7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/1

2.1.1

Da oltre due decenni il settore della cantieristica navale vive una crescita robusta e sostenuta. I rapidi progressi tecnologici hanno condotto a una considerevole riduzione dei costi dei trasporti per via navigabile, il che ha rappresentato uno stimolo efficace per il commercio mondiale e ha reso i trasporti marittimi internazionali il principale motore della globalizzazione.

2.1.2

Sotto il profilo economico, le navi sono beni mobili di investimento non soggetti a importazione ma registrati sotto una bandiera scelta dall'armatore. Si tratta quindi di prodotti che non richiedono importanti sforzi di commercializzazione, né tanto meno vaste reti di rivenditori o di manutenzione. I costi di trasporto delle navi sono ovviamente molto bassi. Tale circostanza, aggiunta a costi di transazione generalmente esigui e all'assenza di norme antidumping, fa sì che il mercato della cantieristica sia fortemente influenzato dai prezzi di vendita.

2.1.3

Dato il suo ruolo cruciale nel fornire un tipo di trasporto essenziale per il commercio mondiale, nel costruire attrezzature moderne per soddisfare le esigenze di sicurezza e di difesa e nel mettere a punto tecnologie di punta con numerose ricadute per altri settori, la cantieristica è vista come un settore strategicamente importante per la maggior parte dei paesi industrializzati e in via di industrializzazione.

2.1.4

In Europa si è sviluppata una rete articolata di società legate alla cantieristica - tra cui cantieri navali, fabbricanti di attrezzature marittime e una varietà di fornitori di servizi specializzati - che offre più di 350.000 posti di lavoro a una manodopera molto qualificata. Il volume d'affari del settore nell'UE si aggira intorno ai 34 miliardi di euro (1).

2.1.5

Eppure la cantieristica mercantile UE ha perso significative quote di mercato a causa delle dannose pratiche commerciali messe in atto soprattutto dalla Corea del Sud, e versa in gravi difficoltà. A partire dal 2000, la quota di mercato relativa ai nuovi ordini (in tonnellate grezze compensate - tlc) è calata di due terzi, passando dal 19 % del 2000 al 6,5 % del 2003 (2). La situazione si è aggravata nella metà del 2003, quando i prezzi hanno toccato il livello più basso degli ultimi 13 anni e l'euro si è ulteriormente apprezzato rispetto alla valuta di riferimento del settore, il dollaro USA, e a quelle dei principali concorrenti asiatici. L'anno scorso, in particolare, gli scambi internazionali hanno conosciuto un'imponente crescita, spinta a sua volta dallo straordinario aumento sia della domanda di energia e di materie prime proveniente dalla Cina, sia dell'import/export di manufatti. Tale domanda ha generato un quantitativo record di nuovi ordinativi di petroliere, mercantili per il trasporto di merci alla rinfusa e portacontainer. I cantieri europei hanno beneficiato di questa impennata della domanda, registrando nel 2003 un numero di ordinativi quasi doppio rispetto all'anno precedente. Ciò non toglie però che la loro presenza sul mercato cantieristico mondiale continui a ridursi.

2.1.6

La tendenza negativa riscontrata fino a metà 2003 si è in certa misura stabilizzata in diversi Stati membri. Tuttavia, i recenti sviluppi positivi potrebbero non durare, per cui è necessario che l'Europa si applichi a trovare soluzioni sostenibili per la cantieristica nel prossimo futuro. In caso contrario, corre il grave rischio di perdere questo settore vitale dell'alta tecnologia. L'esperienza mostra che, una volta perse, le capacità cantieristiche sono difficili da recuperare.

2.2.1

Data la sua importanza strategica, la cantieristica mondiale è tradizionalmente soggetta a un massiccio intervento statale. Anche nella Comunità europea, la politica in materia ha posto l'accento sin dagli anni '70 sulla necessità di definire le condizioni per i regimi degli aiuti di Stato. Il tetto massimo autorizzato di aiuti al funzionamento è progressivamente scemato dal 28 % del prezzo contrattuale nel 1987 al 9 % nel 1992, fino alla totale abolizione di tali aiuti nel 2000.

2.2.2

Nel 1989, su iniziativa degli Stati Uniti, è stata avviata una serie di negoziati nel quadro dell'OCSE, volti a definire una nuova disciplina internazionale su tutti gli aiuti pubblici alla cantieristica. Questi negoziati si sono conclusi con successo nel 1994 e l'atto finale dell'Accordo relativo alle normali condizioni di concorrenza nel settore della costruzione e della riparazione navale commerciale è stato firmato da Comunità europea, Finlandia, Giappone, Repubblica di Corea, Norvegia, Svezia e Stati Uniti. Esso tuttavia non è mai entrato in vigore, in quanto gli Stati Uniti non hanno ultimato le procedure nazionali di ratifica.

2.2.3

In mancanza di accordi internazionali, il Consiglio ha adottato nel 1998 un nuovo regolamento sulla cantieristica (CE 1540/98), stabilendo una nuova serie di norme applicabili agli aiuti di Stato e prevedendo l'abolizione unilaterale degli aiuti al funzionamento alla fine del 2000. Il regolamento chiedeva inoltre alla Commissione di tenere sotto stretta osservazione il mercato mondiale della cantieristica e appurare se i cantieri europei fossero danneggiati da pratiche anticoncorrenziali.

2.2.4

Sin dalla sua prima relazione al Consiglio, pubblicata nel 1999, la Commissione ha fornito prove inconfutabili di pratiche commerciali sleali, in particolare da parte dei cantieri sudcoreani che applicavano prezzi sottocosto. Tutte le successive relazioni sullo stato della cantieristica (sette in totale fino al 2003) hanno confermato queste prime conclusioni, recando prove sempre più circostanziate.

2.2.5

Alla luce di circostanze così flagranti, il Consiglio ha ripetutamente espresso viva preoccupazione e avviato consultazioni bilaterali con la Corea del Sud. Dopo numerose tornate negoziali, nel giugno 2000 è stato siglato un protocollo d'accordo relativo al mercato mondiale della cantieristica. Tuttavia, nel corso di successivi negoziati il governo sudcoreano si è rivelato incapace di attuare i principi sanciti dall'accordo.

2.2.6

Visto il fallimento dei colloqui bilaterali con la Corea, nell'ottobre 2000 l'industria cantieristica ha presentato un ricorso ai sensi del regolamento sugli ostacoli agli scambi (CE 3286/94).

2.2.7

La Commissione, pur rimanendo fermamente contraria a prorogare gli aiuti al funzionamento oltre il 2000, accettò in tale occasione di sottoporre la questione all'OMC per risolvere il problema delle pratiche coreane sleali, se entro fine maggio 2001 i negoziati con la Corea non avessero portato a una soluzione soddisfacente per l'UE. La Commissione propose inoltre di istituire allo stesso tempo un meccanismo difensivo temporaneo volto in modo specifico a contrastare le pratiche coreane sleali nel periodo necessario al completamento della procedura dell'OMC.

2.2.8

Nell'estate 2002 la Comunità ha finalmente concretizzato la sua duplice politica in materia, inoltrando all'OMC la richiesta di creare un apposito gruppo di valutazione e adottando la decisione relativa all'introduzione di un meccanismo difensivo temporaneo (CE 1177/02).

2.2.9

Nel 2002 sono ripresi i tentativi - sempre nel quadro dell'OCSE, ma questa volta senza la partecipazione degli USA - di giungere a una parità di condizioni su scala mondiale nel settore della cantieristica. Il Consiglio dell'OCSE ha istituito uno speciale gruppo di negoziazione con l'incarico di trovare una nuova ed efficace soluzione al problema. Tuttavia, i progressi registrati finora sono stati piuttosto lenti e resta da vedere in quale misura l'approccio sia praticabile.

3.1

Qui di seguito figura un elenco cronologico delle iniziative che hanno portato a LeaderSHIP 2015:

3.2.1

Mentre l'approccio comunitario alla cantieristica si è soprattutto incentrato sulla politica della concorrenza e commerciale, il settore riteneva che mancasse un terzo asse prioritario, la politica della concorrenzialità, e in particolare un coordinamento serio tra queste tre politiche. Al riguardo ha riconosciuto di non essere in grado di proporre una risposta concertata ai problemi di concorrenza che affliggono il settore.

3.2.2

Con la soppressione degli aiuti al funzionamento, l'industria ha ammesso che la soluzione non erano né gli aiuti pubblici né tanto meno un protezionismo analogo a quello che ha minato la competitività del settore in alcuni paesi extracomunitari. Ciò detto, l'aggressiva politica industriale della Corea del Sud doveva essere contrastata con urgenza, il che rendeva necessario un nuovo approccio.

3.2.3

Quando, nella primavera del 2002, il comitato di collegamento dei costruttori di navi dell'UE (Committee of EU Shipbuilders' Associations - CESA) ha presentato alla Commissione europea un primo progetto di proposta sull'iniziativa LeaderSHIP 2015, si è subito riconosciuto il valore del progetto come risposta specifica del settore alla strategia a lungo termine dell'UE definita dal Consiglio di Lisbona. LeaderSHIP 2015 affrontava infatti i punti chiave della strategia di Lisbona.

3.2.4

Il punto era definire una strategia globale alla luce dell'approccio esistente e di un nuovo elemento: l'invito della Commissione al settore a formulare un piano integrato. Nell'ottobre 2002 il CESA ha così presentato LeaderSHIP 2015, un programma di azione per il futuro dell'industria europea della costruzione e della riparazione navale.

3.2.5

Per i costruttori europei, l'obiettivo è consolidare la leadership in alcuni specifici segmenti di mercato, potenziando la competitività del settore attraverso l'innovazione e attività mirate di R&S, una maggiore attenzione al cliente, l'ottimizzazione della produzione e il miglioramento dell'assetto dell'industria. Secondo quest'ultima, inoltre, l'UE dovrebbe essere direttamente coinvolta nel perseguimento di obiettivi come la promozione di regimi avanzati di finanziamento e di garanzia, la definizione di standard ambientali e di sicurezza più elevati in rapporto ai nuovi ordinativi di navi di alta qualità, come pure il mantenimento e il miglioramento della tutela dei diritti di proprietà intellettuale europei.

3.2.6

Un approccio europeo relativo alla difesa navale implica la definizione di una politica comune per l'approvvigionamento di materiali di difesa.

3.2.7

Le macrotendenze individuabili nel settore di qui al 2015 riguardano in particolare l'evoluzione del trasporto multimodale, fluviale e marittimo a corto raggio, il potenziamento dell'innovazione e della R&S, l'ampliamento dell'UE, l'adozione di regolamenti in materia ambientale e sanitaria e i progressi compiuti in direzione di una politica comune di difesa. Dato l'impatto che le politiche nazionali ed europee esercitano su tutti questi settori, l'industria ritiene che la Commissione dovrebbe partecipare attivamente alla concezione delle strategie future.

3.2.8

Dal canto suo, il settore della cantieristica si accolla la grande responsabilità di mettere ordine al proprio interno. Il programma d'azione caldeggia quindi lo sviluppo di nuovi tipi di navi e di nuove generazioni di attrezzature marine, in grado di associare efficacia, sicurezza, comodità, rispetto dell'ambiente e specializzazione.

3.2.9

Quanto all'assetto dell'industria, sono stati prospettati due approcci complementari relativi alle imprese:

3.3.1

Agli inizi del 2003, un gruppo consultivo ad alto livello presieduto dal membro della Commissione Liikanen ha avviato il dibattito su LeaderSHIP 2015 sulla base del programma d'azione del CESA. Del gruppo facevano parte sette commissari europei, due eminenti deputati europei, i presidenti dei dieci principali cantieri comunitari, il presidente dell'Associazione delle industrie degli equipaggiamenti marittimi e il segretario generale della Federazione europea dei metalmeccanici.

3.3.2

Il gruppo consultivo ha pubblicato la relazione su LeaderSHIP 2015 nell'ottobre 2003 (3). Il documento contiene otto capitoli che affrontano tutte le problematiche riferite nel programma d'azione dell'industria, più un capitolo finale sull'esigenza di consolidamento dell'industria cantieristica europea. La conclusione generale del gruppo è che «LeaderSHIP costituisce […] un buon esempio di un'efficace politica industriale europea a livello settoriale».

3.3.3

Negli otto capitoli il gruppo definisce una serie di obiettivi per il settore della cantieristica e per l'UE in quanto tale. In primo luogo propone di stabilire condizioni di equità nella cantieristica mondiale attraverso la politica commerciale dell'UE, l'attuazione delle norme OMC applicabili alla cantieristica e la messa a punto di regimi vincolanti al livello dell'OCSE.

3.3.4

Quanto alla questione chiave della R&S e dell'innovazione, si rende necessaria una stretta cooperazione tra l'UE e il settore della cantieristica. In effetti, il regolamento europeo in materia non prendeva pienamente in considerazione le necessità specifiche della cantieristica e delle sue tecnologie.

3.3.5

Altrettanto dicasi per lo sviluppo di programmi avanzati di finanziamento e garanzia. Gli strumenti attuali non sono competitivi sul mercato mondiale. Bisognerebbe vagliare quindi la possibilità di istituire un fondo di garanzia a livello comunitario per i finanziamenti anteriori e posteriori alla consegna, nonché di intensificare la collaborazione con le società di assicurazione dei crediti all'esportazione, coperte da un'appropriata riassicurazione.

3.3.6

La politica di protezione dell'ambiente marino è definita dall'Agenzia europea per la sicurezza marittima. Bisognerebbe quindi creare un comitato congiunto di esperti del settore in grado di fornire consulenza tecnica all'Agenzia e alla Commissione. Inoltre, si dovrebbe migliorare la valutazione della qualità, la sicurezza e i controlli nel ramo sia della costruzione che della riparazione, sì da garantire l'applicazione di appropriati criteri qualitativi su scala mondiale.

3.3.7

Secondo il gruppo consultivo, l'UE può rispondere all'appello dell'industria per una cooperazione rafforzata nel settore della difesa promuovendo la cooperazione industriale tra i cantieri, nonché tra questi e i fornitori, l'accesso ai mercati esteri e il consolidamento dell'industria. È necessario infine che la futura agenzia europea di difesa definisca esigenze operative comuni per le marine nazionali e norme comuni per le apparecchiature di difesa.

3.3.8

Dato che i produttori europei dipendono fortemente dal loro primato tecnologico, occorrerà sfruttare appieno gli attuali strumenti di tutela dei diritti di proprietà intellettuale. Bisognerà quindi creare banche dati informative e migliorare il quadro normativo internazionale sulla protezione dei brevetti.

3.3.9

Il settore della cantieristica ha ufficialmente istituito un comitato per il dialogo sociale a livello settoriale (il primo del genere nel settore della metallurgia), con l'incarico di sviluppare programmi volti ad analizzare e a soddisfare le nuove esigenze in materia di competenze.

3.3.10

Per ottenere i risultati auspicati, è indispensabile una struttura industriale ottimale. Un processo di sviluppo dinamico sta conducendo a nuove relazioni e partenariati su progetti tra cantieri navali e fornitori, tanto che al momento il 70-80 % della produzione è realizzata di concerto con questi ultimi. Occorrerebbe agevolare il processo di consolidamento attraverso speciali incentivi fondati sul concetto di «aiuto al consolidamento».

3.4.1

Con la comunicazione in oggetto (4), la Commissione traduce ufficialmente i lavori del gruppo consultivo ad alto livello nel quadro di una politica comunitaria, tornando a sottolineare che una politica orizzontale deve essere integrata da specifici approcci settoriali. Dopo aver valutato ciascun capitolo, la Commissione sostiene le raccomandazioni della relazione LeaderSHIP 2015.

3.4.2

Nella comunicazione, la Commissione dà atto del ruolo strategico svolto dal settore della costruzione e della riparazione navale e, in linea con la relazione LeaderSHIP 2015, conferma la propria responsabilità e corresponsabilità nelle aree corrispondenti agli otto capitoli del documento del gruppo consultivo. In particolare, essa:

3.5.1

Il 27 novembre 2003 il consiglio Concorrenza ha esaminato la comunicazione della Commissione relativa a LeaderSHIP 2015 nel più ampio contesto della politica industriale (6). Il Consiglio ha riconosciuto l'importanza dell'analisi settoriale per affinare le politiche orizzontali e ha invitato gli Stati membri e la Commissione a rafforzare la competitività industriale, tenendo conto in particolare delle necessità e delle specificità dei singoli settori.

3.5.2

Per quanto riguarda le questioni settoriali, il Consiglio si è concentrato in maniera specifica sulla cantieristica, sull'industria aerospaziale e sul settore tessile e dell'abbigliamento.

3.5.3

Le osservazioni del Consiglio poggiano sulla necessità di un approccio pienamente integrato per rafforzare la concorrenzialità, e altrettanto dicasi riguardo a LeaderSHIP 2015.

3.5.4

Per realizzare gli obiettivi della strategia di Lisbona servono analisi settoriali, il miglioramento delle condizioni quadro e un confronto aperto e trasparente con tutte le parti interessate che includa il dialogo sociale. Il Consiglio sottolinea la necessità di portare avanti le iniziative in tal senso.

3.5.5

In rapporto a LeaderSHIP 2015, il Consiglio raccomanda all'industria e alle pubbliche autorità di esercitare sforzi particolari per quanto riguarda:

3.5.6

Il Consiglio desidera essere regolarmente informato sui risultati dell'iniziativa LeaderSHIP 2015 e sull'attuazione delle raccomandazioni.

4.1

Il CESE riconosce che l'Europa necessita di un'industria cantieristica solida e che al riguardo servono specifiche politiche settoriali.

4.2

A questo proposito è da notare che l'industria è riuscita a definire un programma coerente fino al 2015, e che questo esempio di moderno approccio settoriale poggia giustamente sulle norme UE riguardanti la conformità al mercato e la concorrenza.

4.3

Altrettanto rilevante è il fatto che l'industria stessa e sette membri della Commissione hanno redatto un piano comune per il futuro, LeaderSHIP 2015. Questo impegno congiunto si è tradotto nell'approvazione di LeaderSHIP da parte della Commissione.

4.4

Il CESE esprime apprezzamento per il nuovo approccio del consiglio Concorrenza alla politica industriale orizzontale e settoriale. Il caso di LeaderSHIP mostra con chiarezza come sia possibile adattare le esigenze legate a considerazioni settoriali con approcci orizzontali.

4.5

Il CESE accoglie inoltre con favore le raccomandazioni specifiche del Consiglio sul settore della costruzione e della riparazione navale, le quali corrispondono a quelle formulate dalla Commissione e dal settore stesso in LeaderSHIP 2015.

4.6

Il CESE apprezza il mutamento di rotta della politica in materia di cantieristica, che considera il frutto di un nuovo metodo operativo e di un nuovo approccio alla politica industriale su scala settoriale. Ciò potrebbe fungere da modello per iniziative simili in altri settori.

4.7

Più nello specifico, ritiene che solo le posizioni, i principi e le pratiche concordate nell'UE siano in grado di creare una base solida per rendere sostenibile l'industria della costruzione e della riparazione navale in Europa, e non la prosecuzione delle varie politiche nazionali.

4.8

L'ampliamento dell'Unione europea offre una serie di opportunità, giacché può apportare vantaggi preziosi tali da consentire una presenza europea in segmenti di mercato che non erano più coperti dai cantieri dell'UE prima dell'allargamento (7). Le norme comunitarie in vigore devono essere pienamente rispettate.

4.9

LeaderSHIP 2015 potrà essere coronato dal successo solo se i suoi capitoli saranno oggetto di interventi simultanei da parte di tutti i soggetti interessati (industria, Commissione e, in alcuni casi, Stati membri), ognuno dei quali nei settori di cui è responsabile.

5.1

La credibilità della politica proposta dipenderà dalla sua attuazione, per cui la fondamentale azione di seguito dovrà essere trasparente e monitorata con cura. Bisognerà quindi garantire la partecipazione, la trasparenza e un controllo adeguato. In linea con le conclusioni del Consiglio, il CESE è decisamente favorevole a che la Commissione presenti ogni anno al consiglio Concorrenza una relazione sui progressi compiuti.

5.2

LeaderSHIP 2015 si prefigge anzitutto l'obiettivo di stabilire condizioni di equità su scala mondiale. Il CESE sottolinea l'importanza di questo aspetto, che rappresenta la pietra angolare dell'intera strategia. Approva inoltre del tutto l'attuale approccio UE in materia di politica industriale, volto a raggiungere un efficace accordo internazionale tale da garantire una disciplina mondiale rigorosa.

5.3

Il CESE sottolinea che l'impatto della concorrenza sleale di alcuni cantieri asiatici non solo costituisce una notevole minaccia per i cantieri comunitari, ma dovrebbe allarmare anche il settore europeo degli equipaggiamenti marittimi. L'annuncio di alcuni dei maggiori produttori asiatici di voler ricorrere soprattutto a fornitori locali deve essere considerato con estrema serietà.

5.4

Quanto alle condizioni di equità, il documento non fa espressamente menzione della disciplina settoriale nell'UE, anche se nei vari Stati membri permangono livelli e metodi diversi di aiuto alla cantieristica. La creazione di condizioni eque, la loro trasparenza e la loro sorveglianza suscita particolare inquietudine. Per favorire la credibilità di tale processo e la fiducia verso le norme e gli obiettivi concordati, il CESE sottolinea l'importanza che la Commissione sorvegli l'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato ed eventuali pratiche sleali.

5.5

Ricerca, sviluppo e innovazione rivestono un'importanza fondamentale, in quanto l'Europa resta il principale bacino di idee per la cantieristica mondiale, il che è un ulteriore fattore chiave del suo successo. Di conseguenza, è importante che vari strumenti apportino un sostegno efficace e vengano attuati in modo pragmatico. L'industria può intervenire utilmente fornendo una consulenza concreta agli organi decisionali. Ad ogni modo, l'applicazione degli strumenti innovativi dovrà avvenire in modo trasparente.

5.6

Per razionalizzare gli strumenti di finanziamento a livello sia nazionale che comunitario, il CESE ritiene che il fondo europeo di garanzia proposto da LeaderSHIP dovrebbe diventare quanto prima operativo. L'attuazione di tale fondo dovrebbe rappresentare una priorità per la Commissione, in quanto esso può concorrere a creare effettive condizioni di equità nella stessa UE.

5.7

Il CESE accoglie con favore l'accordo tra l'industria e la Commissione sui requisiti e le politiche ambientali necessari per il settore. L'UE dovrebbe continuare a dare il buon esempio nella protezione dell'ambiente marino e a insistere per una rigida applicazione delle relative norme internazionali. Un approccio europeo coordinato riguardo all'Organizzazione marittima internazionale potrebbe garantire un livello di efficacia soddisfacente nel difendere la facoltà dell'OMI di fissare in via esclusiva le norme a livello mondiale.

5.8

La legislazione UE sulla sicurezza dei trasporti marittimi è stata sensibilmente migliorata negli ultimi anni. Come però suggerisce LeaderSHIP, occorre prestare maggiore attenzione alla definizione di norme adeguate per la riparazione navale.

5.9

Notevoli carenze si registrano ancora nell'UE nell'applicazione delle norme in materia di sicurezza del trasporto marittimo. Il CESE insiste quindi sulla necessità di una cooperazione efficace tra le guardie costiere europee.

5.10

Anche il rafforzamento del trasporto marittimo a corto raggio e lo spostamento del traffico dalla strada al mare sono obiettivi ambientali di rilievo. Per perseguirli occorrerà migliorare ulteriormente le infrastrutture moderne, compresi i porti e le navi. Quanto alle sovvenzioni pubbliche a tali infrastrutture, le autorità competenti devono garantire che gli investimenti effettuati vadano a beneficio dei produttori UE.

5.11

Il fattore umano è un elemento essenziale, per cui il CESE accoglie con favore l'idea di intensificare il dialogo settoriale nel quale la Commissione, i datori di lavoro e i sindacati hanno ognuno un ruolo da svolgere. È interessante notare che proprio nell'ambito della cantieristica è sorto il primo comitato ufficiale di dialogo sociale dell'industria metalmeccanica, il che è un'ulteriore testimonianza dello spirito innovativo che pervade il settore.

5.12

Il dialogo sociale sta già apportando un valido contributo alla discussione su un'ampia gamma di temi sociali, tra cui la formazione, l'assunzione, l'istruzione permanente e l'adeguamento ai cicli economici. Fino a oggi sono stati creati due gruppi di lavoro, uno volto a migliorare l'immagine del settore e l'altro a individuare le nuove competenze di cui necessita.

5.13

Il dialogo sociale dovrebbe concentrarsi anche sui notevoli divari di produttività della manodopera a livello mondiale.

5.14

Il CESE concorda con la crescente tendenza a favore di segmenti specifici dell'industria manifatturiera come la cantieristica e l'aeronautica nel quadro di obiettivi di difesa, nonché della sinergia tra industria civile e militare.

5.15

In questo quadro è positivo che LeaderSHIP promuovi lo sviluppo di progetti marittimi europei e la collaborazione tra i cantieri navali, iniziative finora impedite da motivi di sicurezza nazionale e di diversità di tradizioni. A meno che la collaborazione fra i cantieri europei non si intensifichi, i costi continueranno a lievitare, minacciando così la posizione di punta dell'Europa sul piano dell'innovazione e della tecnologia.

5.16

Vi sono già alcuni progetti di cooperazione riusciti, in particolare quelli tra Germania e Paesi Bassi per la costruzione di fregate e tra Francia e Regno Unito in materia di mercantili, e con la collaborazione della futura Agenzia europea per gli armamenti se ne potrebbero prevedere di nuovi. Una sinergia ottimale tra cantieri è fondamentale per mantenere e rafforzare le conoscenze e le competenze. È auspicabile che l'agenzia venga incaricata di redigere un inventario delle capacità, delle tecnologie e dell'innovazione esistenti nei cantieri navali, per tendere a un miglior rapporto qualità-prezzo nelle nuove gare d'appalto. Tenendo conto che i clienti dei cantieri navali sono i governi, è opportuno evitare che le risorse stanziate per la costruzione di navi militari possano confluire nella cantieristica civile.

5.17

Il consolidamento dell'industria è visto come la chiave di volta della futura solidità del settore. Resta però da vedere come si realizzerà nella pratica, vista la complessa relazione tra le imprese di base e l'elevata percentuale di fornitori.

