4.2.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 29/1

I-IX

1-6

1-3

4-6

7-26

7-10

11-17

18-26

27-32

27

28

29-31

32

33-46

33-34

35-37

38-39

40-41

42-46

47-77

47-54

55-64

65-71

72-77

72-74

75-77

78-91

92-99

I.

L'identificazione e la registrazione dei bovini sono alla base della tracciabilità delle carni bovine e fanno parte delle condizioni che si devono rispettare per poter beneficiare dei vari premi sui bovini il cui importo è stato di oltre 7 miliardi di euro nel 2002 e supererà gli 8 miliardi di euro nel 2004.

II.

L'audit ha come principale obiettivo la valutazione del sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB) a livello della Commissione (progettazione, controllo dell'instaurazione del sistema e monitoraggio) e degli Stati membri (sistema operativo in grado di assicurare un controllo effettivo del bestiame dalla nascita alla macellazione e di accertare il corretto pagamento di tutti gli aiuti diretti). L'audit è stato effettuato nei quattro Stati membri che possiedono il più ingente patrimonio zootecnico bovino (Germania, Francia, Italia e Regno Unito).

III.

Il sistema di identificazione comprende quattro elementi, e cioè i marchi auricolari, i passaporti, i registri di stalla e la banca dati informatizzata di tutti i bovini. La banca dati, che costituisce uno degli elementi del sistema, doveva essere operativa entro il 31 dicembre 1999.

IV.

Il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB), introdotto nei quattro Stati membri con un ritardo di oltre due anni rispetto alla prevista scadenza del 31 dicembre 1999, presenta ancora alcune carenze. Ad esempio, non vi è un monitoraggio dei passaporti degli animali oggetto di scambi tra gli Stati membri, né uno scambio d'informazioni tra le banche dati nazionali; le banche dati sono aggiornate in ritardo e l'attendibilità delle informazioni in esse contenute è ritenuta spesso insufficiente. Il principale rilievo che viene mosso è che il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini, così come è concepito, non permette di garantire la tracciabilità dei bovini che sono oggetto di movimenti intra- o extracomunitari. Tali movimenti si aggirano sui 3 milioni di capi l'anno (pari a circa il 4 % del patrimonio bovino).

V.

Il quadro generale del sistema è definito dal Parlamento e dal Consiglio. La Commissione è incaricata di adottare le misure d'applicazione per alcune componenti del sistema; l'attuazione del sistema incombe agli Stati membri. Nei regolamenti, non è stata prevista alcuna procedura di scambio dei dati tra Stati membri per quanto riguarda i movimenti degli animali; tale scambio, peraltro, è ostacolato dal formato dei dati che varia da uno Stato membro all'altro. Tutti i tentativi finora effettuati di riconciliare le informazioni provenienti da banche dati diverse sono falliti. Gli Stati membri hanno interpretato in maniera divergente alcuni elementi della normativa comunitaria, ad esempio per quanto riguarda i termini per l'apposizione dei marchi auricolari o per le notifiche, la nozione stessa di detentore dei bovini o le restituzioni dei passaporti degli animali. La Commissione non è stata incaricata di adottare le misure d'applicazione riguardanti le banche dati ed il loro controllo. Ciò spiega, almeno in parte, le differenze constatate tra Stati membri.

VI.

I dispositivi posti in essere in materia di controllo e di sanzioni non si adattano a detentori di bovini quali i commercianti, i centri di raccolta o gli impianti di macellazione. Inoltre, alcune informazioni contenute nelle banche dati, quali i ritardi delle notifiche o i tassi di riapposizione dei marchi auricolari, non vengono utilizzate dagli Stati membri come strumenti di controllo. Anche le pratiche di controllo variano fortemente da uno Stato membro all'altro.

VII.

Per quanto riguarda il controllo dell'attuazione e il monitoraggio del SIRB, la Commissione ha interpretato il proprio ruolo in maniera restrittiva, senza fornire alcuna guida nella fase di creazione delle banche dati. Non sono state emanate disposizioni per una gestione uniforme e non sono stati elaborati indicatori di qualità concernenti il funzionamento delle banche dati. Le procedure per il riconoscimento del carattere operativo delle banche dati sono insoddisfacenti e la Commissione si è limitata troppo spesso a constatare l'esistenza tecnica della banca dati, senza valutarne il funzionamento effettivo in base a precise regole di gestione o a indicatori di qualità predefiniti.

VIII.

La Commissione dovrebbe disporre di mezzi sufficienti per assumere un vero ruolo di guida del sistema, definendo, in particolare, regole di gestione uniformi, indicatori di qualità ed un formato standard per lo scambio di informazioni tra le banche dati nazionali. Lo scambio di dati tra Stati membri, o coi paesi terzi, dovrebbe essere organizzato in modo da poter controllare i flussi intra- ed extracomunitari.

IX.

Sarebbe anche opportuno confrontare i controlli amministrativi in vigore nei vari Stati membri e definire i controlli incrociati tra le banche dati del SIRB e del SIGC da espletare prima del pagamento dei diversi premi. Sarebbe inoltre opportuno rivedere il sistema dei controlli in loco, compresi i meccanismi sanzionatori, prevedendo approcci specifici per ciascun tipo di detentore di bovini e imponendo un approccio totalmente integrato con il SIGC.

1.

Il regolamento specifico riguardante l'identificazione e la registrazione dei bovini (1) istituisce, da una parte, un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB) nella fase della produzione e crea, dall'altra, un sistema di etichettatura comunitario specifico per il settore delle carni bovine. Questi due sistemi sono interdipendenti; la tracciabilità dei bovini grazie al sistema d'identificazione e di registrazione è infatti una premessa per garantire la sicurezza della catena alimentare grazie al sistema di etichettatura. Ragioni di carattere veterinario e sanitario, nonché le necessità gestionali di alcuni regimi di premi comunitari per gli animali, esigono un efficace sistema di identificazione e di registrazione dei bovini.

2.

La presente relazione riguarda il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini, senza affrontare la fase dell'etichettatura dei prodotti commercializzati. Il SIRB comprende i marchi auricolari per l'identificazione individuale degli animali, i passaporti per gli animali, i registri individuali tenuti presso ciascuna azienda e le banche dati informatizzate create dagli Stati membri. Le banche dati informatizzate, che dovevano essere realizzate da tutti gli Stati membri entro il 31 dicembre 1999, rappresentano un importante elemento del sistema; esse devono contenere tutte le informazioni riguardanti i movimenti dell'insieme dei bovini, dalla nascita sino alla macellazione.

3.

Create inizialmente a fini veterinari (2), le banche dati informatizzate sui bovini sono utilizzate anche dagli organismi di gestione dei premi per i controlli amministrativi che devono essere svolti nell'ambito del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) (3). Il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB) e, in particolare, la banca dati informatizzata sui bovini costituisce, pertanto, anche un importante elemento del sistema integrato di gestione e di controllo che contribuisce ad una gestione efficace e al controllo dei premi per i bovini (4).

4.

La Corte ha esaminato a più riprese (5) l'identificazione e la registrazione dei bovini. Le constatazioni fatte in occasione dei suoi audit precedenti confermano che il sistema di identificazione e di registrazione dei bovini (SIRB) è una componente essenziale di un insieme di sistemi di controllo e che esistono delle carenze per quanto riguarda il riconoscimento, la gestione ed il contenuto delle banche dati per l'identificazione e la registrazione dei bovini.

5.

L'obiettivo dell'audit era di esaminare la concezione del SIRB instaurato a livello dell'Unione europea (cfr. paragrafi 33-46) e di analizzare il controllo e il monitoraggio svolti dalla Commissione per verificare la corretta introduzione del sistema d'identificazione e di registrazione nei diversi Stati membri (cfr. paragrafi 47-77). L'audit aveva inoltre lo scopo di verificare se fosse stato creato un sistema efficace d'identificazione e di registrazione dei bovini e di valutare se la normativa che disciplina il SIRB, tanto a livello dei principi che delle modalità di applicazione, permettesse di raggiungere gli obiettivi stabiliti.

6.

L'audit ha poi valutato il livello di sviluppo del SIRB in quattro Stati membri, che sono la Germania (Länder della Baviera e della Sassonia), la Francia, l'Italia e il Regno Unito (Gran Bretagna) (cfr. paragrafi 78-91). L'obiettivo consisteva nell'esaminare l'istituzione del SIRB verificando se il sistema proposto garantisse la tracciabilità dei bovini a livello europeo consentendo, in tal modo, di seguire tutti i movimenti dei bovini, dalla nascita o importazione da un paese terzo sino alla macellazione o all'esportazione al di fuori dell'Unione europea. Nel 2002, i quattro Stati membri visitati, che possedevano il 64 % del patrimonio bovino dell'UE, hanno percepito quasi il 59 % dei premi per i bovini. L'audit ha infine preso in considerazione i lavori della Commissione e, in particolare, le relazioni d'ispezione negli Stati membri.

