30.11.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 295/1

I-XI

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98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Il programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard) è il primo programma di assistenza esterna applicato in maniera decentrata. Il programma persegue i seguenti obiettivi: contribuire all'attuazione dell'acquis comunitario e risolvere i problemi di adeguamento del settore agricolo e delle zone rurali nei dieci paesi che beneficiano del sostegno Sapard (1). Questi dieci paesi saranno denominati, in appresso, paesi Sapard. A causa del notevole aumento della dotazione di preadesione, che per Sapard doveva essere gestita mediante strutture create ex novo sulla base di norme stabilite ex novo, la Corte ha svolto un audit allo scopo di rispondere alla seguente domanda: «Sapard è stato gestito in modo adeguato?» (cfr. paragrafi 1-10).

II.

La risposta è che la gestione è stata di qualità variabile. Anche se vi sono stati notevoli ritardi nell'avviare Sapard, ulteriori rallentamenti sono stati generati dalla Commissione che non è riuscita ad attuare una tempestiva pianificazione. Successivamente, l'applicazione di Sapard è accelerata, ma gli obiettivi principali non sono stati raggiunti entro la fine del 2003. Vi sono stati ritardi nell'applicazione nella maggior parte dei paesi Sapard, dovuti in parte alla mancanza di orientamenti e di consulenza da parte della Commissione ed in parte alle difficoltà di apprendimento riscontrate nei paesi, ed alcune misure non sono state attivate.

III.

Quote consistenti dei fondi disponibili sono rimaste inutilizzate e le dotazioni sono state sistematicamente sovrastimate a causa dei tempi lunghi necessari per l'avvio e l'applicazione di Sapard. I principi e le norme di applicazione dettagliati non erano pronti quando il Consiglio ha adottato il regolamento Sapard nel giugno 1999. Nei paesi Sapard la costituzione dei sistemi necessari talvolta ha richiesto tempi lunghi, e la Commissione non ha analizzato le ragioni di tali ritardi. Nei paesi interessati, procedure amministrative onerose, più rigide rispetto a quanto richiesto dalle disposizioni Sapard, hanno ostacolato un'applicazione tempestiva ed efficace del programma dopo il suo avvio (cfr. paragrafi 11-25).

IV.

La scelta dell'attuazione decentrata da parte della Commissione era giusta dato il probabile numero elevato di progetti da finanziare, ma essa ha sottovalutato il tempo che ciò avrebbe richiesto. Benché la Commissione avesse organizzato seminari e stabilito altri contatti con i paesi Sapard, la gestione decentrata non consente la sistematica ed attiva individuazione dei problemi legati all'applicazione e il loro monitoraggio. Per questa ragione, le pratiche migliori non sono state applicate in tutti i paesi Sapard (cfr. paragrafi 26-35).

V.

Nei primi quattro anni di applicazione, solo 323 milioni di euro (14,8 %) della dotazione complessiva disponibile, pari a 2 183 milioni di euro, sono stati corrisposti ai beneficiari finali. A causa del basso livello di spesa nel periodo precedente all'adesione, che per otto dei dieci paesi beneficiari va dal 1o gennaio 2000 al 1o maggio 2004, il contributo fornito al conseguimento degli obiettivi definiti per Sapard è stato limitato. Per Bulgaria e Romania, per i quali il periodo di pre-adesione dovrebbe durare fino al 1o gennaio 2007, è possibile attendersi un impatto di gran lunga maggiore. In Polonia, Sapard verserà al bilancio dello stato almeno 17,7 milioni di euro sotto forma di IVA senza che ciò contribuisca al raggiungimento degli obiettivi di Sapard (cfr. paragrafi 36-40).

VI.

I primi risultati dei progetti ultimati mostrano che i fondi destinati alla trasformazione agricola sono stati spesi generalmente per progetti che accrescono la quantità della produzione agricola anziché per progetti volti a migliorarne la qualità (per soddisfare gli standard qualitativi e sanitari e quelli relativi alla tutela dell'ambiente) (cfr. paragrafi 41-47).

VII.

La Commissione non ha riferito riguardo all'attuazione o meno degli obiettivi Sapard; si è concentrata piuttosto sul potenziamento delle istituzioni, che ne è stato un effetto indubbio, dato che Sapard ha potuto fornire alle amministrazioni nazionali la propria esperienza concreta nella gestione dei fondi dell'UE dopo l'adesione. Tuttavia, per una delle misure più importanti dopo l'adesione, la misura agro-ambientale, l'effetto è stato limitato (cfr. paragrafi 48-57).

VIII.

Tra i requisiti di Sapard era previsto che la Commissione svolgesse degli audit e approvasse preventivamente i sistemi costituiti dai paesi interessati. È stato così possibile porre in essere sistemi ben definiti, con controlli chiave, prima dell'erogazione dei fondi. Si tratta di una differenza fondamentale rispetto ai programmi comparabili negli Stati membri, che possono essere attuati senza che i sistemi siano soggetti a tali audit o all'approvazione preliminare della Commissione (cfr. paragrafi 58-60).

IX.

Per quanto riguarda i sistemi Sapard, la Corte ha constatato che erano state incluse nozioni chiave, che le procedure erano state adeguatamente documentate, che i sistemi descritti sulla carta in genere funzionavano nella pratica e che per la maggior parte dei fascicoli esaminati erano state seguite le procedure di controllo. Sono emersi problemi posti dalla diversa qualità degli altri sistemi collegati che hanno alimentato i sistemi di Sapard senza essere preventivamente approvati dalla Commissione. In particolare, sono risultati carenti i controlli nazionali volti a verificare il rispetto degli standard qualitativi, sanitari e ambientali (cfr. paragrafi 61-80).

X.

I problemi principali di applicazione sono stati incontrati dai beneficiari potenziali privi di risorse proprie sufficienti, con difficoltà di accedere al credito e confrontati a gravose procedure amministrative. Sapard ha finito per favorire i beneficiari più forti dal punto di vista finanziario e meglio organizzati, con capitale sufficiente o con accesso al credito. Per le aziende agricole e le ditte più piccole, che devono compiere i maggiori sforzi per soddisfare gli standard, modernizzarsi e diventare più efficienti, si è trattato di un grave svantaggio (cfr. paragrafi 81-97).

XI.

Le norme e i controlli relativi agli appalti privati e ai costi generali sono stati insufficienti. Non sono stati svolti controlli efficaci per evitare che venissero accettate e pagate fatture gonfiate (cfr. paragrafi 98-109).

1.

Il Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997 ha adottato alcune decisioni per avviare il processo di allargamento con l'obiettivo di preparare i paesi candidati all'adesione all'Unione. Ciò includeva una strategia di preadesione potenziata, volta a consentire ai paesi dell'Europa centrale ed orientale di diventare infine membri dell'Unione europea e, a tale scopo, di allinearsi per quanto possibile all'acquis comunitario (2). Come parte della strategia di preadesione, è stato deciso di accrescere in misura consistente l'assistenza di preadesione: al programma Phare (3) già esistente, a partire dall'esercizio 2000 si è aggiunto uno strumento strutturale ed un sostegno all'agricoltura.

2.

Il 1o gennaio 2000 è stato così lanciato il programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard). A norma del regolamento Sapard (4), il programma persegue i seguenti obiettivi:

3.

Il programma è stato gestito nel quadro del capitolo 1, titolo B7-0 (strategia di preadesione) del bilancio (5). Gli importi resi disponibili per i 10 paesi Sapard per gli esercizi 2000-2003 sono ammontati a 2 183 milioni di euro (6). Nell'allegato 1 viene fornita una scomposizione per paese dell'importo in questione.

4.

Sapard fornisce un sostegno, finanziato fino al 50 % da fondi dell'UE e da fondi nazionali, ai produttori agricoli (principalmente per investimenti per aziende agricole in macchinari agricoli) e alle industrie trasformatrici (prevalentemente per investimenti in impianti); la parte restante (50 % o più) viene finanziata dal beneficiario (7). Nel caso di comunità locali (per infrastrutture relative allo sviluppo rurale, quali strade locali e impianti fognari), l'assistenza Sapard può raggiungere il 100 %. In tutti i casi (se il sostegno pubblico è pari al 50 % o al 100 %), l'UE finanzia il 75 % del contributo versato, mentre il restante 25 % proviene dal cofinanziamento nazionale.

5.

Sapard è unico nel suo genere, in quanto è il primo programma di assistenza esterna applicato in maniera decentrata. Quest'ultimo aspetto significa che non esiste alcuna approvazione ex ante da parte della Commissione per la selezione dei progetti, le relative gare d'appalto e aggiudicazioni dei contratti (8). La gestione decentrata nei paesi Sapard riproduce da vicino i sistemi attuati negli Stati membri dell'UE, compresa l'approvazione da parte della Commissione di un «Programma per l'agricoltura e lo sviluppo agricolo» per ciascun paese Sapard. Il regolamento Sapard stabilisce che i programmi debbano basarsi su piani redatti dai paesi interessati, facendo riferimento alle 15 misure definite nel regolamento.

