COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 1.10.2024
COM(2024) 425 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sulla valutazione finale del programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese (COSME) 2014-2020
{SWD(2024) 226 final}
1INTRODUZIONE
Scopo della presente relazione è illustrare i risultati della valutazione finale del programma COSME. A norma dell'articolo 15, paragrafo 4, del regolamento COSME 1 , la Commissione redige una relazione di valutazione finale dell'impatto a lungo termine e della sostenibilità degli effetti delle misure.
Il programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese (COSME) nell'ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020, istituito dal regolamento COSME, si è concentrato sulla necessità di affrontare le sfide e gli ostacoli alla competitività, alla crescita e all'imprenditorialità delle PMI. Tale programma si prefiggeva inoltre di contribuire agli obiettivi di creare nuovi (e migliori) posti di lavoro e di colmare le carenze di investimenti nell'UE.
Il programma COSME ha cercato di affrontare una serie di carenze e problematiche del mercato che hanno influito sulla sopravvivenza e sul ritorno alla crescita delle PMI negli anni successivi alla crisi finanziaria del 2008, come descritto nella valutazione d'impatto. Tra questi problemi figuravano gli ingenti oneri finanziari e le significative difficoltà di accesso ai finanziamenti (in parte a causa delle asimmetrie nell'informazione per cui gli istituti finanziari privati erano poco propensi a concedere prestiti alle PMI o a investire nelle stesse), le difficoltà di accesso ai clienti e ai mercati internazionali e le debolezze nella cultura dell'imprenditorialità.
Il programma COSME ha beneficiato dei risultati del programma per l'innovazione e l'imprenditorialità in corso nel periodo 2007-2013 ed è stato inserito nel contesto più ampio delle politiche di sostegno dell'UE alle PMI, in particolare la strategia Europa 2020 e lo "Small Business Act" per l'Europa 2 . L'iniziativa faro della strategia Europa 2020 "Una politica industriale per l'era della globalizzazione" ha messo in luce l'importanza di promuovere la creazione e la crescita delle PMI. Il programma COSME rientrava tra le 11 azioni proposte per attuare tale iniziativa faro. Tra le altre iniziative fondamentali in corso nello stesso periodo del programma COSME figuravano il programma Orizzonte 2020, volto al sostegno dell'innovazione, e il programma Europa digitale, incentrato ad aiutare le PMI a cogliere i vantaggi delle tecnologie digitali.
L'obiettivo principale del programma COSME era quello di rafforzare la competitività delle PMI. In base alla valutazione d'impatto, i quattro obiettivi specifici (OS) di tale programma erano i seguenti:
·migliorare l'accesso delle PMI ai finanziamenti sotto forma di capitale proprio e di debito (OS1);
·sostenere l'accesso delle PMI al mercato e all'internazionalizzazione (OS2);
·creare un contesto favorevole alle imprese e sostenerne la competitività (OS3);
·promuovere lo spirito imprenditoriale (OS4).
Nel complesso, il programma ha registrato un impatto positivo sulle PMI beneficiarie finali per tutti gli obiettivi.
2CONTESTO E SITUAZIONE ATTUALE
I beneficiari finali del programma COSME erano le PMI. Molte azioni nell'ambito del programma sono state attuate attraverso organizzazioni di sostegno alle imprese e altri intermediari, che hanno fornito servizi di consulenza e di sostegno e finanziamenti per aiutare le PMI a rafforzare la loro competitività e sostenibilità.
L'attuazione di alcune azioni è ancora in corso. Gli strumenti finanziari del programma COSME sono stati progettati per operare sul lungo termine 3 .
La valutazione ha riguardato tutti gli obiettivi specifici del programma. I risultati sono stati suffragati da uno studio esterno 4 , in conformità degli orientamenti per legiferare meglio. La metodologia di tale valutazione ha incluso l'analisi dei dati e delle statistiche di monitoraggio forniti dalla Commissione, dall'Agenzia europea per le piccole e medie imprese (EASME) e dal Fondo europeo per gli investimenti (FEI), l'analisi dei relativi studi di valutazione, l'analisi del contesto macroeconomico, l'analisi controfattuale, la raccolta di dati attraverso una consultazione mirata (indagini e 73 interviste con i principali portatori di interessi, incentrate sulle principali domande di valutazione e sulle relative domande complementari) e la triangolazione dei risultati ottenuti da queste diverse fonti.
L'esecuzione di tale valutazione ha comportato diverse sfide, in particolare l'ampia gamma di interventi (complessità attenuata dalla mappatura e dalla definizione delle priorità delle azioni), i diversi livelli di dettaglio nei dati di monitoraggio disponibili, la lentezza della risposta iniziale alle consultazioni mirate e la stanchezza dei portatori di interessi (attenuata dall'ulteriore promozione delle indagini, dalle proroghe delle scadenze delle stesse e da interviste supplementari).