7.12.2004   

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C 302/8

1.1

Come avveniva già prima che fossero definiti gli obiettivi di Lisbona, l'Unione europea continua ancora oggi a dover fronteggiare i seguenti problemi: a) gravi carenze in termini di competitività e di modernizzazione delle imprese europee, specie le PMI, b) scarsa efficienza degli enti pubblici e procedure amministrative troppo onerose nella promozione dell'imprenditorialità, c) mancanza di coordinamento tra gli organi rappresentativi delle PMI, gli enti pubblici e la Commissione europea nell'incoraggiare lo spirito d'impresa, d) mancanza di coordinamento tra le politiche nazionali a sostegno delle PMI, e) assenza a livello nazionale della necessaria strategia a lungo termine a favore delle PMI, f) gravi problemi di finanziamento delle imprese (specie le PMI) da parte del settore bancario e delle società di capitale di rischio, g) costi elevati dei prestiti destinati alle PMI a causa delle loro dimensioni ridotte e dei maggiori rischi che esse comportano e h) assenza di una politica consolidata per tali imprese.

1.2

L'Unione europea riconosce che, nonostante il completamento del mercato unico dal punto di vista legislativo e regolamentare, le PMI non hanno ancora recepito l'attuale sistema nella sua interezza, non ne hanno colto i possibili vantaggi e non ne sfruttano appieno il potenziale.

1.3

L'UE ha ingaggiato una dura lotta contro la concorrenza internazionale, nel tentativo di contrastare la solida posizione economica e politica degli Stati Uniti (1) che hanno raggiunto livelli eccezionali di competitività e produttività, nonché contro il Giappone, i paesi del Sud-est asiatico (2) e le economie emergenti (Cina, India e Brasile).

1.4

Dato che il più grave problema economico e sociale per l'Unione è la disoccupazione, il suo obiettivo primario è di conseguenza creare nuovi posti di lavoro, specie nelle PMI, che costituiscono la grande maggioranza delle imprese europee.

1.5

L'Unione sta compiendo uno sforzo enorme per potenziare la ricerca e la tecnologia in quanto è consapevole che solo migliorando in questi campi si potranno garantire progresso e sviluppo. Tuttavia, la strategia proposta non sempre ottiene i risultati auspicati per mancanza di meccanismi flessibili e per la presenza di quadri regolamentari che incrementano le pratiche burocratiche, riducono l'efficacia e creano ritardi controproducenti.

1.6

Per far fronte a questa situazione, il Consiglio europeo di Amsterdam (giugno 1997) e il Consiglio straordinario di Lussemburgo sull'occupazione (novembre 1997) hanno posto le basi dell'iniziativa a favore della crescita e dell'occupazione, mentre il Consiglio dei ministri ha creato – con le decisioni 98/347/CE (3) e 2000/819/CE (4) – i fondamenti per un sostegno strutturato e continuo all'imprenditorialità europea, con l'intento parallelo di generare occupazione grazie a programmi specifici.

2.1.1

Le PMI vanno sostenute perché, come è stato dimostrato, creano posti di lavoro più facilmente, in quanto hanno una maggiore capacità di adattamento al variare delle condizioni di mercato, presentano processi decisionali semplici e si adeguano più rapidamente alle nuove condizioni. Inoltre, non di rado sono proprio le PMI a incontrare le maggiori difficoltà in termini di avviamento (per la presenza di pastoie burocratiche e la scarsità di risorse finanziarie), di promozione dei progetti innovativi (per l'impossibilità di accedere a finanziamenti bancari e per la mancanza nei nuovi Stati membri di un sistema bancario in grado di gestire questa forma di investimenti), nonché di sviluppo della cooperazione transnazionale.

2.2.1

Il programma disponeva in origine di un bilancio di 423,56 milioni di euro, di cui 168 per lo sportello MET Avviamento, 57 per l'ICE e 198,56 per il meccanismo di garanzia PMI. Quest'ultimo meccanismo, fortemente sollecitato, ha beneficiato di uno storno di 30,56 milioni di euro destinati originariamente all'ICE. Alla data del 29 maggio 2002 (corrispondente alla fine del periodo d'impegno dei fondi di bilancio), il FEI aveva impegnato tutta la dotazione prevista inizialmente per lo sportello MET Avviamento e per il meccanismo di garanzia PMI. Quanto all'ICE, un totale di 14,5 milioni di euro era stato impegnato, nel frattempo, per la realizzazione di varie joint venture.

2.2.2

Lo sportello MET Avviamento sostiene le PMI, specie durante le fasi di avviamento e di sviluppo iniziale, e/o le imprese portatrici di innovazione, investendo in fondi specializzati di capitali di rischio.

2.2.2.1

Tramite l'ICE, l'Unione fornisce contributi finanziari alle PMI per incentivare la creazione di joint venture transnazionali sul territorio comunitario.

2.2.2.2

Con il meccanismo di garanzia PMI, l'Unione finanzia i costi delle garanzie e controgaranzie fornite dal FEI per incrementare il volume dei prestiti concessi alle nuove PMI portatrici di innovazione. Tale obiettivo viene raggiunto aumentando la capacità dei programmi di garanzia esistenti negli Stati membri e interessa programmi nuovi o già in atto. Il meccanismo copre parte delle perdite derivanti dalle garanzie fino a un massimale prestabilito, con particolare attenzione al finanziamento delle altre componenti delle attività svolte dalle PMI.

3.1

Stando alla relazione della Commissione sull'iniziativa a favore della crescita e dell'occupazione, a giugno 2002 (6) circa 206 PMI a tecnologia avanzata (biotecnologie/scienze della vita e tecnologie dell'informazione) avevano fatto ricorso allo sportello MET Avviamento, ottenendo risultati estremamente positivi anche in termini di nuovi posti di lavoro. Alla stessa data, il meccanismo di garanzia PMI aveva sostenuto oltre 112.000 microimprese, con un aumento del livello occupazionale di oltre il 30 %, mentre dell'ICE aveva beneficiato, in proporzione, un numero più limitato di progetti di joint venture (solo 137 erano stati infatti i progetti accolti).

4.1

La relazione della Commissione (7) si basa su un campione di imprese molto ristretto e giunge pertanto a conclusioni che presentano elevate probabilità di errore non solo statistico, ma anche sostanziale.

4.2

Tra il 1998 (anno di inizio) e il 2002 (anno di valutazione), circa 206 PMI si sono rivolte con successo allo sportello MET Avviamento. Il Comitato giudica questa cifra esigua se confrontata con i risultati di iniziative analoghe condotte negli Stati Uniti, dove si è assistito a un proliferare di nuove PMI e l'imprenditorialità ha raggiunto un livello estremamente elevato grazie a strumenti simili basati su capitali di investimento ad alto rischio. Nel quadro dell'ICE sono state costituite solo 31 joint venture transnazionali e sono stati creati 252 nuovi posti di lavoro, cifra - questa - al di sotto delle aspettative. Positivi, invece, i risultati ottenuti con il meccanismo di garanzia PMI.

4.3

Le previsioni formulate dalla relazione in termini di percentuale di occupazione nelle imprese beneficiarie del sostegno si fondano su dati precedenti (2001 e primo semestre 2002) e non si possono pertanto considerare sufficienti per nessuno dei tre strumenti.

4.4

Non disponendo di dati definitivi, concreti e completi in materia di nuovi posti di lavoro per il periodo dal 1998 al 2003, il Comitato trova estremamente difficile non solo valutare la situazione, ma anche assumere una posizione netta e formulare delle conclusioni. Ribadisce tuttavia il proprio interesse per qualunque sforzo profuso al fine di creare occupazione e invita la Commissione ad attribuire a tale obiettivo la massima priorità anche al termine della revisione del programma.

4.5

L'assunzione di rischi finanziari elevati è un requisito essenziale per promuovere le idee innovatrici da convertire in iniziative imprenditoriali e in progetti d'investimento riusciti. Il sorprendente successo di alcuni progetti di questo tipo compensa i fallimenti di altre iniziative innovatrici che alla fine il mercato ha mostrato di non accogliere.

4.6

Il programma sembra ignorare completamente l'economia tradizionale. Il costante riferimento ad attività innovatrici preclude alle PMI tradizionali ogni possibilità di accesso alle fonti di finanziamento. L'innovazione è uno strumento molto importante per modernizzare l'economia e stimolare la competitività. Va però sottolineato che le imprese europee rischiano di perdere definitivamente le quote detenute sul mercato europeo di fronte alle importazioni da paesi terzi di prodotti tradizionali a basso costo, e che in mancanza di sostegno alle PMI tradizionali si rischia di veder nascere degli oligopoli nel settore della distribuzione e del commercio, con reazioni a catena sull'intero processo produttivo e la conseguente perdita netta di occupazione.

4.7

Lo snellimento delle pratiche burocratiche grazie alla creazione di uno sportello unico incaricato di espletare tutte le procedure e l'eliminazione dei documenti superflui tramite il ricorso alle moderne tecnologie sono fattori essenziali per la partecipazione delle PMI ai programmi in questione.

5.1

Il Comitato approva le modifiche proposte dalla Commissione alla decisione 2000/819/CE.

5.2

Il Comitato concorda con la posizione della Commissione secondo cui l'effettivo impatto dei tre strumenti finanziari può essere valutato solo dopo un certo lasso di tempo, ma ritiene che tra l'avvio del programma e la valutazione sia intercorso un periodo sufficiente per poter trarre delle conclusioni al fine di apportare eventuali correzioni. Inoltre, di fronte a un'economia mondiale globalizzata e contraddistinta da una competitività esasperata, non ci si può più concedere il lusso di attendere, visto il costante mutare delle tendenze e delle prospettive a livello di imprese.

5.3

Il Comitato riconosce che nel biennio 2001-2002 il clima mondiale non è stato favorevole alle imprese, che l'offerta di capitali di rischio nell'Unione ha subito una contrazione e che le grandi banche hanno mostrato riluttanza a concedere prestiti alle PMI. Nel 2002 la richiesta di garanzie in Europa è aumentata sensibilmente: le grandi banche, infatti, hanno cominciato a chiedere garanzie supplementari in quanto giudicavano più elevati i rischi e i costi di gestione. Di fronte a questa situazione, il Comitato ritiene ancora più utili i tre strumenti, specie il meccanismo di garanzia e lo sportello MET Avviamento. Suggerisce altresì di rafforzare la cooperazione con le piccole banche specializzate che offrono servizi soprattutto alle PMI e dispongono di meccanismi di comunicazione flessibili.

5.4

Il Comitato approva gli sforzi profusi nell'ambito dei tre strumenti e ne riconosce la necessità. Giudica tuttavia difficili, farraginose e rigide le modalità di accesso a questo tipo di programma da parte delle PMI, le quali sovente incontrano gravi problemi di informazione e di organizzazione interna.

5.5

Il Comitato considera particolarmente utile il meccanismo di garanzia PMI e chiede che la dotazione finanziaria a questo destinata sia incrementata sensibilmente e che si faccia il possibile perché possano beneficiarne anche i paesi finora non coperti (Grecia, Irlanda e Lussemburgo).

5.6

Sostiene inoltre gli sforzi profusi per potenziare il meccanismo di garanzia in vista dell'adesione dei nuovi Stati membri, dove migliaia di PMI non hanno accesso a prestiti bancari e non possono pertanto effettuare investimenti produttivi, né di conseguenza creare nuovi posti di lavoro.

5.7

A giudizio del Comitato, la dotazione finanziaria del programma va rivista in modo da far fronte alle esigenze dei nuovi Stati membri. L'attuale dotazione era stata infatti calcolata in funzione dei precedenti 15 Stati membri e non degli attuali 25, mentre invece saranno certamente i nuovi paesi ad averne maggior bisogno.

5.8

Il Comitato invita la Commissione a fare il possibile per potenziare lo sportello MET Avviamento, in quanto si tratta di uno strumento essenziale per lo sviluppo delle PMI innovatrici e il sostegno dei progetti aziendali ad alto rischio. Tali progetti, a loro volta, sono necessari per incentivare la ricerca e la tecnologia, al pari di altri progetti d'investimento destinati alle PMI che non operano nel campo delle tecnologie avanzate, ma presentano comunque un forte interesse economico e devono poter accedere a qualunque forma di finanziamento esistente. Alla luce di queste considerazioni, il Comitato propone di:

5.9

Il Comitato è dell'avviso che i capitali pubblici e privati disponibili nell'Unione per la R&ST non possano far fronte alle accresciute esigenze delle PMI a tecnologia avanzata (tecnologie dell'informazione, nuove tecnologie e biotecnologie) e chiede pertanto un aumento sostanziale di tali risorse.

5.10

All'occorrenza, sarà opportuno esaminare, valutare e utilizzare i meccanismi rapidi e flessibili che così tanto successo riscuotono negli Stati Uniti. Sarebbe inoltre auspicabile una più ampia cooperazione con i fondi privati specializzati in capitali di rischio, là dove esista un interesse per questo tipo di investimenti (8). Il Comitato invita la Commissione a svolgere in tal senso un ruolo guida.

5.11

Il Comitato è dell'avviso che si debbano profondere maggiori sforzi per informare le PMI in merito all'esistenza e al funzionamento del meccanismo di garanzia, ma anche trovare modalità migliori per operare e comunicare con il FEI e la ΒEI. Dall'indagine effettuata emerge che la maggioranza delle PMI ignora che l'Unione abbia messo a punto un regime strutturato di aiuti a loro destinati. Di qui la necessità di coinvolgere direttamente gli organi rappresentativi delle imprese (Camere di commercio, associazioni di esercenti, organizzazioni di PMI, ecc.) in modo da migliorare l'informazione e da rendere la comunicazione con le PMI più diretta ed efficace, nonché risolvere più rapidamente i problemi pratici che sorgono nella fase di attuazione del programma.

5.12

A giudizio del Comitato, poco tempo dopo l'adesione dei nuovi Stati membri bisognerebbe procedere a una valutazione dell'effettivo ricorso agli strumenti del programma. Infatti, pur nella piena consapevolezza delle problematiche concrete di tali paesi, è anche vero che: a) la situazione reale è destinata a rivelarsi peggiore di quella descritta, b) si renderanno necessari aiuti ingenti che allo stato attuale non sono ancora valutabili, e c) sarà necessario un periodo di adattamento che nasconde gravi pericoli per le PMI.

5.13

Il Comitato appoggia la proposta della Commissione di sopprimere in via temporanea l'ICE, in considerazione delle critiche rivolte alla sua attuale struttura, ma tiene comunque a ribadire il proprio appoggio ai programmi transnazionali in quanto ritiene che l'Unione accusi un serio ritardo nei progetti di cooperazione e nelle joint venture a questo livello e che in Europa vadano abolite le frontiere per le imprese.

5.14

Si dovrà inoltre considerare l'eventualità di reintrodurre l'ICE o uno strumento analogo qualora, ad ampliamento avvenuto, si creino le condizioni adatte per progetti di cooperazione transnazionale in seno all'Unione e allo Spazio economico europeo, quando cioè esisterà una politica in grado di sostenere tale forma di cooperazione tra PMI. Lo scopo è raggiungere questo importante obiettivo senza gli eccessivi oneri amministrativi che hanno pesato sull'ICE fino a provocarne, almeno in parte, il fallimento.

5.15

Il Comitato ritiene che, alla luce delle esperienze già acquisite con il Sesto programma quadro di R&ST, bisognerebbe reintrodurre i programmi di piccole dimensioni destinati alle PMI, i quali al momento sono del tutto esclusi dalla filosofia del programma.

5.16

Il Comitato riconosce che l'attuazione di programmi a basso livello di finanziamento comporta notevoli costi di gestione, ragion per cui vi è la tendenza a ridurli considerevolmente. Constata tuttavia che tale riduzione costituisce un impedimento per le PMI, le quali non sono in grado di partecipare a programmi con un più elevato impegno finanziario. Per questi motivi, il Comitato condivide la posizione del Parlamento europeo e invita la Commissione a essere particolarmente cauta di fronte a un'eventuale riduzione o abbandono dei programmi, specie quando risultano particolarmente adatti alle esigenze concrete delle PMI. A tal fine il Comitato considera necessaria una collaborazione tra la Commissione e gli organi rappresentativi delle imprese.

5.17

Il Comitato giudica un'iniziativa particolarmente importante la Carta europea delle piccole imprese, adottata in occasione del Consiglio europeo di Feira (19 giugno 2000), alla quale ha già dedicato alcuni pareri. A suo avviso, inoltre, va ribadita la necessità di tradurre i suggerimenti contenuti nella Carta in disposizioni legislative chiare.

5.18

Il Comitato condivide gli obiettivi esposti all'allegato I (Descrizione dei settori di azione) per il meccanismo di garanzia PMI (allegato I, punto 4, lettera a), ii), ma crede nella possibilità di una loro ulteriore estensione (ad es. sistemi di qualità, studi ambientali, studi di qualità, assistenza tecnica e tecnologica, trasferimento di know-how) al termine di un dialogo serio e approfondito con le organizzazioni rappresentative delle PMI.

5.19

Il Comitato ritiene che l'Unione debba agire con maggiore tempestività e decisione nell'incentivare le PMI innovatrici, eliminando in particolare dai programmi le procedure burocratiche (come i documenti superflui e le lungaggini amministrative) che hanno un effetto deterrente e dilatorio.

5.20

Per concludere, il Comitato giudica positivamente l'evoluzione del programma e si augura che esso venga costantemente sostenuto e perfezionato.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/12

1.1

Il 2 dicembre scorso la Commissione europea ha pubblicato il documento di consultazione «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa a un nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno».

1.1.1

La Commissione rileva insufficienze di natura giuridica e tecnica nel settore dei pagamenti transfrontalieri al dettaglio in euro. Essa ritiene che una delle ragioni di tali insufficienze sia l'assenza di un quadro normativo adeguato a livello europeo. Nel settore dei pagamenti è già stata adottata una serie di atti normativi, tra cui il regolamento 2560/2001/CE (1), che introduce il principio della parità delle commissioni per i pagamenti in euro nazionali e transfrontalieri, e la direttiva 97/5/CE (2) riguardante la protezione degli utenti degli strumenti di pagamento elettronico, ma non esiste ancora un quadro giuridico organico. Disporre di servizi di pagamento economici, efficienti e sicuri è invece una condizione necessaria per il corretto funzionamento del mercato interno dei beni e dei servizi. La Commissione enumera una serie di principi guida, giudicati particolarmente pertinenti nel contesto della legislazione comunitaria sui pagamenti, che vengono così formulati: 1) l'efficienza: come obiettivo permanente; 2) la sicurezza: come «conditio sine qua non»; 3) la concorrenza: sotto il profilo dell'accesso ai mercati e della parità di condizioni; 4) un elevato grado di tutela dei clienti (3); 5) la neutralità, da punto di vista tecnico, delle disposizioni di legge; 6) il valore aggiunto dell'adattamento della legislazione sui pagamenti; 7) la natura di un futuro strumento normativo.

1.2

Il documento di consultazione della Commissione è il risultato di un lavoro preliminare realizzato in un arco di tempo relativamente lungo: esso dovrebbe condurre alla formulazione di un'iniziativa legislativa nel corso del 2004.

1.3

Attraverso l'eliminazione degli ostacoli tecnici e giuridici la Commissione intende assicurare a tutte le parti coinvolte servizi di pagamento efficienti, parità di condizioni di concorrenza, un'adeguata tutela dei consumatori, la sicurezza dei pagamenti e la certezza giuridica.

1.4

La Commissione prende atto dell'impegno profuso dagli istituti di credito europei (4) in questo campo. Il Consiglio europeo per i pagamenti, istituito nel giugno 2002, si è dotato di un vasto programma di lavoro per la realizzazione dell'area unica dei pagamenti in euro, avanzando una serie di proposte intese a modificare radicalmente il sistema dei servizi di pagamento nell'Unione europea: tra queste va citata in particolare la decisione di dare priorità all'istituzione di una nuova infrastruttura (5) che permetta di effettuare i bonifici in euro a tariffe molto contenute e di portare a 3 giorni il tempo massimo di esecuzione dei bonifici.

1.5

Secondo la Commissione, la liberalizzazione dei movimenti di capitale ha agevolato i trasferimenti transfrontalieri di denaro all'interno dell'UE. Allo stesso tempo tuttavia il mercato interno, in particolare per i pagamenti al dettaglio, non è ancora efficiente come a livello nazionale. Esistono differenze anche fra le legislazioni nazionali e gli accordi relativi ai servizi di pagamento nel mercato interno. Il nuovo quadro normativo dovrebbe rimuovere, ove necessario, queste barriere giuridiche a un'area di pagamento unica, soprattutto se costituiscono un ostacolo al corretto funzionamento delle infrastrutture e dei sistemi di pagamento a livello comunitario poiché, per esempio, le regole relative alla revoca di un ordine di pagamento variano secondo dove è stato dato l'ordine nel mercato interno. L'interoperabiltà, l'uso di standard tecnici comuni e l'armonizzazione delle regole giuridiche fondamentali sono elementi essenziali.

1.6

L'incertezza giuridica è un elemento che impedisce ai prestatori e agli utenti dei servizi di pagamento di agire senza remore, o semplicemente di agire. È il caso, ad esempio, delle operazioni di addebito diretto, che non esistono ancora a livello comunitario (cfr. allegato 16). Il problema riguarda inoltre anche i pagamenti regolari e periodici (ad esempio, un ordine fermo per un giornale estero o per la fornitura di un servizio pubblico a una casa di villeggiatura situata in un altro Stato membro), per i quali non è possibile la «domiciliazione». Se si vuole che gli utenti, ad esempio i consumatori e le PMI, fruiscano appieno del mercato interno, bisogna che i servizi di pagamento transfrontalieri siano altrettanto efficienti di quelli nazionali. Il nuovo quadro normativo dovrebbe quindi colmare le lacune esistenti e incrementare la fiducia e il benessere dei consumatori in un'area di pagamento unica.

1.7

Nel mercato interno, la fiducia dei consumatori nelle operazioni di pagamento è particolarmente rilevante, poiché vi è spesso una dimensione transfrontaliera e poiché la fiducia è fondamentale quando si usa il potenziale del commercio elettronico all'interno del più ampio mercato comunitario. L'articolo 153 del Trattato richiede quindi un alto livello di tutela dei consumatori, il quale costituisce un principio guida del nuovo quadro normativo. Tuttavia, occorre stimare i costi di una tale tutela, poiché, in definitiva, in un modo o nell'altro, essi saranno sostenuti dal cliente.

1.8

Ai fini della tutela dei consumatori, occorre introdurre l'obbligo di fornire informazioni mirate, coerenti e semplici prima e dopo l'esecuzione di un'operazione di pagamento. Attualmente, esistono già molte disposizioni a questo proposito nella legislazione comunitaria sui pagamenti, che devono essere riviste. Uno dei compiti più difficili è raggiungere il giusto equilibrio in relazione al contenuto e al volume di informazioni, in modo che l'utente dei servizi di pagamento che le legge sia in grado di capire e di conoscere i propri diritti e obblighi.

1.9

La Commissione ritiene inoltre estremamente importante fornire una tutela giuridica al cliente nei casi di mancato pagamento, di pagamento inesatto o non autorizzato.

1.10

La parte essenziale della comunicazione è costituita dai 21 allegati, ciascuno dei quali affronta una specifica tematica giuridica e/o tecnica riguardante il buon funzionamento del mercato interno dei pagamenti.

2.1

Il Comitato condivide l'obiettivo della Commissione di definire un quadro normativo organico e completo finalizzato alla realizzazione di un'area unica dei pagamenti in Europa. Le barriere che sicuramente sussistono alla realizzazione del mercato interno dei pagamenti sono il prodotto delle differenze tra i sistemi giuridici dei vari paesi. I pagamenti effettuati oggi nel mercato interno sono infatti ancora governati in gran parte da norme e/o convenzioni nazionali. E poiché il 98 % dei pagamenti al dettaglio ha carattere nazionale (6), la domanda di pagamenti transfrontalieri da parte dei consumatori nel territorio europeo è ovviamente limitata.

2.2

Molti dei mercati interni per i pagamenti esistenti in Europa presentano già un elevato grado di efficienza. La legislazione deve pertanto limitarsi a eliminare gli ostacoli ai pagamenti transfrontalieri per giungere a un livello di efficienza comune. Il miglioramento dei sistemi di pagamento transfrontalieri non dovrebbe perciò comportare alcuna conseguenza negativa per i sistemi nazionali efficienti già in essere.

2.3

La Commissione dovrebbe rimuovere gli ostacoli giuridici che impediscono la realizzazione di convenzioni e accordi di mercato relativi all'intero territorio comunitario, senza tuttavia regolamentare aspetti che possono essere disciplinati tramite convenzioni e accordi di questo tipo. Occorre in realtà trovare un giusto equilibrio tra autoregolamentazione e coregolamentazione da un lato e legislazione comunitaria dall'altro.

2.4

Secondo il Comitato (7) si debbono sostenere l'autoregolamentazione così come la coregolamentazione. Tuttavia deve essere adottata una regolamentazione rigorosa in tutti i settori in cui le misure di autoregolamentazione o di coregolamentazione si dimostrino inadeguate, insufficienti o non vengano correttamente applicate.

2.5

Il Comitato sostiene il principio di un livello elevato e comune di protezione dei consumatori in quanto obiettivo fondamentale del Trattato.

2.6

Il mercato interno dei pagamenti deve essere competitivo sul piano internazionale. Se il nuovo quadro normativo comunitario dovesse comportare un aumento dei costi dei pagamenti, vi è effettivamente il rischio che le operazioni di pagamento siano gestite in misura crescente da soggetti non europei operanti al di fuori del territorio europeo e che la normativa non riesca a conseguire gli obiettivi che si prefigge.

2.7

A proposito dell'ambito dei pagamenti cui si applica il nuovo quadro giuridico, il Comitato non ritiene auspicabile escludere gli assegni, in quanto in alcuni Stati membri vengono ancora utilizzati correntemente come metodo di pagamento.

2.8

Sarà inoltre necessario arrivare, attraverso l'autoregolamentazione, a fare in modo che, nell'ambito del nuovo regime, le carte di credito o di debito, emesse o autorizzate da qualsiasi istituzione finanziaria riconosciuta in uno Stato membro, siano accettate da qualsiasi ATM in qualsiasi Stato membro.