6.

Le risorse sono state concentrate sulle misure focalizzate sugli investimenti nella trasformazione agricola (miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli ed investimenti nelle aziende agricole) e su quelle finalizzate allo sviluppo delle zone rurali (sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali). I paesi Sapard hanno attribuito a queste misure maggiore priorità rispetto ad altre possibili misure, come quelle relative al settore agroambientale, forestale e all'imboschimento, a cui hanno assegnato solo il 4 % delle risorse complessive. Nell'allegato 1 viene fornita una scomposizione della dotazione per paese, per tipo principale di misura e di beneficiario.

7.

L'applicazione e le funzioni di pagamento nei paesi Sapard sono affidate all'Agenzia Sapard. I beneficiari potenziali trasmettono le domande agli uffici locali di questa agenzia. Un organismo distinto all'interno del ministero delle Finanze, denominato Fondo nazionale, richiede e riceve i pagamenti dalla Commissione e mette i fondi a disposizione dell'Agenzia Sapard.

8.

Dato il notevole aumento del bilancio di preadesione in generale, che è di fatto raddoppiato dal 1999 al 2000 e che, per Sapard, doveva essere gestito da strutture create ex novo sulla base di norme create ex novo, la Corte ha deciso di svolgere un audit allo scopo di rispondere alla seguente domanda: «Sapard è stato gestito in modo adeguato?». Sono stati definiti tre obiettivi dell'audit, al fine di esaminare:

9.

Gli audit sono stati svolti presso la Commissione (direzione generale Agricoltura) e in quattro paesi Sapard (Bulgaria, Lituania, Polonia e Romania). Sono stati eseguiti controlli documentali su un campione di 76 progetti, di cui 42 sono stati oggetto di visite in loco tra il novembre 2002 e il settembre 2003. I progetti del campione riguardavano le misure principali attuate al momento dell'audit, che rappresentavano complessivamente circa il 95 % di tutti i contratti conclusi e dei pagamenti eseguiti in questi quattro paesi (9). Sono stati esaminati inoltre gli elementi principali dei sistemi posti in essere nei paesi Sapard. Il personale delle Istituzioni superiori di controllo dei paesi visitati ha collaborato e accompagnato i controllori della Corte.

10.

L'audit di Sapard ha tenuto conto dei risultati degli audit precedenti, concentrati sull'avvio del programma nonché sull'analisi e sul monitoraggio dei sistemi di Sapard svolti dalla Commissione, pubblicati nelle relazioni annuali della Corte (10). Le conclusioni principali indicavano che l'avvio dello strumento Sapard aveva richiesto tempi lunghi, in particolare per definire chiaramente ed attuare i dettagli della complessa base giuridica, e che le verifiche previste dai sistemi di gestione e controllo erano insufficienti nei settori a rischio, quali la gestione del personale, la prevenzione del doppio finanziamento, la sana gestione finanziaria, gli interessi bancari ed il rispetto degli standard minimi in materia ambientale, di igiene e di benessere degli animali.

11.

La figura mostra le fasi di applicazione del programma Sapard, dalla prima proposta legislativa al 31 dicembre 2003. I riquadri indicano quando sono state ultimate le fasi principali. Gli importi riportati nella sezione «A» indicano lo scarto tra il contributo finanziario comunitario totale riportato nel bilancio generale (11) e l'importo totale dei contratti conclusi con i beneficiari. La differenza rappresenta pertanto l'importo disponibile in bilancio che non è stato utilizzato dai paesi Sapard a causa del tempo necessario per l'approvazione dei sistemi e, successivamente, dei ritardi accumulati da quei paesi per difficoltà nell'applicazione. I due problemi principali per quanto riguarda l'applicazione sono descritti nei paragrafi 81-95.

12.

La sezione «B» riporta il numero dei contratti conclusi con i beneficiari finali, ma non ancora pagati. Questo dato riflette non solo il tempo necessario all'attuazione dei progetti che, come avviene ad esempio per i progetti di costruzione, può richiedere generalmente oltre un anno, ma anche i tempi amministrativi (cfr. paragrafo 16 et seq.). La sezione «C» mostra il flusso effettivo dei fondi a favore dei beneficiari.

13.

Nel giugno 1999, il Consiglio ha adottato la proposta di regolamento della Commissione su Sapard. È stato così costituito un nuovo quadro giuridico complesso, che richiedeva di essere ulteriormente precisato. La Commissione ha impiegato sette mesi per stabilire i principi di applicazione; successivamente, sei mesi per redigere ed adottare le norme dettagliate e altri sei mesi per redigere, negoziare e adottare gli accordi con i paesi Sapard. La base giuridica è stata pertanto ultimata il 29 novembre 2000 (12). Alla fine di marzo 2001, tutti i paesi Sapard avevano firmato gli accordi.

14.

La Commissione non ha sfruttato il tempo disponibile tra il marzo 1998, quando ha proposto il regolamento Sapard (13), e il giugno 1999, quando il regolamento è stato adottato dal Consiglio, per prepararsi meglio all'applicazione. Questi 15 mesi avrebbero potuto essere utilizzati per elaborare principi e norme dettagliati volti a chiarire la politica ed accelerarne l'applicazione.

15.

Dopo il completamento del quadro giuridico nel novembre 2000, l'avvio di Sapard è dipeso dal tempo necessario ai paesi beneficiari per porre in essere i sistemi. Alcuni paesi sono stati rapidi: la Commissione ha approvato i sistemi per alcune misure in Bulgaria nel maggio 2001. Altri hanno impiegato più tempo: ad esempio, l'Ungheria ha iniziato ad applicare le misure Sapard solo il 27 novembre 2002.

16.

Dopo l'avvio di Sapard nei paesi interessati, procedure amministrative macchinose, più rigorose rispetto a quanto richiesto dalle disposizioni Sapard, hanno ostacolato un'applicazione efficace del programma. Vengono riportati qui di seguito alcuni esempi relativi ai problemi di applicazione riscontrati dalla Corte (cfr. anche paragrafo 91 et seq.).

17.

La Romania è stato il penultimo paese Sapard ad ottenere l'approvazione di alcune componenti dei sistemi, ma non era veramente pronto ad applicare il programma nell'agosto 2002. Tra la ricezione dell'atto di candidatura e la sua approvazione sono trascorsi sette mesi e mezzo. Dall'aprile 2003, la situazione è migliorata perché le autorità rumene hanno modificato alcune procedure e aumentato il personale incaricato di esaminare tali domande. Nonostante questi ritardi, l'elevato numero di domande ha consentito alle autorità rumene di utilizzare tutti i fondi previsti per le infrastrutture rurali per l'intero periodo di 7 anni (2000-2006).

18.

Anche la Polonia ha ricevuto un numero elevato di domande per questo tipo di progetto. Tuttavia, per ragioni amministrative non derivanti dalle disposizioni Sapard, oltre 250 milioni di euro disponibili sono rimasti inutilizzati per più di un anno (14). Questo ha impedito un'applicazione efficace di Sapard.

19.

In Lituania, il tempo medio tra l'invio della domanda relativa al progetto e la firma del contratto è di 4,5 mesi. Uno dei motivi principali dei ritardi nell'approvazione delle domande è la carenza di personale nell'unità principale, ossia quella che valuta tutte le domande relative al progetto.

20.

In Bulgaria, tutte le verifiche svolte a livello locale vengono ripetute dall'Agenzia Sapard a livello centrale. Questo ha ritardato di circa un mese l'approvazione di ciascun progetto (ritardandone pertanto l'applicazione) e di circa un mese ogni fase della procedura di approvazione del pagamento. Questi doppi controlli sono necessari non appena i sistemi sono costituiti, ma la loro necessità andrebbe periodicamente valutata.

21.

Come si vedrà al paragrafo 35, la Commissione non ha seguito attivamente dei problemi riguardanti l'applicazione come quelli descritti nei paragrafi precedenti. Sebbene in alcuni casi la Commissione abbia adottato provvedimenti e discusso la questione con il paese interessato, ciò non è avvenuto sistematicamente.

22.

La Commissione non ha analizzato le fasi fondamentali che hanno ritardato la costituzione di sistemi da parte dei paesi Sapard. Questa sarebbe stata una buona pratica di gestione. Tale analisi avrebbe dovuto riguardare il ruolo stesso della Commissione e avrebbe consentito ai paesi Sapard di considerare, al momento di costituire i sistemi per la gestione dei fondi dell'UE, quali sono i fattori determinanti ai fini della riuscita.

23.

In seguito, la Commissione non ha neppure incluso tale analisi nella valutazione intermedia del programma in ciascun paese Sapard. Ciò avrebbe invece consentito di individuare i fattori di riuscita e i vincoli connessi alla costituzione di sistemi e facilitare così simili attività nel futuro. Non è stata organizzata alcuna valutazione esterna per far sì che l'esperienza acquisita da Sapard potesse essere utilizzata in futuro.