Per quanto riguarda la solidità delle consultazioni, nello studio di valutazione si conclude che, nel complesso, queste abbiano fornito i dati concreti necessari una volta adottate le misure di mitigazione. Si sono inoltre incontrate difficoltà nella realizzazione di un gruppo di controllo sufficientemente ampio e solido per l'analisi controfattuale dello strumento di garanzia dei prestiti (LGF), a causa dell'elevato numero di PMI sostenute da tale strumento (865 387 PMI distinte).
Il programma COSME è stato attuato attraverso programmi di lavoro annuali, elaborati in base alle priorità strategiche della Commissione, all'evoluzione delle esigenze delle PMI e alle carenze nel sostegno e in collaborazione con le pertinenti unità politiche della DG GROW. Il comitato del programma, composto da rappresentanti degli Stati membri, ha approvato i programmi di lavoro.
Nella tabella sotto riportata si elencano le azioni nell'ambito di ciascun obiettivo specifico. Ai fini della valutazione, le azioni sono state raggruppate anche in base a una serie di aree tematiche.
Tabella 1 Elenco delle azioni del programma COSME
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Aree tematiche |
Denominazione dell'azione e modo in cui ha contribuito all'obiettivo specifico |
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OS1 Migliorare l'accesso delle PMI ai finanziamenti sotto forma di capitale proprio e di debito |
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Accesso ai finanziamenti |
·Strumento di capitale proprio per la crescita (EFG): fornisce sostegno al capitale proprio mediante investimenti in capitali di rischio a favore dello sviluppo della fase di crescita e di espansione delle PMI |
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·Strumento di garanzia dei prestiti (LFG) (compresa l'iniziativa per le PMI): fornisce garanzie e controgaranzie agli intermediari finanziari, che a loro volta sostengono il finanziamento del debito delle PMI (ad esempio mediante prestiti, garanzie, leasing) |
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OS2 Migliorare l'accesso delle PMI ai mercati |
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Reti e servizi di sostegno alle imprese |
·Rete Enterprise Europe (EEN): mira a migliorare l'accesso delle PMI ai mercati fornendo servizi integrati, quali consulenza e informazioni sui finanziamenti dell'UE, sul mercato interno e sull'internazionalizzazione al di fuori del mercato dell'UE, compresi i servizi di partenariato internazionale |
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·Centro per la cooperazione industriale UE-Giappone |
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·Helpdesk internazionali sulla proprietà intellettuale (DPI) per le PMI |
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·Portale "La tua Europa – Imprese" |
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·Sportello digitale unico |
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Appalti pubblici |
·Sostegno alle PMI europee affinché possano partecipare ad appalti pubblici al di fuori dell'UE |
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·Cofinanziamento di appalti pubblici per consorzi per l'innovazione |
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·Creare collegamenti per agevolare gli appalti pubblici per l'innovazione |
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·Formazione per politiche favorevoli alle PMI in seno alle centrali di committenza |
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OS3 Migliorare le condizioni quadro e la competitività |
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Internazionalizzazione |
·Clusters Go International: ha sostenuto la collaborazione tra cluster e reti di imprese al di là delle frontiere e dei confini settoriali e l'istituzione di partenariati strategici europei di cluster al fine di guidare la cooperazione internazionale tra cluster in settori di interesse strategico nei confronti di paesi terzi al di fuori dell'Europa |
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·Clusters Go international nel settore della difesa e della sicurezza: cfr. sopra – si tratta di un'azione distinta dedicata al settore della difesa e della sicurezza |
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Competitività |
·Programma europeo di eccellenza dei cluster: si prefiggeva di migliorare il sostegno specializzato e personalizzato alle imprese rafforzando l'eccellenza nella gestione dei cluster e agevolando gli scambi e i partenariati strategici tra cluster ed ecosistemi specializzati in tutta Europa |
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·Competenze digitali per la competitività e l'innovazione |
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·Alleanze strategiche per l'adozione di tecnologie avanzate da parte delle PMI |
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·Early Warning Europe Mentor Academy |
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·Voucher per la proprietà intellettuale (noto anche come fondo per le PMI): sostiene le PMI mediante la protezione della loro PI, al fine di mantenere la loro posizione concorrenziale 5 |
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·Sviluppo dell'indicatore europeo dei prezzi dei prodotti alimentari |
