regionali (10). Considerando che, d'ora in avanti, le norme che disciplinano l'ammissibilità delle spese saranno essenzialmente stabilite a livello nazionale, le condizioni sopra enunciate assumono una rilevanza ancora maggiore.

12.

Il regolamento finanziario (articolo 60, paragrafo 1) stabilisce che l'ordinatore è incaricato di garantire la legittimità e la regolarità delle spese. Stabilisce inoltre che (articolo 53, paragrafo 6), in caso di gestione concorrente, gli Stati membri verificano regolarmente se le azioni finanziate dal bilancio comunitario siano state eseguite correttamente; essi adottano le misure atte a prevenire le irregolarità e le frodi e, se necessario, avviano azioni giudiziarie per recuperare i fondi indebitamente versati.

13.

A fronte di tali disposizioni, la proposta di regolamento (articolo 69, paragrafo 1) affida agli Stati membri la responsabilità di garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni soggiacenti (cfr. il paragrafo 5). Il trasferimento di responsabilità agli Stati membri che ne risulta è, peraltro, corollario della valutazione di conformità, da parte di questi ultimi, dei sistemi di gestione e di controllo, prevista all'articolo 70.

14.

Certamente, qualora esistano dubbi circa il funzionamento dei sistemi o in caso d'irregolarità, identificate o presunte, la Commissione potrebbe interrompere il pagamento per un periodo compreso tra sei e dodici mesi (articolo 89). È inoltre previsto che gli Stati membri e la Commissione possano procedere a rettifiche finanziarie (articoli 99 e 100 della proposta). Tali misure, tuttavia, apporterebbero soltanto un contributo ridotto e complementare al rigore che impone la gestione corrente. La loro efficacia è essenzialmente legata al numero di controlli svolti. D'altra parte, poiché le rettifiche finanziarie intervengono solo a posteriori, esse non possono, da sole, ovviare a tutte le conseguenze di operazioni che siano state eseguite senza rispettare le condizioni normative stabilite.

15.

L'articolo 60, paragrafo 1, del regolamento finanziario dispone che l'ordinatore esegua le spese conformemente ai principi della sana gestione finanziaria. L'articolo 27 del medesimo regolamento precisa le condizioni di utilizzo degli stanziamenti comunitari secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia. Tale disposizione prevede che, per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio, siano stabiliti obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine. La Commissione deve effettuare valutazioni ex ante ed ex post, i cui risultati devono essere successivamente comunicati alle amministrazioni incaricate della spesa e alle autorità legislative e di bilancio.

16.

La proposta di regolamento affida agli Stati membri la responsabilità in materia di sana gestione finanziaria (articolo 69). Tale disposizione si limita tuttavia a menzionare l'esistenza di «opportuni orientamenti» in merito alla creazione dei sistemi di gestione e di controllo in grado di garantire che gli stanziamenti comunitari siano utilizzati in modo «efficace e corretto». Quando si tratta di efficacia (11), la proposta di regolamento si riferisce quasi esclusivamente ai sistemi di gestione e di controllo e, implicitamente, a quelli che riguardano solo la legittimità e la regolarità. L'articolo 59 della proposta si limita a conferire all'autorità di gestione la responsabilità della gestione e dell’attuazione dei programmi in «maniera efficiente, efficace e corretta» ed infine, per quanto riguarda le valutazioni ex ante, fa riferimento [lettera e)] agli standard qualitativi convenuti tra la Commissione e gli Stati membri.

17.

Per quanto riguarda più particolarmente le valutazioni, la proposta di regolamento stabilisce che le modalità metodologiche e gli standard applicabili (articolo 45, paragrafo 5) saranno convenuti tra la Commissione e gli Stati membri [articolo 59, lettera e)]. La qualità di tali standard sarà particolarmente importante nel quadro delle valutazioni ex ante che sono affidate agli Stati membri (articolo 46, paragrafi 2 e 3) e che devono, tra l'altro, determinare il valore aggiunto comunitario dei programmi operativi.

18.

È dunque particolarmente importante che le modalità d'applicazione che la Commissione deve adottare in virtù dell’articolo 58, paragrafo 6, della proposta di regolamento, apportino tutti i necessari chiarimenti in materia.

19.

L’articolo 88 della proposta di regolamento dispone che tutti i documenti giustificativi relativi alle spese siano tenuti a disposizione della Commissione e della Corte dei conti per un periodo di almeno tre anni dopo la chiusura di un programma operativo. Quanto agli interventi cofinanziati, per i quali l'ammissibilità delle spese è disciplinata in gran parte dalla normativa nazionale, sarebbe auspicabile prevedere espressamente che il termine di tre anni non pregiudichi quelle disposizioni nazionali che prevedono periodi più lunghi.

20.

Tali osservazioni riguardano anche il caso della chiusura parziale dei programmi operativi (articolo 97). In questo caso specifico, in deroga alla norma generale (articolo 88), il termine per la conservazione dei documenti giustificativi decorre dalla chiusura parziale (articolo 98, paragrafo 2). Il controllo alla fine del periodo di programmazione di un programma operativo nel suo insieme ne verrebbe fortemente limitato, in quanto i documenti giustificativi delle operazioni chiuse precedentemente potrebbero non essere più disponibili. La Corte ritiene che una tale eventualità possa interferire con le sue prerogative di controllo, di cui all'articolo 248 del trattato CE.

21.

Secondo la proposta della Commissione, ogni Stato membro dovrà definire un «quadro di riferimento strategico nazionale» che sia coerente con gli «orientamenti strategici della Comunità per la coesione economica, sociale e territoriale» e che deve essere adottato dal Consiglio (articolo 23). Occorre tuttavia osservare che il «quadro di riferimento strategico nazionale» non riguarda l'obiettivo «cooperazione territoriale europea».