24.

La Commissione non è stata in grado di stimare con precisione gli importi per i pagamenti inclusi nei bilanci dei primi tre anni. Fino al termine del 2002, essa ha reso disponibili per pagamenti fino a 850,8 milioni di euro, di cui solo 154,4 milioni di euro (18 %) sono stati utilizzati, mentre la parte restante è stata annullata (15). La Commissione ha osservato che le stime dei pagamenti erano imprecise perché dipendenti da fattori che sfuggivano al suo controllo e che non esisteva alcuna esperienza precedente di gestione decentrata degli aiuti esterni. Pertanto, non era possibile basare gli importi su una documentazione e calcoli sufficientemente dettagliati.

25.

Per giustificare gli importi sono state invece fornite altre argomentazioni, come la necessità di dare un segnale positivo che attestasse la fiducia della Commissione nella capacità dei paesi interessati di applicare Sapard. Occorre separare la volontà politica e la realtà economica ma, ponendo un'enfasi ingiustificata sulla prima, la Commissione ha sistematicamente sovrastimato gli importi per i pagamenti nel bilancio.

26.

Fino al giugno 1999, per la selezione dei progetti, le relative gare d'appalto e le aggiudicazioni dei contratti nel settore dell'assistenza esterna erano necessarie autorizzazioni ex ante della Commissione. La base giuridica di Sapard ha reso possibile, per la prima volta, l'abolizione di tali autorizzazioni ex ante per l'assistenza esterna. Il ricorso a questo sistema di gestione decentrata non è stato deciso dal Consiglio, ma si è trattata di una scelta della Commissione; una scelta giusta, dato il probabile numero elevato di progetti da finanziare.

27.

Poiché la Commissione non aveva stabilito i metodi per gestire il programma nella proposta per il regolamento Sapard nel marzo 1998, né nel periodo successivo, ha dovuto provvedervi dopo l'adozione del regolamento da parte del Consiglio, nel giugno 1999. Nel gennaio 2000, la Commissione ha adottato una comunicazione in cui indicava che Sapard doveva essere gestito in maniera decentrata. Le ragioni addotte dalla Commissione per motivare tale decisione erano le seguenti:

28.

Il Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999 si era basato sul presupposto che l'adesione di sei nuovi Stati membri, cinque dei quali erano ammissibili a Sapard (16), sarebbe potuta avvenire dal 2002 in poi. Poiché in tal caso Sapard sarebbe stato operativo in quei cinque paesi solo per due anni, era necessario iniziare il programma Sapard al più presto per ottenere risultati.

29.

Optando però per un'applicazione decentrata, la Commissione doveva definire un quadro giuridico che consentisse l'applicazione delle norme Sapard in quei paesi. I paesi Sapard dovevano inoltre porre in essere sistemi di cui non avevano alcuna esperienza precedente. Data la complessità dei compiti, la Commissione ha sottovalutato i tempi necessari all'attuazione.

30.

Su cinque paesi, solo in Estonia (nel giugno 2001) e in Slovenia (nel novembre 2001) i sistemi sono stati approvati dalla Commissione prima del 2002. Nonostante l'allungamento dei tempi, il periodo di applicazione di Sapard non è risultato ridotto giacché il Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001 ha spostato la data di adesione al maggio 2004, a causa del protrarsi dei negoziati per l'allargamento.

31.

In linea con i principi dei programmi dell'UE negli Stati membri, i paesi Sapard hanno piena responsabilità della gestione di Sapard. Gli accordi internazionali, firmati tra loro e la Commissione, attribuiscono ai paesi Sapard la responsabilità della gestione quotidiana, in particolare per quanto riguarda l'individuazione e la risoluzione di problemi legati all'applicazione.

32.

Secondo la Commissione, nell'ambito di un sistema di gestione decentrata, essa ha il compito di monitorare l'applicazione di Sapard, avvalendosi di strumenti formali quali i negoziati dei programmi, l'analisi delle relazioni annuali sull'applicazione presentate dai paesi Sapard e la partecipazione, con ruolo consultivo, a ciascun comitato di controllo nazionale convocato due volte all'anno (17).

33.

La Commissione ha assegnato a tale compito personale insufficiente. In media, alla gestione del programma di un paese Sapard è stato concesso meno di un tempo/uomo (18). Per esempio, un solo funzionario era responsabile della supervisione dell'attuazione dei programmi rumeni e bulgari che ammontavano a 1 442 milioni di euro di assistenza comunitaria.

34.

Per la gestione del programma, la Commissione ha adottato il seguente approccio. Come parte della procedura di discarico del 2001, il Parlamento europeo ha criticato la Commissione per la sottoesecuzione del bilancio Sapard, in quanto i pagamenti a favore dei beneficiari finali erano molto ridotti. La Commissione ha risposto che la spesa dipendeva essenzialmente dalla rapidità di spesa dei beneficiari, aspetto su cui la Commissione non aveva alcun controllo. La Commissione si è impegnata ad accelerare l'attuazione e, come prima azione, ha inviato lettere ai paesi beneficiari con la richiesta di segnalare in che modo la Commissione potesse intervenire utilmente (19).

35.

L'audit della Corte ha individuato più settori in cui i paesi Sapard adottano pratiche differenti, alcune ottengono buoni risultati mentre altre si rivelano controproducenti (cfr. paragrafi 21, 39, 80, 90, 95, 103 e 109). La Commissione ha aiutato i paesi Sapard mediante l'organizzazione di seminari e con contatti quotidiani, ma questo non consente di individuare in modo sistematico ed attivo problemi nell'attuazione, né di adottare provvedimenti che consentano di applicare le pratiche migliori in tutti i dieci paesi (cfr. anche paragrafi 85-86).

36.

Il regolamento Sapard ha costituito il quadro di riferimento per il sostegno comunitario nel periodo precedente l'adesione. Per otto dei dieci paesi beneficiari, si tratta del periodo compreso tra il 1o gennaio 2000 e il 1o maggio 2004. La spesa versata ai beneficiari finali al 31 dicembre 2003 ammontava a 323 milioni di euro (14,8 % della dotazione disponibile, pari a 2 183 milioni di euro), di cui più della metà è stata pagata durante l'ultimo trimestre del 2003. A causa del basso livello di spesa nel periodo precedente l'adesione in questi paesi (cfr. paragrafi 11-20), il contributo fornito per il raggiungimento degli obiettivi definiti nel regolamento prima dell'adesione è stato minimo.

37.

Per Bulgaria e Romania, il Consiglio europeo ha fissato la data per l'adesione al 1o gennaio 2007, a condizione che questi paesi soddisfino i requisiti necessari. Per questi paesi ci si può attendere un impatto ben maggiore.

38.

In virtù degli accordi internazionali conclusi tra la Commissione e ciascun paese Sapard, l'IVA fatturata sulle apparecchiature o sui servizi non può essere addebitata come spesa ammissibile al rimborso:

39.

I beneficiari della misura «sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali» sono gli enti locali e le fatture per i progetti finanziati dalla misura in questione comprendono l'IVA. In Polonia l'IVA non è rimborsabile, per cui viene addebitata al progetto come spesa ammissibile. Ciò non avviene negli altri paesi Sapard controllati.

40.

Sulla base degli stanziamenti per il periodo 2000-2003 alla Polonia per la misura di cui trattasi (270 milioni di euro), e con i tassi dell'IVA che variano tra il 7 % ed il 22 % a seconda della fornitura in questione, la Corte ha stimato che l'IVA ammonterà ad almeno 17,7 milioni di euro. Tale importo IVA verrà versato da Sapard al bilancio dello stato, senza contribuire al raggiungimento degli obiettivi del programma. In prospettiva, esso equivale al contributo medio comunitario in Polonia per circa 400 progetti di ammodernamento stradale o a 2 000 progetti per il miglioramento di aziende agricole. Includere l'IVA tra le spese ammissibili al finanziamento in Polonia, ma non in altri paesi Sapard, comporta non solo l'avvio di un numero minore di progetti, ma anche la riduzione consistente del livello effettivo di cofinanziamento nazionale. Pertanto, l'impatto di Sapard in quel paese è fortemente ridotto. Questo genera una sproporzione; pertanto la spesa non è ammissibile secondo i termini della condizione c) summenzionata. Non esiste alcuna prova che la Commissione sia intervenuta; essa dovrebbe valutare tutti gli elementi per stabilire se la Polonia debba rimborsare o meno l'IVA al programma.

41.

A norma del regolamento Sapard, articolo 4, paragrafo 3, i paesi interessati devono far sì che venga data priorità alle misure volte a migliorare l'efficienza del mercato, la qualità e le condizioni sanitarie, nonché a quelle destinate a creare nuove possibilità di occupazione nelle zone rurali, conformemente alle disposizioni relative alla tutela dell'ambiente. L'audit della Corte ha riscontrato che 44 progetti esaminati su 46 per le due misure «investimenti in aziende agricole» e «miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli» hanno incrementato o ammodernato la produzione (20).