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·Progetto di partenariato WORTH: un programma di accelerazione che fornisce tutoraggio, coaching e visibilità ai partenariati commerciali tra progettisti, fabbricanti/artigiani e fornitori di tecnologie per sviluppare idee imprenditoriali nuove e innovative |
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Turismo |
·Potenziamento della competitività e della sostenibilità del turismo europeo |
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·Capitale europea del turismo intelligente |
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·Diffusione dell'innovazione e digitalizzazione nel settore del turismo |
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Condizioni quadro |
·Valutazione delle prestazioni delle PMI: una valutazione completa delle prestazioni delle PMI e delle questioni che incidono sul contesto imprenditoriale. Utilizzata per sostenere l'elaborazione delle politiche per le PMI |
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·Controllo e monitoraggio dello "Small Business Act", comprendente la rete dei rappresentanti per le PMI: il programma COSME ha finanziato le riunioni dei rappresentanti per le PMI (un gruppo consultivo sulle politiche per le PMI che sostiene il lavoro della Commissione volto a rendere i regolamenti e le politiche più favorevoli alle PMI) |
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·Premi "impresa europea": un concorso annuale per riconoscere i promotori dell'imprenditorialità di maggior successo in tutta Europa e le migliori pratiche imprenditoriali |
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·"Small Business Act", compresi gli strumenti di attuazione e di sensibilizzazione come i video "Business Planet" |
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·Piattaforma REFIT dell'UE: il programma COSME ha sostenuto lo sviluppo e la sperimentazione di vari strumenti informatici per la consultazione dei portatori di interessi al fine di sostenere il lavoro della Commissione a favore di una migliore regolamentazione |
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OS4 Promuovere lo spirito imprenditoriale e la cultura dell'imprenditorialità |
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Spirito imprenditoriale |
·Erasmus per giovani imprenditori: un programma di scambio transfrontaliero che dà la possibilità a nuovi o aspiranti imprenditori di apprendere da imprenditori esperti che gestiscono imprese di piccole dimensioni in altri paesi partecipanti al programma COSME. Lo scambio di esperienze avviene durante un soggiorno presso un imprenditore esperto, che aiuta il nuovo imprenditore ad acquisire le competenze necessarie per avviare e gestire una piccola impresa |
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·Rete europea delle donne imprenditrici e piattaforma elettronica online, Rete europea di mentori delle imprenditrici |
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·Sostegno all'attuazione delle politiche in materia di imprenditorialità |
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·Strumento informatico per il programma Erasmus per giovani imprenditori: lo strumento informatico che sostiene il processo di abbinamento e la gestione dell'azione "Erasmus per giovani imprenditori" |
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Economia sociale |
·Promozione dell'economia sociale in Europa |
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• Missioni europee dell'economia sociale per sviluppare la collaborazione interregionale, condividere/replicare le migliori pratiche e l'apprendimento interregionale nel settore dell'economia sociale |
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Fonte:
i) aree tematiche e azioni: elaborazione basata sullo studio di sostegno per la valutazione del programma COSME;
ii) contributo dell'azione all'obiettivo specifico: analisi dello studio di sostegno e informazioni supplementari fornite dalla Commissione europea.
3 BILANCIO E BENEFICIARI
Il bilancio totale eseguito del programma COSME per il periodo di sette anni ammontava a 2,4 miliardi di EUR. Tenendo presente questo bilancio complessivo alquanto limitato, il programma COSME ha raggiunto un numero relativamente elevato di PMI 6 . Più di 800 000 PMI hanno beneficiato degli strumenti finanziari, oltre 2,9 milioni dei servizi approfonditi forniti nell'ambito di questo programma 7 e 21 milioni dei servizi digitali del programma COSME.
Oltre ai 27 Stati membri 8 , al programma COSME hanno partecipato i paesi seguenti: Albania, Armenia, Bosnia-Erzegovina, Islanda, Kosovo* 9 , Macedonia del Nord, Moldova, Montenegro, Serbia, Turchia e Ucraina.
4IMPATTO
4.1Impatto sulle imprese e sui portatori di interessi
Gli strumenti finanziari del programma COSME (strumento di garanzia dei prestiti (LGF) e strumento di capitale proprio per la crescita (EFG)) hanno agevolato l'accesso ai finanziamenti per oltre 800 000 PMI. Le microimprese, che solitamente faticano a dimostrare la propria affidabilità creditizia, sono state il principale gruppo beneficiario.
L'analisi controfattuale 10 ha dimostrato che l'LGF ha avuto un impatto positivo e significativo sul numero di dipendenti e sui tassi di sopravvivenza delle PMI beneficiarie finali.
Per quanto riguarda l'EFG 11 , le PMI beneficiarie finali hanno registrato miglioramenti nelle loro prestazioni economiche negli anni successivi alla concessione dei finanziamenti mediante questo strumento.