7.

In base ai dati del censimento effettuato da Eurostat, l'Unione europea contava, a maggio/giugno del 2002, 81,1 milioni di bovini (6). La Francia, con 20,5 milioni di capi, possedeva più di un quarto del patrimonio zootecnico bovino europeo. Seguivano poi la Germania e il Regno Unito con 14,0 e 10,4 milioni di capi, corrispondenti, rispettivamente, al 17,3 % e al 12,8 % del patrimonio zootecnico europeo. Il patrimonio zootecnico bovino contava oltre 7,2 milioni di capi in Italia e in Irlanda (8,9 %) e più di 6 milioni di capi in Spagna (cfr. grafico 1).

8.

I movimenti intracomunitari sono relativamente importanti, mentre gli scambi con i paesi terzi risultano più limitati. Nel 2001, circa 3 milioni di bovini, pari al 4 % circa del patrimonio zootecnico bovino europeo, sono stati oggetto di scambi intra- o extracomunitari (cfr. grafici 2 e 3). Secondo le informazioni disponibili, le uscite di animali sono state particolarmente rilevanti in Francia (1,4 milioni di bovini) e in Germania (0,5 milioni di bovini). Questi due Stati membri registrano da soli oltre il 75 % delle uscite verso altri paesi comunitari. In compenso, nel caso della Finlandia, del Regno Unito, del Portogallo e della Grecia, i bovini registrati in uscita verso altri Stati membri sono meno di 25. Si assiste allo stesso fenomeno per quanto riguarda le entrate: l'Italia (1,3 milioni di bovini), la Spagna (0,5 milioni), i Paesi Bassi (0,4 milioni) e la Francia (0,2 milioni) hanno registrato il 93 % delle entrate in provenienza dagli altri Stati membri e gli altri 11 Stati membri meno del 7 %. Le variazioni osservate a livello dei flussi di bovini rispecchiano le caratteristiche specifiche del settore delle carni bovine nei diversi Stati membri. Così, ad esempio, la Francia è nota per il numero di allevamenti specializzati nella produzione di giovani bovini che vengono poi venduti, e destinati all'ingrasso, ad altri Stati membri, tra cui, in particolare, l'Italia che in materia di carni bovine risulta deficitaria.

9.

Le spese di bilancio dell'organizzazione comune del mercato delle carni bovine, in costante aumento, ammontavano nel 1999 a 4,6 miliardi di euro, pari all'11,5 % della spesa agricola complessiva, per poi raggiungere nel 2002 i 7,1 miliardi di euro, pari al 16,4 % della spesa agricola. Per il 2004, il bilancio prevede un totale di 8,1 miliardi di euro corrispondenti al 17,2 % della spesa complessiva per l’agricoltura (cfr. tabella 1). La rapida crescita delle spese nel corso degli ultimi anni deriva dall'aumento degli aiuti diretti e dall'introduzione di nuovi aiuti, come il premio per la macellazione.

Tabella 1

Spesa a favore delle carni bovine per gli anni 1999-2004

10.

Le spese legate agli aiuti diretti sono passate da 3,7 miliardi di euro nel 1999 a 6 miliardi di euro nel 2002, pari rispettivamente all'80,7 % e all'84,4 % della spesa complessiva per le carni bovine. Il bilancio 2004 prevede un nuovo aumento degli aiuti diretti fino a raggiungere i 7,3 miliardi di euro, ossia il 90,2 % della spesa totale per le carni bovine. La tabella 2 illustra, per il 2002, la ripartizione degli aiuti diretti tra i vari Stati membri, mentre la tabella 3 indica, sempre per il 2002, la ripartizione tra gli Stati membri degli aiuti diretti legati alla BSE.

Tabella 2

Aiuti diretti per i bovini versati nel 2002, ripartiti per Stato membro

Tabella 3

Aiuti diretti legati alla BSE versati per i bovini nel 2002, ripartiti per Stato membro

11.

Già prima del 1992, alcuni Stati membri avevano instaurato, di loro propria iniziativa, dei sistemi d’identificazione e di registrazione dei bovini. Tali sistemi su scala nazionale non garantivano l'unicità dei numeri d'identificazione, di modo che più animali di uno stesso Stato membro potevano avere lo stesso numero d’identificazione. In origine, questi sistemi d'identificazione rispondevano essenzialmente a preoccupazioni di ordine veterinario, senza affrontare veramente gli obiettivi di tracciabilità.

12.

Nel 1992, la riforma della politica agricola comune (PAC) ha notevolmente aumentato gli aiuti diretti già esistenti, quali i premi per i bovini maschi e i premi per le vacche nutrici, introducendone di nuovi, come il premio di destagionalizzazione (7) o il premio all'estensivizzazione (8). È stato allora istituito un nuovo sistema di identificazione e di registrazione dei bovini per consentire un controllo più efficace delle spese a carico del bilancio e per evitare il pagamento ingiustificato dei premi.

13.

La riforma del 1992 ha pertanto previsto l'introduzione simultanea di un SIRB obbligatorio (9) e del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), esigendo dei controlli incrociati (10) tra queste due banche dati al fine di convalidare i pagamenti diretti effettuati. Il SIRB avrebbe dovuto essere operativo entro il 1o ottobre 1993 e le banche dati del SIGC entro il 1o gennaio 1997. Tuttavia, la maggior parte degli Stati membri non ha rispettato nessuna delle due scadenze.

14.

I problemi sanitari e in particolare la prima crisi BSE del 1996 hanno indotto il Consiglio a rivedere le disposizioni in materia d'identificazione e di registrazione dei bovini e ad auspicare la realizzazione di una tracciabilità dei bovini dalla nascita sino alla macellazione, nonché dal mattatoio sino al distributore. Fu così che nel 1997 il Consiglio decise di rafforzare il dispositivo regolamentare e di sostituire la direttiva con un regolamento (11) che prevedeva tre fasi principali per il raggiungimento dell'obiettivo fissato. Dal 1o gennaio 1998, tutti i bovini nati, importati o destinati agli scambi intracomunitari devono essere identificati e registrati. Dal 31 dicembre 1999, delle banche dati informatizzate pienamente operative devono permettere di seguire i movimenti dei bovini dalla nascita alla macellazione o morte, mentre dal 1o gennaio 2000 deve essere attuato un sistema di etichettatura obbligatorio per le carni bovine.

15.

A causa delle difficoltà incontrate dal Consiglio e dal Parlamento nel definire le norme d’etichettatura e degli ostacoli di ordine pratico evidenziati dai distributori, il termine del 1o gennaio 2000 fissato per la messa in atto di un sistema d’etichettatura obbligatorio delle carni bovine è stato prorogato al 1o gennaio 2002 (12).

16.

L'introduzione di nuovi premi [premi alla macellazione e pagamenti supplementari (13)] nell'ambito della riforma dell’Agenda 2000 ha determinato l'ammissibilità delle vacche da latte a uno o più aiuti diretti. Conformemente alla nuova normativa di mercato, solo gli animali identificati e registrati possono beneficiare dei pagamenti diretti previsti (14).

17.

Inoltre, l'identificazione e la registrazione dei bovini, e quindi la tracciabilità, riguardano tutte le spese erogate per le carni bovine (15), comprese le spese di ammasso pubblico o le restituzioni all'esportazione. In effetti, l'ammasso pubblico o le restituzioni possono essere accordate esclusivamente per carni bovine e prodotti a base di carni bovine etichettati in maniera tale da permettere di risalire all'identificazione iniziale dell’animale (16).

18.

Gli elementi chiave del sistema sono i marchi auricolari per l'identificazione individuale degli animali, i passaporti per gli animali, i registri individuali tenuti da ogni azienda e le banche dati informatizzate costituite in ciascuno Stato membro.

19.

Tutti gli animali di un'azienda nati dopo il 31 dicembre 1997, o destinati dopo tale data agli scambi intracomunitari, sono identificati da un marchio approvato dall'autorità competente, apposto su ciascun orecchio. I due marchi auricolari recano lo stesso codice unico d'identificazione, che permette d'identificare sia ciascun animale, sia l'azienda in cui è nato (cfr. foto 1).

20.

Le informazioni di base (17) si trovano sui passaporti, nel registro e nella banca dati informatizzata.

21.

A decorrere dal 1o gennaio 1998, per ciascun animale che deve essere identificato, l'autorità competente dello Stato membro rilascia un passaporto entro quattordici giorni dalla notifica della nascita o, nel caso di animali importati da paesi terzi, entro quattordici giorni dalla notifica della sua nuova identificazione. Quando un animale viene trasferito, deve essere accompagnato dal suo passaporto. Oltre alle informazioni di base, il passaporto contiene anche altre informazioni (18) (cfr. foto 2).

22.

Ciascun detentore di animali, ad eccezione dei trasportatori, tiene un registro aggiornato (19).

23.