42.

Tuttavia, sono stati attuati solo due progetti il cui obiettivo principale era migliorare gli standard delle aziende. Se da un lato è vero che le attrezzature nuove e moderne soddisfano di per sé gli standard dell'UE, vi sono scarse prove che, per i 24 progetti Sapard relativi agli investimenti nelle aziende agricole, tali attrezzature abbiano prodotto un qualche effetto sugli standard qualitativi, sanitari o ambientali delle aziende agricole nel loro complesso. Lo stesso vale per i 20 progetti concernenti le industrie di trasformazione esaminate: benché le nuove attrezzature abbiano avuto un effetto sugli impianti nel loro insieme, non hanno contribuito a rendere conformi agli standard dell'UE gli interi stabilimenti.

43.

L'importanza di tale aspetto viene sottolineata nella recente relazione di valutazione globale della Commissione sul livello di preparazione all'adesione all'UE (21). In questa relazione, la Commissione ha rilevato che l'attuale ritmo di ammodernamento degli stabilimenti agro-alimentari nella Repubblica ceca, in Ungheria, Polonia e Slovacchia desta serie preoccupazioni. Per la Polonia, le conclusioni indicano la necessità di compiere urgentemente progressi nel settore della sanità pubblica e di intraprendere azioni immediate per attuare l'acquis entro la data di adesione.

44.

Il settore agro-alimentare, a cui viene assegnato il 27 % dei fondi Sapard, riceve anche consistenti investimenti diretti esteri. In Polonia, il settore attrae annualmente circa 575 milioni di euro di tali investimenti, pari a dieci volte la dotazione annuale Sapard (22). Si tratta di uno dei settori più dinamici dell'industria polacca. In tale contesto, il finanziamento degli investimenti commerciali dovrebbe essere lasciato al settore privato. I fondi Sapard dovrebbero essere concentrati sul raggiungimento degli standard dell'UE.

45.

I progetti per la misura «investimenti nelle aziende agricole» che riguardavano generalmente l'acquisto di attrezzature agricole più grandi, più moderne e più potenti, hanno avuto l'effetto di incrementare la produzione dell'azienda beneficiaria. In alcuni paesi, questi investimenti erano concentrati prevalentemente nel settore cerealicolo. Gli investimenti nel settore lattiero-caseario e delle carni, dove la necessità di soddisfare gli standard dell'UE è molto maggiore, erano modesti. Anche dopo l'analisi delle relazioni annuali dei paesi Sapard inviate nel giugno 2003, la Commissione ha rilevato uno squilibrio.

46.

Benché Sapard riguardasse principalmente l'acquisto di attrezzature, avrebbe tuttavia potuto contribuire anche ad un progresso verso il raggiungimento degli standard dell'UE se le procedure fossero state applicate rigorosamente. Ciò non è però avvenuto: i requisiti e i controlli per gli standard minimi sono definiti nella normativa nazionale e sono uguali per tutti i produttori agricoli e le industrie di trasformazione, indipendentemente dal fatto che partecipino o meno ad un progetto Sapard. L'audit della Corte ha riscontrato che i controlli igienici e ambientali svolti dalle autorità nazionali erano insufficienti. Maggiori dettagli sono forniti ai paragrafi 70-76.

47.

Pertanto, considerando l'obiettivo generale di Sapard relativo all'attuazione dell'acquis in materia di politica agricola comune e di politiche collegate, si può trarre la seguente conclusione: fino alla fine del 2003, i finanziamenti sono stati spesi generalmente per progetti che aumentano la quantità della produzione agricola anziché per progetti che ne migliorano la qualità (per soddisfare standard qualitativi e sanitari e di tutela dell'ambiente).

48.

Gli audit in loco della Corte relativi alla priorità «creazione di nuovi posti di lavoro nelle zone rurali» hanno rilevato diversi casi in cui l'ammodernamento delle attrezzature realizzato grazie a investimenti Sapard aveva ridotto il fabbisogno di manodopera. Nel monitorare Sapard, tuttavia, non erano stati rilevati effetti negativi sull'occupazione nelle zone rurali a seguito degli investimenti nel settore agro-alimentare. Riguardo ai pochi progetti per i quali è stato quantificato il numero di posti da creare, è emerso che i calcoli erano basati su intenzioni generali, che dipendevano dagli sviluppi di mercato attesi anziché dall'effetto diretto del progetto Sapard.

49.

Gli investimenti nelle infrastrutture per lo sviluppo rurale sono ammissibili solo se hanno luogo nelle zone rurali. La Commissione non ha tuttavia verificato che i progetti fossero effettivamente attuati nelle zone rurali. Di solito, la densità della popolazione costituisce un parametro per definire le zone rurali; ciononostante, in taluni paesi tali dati non erano disponibili e la Commissione ha approvato l'uso di altri criteri. Questo ha fatto sì che Sapard cofinanziasse investimenti il cui carattere «rurale» era molto dubbio. In molti casi, l'area beneficiaria del progetto è risultata essere in realtà la periferia di una città più grande. Non è stato accertato se i comuni avessero realmente carattere «rurale», benché il divario tra le infrastrutture delle zone urbane e quelle delle zone rurali nei paesi Sapard sia generalmente maggiore di quello esistente tra le zone urbane e rurali negli attuali Stati membri.

50.

A norma dell'articolo 13 del regolamento Sapard, la Commissione presenta una relazione annuale sul sostegno comunitario concesso, in cui sottolinea, in particolare, i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi stabiliti. A tale scopo, sarebbe stato necessario illustrare nelle relazioni annuali criteri oggettivi per misurare i progressi nel conseguimento degli obiettivi o delle priorità del regolamento Sapard, ad esempio una sintesi degli indicatori principali stabiliti nei programmi Sapard. Ciò non è avvenuto.

51.

Le relazioni annuali 2000, 2001 e 2002 della Commissione forniscono descrizioni dettagliate e tecniche delle azioni intraprese dalla Commissione, riferendo anche i progressi realizzati per quanto riguarda la costituzione dei sistemi e in materia di pagamenti (23). Ma queste sono solo lo strumento necessario per raggiungere gli obiettivi.

A quattro anni dall'avvio del programma, la Commissione non ha stabilito o comunicato in che misura sono stati conseguiti gli obiettivi fissati per il programma.

52.

Nonostante gli obiettivi e le aree prioritarie definiti nel regolamento del Consiglio, la Commissione considera Sapard soprattutto un mezzo per rafforzare le istituzioni al fine di facilitare l'adozione delle pratiche comunitarie dopo l'adesione. Di conseguenza, la Commissione ha sottolineato in varie occasioni, compresa la sua relazione annuale, che il vero contributo di Sapard è facilitare l'introduzione delle pratiche gestionali necessarie dopo l'adesione.

53.

Tuttavia, Sapard va giudicato innanzitutto per il contributo fornito in vista del conseguimento degli obiettivi stabiliti alla sua istituzione. Inoltre, occorre ricordare che il potenziamento delle istituzioni è uno degli obiettivi del programma Phare ed i programmi volti a facilitare l'adozione delle pratiche comunitarie sono stati attuati attraverso le procedure gestionali di Phare e pagati con la dotazione Phare (24). In ciascun paese visitato, circa 6 milioni di euro del programma Phare sono stati spesi per consulenti per la preadesione, esperti di programmazione, di introduzione e di revisione dei sistemi, progetti pilota e apparecchiature informatiche destinate al personale e alla loro formazione negli organismi che applicavano Sapard.

54.

L'effetto di Sapard, in termini di potenziamento delle istituzioni, è stato indubbio. Phare ha sovvenzionato e gestito il potenziamento delle istituzioni, mentre Sapard ha dato l'opportunità di «apprendere sul campo». Sapard è riuscito a fornire alle amministrazioni nazionali esperienza pratica nella gestione dei fondi dell'UE, in quanto molte procedure sono simili (programmazione, procedure di introduzione, controllo). I risultati combinati di Phare e Sapard sono stati un successo, perché strutture e sistemi praticamente inesistenti solo fino a pochi anni prima sono stati posti in essere e risultano operativi e generalmente efficaci. I paragrafi 61-65 offrono maggiori dettagli su tali sistemi.

55.

Tuttavia, il potenziamento delle istituzioni e l'apprendimento sul campo non hanno funzionato per la misura agro-ambientale. Questa importante misura per lo sviluppo rurale è l'unica obbligatoria per gli Stati membri ed è anche la più grande, poiché rappresenta il 41 % dei fondi disponibili per lo sviluppo rurale nell'ambito del FEAOG-Garanzia. La riforma della politica agricola comune (PAC) attribuisce maggiore importanza all'ambiente agricolo.

56.