La rete Enterprise Europe (EEN) ha fornito servizi integrati di consulenza e di sostegno per aiutare le PMI a sfruttare le opportunità commerciali nei nuovi mercati, sia all'interno che all'esterno dell'UE, e ha sostenuto i partenariati transfrontalieri in materia commerciale e il trasferimento di conoscenze. I servizi della rete hanno soddisfatto o superato tutti gli obiettivi e le consultazioni mirate evidenziano l'impatto positivo dei servizi dell'EEN sulla competitività delle PMI clienti (compreso l'accesso ai mercati, la crescita o il mantenimento di posti di lavoro e l'introduzione di nuovi prodotti).
Le azioni dei cluster hanno promosso la cooperazione internazionale delle PMI, potenziandone la capacità di innovazione e l'eccellenza, nonché lo sviluppo di prodotti e servizi. Il programma ha sostenuto 130 iniziative di cluster con 51 milioni di EUR. I cluster hanno prodotto alcuni risultati utili, come il potenziamento delle competenze di gestione dei cluster, il miglioramento della comprensione del processo di internazionalizzazione da parte dei dirigenti di cluster, il rafforzamento della cooperazione e delle reti di collegamento, nonché lo sviluppo di strategie comuni.
Gli scambi nell'ambito del programma Erasmus per giovani imprenditori si prefiggevano di aiutare imprenditori novizi ed esperti a imparare gli uni dagli altri per promuovere lo spirito imprenditoriale e la cultura dell'imprenditorialità. Tale programma ha promosso lo spirito imprenditoriale e le competenze imprenditoriali internazionali degli imprenditori partecipanti.
Sebbene le descrizioni delle azioni nei programmi di lavoro annuali siano migliorate negli ultimi anni del programma 12 , uno dei fattori fondamentali che influenzano negativamente le prestazioni del programma COSME risiede nella frammentazione delle azioni di minore entità, prive di un forte legame tematico con le altre iniziative di tale programma e con i suoi obiettivi generali. Una delle cause principali è stata l'ampia portata degli obiettivi.
4.2Impatti specifici sulla competitività
Il programma ha avuto un impatto su diverse dimensioni della competitività delle PMI: aiutare le imprese a ottenere un vantaggio sul mercato riducendo i costi, aumentando la produttività, innovando, introducendo nuovi prodotti e conquistando nuovi mercati.
Tutti e quattro gli obiettivi specifici del programma hanno contribuito al conseguimento di detto obiettivo. Il contributo dell'OS1 e dell'OS2 alla competitività delle PMI è più evidente. Le azioni dell'OS3 hanno contribuito sia direttamente (cluster) che indirettamente (valutazione delle prestazioni delle PMI/rappresentanti per le PMI) a rafforzare gli elementi della competitività delle PMI, come la riduzione degli oneri amministrativi. Nell'ambito di questo obiettivo il programma COSME ha sostenuto la campagna "E-skills for jobs" nel periodo 2015-2016 per colmare le carenze, le lacune e gli squilibri tra domanda e offerta di competenze digitali. Le azioni dell'OS4 hanno contribuito principalmente al miglioramento delle competenze. Le indagini rivolte agli imprenditori condotte dalla Commissione poco dopo gli scambi nell'ambito del programma Erasmus per giovani imprenditori forniscono dati concreti iniziali dell'impatto positivo di tale programma sulla creazione di imprese. Tuttavia non sono state effettuate indagini longitudinali per confermare gli impatti complessivi a lungo termine del programma COSME. Il suo successore, il programma per il mercato unico, sta introducendo tali indagini per monitorare le carriere degli imprenditori.