3.4.1

La data di valuta è una questione che non riguarda soltanto i pagamenti: spesso in realtà le date di valuta non sono collegate specificamente a un'operazione di pagamento, ma possono figurare in qualsiasi operazione di conto.

3.4.2

Come ammette la Commissione, la data di valuta è principalmente una questione riguardante la determinazione dei prezzi (ovvero di gestione del prodotto e di rapporto con il cliente). In quanto questione riguardante la gestione del prodotto, la data di valuta è indipendente dalla data di registrazione, che viene utilizzata per computare i movimenti effettuati sul conto.

3.4.3

La data di valuta può variare a seconda della banca, dei clienti di una stessa banca e persino delle operazioni effettuate da uno stesso cliente presso uno stesso istituto bancario.

3.4.4

Il Comitato approva l'idea di imporre ai prestatori di servizi di pagamento obblighi di trasparenza per quanto riguarda l'uso delle date di valuta. L'impatto finanziario della data di valuta sul consumatore andrebbe moderato. Deve anche essere affrontata la questione della convergenza della data di valuta in tutta Europa, benché, dato che i sistemi variano notevolmente da Stato membro a Stato membro, tale convergenza vada considerata un obiettivo di medio periodo.

3.4.5

In questo processo di convergenza, la linea di condotta dovrebbe consistere nel far coincidere la data di valuta dell'operazione di pagamento con la data in cui avviene il flusso di denaro dell'ordine di pagamento eseguito presso il relativo prestatore di servizi di pagamento.

3.5.1

Il regolamento 2560/2001/CE attualmente in vigore fa riferimento ai codici IBAN (8) e BIC (9), che sono stati promossi e patrocinati dalla autorità europee, ivi compreso il SEBC (Sistema europeo delle banche centrali). Il sistema di numerazione IBAN viene accettato e funziona bene in tutta Europa e, quindi, è da considerarsi un successo. Questo sistema di codici non consente tuttavia la portabilità. Le banche dovrebbero almeno garantire al cliente la possibilità di mantenere lo stesso numero di conto nel trasferimento ad altra filiale nell'ambito di una stessa banca.

3.10.1

Al fine di garantire al cliente la certezza giuridica sarebbe più opportuno che nell'allegato in esame venisse affrontato il tema della definizione e della comunicazione al cliente del «punto di irrevocabilità» in base allo strumento di pagamento utilizzato. Il Comitato ritiene che il cliente debba essere informato delle condizioni di irrevocabilità dei vari sistemi di pagamento e dello strumento di pagamento utilizzato.

3.10.2

Si deve poi tener presente che, oltre che effettuare pagamenti, i clienti ne ricevono e che per un cliente in attesa di un pagamento un periodo di revocabilità molto lungo sarebbe dannoso.

3.10.3

È inoltre importante distinguere tra revocabilità da parte del cliente e revocabilità a livello di sistema. Per motivi di chiarezza e certezza giuridica, in generale un ordine di pagamento che è già stato elaborato non dovrebbe più essere revocato: questo è quanto prevede la direttiva sul carattere definitivo del regolamento (direttiva 98/26/CE).

3.10.4

Il Comitato ritiene che la revocabilità sia una tematica complessa che va discussa ulteriormente. Tuttavia il prestatore di servizi di pagamento dovrebbe comunicare al cliente su richiesta il punto di irrevocabilità dello specifico pagamento in questione.

3.12.1

Il Comitato conviene sul fatto che un prestatore di servizi di pagamento dovrebbe essere responsabile della corretta esecuzione di un ordine di pagamento ed essere in grado di dimostrare l'avvenuta esecuzione e registrazione dell'operazione e l'accreditamento dell'importo sul conto del beneficiario. Egli è responsabile della parte del sistema di pagamento (in senso tecnico) che è sotto il suo controllo. È chiaro tuttavia che il prestatore di servizi di pagamento non può essere ritenuto responsabile al di là della responsabilità civile che gli incombe e sicuramente non può essere ritenuto responsabile se non vi è stata negligenza da parte sua né in caso di forza maggiore. Dovrà quindi essere il prestatore del servizio a dimostrare che l'operazione di pagamento è stata correttamente registrata, eseguita e contabilizzata conformemente ai termini in cui è stata ordinata e egli non potrà limitare né aggirare per contratto tale obbligo.

3.12.2

Il Comitato ritiene che i prestatori di servizi di pagamento potrebbero offrire, come servizio a valore aggiunto, di assumersi la responsabilità per reclami relativi a questioni che esulano dal loro controllo: ciò avvantaggerebbe i consumatori e stimolerebbe la concorrenza.

3.13.1

Per quanto riguarda i pagamenti con carta, gli istituti di credito sono già soggetti alle disposizioni della raccomandazione 97/489/CE, in particolare per quanto riguarda:

3.13.2

Dietro buona parte delle operazioni fraudolente si nasconde la criminalità organizzata. Il tetto dei 150 euro costituisce potenzialmente un incentivo alla frode: per questo motivo il Comitato ritiene che si debba invece introdurre un tetto basato sul rischio, in cui la responsabilità del titolare della carta dovrebbe essere stabilita in percentuale del limite totale di credito della carta stessa concordato nel contratto. Un tale approccio sarebbe equo in quanto rispecchierebbe i rischi e costi reali e allo stesso tempo sarebbe un efficace deterrente contro la frode, riducendo così il costo comune.

3.13.3

Un aggiornamento parziale della raccomandazione 97/489/CE in base al nuovo quadro normativo costituisce quindi un positivo passo avanti. Il Comitato è dell'avviso che l'allegato in esame vada messo in relazione con le possibilità di utilizzo della firma elettronica trattate nella direttiva sulle firme elettroniche.

3.13.4

Si può dubitare che un prestatore di servizi di pagamento possa dimostrare, in maniera conclusiva o meno, che sia stato il cliente a eseguire una transazione effettuata con strumenti elettronici di pagamento sicuri. Specialmente nel caso di operazioni bancarie on line, sembra che i prestatori di servizi di pagamento abbiano difficoltà a fornire prove in questo senso poiché le operazioni possono essere effettuate utilizzando PC che non rientrano nella loro sfera di controllo.

3.14.1

L'allegato in oggetto si fonda sul principio dell'accreditamento al beneficiario dell'intero importo trasferito, un principio ora ben consolidato grazie all'introduzione del regolamento 2560/2001 per i pagamenti eseguibili secondo i processi dell'elaborazione diretta (Straight Through Processing, STP), ovvero in modo completamente automatizzato, purché nei pagamenti nazionali corrispondenti non venga effettuata alcuna deduzione a carico del beneficiario.

3.14.2

Inoltre l'autoregolamentazione è incarnata dall'ICP (Interbank Convention on Payments, Convenzione interbancaria sui pagamenti) (12), la cui portata è oggi limitata ai bonifici in euro. L'ICP si batte per togliere alle banche intermediarie la possibilità, quando vengono utilizzate, di detrarre la propria commissione per il servizio svolto dall'importo del bonifico stesso.

3.14.3

In un quadro normativo andrebbero eliminati i termini tecnici utilizzati in alcune tipologie di messaggi e sistemi (come ad esempio «share», «ben», «our»), che in molti casi sono inappropriati nel contesto interno. Il Comitato ritiene che non si debba introdurre alcuna disposizione aggiuntiva in sostituzione della direttiva 97/5/CE. Le attuali opzioni di addebito hanno lo scopo di dare al cliente la possibilità di scegliere, il che fa parte dei termini e delle condizioni negoziate dal cliente con la banca. Occorre evitare di semplificare troppo o limitare la scelta, in quanto tali opzioni di addebito rappresentano la risposta ad esigenze di mercato che vanno oltre lo strumento/gli strumenti di base intracomunitari per i trasferimenti di crediti e sono necessarie per sostenere varie tipologie di pagamenti nonché il commercio a distanza. Il Comitato auspica una maggiore trasparenza da parte degli operatori del settore circa le formule di addebito applicate.

3.14.4

Esso esorta la Commissione ad eliminare la contraddizione tra la direttiva, che indica nella formula «OUR» (un meccanismo di addebito inesistente nella maggior parte degli Stati membri) l'opzione prevalente, e il regolamento, che invece privilegia l'opzione «SHARE».

3.15.1

Il Comitato rammenta che le banche europee che aderiscono al Consiglio europeo per i pagamenti si sono impegnate, attraverso l'autoregolamentazione nel quadro della convenzione Credeuro, ad eseguire i bonifici entro tre giorni lavorativi bancari dalla data di accettazione dell'ordine. In realtà, i 3 giorni rappresentano un tempo standard che le singole banche possono ridurre ulteriormente. Il tempo di esecuzione rappresenta una componente centrale del servizio e il miglioramento della qualità dei servizi va lasciato alle forze della concorrenza.

3.15.2

Soltanto in caso di fallimento delle iniziative settoriali si dovrà valutare se intervenire ulteriormente sul piano normativo.

3.16.1

Sarà cura del Consiglio europeo per i pagamenti individuare la legislazione da adottare e/o le barriere giuridiche da eliminare e comunicarle alla Commissione una volta approvato formalmente il sistema paneuropeo di addebito diretto. Quale quadro giuridico bisognerà adottare a sostegno di tale sistema dipenderà in gran parte dal modello scelto. Il Comitato è pertanto persuaso che si debba prevedere una stretta collaborazione tra il settore e il legislatore (CE).

3.17.1

L'allegato in oggetto non riguarda la questione dei pagamenti ed esula quindi dal campo di applicazione del nuovo quadro normativo per i pagamenti.

3.17.2

nella regolamentazione non deve esserci alcuna discriminazione tra pagamenti in contanti e non. Una serie di barriere normative e tecniche ostacola lo sviluppo del trasporto transfrontaliero di fondi nella zona dell'euro, in particolare tra filiali delle banche centrali di un paese e le filiali degli istituti finanziari di un altro paese.

3.17.3

L'accesso ai servizi transfrontalieri delle banche centrali nazionali fa parte del naturale sviluppo dell'utilizzo della moneta unica nella zona dell'euro.

3.17.4

Per ottenere la massima efficienza occorre promuovere la concorrenza nel trasporto di valuta all'interno della zona dell'euro: il Comitato esprime tuttavia la necessità di creare a questo fine una specifica licenza transfrontaliera e di prevedere adeguati controlli sulla sua applicazione.

3.21.1

Il Comitato è dell'avviso che la domanda citata nell'allegato 21 costituisca soltanto un aspetto dell'allegato 12 (mancata esecuzione o esecuzione inesatta). Si deve infatti riconoscere che:

3.21.2

I prestatori di servizi di pagamento non dovrebbero pertanto avere alcuna responsabilità per i pagamenti non ancora introdotti nel sistema al momento del guasto. La responsabilità del prestatore di servizi di pagamento è limitata alla sua responsabilità civile ed egli dovrebbe dimostrare di aver preso tutti i provvedimenti necessari per evitare il guasto.

3.21.3

Nel recente caso di phishing (che consiste nel furto di identità a proprio vantaggio e l'accesso a risorse autorizzate con false credenziali) di posta elettronica contro le banche del Regno Unito, un prestatore di servizi di pagamento ha ritenuto che la soppressione del suo servizio on line fosse una componente essenziale della risposta all'attentato. Tali incidenti si sottraggono al controllo del prestatore di servizi, in quanto l'autore della truffa stabilisce un contatto diretto con il cliente attraverso la posta elettronica. Se possibile, i prestatori di servizi di pagamento dovrebbero informare in anticipo i loro clienti di un'eventuale interruzione del servizio per motivi di sicurezza. Il Comitato non ritiene opportuno penalizzare un prestatore di servizi che adotti tali misure per proteggere i propri clienti. Esso esorta inoltre i prestatori di servizi di pagamento ad adottare un comportamento proattivo nella prevenzione di questo tipo di frode.

4.1

Il nuovo quadro normativo dovrà essere in armonia con la strategia europea in materia di protezione dei consumatori, che si pone come obiettivo fondamentale il conseguimento di un livello elevato e comune di tutela dei consumatori.

4.1.1

Il Comitato è favorevole agli sforzi della Commissione per rafforzare la fiducia dei consumatori, la certezza giuridica e l'efficienza del mercato dei pagamenti nel mercato interno. Giudica inoltre positivamente il metodo dell'autoregolamentazione e della coregolamentazione come possibile strumento di progresso in vari settori citati nei 21 allegati.

4.2

Va data priorità alle misure legislative riguardanti i settori trattati negli allegati 1, 2, 8, 12, 13, 18 e 19. In particolare vanno esaminati urgentemente quelli riguardanti gli obblighi di informazione del cliente (2), le informazioni sull'ordinante di un pagamento (8) e le problematiche di tutela dei dati (18).

4.3

Occorre prevedere una maggiore collaborazione tra la Commissione e il settore bancario per quanto riguarda la creazione di un sistema europeo di addebito diretto (allegato 16), la determinazione di chi abbia diritto a fornire servizi di pagamento al pubblico (allegato 1) nonché nel settore della certificazione della sicurezza degli strumenti di pagamento e delle loro componenti (allegato 7).

4.4

Per quanto riguarda gli altri allegati, il Comitato è del parere che l'autoregolamentazione e la coregolamentazione siano strumenti più adatti per conseguire l'obiettivo della Commissione di realizzare un mercato interno dei pagamenti efficiente. Chiaramente, se l'autoregolamentazione dovesse fallire nell'intento si dovrebbe prevedere una regolamentazione a livello europeo.

4.5

In questo spirito, il Comitato propone di puntare essenzialmente, con il nuovo quadro normativo, a garantire la trasparenza per i consumatori e a cercare di sfruttare al massimo le prassi esistenti e l'autoregolamentazione. Non sarà necessario regolamentare ulteriormente quei settori in cui il mercato ha già conseguito gli obiettivi perseguiti dal legislatore (non vi è ad esempio alcun bisogno di rivedere la direttiva sui bonifici transfrontalieri per ridurre i tempi di esecuzione). In alcuni settori tuttavia un approccio comune rappresenta la soluzione più idonea.

4.6

La portata della comunicazione va spesso ben oltre il tema dei pagamenti e la Commissione deve evidenziare in modo molto più esplicito la differenza tra servizi commerciali e sistemi di pagamento. Le misure legislative riguardanti i pagamenti non dovrebbero trattare questioni riguardanti l'esecuzione di attività diverse dai pagamenti.

7.12.2004   

IT

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C 302/19

1.1

Lo scopo della proposta di decisione in esame è quello di codificare la decisione 73/391/CEE del Consiglio, del 3 dicembre 1973, relativa alle procedure di consultazione e d'informazione in materia di assicurazione-crediti, garanzie e crediti finanziari. Questa decisione è stata successivamente modificata da un'altra decisione del Consiglio (76/641/CEE), dall'atto di adesione della Spagna e del Portogallo e dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia.

1.2

Le decisioni citate interessano esclusivamente il settore dell'assicurazione dei crediti all'esportazione da parte dello Stato o di un ente pubblico e stabiliscono soprattutto in quali circostanze uno Stato membro che intenda concedere o garantire crediti esterni debba avviare una procedura di consultazione con gli altri Stati membri e la Commissione. Non hanno invece nessun rilievo per il settore dell'assicurazione dei crediti all'esportazione da parte di società private.

1.3

La proposta di decisione sostituisce i vari atti oggetto di codificazione.

1.4

Ne preserva in pieno il contenuto sostanziale e, pertanto, non fa altro che riunirli in un unico atto, apportando solo le modifiche formali necessarie ai fini dell'opera di codificazione.

2.1

La proposta in esame nasce dall'obiettivo della Commissione di codificare gli atti normativi che hanno subito frequenti modifiche per migliorarne la trasparenza e la chiarezza.

2.2

Attualmente la disciplina del settore è dispersa in diversi atti e l'individuazione delle norme vigenti richiede pertanto un notevole impegno di ricerca e comparazione.

2.3

La proposta non fa altro che accorpare questi diversi atti conservandone integralmente la sostanza. Non è necessario, infatti, apportare modifiche sostanziali.

2.4

Il Comitato non può che accogliere la proposta con favore, in quanto accresce la trasparenza e migliora la comprensibilità delle disposizioni comunitarie (1).

2.5

Suggerisce tuttavia alla Commissione di tener conto, in sede di codificazione, anche dei seguenti aspetti:

2.6

Inoltre andrà prestata una particolare attenzione all'esattezza delle traduzioni della proposta di decisione, in quanto eventuali imprecisioni possono dar luogo a incertezza del diritto e falsa applicazione.

a)

all'articolo 4, lettera e), punti ii) e iv), l'espressione «decorrenza del credito» andrebbe tradotta con «ponto de partida do crédito» invece che con «início do crédito» in quanto i due termini non sono necessariamente identici;

b)

all'articolo 4, lettera e), punto iv), la formulazione «qualora i rimborsi non si suddividano in quote di importo uguale regolarmente scaglionate» andrebbe tradotta con «escalonadas em prestações iguais e espaçadas de modo regular» e non con «escalonadas por parcelas de igual montante de modo regular»;

c)

inoltre, il concetto di «credito di aiuto» di cui per esempio all'articolo 4, lettera f), punto i) e all'articolo 5, lettra e), punto i), andrebbe tradotto con «crédito de ajuda» e non con «crédito de auxílio» che, nella legislazione comunitaria in materia di aiuti di Stato, ha un significato completamente diverso;

d)

infine, andrebbero corretti numerosi errori di stampa, ad esempio all'articolo 3, paragrafo 2 (prima e terza riga: «ntureza» e «peirem»), all'articolo 10, paragrafo 1, lettera c) («desdadoravel») e nell'Allegato I, parte B, lettera d) («antiantamentos»).

7.12.2004   

IT

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C 302/20

1.1

Il Codice internazionale di gestione della sicurezza delle navi e della prevenzione dell'inquinamento (Codice ISM) è stato adottato dall'Organizzazione marittima internazionale (IMO) nel 1979 come strumento per promuovere lo sviluppo di una cultura della sicurezza e di una coscienza ecologica nel settore della navigazione. Nel 1994 l'IMO ha deciso di rendere il Codice obbligatorio inserendo un nuovo capitolo IX, «Gestione della sicurezza delle navi», nella convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) del 1974.

1.2

L'applicazione del Codice è diventata obbligatoria in due fasi: il 1o luglio 1998 per le società di navigazione che gestiscono navi passeggeri, petroliere, chimichiere, gasiere e portarinfuse di stazza lorda pari o superiore a 500 tonnellate impiegate in viaggi internazionali, il 1o luglio 2002 per le società di navigazione che gestiscono altre navi da carico di stazza lorda pari o superiore a 500 tonnellate impiegate in viaggi internazionali via mare.

1.3

In risposta alla tragedia della nave «Estonia», l'UE ha deciso di adoperarsi per anticipare al 1o luglio 1996 l'attuazione del Codice ISM nel caso dei traghetti passeggeri ro-ro impiegati all'interno della Comunità su rotte internazionali e interne, mediante il regolamento (CE) n. 3051/95 del Consiglio dell'8 dicembre 1995 (1). Il Comitato economico e sociale europeo, nel proprio parere in merito, ha accolto con favore la proposta e appoggiato l'iniziativa della Commissione (2).

1.4

Il regolamento è stato modificato due volte: a) dal regolamento (CE) n. 179/98 (3), relativo all'applicazione uniforme dei documenti e dei certificati ISM ai traghetti che prestano servizio in Europa, b) dal regolamento (CE) n. 1970/2002 (4), che tiene conto delle modifiche al Codice successivamente adottate dall'IMO, entrato in vigore il 26 novembre 2002.

2.1

In occasione dell'adozione del regolamento (CE) n. 3051/95, gli Stati membri e il Parlamento europeo hanno dichiarato che l'applicazione del Codice ISM ai traghetti passeggeri ro-ro non solo costituiva una priorità, ma era anche la prima di una serie di iniziative intese a migliorare la sicurezza in mare.

2.2

Il nuovo regolamento proposto ha portata più generale, sostituirà il regolamento (CE) n. 3051/95 e ha per obiettivo principale quello di facilitare un'applicazione corretta, rigorosa e armonizzata del Codice in tutti gli Stati membri e nei paesi in via di adesione. Il regolamento manterrà in parallelo le vigenti disposizioni comunitarie in materia di ISM applicabili ai traghetti ro-ro impiegati in servizi di linea da e per i porti europei, a prescindere dalla bandiera battuta.

2.3

Il regolamento si applicherà a tutte le società che gestiscono imbarcazioni di almeno uno dei seguenti tipi in ambito marittimo:

2.4

Il campo di applicazione del regolamento proposto si basa sulle disposizioni del capitolo IX della convenzione SOLAS e comprende tutte le navi battenti bandiera di uno Stato membro che rientrano nel campo di applicazione di tale convenzione, anche se effettuano viaggi interni. Per le navi passeggeri impiegate in viaggi interni, invece, le disposizioni si applicheranno unicamente alle navi che si spingono ad oltre 5 miglia dalla linea costiera, ma a prescindere dalla bandiera battuta.

2.5

Tutte le società che gestiscono navi appartenenti ad almeno uno dei tipi sopra menzionati saranno soggette al Codice internazionale di gestione della sicurezza delle navi e della prevenzione dell'inquinamento (Codice ISM) riportato al titolo I dell'Allegato. Gli Stati membri dovranno uniformarsi agli orientamenti relativi alla procedura di certificazione («Disposizioni all'attenzione delle amministrazioni riguardanti l'attuazione del Codice internazionale di gestione della sicurezza (Codice ISM)») di cui al titolo II dell'Allegato.

3.1

Il Codice ISM costituisce uno dei principali passi avanti fatti dall'IMO nel settore della sicurezza marittima, in quanto definisce un quadro di riferimento che consente un'attuazione efficace delle sue convenzioni. Il Comitato, come ha già osservato nei suoi precedenti pareri, reputa che il regolamento (CE) n. 3051/95 sia stato utile, in quanto è servito ad anticipare di due anni l'applicazione del Codice ISM ai traghetti passeggeri ro-ro e ad estenderne il campo di applicazione alle imbarcazioni di questo tipo impiegate in viaggi interni via mare.

3.2

Il Comitato rileva che, per le società di navigazione che gestiscono navi da carico e navi passeggeri impiegate in viaggi internazionali, l'obiettivo del regolamento proposto è già stato raggiunto, in quanto l'obbligo di uniformarsi al Codice ISM deriva dalla convenzione SOLAS. Analogamente, per le società di navigazione che gestiscono traghetti passeggeri ro-ro impiegati in viaggi interni, l'obiettivo è stato raggiunto mediante l'attuazione del regolamento (CE) n. 3051/95.

3.3

Il motivo fondamentale addotto dalla Commissione per giustificare la proposta è che il recepimento dell'intero Codice ISM e dei pertinenti orientamenti IMO nella legislazione comunitaria consentirà un'applicazione efficace del Codice nella Comunità. Il Comitato condivide tale motivazione e sostiene fino in fondo tale obiettivo nella misura in cui si riferisce a navi alle quali il Codice è già applicabile. In ordine al valore aggiunto della proposta di estendere l'applicazione del Codice ISM ad altri tipi di navi, però, il Comitato formula le seguenti osservazioni.

3.3.1

Il Codice ISM ha origine da un'iniziativa dell'industria ed è uno strumento volontario diretto a promuovere una navigazione di qualità. Come previsto, l'esperienza maturata con l'attuazione del Codice ISM fin dalla prima fase, vale a dire dal 1998, ne ha rivelato i punti forti e le lacune. È generalmente riconosciuto che, a livello di tutta la comunità marittima (Stati di bandiera, società di classificazione e di navigazione), sono necessari: una maggiore comprensione degli obiettivi del Codice, un migliore collegamento tra chi rilascia i certificati ISM, standard uniformi per la formazione dei responsabili del controllo della conformità al Codice. L'elemento fondamentale di una buona gestione della sicurezza è l'impegno dall'alto. Nella sicurezza marittima e nella prevenzione dell'inquinamento sono l'impegno e la motivazione dei singoli individui a tutti i livelli a determinare il risultato finale. Senza una comprensione del Codice ISM da parte delle componenti del cluster marittimo, il Codice potrebbe diventare un esercizio burocratico, come vorrebbero lasciare a intendere gli scettici.

3.3.2

Al giorno d'oggi la valutazione del rischio è largamente utilizzata come obiettivo e come strumento affidabile per misurare i miglioramenti in termini di sicurezza. Sulla base di questo approccio e tenuto conto della sua comprovata necessità, era del tutto giustificato, ed è stato appoggiato, l'obbligo di applicare il Codice ISM, nell'UE, ai traghetti che effettuano servizi di linea da e per i porti europei. Per lo stesso motivo, finora l'applicazione degli orientamenti a tutte le altre navi che effettuano viaggi interni è stata giustamente lasciata alla discrezione delle amministrazioni nazionali, in conformità con il principio di sussidiarietà. Il Comitato non è a conoscenza di alcuna legislazione nazionale che estenda l'obbligo di applicare il Codice ISM ad altre navi che effettuano viaggi interni.

3.3.3

Il Codice ISM, concepito per le navi che effettuano viaggi internazionali e che quindi sono molto distanti dalle amministrazioni e dalle società, impone notevoli obblighi alle società stesse e alla loro flotta, presuppone il rispetto delle convenzioni internazionali e incoraggia l'applicazione degli standard industriali. Le navi da carico impiegate esclusivamente in viaggi interni, invece, sono soggette a un regime di sicurezza disciplinato dalla legislazione nazionale e forse saranno implicitamente tenute a soddisfare il regime applicabile alle navi da carico impiegate in viaggi internazionali.

3.3.4

Il Comitato, in quanto difensore anche degli interessi delle piccole e medie imprese europee, è preoccupato per l'applicazione del Codice ISM alle piccole e medie imprese di navigazione che effettuano esclusivamente viaggi interni. Alla luce delle osservazioni sopra esposte, il regolamento proposto dovrebbe tener conto delle formalità burocratiche e del costo per la messa in conformità che deriverebbero dalla sua applicazione alle imprese di questo tipo. Saranno pertanto necessarie un'applicazione flessibile e/o delle deroghe.

4.1.1

Il Comitato ritiene che, per motivi pratici, possano essere necessarie deroghe nei casi delle piccole navi da carico e delle navi passeggeri impiegate in viaggi interni, soprattutto se sono gestite dall'armatore stesso o sotto la sua supervisione diretta.