Data la complessità della misura agro-ambientale in genere, e visto che è stata concepita come misura pilota di Sapard, la Commissione aveva trasmesso i dettagli ai paesi Sapard solo il 21 dicembre 2001. Tali dettagli richiedevano modifiche ai programmi Sapard approvati per ciascun paese e la creazione e l'approvazione dei relativi sistemi. Questo significava che la misura non avrebbe potuto essere attuata prima della fine del 2002. Nel dicembre 2003, solo la Repubblica ceca e la Slovacchia vi sono riuscite. L'Ungheria ha addirittura eliminato l'intera misura da Sapard. La Polonia aveva manifestato l'intenzione di fare altrettanto, ma è stata convinta dalla Commissione dell'importanza di mantenerla. Permangono tuttavia ritardi nell'elaborare norme d'applicazione dettagliate e la misura non è stata attuata in Polonia prima dell'adesione all'UE.

57.

Secondo la Commissione, le azioni della misura agro-ambientale dovrebbero consentire di acquisire un'esperienza pratica nell'attuazione di misure nel settore agro-ambientale, sia a livello amministrativo che aziendale. Tale finalità non è stata raggiunta, in quanto nel dicembre 2003, sei degli otto paesi beneficiari che hanno aderito all'UE nel maggio 2004 avevano acquisito un'esperienza solo modesta nell'attuazione di tale misura di Sapard.

58.

La base giuridica di Sapard richiedeva che la Commissione decidesse in merito alla gestione decentrata sulla base di un'analisi dei sistemi di gestione e di controllo del paese interessato (noto come mandato di gestione). Al dicembre 2003, erano state adottate 17 decisioni della Commissione per alcune componenti del sistema approvato in un paese, ciascuna delle quali conferiva un mandato di gestione dell'assistenza su base provvisoria. Il pieno mandato, previsto dopo ulteriori verifiche da parte della Commissione e l'attuazione delle sue raccomandazioni, non è stato conferito. La Commissione non si è assunta la responsabilità di decentrare completamente la gestione. Anzi, la Commissione non ha definito i requisiti necessari per poter ricevere un pieno mandato di gestione.

59.

La base giuridica stabiliva altresì i criteri e le condizioni minimi per la gestione decentrata, come un sistema ben definito per gestire i fondi, un controllo interno efficace e la presenza di personale qualificato. Le analisi della Commissione, sotto forma di audit dei sistemi, hanno consentito di porre in essere un sistema ben definito, con controlli chiave, prima che eventuali fondi potessero essere spesi (25).

60.

Di conseguenza, i paesi Sapard hanno iniziato l'applicazione (la conclusione dei contratti) dopo l'adozione, da parte della Commissione, della decisione riguardante l'approvazione dei sistemi, una volta che tutte le procedure, liste di controllo e i formulari erano stati approvati. La situazione è diversa negli Stati membri, in cui la spesa dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 era ammissibile dal 1o gennaio 2000 o, in talune circostanze, subito dopo la trasmissione alla Commissione del primo progetto del documento di programmazione, senza preventiva approvazione dei sistemi.

61.

La gestione di Sapard e i sistemi di controllo presentano alcuni elementi chiave in comune con i programmi dell'UE. Le procedure del Fondo strutturale sono applicate per la programmazione, il controllo e la valutazione. Le procedure del fondo FEAOG-Garanzia vengono utilizzate per la gestione finanziaria, compresa la procedura relativa alla liquidazione dei conti (26) e il ricorso ad organismi pagatori.

62.

L'attività di programmazione, completamente nuova per i paesi Sapard, richiedeva loro, inter alia, di descrivere la strategia, selezionare le priorità, illustrare le misure ed indicare le risorse finanziarie da utilizzare. Nondimeno, tutti i programmi Sapard per l'agricoltura e lo sviluppo rurale erano pronti e approvati dalla Commissione nell'autunno del 2000. La definizione e l'approvazione dei programmi Sapard non ha richiesto più tempo di quello impiegato dagli Stati membri per approvare i programmi relativi al Fondo strutturale. Anche le strutture di controllo sono state create in tempi accettabili.

63.

Gli organismi pagatori istituiti nei paesi Sapard per l'applicazione di Sapard saranno, nella maggior parte dei casi, gli organismi pagatori chiamati a gestire i fondi dell'UE dopo l'adesione. In Lituania ed in Polonia, gli organismi gestiranno entrambe le sezioni del FEAOG, «Garanzia» e «Orientamento».

64.

Come negli Stati membri, in tutti gli organismi pagatori erano operative unità di audit interno e la certificazione dei conti e le relazioni sui sistemi di gestione e di controllo sono state eseguite da organismi di certificazione indipendenti dal punto di vista operativo. La Corte ha riscontrato che gli audit sono stati svolti in maniera professionale.

65.

La Corte ha esaminato le descrizioni delle procedure e le liste di controllo ed ha analizzato 33 fascicoli per verificare che i sistemi funzionassero come illustrato dalla documentazione. Malgrado le lacune indicate nei paragrafi successivi della presente relazione, la Corte ha riscontrato che i sistemi Sapard includevano le funzioni essenziali, che le procedure erano ben documentate, che i sistemi esistenti sulla carta in genere funzionavano nella pratica. Per la maggior parte dei fascicoli, inoltre, erano state seguite le procedure di controllo.

66.

Un problema comune ai fascicoli esaminati nei quattro paesi visitati riguardava la mancanza di documentazione sui controlli. Le liste di controllo sono state completate, ma i fascicoli non contenevano generalmente alcuna motivazione o spiegazione a sostegno delle conclusioni tratte dai revisori. In particolare, mancavano note, documenti indicanti il lavoro svolto come i calcoli, i documenti esaminati in loco, le persone incontrate sul posto, ecc… In assenza di tali documenti, il secondo revisore ha potuto solo verificare che sulla lista di controllo fossero state barrate tutte le caselle, anziché svolgere un controllo utile. Poiché non sempre esistevano orientamenti che stabilissero le modalità di esecuzione dei controlli, i revisori della Corte non hanno praticamente potuto verificare quale lavoro era stato svolto e accertare su quale base le caselle della lista di controllo erano state barrate per indicare una valutazione soddisfacente.

67.

Un esempio di ciò è stata la mancanza di documentazione riguardante le analisi dei piani d'impresa in Lituania che i candidati devono trasmettere a sostegno del loro progetto. Tali piani illustrano la validità economica dell'attività, nonché gli investimenti. La procedura in Lituania richiede che il valutatore analizzi i piani di attività. Tuttavia, nel campione esaminato dalla Corte vi sono scarse prove che tale analisi documentale sia stata eseguita. Si tratta di un lavoro molto tecnico e richiede più di quanto venga svolto attualmente: una crocetta nella casella «Sì», ad esempio, per indicare che «gli indici e i rapporti finanziari dell'attività dell'azienda agricola corrispondono ai valori critici stabiliti dal ministero dell'Agricoltura».

68.

I sistemi Sapard necessitano dell'approvazione preventiva della Commissione sulla base di audit. La stessa procedura non si applica però a quei sistemi direttamente collegati ai sistemi Sapard e che li alimentano. Ad esempio, le procedure di assunzione del personale e i controlli per esaminare gli standard minimi in materia di igiene, ambiente e benessere degli animali. Tali sistemi e procedure non sono soggetti agli audit e all'approvazione preventiva dei sistemi da parte della Commissione.

69.

La base giuridica di Sapard richiede la disponibilità di personale idoneo, con un'esperienza adeguata, a cui assegnare un compito (27). Dall'esame delle procedure di assunzione in Bulgaria, Lituania e Polonia è emerso che la recente assunzione di personale non era avvenuta secondo procedure trasparenti e che i fascicoli personali non contenevano alcuna informazione sulla procedura seguita o documentazione sulla selezione del personale in questione. In Lituania, è stato riscontrato in molti casi che solo un candidato aveva presentato la domanda per i posti disponibili nell'Agenzia Sapard e che i test di selezione venivano abitualmente distrutti al termine della stessa. Non esiste pertanto alcuna procedura trasparente che garantisca la selezione di personale qualificato e che i sistemi siano della qualità approvata dalla Commissione.

70.

I candidati a partecipare ai progetti sono tenuti a soddisfare standard sanitari e ambientali, sia prima che dopo l'attuazione del progetto. Nelle decisioni sul decentramento della gestione dell'assistenza, la Commissione ha accettato che i controlli nazionali verificassero il rispetto degli standard qualitativi, sanitari e ambientali senza una successiva verifica da parte sua sugli autori, sulle modalità e sul periodo di tali controlli. La Commissione non ha chiesto ai paesi Sapard di fornire tali informazioni come parte delle procedure Sapard. L'unico controllo richiesto dalla Commissione, ed effettivamente eseguito dalle Agenzie Sapard, è stata la presenza di certificati rilasciati dall'organismo pubblico responsabile.

71.

In Romania, i certificati di conformità agli standard sono stati rilasciati dall'agenzia per l'ambiente e dall'agenzia responsabile dei controlli igienico-sanitari. Né le autorità rumene, né la Commissione, avevano valutato su che basi tali certificati erano stati rilasciati. Quando la Corte li ha esaminati, ha riscontrato l'assenza di documentazione sull'oggetto e sulle modalità del controllo. Le relazioni sul controllo dei progetti Sapard non erano sempre disponibili e, quando lo erano, non fornivano alcun dettaglio sui controlli svolti.