Tabella 2 Impatti degli obiettivi e delle azioni specifici sulla competitività delle PMI
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OS1 Migliorare l'accesso delle PMI ai finanziamenti sotto forma di capitale proprio e di debito |
Strumenti finanziari ·Strumento di garanzia dei prestiti (LFG) ·Strumento di capitale proprio per la crescita (EFG) |
·Ha sostenuto le operazioni quotidiane delle PMI con profilo di rischio più elevato, consentendo loro di rimanere competitive e sopravvivere, ha ampliato i prestiti alle PMI, ha fornito finanziamenti alle PMI a condizioni e termini di credito migliori, aiutandole a limitare i loro costi (risultato) ·Ha consentito alle PMI di sviluppare l'innovazione e di investire nella stessa (compresi gli investimenti in energia e ambiente) (risultato) |
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OS2 Migliorare l'accesso delle PMI ai mercati |
Rete Enterprise Europe |
·Ha migliorato l'accesso ai mercati, ha aiutato le PMI a introdurre nuovi prodotti |
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OS3 Migliorare le condizioni quadro e la competitività |
Internazionalizzazione dei cluster Eccellenza dei cluster Valutazione delle prestazioni delle PMI e lavoro dei rappresentanti per le PMI |
·Ha migliorato le competenze di internazionalizzazione dei cluster (migliore comprensione delle questioni relative all'internazionalizzazione) (risultato) ·Ha migliorato le competenze di gestione dei cluster (risultato) ·Il marchio di qualità è stato utilizzato dalle autorità di finanziamento nazionali come criterio per l'assegnazione di finanziamenti nazionali ai cluster. Ciò ha contribuito a garantire che i finanziamenti nazionali fossero assegnati ai cluster in grado di fornire un sostegno di migliore qualità alle imprese ·Ha contribuito a ridurre gli oneri amministrativi. Sono stati tra l'altro compiuti progressi apprezzabili nella riduzione dei tempi e dei costi di registrazione di un'impresa (due indicatori di impatto economico correlati nel regolamento COSME) ·Tali azioni hanno contribuito al lavoro svolto dalla Commissione per monitorare le azioni e le riforme adottate dagli Stati membri per migliorare il contesto imprenditoriale (semestre europeo, dispositivo per la ripresa e la resilienza e riscontro sui programmi nazionali di riforma) |
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OS4 Promuovere lo spirito imprenditoriale e la cultura dell'imprenditorialità |
Erasmus per giovani imprenditori |
·Ha migliorato le competenze imprenditoriali e di internazionalizzazione dei nuovi imprenditori e di quelli ospitanti (risultato)
·Sono disponibili dati sul "potenziale impatto", ossia sulla percentuale di imprenditori che "intendono" creare un'impresa dopo aver partecipato a uno scambio nell'ambito del programma Erasmus per giovani imprenditori
·Nel periodo compreso tra il 1º febbraio 2015 e il 31 gennaio 2023 il 95 % dei nuovi imprenditori (8 016 risposte) sostenuti dal programma Erasmus per giovani imprenditori nell'ambito del programma COSME ha affermato che la partecipazione al programma ha contribuito alla loro ambizione di avviare una propria impresa (in misura significativa: 64 % o in certa misura: 31 %). (Fonte, indagine rivolta ai partecipanti del programma Erasmus per giovani imprenditori, Commissione europea).
·Sarebbe necessaria un'ulteriore indagine in una fase successiva per verificare quante imprese sono state effettivamente create. |
Fonte: elaborazione basata sullo studio di sostegno per la valutazione del programma COSME.
4.3Contributo alla riduzione degli oneri amministrativi
Il programma COSME ha finanziato studi e riunioni con i portatori di interessi che hanno consentito di ovviare agli oneri amministrativi nelle politiche nazionali e dell'UE e di trovare soluzioni per aiutare le PMI a far fronte alle problematiche emergenti. Esempi:
• la Commissione si è avvalsa della valutazione delle prestazioni delle PMI per orientare il semestre europeo e le azioni politiche relative alle PMI, compresa la definizione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza;
• il programma COSME ha finanziato le riunioni dei rappresentanti per le PMI e dell'assemblea delle PMI, che forniscono consulenza e riscontri sulle questioni che le PMI si trovano ad affrontare, compresi gli oneri amministrativi. La rete dei rappresentanti per le PMI ha fornito informazioni aggiornate sugli ostacoli/oneri amministrativi e sulle misure nazionali di sostegno alle PMI. Ciò ha consentito ai servizi per le PMI degli Stati membri di imparare gli uni dagli altri e di coordinare le misure di sostegno;
• il programma COSME ha inoltre fornito un sostegno annuale all'azione "Engaging SMEs and Stakeholders on policy design and implementation/strengthening of the Better Regulation Agenda". Nell'edizione 2019 di questa azione si è sostenuta la definizione dei requisiti operativi relativi all'"invito a presentare contributi". Nel programma di lavoro 2020 si sono promosse le attività volte a definire i requisiti e a sviluppare un calcolatore interno della Commissione "one in, one out".
Gli oneri amministrativi nell'attuazione delle azioni del programma COSME non sono stati ritenuti considerevoli. L'84 % delle PMI che utilizzano la rete Enterprise Europe ha dichiarato di non aver sostenuto alcun costo diretto o indiretto legato ai servizi dell'EEN. La maggior parte dei beneficiari finali nell'ambito dell'LGF (62 %) non è incorsa in oneri amministrativi elevati. Meno della metà (46 %) degli intermediari finanziari intervistati nell'ambito dell'LGF ha segnalato oneri amministrativi supplementari associati alla presentazione di relazioni. Tuttavia la percezione di tali oneri variava notevolmente da uno strumento finanziario all'altro. I gestori dei fondi intervistati nell'ambito dell'EFG non hanno segnalato alcun onere amministrativo associato al programma COSME. Per la maggior parte degli imprenditori nell'ambito del programma Erasmus per giovani imprenditori (64 %) i requisiti amministrativi e gli obblighi di rendicontazione sono stati nel peggiore dei casi leggermente onerosi.