La banca dati informatizzata dei bovini doveva essere operativa in tutti gli Stati membri dal 31 dicembre 1999 e contenere diverse informazioni riguardanti sia gli animali che le aziende. Per ciascun capo di bestiame, la banca dati comprende il codice d'identificazione, la data di nascita, il sesso, la razza o una descrizione del colore del mantello dell'animale e, inoltre, il codice d’identificazione della madre (o, nel caso di un animale importato da un paese terzo, il numero d’identificazione attribuito all'entrata che è in relazione col numero d’identificazione d’origine), il numero d’identificazione dell'azienda di nascita, i numeri d’identificazione di tutte le aziende presso cui è stato detenuto l'animale e le date di ciascun movimento. La banca dati riprende anche la data di morte o di macellazione. Per ogni azienda, la banca dati fornisce il nome e l'indirizzo del detentore ed un numero d’identificazione che comprende, oltre al codice del paese, un codice che non deve superare i 12 caratteri.

24.

La banca dati deve permettere di conoscere, in ogni momento, i numeri d’identificazione di tutti i bovini presenti in un'azienda, l'insieme dei movimenti di tutti i bovini dalla nascita, oppure, nel caso di animali importati da paesi terzi, a partire dall'azienda di entrata (20) nello Stato membro.

25.

Al fine di assicurare un'introduzione corretta del SIRB, l'autorità competente di ciascuno Stato membro deve espletare un minimo di controlli in loco (21) per controllare l'identificazione dell'insieme dei capi dell'azienda. Tali controlli comprendono un controllo fisico per verificare i marchi auricolari, un controllo documentale per accertare la corretta tenuta del registro e l'esistenza di documenti giustificativi delle entrate e delle uscite e, infine, un controllo degli obblighi di notifica di ogni movimento al gestore della banca dati (nascite, decessi, acquisti, vendite, prestiti). Gli allevatori da controllare sono selezionati dopo un'analisi dei rischi. Il dispositivo regolamentare prevede delle sanzioni proporzionali alla gravità delle infrazioni constatate (22). Il riquadro n. 1 riassume le sanzioni da applicare in funzione delle inadempienze constatate.

Nel caso in cui per alcuni animali non siano integralmente rispettate le prescrizioni in materia d'identificazione e di registrazione, i capi in questione vengono sottoposti a limitazione di movimento sino a quando non vengano integralmente rispettate le prescrizioni.Se il numero degli animali per i quali non vengono integralmente rispettate le prescrizioni in materia d'identificazione e di registrazione supera il 20 % dei capi, viene imposta una limitazione di movimento per tutti gli animali presenti nell'azienda.Le mancate notificazioni di movimenti, nascite o decessi danno ugualmente luogo a limitazioni di movimento da e verso l'azienda interessata.Se uno o più animali non rispondono a nessuna delle disposizioni previste in materia d'identificazione e di registrazione, viene imposta una limitazione sui movimenti in entrata ed in uscita per tutti gli animali di tale azienda.Se entro un termine di due giorni feriali il detentore non può provare l'identificazione dell'animale, quest'ultimo deve essere immediatamente distrutto sotto la sorveglianza delle autorità veterinarie e senza indennizzo.

26.

Gli Stati membri che dispongono di una banca dati informatizzata che la Commissione ha giudicato pienamente operativa possono decidere di non rilasciare più un passaporto per i movimenti di bovini nello Stato membro; in tale caso, solo i bovini destinati agli scambi intracomunitari devono disporre di un passaporto che contiene i dati provenienti dalla banca dati informatizzata (23). Gli Stati membri, qualora dispongano di una banca dati pienamente operativa che consenta l'efficace esecuzione di controlli incrociati, possono anche ridurre il tasso di controllo in loco dal 10 % al 5 % (24).

27.

Su proposta della Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo adottano i regolamenti di base in materia di protezione della salute umana (25). Il Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, adotta i regolamenti o le direttive proposte dalla Commissione in campo agricolo.

28.

Il regolamento di base (CE) n. 1760/2000 prescrive (26) che la Commissione sia assistita da un comitato di gestione composto dai rappresentanti degli Stati membri [comitato del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (27)] per stabilire le misure necessarie all'attuazione del SIRB e, in particolare, le disposizioni riguardanti i marchi auricolari, il passaporto ed il registro, i controlli minimi da effettuare, l'applicazione di sanzioni amministrative e le disposizioni transitorie. Inoltre, in ottemperanza al regolamento di base (28), gli esperti della Commissione, in collaborazione con le autorità competenti, da una parte, verificano che gli Stati membri si attengano alle disposizioni del regolamento e, dall'altra, svolgono controlli in loco per accertarsi che i controlli siano realizzati conformemente al regolamento in vigore. La Commissione è assistita, al riguardo, dal Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali (29). Qualora l'esito dei controlli lo giustifichi, la Commissione esamina la situazione in sede di tale comitato e adotta le decisioni necessarie. È previsto, inoltre, che la Commissione segua l'evoluzione della situazione e, all'occorrenza, modifichi o abroghi le decisioni.

29.

Spetta a ciascuno Stato membro instaurare, conformemente alle disposizioni regolamentari, un sistema d'identificazione e di registrazione dei bovini. Gli Stati membri definiscono e gestiscono i marchi auricolari, stabiliscono il formato dei registri d'azienda e rilasciano i passaporti dei bovini.

30.

Gli Stati membri definiscono, ai fini dell'aggiornamento delle rispettive banche dati nazionali, le procedure di dichiarazione dei movimenti dei bovini. Tali procedure sono manuali (formulari di notifica) o automatizzate (trasferimento di «file», connessioni Internet, ecc.).

31.

Gli Stati membri sono inoltre tenuti a svolgere controlli presso i detentori di bovini e a redigere una relazione annuale sui risultati dei controlli. Tale relazione deve essere trasmessa alla Commissione.

32.

Per detentore di bovini s'intende qualsiasi persona fisica o giuridica responsabile degli animali, su base permanente o temporanea, anche durante il trasporto o nel mercato. Ogni detentore, ad eccezione dei trasportatori, segnala all'autorità competente tutte le entrate e le uscite, come pure tutte le nascite e i decessi. I detentori, inoltre, tengono un registro aggiornato, completano i passaporti e appongono i marchi auricolari per le nascite, e in caso di perdita, procedono alla sostituzione dei marchi auricolari (30).

33.

Il dispositivo regolamentare adottato in materia di identificazione e di registrazione dei bovini deve essere adeguato agli obiettivi che si vogliono raggiungere. Se l'obiettivo è quello di poter seguire tutti i movimenti dei bovini sul territorio dell'Unione europea, la normativa deve pertanto essere adattata ad esso.

34.

La normativa di base relativa all'identificazione e alla registrazione dei bovini ha carattere generale e lascia agli Stati membri la responsabilità di instaurare sul loro territorio un sistema d'identificazione e di registrazione dei bovini. La Commissione ha stabilito misure di applicazione per i marchi auricolari, i passaporti, i registri, i controlli (31) e le sanzioni (32), ma non per le banche dati informatizzate.

35.

La normativa comunitaria prevede le misure necessarie per i controlli veterinari e zootecnici. Il regolamento (CE) n. 1760/2000 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché la banca dati informatizzata nazionale sia pienamente operativa il più rapidamente possibile. La Commissione, conscia dell'importanza della questione e rendendosi conto che l'auspicata tracciatura degli animali richiedeva l'attuazione di una procedura trasparente di scambio dei dati tra Stati membri per quanto riguarda le informazioni sugli animali e i loro movimenti, aveva redatto una proposta che andava in tale direzione. Tale proposta non è stata tuttavia accolta dal Consiglio. La normativa adottata nel luglio 2000 non prevede lo scambio di dati tra le diverse banche dati nazionali, ma esclusivamente procedure di mutua assistenza tra gli Stati membri. Il sistema ANIMO permette la comunicazione fra Stati membri di informazioni sulle partite di animali oggetto di scambi, ma non consente di ottenere informazioni sull'identificazione degli animali che compongono le partite. Di conseguenza, manca una comunicazione sistematica tra gli Stati membri riguardo alle condizioni sanitarie degli animali scambiati o alla loro ammissibilità ai premi.

36.

In ogni caso, lo scambio d'informazioni tra le diverse banche dati nazionali risulta compromesso in partenza per il fatto che i formati dei dati variano da uno Stato membro all'altro. In mancanza di un meccanismo di scambio dei dati tra le banche dati, il monitoraggio dei flussi di bovini può essere effettuato attraverso il controllo dei passaporti restituiti degli animali oggetto di scambio. Tuttavia, tale meccanismo di restituzione dei passaporti non funziona [cfr. paragrafo 38, lettera c)].

37.