72.

In Bulgaria, le autorità nazionali verificano che l'azienda agricola ed il progetto soddisfino gli standard ambientali nazionali in base alla presenza di una decisione del comitato comunale. Tale decisione si fonda unicamente sulle informazioni fornite dal beneficiario e non vengono svolti controlli in locoper appurarne l'attendibilità.

73.

La Commissione o le autorità nazionali non hanno fornito informazioni sulla portata dei controlli ambientali svolti nei paesi Sapard. Al fine di valutare se l'ambito e le modalità dei controlli erano adeguati, la Corte ha richiesto di incontrare i rappresentanti degli organismi che hanno svolto le ispezioni. In Polonia, tali dettagli non sono stati forniti e pertanto la Corte non è in grado di pronunciarsi sul modo in cui la Polonia verifica la conformità alle disposizioni in materia di tutela ambientale, come richiesto dal regolamento Sapard.

74.

In Lituania e in Bulgaria i controlli sugli standard per la misura «investimenti nelle aziende agricole» venivano eseguiti dall'agenzia competente solamente prima dell'approvazione del progetto, ma non dopo che questo era stato ultimato. È importante che vengano svolti tali controlli successivi al completamento e che vengano emessi certificati, ove giustificato, per garantire che gli standard nazionali e dell'UE siano stati raggiunti effettivamente prima della fine del progetto.

75.

Ad esempio, per uno dei progetti oggetto di controlli in loco in Lituania, la Corte ha constatato che il concime era conservato in maniera inappropriata, con un conseguente rischio di dispersione di nitrati e di inosservanza delle norme dell'UE. Era stato svolto un controllo in loco nella fase di pre-approvazione, ma in seguito il numero di bovini era aumentato notevolmente. I controlli precedenti il pagamento volti ad accertare il rispetto delle norme ambientali non sono stati eseguiti secondo le disposizioni dei programmi Sapard.

76.

Sono stati riscontrati problemi anche per quanto riguarda il rispetto degli standard igienico-sanitari in Polonia. Per uno dei progetti controllati dalla Corte, relativo all'acquisto di nuove apparecchiature per un'industria di trasformazione del latte, la relazione sui progressi realizzati per soddisfare gli standard dell'UE preparata dalle autorità veterinarie indica una conformità del 74 %. Tale relazione non è stata presa in considerazione. Né sono stati svolti altri controlli quando il progetto è stato completato e sono stati eseguiti i pagamenti, anche se palesemente non sussisteva il requisito previsto dal programma polacco secondo cui l'intera impresa doveva soddisfare gli standard dell'UE.

77.

Subito dopo l'approvazione dei sistemi, la Commissione ha versato ai paesi Sapard anticipi che potevano essere utilizzati come capitale di esercizio. A causa del tempo necessario per eseguire i pagamenti a favore dei beneficiari (cfr. paragrafo 16), tali anticipi sono rimasti in gran parte inutilizzati durante il primo anno di applicazione di Sapard. La Commissione ha richiesto di applicare a tali importi le normali condizioni commerciali che garantissero un livello soddisfacente di sicurezza. La Corte ha constatato che questo non è avvenuto poiché sono state applicate le norme nazionali; in tre dei quattro paesi controllati si sarebbero potuti ottenere tassi d'interesse più elevati con lo stesso livello di sicurezza.

78.

In Bulgaria, è stato chiesto a diverse banche commerciali di presentare un'offerta con le condizioni praticate, al fine di selezionare la banca a cui affidare i conti Sapard. Dopo che la Commissione ha versato l'anticipo, le autorità bulgare hanno trasferito i fondi inutilizzati su depositi vincolati. Questa pratica migliore non è stata applicata in Lituania, Polonia e Romania, dove la normativa nazionale imponeva alle autorità di usare la banca centrale. Queste ultime praticavano tassi d'interesse più bassi rispetto alle banche commerciali e non è stato possibile versare i fondi su depositi vincolati.

79.

La differenza più rilevante è stata riscontrata in Romania dove, se ai fondi comunitari fossero stati applicati i tassi più elevati disponibili, gli interessi maturati alla fine del 2003 avrebbero potuto essere superiori a quelli percepiti di ben 650 000 euro. Sono emersi problemi anche in altri paesi, per esempio in Polonia, dove gli interessi sono confluiti su un conto secondario infruttifero.

80.

Sono state riscontrate pratiche diverse in tutti i paesi Sapard e la Commissione non ha provveduto affinché in tutti i paesi Sapard fossero applicate le pratiche migliori.

81.

Per i progetti che non generano entrate notevoli nette (come strade locali), il tasso di assistenza raggiunge il 100 %, dal momento che le infrastrutture sono una condizione basilare per lo sviluppo nelle zone rurali. Per tali progetti è pervenuto un elevato numero di domande e l'alto tasso di finanziamento dell'assistenza è una delle principali ragioni spesso indicate per tale successo. Per tutti gli altri progetti, dato che il tasso di assistenza è limitato al 50 %, i beneficiari devono finanziare almeno il 50 % dei costi del progetto attingendo a propri fondi o mediante prestiti.

82.

I pagamenti Sapard ai beneficiari devono basarsi su dichiarazioni relative alle spese sostenute. Questo significa che essi devono prefinanziare la spesa, spesso per un periodo di diversi mesi, ossia per il tempo necessario all'Agenzia Sapard per gestire la domanda di pagamento ed eseguire tale pagamento. Le rigide procedure amministrative hanno prolungato questo periodo (cfr. paragrafo 93).

83.

Un'indagine svolta dall'Agenzia Sapard tra gli agricoltori e i consulenti agricoli in Polonia ha analizzato i principali ostacoli incontrati nel presentare la domanda per l'assistenza Sapard (28). L'indagine ha mostrato che le tre principali difficoltà erano l'elevato costo del credito bancario, l'obbligo del prefinanziamento e la mancanza di risorse proprie sufficienti per l'investimento. Il potenziale di Sapard è comunque elevato, come dimostra il successo del regime d'assistenza nazionale polacco, con il quale lo Stato concede prestiti agli agricoltori fino all'80 % del progetto. Nel 2002, più di 24 000 agricoltori hanno ricevuto un sostegno nell'ambito di questo regime, ossia un numero dieci volte superiore a quello delle imprese assistite dal programma Sapard (29).

84.

I candidati hanno notevoli difficoltà ad ottenere un finanziamento anticipato e fondi complementari. Ciò è dovuto principalmente alla mancanza di capitale di esercizio e di capitale d'investimento, a cui va aggiunta una politica restrittiva in materia di credito da parte delle banche, esacerbata dall'arretratezza del mercato immobiliare e del sistema bancario. Si tratta di un problema comune a tutti i paesi Sapard ed è stato uno degli ostacoli all'applicazione di Sapard nonché una delle ragioni principali per cui i progetti sono stati attuati in misura inferiore al previsto. Il programma Sapard non prevede di per sé la possibilità di porre rimedio a questo problema e i paesi Sapard hanno cercato di risolvere la questione autonomamente, in modi diversi.

85.

Le autorità bulgare erano del parere che un regime di crediti agevolati avrebbe contribuito a risolvere questi problemi, facilitando così l'applicazione di Sapard. Di conseguenza, è stato approvato un regime per la concessione di crediti ai beneficiari Sapard a cui sono stati assegnati 60 milioni di euro nel bilancio nazionale 2003. Tale regime è stato notificato dal Ministro dell'Agricoltura bulgaro alla Commissione, nel giugno 2003. Nella risposta del luglio 2003, la Commissione dichiarava che, a suo avviso, era possibile ravvisare taluni elementi di aiuti di Stato e che in tal caso occorrevano alcune modifiche per rispettare le norme sulla concorrenza (30). Oltre a richiedere dettagli finanziari sul regime bulgaro mediante lettera, la Commissione non ha fornito alcuna assistenza o consulenza urgente e, infine, la Bulgaria ha ritirato la proposta. Per questo, i 60 milioni di euro disponibili per affrontare un fondamentale problema relativo all'attuazione non sono stati utilizzati perché la Commissione non ha seguito attivamente la questione.

86.

Altri paesi hanno già applicato simili regimi, ma non erano stati esaminati dalla Commissione. Le autorità lituane, per esempio, hanno costituito un fondo di garanzia che fornisce ai beneficiari potenziali Sapard (e non-Sapard) garanzie sui prestiti. Anche gli elementi di questo regime andrebbero considerati aiuti di Stato.

87.

I comuni rumeni hanno affrontato enormi difficoltà nell'eseguire i pagamenti ai contraenti, in quanto gli importi in questione erano spesso superiori al loro bilancio annuale complessivo. Le norme vietavano all'Agenzia Sapard di pagare direttamente le fatture dei contraenti. In una situazione simile, l'Agenzia Sapard lituana ha eseguito tali pagamenti direttamente ai comuni, violando così le norme Sapard per circa 1 milione di euro (31).