4.2.1

È possibile che le navi summenzionate siano implicitamente tenute a soddisfare il regime applicabile alle navi impiegate in viaggi internazionali. Il Comitato reputa che il regolamento dovrebbe stabilire chiaramente quali requisiti fondamentali del Codice ISM possano essere applicati alle navi in questione.

4.3.1

Il Comitato è favorevole all'applicazione obbligatoria della procedura di certificazione, che costituisce la principale motivazione valida del regolamento proposto.

4.3.2

Quanto ai paragrafi 2 e 6, ritiene che vada notato che i documenti di conformità e i certificati di gestione della sicurezza possono essere rilasciati da un'amministrazione anche su richiesta dello Stato di bandiera.

4.3.3

Secondo il Comitato, i testi dei paragrafi 4 e 9 debbono essere chiariti e snelliti alla luce delle disposizioni del Codice ISM, in quanto impongono inutili restrizioni e danno adito a confusione.

4.4.1

La procedura di salvaguardia non coinvolge, come invece dovrebbe, lo Stato membro o Stato di bandiera che ha rilasciato il certificato di conformità e che può doverne sospendere la validità o ritirarlo.

4.5.1

L'articolo fa riferimento a un modello che la Commissione dovrà mettere a punto e che andrà utilizzato per le relazioni, ma non specifica su che cosa debbano vertere queste ultime. Va chiarito se le relazioni previste debbano riferire sul rispetto del regolamento e, più precisamente, delle procedure di certificazione da parte degli Stati membri o invece sulla conformità riscontrata a livello delle società di navigazione e della loro flotta nel quadro del controllo da parte dello Stato di bandiera e di quello di approdo.

4.6.1

Coerentemente con le osservazioni formulate nelle sezioni 3 e 4, il Comitato reputa adeguato il periodo transitorio di un anno concesso alle navi da carico e alle navi passeggeri che effettuano viaggi interni per conformarsi al regolamento all'esame.

5.1

Il Comitato appoggia il recepimento dell'intero Codice ISM e dei pertinenti orientamenti IMO nella legislazione comunitaria mediante il nuovo regolamento proposto, inteso a sostituire il regolamento (CE) n. 3051/95. Tuttavia, in termini reali, il valore aggiunto dell'estensione del campo di applicazione del regolamento potrebbe essere limitato, in quanto le navi che effettuano viaggi internazionali e i traghetti passeggeri ro-ro impiegati in viaggi interni sono già conformi al Codice.

5.2

Il Comitato rileva che l'esperienza maturata con l'attuazione del Codice ISM fin dalla prima fase, vale a dire dal 1998, ne ha dimostrato i punti forti e le lacune. Tutte le componenti del cluster marittimo coinvolte nell'attuazione del Codice dovrebbero comprenderne fino in fondo gli obiettivi; in caso contrario rischierebbe di diventare un esercizio burocratico. Questa necessità è più evidente per le società di navigazione e le navi finora escluse dal regime del Codice.

5.3

L'ipotesi di estendere l'applicazione del Codice ISM a tutte le navi impiegate in viaggi interni va riesaminata allo scopo di renderla più flessibile. Le nuove categorie di navi interessate potrebbero essere costrette, involontariamente e sproporzionatamente, ad uniformarsi al regime applicabile alle navi che effettuano viaggi internazionali, il che probabilmente comporterà costi di conformità proibitivi, soprattutto nel caso di navi gestite dall'armatore stesso o sotto la sua supervisione diretta. La procedura di certificazione prevista dal regolamento proposto va adeguata in modo da non imporre restrizioni inutili alle piccole e medie imprese di navigazione che effettuano viaggi interni. Pertanto potrà essere necessario prevedere delle deroghe o, in alternativa, stabilire quali requisiti fondamentali del Codice siano applicabili alle navi in questione.

7.12.2004   

IT

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C 302/23

1.1

Attraverso la Comunicazione (1) sul miglioramento della sicurezza dei trasporti marittimi e la proposta (2) di regolamento relativo al miglioramento della sicurezza delle navi e degli impianti portuali, la Commissione ha affrontato le questioni della sicurezza delle navi e dell'interfaccia nave/porto, proponendo azioni specifiche il cui iter legislativo è attualmente in corso. Questa proposta di regolamento limitava tuttavia il proprio campo di applicazione alla parte del porto che costituisce l'interfaccia nave/porto, vale a dire il terminale.

1.2

Il relativo parere del CESE (3) accoglieva con favore le azioni proposte e sosteneva la Commissione nella sua intenzione di perseguire, come secondo passo, l'applicazione di misure comunitarie aggiuntive volte a rendere sicuri i porti e la loro interfaccia con l'entroterra.

1.3

Il secondo e più difficile passo dell'iniziativa della Commissione riconosce l'esigenza di una politica per la sicurezza dei porti completa in considerazione della vulnerabilità delle aree portuali in senso ampio e della loro importanza in quanto nodi essenziali del complesso della catena dei trasporti e dei movimenti di passeggeri.

2.1

La proposta integra le misure di sicurezza previste dal regolamento sul miglioramento della sicurezza delle navi e degli impianti portuali, in modo da garantire che l'intera area portuale sia coperta da un regime di sicurezza. La direttiva assicurerà livelli adeguati di sicurezza per i porti della Comunità e l'attuazione armonizzata di misure di sicurezza relative alle intere aree portuali.

2.2

La Commissione afferma che le misure congiunte dell'IMO e dell'OIL, attualmente in preparazione sotto forma di Codice volontario di condotta sulla sicurezza dei porti, non garantiranno la rapida creazione del regime di sicurezza richiesto. Occorre quindi che l'UE prenda l'iniziativa, di preferenza attraverso una direttiva, per garantire la necessaria flessibilità.

2.3

La proposta di direttiva in esame permette di mantenere i regimi di sicurezza portuali esistenti che risultino compatibili con i suoi principi e i suoi requisiti generali. In particolare la direttiva impone di eseguire delle valutazioni di sicurezza, di definire livelli di sicurezza, di elaborare e approvare piani di sicurezza, di indicare le autorità responsabili della sicurezza, di designare gli agenti di sicurezza, di istituire i comitati di sicurezza e di promuovere l'attuazione delle misure in materia.

3.1

Le vicende e le iniziative successive agli attentati dell'11 settembre 2001 hanno confermato le previsioni secondo cui la guerra contro il terrorismo durerà a lungo. I tragici eventi di Madrid dell'11 marzo 2004 hanno evidenziato la vulnerabilità dell'intero sistema dei trasporti agli attacchi terroristici e dimostrato che la sicurezza assoluta non sarà mai raggiunta. Nel parere esplorativo sulla sicurezza dei trasporti (4) e nel successivo parere sulla sicurezza dei trasporti marittimi (5) il CESE ha affermato che l'UE dovrebbe prendere a livello internazionale l'iniziativa di sviluppare in materia di sicurezza un quadro più ampio, che affronti le cause del terrorismo piuttosto che limitarsi a prevenirne o a eliminarne le conseguenze.

3.2

La sicurezza marittima, che costituisce un problema globale, ha ricevuto la giusta attenzione sia sul piano globale che da parte dell'UE. Tuttavia, mentre la sicurezza ferroviaria è stata oggetto di varie iniziative nazionali, scarsa attenzione è stata dedicata sinora al terrorismo che colpisce le strade e le vie d'acqua interne. Il Comitato sottolinea che se gli altri modi di trasporto non si faranno carico delle rispettive responsabilità, i terroristi, per infiltrare il sistema, punteranno all'anello più debole della catena. Non è realistico attendersi che i porti compensino i deficit di sicurezza degli altri modi di trasporto ed è iniquo far pesare su di loro gli oneri finanziari.

3.3

Il Comitato ribadisce che le misure antiterrorismo dovrebbero essere accompagnate da altre misure volte a combattere i problemi di sicurezza tradizionali (criminalità organizzata, pirateria, frode, contrabbando, immigrazione clandestina). Questi problemi si presentano nelle aree portuali in senso più ampio e avrebbero dovuto essere affrontati con urgenza, come chiesto dal Comitato. A tale proposito, il Comitato si rammarica del fatto che vari Stati membri non abbiano ancora aderito alla Convenzione per la repressione di atti illeciti contro la sicurezza della navigazione marittima (Convenzione SUA) e al relativo Protocollo; l'adesione è necessaria ed urgente perché rafforzerebbe gli strumenti giuridici di lotta contro il terrorismo.

3.4

Il Comitato (6) ha accolto con favore le iniziative comunitarie tese a garantire accordi di reciprocità e collaborazione con gli Stati Uniti per creare parità di trattamento per tutti i trasporti di container in provenienza dall'UE e convertire o integrare gli accordi bilaterali esistenti in un accordo multilaterale nel quadro dell'Organizzazione mondiale delle dogane. Sarebbe opportuno cercare di stringere analoghi accordi di reciprocità con altre regioni o Stati, inquadrandoli in un sistema di scambio di informazioni. Se necessario questi accordi dovrebbero prevedere misure di cooperazione tecnica o di sostegno finanziario per i paesi in via di sviluppo affinché rinnovino le loro infrastrutture portuali.

3.5

Le misure proposte sono simili a quelle previste per gli impianti portuali (terminali), con un significativo nuovo elemento costituito dall'ampliamento del campo geografico di applicazione all'intera area portuale, che dovrà essere definita dagli Stati membri in linea con quanto è stato fatto negli Stati Uniti nel quadro di un'azione analoga. Il Comitato ritiene che questo obiettivo sarebbe raggiunto nel modo migliore estendendo il campo di azione del regolamento CE 725/2004 (7), ma comprende i vincoli a una rapida estensione all'intera area portuale dell'applicazione del regime integrale di sicurezza previsto da tale regolamento, come pure l'esigenza di concedere agli Stati membri, attraverso la direttiva, la flessibilità necessaria per applicare misure appropriate considerata la grande varietà dei porti comunitari e delle attività che in essi si svolgono. Nondimeno detta flessibilità non dovrebbe determinare l'applicazione di misure molto differenti nei porti comunitari e la conseguente classificazione dei porti stranieri come «sicuri» o «insicuri» sotto il profilo della capacità di intercettare immigranti clandestini e terroristi, classificazione che potrebbe causare distorsioni del mercato e compromettere l'andamento regolare del commercio internazionale.

3.6

Il Comitato ribadisce (8) che l'ampliamento conferisce maggiore rilievo al ruolo del Mediterraneo, a causa della sua prossimità alle zone in cui potrebbero sorgere problemi di sicurezza; sottolinea quindi che è necessaria una dimensione mediterranea della sicurezza marittima. Il Comitato ha espresso apprezzamento (9) per lo sviluppo di una rete euromediterranea di trasporto, avente tra i suoi obiettivi la sicurezza marittima. Ha riconosciuto che i partner mediterranei devono rafforzare le misure di sicurezza e che l'Istituto euromediterraneo per la sicurezza costituisce un passo in avanti in tale direzione.

3.7

Nella sua forma attuale, la direttiva si concentra sugli aspetti amministrativi. Essa non definisce procedure armonizzate per l'applicazione delle disposizioni dettagliate definite negli allegati, ma prevede invece la possibilità di futuri adeguamenti. Il CESE si rende conto di quanto sia urgente accrescere la sicurezza al di là dell'interfaccia nave/porto, ma sottolinea che sarebbe stato più prudente fare riferimento ai progressi realizzati sinora in questo settore a livello internazionale, in particolare nell'ambito dell'IMO, dell'OIL e dell'Organizzazione mondiale delle dogane, e fornire indicazioni chiare e tempestive su come realizzare i relativi obiettivi.

3.8

Il Comitato constata che la direttiva non istituisce nuovi obblighi nelle zone già coperte dal regolamento CEE/725/2004 o nelle aree portuali estese. Ribadisce nondimeno che le misure per la sicurezza dei porti dovrebbero essere proporzionate agli obiettivi perseguiti, ai costi e all'impatto sul traffico e sui flussi commerciali. Bisogna pertanto verificarne attentamente la necessità e stabilire se siano realistiche e attuabili. Dette misure devono rispettare i diritti fondamentali e i principi sanciti in particolare dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, evitando limitazioni dei diritti umani dei cittadini e violazioni dell'ordinamento costituzionale, che farebbero il gioco dei terroristi. Si deve pertanto aver cura di evitare:

3.9

Per molti porti il costo legato al rispetto delle misure aggiuntive volte a rendere sicura l'area geografica del porto che sarà sensibilmente più ampia, ossia le restrizioni di accesso, il controllo delle merci e dei bagagli e l'identificazione delle persone, risulterà moltiplicato perché l'applicazione di tali misure richiederà interventi aggiuntivi in termini di infrastrutture, attrezzature, personale e addestramento. Ricordando i suoi precedenti pareri in merito al finanziamento dei costi per la sicurezza, il Comitato ribadisce l'invito rivolto alla Commissione affinché elabori un regime comunitario per finanziarel'applicazione delle misure. In particolare il Comitato aveva affermato che «sebbene tali costi saranno trasferiti in parte ai clienti, per una questione di correttezza anche i governi dovrebbero farsi carico di una parte, dato che il terrorismo è una reazione a delle politiche governative». Il Comitato ribadisce inoltre l'invito rivolto alla Commissione affinché elabori uno studio generale di impatto in merito alle conseguenze finanziarie delle misure volte a rafforzare la sicurezza marittima e si associa all'analoga richiesta del Parlamento europeo.

3.9.1

Dal momento che i porti marittimi costituiscono importanti infrastrutture nazionali, le misure rivolte a renderli più sicuri rivestono logicamente interesse generale e pertanto il loro finanziamento pubblico non rientrerebbe, a norma del Trattato UE, tra gli aiuti di Stato. Tuttavia, sono gli Stati membri a decidere se finanziare o no tali misure e quindi per evitare distorsioni della concorrenza bisognerebbe elaborare a livello di UE un approccio armonizzato, che preveda anche il finanziamento delle misure di sicurezza degli impianti portuali e sia basato sui seguenti principi:

3.9.2

È molto difficile stimare i costi di sicurezza dei porti, che comunque, dovrebbero risultare più elevati nell'UE che negli Stati Uniti, dato il maggior numero di porti presenti nell'UE. Si prevede che i costi di adeguamento per i grandi (10) e i piccoli porti saranno comparativamente molto alti.

3.10

D'altronde non riuscire a reagire rapidamente alle nuove realtà del terrorismo potrebbe causare costi elevatissimi a motivo della chiusura dei porti; il rischio sicurezza può diventare un ostacolo non tariffario agli scambi.

4.1

In genere i porti sono ben definiti in senso geografico e amministrativo, e al loro interno coesistono attività differenti. Di regola i confini del porto inglobano gli impianti portuali e non viceversa, come implicano invece l'articolo 2, paragrafo 4, e le definizioni di «porto» e di «porto marittimo» nell'articolo 3. La definizione sembra indicare che l'area del porto è inferiore a quella di un «impianto portuale», che comprende le zone di ormeggio, le aree di attesa e il loro perimetro a partire dal mare. Occorrerebbe dunque specificare cosa si intenda per «prevalgono» nell'articolo 2, paragrafo 4.

4.2

Anzitutto il piano di sicurezza del porto, essendo un piano generale, dev'essere compatibile con le decisioni prese durante il processo di applicazione del Codice ISPS (Codice internazionale relativo alla sicurezza delle navi e degli impianti portuali) e con il regolamento CE 725/2004, (11) concernente i criteri di sicurezza degli impianti portuali. Tale piano dovrebbe includere i piani integrati per gli impianti portuali situati entro i confini del porto. Gli impianti portuali subordinati dovrebbero entro un certo termine funzionare come sezioni del porto e i relativi piani di sicurezza dovrebbero essere parte del piano generale di sicurezza del porto, dopo essere stati eventualmente rettificati, armonizzati e coordinati con i suoi obiettivi generali; di conseguenza l'autorità e la responsabilità dovrebbero ricadere in ultima istanza sull'autorità per la sicurezza del porto.

4.3

Il ruolo consultivo della prevista commissione per la sicurezza del porto renderà più efficace l'applicazione del piano di sicurezza del porto. Il Comitato presume che saranno le autorità per la sicurezza del porto a istituire i comitati, anche allo scopo di individuare gli elementi del piano per la sicurezza del porto. Tenendo presente l'obiettivo di trovare soluzioni pratiche, il Comitato è favorevole alla partecipazione di rappresentanti dei lavoratori addetti ai controlli e dei lavoratori portuali nella commissione per la sicurezza del porto.

4.4

Non si dovrebbero assoggettare il carico e i passeggeri ad un doppio controllo: all'ingresso nel porto e all'ingresso nell'impianto portuale; occorre inoltre un approccio pratico per quanto riguarda i movimenti degli equipaggi, dei visitatori e dei fornitori.

4.5

Le ispezioni riguardanti la conformità alle misure di sicurezza di un porto eseguite in uno Stato membro da agenti di un altro Stato membro dovrebbero essere autorizzate dalla Commissione.

5.1

I tragici eventi che si sono verificati a Madrid l'11 marzo 2004 hanno confermato i timori della vulnerabilità dell'intero sistema dei trasporti ad attentati terroristici e hanno confermato ancora una volta l'impossibilità di realizzare condizioni di sicurezza assoluta.

5.2

Il Comitato sottolinea che, a meno che tutti i modi di trasporto si facciano carico delle rispettive responsabilità, i terroristi, per infiltrare il sistema, punteranno sull'anello più debole della catena. Non è realistico attendersi che i porti compensino i deficit di sicurezza degli altri modi di trasporto ed è iniquo far loro carico degli oneri finanziari.

5.3

Il Comitato è fermamente convinto che una strategia basata su controlli di polizia non è una strategia di sicurezza in un mondo non sicuro. È per questo che l'UE dovrebbe assumere l'iniziativa a livello mondiale nel campo dello sviluppo di un quadro più vasto in materia di sicurezza che affronti le cause del terrorismo e non si limiti a cercare di eliminarne le conseguenze.

5.4

Il Comitato valuta con favore la proposta di direttiva relativa all'attuazione di misure di sicurezza nelle aree portuali. La flessibilità che la proposta di direttiva concede agli Stati membri non deve tradursi nella classificazione dei porti stranieri come «sicuri» o «insicuri», cosa che potrebbe causare distorsioni del mercato e compromettere l'andamento regolare del commercio internazionale.

5.5

Il Comitato ribadisce che alle misure antiterrorismo dovrebbero accompagnarsene altre volte a combattere i problemi di sicurezza tradizionali (criminalità organizzata, pirateria, frode, contrabbando, immigrazione clandestina).

5.6

Dal momento che i porti marittimi costituiscono importanti infrastrutture nazionali, le misure rivolte a rendere più sicure le rispettive aree rivestono logicamente interesse generale e pertanto il loro finanziamento pubblico non rientrerebbe, a norma del Trattato UE, tra gli aiuti di Stato. Per evitare distorsioni della concorrenza bisognerebbe elaborare a livello comunitario un approccio armonizzato per il sostegno pubblico concesso dagli Stati membri. Il Comitato ribadisce l'invito rivolto alla Commissione affinché definisca un regime per il finanziamento comunitario, ove necessario, dell'applicazione di tali misure. Il Comitato ritiene inoltre che la dimensione economica della sicurezza dei porti costituisca una questione importante per il commercio internazionale e meriti quindi di essere trattata con urgenza dall'UE.

5.7

Le misure di sicurezza delle aree portuali devono rispettare i diritti fondamentali e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, evitando limitazioni dei diritti dell'individuo e modifiche dell'ordinamento costituzionale.

5.8

Il Comitato sottolinea l'esigenza di dare urgentemente una dimensione mediterranea alla politica comunitaria di sicurezza dei porti, esigenza che diviene vitale con l'ampliamento.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/27

1.

2.

3.

4.

5.

6.

1.1

Lo sfruttamento dell'energia (1) è alla base del nostro attuale stile di vita e della nostra cultura, al punto che le attuali condizioni di vita sono da attribuire anzitutto a una disponibilità sufficiente di energia: nelle grandi nazioni industrializzate in pieno sviluppo l'aspettativa di vita, l'approvvigionamento alimentare, il benessere generale e la libertà individuale hanno raggiunto un livello senza precedenti. Senza un sufficiente rifornimento energetico queste conquiste sarebbero in pericolo.

1.2

La necessità di un approvvigionamento energetico sicuro, economico, rispettoso dell'ambiente e sostenibile è al centro delle decisioni adottate dal Consiglio europeo a Lisbona, Göteborg e Barcellona. L'Unione europea, con la politica energetica, persegue quindi tre obiettivi strettamente collegati tra loro e ugualmente importanti, vale a dire la protezione e il miglioramento 1) della competitività, 2) della sicurezza dell'approvvigionamento e 3) dell'ambiente – e tutto ciò nel contesto di uno sviluppo sostenibile.

1.3

Già in numerosi pareri, il Comitato ha osservato che al raggiungimento di tali obiettivi si frappongono però notevoli ostacoli; più volte ha affrontato il problema energetico che ne deriva, soffermandosi sui suoi diversi aspetti e sulle possibili soluzioni (2). In tale contesto vanno ricordati il parere del Comitato sul Libro verde della Commissione «Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico» (3) e quello sul tema «La necessità di una ricerca finalizzata a un approvvigionamento energetico sicuro e sostenibile» (4).

1.4

Già in tali pareri il Comitato ha sottolineato che la produzione e l'utilizzazione di energia comportano danni ambientali, rischi, esaurimento delle risorse, nonché situazioni delicate di dipendenza dall'esterno e una serie di incognite, insistendo sul fatto che la prima misura da adottare per ridurre i rischi relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e di altro tipo consiste nel diversificare ed equilibrare per quanto possibile i tipi e le forme dell'energia utilizzata, anche sforzandosi in tutti i modi di risparmiare e di utilizzare razionalmente l'energia. In tali pareri il Comitato ha inoltre illustrato brevemente i vantaggi e gli svantaggi delle singole soluzioni energetiche (5) ma, per motivi di spazio, in questa sede non è possibile ripeterli.

1.5

Nessuna delle opzioni e delle tecnologie che potranno contribuire in futuro all'approvvigionamento energetico è tecnicamente perfetta, priva di un impatto negativo sull'ambiente e in grado di soddisfare tutte le esigenze; è impossibile poi valutarne il potenziale in un orizzonte temporale sufficientemente lungo. Per tale motivo una politica energetica europea lungimirante e responsabile non può nemmeno confidare nel fatto che un approvvigionamento energetico sufficiente (nel senso dei summenzionati obiettivi) possa essere garantito semplicemente utilizzando solo poche fonti energetiche. Questa osservazione vale anche per la necessità del risparmio di energia e di un uso razionale della stessa.

1.6

Un approvvigionamento energetico disponibile nel lungo periodo, compatibile con la tutela ambientale e conveniente sotto il profilo economico non è quindi garantito né in Europa né a livello mondiale. (6) La risposta per delle possibili soluzioni può venire solo da un'ulteriore intensa attività di ricerca e sviluppo. La ricerca energetica (7) costituisce l'elemento strategico e il presupposto necessario di qualunque politica energetica di successo nel lungo termine. Nel parere succitato il Comitato ha raccomandato a tal fine un consistente programma europeo di ricerca nel campo energetico, di cui invero parti essenziali sono già contenute nel sesto programma quadro di ricerca e sviluppo e nel programma di ricerca e formazione Euratom, anche se la dotazione finanziaria assegnata alle attività di R&S andrebbe nettamente aumentata.

1.7

Il Comitato ha inoltre osservato che lo studio del problema energetico da parte della Commissione dovrebbe essere caratterizzato da un approccio più globale e da un orizzonte temporale molto più esteso in quanto i cambiamenti, nel settore energetico, avvengono solo lentamente, le emissioni di gas nocivi per il clima non sono un problema regionale, ma globale ed è probabile che i problemi si acuiscano ulteriormente nella seconda metà del secolo.

1.8

Sia le limitazioni dal lato delle risorse che la problematica delle emissioni (gas a effetto serra) vengono aggravate ulteriormente dalle previsioni in base alle quali, di qui al 2060, il fabbisogno energetico mondiale - a causa della crescita demografica e dell'esigenza dei paesi meno sviluppati di recuperare terreno - raddoppierà o addirittura triplicherà. La strategia e le prospettive di sviluppo vanno pertanto orientate oltre questo orizzonte temporale.

1.9

Anche nel suo recente parere sull'uso sostenibile delle risorse naturali il Comitato ha segnalato di nuovo l'esigenza di includere nella strategia di sostenibilità un orizzonte temporale più lungo.

1.10

Come peraltro già affermato dal Comitato, le osservazioni appena formulate non trovano però sufficiente riscontro nella percezione da parte dei cittadini o nei dibattiti pubblici sull'argomento. Si registra piuttosto un'ampia gamma di opinioni: si va dalla tendenza a sopravvalutare i rischi e le opportunità esistenti alla tendenza a sottovalutarli. Le opinioni spaziano da quelle di chi ritiene che non esista alcun problema energetico, che finora sia sempre andato tutto per il meglio e che, all'occorrenza, si troveranno nuovi giacimenti (del resto, ormai da decenni si è previsto il deperimento delle foreste e si afferma che le scorte di petrolio e gas naturale non dureranno più di 40 anni), a quelle di chi invece è dell'avviso che il fabbisogno energetico mondiale potrebbe essere facilmente coperto dalle fonti energetiche rinnovabili, se solo si convogliassero a tal fine tutte le risorse destinate alla ricerca e se la società si decidesse ad effettuare gli adattamenti necessari.

1.11

Non esiste quindi ancora una politica energetica armonizzata a livello globale e perfino all'interno degli Stati membri dell'UE vi sono profonde differenze quanto all'atteggiamento nei confronti del problema energetico.

2.1

Sia la fissione di nuclei di atomi molto pesanti che la fusione di atomi molto leggeri sono processi nel cui corso vengono liberate, a parità di masse coinvolte nelle reazioni, quantità di energia che superano di un fattore pari a un milione le quantità di energia liberate durante i processi chimici.

2.2

In primo luogo si scoprì (1928) che la fusione nucleare costituisce la fonte di energia, fino ad allora non spiegabile, del sole e della maggior parte delle stelle. L'energia di fusione è dunque anche la fonte energetica che, attraverso l'irradiazione solare, determina la nostra vita, tra l'altro la crescita delle piante, la formazione delle fonti energetiche fossili e anche la produzione di forme di energia rinnovabili.