La Commissione non dispone attualmente di alcuna descrizione dettagliata per quanto concerne il monitoraggio dell'insieme dei flussi, né di uno studio che ne analizzi il funzionamento nell'ambito del SIRB. In mancanza di uno scambio di dati tra le basi nazionali, la Commissione non può fornire la certezza che il sistema permetta, almeno in teoria, di seguire in maniera efficace tutti i movimenti di bovini sul territorio comunitario.

38.

La normativa in vigore presenta alcune imprecisioni o incoerenze, che determinano differenze di trattamento da uno Stato membro all'altro, se non addirittura errori.

39.

Le diverse opzioni offerte dalla normativa comunitaria complicano inutilmente il sistema. Ciò riguarda i seguenti aspetti:

40.

Contrariamente a quanto previsto per gli altri elementi del sistema (marchi auricolari, passaporti, registri, controlli in loco, sanzioni amministrative e misure transitorie), la Commissione non è competente (35) per decretare le modalità d'applicazione relative all'attuazione e al controllo delle diverse banche dati nazionali (36) (cfr. paragrafo 28). Questa grave lacuna del sistema permette di comprendere le differenze constatate negli Stati membri visitati, dal momento che ciascuno Stato membro ha sviluppato la propria banca dati che funziona secondo i criteri da esso liberamente stabiliti (cfr. tabella 4).

Tabella 4

Sintesi delle constatazioni della Corte dei conti in occasione dei controlli effettuati nel corso del primo semestre 2002 (37)

Fonte: Corte dei conti.

41.

La sola competenza attribuita alla Commissione dal regolamento di base (38) è di giudicare il carattere pienamente operativo delle banche dati (39). Tale riconoscimento permette agli Stati membri di eliminare l'uso dei passaporti per i movimenti di bovini sul territorio nazionale (cfr. paragrafo 39). Le condizioni di tale riconoscimento da parte della Commissione non sono tuttavia definite dalla normativa comunitaria. Tale vuoto giuridico spiega perché la gestione, da parte della Commissione, della procedura di riconoscimento abbia subito una profonda evoluzione (cfr. paragrafi 55-62).

42.

La normativa sul SIRB definisce un dispositivo di controllo in loco e un sistema di sanzioni specifiche. I controlli in loco mirano a verificare la messa a punto e il funzionamento soddisfacente di tutti gli elementi del SIRB. La normativa comunitaria prevede sanzioni finanziarie indirette per i detentori di bovini solamente nei casi di gravi inadempienze, per i quali è prevista la macellazione senza indennizzo dell'animale. Per tutti gli altri casi, vengono solamente imposte restrizioni al movimento dei bovini. Tali restrizioni al movimento rendono impossibile l'acquisto o la vendita dei bovini e ciò può fortemente perturbare l'attività economica dell'azienda interessata. Le sanzioni regolamentari comunitarie sono applicate in maniera diversa nei quattro Stati membri visitati.

43.

Le constatazioni effettuate nei quattro Stati membri visitati mostrano che il dispositivo di controllo in loco ed il meccanismo delle sanzioni funzionavano, al momento dell'audit, in maniera diseguale. Nel riquadro n. 2, sono indicati alcuni esempi di funzionamento non soddisfacente.

In Italia, i controlli d'identificazione erano svolti dai veterinari contemporaneamente ai controlli sanitari. Nel corso di tali controlli, gli aspetti sanitari erano prioritari rispetto agli aspetti tecnici ed amministrativi propri all'identificazione. Nelle relazioni di controllo non era contenuta alcuna informazione specifica riguardo al controllo d'identificazione. Dato lo scarso numero d'infrazioni constatate, anche il numero delle sanzioni era molto limitato.In Germania, non vi era una procedura di sorveglianza delle anomalie. Le relazioni di controllo non erano abbastanza dettagliate.In Gran Bretagna, gli ispettori non si servivano degli elenchi delle anomalie dei movimenti per poter meglio orientare i loro controlli.In Francia, le ispezioni effettuate nei centri di macellazione o in quelli di raccolta non davano luogo alla stesura di una relazione di controllo «identificazione». Il numero delle sanzioni era piuttosto ridotto rispetto al numero di anomalie constatate.

44.

Il dispositivo di controllo, che comprende l'analisi dei rischi, il meccanismo delle sanzioni e le statistiche di controllo, si adattava bene al controllo degli allevatori prima della creazione delle banche dati nazionali, ma non si presta sufficientemente al controllo degli altri detentori, quali i commercianti, i mercati, i centri di raccolta ed i macelli (cfr. riquadro n. 3).

Il dispositivo classico di controllo in loco mira a controllare gli animali presenti nell'azienda, a verificarne l'identificazione e a controllare la buona tenuta del registro e la conformità dei passaporti. Tale controllo mira anche a verificare i movimenti degli ultimi dodici mesi. Questo dispositivo era appropriato per gli allevatori di bovini. Quando si è trattato di effettuare un controllo «identificazione» in un macello, presso un commerciante o un centro di raccolta, i dispositivi di controllo classici sono risultati di difficile attuazione pratica considerato il numero di capi e l'importanza dei movimenti registrati da questi diversi detentori.

45.

Il dispositivo di controllo descritto non è stato inoltre adeguato alla luce delle informazioni accessibili dopo la creazione delle banche dati e della possibilità di realizzare un controllo in loco più efficace utilizzando gli elenchi delle anomalie constatate dalla banca dati, come ad esempio le doppie registrazioni, i ritardi delle notifiche, i tassi di riapposizione dei marchi auricolari, ecc. Infine, il contenuto dei controlli in loco non è definito. In Italia, il tasso di controllo in loco supera il 20 %, in quanto i controlli sanitari obbligatori di profilassi vengono sistematicamente contabilizzati tra i controlli d'identificazione. Tali controlli non trattano tuttavia in maniera sistematica il complesso degli aspetti tecnici o amministrativi legati all'identificazione.

46.

La normativa comunitaria permette che i controlli in loco SIRB siano svolti congiuntamente ad altre ispezioni e, in particolare, con quelle previste nell'ambito del SIGC. Dal punto di vista degli allevatori, le due regolamentazioni sono molto simili. L'esistenza di due regolamenti specifici che presentano tuttavia alcune differenze comporta problemi d'interpretazione e problemi logistici sul terreno (cfr. riquadro n. 4).

Le aziende agricole non facevano necessariamente una distinzione tra i controlli «identificazione» ed i controlli «premi». In tal modo, la verifica dei tempi di notifica o degli stock di marchi auricolari veniva effettuata in occasione del controllo d'identificazione, tali aspetti non erano però verificati nel quadro del controllo SIGC.Le anomalie d'identificazione non erano sistematicamente menzionate nella relazione redatta in occasione di un controllo «premi», mentre lo erano in occasione di un controllo «identificazione».

47.

Data l'assenza di norme che illustrino le modalità di gestione delle banche dati, queste ultime variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. In occasione della creazione delle banche dati negli Stati membri non è stata prevista dalla Commissione alcuna attività di pilotaggio. Ogni Stato membro ha sviluppato la propria banca dati assumendo una parte significativa degli oneri di progettazione e sviluppo (40) (il Regno Unito ha creato due sistemi indipendenti, cfr. paragrafo 62). Le banche dati non sono state costituite secondo uno schema comune di funzionamento deciso a livello europeo e le procedure per il trattamento dei dati non sono state armonizzate.

48.

In particolare, la situazione attuale è caratterizzata dalla mancanza di definizione delle nozioni di base, dall'assenza di regole uniformi di gestione, dall'assenza d'indicatori di qualità e dalla mancata definizione di un formato unico per lo scambio dei dati.

49.

Le nozioni di base comprendono, ad esempio, le informazioni minime che i detentori devono fornire in occasione delle notifiche di movimento oppure la determinazione esauriente dei detentori di bovini. In alcuni casi, i detentori intermedi non effettuano alcuna notifica, di modo che la tracciabilità degli animali interessati risulta incompleta.

50.

L'assenza di norme uniformi di gestione significa che i test di plausibilità dei dati differiscono da una banca dati all'altra e che le anomalie di movimento non coprono le stesse realtà. Di conseguenza, l'attendibilità delle informazioni contenute nelle banche dati varia molto. Il riquadro n. 5 illustra la situazione eterogenea riscontrata nel 2002 negli Stati membri.