88.

Al fine di ridurre l'onere finanziario del prefinanziamento per il beneficiario, Lituania e Romania hanno eseguito pagamenti provvisori ai beneficiari man mano che i progetti avanzavano. Tale pratica non è stata applicata in tutti i paesi in quanto si è ritenuto che aumentasse il carico di lavoro amministrativo.

89.

Un altro problema presente in Romania è l'impegno assunto dai comuni di sostenere i costi di manutenzione dopo il completamento del progetto, che rappresenta una condizione di ammissibilità per la misura in questione. La maggior parte dei progetti riguardava le strade e l'entità effettiva di tale impegno futuro per la manutenzione non è stata calcolata adeguatamente dai comuni né è stata chiesta dall'Agenzia Sapard. Non erano note neanche le cifre provvisorie e quando sono stati interrogati dai revisori della Corte, i comuni non sono stati in grado di fornire stime ragionevoli o di indicare come tali costi avrebbero potuto essere coperti realisticamente dai loro bilanci esigui. La maggior parte dei comuni ha ritenuto che la questione della manutenzione fosse di importanza secondaria e che fosse più importante che il progetto fosse approvato. Attualmente in Romania il sistema non garantisce la sostenibilità degli investimenti e ciò rappresenta una lacuna notevole.

90.

La Commissione non ha individuato questi problemi legati all'applicazione e non è stata pertanto in grado di risolverli in maniera coerente. Poiché il programma Sapard non dispone, di per sé, dei mezzi per risolverli, sono state trovate soluzioni ad hoc, con il risultato che i paesi Sapard hanno adottato pratiche diverse, alcune delle quali sono buone, mentre altre costituiscono una violazione delle norme.

91.

Dopo i primi nove mesi di applicazione di Sapard in Polonia, erano pervenute 977 domande, di cui 472 (48 %) sono state respinte. Un'analisi di queste cifre ha mostrato che la ragione principale di tali rifiuti era l'inadeguata preparazione della domanda. I problemi riguardano principalmente la grande quantità di documenti da fornire e le difficoltà nell'ottenerli. Lo stesso inconveniente si è riscontrato in Bulgaria, come mostra uno dei progetti esaminati dalla Corte. Per questo progetto relativamente semplice finalizzato all'acquisto di una mietitrebbiatrice e di un aratro, il fascicolo della domanda era di 2 477 pagine e il fascicolo con la richiesta di pagamento di 601 pagine. Non è sempre chiara l'importanza di alcuni di questi documenti ed è necessario semplificare le procedure ed alleviare tale onere per i beneficiari; ciò, a sua volta, accelererà i tempi di applicazione.

92.

Un altro esempio si pone quando le Agenzie Sapard scoprono che una domanda è incompleta. Ai beneficiari viene data l'opportunità di fornire i documenti mancanti, ma il tempo a loro disposizione è spesso insufficiente. Di conseguenza, la domanda viene respinta. Per esempio, nella domanda per un progetto relativo all'ammodernamento di una strada locale in Polonia mancava solo un documento. Il documento in questione, il bilancio per l'esercizio successivo, richiedeva una riunione del consiglio comunale che non si è potuta tenere entro i termini stabiliti. Il progetto è stato respinto.

93.

Spesso, la durata del trattamento delle domande scoraggia anche potenziali beneficiari. I tempi per il trattamento delle richieste di pagamento allungano ulteriormente il periodo di prefinanziamento e dissuadono eventuali beneficiari.

94.

L'intervallo tra la richiesta di pagamento ed il giorno effettivo di pagamento è di due o tre mesi per i paesi visitati. Oltre al tempo per la valutazione della richiesta di pagamento, la durata totale include anche i tempi di attesa dopo la preparazione dell'ordine di pagamento. In Polonia, un agricoltore ha dovuto attendere quasi sei mesi prima di essere rimborsato perché ha completato il progetto prima della data di ultimazione prevista riportata nella sua domanda. I funzionari polacchi hanno dichiarato di non poter accettare una richiesta di pagamento prima della data prevista.

95.

In tutti i casi in cui la Corte ha riscontrato difficoltà nell'applicazione dovute alle procedure, i paesi Sapard avevano applicato procedure più rigide di quelle richieste dalla Commissione. La gestione nazionale non risultava in grado di risolvere i problemi, spesso dovuti ad una burocrazia rigida ed inutile, anche se questi ostacolavano un'applicazione efficace di Sapard. Inoltre, non sono state applicate le pratiche migliori, il che ha impedito un'applicazione più rapida di Sapard.

96.

A causa dell'obbligo di prefinanziare i progetti e delle procedure amministrative gravose previste per i beneficiari, il sistema Sapard favorisce i beneficiari più forti dal punto di vista finanziario e meglio organizzati, con capitale sufficiente o accesso al credito. Per le aziende agricole e le ditte più piccole che devono compiere notevoli sforzi per soddisfare i criteri, per ammodernarsi e migliorare l'efficienza, si tratta di un grande svantaggio.

97.

In occasione delle visite in loco presso 13 aziende agricole nei quattro paesi, i revisori della Corte hanno rilevato che gli agricoltori prefinanziavano generalmente il progetto e finanziavano il loro contributo con risorse proprie, mentre altri agricoltori più poveri non erano in grado di farlo. Ciò avveniva soprattutto in Lituania, dove questo ha rappresentato un elemento chiave che ha portato gli agricoltori beneficiari visitati a ricevere aiuti per più di un progetto.

98.

Le norme di Sapard consentono di addebitare al progetto i costi generali fino al 12 % dei costi ammissibili (32). Tali costi possono riguardare spese per gli onorari di architetti, ingegneri e consulenti, spese legali, studi di fattibilità e l'acquisizione di brevetti e di licenze per la preparazione e l'attuazione del progetto. Fino ad oggi, i costi generali addebitati riguardavano in gran parte la preparazione dei piani di attività del beneficiario. Gli importi più elevati sono stati osservati in Bulgaria e Lituania, dove la Corte ha stimato che l'importo corrispondente versato dall'UE alla fine del 2003 per i piani di attività ammontava a 700 000 euro. In altri paesi sono stati addebitati importi modesti. Le differenze tra gli importi addebitati dai paesi in questione avrebbero dovuto, di per sé, indurre la Commissione ad esaminare la questione.

99.

Il rischio legato a tali costi è elevato, in particolare per quelli relativi a consulenze per la preparazione di piani di attività, poiché non esiste alcun nesso diretto tra il costo del progetto (attrezzature, ecc…) e la preparazione di un piano di attività, indipendentemente dal fatto che riguardi piccoli o grandi investimenti. Basare il rimborso su una percentuale del costo del progetto non garantisce l'economicità. Il rischio è ulteriormente aggravato dal fatto che le norme consentono il rimborso di tale spesa in contanti. L'audit della Corte ha rilevato che, nonostante tale rischio, i controlli su questi costi sono stati insufficienti. In genere, non veniva fornita alcuna giustificazione o spiegazione per gli importi addebitati né sono stati svolti controlli per verificare se i costi fossero in relazione con i servizi forniti o addirittura se i servizi fossero stati effettivamente prestati. Sono stati unicamente verificati il rispetto dei massimali stabiliti e la presenza di un'adeguata documentazione giustificativa (fatture, prove di pagamento).

100.

Pertanto, l'Agenzia Sapard bulgara ha riferito al comitato di controllo nel 2003 che «in alcuni casi i beneficiari hanno presentato fatture dei contraenti contraffate, soprattutto per servizi di consulenza». La Corte ritiene che il massimale del 12 % sia troppo generoso in assenza di un'ulteriore spiegazione da parte del beneficiario, che andrebbe stabilito un massimale fisso per un piano di attività e che i beneficiari dovrebbero essere attivamente incoraggiati ad avvalersi di servizi gratuiti o più economici forniti dai centri di consulenza nel settore agricolo nei propri paesi, sviluppati grazie ai fondi Phare.

101.

La Corte ha individuato problemi in molti dei progetti esaminati. Per esempio, in alcuni casi i beneficiari si sono candidati per un secondo progetto, includendo nuovamente i costi di un piano di attività, nonostante il secondo piano fosse quasi identico al primo. Ci sono stati addirittura casi in cui il secondo progetto era una semplice estensione del progetto originario e i costi del piano di attività superavano quelli addebitati per il primo progetto. In tutti i casi, l'importo fatturato è stato pagato senza alcuna analisi da parte dell'Agenzia Sapard.

102.

In un caso, i costi generali per la preparazione di un piano di attività (15 400 euro) sono stati pagati ad una società di consulenza la cui titolare era la moglie del direttore della società che aveva ricevuto l'assistenza Sapard. La signora era anche una rappresentante di quest'ultima società e poteva pertanto firmare per conto della società per accettare il piano di attività fornito dalla propria società di consulenza. L'ordine di pagamento era firmato dal marito. Quando la Corte ha svolto il controllo in loco, il beneficiario non è stato in grado di dimostrare che l'importo pagato fosse giustificato dai servizi forniti. Inoltre, non sono state seguite le norme applicabili in materia di appalti (cfr. paragrafo 108). I costi erano stati accettati e pagati interamente dall'Agenzia Sapard bulgara.