2.3

Non appena si scoprì la fissione nucleare (1938) e si riconobbe il suo potenziale come potente fonte energetica terrestre anche a scopi pacifici, incominciò uno sviluppo pieno di speranze e dinamico per il suo impiego.

2.4

Nel corso di tale sviluppo si è visto che con la fissione nucleare si è giunti in modo straordinariamente rapido allo scopo voluto, mentre non è stato ancora possibile realizzare definitivamente la speranza di una fonte di energia terrestre praticamente illimitata derivante dalla fusione nucleare.

2.5

Lo sfruttamento concreto di entrambe le forme di energia nucleare risponde all'obiettivo di: (i) produrre elettricità senza emissioni di gas a effetto serra e, inoltre, (ii) limitare il consumo degli idrocarburi importanti come carburanti per il settore dei trasporti (petrolio e gas naturale) i quali, durante la combustione, producono meno CO2 rispetto al carbone e, pertanto, vengono presi sempre più in considerazione e anche già utilizzati per la produzione di elettricità (8).

2.6

Modalità e condizioni di funzionamento, aspetti connessi alla sicurezza e all'ambiente, nonché portata e disponibilità delle risorse, ecc. dei processi della fissione e della fusione nucleare si differenziano in modo sostanziale; in tutti questi ambiti la fusione nucleare presenterebbe infatti dei vantaggi dovuti ai principi su cui si basa (cfr. punto 2.11 segg.).

2.7

La fissione nucleare - La fissione nucleare viene utilizzata da decenni per la produzione di energia. Le centrali nucleari hanno già contribuito in modo significativo ad evitare le emissioni di gas a effetto serra (CO2) e ad attenuare la dipendenza dovuta all'uso/importazione di petrolio e di gas. Per tale motivo il dibattito sull'energia nucleare è stato riaperto soprattutto nel contesto della riduzione delle emissioni di CO2 e degli strumenti previsti a tal fine (incentivi, penalità). Il Comitato ha affrontato recentemente questa tematica in un parere in materia (9).

2.8

Come combustibile per la fissione nucleare vengono utilizzati gli isotopi (10) degli elementi particolarmente pesanti della tavola periodica, vale a dire torio, uranio e plutonio. I neutroni che si liberano in seguito alla fissione nucleare inducono nuovi processi di fissione nei nuclei degli atomi di tali materiali, dando luogo a una reazione a catena con produzione di energia, la cui portata deve essere regolata. In seguito a tale processo si formano prodotti radioattivi di fissione e attinidi, alcuni a vita molto lunga, che devono essere tenuti al riparo dalla biosfera per migliaia di anni. Ciò suscita timori e induce una parte della popolazione a rifiutare in modo assoluto l'uso dell'energia nucleare. Inoltre, nel corso della reazione vengono prodotti contemporaneamente anche nuovi materiali fissili come il plutonio (dall'uranio 238) che, essendo potenzialmente utilizzabili per le armi atomiche, sono sottoposti a controlli.

2.9

Le centrali a fissione funzionano in base al principio dei reattori nucleari. A tal fine le riserve di combustibile necessarie per alcuni anni (in una centrale si tratta di quantità dell'ordine di 100 tonnellate) vengono introdotte nel nocciolo del reattore e, mediante processi regolamentati, viene consentito il numero di reazioni di fissione necessario per ottenere la potenza desiderata. Sebbene per tali procedimenti e per la garanzia della sicurezza esistano tecniche di regolazione perfezionate, la mera quantità dell'energia immagazzinata non fa che alimentare questi timori. A ciò si aggiunge il fatto che viene prodotta una notevole quantità di calore residuo, ragion per cui nella maggior parte dei tipi di reattore, dopo aver spento l'impianto, occorre continuare un intenso processo di raffreddamento per un periodo piuttosto lungo per evitare il surriscaldamento delle guaine.

2.10

In relazione a tali timori, il Comitato già nel suo recente parere in materia (11) ha indicato che nel settore della tecnologia di fissione nucleare nel frattempo vengono sviluppate centrali nucleari di quarta generazione, in cui lo standard già elevato in materia di sicurezza passiva degli impianti attuali viene ulteriormente migliorato.

2.11

La fusione nucleare - Rispetto alla massa di combustibile utilizzata la fusione nucleare costituisce il più efficiente processo energetico potenzialmente utilizzabile sulla terra. I reattori di fusione sono impianti per la produzione controllata dei processi di fusione e per l'impiego dell'energia da essi liberata; più precisamente, si tratta di centrali sempre in funzione per la produzione di elettricità (12), preferibilmente per il carico continuo. Come combustibili vengono usati gli isotopi pesanti dell'idrogeno (vedasi infra). L'elio, un gas nobile (13) innocuo, che ha applicazioni utili, è la «cenere» del reattore a fusione.

2.12

Tuttavia, durante la reazione di fusione – che avviene solo se gli elementi coinvolti nella reazione si scontrano ad altissima velocità (14) – vengono liberati anche neutroni, che rendono radioattivi i materiali di rivestimento del reattore (e possono modificarne le proprietà meccaniche). Per questo motivo, uno degli obiettivi del programma di R&S in questo campo è quello di mettere a punto materiali la cui radiotossicità (15) si riduca fino al grado di radiotossicità delle ceneri di carbone in un arco di tempo che va da un periodo di soli cento anni ad alcune centinaia di anni al massimo, consentendo eventualmente, tra l'altro, di riutilizzare gran parte di tali materiali, attenuando così notevolmente il problema dello stoccaggio definitivo delle scorie.

2.13

I presupposti tecnico-scientifici per la produzione di energia di fusione sono estremamente complessi. Sostanzialmente si tratta infatti del difficile compito di scaldare fino a temperature di oltre 100 milioni di gradi un gas formato da isotopi di idrogeno (cioè da una miscela di deuterio e trizio), portandolo così allo stato di plasma (16), di modo che i nuclei che si scontrano abbiano una velocità sufficientemente elevata per consentire lo svolgimento dei processi di fusione desiderati. Inoltre si deve riuscire a mantenere il plasma in tale stato per un periodo sufficientemente lungo, nonché ad estrarre e utilizzare l'energia di fusione generata.

2.14

Durante questi processi, che avvengono nella camera di combustione del reattore a fusione, le riserve di energia del combustibile iniettato continuamente sono di un ordine di grandezza tale (pochi grammi) che, se non vengono alimentate, bastano solo per pochi minuti di produzione energetica alla volta, ragion per cui è impossibile che si verifichino delle escursioni di potenza indesiderate. Inoltre proprio il fatto che qualsiasi errore comporta un raffreddamento e quindi il disinnesco del processo di combustione «termonucleare» (17) è un ulteriore vantaggio intrinseco in termini di sicurezza.

2.15

Questi elementi di sicurezza intrinseci, la possibilità di ridurre drasticamente i rifiuti radiotossici a lunga vita – nella fusione, infatti, non vengono generati prodotti di fissione né elementi radioattivi a vita lunga e particolarmente pericolosi (attinidi) – e la possibilità di disporre di una riserva di risorse pressoché illimitata farebbero perciò dello sfruttamento dell'energia di fusione una componente molto interessante e di fondamentale importanza per un futuro approvvigionamento sostenibile di energia e in tal modo contribuirebbero alla soluzione dei problemi attuali.

2.16

È per questo che il Comitato, in precedenti pareri, ha sottolineato ripetutamente che i lavori di RST intesi a consentire lo sfruttamento dell'energia di fusione sono un aspetto molto importante della futura politica energetica europea, rappresentano un successo esemplare dell'integrazione europea e vanno quindi promossi con determinazione nel quadro dei programmi quadro europei di ricerca e sviluppo e dei programmi Euratom di ricerca e di formazione.

3.1

Le prime ipotesi di utilizzazione dell'energia di fusione a scopi pacifici risalgono a una cinquantina di anni fa. Mentre a quei tempi in alcuni Stati erano già disponibili le tecniche per utilizzare i processi di fusione negli armamenti (bomba all'idrogeno), il passaggio ad un uso pacifico sembrava molto promettente, ma al tempo stesso anche estremamente lungo e difficile.

3.2

Due citazioni che risalgono a quell'epoca e sono utilizzate ancor oggi illustrano molto chiaramente e caratterizzano la divaricazione, immediatamente avvertita, tra le elevate aspettative e i difficilissimi problemi fisici e tecnici. Da un lato H.J. Bhabha, nel suo discorso inaugurale pronunciato alla prima conferenza sull'uso pacifico dell'energia nucleare (Ginevra 1955) affermava quanto segue: «I venture to predict that a method will be found for liberating fusion energy in a controlled manner within the next two decades.» (18) D'altro canto R.F. Post, nel primo articolo riassuntivo pubblicato negli Stati Uniti sul tema della fusione (19), ha scritto: «However, the technical problems to be solved seem great indeed. When made aware of these, some physicists would not hesitate to pronounce the problem impossible of solution.» (20)

3.3

Retrospettivamente va detto che, tra le molteplici idee emerse allora circa una possibile realizzazione, vi erano già progetti relativi al cosiddetto confinamento magnetico, che si sono ora dimostrati i processi più promettenti per soddisfare le condizioni poste. D'altro canto sono stati necessari uno sviluppo e un perfezionamento, faticosi e accompagnati da ostacoli e contraccolpi, sul piano tecnico-scientifico prima di poter acquisire questa conoscenza. Si tratta del Tokamak (acronimo russo di «camera magnetica toroidale» (21)) e dello Stellarator. Ambedue i procedimenti sono varianti di un progetto comune di base inteso a confinare il plasma caldo nelle condizioni necessarie mediante campi magnetici con linee di forza a spirale strutturati adeguatamente.

3.4

Il contributo che ha aperto nuove strade è in questo contesto quello del progetto comune europeo JET (Joint European Torus), la cui progettazione tecnica (22) è stata ultimata una ventina d'anni dopo questi primi passi (23). Nella fase di sperimentazione di JET è stato possibile non solo ottenere realmente, per la prima volta, le necessarie temperature del plasma ma, negli anni '90, utilizzando il processo di fusione del deuterio e del trizio, si è riusciti anche a rilasciare in modo controllato quantità rilevanti (circa 20 megajoule per ogni esperimento) di energia di fusione. Si è quindi già riusciti ad ottenere dal plasma, per un breve periodo, tramite processi di fusione, una potenza pari quasi all'energia somministrata ai fini del riscaldamento.

3.5

Questo successo è stato possibile concentrando tutte le forze nel programma comunitario di ricerca sulla fusione (attuato nel quadro del programma Euratom). In questa rete i vari laboratori degli Stati membri associati all'Euratom, con i relativi impianti sperimentali e ciascuno con il suo contributo, oltre che attraverso la loro partecipazione a JET, hanno trovato un'identità comune. In questo campo lo spazio europeo della ricerca è stato realizzato rapidamente e la sua efficienza è stata dimostrata già molto presto.

3.6

È stata così raggiunta con successo la prima tappa decisiva della ricerca nel settore della fusione a livello mondiale e si è dimostrato il principio fisico della produzione e del confinamento magnetico dei plasmi di fusione.

3.7

Una caratteristica di questo progresso, inoltre, è il fatto che vi sia stata una cooperazione globale esemplare, coordinata tra l'altro da organizzazioni come l'AIEA (Agenzia internazionale per l'energia atomica) e l'AIE (Agenzia internazionale dell'energia). In tale contesto è stato decisivo soprattutto il contributo della ricerca europea. Nel corso dei lavori svolti con determinazione per recuperare terreno soprattutto rispetto agli Stati Uniti, essa ha ormai raggiunto una posizione all'avanguardia riconosciuta a livello internazionale.

3.8

Sulla base dell'iniziativa lanciata già 17 anni fa dai Presidenti Gorbaciov e Reagan, a cui successivamente si è aggiunto anche Mitterand, è nato il progetto di sviluppare (eventualmente anche di costruire congiuntamente e di gestire come progetto comune a livello globale) ITER (24), il primo reattore sperimentale con un bilancio energetico positivo (tramite i processi di fusione il plasma libera cioè un'energia decisamente maggiore di quella somministratagli). L'obiettivo di ITER è quello di dimostrare, su scala rilevante per le centrali elettriche, che dal punto di vista tecnico e scientifico è possibile generare energia tramite la fusione nucleare, mediante la combustione di un plasma.

3.9

Il termine «combustione» (detta anche «combustione termonucleare») indica le condizioni in cui l'energia sprigionatasi mediante i processi di fusione (o, più precisamente, l'energia apportata dai nuclei di elio che si sono formati) fornisce un contributo decisivo per mantenere il plasma all'elevatissima temperatura necessaria. I risultati finora ottenuti mediante gli esperimenti hanno mostrato che questo si può ottenere solo con apparecchi di dimensioni sufficienti, vale a dire già simili a quelle di una centrale; di qui le dimensioni di ITER.

3.10

Attualmente il programma si trova in una fase di transizione tra la ricerca e lo sviluppo, anche se non è possibile una distinzione netta tra i due termini. Per realizzare gli obiettivi di ITER, infatti, è necessario da un lato portare a termine le ricerche sulle questioni fisiche che possono essere affrontate solo con un plasma di fusione che rimane incandescente per un periodo piuttosto lungo, dall'altra sono necessari componenti tecnici (come ad esempio magneti superconduttori di grandissime dimensioni, una camera di fusione resistente al plasma (25) unità per il riscaldamento del plasma ecc.) che in seguito – in una scala analoga e con specifiche simili – occorreranno anche per il funzionamento di un reattore di potenza. Si tratta quindi del primo passo della fisica nella tecnica delle centrali.

3.11

I risultati dei lavori di progettazione di ITER effettuati a livello mondiale sono disponibili sotto forma di spiegazioni e di documenti esaurienti necessari per la costruzione, nonché sotto forma di prototipi e di componenti modello testati. Si basano sulle esperienze maturate e sull'estrapolazione dei dati accumulati nel corso di tutti gli esperimenti effettuati finora, a cominciare da JET, il fiore all'occhiello non solo del programma di fusione europeo, ma persino di quello mondiale.

3.12

Le dimensioni lineari di ITER (grande diametro medio dell'anello di plasma di 12 metri, volume della camera di combustione di circa 1000 metri cubi) sono quindi quasi il doppio di quelle di JET. Con ITER – amplificando di dieci volte la potenza (26) – sarà possibile generare circa 500 MW di potenza di fusione con una combustione della durata, per il momento, di almeno 8 minuti (e, con un bilancio energetico inferiore, per una durata della combustione fondamentalmente illimitata).

3.13

I costi di costruzione sono stimati a circa 5 miliardi di euro (27).

3.13.1

Nella costruzione di ITER il grosso dei costi incomberà alle ditte che si aggiudicheranno l'incarico di predisporre e montare le diverse parti dell'impianto sperimentale. Una partecipazione sostanziale dell'Europa alla costruzione di ITER apporterebbe quindi all'industria europea un vantaggio in termini di forza d'innovazione e di know-how tecnico generale, dando un contributo quindi al conseguimento degli obiettivi della strategia di Lisbona.

3.13.2

Già in passato l'industria si è avvantaggiata di un gran numero di spin-off generate dal programma di ricerca sulla fusione (28). Vi è da attendersi che questo importante vantaggio collaterale si manifesti nel quadro della costruzione di ITER in modo particolarmente evidente.

3.13.3

Nel periodo di costruzione di ITER gli stanziamenti europei (vale a dire della Comunità e degli Stati membri) necessari per l'intero programma ricerca sulla fusione sarebbero inferiori allo 0,2 % dei costi del consumo finale di energia in Europa.

3.14

Con il partenariato ITER, che è stato avviato in un primo tempo da UE, Giappone, Russia e Stati Uniti (nel corso dei successivi e alterni sviluppi (29) gli Stati Uniti hanno abbandonato circa cinque anni fa, ma sono rientrati nel 2003, e inoltre si sono aggiunte anche la Cina e la Corea), non solo è stato possibile ripartire i costi dei lavori di pianificazione tra i grandi partner della ricerca energetica internazionale, ma si è garantito anche che tutti i risultati disponibili a livello mondiale confluissero nella progettazione.

3.15

Inoltre, in tal modo è stata sottolineata l'importanza del progetto in quanto programma globale per la soluzione di un problema globale.

3.16

Anche la costruzione e gestione congiunta di ITER comporterebbe un notevole miglioramento delle conoscenze e delle competenze tecniche di tutti i paesi partner (a tale proposito cfr. anche il capitolo 5), non solo per quanto riguarda questo nuovo sistema energetico, ma anche per quanto riguarda le innovazioni generali nel campo delle tecnologie di punta.

3.17

Nell'evoluzione della tecnica sarebbe però una novità assoluta se venisse costruito un solo esemplare al mondo di un impianto con gli obiettivi di ITER, cioè se, in questa fase, si rinunciasse alla messa a punto e alla sperimentazione di varianti alternative altrettanto sviluppate (come è avvenuto ad esempio nel campo dell'aeronautica e dello spazio e nello sviluppo dei reattori nucleari).

3.18

Questa rinuncia per motivi di risparmio dovrebbe quindi essere controbilanciata da un programma di accompagnamento particolarmente convincente, in cui vi sia spazio anche per idee innovative e per varianti di progetto (30) volte a diminuire il rischio legato allo sviluppo, che andrebbero però analizzate dapprima su scala ridotta e quindi con un impegno minore in termini di costi.

4.1

I risultati di ITER, previsti e raccolti circa 20 anni dopo l'inizio della costruzione, dovranno fornire i dati fondamentali per spiegare e costruire DEMO, il primo reattore dimostrativo a fusione in grado di produrre elettricità. La costruzione di DEMO potrebbe iniziare quindi tra circa 20-25 anni.

4.2

Attualmente si pensa che sarà possibile progettare centrali a fusione caratterizzate dai seguenti aspetti:

4.3

Per lo sviluppo di DEMO, oltre a risolvere questioni centrali come quella del rendimento energetico e dei processi che limitano la durata della combustione – aspetti che dovranno essere analizzati e dimostrati già con ITER – e al di là degli ambiziosi procedimenti già disponibili o da sviluppare ulteriormente a tal fine, occorre anche portare avanti e rafforzare anche altri importanti progressi tecnici.

4.4

Tali progressi riguardano soprattutto il ciclo del combustibile interno (rigenerazione e trattamento del trizio), l'estrazione di potenza, la stabilità dei materiali in condizioni di pressione del plasma (interazione tra il plasma e la parete) e durante il bombardamento di neutroni, la tecnica di riparazione, il perfezionamento delle operazioni effettuate a distanza e le tecniche finalizzate a prolungare il tempo di combustione fino ad ottenere un processo di combustione assolutamente continuo. Un compito particolarmente importante è anche lo sviluppo di materiali strutturali adeguati a bassa attivazione o con un'attivazione a vita breve; data la necessità di una sperimentazione e validazione a lungo termine, tale sviluppo richiede un'intensificazione dei lavori.

4.5

Tuttavia, sarebbe un errore credere che DEMO segnerà la fine di tutte le attività di RST. La storia della tecnica mostra che spesso un'intensa attività di RST è iniziata solo dopo la messa a punto del primo prototipo.

4.5.1

La storia della tecnica mostra anche che i primi prototipi relativi a una nuova tecnologia spesso erano apparecchi imperfetti o addirittura rozzi rispetto ai modelli sofisticati che poi, poco per volta, sono stati sviluppati partendo da essi.

4.5.2

Il perfezionamento dei motori diesel al livello attuale è avvenuto quasi 100 anni dopo la loro invenzione. Anche le centrali di fusione andranno migliorate, perfezionate e adeguate ai futuri requisiti tecnici.

5.1

Attualmente ai massimi livelli politici si sta discutendo sull'ubicazione di ITER, e sono in lizza Cadarache (36) per l'Europa e Rokkasho-Mura (37) per il Giappone. Dall'esito di tale competizione dipenderanno sia la partecipazione finanziaria dei vari partner sia la struttura del programma di accompagnamento necessario.

5.2

Prima che gli Stati Uniti riprendessero la loro partecipazione al progetto ITER, realisticamente non vi erano dubbi sul fatto che per l'ubicazione di ITER sarebbe stata scelta una località europea, anche perché in tal modo si sarebbe garantito al meglio che ITER fosse un successo (come JET).

5.3

Adesso però si è creata una nuova situazione in quanto gli Stati Uniti e la Corea appoggiano con fermezza la sede di Rokkasho-Mura (Giappone), nonostante i vantaggi tecnici evidenti e ampiamente riconosciuti del sito di cadarache. Se fosse questa la scelta finale, l'Europa perderebbe la sua posizione guida e sarebbe costretta a rinunciare ai frutti degli investimenti e dei lavori effettuati finora, con tutte le conseguenze che questo comporterebbe per la ricerca e per l'industria.

5.4

Di conseguenza il Comitato prende atto, apprezzandola e appoggiandola, della decisione del Consiglio europeo, del 25-26 marzo 2004, in cui quest'ultimo, ribadendo il suo sostegno unanime all'offerta europea, ha invitato la Commissione «a portare avanti i negoziati sul progetto ITER in vista del suo rapido avvio sul sito europeo candidato».

6.1

Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che l'uso pacifico dell'energia di fusione racchiude il potenziale per poter contribuire in modo davvero fondamentale alla soluzione a lungo termine della questione dell'approvvigionamento energetico in termini di sostenibilità, impatto ambientale, e competitività.

6.1.1

Ciò è dovuto ai potenziali vantaggi di questa tecnologia del futuro, vale a dire:

6.1.2

Il potenziale dell'energia di fusione integra in particolare quello delle fonti energetiche rinnovabili, ma con il vantaggio, rispetto all'energia eolica e a quella solare, di non essere dipendente sul piano temporale dalle condizioni metereologiche e dal periodo dell'anno o del giorno. Ciò vale anche per quanto riguarda un rapporto adeguato ai bisogni tra i sistemi centrali e decentrati.

6.1.3

È per questo che il Comitato si è già pronunciato in numerosi pareri (39) a favore di una chiara e maggiore promozione del programma di RST sull'energia di fusione.

6.2

Il Comitato rileva con soddisfazione che, soprattutto grazie al programma europeo di ricerca sulla fusione e all'esperimento comune europeo JET, è stata raggiunta con successo la prima tappa decisiva nella ricerca nel settore della fusione a livello mondiale, vale a dire la dimostrazione del principio fisico della produzione di energia mediante la fusione nucleare. In questo modo sono state create le basi per il reattore sperimentale ITER, in cui per la prima volta verrà prodotto e studiato un plasma di fusione che emette decisamente più energia di quanta gliene vada somministrata.

6.3

Di conseguenza, le pluriennali attività di RST e gli investimenti necessari hanno consentito (ora nel quadro di una cooperazione a livello mondiale) di far avanzare fino allo stadio decisionale i lavori di pianificazione e le misure politiche per la costruzione e il funzionamento del reattore sperimentale ITER, le cui dimensioni sono già prossime a quelle di una centrale.

6.4

Il Comitato evidenzia il contributo pionieristico e di primaria importanza fornito dal programma europeo di fusione, senza il quale oggi il progetto ITER non esisterebbe ancora.

6.5

I risultati di ITER, a loro volta, dovranno fornire i dati fondamentali per spiegare e costruire DEMO, il primo reattore dimostrativo a fusione in grado di produrre elettricità. La costruzione di DEMO potrebbe pertanto cominciare fra 20-25 anni.

6.6

Il Comitato sostiene la Commissione nei suoi sforzi per preparare strategicamente l'Europa ad avere una posizione solida anche nella fase dello sfruttamento commerciale e per impostare, di conseguenza, alcune parti del suo programma di ricerca sulla fusione pensando già al periodo successivo a ITER, e più precisamente a DEMO.

6.7

Per lo sviluppo di DEMO sono necessari, oltre a risposte a questioni centrali, che andranno già analizzate e dimostrate nel quadro di ITER, anche ulteriori progressi in settori importanti, come ad esempio l'ottimizzazione della configurazione magnetica, lo sviluppo di materiali (per es. miglioramenti per quanto riguarda l'erosione indotta dal plasma, i danni causati dai neutroni e il tempo di diminuzione della radioattività indotta), il ciclo dei combustibili, l'estrazione dell'energia, l'attivazione della corrente di plasma e il controllo della sua distribuzione interna, il rendimento e l'affidabilità dei componenti.

6.7.1

Il Comitato rileva che sarà possibile ottenere tali ulteriori progressi solo mediante un programma europeo di accompagnamento della RST di ampio respiro, che unisce gli Stati membri e che richiede una rete di esperimenti fisici e soprattutto tecnici e impianti di grandi dimensioni disponibili a sostegno e complemento di ITER.

6.8

Il Comitato reputa estremamente importante mantenere l'attuale slancio e affrontare con vigore, impegno e utilizzando tutte le risorse necessarie le sfide poste da un obiettivo tecnico-scientifico così ambizioso, di straordinaria importanza per l'approvvigionamento energetico a lungo termine. Si tratta anche di un obbligo serio nel quadro della realizzazione delle strategie di Lisbona e di Göteborg.

6.8.1

A tal fine è importante che alla ricerca energetica in generale e, in questo caso, soprattutto al programma di fusione, nel futuro settimo programma quadro di RST e nel programma Euratom vengano assegnate le risorse necessarie per continuare ad ottenere buoni risultati – vale a dire risorse decisamente maggiori – e che vengano sfruttate fino in fondo le altre possibilità di finanziamento di ITER.

6.8.2

È necessario anche provvedere a una sufficiente disponibilità di esperti in fisica e tecnica, in modo che siano disponibili esperti europei in misura sufficiente per il funzionamento di ITER e lo sviluppo di DEMO. In tale contesto il Comitato rinvia anche al suo recente parere (40) relativo a questa tematica specifica.

6.8.3

Inoltre è necessario fare in modo che le università e i centri di ricerca restino collegati in rete: in primo luogo per formare le nuove leve a livello di ricercatori e ingegneri, fornendo loro le conoscenze specialistiche necessarie, in secondo luogo affinché tali istituti, con l'esperienza che hanno nei rispettivi settori e con le loro attrezzature, siano coinvolti nei compiti da svolgere, e infine di modo che anch'essi possano fungere da anello di collegamento con la società civile.