Gli Stati membri, per controllare le informazioni contenute nelle banche dati, hanno definito le anomalie che il sistema scopre automaticamente. I tipi di anomalie di movimento definite dai quattro Stati membri visitati erano cinque per l'Italia, mentre erano cinquantacinque per la Germania, otto per la Gran Bretagna e trentacinque per la Francia.Costituiscono esempi di anomalie di movimento le uscite dall'azienda che non sono seguite da alcuna registrazione d'ingresso di un altro detentore (agricoltore, commerciante, macello, ecc.), la data di uscita dall'azienda posteriore alla data d'ingresso nell'azienda successiva, scarti tra la data di uscita registrata da un detentore e la data d'ingresso registrata dal detentore successivo. Quest'ultimo caso può denotare la mancata registrazione di un movimento intermedio e dunque una perdita di tracciabilità in occasione di un movimento.Le regole di gestione riguardanti anomalie dello stesso tipo variavano molto da uno Stato membro all'altro. Così, quando un animale dichiarato in «uscita» da un detentore non era dichiarato in «entrata» da un altro detentore, il sistema tedesco generava un'anomalia se lo scarto era di due giorni, il sistema francese generava un'anomalia per uno scarto di 30 giorni, mentre i sistemi italiano e britannico non avevano previsto tale anomalia. Per queste due ultime banche dati non esisteva pertanto un sistema automatico di monitoraggio degli animali «perduti».Alla data del 1o gennaio 2002, la banca dati italiana registrava 2 305 076 animali «perduti». Tali capi erano notificati come «usciti» vivi da un detentore, ma non erano stati notificati in entrata presso un altro detentore. Le cause di tale situazione erano ascrivibili a notifiche mancate o erronee, oppure ad errori nella registrazione o altri errori informatici. In Gran Bretagna, lo stesso tipo di situazione aveva spinto le autorità a creare un «long dead programme» che ha permesso di eliminare le anomalie riguardanti animali da considerare morti.Quando un animale veniva registrato contemporaneamente presso due detentori, i sistemi tedesco e britannico generavano un'anomalia sin dal primo giorno di sovrapposizione, il sistema francese generava un'anomalia nel caso in cui vi fosse una sovrapposizione di 15 giorni, mentre il sistema italiano non prevedeva tale anomalia.

51.

Gli Stati membri avevano definito pochi indicatori di qualità per le banche dati nazionali. Non era stato fissato nessun livello di soglia adeguato per le anomalie. Inoltre, i prospetti informativi sulle anomalie erano inesistenti oppure non ancora ultimati.

52.

La mancata definizione di un formato compatibile per lo scambio dei dati tra le banche dati nazionali impedisce la tracciabilità completa dei bovini che passano da uno Stato membro ad un altro.

53.

Il rispetto dei termini per le notifiche è essenziale per una tracciatura efficiente in tempo reale. Gli Stati membri non sono tenuti ad analizzare tali dati né a trasmetterli alla Commissione. L'analisi delle informazioni trasmesse alla Corte ha evidenziato grandi disparità per quanto riguarda i tempi previsti per la notifica, i diversi tipi di movimento e gli Stati membri (cfr. grafico 4).

54.

Al momento della realizzazione delle banche dati, la Commissione non ha fornito assistenza né suggerimenti agli Stati membri che ne avevano fatto richiesta. Così la Gran Bretagna, nella fase di progettazione del sistema, aveva chiesto assistenza alla Commissione, che le è stata però rifiutata.

55.

La Commissione deve pronunciarsi (41) in merito al carattere pienamente operativo della banca dati nazionale prima che uno Stato membro possa abolire i passaporti per gli spostamenti dei bovini sul proprio territorio (cfr. paragrafo 26). Per poter riconoscere il carattere pienamente operativo delle banche dati, la Commissione si basa sull'analisi delle risposte fornite dagli Stati membri ad un questionario e su una visita in loco di due giorni presso gli Stati membri che ne fanno domanda. Tale visita ha lo scopo di presentare il funzionamento della banca dati. La Commissione pubblica in seguito la decisione di riconoscimento del carattere pienamente operativo della banca dati nazionale. Nel riquadro n. 6, sono forniti alcuni esempi delle condizioni che figurano nelle decisioni di riconoscimento del carattere operativo delle banche dati adottate dalla Commissione.

La Commissione ha introdotto, molto spesso, delle condizioni che lo Stato membro deve rispettare affinchè la sua banca dati sia pienamente attendibile. Al momento del riconoscimento della banca dati lussemburghese, la Commissione ha evidenzato, in particolare, due punti deboli, e cioè che l'autorità competente non era in grado di rettificare tempestivamente eventuali carenze o errori e che i termini per la notifica dei movimenti, delle nascite e dei decessi superavano i sette giorni.Per la Danimarca, la Commissione ha menzionato le due stesse carenze. Non era inoltre assicurata l'autenticazione dei passaporti e non era notificato il regime dei premi.Per il Belgio, non erano registrati nella banca dati tutti i tipi di movimenti e l'autorità competente non era in grado di rettificare tempestivamente eventuali carenze o errori.Per i Paesi Bassi, l'autorità competente non era in grado di rettificare tempestivamente eventuali carenze o errori, i termini per la notifica dei movimenti, delle nascite e dei decessi erano superiori a sette giorni, e le disposizioni del regolamento (CE) n. 2630/97 non erano applicate correttamente.Per l'Austria, non erano registrati tutti i movimenti dei capi, gli errori erano rettificati in ritardo e i termini per la notifica dei movimenti previsti dalla legislazione nazionale non erano rispettati.Per la Svezia, non erano notificate né le macellazioni né gli spostamenti verso gli impianti di trattamento delle carcasse. Gli errori erano rettificati in ritardo e non erano rispettate tutte le disposizioni in materia di nuova identificazione dei bovini in caso di perdita dei marchi auricolari. I termini di notifica dei movimenti non erano rispettati.In Irlanda del Nord, le autorità sono state invitate ad adottare le misure necessarie per migliorare l'attendibilità della registrazione dei dati e le procedure legate alla sostituzione dei marchi auricolari, nonché, in particolare, i termini previsti per la distribuzione e la tracciabilità. Le autorità dovevano anche migliorare la procedura di autenticazione e di convalida dei passaporti.In Francia, le autorità sono state invitate a ridurre a sette giorni il termine per la notifica dei movimenti, delle nascite e dei decessi, a registrare tutti i tipi di movimenti degli animali e a rettificare tempestivamente tutti gli errori o carenze individuati in occasione dei controlli in loco.

56.

Le condizioni contenute nelle decisioni della Commissione che riconoscono il carattere pienamente operativo delle banche dati e le constatazioni fatte dall'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) e dalla direzione generale dell'Agricoltura riguardo all'identificazione e alla registrazione dei bovini non garantivano che il sistema vigente permettesse di verificare le condizioni richieste dalla normativa, per quanto riguarda sia i termini per le notifiche, che la mancata notifica o le sanzioni.

57.

La decisione che riconosce il carattere operativo di una banca dati ha il solo fine di affermare che tale base è pienamente operativa in senso tecnico. Secondo la Commissione, tale riconoscimento si limita soltanto alla convalida della concezione del sistema realizzato da uno Stato membro. Per procedere a tale convalida, la Commissione non ha peraltro valutato l'effettivo funzionamento in base a regole di gestione precise o d'indicatori di qualità predefiniti. Il funzionamento pratico e l'attendibilità finale della banca dati dipendono quindi dai detentori, i quali devono alimentarla in modo esaustivo e aggiornarla rapidamente.

58.

Tutte le decisioni di riconoscimento del carattere operativo contengono inoltre delle clausole sospensive legate all'impegno formale degli Stati membri interessati ad adottare, prima della data d'inizio del riconoscimento ufficiale, un certo numero di misure tese a migliorare il funzionamento delle banche dati. Dal 2001, la Commissione ha iniziato a monitorare sistematicamente l'attuazione effettiva delle raccomandazioni espresse.

59.

Dal 2001, l'Ufficio alimentare e veterinario ha effettuato diverse missioni di controllo relative alla tracciabilità, dei cui risultati si tiene conto nella valutazione della concezione e del funzionamento delle banche dati. Se ora si è adottata una tale procedura, ciò non è invece avvenuto al momento delle prime valutazioni del carattere operativo delle banche dati. Questi controlli approfonditi servono quindi come base per la valutazione del carattere operativo delle banche dati. La Commissione accorda in tal modo maggiore importanza alla procedura di riconoscimento delle banche dati ed al ruolo che essa può svolgere in tale ambito.

60.

All'inizio del 2004, erano state riconosciute dalla Commissione le banche dati di nove Stati membri e quella dell'Irlanda del Nord (le rispettive date sono indicate nella tabella 5).

Tabella 5

Date delle decisioni di riconoscimento, da parte della Commissione, del carattere pienamente operativo delle banche dati

61.

All'inizio del 2004, non erano invece state ancora riconosciute le banche dati di sei Stati membri, e cioè quelle della Grecia, della Spagna, dell'Irlanda, dell'Italia, del Portogallo e del Regno Unito (Gran Bretagna). La situazione viene descritta in maniera dettagliata nel riquadro n. 7.