103.

Nonostante i casi individuati dalla Corte, la Commissione non ha ritenuto necessario modificare le norme. Non ha preso in considerazione tale aspetto negli audit ex ante né negli audit di follow-up e le carenze individuate non sono state rilevate da tutti gli audit svolti dalla Bulgaria o dalla Commissione (33). Gli esempi dimostrano che le norme ed i controlli Sapard non impediscono che vengano accettate e pagate fatture gonfiate.

104.

Circa il 60 % dei fondi Sapard sono utilizzati seguendo la procedura per gli appalti privati. Oltre alla norma generale sul rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, le norme applicabili sono semplici. Esse dispongono che un beneficiario debba ottenere almeno tre offerte per qualsiasi servizio, fornitura e lavoro di importo superiore a 100 000 euro. Le stesse norme si applicano anche a progetti più grandi, che possono arrivare fino a 5 milioni di euro nel caso di investimenti nelle industrie di trasformazione.

105.

La Corte ha constatato che, malgrado gli elevati importi in causa, i controlli sono stati insufficienti. Non è stato verificato se le offerte fossero confrontabili e se fosse stata selezionata l'offerta migliore. Eccetto che in Bulgaria nelle fasi iniziali, non vi è stato alcun confronto con i prezzi di riferimento, che avrebbe potuto consentire di ridurre l'assistenza Sapard in caso di dichiarazione di costi ingiustificati. Gli audit della Commissione non hanno posto rimedio a tale questione. La necessità di tali controlli è dimostrata dai risultati degli audit esposti qui di seguito.

106.

L'analisi della Corte sulle offerte presentate per 34 progetti ha mostrato che nella maggior parte dei casi le tre offerte non erano confrontabili e pertanto di valore limitato o nullo (34). Ai beneficiari non era richiesto di specificare per iscritto i dettagli dell'investimento pianificato. Di conseguenza, pervenivano generalmente offerte per specifiche di attrezzature diverse o addirittura prive di tali specifiche e con notevoli differenze di prezzo. Inoltre, le offerte non contenevano sempre informazioni sui principali fattori che inducevano il beneficiario a scegliere un'offerta. Nei casi in cui le offerte erano confrontabili, non sempre è stata scelta l'offerta più economica e ciò senza che venisse fornita alcuna spiegazione o giustificazione. Nella maggior parte dei casi è stato impossibile analizzare se fosse stata accettata l'offerta migliore e garantire così una sana gestione finanziaria, in particolare riguardo all'economia e all'efficacia dei costi.

107.

Circa metà dei beneficiari incontrati dalla Corte ha confermato che la procedura delle tre offerte era inutile perché essi sapevano in anticipo quale attrezzatura intendevano acquistare. Le altre due offerte venivano richieste unicamente per soddisfare il requisito. Ad esempio, per un progetto Sapard relativo all'acquisto di un trattore in Polonia, il beneficiario aveva già deciso quale trattore comprare e da chi. Al fine di soddisfare il requisito delle tre offerte, ha presentato altre due offerte identiche (35) facendo credere che provenissero da diversi punti vendita di un'altra società. Il beneficiario non aveva comunque ritenuto di acquistarli da quest'ultima, anche se di poco più economici, in quanto la stessa non avrebbe potuto fornire un servizio di assistenza alla clientela in futuro.

108.

A volte, le tre offerte non sono state presentate. In Bulgaria, tale procedura non è stata applicata per i costi generali, contrariamente ad altri paesi. In Polonia, sono stati osservati diversi casi in cui un investimento è stato suddiviso in più elementi, ciascuno di importo inferiore a 10 000 euro, evitando così la procedura. In altri casi, più elementi differenti, ciascuno di importo superiore ai 10 000 euro, sono stati combinati in un'unica offerta.

109.

Le lacune individuate dalla Corte non sono state rilevate dagli audit della Commissione né dal suo sistema informativo gestionale. Di conseguenza, la Commissione non ha preso in esame le pratiche diverse riscontrate nei vari paesi. Gli esempi dimostrano che le norme ed i controlli Sapard non hanno impedito che venissero accettate e pagate fatture gonfiate. Occorrono norme e controlli migliori, sopratutto per i progetti più grandi, sia da parte del paese Sapard sia da parte della Commissione.

110.

La Commissione non ha utilizzato il tempo a disposizione prima dell'adozione del regolamento Sapard da parte del Consiglio per preparare i principi e le norme dettagliate per l'attuazione. Dopo l'adozione del Consiglio, è servito più tempo del necessario per provvedere in tal senso.

111.

Dopo l'adozione delle norme attuative nel novembre 2000, l'avvio di Sapard è dipeso dal tempo necessario ai paesi per porre in essere i sistemi. La Commissione e i paesi Sapard non hanno analizzato perché alcuni paesi sono stati più rapidi di altri.

112.

Procedure amministrative gravose nei paesi interessati, più rigide di quanto richiesto dalle disposizioni di Sapard, hanno ostacolato l'attuazione efficiente ed efficace del programma.

113.

L'applicazione da parte della Commissione di un sistema di gestione decentrata non le ha consentito di individuare attivamente i problemi legati all'applicazione, fornire una consulenza su come affrontarli o controllare i risultati. In aggiunta, ha assegnato a tale compito personale limitato. Per questo motivo, non sono state applicate le pratiche migliori in tutti i paesi e non si sono evitate pratiche controproducenti, che hanno tutte ostacolato un'applicazione più rapida, ma pur sempre sicura, di Sapard.

114.

Le proposte presentate dalla Commissione all'autorità di bilancio non erano basate su previsioni di bilancio attendibili e fattibili per l'attuazione.

115.

Sapard ha avuto come effetto indubbio l'introduzione e l'avvio nei paesi Sapard di strutture e di sistemi inesistenti fino a qualche anno prima. Elementi chiave di questi sistemi saranno usati per la gestione dei fondi dell'UE dopo l'adesione.

116.

L'approvazione preventiva dei sistemi fondata sugli audit svolti dai paesi Sapard e dalla Commissione ha fatto sì che esistessero, almeno sulla carta, sistemi ben definiti con controlli chiave prima che i fondi potessero essere spesi. Questa è una buona pratica. Gli Stati membri possono invece applicare una nuova normativa senza questi audit ex ante dei sistemi.

117.

A causa del basso livello di spesa durante il periodo precedente l'adesione, in 8 dei 10 paesi beneficiari il contributo al conseguimento degli obiettivi definiti dal regolamento Sapard è stato minimo.

118.

I primi risultati dei progetti ultimati mostrano che il denaro è stato speso generalmente per progetti che aumentano la quantità della produzione agricola anziché per progetti che ne migliorano la qualità (soddisfacendo i criteri qualitativi e sanitari e quelli relativi alla tutela dell'ambiente).

119.

La Corte ha constatato che le norme e i controlli sugli appalti privati e sui costi generali erano insufficienti. Non sono stati svolti controlli efficaci per evitare che venissero accettate e pagate fatture gonfiate. I controlli sono stati insufficienti anche per quanto riguarda il rispetto degli standard igienici e ambientali.

120.

Un problema fondamentale relativo all'applicazione è stato il fatto che i beneficiari potenziali non disponevano di risorse proprie sufficienti ed avevano difficoltà ad ottenere credito. Anche se il programma Sapard offre una notevole quantità di misure, nessuna consente di ovviare a tale problema.

121.

In conclusione: «Sapard è stato gestito in modo adeguato?» La risposta è che la gestione è stata di qualità variabile. Da un lato, Sapard ha consentito ai paesi di acquisire un'esperienza «pratica» nel funzionamento di un sistema di assistenza dell'UE, di cui la Commissione è stata la forza trainante. Dall'altro, questa non era una finalità primaria di Sapard e i principali obiettivi stabiliti non sono stati raggiunti, come l'assistenza per quanto riguarda l'applicazione dell'acquis comunitario, in particolare delle norme relative agli standard ambientali e sanitari. Ciò è dovuto a ritardi evitabili nell'applicazione e, di conseguenza, i paesi che hanno aderito nel 2004 non hanno beneficiato di aiuti per le misure approvate per i circa quattro anni e mezzo previsti dall'autorità legislativa (dall'inizio del 2000 al maggio 2004). Inoltre, entro l'inizio del 2004 non erano state applicate tutte le misure programmate (compresa la misura agro-ambientale) a causa dei ritardi accumulati nel costituire i sistemi. La Commissione ha sottovalutato i problemi che i beneficiari hanno dovuto affrontare per finanziare i loro progetti. Tale problema avrebbe dovuto essere individuato in una fase iniziale e risolto, per far sì che l'assistenza disponibile producesse il massimo impatto su tutti i beneficiari interessati.