6.8.4

Infine – e si tratta di un compito particolarmente importante – è necessario anche promuovere e cercare di ottenere per tempo un impegno (sempre più necessario) da parte dell'industria europea in questo settore caratterizzato da molteplici sviluppi tecnico-scientifici all'avanguardia. Mentre l'industria europea, nel programma di fusione attuato finora, ha svolto soprattutto il ruolo di chi sviluppa e fornisce singoli componenti altamente specializzati ed estremamente sofisticati (a tale proposito occorre anche coltivare e mantenere questa ricchezza di esperienze), essa, in vista della sempre più imminente possibilità di utilizzare i reattori a fusione, dovrebbe assumere poco per volta un ruolo più autonomo e più determinante.

6.8.5

Le notevoli risorse destinate agli investimenti per la costruzione di ITER e lo sviluppo di DEMO, che sono già previste e saranno convogliate verso l'industria, produrranno sia un rafforzamento dell'economia sia, cosa ancora più importante, un aumento della competenza e dell'innovazione in un nuovo campo tecnologico molto esigente. Ciò si manifesta già con il gran numero di spin-off generate dal programma di ricerca sulla fusione.

6.9

A livello internazionale l'Europa deve affrontare più sfide: deve affermare da un lato il suo ruolo di leader nella ricerca in materia di fusione non solo nei confronti della ricerca statunitense, che è molto forte, ma anche nei confronti della crescente forza dei tre partner asiatici (41) di ITER. D'altro lato si tratta però di mantenere e sviluppare nel miglior modo possibile la cooperazione internazionale esemplare attuata finora.

6.10

Il Comitato appoggia pertanto la Commissione nel suo intento di affrontare questa sfida ed esorta il Consiglio, il Parlamento europeo e gli Stati membri a fare altrettanto e a non rinunciare alla posizione preminente dell'Europa in questo importante settore del futuro. Ma è proprio qui che sorgono i problemi.

6.11

Prima che gli Stati Uniti riprendessero la loro partecipazione al progetto ITER e la Cina e la Corea vi aderissero, realisticamente non vi erano dubbi sul fatto che per l'ubicazione di ITER sarebbe stata scelta una località europea, anche perché in tal modo si sarebbe garantito al meglio che ITER fosse un successo (come JET).

6.12

Adesso però si è creata una nuova situazione in quanto gli Stati Uniti e la Corea appoggiano con fermezza la sede di Rokkasho-Mura (Giappone), nonostante i vantaggi tecnici evidenti e ampiamente riconosciuti del sito di Cadarache. Se fosse questa la scelta finale, l'Europa perderebbe la sua posizione guida e sarebbe costretta a rinunciare ai frutti degli investimenti e dei lavori effettuati finora, con tutte le conseguenze che questo comporterebbe per la ricerca e per l'industria.

6.13

Di conseguenza il Comitato prende atto, apprezzandola e appoggiandola, della decisione del Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004, in cui quest'ultimo, ribadendo il suo sostegno unanime all'offerta europea, ha invitato la Commissione «a portare avanti i negoziati sul progetto ITER in vista del suo rapido avvio sul sito europeo candidato».

6.14

Riassumendo e ribadendo tale osservazione, il Comitato esorta il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione ad avviare iniziative, ad esplorare tutte le possibilità e, in caso di necessità, a sviluppare nuovi schemi strutturali di ripartizione del lavoro a livello internazionale per poter in ogni caso costruire ITER in Europa, considerato il suo ruolo strategico centrale per lo sviluppo di una importante fonte energetica sostenibile.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/35

1.1

Per l'Unione europea, il programma Galileo rappresenta una sfida importante, che riguarda la sua indipendenza, le sue capacità tecnologiche e scientifiche, la sua economia e in primis il suo settore spaziale e quello delle telecomunicazioni. In questi ultimi anni infatti lo sviluppo del settore spaziale è stato dovuto soprattutto all'attività commerciale legata alle telecomunicazioni via satellite. Le difficoltà che hanno messo a dura prova l'industria delle telecomunicazioni non hanno risparmiato il settore spaziale, anche a causa dell'insufficiente sostegno istituzionale e politico di cui gode quest'ultimo, soprattutto rispetto ai principali concorrenti dell'Europa.

1.2

Ritardato dal dibattito sulla ripartizione dei «ritorni» tra gli Stati membri dell'Agenzia spaziale europea nonché da pressioni esterne all'Europa, il programma Galileo è finalmente entrato in una fase di effettivo avvio dopo l'accordo, intervenuto il 26 maggio 2003 nell'ambito del consiglio dell'ESA, sui contributi finanziari dei suoi membri.

1.3

Rispetto al GPS, il programma Galileo presenta l'importante caratteristica di essere un programma civile. Come già sottolineato dal CESE, dal Parlamento europeo e dal Consiglio, questo grande progetto infrastrutturale riveste un'importanza strategica decisiva per l'Europa e per la sua indipendenza, e si inscrive perfettamente nel quadro della strategia di Lisbona. L'importanza che un programma di tale portata riveste per il progresso dell'integrazione europea merita quindi di essere sottolineata con particolare vigore.

1.4

Il sistema Galileo fornirà cinque servizi:

1.5

Essendo tuttavia un sistema di tipo civile, esso verrà utilizzato principalmente nell'ambito della vita corrente, in particolare nel settore dei trasporti. Dovrà pertanto essere in grado di garantire la continuità e la sicurezza del servizio e, a differenza del GPS, potrà vedersi imputare la responsabilità civile di eventuali guasti.

1.6

Galileo, che vanterà un grado di precisione superiore a quello del GPS, e che soprattutto coprirà tutto il pianeta, possiede infine una capacità di verifica dell'integrità del segnale in tempo reale, essenziale per numerose applicazioni e soprattutto per l'aviazione civile.

1.7

La comunicazione in esame mira essenzialmente a fare il punto sui progressi del programma Galileo, a delinearne le prospettive per il futuro e ad individuarne le incertezze che ancora persistono. Il progetto, il cui costo totale sarà di 3,2 miliardi di euro, consta di tre fasi:

—

i progressi della fase di sviluppo,

—

l'aumento della cooperazione internazionale,

—

il passaggio alla fase di spiegamento e alla fase operativa.

—

gli ultimi lavori della fase di definizione,

—

l'infrastruttura di base,

—

il sistema EGNOS, che sarà presto operativo,

—

il piano europeo di radionavigazione.

2.1.3.1

L'Unione europea aveva due obiettivi, entrambi estremamente importanti:

2.1.3.2

Per quanto le discussioni si siano svolte in un contesto dominato dal monopolio storico del sistema americano GPS, l'Unione europea ha comunque ottenuto i risultati auspicati sia per quanto riguarda le condizioni di utilizzo dello spettro delle frequenze che per quanto concerne l'esigenza di un coordinamento multilaterale e imparziale.

2.2.1

Come il Consiglio ha sottolineato a più riprese, la cooperazione internazionale è il presupposto necessario per sfruttare al massimo i vantaggi del programma Galileo. Le richieste di partecipazione dei paesi terzi si fanno oggi sempre più numerose. A questo riguardo, la Commissione segue simultaneamente un approccio bilaterale e un approccio regionale.

2.2.2

Il 30 ottobre 2003 è stato firmato un primo accordo con la Cina, mentre sono stati avviati i negoziati con l'India e Israele. Iniziative analoghe sono inoltre in corso con la Corea del Sud, il Brasile, il Canada l'Australia, il Messico e il Cile.

2.2.3

Per quanto riguarda la cooperazione regionale, si sta avviando il dialogo con la regione mediterranea, l'America latina e l'Africa.

2.2.4

Infine, sono stati avviati negoziati con i paesi che già dispongono di un sistema di navigazione via satellite, ovvero la Russia e gli Stati Uniti. Tali negoziati rivestono una particolare importanza in quanto mirano ad assicurare la compatibilità tecnica e l'interoperabilità tra Galileo e il sistema in uso in questi paesi. Va ricordato che in un primo tempo gli Stati Uniti avevano contestato il fondamento del programma Galileo. In ogni caso il meccanismo di concertazione attualmente in via di discussione dovrà fondarsi sulla simmetria dei diritti e dei doveri di ciascun partner nei confronti degli altri, in particolare per quanto riguarda l'esercizio di un eventuale diritto di veto.

2.3.1.1

Tale concessione è gestita dall'impresa comune. La procedura è stata avviata nell'ottobre 2003. Sono state registrate e giudicate ammissibili quattro candidature, provenienti da consorzi formati da partner principali, ai quali si è aggiunta una costellazione di società associate. Tutti i candidati hanno espresso la convinzione che il futuro sistema europeo possa generare ingenti redditi commerciali, cosa che consentirebbe loro di finanziare una parte consistente dell'apporto richiesto con fondi propri.

2.3.1.2

Questo elemento è tanto più importante in quanto il Consiglio auspica che l'apporto dei fondi comunitari non superi un terzo del finanziamento della fase di sviluppo. Per la seconda fase del negoziato competitivo sono infine stati selezionati tre consorzi (Alcatel/Alenia/Vinci, EADS/Thalès/Immarsat, Eutelsat).

2.3.1.3

Sono stati individuati sei tipi di risorse:

2.3.2.1

La Commissione ha trasmesso al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta di regolamento in merito alle strutture di gestione del programma europeo di radionavigazione via satellite, che prevede la creazione da un lato di un'autorità di vigilanza e dall'altro di un centro per la sicurezza da porre sotto la diretta responsabilità del Segretario generale/Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune. Se la creazione della proposta autorità di vigilanza, dotata di competenze in materia di sicurezza, appare molto probabile, l'ipotesi della realizzazione del centro pare invece essere stata accantonata: in caso di crisi, sarebbe il Consiglio stesso a prendere le decisioni in tempo reale.

2.3.2.2

Un altro aspetto importante della questione riguarda le eventuali minacce alla vita privata. È opportuno ricordare che il sistema Galileo non comporta di per sé alcuna minaccia in questo senso in quanto, non essendo dotato di un canale di ritorno, non riceve alcuna informazione dai suoi utenti. L'informazione acquisita dall'utente può tuttavia essere ritrasmessa usando altri sistemi (come ad esempio i telefoni cellulari) e quindi consentire di localizzare l'utente. Disciplinare l'uso delle informazioni fornite da Galileo, non spetta in alcun modo alle strutture europee di gestione del programma, ma alle autorità nazionali, che dovranno stabilire quali disposizioni adottare per regolamentare l'uso di Galileo in futuro e, fin da ora, quello del GPS.

3.1

Il Comitato apprezza l'atteggiamento proattivo della Commissione rispetto a un progetto di conclamata importanza e di grande difficoltà come Galileo. Se si vuole che esso vada a buon fine, occorre considerare con la massima attenzione alcune questioni, ovvero:

3.2

Il buon esito di questo progetto dipende dalla chiara affermazione della propria volontà politica e finanziaria da parte del Consiglio e dalla sua fermezza nel mantenerla. Impegnandosi sul progetto Galileo, esso ha manifestato le ambizioni che nutre per l'Unione europea e per la sua politica spaziale.

4.1

Nella sua conclusione, la Commissione sembra manifestare talune preoccupazioni o incertezze per quanto riguarda il finanziamento del programma Galileo. Si tratta di una questione fondamentale, in quanto mettere in discussione il finanziamento significherebbe mettere in discussione l'intero programma. Il Comitato non può che ribadirne la grande importanza strategica per l'Unione europea, per il futuro del suo settore spaziale e per i progressi dell'integrazione europea, come ha già affermato con vigore e precisione nei suoi pareri in merito al Libro verde ed al Libro bianco della Commissione relativi alla politica spaziale europea (1). Il Comitato condivide la soddisfazione della Commissione per i concreti progressi realizzati nel lancio del programma e si augura che l'ottimismo manifestato finora non venga smorzato da difficoltà dell'ultima ora.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/38

1.

Lo scopo della proposta di direttiva è quello di avviare la codificazione della direttiva 95/18/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie (1).

2.

Nel contesto dell'Europa dei cittadini, la semplificazione e la chiara formulazione della normativa comunitaria rivestono notevole importanza. Per questo motivo, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno sottolineato la necessità di procedere alla codificazione degli atti legislativi che sono stati oggetto di modifiche frequenti; a tal fine, in data 20 dicembre 1994, hanno concluso un accordo interistituzionale che autorizza il ricorso a una procedura accelerata. Mediante la codificazione non possono essere introdotte modifiche sostanziali agli atti oggetto della stessa.

3.

La proposta in esame rispetta queste disposizioni: il CESE non ha pertanto obiezioni in merito.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/39

1.1

Il regolamento 1228/2003/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica mira a creare un vero e proprio mercato interno dell'energia elettrica, intensificandone gli scambi. Per quanto riguarda le tariffe della trasmissione transfrontaliera e l'assegnazione delle capacità di interconnessione disponibili, sarebbe opportuno emanare norme che, oltre ad essere immediatamente applicabili e informate ai principi di equità, aderenza ai costi e trasparenza, tenessero conto del raffronto tra gestori di rete attivi in regioni strutturalmente comparabili, e andassero ad integrare la direttiva 96/92/CE, al fine di garantire un efficiente accesso ai sistemi di trasmissione.

2.1

La Repubblica di Slovenia ha presentato alla Commissione una richiesta di modifica a questo regolamento, che consentirebbe alla Slovenia di continuare ad utilizzare fino al 1o luglio 2007 l'attuale sistema di gestione delle congestioni alle interconnessioni con Austria e Italia. Al momento, metà della capacità totale disponibile delle due interconnessioni in questione è distribuita dalla Slovenia sulla base di tale sistema. In base ad un accordo tra gli operatori dei sistemi di trasmissione interessati, il resto della capacità totale viene infatti distribuito per il 50 % dal gestore italiano e per il 50 % da quello austriaco. In base al sistema sloveno attualmente in vigore, nel caso in cui la domanda di capacità superi la capacità disponibile (congestione), quest'ultima viene assegnata ai richiedenti in modo proporzionale. L'assegnazione della capacità è inoltre gratuita. Ai sensi del regolamento in materia di energia elettrica tale sistema non può essere considerato una soluzione equa e fondata su criteri di mercato. A giustificazione della deroga richiesta si adduce il fatto che il processo di ristrutturazione dell'industria slovena non è ancora concluso, e che l'adeguamento della produzione slovena di energia elettrica alle nuove condizioni di mercato è tuttora in corso (forti investimenti nella protezione ambientale).

3.1

La Commissione europea basa la propria proposta sull'art. 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, articolo che figura nel capitolo «Ravvicinamento delle legislazioni». In concreto, però, sarebbe piuttosto giustificato affrontare la questione alla luce del Trattato di adesione e degli Atti di adesione in quanto il regolamento 1228/2003 è stato adottato dopo la conclusione dei negoziati di adesione e dopo la firma del relativo Trattato, di modo che la Slovenia non ha potuto partecipare al processo di approvazione del regolamento stesso.

3.2

Il Trattato di adesione prevede delle disposizioni per l'applicazione delle decisioni delle istituzioni, in particolare nell'eventualità che un nuovo Stato membro non abbia potuto partecipare ai negoziati riguardanti una decisione intervenuta fra la data della firma del Trattato e dell'atto di adesione e l'effettiva adesione il 1o maggio 2004. Questo è appunto il caso della Slovenia per quanto riguarda il regolamento in questione.

3.3

È nel contesto di tali disposizioni che vanno considerate sia la richiesta del governo sloveno di rinviare al 1o luglio 2007 l'applicazione dell'art. 6, par. 1, del regolamento 1228/2003 e le disposizioni dell'Allegato ad esso direttamente collegate, sia la proposta della Commissione in esame.

3.4

Alla luce del principio «pacta sunt servanda» un rigetto della richiesta potrebbe essere contemplato unicamente nel caso in cui una sua accettazione arrecasse un pregiudizio irreparabile all'intera Unione.

3.5

Nella sua proposta la Commissione indica tuttavia che il periodo transitorio comporterebbe conseguenze assai modeste per il funzionamento del mercato interno dell'elettricità. Il Comitato può accettare questa previsione, in quanto giudica difficile sostenere che durante il periodo transitorio richiesto la Slovenia potrebbe effettivamente diventare una piattaforma (hub) regionale di una certa importanza.

3.6

Nemmeno l'argomento - effettivamente opponibile - che il regolamento 1228/2003 è stato concepito appunto per far finalmente decollare gli scambi transfrontalieri di energia elettrica (1) e che la richiesta di deroga della Slovenia, se si considerano la durata, la portata e la limitatezza geografica della richiesta stessa rischia di compromettere tale obiettivo, risulta insufficiente per giustificarne il rigetto.

3.7

Un peso determinante non lo può avere nemmeno la constatazione, di per sé corretta, secondo cui una concorrenza leale tra i produttori europei di alluminio e acciaio e fra i produttori di elettricità costituisce un elemento essenziale del mercato interno.

3.8

A favore per contro dell'accettazione della proposta della Commissione l'idea di assicurare alla Slovenia da un lato una rete elettrica sicura e affidabile, e dall'altro la possibilità di effettuare investimenti a favore dell'ambiente durante il periodo transitorio.

3.9

Il Comitato giudica che l'approvazione della proposta sia tanto più giustificata se si considera che nel proprio parere (2) del 17 ottobre 2001 in merito al regolamento 1228/2003, esaminando appunto le conseguenze per gli Stati allora candidati, si era espresso come segue: «I settori dell'elettricità e del gas naturale dei paesi candidati si caratterizzano in generale per l'elevato grado di sostegno e intervento pubblico e per infrastrutture e metodi di gestione poco competitivi. La conseguenza immediata può essere un forte taglio di posti di lavoro nelle imprese di questi settori, tale da generare tensioni sociali insopportabili nei paesi candidati, in particolare in quelli che non dispongono di un sistema di sicurezza sociale simile a quello degli Stati membri. L'Unione europea dovrebbe pertanto mettere a disposizione di questi paesi le esperienze raccolte nei processi di liberalizzazione in atto in Europa, e fornire finanziamenti destinati all'ammodernamento delle imprese. Occorre pertanto adeguare l'apertura di questi nuovi mercati alla ristrutturazione dei loro settori energetici, in modo che le imprese dei paesi candidati siano in grado di competere a parità di condizioni.»

4.1

Le argomentazioni avanzate dalla Commissione per rimandare al 1o luglio 2007, per la Slovenia, l'applicazione dell'articolo 6, paragrafo 1 e le relative disposizioni degli Orientamenti del regolamento 1228/2003, relativi alla gestione dei problemi di congestione, non giustificano di per sé una modifica del regolamento in parola se si considerano unicamente gli aspetti concorrenziali e il loro interesse per il mercato interno.

4.2

La modifica risulta invece possibile se, come fa il CESE, si considerano il momento in cui il regolamento è stato elaborato e il momento della firma dei negoziati di adesione. Si può affermare che accettando il breve periodo transitorio richiesto non si arreca alcun pregiudizio irreparabile all'Unione nel suo insieme, anzi, si assicurerebbero al sistema elettrico sloveno maggiore sicurezza e affidabilità, oltre che la possibilità d'investimenti ambientali. Nel già citato parere sul regolamento 1228/2003 (3), il Comitato aveva raccomandato all'Unione di attivarsi per aiutare i paesi allora candidati a migliorare la loro competitività. Nella fattispecie esso ritiene che l'argomento determinante debba essere il fatto che a suo tempo la Slovenia non aveva avuto la possibilità né di negoziare né di dare il proprio benestare al regolamento 1228/2003.

4.3

Indipendentemente dal fatto che sia i motivi che la base giuridica della proposta della Commissione devono essere integrati e adottati alla luce degli elementi testé evidenziati, il Comitato ritiene quindi opportuno approvare la proposta di modifica che prevede un rinvio al 1o luglio 2007 dell'applicazione del regolamento 1228/2003.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/41

—

lo sviluppo regionale come elemento regolatore della globalizzazione attraverso la creazione di «cluster» a livello regionale, in quanto mezzo efficace di attrazione e radicamento delle imprese,

—

la responsabilità sociale delle imprese e l'attuazione di buone pratiche in un approccio preventivo e anticipativo della gestione del cambiamento,

—

la negoziazione e il dialogo sociale nelle imprese per consentire un approccio alla ristrutturazione socialmente responsabile, attraverso un atteggiamento positivo della direzione delle imprese e dei lavoratori, in modo da individuare soluzioni valide per le imprese, i lavoratori e le collettività e pervenire così a un equilibrio tra sociale ed economico,

—

i partenariati fra imprenditori, parti sociali, società civile (università, centri di ricerca e innovazione, associazioni, ecc.) ed enti locali, al fine di creare condizioni atte ad incrementare la produttività e migliorare il potenziale di crescita delle regioni,

—

la proposta di creare la figura della «regione più favorita» per le regioni con alti livelli occupazionali e di coesione sociale, che vengono improvvisamente a perdere capacità a seguito della delocalizzazione e della mancanza di attività economiche alternative atte a sostenere l'occupazione. Dette regioni potrebbero beneficiare di sostegni finanziari specificamente finalizzati alla rivitalizzazione del tessuto economico.

1.1

Ai fini di un corretto inquadramento e dell'esatta interpretazione del presente parere di iniziativa, per «trasformazioni industriali» s'intende «il processo, normale e costante, con cui un settore industriale risponde in maniera proattiva all'evolvere del proprio contesto economico per restare competitivo e creare opportunità di crescita» (2). Per «ristrutturazioni» si intende «una forma particolare di trasformazione industriale che di norma costituisce un processo di adeguamento ad hoc (spesso ineludibile) al contesto economico per riconquistare la competitività, il che comporta interruzioni nell'attività economica» (3). Il concetto di «anticipazione» è essenziale per la buona gestione del cambiamento in quanto permette di evitare ristrutturazioni problematiche. Più precisamente, per anticipazione si intende il processo di studio e previsione delle future condizioni della concorrenza e delle esigenze dei mercati, che consente di programmare tempestivamente gli adeguamenti minimizzando i problemi sociali e di produttività delle imprese.

1.2

La globalizzazione può essere definita come la ricerca di uno scenario ove le relazioni commerciali tra i diversi paesi siano più frequenti ed agevoli, grazie anche alla rimozione delle barriere commerciali tra gli Stati, alla riduzione (soppressione) dei dazi all'importazione, al rafforzamento di raggruppamenti internazionali (quali l'Unione europea o il Mercosur). In questo processo, il governo di ciascun paese offre incentivi all'insediamento di imprese straniere sul proprio territorio e favorisce l'internazionalizzazione di tutte le attività commerciali. La globalizzazione impone anche la messa a punto e l'osservanza di regole di base comuni, valide a livello mondiale.

1.3

La politica di coesione economica, sociale e territoriale mira a ridurre le disparità economiche e sociali esistenti tra gli Stati membri e tra le regioni, ad accelerare la crescita e a promuovere uno sviluppo più sostenibile aiutando le regioni più svantaggiate ad adeguarsi alle sfide dell'economia basata sulla conoscenza e coadiuvando in tal modo tutte le regioni a realizzare gli obiettivi della Strategia di Lisbona.

In pratica, questa politica deve materializzarsi a livello di infrastrutture, ambiente, spirito imprenditoriale, reddito pro capite, accesso all'occupazione e alla sicurezza sociale, lotta all'esclusione sociale, accesso alle nuove tecnologie dell'informazione, educazione e formazione lungo tutto l'arco della vita, migliore amministrazione e rafforzamento delle capacità degli attori socioeconomici.

1.4

Una buona definizione di «cluster» è quella formulata da Michael Porter (professore alla Harvard Business School), nel libro «Il vantaggio competitivo delle nazioni», ove per «cluster» si intende un gruppo di imprese e di istituzioni interconnesse e geograficamente vicine (università, organismi pubblici o associazioni commerciali), attive in un determinato settore e unite da rapporti di concorrenza e cooperazione.

2.1

L'intera società europea ammette il carattere ineluttabile delle trasformazioni industriali derivanti dalla globalizzazione, e quindi dalle continue modifiche dell'economia mondiale, e contraddistinte dalla rapida e profonda evoluzione dei mercati e dei comportamenti, da una crescente complessità tecnica e dall'alta partecipazione dei consumatori al processo di concezione e produzione di beni, prodotti e servizi.

2.2

La globalizzazione è la forza motrice della concorrenza globale dei mercati del lavoro e della produttività. Le multinazionali riorientano gli investimenti verso paesi a basso costo di manodopera, dotati di un accesso diretto ai mercati e di competenze tecnologiche.

2.3

L'aumento della concorrenza, l'invecchiamento della popolazione, le esigenze dei consumatori ed il livello dei consumi configurano nel loro insieme un quadro di riferimento attuale e in proiezione ove si producono grandi tensioni e problemi.

2.4

L'Unione europea deve affrontare queste tensioni e questi problemi con determinazione, con misure atte a prevenire la disindustrializzazione dell' Europa, evitando cioè il contestuale insorgere dei tre elementi seguenti:

Sebbene questi tre fattori non si registrino ancora contemporaneamente, il calo occupazionale e il declino della bilancia commerciale sono realtà.

2.5

Per poter reagire con successo a dette sfide, occorre una politica industriale dell'UE più proattiva, che garantisca trasparenza assoluta e sistematica quanto agli effetti specifici e cumulativi di qualsiasi decisione che riguardi le strutture di costi e efficienza dell'industria europea, tanto a livello orizzontale, quanto in settori industriali specifici quali la siderurgia e il tessile, e che tenga sempre conto degli effetti dell'allargamento a 25 Stati membri.

3.1

Paradossali sono le disparità che persistono in un'epoca in cui i progressi della scienza e della tecnica dovrebbero consentire di saziare la fame di tutti e la constatazione che la «nuova economia globale», fondata su una concorrenza sregolata, comporta seri rischi di aggravamento di dette asimmetrie.

In tale contesto, lo sviluppo regionale risulta un indispensabile strumento di regolazione della stessa globalizzazione: occorre infatti ravvicinarsi ai cittadini, ovunque essi si trovino, ed agevolarne l'accesso a beni, servizi e opportunità.

3.2

Lo sviluppo deve raggiungere i cittadini, ovunque essi siano; non si può partire dal presupposto che la mobilità, di cui taluni godono, sia la regola nella ricerca dello sviluppo. Le persone più prive di mezzi mancano anche di capacità di dislocazione.