Per il Portogallo, i servizi della Commissione, dopo la visita effettuata il 19 ottobre 2000, tengono in sospeso il progetto di decisione di riconoscimento a causa delle carenze riscontrate in loco dagli ispettori della DG SANCO.Le autorità spagnole hanno restituito il questionario alla Commissione il 24 luglio 2001. Esse affermano di essere pronte a ricevere la visita della Commissione per il riconoscimento ufficiale della banca dati, ma desiderano che la data stabilita per il riconoscimento effettivo sia quella dell'invio del questionario alla Commissione. Dal 2002, il tasso dei controlli in loco è stato ridotto al 5 %.La Commissione ha visitato la Gran Bretagna il 20 e 21 novembre 2001. Era stato predisposto un progetto di decisione che proponeva la data del 1o aprile 2002 come data di validità ma, anche in questo caso, i servizi della Commissione tengono in sospeso la decisione a causa delle carenze riscontrate in loco.Con una lettera datata 23 gennaio 2002, le autorità irlandesi hanno semplicemente informato la Commissione del fatto che la loro banca dati era pienamente operativa e che, per tale ragione, la percentuale dei controlli in loco veniva da esse ridotta dal 10 al 5 %.Per quanto riguarda l'Italia, la Commissione ha ricevuto il questionario standard compilato in data 28 febbraio 2002. Le autorità italiane affermano di essere pronte a ricevere la visita della Commissione per il riconoscimento ufficiale della banca dati.Con una lettera del 24 luglio 2001, le autorità greche hanno segnalato alla Commissione il programma per la creazione della banca dati, la cui messa in funzione era prevista per il mese di giugno 2002.

62.

Per taluni Stati membri (Portogallo e Regno Unito), il progetto di decisione di riconoscimento è tenuto in sospeso dai servizi della Commissione. Questi ritardi nel processo di decisione arrecano pregiudizio agli Stati membri interessati. Peraltro, due Stati membri (Spagna e Irlanda) si sono accordati i benefici del riconoscimento senza una qualsiasi decisione formale da parte della Commissione, riducendo i propri controlli in loco dal 10 al 5 %.

63.

Il Regno Unito ha creato due banche dati distinte, una in Gran Bretagna e l'altra in Irlanda del Nord (42). Le due banche dati sono incompatibili, come dimostra il fallimento del tentativo di riconciliare i movimenti dei bovini tra le due banche dati, effettuati dall'autorità competente su richiesta della Corte. I dati disponibili non permettono di seguire gli animali scambiati tra l'Irlanda del Nord e la Gran Bretagna. I veterinari utilizzano inoltre un'altra banca dati, cosa che non risponde agli obiettivi della normativa (43).

64.

La Commissione ha riconosciuto come pienamente operativa la banca dati dell'Irlanda del Nord a decorrere dal 1o novembre 1999. La creazione nel Regno Unito di due banche dati distinte e il riconoscimento individuale di una di esse da parte della Commissione non è conforme alla normativa comunitaria. L'incompatibilità delle due banche dati non permette di assimilarle, in termini funzionali, ad una base unica.

65.

Sino al 1999, le competenze in materia d'identificazione e di registrazione erano attribuite alla direzione generale Agricoltura. A partire da tale data, esse sono state trasferite alla direzione generale per la Salute e la tutela dei consumatori (44). Il controllo ed il pagamento dei premi per gli animali sono tuttavia di competenza della direzione generale Agricoltura (SIGC). Dal 1999, i premi per gli animali possono essere versati soltanto per i bovini identificati e correttamente registrati nel SIRB (45). In tal modo, le due direzioni generali sono indotte ad assicurare la supervisione del SIRB. La normativa sul SIGC, come quella sul SIRB, permette agli Stati membri di ridurre il tasso minimo di controlli in loco dal 10 % al 5 % quando la banca dati nazionale sia pienamente operativa e consenta, da più di un anno, di eseguire controlli incrociati efficaci nel quadro del SIGC (46).

66.

La direzione generale Salute e tutela dei consumatori è incaricata della procedura di riconoscimento del carattere pienamente operativo delle banche dati nazionali (cfr. paragrafi 55-62) e del monitoraggio delle statistiche sui controlli in loco per il SIRB che gli Stati membri sono tenuti ad elaborare (cfr. paragrafo 46).

67.

L’Ufficio alimentare e veterinario (UAV), che fa parte della direzione generale Salute e tutela dei consumatori, provvede alla normale supervisione del SIRB. All'inizio del 2002, l'Ufficio alimentare e veterinario ha varato una serie di missioni negli Stati membri finalizzate a valutare lo svolgimento dei controlli sulla tracciabilità delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine. Nel corso di tali missioni, viene analizzata l'intera filiera dall'allevamento sino ai punti di vendita. Le relazioni che contengono le constatazioni e le raccomandazioni sono sottoposte ad una procedura in contraddittorio con gli Stati membri e la relazione finale viene pubblicata sul sito internet della Commissione. Per svolgere tale attività, l'Ufficio alimentare e veterinario visita i quindici Stati membri nell'arco di 12 mesi.

68.

La direzione generale Agricoltura interviene a livello degli Stati membri nel quadro della liquidazione dei conti. A tale titolo, essa è chiamata a valutare l'attendibilità delle informazioni contenute nella banca dati dei bovini e le procedure di scambio delle informazioni tra i servizi di controllo nazionali dopo i controlli in loco effettuati nell'ambito del SIRB. Le constatazioni fatte dalla direzione generale Agricoltura nel corso delle missioni «liquidazione dei conti» possono palesare difficoltà nel realizzare controlli incrociati tra i dati provenienti dalle domande di premio ed i dati della banca dati del SIRB, ritardi nella notifica di movimenti, una tenuta insoddisfacente dei registri di stalla o inadempienze per quanto riguarda il sistema di convalida dei passaporti. Si possono anche riscontrare negligenze nell'organizzazione dei controlli d'identificazione, quali la mancanza di controlli dei detentori diversi da quelli che presentano domande per i premi o la mancata comunicazione dei risultati dei controlli tra i servizi incaricati della gestione dei premi e quelli incaricati dell'identificazione.

69.

Nel corso del tempo, il coordinamento delle attività negli Stati membri dei diversi servizi partecipanti della Commissione ha registrato un miglioramento. Poiché mancano tuttavia degli indicatori di qualità quantificati utilizzati da tutti i servizi partecipanti, questi non dispongono di uno strumento per poter valutare l'accettabilità o meno delle banche dati nazionali.

70.

Le statistiche dei controlli in loco SIRB degli Stati membri, oltre alle carenze menzionate nei paragrafi 44 e 92, non sono analizzate o utilizzate dalla Commissione come strumento guida (cfr. tabella 6).

Tabella 6

Risultati dei controlli in loco svolti nel quadro del sistema di identificazione e di registrazione dei bovini per l'esercizio finanziario 2000

71.

Entrambe le regolamentazioni che fanno intervenire il SIRB propongono delle sanzioni. La normativa sul SIRB e altre disposizioni veterinarie non prevedono sanzioni finanziarie in caso di mancato rispetto delle norme vigenti. La normativa che organizza il SIGC propone invece delle sanzioni finanziarie in caso di inosservanza delle norme. Di conseguenza, le iniziative della direzione generale Agricoltura possono concludersi con delle correzioni finanziarie (47) qualora vengano rilevate, in occasione dei controlli, gravi anomalie riguardanti l'identificazione. I regimi sanzionatori sono differenti e non è stata definita alcuna «passerella» tra i due regimi.

72.

La normativa sul sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) prevede che gli Stati membri realizzino controlli amministrativi che permettano di assicurare il rispetto delle condizioni di ammissibilità per la concessione degli aiuti e dei premi. Tali controlli amministrativi comprendono, in particolare, controlli incrociati con la banca dati dei bovini. Il SIGC utilizza pertanto la banca dati informatizzata dei bovini (l'elemento centrale del SIRB) per verificare la validità delle domande di premio (48).

73.

La Commissione vigila affinché l'insieme degli Stati membri effettuino tali controlli amministrativi, che devono comprendere la verifica di tutte le condizioni di ammissibilità con l'impiego della banca dati del SIRB. Nei quattro Stati membri visitati dalla Corte, il livello di controllo delle condizioni di ammissibilità è molto eterogeneo.

74.

La Commissione ha definito in maniera precisa i controlli amministrativi da svolgere nel quadro dei premi per i bovini, articolandoli in controlli chiave e controlli ausiliari. Essa non ha precisato quali anomalie riscontrate in materia d'identificazione debbano essere prese in considerazione e se esse comportino o meno il blocco dei pagamenti. Il riquadro n. 8 fornisce un'idea delle anomalie nei movimenti.

Esempi di anomalie nei movimenti: una uscita dall'azienda non seguita da una registrazione d'entrata da parte di un altro detentore (imprenditore agricolo, commerciante, macello, ecc.), una data di uscita posteriore alla data di ingresso nell'azienda successiva, divari tra la data di uscita registrata da un detentore e la data di ingresso registrata dal detentore successivo (possibilità di movimenti intermedi non registrati e perdita di tracciabilità).

75.