22.

Il contenuto del «quadro di riferimento strategico nazionale» (articolo 25) non è sufficientemente preciso (in termini di misure, assegnazione delle risorse ed effetti previsti) e non permette quindi di disporre di informazioni dettagliate sulla strategia di sviluppo nazionale e regionale. Anche le «priorità tematiche e territoriali», destinate a circoscrivere le azioni da finanziare, non sono specificate. Il quadro stesso rischia inoltre di essere limitato ai soli settori interessati dagli interventi cofinanziati. La Commissione, che deve adottare i quadri, non sarebbe in grado, peraltro, di porre l'accento su l'uno o l'altro aspetto dei programmi operativi.

23.

Non essendo richiesta alcuna informazione sulle diverse misure destinate a realizzare gli obiettivi degli assi prioritari, i programmi operativi presentano anch'essi una mancanza di precisione, che impedisce ogni possibilità di arbitrato fra le misure. Gli obiettivi specifici sarebbero quantificati mediante un numero limitato di indicatori di realizzazione, di risultato e d'impatto. Contrariamente all'attuale normativa, non è più richiesta una descrizione delle modalità di gestione del programma operativo (articolo 36). In tal modo, sia il «quadro di riferimento strategico nazionale» che i programmi operativi non costituirebbero più, per la Commissione, dei veri e propri strumenti di gestione e di monitoraggio. Non è chiaro, peraltro, in che modo la Commissione potrà accertarsi della realizzazione, a livello nazionale, di un coordinamento coi programmi operativi.

24.

Le argomentazioni a favore del mantenimento di Fondi separati (rispetto ad un possibile raggruppamento dei Fondi, come indicato all'articolo 161 del trattato CE) non vengono affrontate nella valutazione d’impatto estesa, quando occorrerebbe invece un'analisi approfondita dei vantaggi e degli inconvenienti legati alle diverse opzioni possibili. La valutazione d’impatto estesa fornisce tuttavia argomenti a favore della creazione di un unico Fondo. Vi si afferma infatti che, per l'attuale obiettivo 2, la relativa dispersione tematica dei progetti finanziati, unitamente al frazionamento determinato dalla suddivisione in zone, non hanno permesso l'attuazione di politiche appropriate. Nel quadro dell'obiettivo 3, non è stato possibile, inoltre, sfruttare, in maniera adeguata, le sinergie FESR/FSE. Si ammette quindi la necessità di:

25.

La definizione del principio «un Fondo/un programma operativo», ispirato ad un obiettivo di semplificazione, non è tale da favorire la ricerca delle necessarie sinergie.

26.

Nel quadro dell'obiettivo «Convergenza», in particolare, è difficile giustificare una separazione tra FESR e Fondo di coesione. Tali Fondi si ritrovano in principio negli stessi programmi operativi e riguardano gli stessi temi (infrastrutture di trasporto, progetti/azioni in campo ambientale). Le loro azioni/progetti sono spesso complementari (ad esempio, il Fondo di coesione finanzia un tronco di autostrada ed il FESR un altro). La distinzione si situa a livello dell'ammissibilità delle regioni/Stati [rispettivamente, meno del 75 % della media comunitaria del PIL per abitante (Fondi strutturali), meno del 90 % della media comunitaria del RNL per abitante (Fondo di coesione)], a livello dei massimali di contributo [articolo 51: 85 % per il Fondo di coesione, 75 % per il FESR, anche se, in casi specifici, il tasso massimo FESR può raggiungere l'85 % (articolo 51, paragrafo 4, e articolo 52, paragrafo 1)] e a livello del prefinaziamento (articolo 81) pari al 7 % per i Fondi strutturali e al 10,5 % per il Fondo di coesione. Spesso le azioni FESR ed i progetti del Fondo di coesione sono gestiti dagli stessi enti pubblici. Le nozioni di grande progetto e di progetto generatore di entrate si applicano sia al FESR che al Fondo di coesione. Per motivi di coerenza, sarebbe pertanto opportuno disporre di un solo Fondo, almeno nel caso del FESR e del Fondo di coesione; le differenze sopraindicate non rappresentano ostacoli rilevanti.

27.

Quanto all'articolo 3, paragrafo 2, della proposta, è difficile distinguere chiaramente le azioni contemplate alla lettera a) e quelle previste alla lettera b). La vera differenza sembra essere effettivamente di natura «territoriale» (zone ammissibili) e «finanziaria» (contributi erogati).

28.

Da un punto di vista pratico, la disposizione dell'articolo 33 (erogazione del finanziamento da parte di un solo Fondo e possibile contributo, non superiore al 5 %, di un altro Fondo) rappresenta un'ulteriore complicazione determinata dall'esistenza di più Fondi.

29.

In passato (12), la Corte ha constatato diversi ritardi imputabili ai servizi della Commissione nelle diverse fasi di programmazione o nell'esecuzione dei controlli. È pertanto indispensabile che siano create strutture amministrative e procedure adeguate. Diverse disposizioni proposte dovrebbero inoltre indicare termini precisi (articolo 31, paragrafo 5, articolo 32, paragrafo 2, articolo 40, paragrafo 3, articolo 85, paragrafo 2, e articolo 96, paragrafo 1). Sarebbe opportuno, per giunta, che la strategia di audit, l'assegnazione delle risorse ed il livello di garanzia richiesto venissero definiti, di concerto, dai servizi responsabili dei diversi Fondi.

30.

Nella tabella che segue, la Corte presenta alcune osservazioni specifiche. In questa parte si rileva a più riprese la mancanza di precisazioni per quanto riguarda talune scadenze o l'utilizzo di certe espressioni. Ciò rischia di portare ad interpretazioni divergenti e di minare la portata giuridica delle disposizioni in causa.