Le regioni devono precisare le loro ambizioni relativamente alle trasformazioni e alle ristrutturazioni industriali, stabilire gli investimenti da realizzare e definire la cooperazione tra i settori pubblico e privato, soprattutto nelle infrastrutture connesse all'istruzione e alla formazione professionale.

3.3

A parere del CESE, la creazione di cluster regionali è il mezzo più efficace per attrarre e radicare le imprese. Si tratta infatti di un importante fattore di competitività regionale e al tempo stesso di un incentivo alla coesione economica, sociale e territoriale, nonché di una modalità per prevenire gli effetti economici, sociali e territoriali negativi suscettibili di derivare dalle trasformazioni industriali.

Tra i fattori atti a trasformare i cluster in un sistema capace di favorire la fissazione delle imprese e di mantenere le competenze territoriali, vanno ricordati i seguenti:

3.4

Il fatto che nell'attuale contesto economico le imprese siano legate da una concorrenza a livello globale fa sì che esse si delocalizzino verso cluster connessi con i rispettivi settori di attività per trarre vantaggi competitivi fondati su fattori generici quali il livello e la qualificazione della popolazione attiva, la qualità della governance, l'infrastruttura territoriale ed il livello locale o regionale di innovazione e sviluppo e, in genere, la qualità della vita nel territorio (cosa che può esigere, ad esempio, un intervento pubblico per risanare aree industriali). A livello regionale, i cluster possono essere rilevanti per l'aumento della coesione economica, sociale e territoriale nonché motivo di localizzazione di imprese in regioni in via di sviluppo nella misura in cui, a livello UE e di governi nazionali, vengano implementati e finanziati programmi di sostegno all'installazione di imprese di base tecnologica, di sviluppo e innovazione, formazione professionale e promozione di partenariati tra imprese, università, enti locali, parti sociali e società civile.

3.5

Le aree metropolitane, in quanto centri di cultura e di attività in cui gli attori pubblici e privati collaborano alla ricerca di soluzioni innovative e moderne, svolgono un ruolo determinante nella realizzazione e nel successo dei cluster. Esse sono infatti «le prime a essere interessate dalle trasformazioni tecnologiche nei settori dei trasporti, dell'edilizia e dei lavori pubblici, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, della gestione delle infrastrutture ecc. Queste trasformazioni tecnologiche sono anche alla base delle ristrutturazioni industriali e della delocalizzazione delle attività ad alta intensità di manodopera e dei servizi ad elevato valore aggiunto. I fenomeni di specializzazione economica hanno anche una componente spaziale, vale a dire i «cluster» o raggruppamenti di imprese che lavorano in rete insieme a centri di ricerca e di innovazione e università. Di conseguenza occorre rafforzare la cooperazione fra università e imprese.» (5)

La grande sfida delle aree metropolitane europee include anche i problemi della coesione sociale, quali l'esclusione e la povertà, la cui soluzione implica necessariamente uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile di dette zone, ivi compreso il loro collegamento con le regioni vicine. Nondimeno, la ricerca di soluzioni adeguate risulta ardua per la mancanza di statistiche coerenti.

1 & 2

Negli scenari 1 e 2 si è dinanzi a strategie di investimento orizzontali. Nel primo scenario le multinazionali cercano principalmente di conquistare nuovi mercati e di estendere le proprie reti di servizi, ad esempio bancari, di trasporti o energetiche. Nel secondo, le multinazionali cercano di espandere le proprie capacità di produzione di servizi o prodotti facilmente riesportabili.

3

Nello scenario 3 si assiste ad una strategia verticale di delocalizzazione con impatto soprattutto sull'occupazione.

Le imprese ad alta intensità di mano d'opera (ad es. tessile e elettronica automobilistica) rientrano in questo scenario.

4.4.1

In caso di ristrutturazione industriale o di delocalizzazione di imprese occorre valutare l'attivo in infrastrutture, impianti e risorse umane e promuovere l'insediamento di nuove imprese. In taluni casi, al momento di lasciare una regione, per consentirne la ridestinazione a nuovi usi, è indispensabile procedere al risanamento del suolo e del sottosuolo.

Occorre potenziare e controllare la responsabilità territoriale degli investitori che hanno beneficiato di finanziamenti pubblici.

Sono inoltre necessari accordi di cooperazione tra tutti gli attori per dare dinamicità alle le regioni colpite dalle trasformazioni industriali.

4.7.1

A partire dagli anni '70, la crescita economica è stata caratterizzata dal predominio del terziario sull'industria manifatturiera. L'interdipendenza e l'interazione tra i due settori risultano nondimeno fondamentali per l'aumento della produttività e dell'innovazione, nonché per il miglioramento della qualità dei prodotti e dei servizi.

Per quel che riguarda le trasformazioni e le ristrutturazioni industriali, l'interazione è cruciale dato che le imprese che prestano servizi (ad esempio di RST) alle industrie, seguono di norma queste ultime in caso di delocalizzazione.

5.1

Nel parere del CESE sul tema «Le trasformazioni industriali in Europa: situazione attuale e prospettive future – un approccio globale» (6) si afferma che «l'Europa ha bisogno di un clima economico favorevole a un nuovo modello incentrato sulle trasformazioni industriali dal volto umano, fondate cioè sullo sviluppo sostenibile, sulla coesione economica, sociale e territoriale e sulla competitività». Detta prospettiva ha come sfondo gli obiettivi fissati dalla Strategia di Lisbona. In tale ottica, l'UE ha fatto speciale appello al senso di responsabilità sociale delle imprese, tenendo conto delle necessità e delle migliori pratiche in materia di formazione professionale per tutto l'arco della vita, organizzazione del lavoro, pari opportunità, inclusione sociale e sviluppo sostenibile.

5.2

Sulla base di un comportamento improntato all'etica, è riconosciuto che la responsabilità sociale delle imprese può esercitarsi su due versanti fondamentali:

In genere le imprese vengono invitate a coinvolgere le parti sociali, gli enti locali, i consumatori e i fornitori, ciascuno al suo rispettivo livello di competenza.

5.3

Questo esercizio di responsabilità sociale da parte delle imprese negli aspetti sopra riferiti può favorire la coesione economica, sociale e territoriale se viene attuato in modo proattivo un approccio preventivo della gestione delle trasformazioni o delle ristrutturazioni, a vantaggio di tutti gli interessati.

6.1

Il fondo sociale europeo promuove e appoggia le buone pratiche in materia di realizzazione di trasformazioni industriali. L'osservatorio europeo del cambiamento, creato nell'ambito della Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro con sede a Dublino, rende regolarmente conto di dette esperienze nella valorizzazione della responsabilità sociale e territoriale delle imprese. D'altro canto, la prima fase della consultazione lanciata dalla Commissione europea dal titolo «Anticipare e gestire il cambiamento – un approccio dinamico agli aspetti sociali della ristrutturazione delle imprese» ha consentito di identificare una serie di buone pratiche nell'ambito in questione.

In linea generale, le esperienze in materia di buone pratiche comportano:

6.2

Per realizzare una ristrutturazione in modo responsabile sono essenziali la negoziazione e il dialogo sociale; a questo fine è molto importante che imprese e sindacati facciano prova di un atteggiamento positivo e individuino formule di ristrutturazione vantaggiose per le imprese, i lavoratori e le collettività. La Commissione ha promosso queste buone pratiche attraverso talune direttive (98/59/CE, 2001/23/CE, 94/45/CE e 2002/12/CE) che fissano orientamenti e obblighi in materia. A livello europeo va rilevata l'iniziativa del 2002 che preconizzava una «ristrutturazione socialmente intelligente» e che ha portato alla formulazione di linee direttrici nel 2003. Tutte le alternative al licenziamento vanno considerate.

6.3

Esistono numerosi esempi di buone pratiche in questo campo: vi sono imprese europee che hanno fatto ricorso a pratiche socialmente responsabili per condurre strategie di trasformazione o ristrutturazione industriale come – per citare soltanto un caso – il gruppo siderurgico Arcelor (risultato dalla fusione di Arbed, Aceralia e Usinor) che, in una situazione di sovracapacità strutturale nella produzione di acciaio piatto e al fine di migliorare le sinergie, ha deciso di procedere a una chiusura graduale degli altiforni di Liegi e di ridurre la produzione a Brema e a Eisenhüttenstadt. Relativamente alla perdita di posti di lavoro derivante da queste misure, l'Arcelor si è impegnata a non abbandonare a se stesse le persone interessate dai problemi occupazionali attraverso il risanamento dei siti in questione e contribuendo, con l'aiuto di tutte le parti interessate, alla reindustrializzazione del tessuto economico locale.

Come esempio negativo della mancata adozione di buone pratiche può invece citarsi quello dell'industria automobilistica nel Mezzogiorno, la quale intendeva trasferire parte delle attività in subfornitura all'estero senza prevedere adeguate misure di accompagnamento e soluzioni per i conseguenti problemi sociali.

6.4

Le trasformazioni industriali necessarie per mantenere la competitività delle imprese devono avere il sostegno delle autorità e devono essere finanziate nell'ambito delle misure a favore dell'educazione e della formazione della forza lavoro; in tale contesto occorre promuovere l'uso delle nuove tecnologie. Nella creazione di nuovi e migliori posti di lavoro bisogna inoltre tenere in debito conto il rafforzamento della responsabilità sociale delle imprese e gli interessi sociali, nonché la sostenibilità ambientale delle regioni in cui dette imprese sono ubicate.

7.1

Lo sviluppo sostenibile è un obiettivo fondamentale dell'Unione europea. I grandi progetti transeuropei, come le reti di trasporto stradali e altre infrastrutture, non sono sufficienti per la promozione dello sviluppo sostenibile e l'avvio allo sviluppo in genere delle regioni più svantaggiate. Le disparità in termini di produzione, produttività e accesso al lavoro che sussistono tra paesi e regioni derivano dalla carenza delle strutture in settori chiave ai fini della competitività: strutture inadeguate sotto il profilo del capitale umano e materiale, problemi ambientali e mancanza di capacità di innovazione e di governance regionale.

7.2

Considerati gli effetti indotti sul tessuto economico, sociale e scientifico, nonché sul coinvolgimento della società civile e degli enti locali attraverso l'uso combinato degli strumenti e delle politiche di coesione sociale e delle politiche strutturali comunitarie, le opportunità offerte dalle trasformazioni industriali possono contribuire significativamente al processo di sviluppo sostenibile ed equilibrato. In effetti, le trasformazioni impongono uno sforzo di adattamento, ricerca e innovazione nonché nuovi atteggiamenti da parte tanto degli imprenditori come delle parti sociali e della società civile, che devono operare in partenariato allo scopo di aiutare le regioni a preservare e migliorare le proprie strutture economiche e sociali in modo equilibrato nelle zone in questione.

8.1

La Commissione propone una nuova architettura per la politica di coesione economica sociale e territoriale dell'Unione europea, articolata attorno a tre priorità:

9.1

Il CESE si compiace del fatto che la terza relazione sulla coesione economica e sociale, presentata il 17 febbraio, abbia affrontato il tema delle trasformazioni industriali ed economiche in genere in modo esplicito e obiettivo.

9.2

Concorda in particolare con i principi alla base delle strategie della terza relazione sulla coesione, nonché con il collegamento fra la strategia di Lisbona e la futura politica regionale per quanto riguarda i programmi destinati alla conoscenza e i programmi nazionali e regionali volti a promuovere lo sviluppo economico delle regioni più svantaggiate. Ritiene nondimeno inadeguate dette misure e formula le osservazioni che seguono:

10.1

Il CESE ritiene che le proposte di modifica della politica di coesione presentate dalla Commissione siano insufficienti e che non venga sfruttata appieno l' opportunità di gestire il cambiamento. Tale cambiamento è non solo inevitabile ma anche essenziale, in quanto espressione del dinamismo economico e leva dello sviluppo sostenibile. Tutto ciò è il frutto della mancata ottimizzazione e del mancato sfruttamento delle opportunità offerte dalla strategia di Lisbona, dal suo approccio positivo alle trasformazioni al cambiamento, alla competitività e alla coesione, dall'agenda politica e sociale che individua nell'anticipazione e nella gestione del cambiamento una sfida fondamentale e dalla strategia europea per l'occupazione relativamente al pilastro dell'adattabilità.

10.2

Il CESE ritiene necessario pervenire ad un equilibrio tra aspetti economici e aspetti sociali, e adottare una gestione delle trasformazioni industriali mirata a una duplice finalità: garantire e promuovere obiettivi sociali globali (formazione, occupazione, opportunità e protezione sociale) e assicurare la sostenibilità delle imprese attraverso apposite politiche di sostegno che garantiscano la ristrutturazione e il consolidamento come condizione della loro sopravvivenza e di una maggiore competitività, attraverso azioni integrate e complementari che coinvolgano i principali attori, ovvero lo Stato ( ai suoi diversi livelli: centrale, regionale e locale) e le imprese.

10.3

Per il successo della politica di coesione economica, sociale e territoriale, il CESE ritiene indispensabile un maggiore e migliore coordinamento nell'applicazione delle politiche di sviluppo esistenti nell'UE, in modo da includere le direttive che disciplinano il coinvolgimento dei lavoratori nelle imprese; il dialogo sociale trasversale nei settori industriali; la consultazione regolare della commissione consultiva per le trasformazioni industriali (CCMI) del Comitato; l'osservatorio europeo del cambiamento; l'applicazione dei fondi strutturali; la politica di concorrenza e la promozione dell'applicazione della responsabilità sociale delle imprese. A tal fine sono cruciali l'impegno ed il contributo fattivo di tutte le parti interessate.

10.4

Ritiene inoltre necessario stabilire, in materia di ristrutturazione, un insieme di principi che fungano da base e supporto alle buone pratiche e comprendano la necessità di incentivare la competitività delle imprese e le esigenze di coesione economica, sociale e territoriale.

10.5

A parere del CESE, il continuo deterioramento della competitività dell'Europa nei confronti degli USA deriva dalla mancata esistenza dell' obbligo del rispetto dei termini da parte degli Stati membri in sede di implementazione delle strategie e degli strumenti di base dell'Unione europea (strategia di Lisbona, riforme strutturali e sviluppo sostenibile).

Laddove questa tendenza persista, l'Unione europea da seconda rischia di diventare la terza potenza mondiale (attenzione a Giappone, Cina e India). Occorre evitare che ciò avvenga. Il CESE conclude quindi che la Commissione dovrebbe mostrarsi più esigente ed espletare un ruolo più attivo nel coordinamento e nel monitoraggio dell'effettiva implementazione delle strategie in parola. Una delle principali misure di coordinamento potrebbe essere la nomina di un commissario responsabile del monitoraggio delle trasformazioni e delle delocalizzazioni industriali, in modo da meglio articolare politica industriale e protezione ambientale.

a)

Occorre rivedere la visione strategica della coesione nel contesto delle attuali sfide dell'UE attraverso una nuova, rafforzata, definizione del concetto di coesione, che non si riduca ad un approccio economicistico dei fondi strutturali e di coesione, ma li riconsideri alla luce della seguente triplice finalità:

b)

Occorre modificare il criterio assoluto del PIL pro capite per determinare l'ammissibilità agli aiuti, in quanto esso è fonte di relative iniquità nell'attuazione delle politiche strutturali. Come è noto, la ricchezza relativa non può essere ridotta ad un mero numero, come quello che esprime il PIL pro capite. I livelli di qualificazione delle risorse umane, i deficit infrastrutturali, la distanza dal centro motore dell'economia europea, la struttura demografica, sono tutti elementi che vanno presi in debito conto ai fini dell'ammissibilità delle regioni comunitarie.

c)

Bisogna creare nuovi criteri di valutazione delle regioni in modo da elaborare una nuova mappatura della coesione europea.

d)

Per quanto riguarda la coesione territoriale, la gestione del territorio comunitario va ridisegnata in modo da consentire uno sviluppo policentrico armonioso, equilibrato e sostenuto. Quest'ordinamento spaziale deve tener conto della coesione interregionale nelle sue dimensioni fisiche e economiche, integrando le autorità locali, regionali, nazionali ed europee nella costruzione di un modello di sviluppo territoriale europeo che conduca a nuove strategie economiche (investimenti, R & S) e sociali (occupazione).

e)

Occorre portare avanti una logica acceleratrice nella formulazione delle politiche strutturali in materia di coesione economica, sociale e territoriale come mezzo per anticipare le trasformazioni economiche in genere e le ristrutturazioni industriali in particolare. L'attuale massimale delle risorse finanziarie UE (1,24 % del reddito nazionale lordo - RNL) – è persino possibile che la percentuale venga ridotta nelle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 – è inadeguato alle esigenze e comporta una riduzione degli interventi che impedisce di raggiungere più tempestivamente gli obiettivi della coesione.

f)

Bisogna puntare sulle risorse umane, convogliando risorse verso un'istruzione professionalmente qualificante e verso la formazione professionale vera e propria, ma con un approccio flessibile, capace di adattarsi alle diverse tipologie di problemi che si pongono a Stati membri e regioni.

g)

Occorre appoggiare specificamente le regioni che fanno fronte a drammatiche ristrutturazioni a livello di produzione industriale individuando settori e regioni ad alto rischio di perdita di competitività e presentando proposte specifiche di sostegno che considerino le specificità di ciascun settore. Particolare attenzione va inoltre prestata all'impatto della ristrutturazione industriale nei nuovi Stati membri.

h)

Nel contesto di quanto precede, occorre stabilire il principio della regione più favorita, in modo da poter applicare sostegni monetari specifici per promuovere la riconversione della regione. A questo proposito, fondamentale è il ruolo del dialogo sociale e del dialogo civile attraverso il coinvolgimento di tutte le forze vive presenti nella regione (imprese, università, enti locali, associazioni, sindacati, ecc). In tal modo si riuscirebbe a rivitalizzare il tessuto economico della regione con la creazione di nuove attività economiche alternative.

i)

Bisogna appoggiare lo sviluppo di cluster regionali favorendo l'espansione dei settori della tecnologia dell'informazione e della comunicazione e delle industrie creative ed a forte base tecnologica che sviluppino le potenzialità e le competenze delle regioni promovendone le capacità di attrarre e radicare le imprese.

In tal modo si contribuirebbe a far sì che le trasformazioni e le ristrutturazioni industriali avvenissero con il rafforzamento della competitività delle regioni e l'aumento della coesione economica, sociale e territoriale nonché dell'occupazione. È indispensabile elaborare studi regionali e programmare di congiunto con i governi nazionali e regionali le modalità di sfruttamento dell'intero potenziale di una regione nella creazione dei cluster.

j)

Occorre tener conto dell' esperienza positiva acquisita in passato con i programmi settoriali come Rechar, Resider e Retext nella formulazione di politiche di ammodernamento industriale delle regioni per poterne sfruttare appieno il potenziale di crescita.

k)

La Commissione deve continuare a modernizzare e attivare la politica industriale nella prospettiva di adeguare le regole al nuovo contesto mondiale. Sotto questo profilo, il CESE si compiace della recente proposta di revisione della politica industriale, presentata il 20 aprile 2004 (7). Occorre in particolare assicurare il coordinamento tra la politica industriale e le altre politiche comunitarie, specie quella ambientale.

l)

L'Europa deve rispettare e far rispettare rigorosamente le norme dell'OIL. Se non facciamo nulla per porre fine al dumping sociale e fiscale praticato in altre regioni che non seguono altrettanto equamente le regole del mercato, rischiamo di entrare in una crisi economica dovuta alla mancanza di competitività delle imprese europee.

m)

L'Europa deve entrare nella competizione mondiale attraverso l'elevata competenza tecnica, tecnologica e umana, ma per questo deve rivedere la sua politica di sostegno alla ricerca e soprattutto al capitale umano. È noto che su circa 14 000 ricercatori europei che studiano negli USA solo 3 000 intendono rientrare in Europa. Si tratta di una situazione di estrema gravità che impone l'adozione immediata di apposite misure. Un buon passo in questa direzione è costituito dall'iniziativa «Regions for knowledge» (KnowREG) nel cui ambito è stata decisa la creazione, il 27 aprile 2004, di 14 progetti pilota a promozione dell'economia della conoscenza a livello locale e regionale.

n)

Il CESE sottolinea la necessità che il Consiglio europeo stabilisca un chiaro collegamento fra gli obiettivi di competitività e conoscenza e la futura politica regionale.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/49

1.1

La convenzione internazionale sui lavoratori migranti è stata adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite mediante la risoluzione n. 45/158 del 18 dicembre 1990 ed è entrata in vigore il 1o luglio 2003 dopo essere stata ratificata dai primi 20 Stati (1). Si tratta quindi di un trattato internazionale che ha carattere vincolante per gli Stati che lo ratificano.

1.2

Scopo della convenzione è quello di tutelare in tutto il mondo i diritti umani e la dignità dei lavoratori che emigrano per motivi economici o di lavoro mediante l'adozione di adeguate legislazioni e buone prassi a livello nazionale. La promozione della democrazia e i diritti umani devono essere il fondamento comune di un adeguato quadro normativo internazionale per le politiche migratorie. La convenzione assicura anche l'equilibrio tra le diverse situazioni, sia nei paesi di origine, sia in quelli di destinazione dei flussi migratori.

1.3

La convenzione è uno dei sette trattati internazionali sui diritti umani adottati dalle Nazioni Unite e stabilisce che alcuni diritti umani fondamentali – sanciti nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo – devono garantire la protezione di tutti i lavoratori migranti e dei loro famigliari. La convenzione codifica in maniera completa e universale i diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie sulla base del principio di parità di trattamento. Definisce altresì i diritti che devono essere applicati sia ai lavoratori migranti in situazione regolare che a quelli illegali e fissa norme minime di protezione in termini di diritti civili, economici, politici, sociali e professionali, riconoscendo che tali lavoratori devono godere di alcuni diritti fondamentali da tutelare con norme internazionali.

1.4

Ampliando la portata di precedenti convenzioni dell'OIL (2), la convenzione estende il quadro giuridico a tutte le migrazioni internazionali in generale, promovendo un giusto trattamento dei migranti e cercando di evitare lo sfruttamento degli immigranti irregolari. Essa riguarda l'intero processo migratorio: formazione, selezione, uscita e transito, residenza negli Stati in cui si esercita un'attività lavorativa e ritorno e ristabilimento nel paese di origine.

1.5

La gestione dei flussi migratori è di competenza degli Stati. Il Comitato, condividendo appieno la posizione del Segretario generale delle Nazioni Unite, auspica una migliore cooperazione bilaterale, regionale e internazionale tra i paesi di origine e quelli di accoglienza dei flussi migratori. La convenzione non promuove né gestisce i movimenti migratori, mirando solo a garantire il riconoscimento universale dei diritti umani fondamentali e a rafforzarne la protezione.

1.6

Nel quadro della convenzione le persone migranti non sono tutte trattate allo stesso modo dal punto di vista amministrativo: a tutti si garantisce la protezione dei diritti umani fondamentali e nei confronti degli immigranti legali anche l'applicazione di altri diritti.

1.7

Con l'adozione della convenzione, la comunità internazionale e le Nazioni Unite affermano la propria volontà di migliorare la cooperazione tra le nazioni allo scopo di prevenire ed eliminare il traffico e il lavoro clandestino dei migranti in situazione irregolare ed estendere a livello mondiale il rispetto dei diritti umani fondamentali dei migranti in tutto il mondo (3).

2.1

La convenzione intende garantire ai lavoratori migranti un trattamento equo e le stesse condizioni giuridiche riservate ai lavoratori nazionali, il che significa:

2.2

La convenzione stipula inoltre che i lavoratori migranti devono avere il diritto di mantenere i legami con il proprio paese d'origine, il che implica:

2.3

Il principio fondamentale su cui si basa la convenzione è che tutti i migranti devono avere accesso a un livello minimo di protezione. A seconda delle due situazioni, regolare o irregolare, in cui si trovano i lavoratori migranti, la convenzione prevede misure diverse: per coloro che sono in una situazione legale stabilisce un elenco più ampio di diritti mentre per coloro che sono in situazione irregolare riconosce alcuni diritti fondamentali.

2.4

La convenzione propone l'attuazione di interventi volti a sopprimere il fenomeno dell'immigrazione clandestina, attraverso la lotta contro l'informazione ingannevole che incita gli individui ad emigrare irregolarmente e con l'applicazione di sanzioni ai trafficanti e ai datori di lavoro di lavoratori migranti sprovvisti di permessi di soggiorno.

2.5

Infine, la convenzione prevede che venga istituito un comitato per la protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei loro familiari, composto di dieci esperti incaricati di monitorare l'applicazione della convenzione e nominati dagli Stati che l'hanno ratificata.

3.1

Le migrazioni a livello internazionale sono la conseguenza delle forti disuguaglianze economiche e sociali che esistono tra i paesi ricchi del nord e i paesi in via di sviluppo, disuguaglianze che stanno crescendo nel contesto di un sistema economico sempre più globalizzato. Tuttavia gli Stati che hanno ratificato la convenzione sono per la maggior parte paesi di origine dei migranti. Sinora gli Stati membri dell'Unione europea, gli Stati Uniti d'America, il Canada, l'Australia, il Giappone e gli altri Stati occidentali che sono paesi di accoglienza di un gran numero di migranti (4) non hanno firmato né ratificato (5) la convenzione.

3.2

È necessario che l'Unione europea, che intende stabilire norme internazionali in diversi ambiti (in seno all'OMC per gli scambi internazionali, mediante il Protocollo di Kyoto per la protezione dell'ambiente, ecc.), promuova anche i diritti fondamentali dei migranti mediante l'adozione di norme internazionali.

4.1

L'Unione europea costituisce uno spazio al cui interno si garantiscono e proteggono i diritti umani e in cui si applica la maggior parte degli strumenti giuridici internazionali delle Nazioni Unite. Essa dispone anche di strumenti propri, come la Convenzione europea dei diritti dell'uomo o la Carta dei diritti fondamentali.

4.2

Anche l'Unione europea ha messo a punto diversi strumenti giuridici di lotta contro la discriminazione (6). Tuttavia vari esperti, come pure l'Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia (7), hanno segnalato le discriminazioni che subiscono gli immigranti per quanto riguarda le loro condizioni di lavoro.