4.4Portata geografica
Il programma COSME ha raggiunto un'ampia portata in termini di numero, tipo, distribuzione geografica e settoriale dei suoi beneficiari. Non sorprende che il numero di beneficiari sia maggiore negli Stati membri più grandi, ossia Italia, Francia e Spagna, in cui gli strumenti finanziari sono stati particolarmente vantaggiosi per le PMI. L'impatto di alcune azioni può essere spiegato anche dalle differenze negli ecosistemi finanziari e nelle strutture bancarie regionali, dove i paesi con mercati finanziari storicamente sviluppati, come Germania, Francia, Italia e Paesi Bassi, possono trarre i benefici maggiori. Inoltre le regioni con legami commerciali internazionali o posizioni strategiche più forti hanno beneficiato ulteriormente del sostegno dell'EEN all'internazionalizzazione. Dato che anche la cultura dell'imprenditorialità varia da un paese all'altro in Europa, le regioni con ecosistemi imprenditoriali, reti di sostegno e istituti di istruzione solidi possono registrare impatti più forti. Paesi come la Lituania e Cipro sono stati tra i principali beneficiari del programma Erasmus per giovani imprenditori in relazione alle dimensioni della popolazione, mentre in Francia e in Germania si è osservato il numero relativamente più basso di scambi.
4.5Contributo al raggiungimento degli obiettivi strategici più ampi
A livello politico il programma si è allineato con le principali priorità strategiche, quali lo "Small Business Act" 13 , la strategia per il mercato unico 14 e l'iniziativa Start-up e scale-up 15 . Il programma ha svolto un ruolo fondamentale nella realizzazione delle priorità della Commissione in materia di crescita e occupazione, migliorando l'accesso ai finanziamenti, agevolando le reti di collegamento e la cooperazione tra le imprese e la condivisione delle informazioni e delle migliori pratiche, nonché ampliando le opportunità di mercato per le PMI dell'UE 16 .
Il programma COSME è stato molto apprezzato dai portatori di interessi per l'attenzione posta alla promozione della crescita economica e delle opportunità di lavoro e all'agevolazione della crescita sostenibile. Il suo contributo in settori che esulano dalla sfera economica e che affrontano le sfide per la società e la crescita inclusiva e sostenibile è difficile da valutare, a livello di programma, alla luce dei dati concreti raccolti. Tuttavia è possibile formulare alcune considerazioni a livello di sottoprogramma, ad esempio per le azioni a favore dell'economia sociale o del turismo.
Nell'ambito del più ampio obiettivo di competitività, diverse azioni hanno preso in considerazione le sfide legate al clima, come ad esempio l'utilizzo dell'innovazione per conseguire una maggiore efficienza sotto il profilo energetico o l'edilizia sostenibile. Nel complesso, il contributo del programma COSME all'obiettivo di integrazione delle questioni climatiche, fissato per tutti i programmi della Commissione (complessivamente il 20 % del bilancio dell'UE per il periodo 2014-2020), è stato stimato a 25,6 milioni di EUR 17 .
Ad esempio l'EFG ha agevolato investimenti per oltre 62 milioni di EUR nelle PMI operanti nel settore dell'energia e dell'ambiente 18 . Nell'EEN oltre 200 consulenti d'impresa esperti sono specializzati in questioni legate al clima. Nell'ambito del programma Clusters Go International, sei dei 12 progetti si sono concentrati in particolare sull'aiuto alle PMI per migliorare la loro efficienza nell'uso delle risorse e attuare la transizione verde nel 2020 19 . In diversi studi sono stati forniti dati concreti a sostegno delle misure politiche in materia di clima; in particolare nel quadro di valutazione della competitività dell'industria europea a impatto climatico zero (CIndECS) si è orientato il lavoro politico relativo all'Osservatorio delle tecnologie dell'energia pulita e alla normativa sull'industria a zero emissioni nette 20 .