Quando nel 1996 si manifestò la crisi della BSE, la Commissione adottò un regolamento che prevedeva l'abbattimento e la distruzione dei bovini di età superiore ai 30 mesi applicabile solo nel Regno Unito (49). Al momento della seconda crisi nel 2000, la Commissione ha adottato nuove misure applicabili agli altri Stati membri. In questo nuovo regolamento, la Commissione prevede che i bovini, per essere ammissibili ai pagamenti accordati in caso di abbattimento e di distruzione, debbano essere identificati e registrati a norma del regolamento sul SIRB (50).

76.

Il regolamento applicabile al Regno Unito non è stato emendato per inserirvi tale condizione e pertanto i bovini, per essere ammissibili ai pagamenti concessi in caso di abbattimento e di distruzione, non dovevano essere identificati e registrati conformemente alla normativa sul SIRB. Tale disparità di trattamento tra Stati membri costituisce una incoerenza regolamentare. Il SIRB, infatti, è stato creato nell'UE a seguito della crisi della BSE. Solamente il Regno Unito, il principale Stato membro colpito dalla malattia, non era giuridicamente tenuto a realizzare un controllo incrociato con la banca dati nazionale e beneficiava di pagamenti per capi di bestiame non identificati e abbattuti per essere poi distrutti.

77.

La Commissione ha giustificato tale differenza di trattamento con l'obiettivo del regolamento del 1996, che mirava a ritirare dal mercato delle vacche da riforma non soggette agli obblighi d'identificazione e la cui età ha potuto essere determinata mediante l'esame della dentatura. Tale argomento, che oggi non è più pertinente, si giustificava con il fatto che l'imposizione di condizioni relative all'identificazione degli animali anziani avrebbe accresciuto il rischio di abbattimenti clandestini.

78.

La situazione riscontrata nei quattro Stati membri visitati nel corso del primo semestre 2002, ovvero più di ventiquattro mesi dopo la scadenza del 31 dicembre 1999 fissata per l'attuazione di un sistema d'identificazione e di registrazione efficiente, presentava delle carenze. Al momento dell'audit, alcuni Stati membri stavano ancora sviluppando il proprio sistema e, nell'insieme degli Stati membri visitati, erano previste delle migliorie. Se, nel frattempo, alcune constatazioni della Corte non sono più pertinenti, altre carenze individuate in un dato momento sono oggetto di raccomandazioni (cfr. paragrafi 92-99) e devono ancora essere corrette. Per i quattro Stati membri visitati, la tabella 4 illustra la situazione constatata nel 2002 riguardo a cinque aspetti, e cioè i marchi auricolari, i registri d'azienda, i passaporti, le banche dati informatizzate e il livello di partecipazione dei diversi detentori al sistema.

79.

La normativa prevede che le quantità di marchi auricolari distribuite agli allevatori coprano il fabbisogno per un periodo di un anno al massimo. Negli Stati membri visitati, i marchi auricolari non sempre erano limitati a tali quantità. Il formato dei marchi auricolari corrisponde, in generale, a quanto previsto dai regolamenti (cfr. foto 1).

80.

In Germania, in Francia e in Italia, le autorità nazionali non avevano valutato la qualità dei marchi auricolari utilizzando indicatori quali il tasso di perdita degli stessi o la frequenza delle riapposizioni effettuate. Parimenti, non avevano esaminato le procedure di aggiudicazione degli appalti. Al contrario, per la Gran Bretagna, ove erano stati approvati dei marchi auricolari provenienti da 12 diversi produttori, sono disponibili dati statistici («Ear Tag Allocation System»), dai quali risulta che il 10,8 % del totale dei marchi auricolari erano stati sostituiti dopo quattro anni. Tale tasso di sostituzione variava fortemente in funzione dei fornitori, raggiungendo persino il 23 %.

81.

I registri d'azienda non avevano sempre il formato prescritto dalla normativa. In tutti gli Stati membri visitati, il registro utilizzato dai macelli, dai grossisti e dai commercianti non conteneva tutte le informazioni richieste dalla normativa (cfr. riquadro n. 9).

In Francia l'autorità competente non aveva proceduto all'approvazione, in conformità all'articolo 7, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1760/2000, di un registro specifico per tutte le categorie di detentori. Il formato del registro approvato per le aziende di allevamento non prevedeva la registrazione continua dei movimenti del bestiame e non permetteva di conoscere immediatamente il numero di bovini presenti nell'azienda.In Italia coesistevano due diversi modelli di registri di stalla. Nessuno dei due modelli prevedeva la registrazione continua dei movimenti dei bovini. Non era stato approvato nessun registro per i macelli.In Gran Bretagna i commercianti, i gestori dei mercati ed i macelli non sempre tenevano un registro secondo il formato approvato dall'autorità competente.

82.

Poiché ciascuno Stato membro aveva sviluppato un proprio sistema, il formato dei passaporti variava notevolmente da uno Stato membro all'altro. I passaporti non erano confrontabili tra loro ed era difficile, per un allevatore di un altro Stato membro, arrivare a comprendere la logica di presentazione dei diversi passaporti (cfr. foto 2). Negli Stati membri visitati, il controllo dei passaporti degli animali oggetto di scambi tra gli Stati membri era insufficiente (cfr. riquadro n. 10).

In Italia non era garantita l'attendibilità dei passaporti. In alcune regioni, infatti, coesistevano diversi modelli di passaporti e dei passaporti manoscritti continuavano a circolare a fianco di quelli a stampa. In alcuni casi, i passaporti di vitelli importati da paesi terzi e identificati nell'azienda d'introduzione non recavano alcuna indicazione circa la loro provenienza. Le autorità italiane hanno scelto di non emettere nuovi passaporti per gli animali provenienti da altri Stati membri, ma le informazioni contenute nei codici a barre dei passaporti degli animali scambiati, in mancanza di una standardizzazione dei codici, non erano sistematicamente utilizzate. I passaporti degli animali abbattuti non erano sistematicamente restituiti all'autorità competente. Alcuni macelli inviavano i passaporti alla sede della banca dati nazionale, altri li inviavano alle unità locali e alcuni li conservavano per diversi anni. Non vi era alcun controllo incrociato tra i passaporti degli animali abbattuti e le informazioni relative alle macellazioni comunicate dai macelli alle banche dati.In Baviera e in Sassonia non vi era una procedura di monitoraggio sulla restituzione dei passaporti dopo la macellazione dei bovini. I passaporti non venivano sistematicamente rinviati alla «Regionalstelle» del Land. Inoltre, i macelli non completavano i passaporti di tutti i bovini abbattuti. In caso di rilascio di nuovi passaporti, non vi era alcuna procedura per accertarsi della fondatezza di tale rilascio.In Francia le autorità emettono un nuovo passaporto per i capi che provengono da altri Stati membri. I passaporti degli animali scambiati provenienti da un altro Stato membro non erano restituiti allo Stato membro di origine. Tali passaporti si accumulavano presso il ministero dell'Agricoltura oppure presso le autorità locali in attesa di un loro eventuale rinvio allo Stato membro d'origine. Non vi era né una procedura per la registrazione di tali passaporti, né un sistema per il loro annullamento.

83.

La normativa precisa che i detentori devono segnalare alla banca dati tutti gli spostamenti in entrata e in uscita dall'azienda, senza precisare che tipo d'informazioni si debbano comunicare. Di conseguenza, le informazioni nelle notifiche di movimenti non erano sempre complete. Le autorità francesi, ad esempio, raccoglievano pochissime informazioni sulla destinazione dei bovini. I detentori dovevano solamente indicare, come motivo dell'uscita, la voce «macellazione» oppure «allevamento» senza alcuna ulteriore informazione sull'effettiva destinazione del bovino (mercato francese o di un altro paese). Di conseguenza, la banca dati non forniva alcuna informazione sui movimenti intra- o extracomunitari degli animali. In Italia, i centri di raccolta non notificavano sistematicamente i movimenti. Si registravano, inoltre, forti ritardi nel trattamento delle notifiche. Nel 2000 e nel 2001, più del 95 % delle notifiche di ogni tipo sono state registrate nella banca dati entro un termine superiore a quello previsto dai regolamenti.

84.

Negli Stati membri visitati, i meccanismi per individuare le anomalie dei movimenti e la gestione di tali anomalie differivano notevolmente (cfr. riquadro n. 11).

In Germania veniva effettuata una serie di 600 test di controllo a priori per garantire un livello qualitativo ottimale dei dati inseriti nella base. Venivano anche effettuati degli altri test a posteriori. Le autorità tedesche avevano inoltre istituito un indicatore della qualità dei dati presenti nella base. Tale indicatore forniva la percentuale di animali con anomalie sul totale dei movimenti.In Italia, nel 2001, 515 967 notifiche di entrata (pari al 21 % del totale delle notifiche effettuate nell'anno) non menzionavano l'origine del movimento. Al 1o gennaio 2002, 2 305 076 animali erano stati notificati in uscita senza che fosse indicata la loro destinazione. Per quanto riguarda i marchi auricolari, nel marzo 2002 la banca dati nazionale contava 743 079 doppioni.In Gran Bretagna si sono registrati ritardi nella notifica dei movimenti. Un certo numero di movimenti in uscita non erano seguiti da un movimento in entrata, il che significa che gli animali interessati erano «perduti». Alcune anomalie sono state inoltre corrette mediante una procedura automatica che genera i movimenti mancanti (in aprile 2002 erano contabilizzati 1 915 000 movimenti «di correzione»).In Francia i centri di raccolta ed i commercianti erano tenuti a notificare i movimenti soltanto se i bovini soggiornavano presso di loro per oltre 30 giorni. I macelli, invece, non erano tenuti a notificare i movimenti.