4.3

A partire dal Consiglio europeo di Tampere l'Unione sta elaborando una legislazione comune in materia, che ha gettato delle buone basi politiche per l'armonizzazione a livello europeo delle legislazioni sull'immigrazione e sull'asilo e per migliorare la cooperazione con i paesi terzi nella gestione dei flussi migratori. A Tampere si è altresì concordato sul fatto che le persone devono ricevere un trattamento equo e che sono necessarie politiche di integrazione e di lotta contro la discriminazione.

4.4

La Commissione ha presentato una serie di iniziative legislative che sono oggetto di difficili trattative in seno al Consiglio (8). Pertanto, a quattro anni dal Consiglio di Tampere, i risultati sono scarsi: la legislazione adottata è deludente e si discosta molto dagli obiettivi di Tampere, dalle proposte della Commissione, dalla risoluzione del Parlamento e dal parere del CESE in materia. A causa del sistema attuale di veto in seno al Consiglio, nonché dell'atteggiamento di alcuni dirigenti politici, è molto difficile raggiungere accordi.

4.5

Il Comitato economico e sociale europeo, in diversi pareri, ha esortato il Consiglio ad agire con maggiore responsabilità e con uno spirito più costruttivo e cooperativo, poiché diventa sempre più necessario che l'Unione europea disponga di un'adeguata legislazione comune per gestire l'immigrazione in maniera legale e trasparente.

4.6

Il Comitato ha elaborato diversi pareri (9) in cui sostiene che l'Unione europea deve disporre di una politica adeguata affinché l'immigrazione per motivi economici sia canalizzata attraverso le vie legali, si eviti l'immigrazione irregolare e si lotti contro il traffico illegale di esseri umani.

4.7

Occorre pertanto adottare tempestivamente la proposta di direttiva presentata dalla Commissione sulle condizioni di ingresso, soggiorno e accesso all'occupazione dei migranti (10), tenendo anche conto del parere del CESE in materia (11).

4.8

Il Consiglio europeo di Salonicco ha accolto con favore la comunicazione della Commissione su immigrazione, integrazione e occupazione (12), in cui si prevede un notevole aumento dell'immigrazione di lavoratori nell'Unione europea e, di conseguenza, si ritiene necessario disporre di un'adeguata legislazione per la gestione legale dei lavoratori immigrati. Anche la Commissione sostiene che saranno necessarie politiche d'integrazione della popolazione immigrata nonché di lotta contro ogni forma di sfruttamento e discriminazione.

4.9

Alcune legislazioni nazionali sull'immigrazione non sono pienamente conformi alle convenzioni internazionali sui diritti umani; per di più alcune direttive europee, come ad esempio quella sul ricongiungimento familiare, sono state considerate da diverse ONG e dal Parlamento europeo contrarie ai diritti umani fondamentali. Il CESE ritiene che le convenzioni internazionali sui diritti umani e la Carta dei diritti fondamentali dell'UE debbano essere la base dell'intera struttura legislativa europea in materia di immigrazione.

5.1

Negli ultimi tempi gli Stati Uniti hanno adottato un approccio unilaterale nella governance degli affari internazionali. Questa situazione sta mettendo in gravi difficoltà l'intero sistema delle Nazioni Unite rischiando di compromettere l'unico organismo esistente per la risoluzione multilaterale e cooperativa dei conflitti internazionali.

5.2

L'Unione europea sta costruendo con grande fatica una politica estera comune nella quale alle Nazioni Unite è attribuito un ruolo di primo piano. Il futuro Trattato costituzionale assegnerà al mandato riguardante la politica estera un posto di rilievo tra le missioni comunitarie.

5.3

Il multilateralismo, insieme con l'impegno attivo nei confronti del sistema delle Nazioni Unite, costituisce il fondamento delle relazioni esterne dell'Unione europea. In un documento recente (13), la Commissione europea afferma: La sfida che deve affrontare l'ONU è chiara: la «governanza globale» resterà debole se le istituzioni multilaterali non saranno in grado di garantire l'applicazione effettiva di decisioni e norme, sia nella sfera della politica e della sicurezza internazionale a livello di «alta politica» che nell'attuazione pratica degli impegni presi alle recenti conferenze dell'ONU in campo sociale, economico e ambientale. A questo proposito l'UE ha una responsabilità particolare. Da un lato, ha fatto del multilateralismo un principio costante delle sue relazioni esterne, ma dall'altro potrebbe e dovrebbe fungere da modello nell'applicare, e anche nel superare, i propri impegni internazionali.

5.4

La globalizzazione sta generando nuove opportunità e nuovi problemi nella governance mondiale (14). Gli attuali movimenti migratori comportano grandi problemi per le persone che emigrano e per i paesi di origine e quelli di accoglienza. La sfida che ci troviamo di fronte è quella di trasformare i problemi in opportunità per tutti, per le persone che emigrano, per i paesi di origine dei migranti e per quelli che li accolgono. Il multilateralismo e la cooperazione internazionale costituiscono le tappe essenziali per una buona governance globale, per disporre di un sistema di regole e istituzioni definite dalla comunità internazionale e universalmente riconosciute.

5.5

Come ha affermato il Segretario generale delle Nazioni Unite, Kofi Annan, davanti al Parlamento europeo il 29 gennaio 2004, la cooperazione internazionale rappresenta il modo migliore per gestire l'aumento delle migrazioni internazionali nei prossimi anni. «Solo per mezzo della cooperazione – bilaterale, regionale e mondiale – possiamo favorire, nell'interesse di tutti, accordi tra i paesi di origine e quelli di accoglienza dei migranti, trasformare l'immigrazione in un elemento propulsore di sviluppo, lottare efficacemente contro i trafficanti di essere umani e fissare norme comuni par il trattamento dei migranti e la gestione dell'immigrazione».

5.6

L'Europa è uno spazio di libertà, democrazia e rispetto dei diritti umani di tutti gli individui. Per rafforzare questi valori in futuro, è necessario che tutti gli Stati membri dell'Unione ratifichino le convenzioni internazionali sulla protezione dei diritti umani fondamentali e che ne recepiscano i precetti giuridici sia nella legislazione comunitaria che nazionale.

5.7

Secondo l'art. 7 del progetto di Costituzione europea, l'Unione intende aderire alla convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Il CESE appoggia tale adesione nonché l'integrazione nella Costituzione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che costituirà una base comune per garantire i diritti di tutti gli individui in seno all'Unione europea.

5.8

Tali valori devono essere promossi anche nelle relazioni internazionali dell'Unione europea affinché sulla base delle convenzioni internazionali adottate dalle Nazioni Unite venga costruito un corpus giuridico comune per la protezione internazionale dei diritti fondamentali di tutti gli esseri umani, a prescindere dalla nazionalità o dal luogo di residenza.

6.1

Il Comitato economico e sociale europeo, basandosi sui pareri che ha adottato sulla politica europea di immigrazione e conformemente alla risoluzione del Parlamento europeo, invita gli Stati membri dell'Unione europea a ratificare la convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei loro famigliari adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite mediante la risoluzione n. 45/158 del 18 dicembre 1990 ed entrata in vigore il 1o luglio 2003.

6.2

Il CESE invita il Presidente della Commissione e la presidenza di turno del Consiglio ad adottare le iniziative politiche necessarie per far sì che entro i prossimi due anni gli Stati membri procedano alla ratifica della convenzione e che l'UE stessa la ratifichi, quando il Trattato costituzionale la autorizzerà a sottoscrivere accordi internazionali. La Commissione, al fine di facilitare la ratifica della convenzione, realizzerà uno studio in cui si analizzeranno le legislazioni nazionali e quella comunitaria alla luce della convenzione stessa. Inoltre, le parti sociali e altre organizzazioni della società civile si uniranno al CESE e alla Commissione per promuovere la ratifica della Convenzione.

7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/53

1.1

Nel novembre 2003 la Commissione ha organizzato, a Salisburgo, una conferenza sull'avvenire della politica comunitaria dello sviluppo rurale nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea. Sul modello della Conferenza di Cork a favore di un «ambiente rurale vitale» (2), questa conferenza ha permesso di

Il Comitato propone pertanto che il lavoro di riflessione sugli adeguamenti della politica di sviluppo delle zone rurali per il periodo 2007-2013 prenda lo spunto dalle conclusioni della conferenza di Salisburgo.

1.2

Dato che l'allargamento dell'Unione europea non solo accresce la diversità delle zone rurali, ma fa anche risaltare l'importanza preminente dei problemi sociali e occupazionali nei nuovi Stati membri, il Comitato giudica importante puntare sulla coerenza e sull'organicità fra la politica regionale e il 2o pilastro della PAC.

1.3

La Commissione ha pubblicato due documenti che illustrano le prospettive finanziarie per il futuro periodo di programmazione (3) e la Terza relazione sulla coesione (4). Questi documenti evidenziano come la politica regionale tenga pienamente conto della strategia di Lisbona a favore di un'economia competitiva e della conoscenza. La futura politica dello sviluppo rurale viene affrontata in un capitolo intitolato «Gestione durevole e protezione delle risorse naturali», il quale tratta anche del 1o pilastro della PAC e dei programmi comunitari per la protezione dell'ambiente.

1.4

Le conclusioni del vertice europeo di Göteborg, del 15 e 16 giugno 2001 (5), hanno permesso di adottare una strategia europea a favore dello sviluppo sostenibile in base alla quale la Politica agricola comune dovrebbe fra l'altro contribuire «... a realizzare uno sviluppo sostenibile ponendo maggiore enfasi sulla promozione di prodotti sani e di qualità elevata, di metodi produttivi sostenibili dal punto di vista ambientale...» (6).

1.5

Le conclusioni del Consiglio Agricoltura e pesca svoltosi a Lussemburgo nel giugno 2003 hanno confermato il rafforzamento del 2o pilastro della PAC per «... promuovere l'ambiente, la qualità ed il benessere degli animali e per aiutare gli agricoltori a rispondere alle norme di produzione dell'UE a partire dal 2005» (7). Per questo motivo il presente parere d'iniziativa dovrà analizzare e approfondire la riflessione sui tre obiettivi indicati a Salisburgo: la competitività dell'agricoltura, la protezione dell'ambiente e il contributo alla coesione economica e sociale nelle zone rurali.

1.6

Nella dichiarazione finale di Salisburgo i maggiori responsabili dello sviluppo rurale hanno pure sottolineato la necessità e l'urgenza di una semplificazione notevole della politica comunitaria per lo sviluppo rurale. Nel quadro di questa semplificazione occorre, al tempo stesso, «attribuire maggiori responsabilità alle partnership di programma al fine di formulare e attuare strategie globali basate su obiettivi e risultati chiaramente definiti».

1.7

Nel quadro del presente parere d'iniziativa il Comitato si propone quindi di esaminare la coerenza fra la futura politica regionale e la futura politica dello sviluppo rurale onde limitare le «zone grigie», approfondire la proposta sui tre futuri obiettivi che costituiranno la politica dello sviluppo rurale e meglio finalizzare gli elementi di una semplificazione amministrativa.

2.1

L'adozione dell'Atto unico nel 1986 ha accelerato il processo d'integrazione delle economie degli Stati membri. Tuttavia, i differenti livelli di sviluppo delle diverse regioni del territorio dell'Unione europea e il fatto che queste regioni fossero state messe in concorrenza fra di loro hanno costituito la molla per avviare un'autentica politica di coesione destinata a compensare i limiti che il mercato unico comportava per i paesi dell'Europa meridionale e delle regioni svantaggiate. In seguito il Trattato di Maastricht sull'Unione europea, entrato in vigore nel 1993, ha istituzionalizzato la politica di coesione economica e sociale.

2.2

Parallelamente, lo sviluppo delle relazioni commerciali dell'Unione europea e la progressiva apertura del mercato interno hanno acuito questa concorrenza fra le regioni europee nonostante non partissero tutte su un piede di parità. Nel corso degli anni '90 la politica strutturale era quindi destinata a rimediare ai seguenti problemi:

2.3

Prendendo le mosse dagli elementi della politica strutturale preesistente, la riforma decisa nel 1999 (Agenda 2000) ha perseguito i seguenti obiettivi:

2.4

La dichiarazione dei ministri degli Stati membri dell'Unione europea responsabili dell'assetto del territorio (Potsdam, 10-11 maggio 1999 (8)) e le conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg (giugno 2001) sulla definizione di una strategia europea a favore dello sviluppo sostenibile evidenziano la necessità di assicurare la coesione territoriale per uno sviluppo equilibrato e sostenibile dei territori dell'Unione europea. Quest'evoluzione è culminata con l'articolo 3 del progetto di Costituzione per l'Europa, nel quale la Convenzione ha proposto di elencare la coesione territoriale fra gli obiettivi dell'Unione (9).

2.5

Il regolamento n. 1260/99 (10) recante disposizioni generali sui fondi strutturali riconosce inoltre che la valorizzazione del potenziale endogeno delle zone rurali rimane un obiettivo prioritario dello sviluppo e dell'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo.

2.6

Alla luce dell'evoluzione dei principi ispiratori della politica regionale, ossia il sostegno alla crescita e lo sviluppo sostenibile, il Comitato invita la Commissione e il Consiglio a rammentare, nel quadro della coesione territoriale, che lo sviluppo delle zone rurali deve rimanere uno degli obiettivi prioritari della politica regionale. È quindi necessario poter risolvere i problemi della creazione di posti di lavoro, della formazione continua e dell'accesso alle nuove tecnologie dell'informazione nell'ambito di questa politica regionale.

3.1

Da quasi cinquant'anni il settore agricolo conosce cambiamenti radicali che, col passare del tempo, hanno plasmato l'evoluzione della politica comunitaria in materia di strutture agricole. Dal 1962 al 1972 l'intervento comunitario si è limitato a coordinare le misure di gestione dei mercati, poiché queste erano in fase di creazione. Tra il 1972 e il 1985 si sono delineate due grandi categorie d'interventi aggiuntive: da un lato le azioni orizzontali, applicabili in tutti gli Stati membri (formazione professionale, pensionamento anticipato,...), d'altro lato le azioni a livello regionale, intese a ridurre gli handicap naturali di carattere strutturale e a promuovere l'agricoltura nel suo complesso.

3.2

Tra il 1985 e il 1999 la ricerca di un equilibrio fra il necessario miglioramento della competitività dell'agricoltura europea e l'aggiustamento del potenziale produttivo alle esigenze del mercato, la protezione dell'ambiente e lo sviluppo delle regioni svantaggiate hanno fatto sì che la politica delle strutture agricole si tramutasse nel capitolo agricolo della nuova strategia della politica regionale. Oltre alle azioni dette «orizzontali», la politica strutturale promuove così azioni per il mantenimento dello spazio rurale, la salvaguardia dell'ambiente e lo sviluppo delle infrastrutture rurali e turistiche, come anche delle attività agricole.

3.3

Sulla base della conferenza di Cork l'Agenda 2000 ha istituito una politica integrata di sviluppo rurale mediante due strumenti giuridici (FEAOG-Garanzia e FEAOG-Orientamento), che ricercano una maggiore coerenza fra la politica di sviluppo rurale (2o pilastro della PAC) e la politica dei mercati (il 1o pilastro della PAC) promuovendo in particolare la diversificazione dell'economia rurale.

3.4

È stato inoltre introdotto il meccanismo opzionale della modulazione degli aiuti diretti, che consente di accrescere i finanziamenti per le misure agroambientali, quelle relative ai prepensionamenti, quelle per l'imboschimento e quelle destinate alle zone svantaggiate mediante un prelievo sugli aiuti compensativi dei cali dei prezzi istituzionali decisi nelle organizzazioni comuni dei mercati dei prodotti agricoli.

3.5

Il regolamento (CE) n. 1257/1999 (11) sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) poggia sui seguenti criteri:

3.6

La serie di 22 misure che gli Stati membri possono includere nella loro programmazione in materia di sviluppo rurale è ripartita come segue nella programmazione 2000-2006 (12): 39,2 % per il miglioramento della competitività e l'adeguamento dell'agricoltura, 35 % per le zone svantaggiate e le misure agroambientali e 25 % per l'adeguamento e lo sviluppo delle zone rurali.

3.7

La riforma della PAC, adottata nel giugno 2003, ha rafforzato una delle funzioni della politica dello sviluppo rurale, quella, cioè, di accompagnare l'adeguamento dell'agricoltura alle esigenze della società. La portata dei provvedimenti è stata estesa alla promozione della qualità dei prodotti, al miglioramento degli standard di produzione (ambiente, benessere degli animali), all'attuazione di Natura 2000 e al rafforzamento delle misure a favore dell'insediamento dei giovani agricoltori.

3.8

Inoltre, il meccanismo della modulazione è ormai obbligatorio a livello europeo e dovrebbe equivalere ad un trasferimento finanziario di circa 1,2 miliardi di euro (su un anno intero) dagli stanziamenti destinati alla politica dei mercati a quelli riservati alla politica per lo sviluppo rurale.

3.9

In merito a tale evoluzione il Comitato fa presente che il 2o pilastro della PAC deve per prima cosa perseguire l'obiettivo di «accompagnare» l'agricoltura nel suo adeguamento per rispondere all'evolvere strutturale delle aspettative dei cittadini.

3.10

La comunicazione della Commissione sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013 presenta un bilancio stabile e modesto, optando per un livello delle risorse proprie dell'Unione europea corrispondente all'1,24 % del PNL. Il Comitato appoggia la proposta della Commissione e fa presente che un calo delle risorse comunitarie costituirebbe un segnale negativo al momento dell'effettivo allargamento dell'Unione europea.

3.11

Questa constatazione vale anche per la politica dello sviluppo rurale. In effetti, l'unica risorsa «supplementare» per questa politica consisterebbe nell'applicare la cosiddetta «modulazione», che in pratica significa permettere unicamente un trasferimento finanziario fra il 1o e il 2o pilastro della PAC. Per tali motivi il Comitato sollecita il Consiglio e il Parlamento europeo ad adoperarsi per dotare questa politica di fondi adeguati evitando di vanificarla.

3.12

Infine, la futura politica per lo sviluppo rurale verrà attuata da una nuova Commissione che dovrebbe comporsi di 25 commissari. Ora, se si lasciasse che i due pilastri della PAC vengano gestiti da due diversi commissari si rischierebbe in concreto una scarsa coerenza fra le due politiche. Il Comitato tiene dunque a sottolineare che è contrario a qualsiasi progetto d'istituire direzioni generali distinte e di nominare commissari diversi per i problemi agricoli e lo sviluppo rurale.

4.1

Nei suoi precedenti pareri (13) il Comitato ha già fatto presente che per loro stessa natura i mercati agricoli sono caratterizzati da instabilità e da variazioni dei prezzi. Per questo motivo i meccanismi di regolazione dell'offerta e del mercato sono indispensabili per assicurare che le aziende agricole possano soddisfare alle condizioni di una produzione agricola sostenibile. Il Comitato fa altresì presente che mantenendo una politica a favore della regolazione dei mercati dei prodotti agricoli si contribuisce anche al successo di una politica per lo sviluppo delle zone rurali.

4.2

D'altro canto, il collegamento fra l'atto «produttivo» e il sostegno pubblico all'agricoltura è stato soppresso con l'ultima riforma della PAC del 26 giugno 2003. Quest'evoluzione rafforza la necessità di una prospettiva di sviluppo economico delle attività agricole per tener meglio conto delle nuove esigenze, come la biodiversità, la manutenzione di paesaggi specifici o la creazione di posti di lavoro da parte di questo settore. Il Comitato desidera pertanto rammentare che l'attività agricola è la condizione sine qua non per la vitalità delle campagne, poiché consente di sviluppare il legame diretto fra le attività umane e il loro territorio.

4.2.1

Il radicamento territoriale dei sistemi di produzione, i sistemi per valorizzare le produzioni agricole, segnatamente mediante le Denominazione d'origine protetta (DOP) e le Indicazioni geografiche protette (IGP), e la vendita diretta sono alcuni degli aspetti della multifunzionalità dell'agricoltura a favore dello sviluppo rurale.

4.3

In un'Unione composta di 25 Stati membri l'agricoltura rappresenterà oltre 13 milioni di posti di lavoro diretti e oltre 5 milioni di posti di lavoro indiretti nei settori a monte e a valle dell'agricoltura. Questi posti di lavoro hanno per loro stessa natura un forte radicamento territoriale e l'evoluzione degli scambi comunitari verso una quota sempre più preponderante dei prodotti agroalimentari trasformati rafforza il legame fra attività agricola e settore agroalimentare. Occorre quindi dare la priorità al mantenimento e alla distribuzione delle attività agricole nelle zone rurali, altrimenti si avrebbe un freno all'integrazione delle zone rurali nell'economia regionale.

4.4

Le attività agricole interesseranno il 45 % del territorio europeo, per una superficie pari a 190 a milioni di ettari (UE a 27). Nel 2001 oltre il 10 % della Superficie agricola utile (SAU) era interessata da misure agroambientali. Il 15 % delle zone classificate secondo la direttiva sulla «protezione degli habitat e degli uccelli» sono agricole, e il 38 % dei terreni agricoli dell'UE a 15 sono stati dichiarati «vulnerabili ai nitrati». Si tratta di misure che rispondono agli obiettivi locali di manutenzione dell'ambiente e/o di assetto del territorio. Ovviamente, l'attività agricola avrà sempre un ruolo di primo piano nella gestione dei territori.

4.5

Il Comitato tiene a rammentare che gli aspetti multifunzionali dell'agricoltura concorrono per vari aspetti a mantenere vitali le campagne. La Commissione e il Consiglio dovranno far presente questo argomento ogniqualvolta presenteranno un nuovo orientamento per la politica di sviluppo rurale.

4.6

Pur appoggiando le conclusioni della conferenza di Salisburgo sulla diversificazione dell'economia rurale, il Comitato sottolinea l'opportunità di evitare l'errore di una «riurbanizzazione delle campagne», ossia di applicare alle zone rurali le stesse azioni di sviluppo previste per le zone urbane. In proposito il Comitato sta preparando un parere d'iniziativa sull'agricoltura periurbana (14). Per tale ragione l'obiettivo «diversificazione dell'economia rurale» nel quadro della politica per lo sviluppo rurale dovrebbe concentrarsi su alcune tematiche strettamente legate all'agricoltura, in particolare i servizi alla popolazione agricola diretti a migliorarne le condizioni di vita, lo sviluppo dell'agriturismo e il sostegno alla pluriattività basato su un'attività agricola.

5.1

Le conclusioni della Terza relazione sulla coesione evidenziano come le persistenti disparità fra le regioni per quanto riguarda la produzione sostenibile, la produttività e la creazione di posti di lavoro siano imputabili a carenze strutturali riguardanti i principali fattori della competitività. Il Comitato fa presente che per contribuire ad un effettivo sviluppo strutturale delle zone rurali la politica di sviluppo rurale dovrà essere attenta anche a questi fattori.

5.2

L'allargamento dell'Unione europea accentua i problemi dello sviluppo economico delle zone rurali a causa della notevole presenza di una «disoccupazione occulta» nei nuovi Stati membri. Il Comitato propone che i temi comuni alla politica regionale e allo sviluppo rurale vengano precisati nel quadro di un nuovo regolamento sui fondi strutturali e che il numero delle misure che potranno essere finanziate mediante l'una o l'altra di tali politiche venga limitato in modo da garantire maggiore chiarezza.

5.3

Pur non potendo garantire da sola lo sviluppo delle zone rurali, l'agricoltura costituisce un settore d'attività indispensabile per il successo di qualsiasi politica di sviluppo rurale. Il radicamento territoriale dei posti di lavoro diretti e indiretti e la vastità dello spazio interessato comportano la priorità di misure di accompagnamento dell'agricoltura nel suo adattamento all'evolvere delle aspettative dei cittadini. Inoltre, sia il 1o che il 2o pilastro della PAC contribuiscono al conseguimento degli obiettivi dello sviluppo rurale mantenendo o rafforzando le attività agricole.

5.4

L'allargamento dell'Unione europea presenta anche notevoli difficoltà per l'avvenire della PAC. Il Comitato fa presente che gli scambi di esperienze e i trasferimenti di metodi dovrebbero costituire un elemento importante anche per le condizioni relative all'attuazione del 2o pilastro della PAC nel prossimo periodo.

5.5

Il Comitato desidera far presente che le regioni scarsamente popolate, come ad esempio le isole, i territori artici e le zone di montagna, dati i loro handicap naturali permanenti, rientrano sempre nell'obiettivo della realizzazione del mercato unico. Nelle loro modalità di attuazione la politica regionale e la politica per lo sviluppo rurale devono considerare questo aspetto, in particolare proponendo un tasso di cofinanziamento superiore in modo da tener conto di tali difficoltà. Il Comitato sta inoltre predisponendo un parere d'iniziativa dedicato in particolare ai sistemi per consentire una migliore integrazione nell'economia regionale delle zone caratterizzate da handicap naturali.

5.6

Infine, il Comitato sottolinea che la politica per lo sviluppo rurale e la politica regionale non costituiscono le uniche leve a disposizione dei pubblici poteri per favorire uno sviluppo armonioso del territorio nell'Unione europea. Il Comitato fa presente che alla realizzazione dell'obiettivo della coesione territoriale si contribuisce anche fornendo servizi pubblici che tengano ben conto delle esigenze delle popolazioni locali.

6.1

La riforma della PAC intervenuta nel giugno 2003 ha evidenziato il nesso più stretto che intercorre fra il 2o pilastro della PAC, relativo allo sviluppo rurale, e l'adeguamento del 1o pilastro. Alle attuali 22 misure d'accompagnamento del 1o pilastro della PAC se ne sono dunque aggiunte alcune nuove, portandone il numero complessivo a 26.

6.1.1

Sono stati adottati due nuovi provvedimenti a favore della qualità dei prodotti alimentari (partecipazione volontaria a un programma nazionale di marchi di qualità riconosciuti e ad azioni di promozione e informazione su questi prodotti nei confronti dei consumatori). Le due altre nuove misure riguardano l'adeguamento delle tecniche di produzione agli standard europei relativi all'ambiente, al benessere degli animali e alla salute delle piante e degli animali.

6.1.2

Inoltre, sono state adeguate numerose misure preesistenti: riguardano le questioni del benessere degli animali da tener presenti nel quadro delle misure agroambientali, un rafforzamento del sostegno pubblico all'insediamento dei giovani agricoltori, aiuti per l'attuazione della direttiva «Habitat e uccelli» e il finanziamento d'investimenti forestali nel quadro delle foreste gestite secondo criteri ambientali e sociali.

6.2