Le azioni a favore del turismo, le azioni a sostegno dell'imprenditorialità femminile e le missioni dell'economia sociale hanno avuto per lo più risultati positivi e hanno dimostrato il ruolo che le PMI possono svolgere nella coesione territoriale e sociale. Uno dei settori prioritari delle missioni dell'economia sociale è stato quello delle misure locali o regionali volte a contrastare la disoccupazione. Nel settore del turismo, i seminari e le relazioni hanno sviluppato temi quali la sostenibilità, la digitalizzazione e la resilienza e hanno contribuito con dati concreti ed esperienze al percorso di transizione per il turismo 21 , pubblicato dalla Commissione nel febbraio 2022 22 .
Altre azioni nel settore dell'economia sociale hanno sostenuto l'apprendimento e la collaborazione interregionali per una crescita più sostenibile. A titolo di esempio le missioni europee dell'economia sociale del 2020 23 hanno coinvolto un'ampia gamma di organizzazioni ombrello incentrate sull'economia sociale.
Inoltre nell'ambito della valutazione delle prestazioni delle PMI e delle azioni riguardanti le condizioni quadro sono stati forniti dati concreti solidi a sostegno dell'elaborazione delle politiche e dei materiali pubblicati che hanno generato un'ulteriore visibilità del programma. Le relazioni sulla valutazione delle prestazioni delle PMI sono state utili per approfondire la comprensione delle tendenze del mercato mediante indicatori chiave di prestazione e per sostenere gli sviluppi delle politiche nazionali. Altre iniziative sono state utili per sostenere l'elaborazione di politiche basate su dati concreti e gli sforzi di riforma nazionali 24 .
5QUAL È STATO IL VALORE AGGIUNTO DELL'UE DEL PROGRAMMA?
Il programma COSME ha apportato un valore aggiunto dell'UE sostenendo azioni che vanno al di là della portata e del grado di approfondimento delle azioni sostenute a livello nazionale o regionale. I servizi di consulenza e i progetti di sovvenzioni hanno apportato una considerevole addizionalità combinando le competenze di molti paesi. Tale risultato non avrebbe potuto essere raggiunto da nessun programma nazionale o regionale. Il numero di imprese che hanno ricevuto finanziamenti e/o servizi di consulenza è andato oltre la capacità di qualsiasi strumento di sostegno nazionale o regionale.
Per quanto riguarda l'LGF, il programma COSME ha apportato un valore aggiunto dell'UE offrendo alle PMI condizioni migliori rispetto a quelle degli strumenti di sostegno nazionali e regionali. Ha inoltre garantito la disponibilità di finanziamenti per le imprese con profilo di rischio più elevato che non disponevano di garanzie reali. L'EFG ha garantito un'addizionalità parziale, fornendo una portata o una gamma di sostegno più ampia rispetto a quella degli strumenti di capitale proprio nazionali o regionali. Ha svolto un ruolo fondamentale nello sviluppo dell'ecosistema europeo di capitale proprio, grazie alla sua prospettiva paneuropea che ha contribuito a superare la frammentazione del mercato europeo degli strumenti di capitale. Ha inoltre consentito alle singole PMI di disporre di capitali più consistenti (maggiore dimensione delle operazioni) rispetto alla media dell'UE.
Il programma COSME ha sostenuto una serie di servizi di consulenza approfondita per le PMI su vasta scala e su scala internazionale. La componente internazionale di tali servizi non era disponibile mediante i servizi e gli strumenti di sostegno nazionali in un gran numero di Stati membri e pertanto per gran parte delle PMI dell'UE. In particolare l'EEN ha garantito la piena addizionalità e apportato un valore aggiunto dell'UE sostenendo le reti di collegamento e la condivisione di informazioni tra i consulenti dell'EEN in tutta l'UE. Gli helpdesk internazionali sulla PI hanno inoltre assicurato piena addizionalità aiutando le PMI a ottenere risposte su misura grazie ai complessi contributi forniti da diversi paesi.
Dallo studio di valutazione del 2021 sulle iniziative dei cluster nell'ambito del programma COSME, di Orizzonte 2020 e dell'FPI 25 è emerso che le organizzazioni di cluster che partecipano al programma Clusters Go International hanno ritenuto che i partenariati di cluster sostenuti fossero unici in termini di sviluppo dell'accesso al mercato per le PMI nei paesi terzi.
Il programma Erasmus per giovani imprenditori ha garantito addizionalità e apportato un elevato valore aggiunto dell'UE, offrendo agli imprenditori possibilità di mobilità transnazionale che altrimenti non sarebbero disponibili. Sebbene gli Stati membri offrano un'ampia gamma di sostegno agli imprenditori, sono pochi, se non nulli, i casi di programmi nazionali a sostegno della mobilità transnazionale e certamente non ne esiste alcuno con la portata e il profilo internazionale del programma Erasmus per giovani imprenditori.