85.

In Francia e in Italia le banche dati locali non erano sincronizzate con la banca dati nazionale. In Francia la banca dati nazionale era alimentata da 43 banche locali. Sono state constatate differenze quantitative e qualitative tra i dati presenti nella base nazionale e in quelle locali per il 75 % delle aziende visitate. In Italia le banche dati locali erano 198 e non tutte avevano un accesso diretto alla base dati nazionale. I macelli non erano inoltre collegati alla base nazionale. Sono state rilevate discrepanze tra i dati provenienti dalle diverse banche dati per tutte le aziende visitate.

86.

La qualità delle informazioni che figurano nelle banche dati è stata giudicata sufficiente in Germania, ma insufficiente per gli altri tre Stati membri. Erano stati sviluppati pochi indicatori di qualità dei dati contenuti nella base e non venivano utilizzate fonti esterne per verificare la qualità dei dati.

87.

Per quanto riguarda le notifiche, il livello di partecipazione dei diversi detentori è stato giudicato soddisfacente nel caso degli allevatori. Tuttavia, la tracciabilità non può considerarsi completa se tutti i detentori, anche temporanei come i commercianti, i grossisti e i gestori dei centri di raccolta, non effettuano le notifiche di entrata e di uscita.

88.

In Francia i macelli non erano inseriti nel sistema. I macelli rappresentano il raccordo tra l'identificazione propriamente detta e l'etichettatura delle carni bovine e, per tale motivo, costituiscono un anello fondamentale della catena che permette una completa tracciabilità.

89.

La banca dati francese, responsabile per oltre il 50 % delle esportazioni intracomunitarie, non forniva alcuna informazione sui movimenti con gli altri Stati membri. Per gli altri Stati membri, le informazioni ricavate dalle banche dati informatizzate e riguardanti i flussi intracomunitari, mostrano scarti sostanziali tra le uscite dichiarate dallo Stato membro di provenienza e le entrate dichiarate dallo Stato membro di destinazione (cfr. tabella 7). Il riquadro n. 12 cita alcuni esempi delle anomalie e delle incoerenze constatate tra e banche dati nazionali.

Tabella 7

Riconciliazione dei movimenti intracomunitari tra le banche dati nazionali

MOVIMENTI DELL'ANNO 2000

MOVIMENTI DELL'ANNO 2001

Per il 2001, la banca dati italiana segnalava soltanto 22 687 animali provenienti dalla Germania contro i 114 820 segnalati in uscita verso l'Italia dalla banca dati tedesca. Per il 2000, i dati sono stati rispettivamente 18 255 e 79 691. Inoltre, la base italiana non segnalava alcuna uscita verso la Germania, mentre la banca dati tedesca registrava delle entrate in provenienza dall'Italia (1 126 bovini nel 2000 e 73 bovini nel 2001).La banca dati tedesca segnalava per il 2000 solo 23 animali in uscita verso il Regno Unito, mentre le banche dati del Regno Unito ne segnavalano 52. Nel 2001, la banca dati tedesca segnalava 163 capi in uscita verso il Regno Unito, mentre le banche dati del Regno Unito ne segnalavano 1 122.Mentre le banche dati del Regno Unito non segnalavano alcun movimento in uscita, la banca dati italiana segnalava l'entrata di 160 bovini nel 2000 e di 82 bovini nel 2001, benché tali movimenti fossero, di norma, vietati.Per quanto riguarda le uscite dall'Italia verso il Regno Unito, si rilevano altre incoerenze. Nel 2000, 160 animali sono stati dichiarati in uscita dall'Italia verso il Regno Unito, mentre le banche dati del Regno Unito ne segnalavano solo 5. Per il 2001, la situazione risulta invertita in quanto la banca dati italiana non menzionava alcuna uscita verso il Regno Unito, ove erano invece registrate 37 entrate.

90.

Anche gli scambi nel 2000 e 2001 con i paesi terzi rivelano degli scarti notevoli (cfr. tabella 8) tra i dati Eurostat e le banche dati nazionali. Alla luce delle indagini svolte dalla Corte, non vi è alcuna coerenza tra i dati provenienti dalle due fonti. Non è stato pertanto possibile ottenere un'immagine fedele dei flussi di animali tra gli Stati membri ed i paesi terzi.

Tabella 8

Confronto dei dati sulle importazioni da paesi terzi

IMPORTAZIONI DELL'ANNO 2000

IMPORTAZIONI DELL'ANNO 2001

91.

I controlli in loco effettuati dagli Stati membri (cfr. tabella 6) sono stati valutati come segue. In Germania, i controlli in loco erano organizzati a livello dei Länder. Nel caso della Baviera, non è stato rispettato per i controlli il tasso minimo del 10 %, il metodo di selezione dei beneficiari da controllare non si è basato su un'analisi dei rischi annuale, le sanzioni regolamentari non sono state applicate e i risultati dei controlli in loco non sono stati sistematicamente trasmessi ai gestori dei premi. In Francia e in Gran Bretagna non è stato rispettato il tasso minimo del 10 % previsto per i controlli in loco. In Italia le carenze rilevate nella qualità dei controlli, nella formalizzazione dei risultati degli stessi, nell'applicazione delle sanzioni e nella trasmissione dei risultati ai gestori dei premi, mettono in discussione l'attendibilità dei controlli in loco.

92.

Se si considera che l'obiettivo della normativa in materia di identificazione e di registrazione dei bovini è quello di assicurare la tracciabilità dell'insieme dei movimenti dei bovini sul territorio dell'Unione europea, il dispositivo regolamentare instaurato presenta carenze concettuali (paragrafi 33-46). Così, mentre ogni anno tra il 3 % ed il 4 % dei bovini cambiano Stato membro, la normativa comunitaria non prevede una procedura di monitoraggio dei movimenti di bovini tra gli Stati membri.

93.

La normativa vigente presenta imprecisioni o incoerenze che sono all'origine di trattamenti differenziati negli Stati membri (paragrafo 38). Inoltre, l'esistenza di opzioni nell'applicazione della normativa complica il sistema (paragrafo 39).

94.

Il livello di eterogeneità delle banche dati realizzate negli Stati membri è elevato e ciò ne impedisce l'interconnessione (paragrafi 40-41).

95.

Ogni Stato membro ha stabilito proprie regole di gestione per il SIRB. Sono stati sviluppati pochi indicatori di qualità (paragrafi 86-90).

96.

La normativa prevede, senza però definirne le modalità, che la Commissione valuti se le banche dati hanno un carattere pienamente operativo. Tale riconoscimento ha la finalità di autorizzare gli Stati membri a sopprimere i passaporti per i movimenti di bovini sul proprio territorio e di ridurre il tasso dei controlli per i premi per gli animali dal 10 % al 5 %. Tale giustificazione riduce la portata del riconoscimento del carattere operativo delle banche dati. (paragrafi 55-64).

97.

I controlli in loco che devono effettuare gli Stati membri non sono adeguati per tutti i tipi di detentori di bovini. Per gli allevatori, i controlli «identificazione» e i controlli SIGC non sono sistematicamente integrati. I controlli multipli trascurano così gli effetti potenziali di sinergia (paragrafi 42-46). In mancanza di regole precise e armonizzate per tutti gli Stati membri (paragrafi 72-74), le anomalie d'identificazione hanno conseguenze finanziarie diverse sui premi versati nei diversi Stati membri.

98.

Le disposizioni regolamentari in vigore nel Regno Unito non impongono che gli animali siano identificati e registrati in conformità al regolamento sul SIRB per poter essere ammessi ai pagamenti accordati in caso di macellazione e di distruzione dei bovini di età superiore ai 30 mesi.

99.

L'indagine svolta dalla Corte nel 2002 a livello delle autorità comunitarie e in quattro Stati membri ha mostrato che l'obiettivo che puntava a definire un sistema efficace d'identificazione e di registrazione dei bovini nella fase della produzione non è stato interamente raggiunto. La tracciabilità di tutti i bovini che circolano sul territorio dell'UE non è stata pienamente garantita. Di conseguenza, il sistema di etichettatura comunitaria specifica si è articolato su un sistema che presenta delle carenze, riflettendo, pertanto, le perdite di tracciabilità presenti a monte (paragrafi 78-91).