Il marchio UE e l'ambito di applicazione del programma COSME a livello dell'UE hanno apportato un valore aggiunto dell'UE sotto forma di un più alto profilo internazionale del programma. Alcune azioni del programma COSME, come l'EEN o il programma Erasmus per giovani imprenditori, stanno ora diventando ampiamente riconosciute in tutta la comunità delle PMI. Il marchio EEN è utilizzato in modo diffuso e il suo ruolo per il sostegno legato all'UE è riconosciuto; tuttavia esistono margini per sensibilizzare maggiormente le PMI riguardo al fatto che i servizi dell'EEN sono cofinanziati dall'UE 26 .
6EFFICIENZA
La valutazione dell'efficienza del programma COSME riguarda le strutture di bilancio e di attuazione e la governance, la proporzionalità dei costi e dei benefici e i costi amministrativi per i richiedenti e i beneficiari. Tale valutazione si basa sui dati del programma relativi ai parametri principali, in particolare il "Tempo per ricevere le informazioni" (Time to inform, TTI) e il "Tempo per ricevere le sovvenzioni" (Time to grant, TTG) in relazione agli inviti aperti 27 , e ricorre inoltre ai risultati della valutazione intermedia del programma COSME riguardante l'attuazione nel periodo 2014-2016 e ai dati concreti raccolti nelle interviste e nelle indagini mirate.
Il tasso di esecuzione del bilancio del programma è stato elevato in ogni anno di attuazione del programma, anche se il bilancio annuale è aumentato costantemente di anno in anno. Il tasso di esecuzione variava dal 94 % nel 2016 al 99 % (nel 2014, 2015 e 2020) e il tasso medio per tutta la durata del programma è stato del 98 % 28 .
Le azioni del programma COSME hanno fornito una serie di benefici quantificabili per i partecipanti e i beneficiari, nonché più in generale per l'UE.
Tabella 3 Principali benefici quantificabili delle azioni specifiche del programma COSME
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Azione |
Indicatore (proxy dei benefici) |
Tipo di indicatore |
Valore dell'indicatore |
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Erasmus per giovani imprenditori |
Numero di imprenditori ospitanti/nuovi imprenditori |
Output |
15 096 |
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Numero di organizzazioni intermediarie |
Output |
360 |
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Numero di scambi nell'ambito del programma Erasmus per giovani imprenditori |
Risultato |
7 548 |
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EEN |
Numero di PMI che ricevono servizi dell'EEN |
Risultato |
1 957 822 |
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Numero di PMI che utilizzano servizi digitali |
Risultato |
21,5 milioni
|
|
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Numero di accordi di partenariato transfrontalieri firmati |
Risultato |
18 701 |
|
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Cluster |
Numero di iniziative ed eventi di cluster |
Risultato |
132 |
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Numero di organizzazioni di cluster coinvolte |
Output |
392 |
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Numero di PMI che beneficiano di azioni |
Risultato |
>4 055 PMI |
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Numero di settori interessati da iniziative di cluster |
Risultato |
61 |
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LGF |
Totale degli impegni dell'UE per il finanziamento del debito |
Output |
1,2 miliardi di EUR |
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Numero di intermediari sostenuti |
Output |
128 |
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Valore totale dei prestiti erogati sulla base dell'LGF con il sostegno del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) |
Output |
54 miliardi di EUR |
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Numero di PMI che ricevono prestiti garantiti |
Risultato |
865 387 |
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Numero di posti di lavoro mantenuti o creati nelle PMI o nel settore |
Impatto |
233 146 29 |
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EFG |
Contributo totale UE impegnato dalla DG GROW |
378,1 milioni di EUR |
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Numero di intermediari finanziari sostenuti |
Output |
23 |
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Finanziamento totale catalizzato per strumento |
Risultato |
3,9 miliardi di EUR |
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Numero di posti di lavoro mantenuti o creati nelle PMI o nel settore |
Impatto |
1 604 30 |
Fonte: elaborazione basata sullo studio di sostegno per la valutazione del programma COSME.
7PERTINENZA
Gli obiettivi del programma COSME miravano ad affrontare le principali sfide per le PMI europee e il programma è stato adattato alle esigenze emergenti. Durante l'attuazione del programma sono state apportate modifiche alla dotazione di bilancio per far fronte alle mutevoli esigenze. La flessibilità è stata citata nell'ambito dei riscontri forniti dai portatori di interessi che hanno beneficiato degli appalti pubblici, dell'economia sociale e delle azioni a favore del turismo 31 . Tutti i documenti di programmazione hanno tenuto conto del maggiore interesse per la sostenibilità, le transizioni digitale e verde e l'imprenditorialità femminile.
Con il progredire dell'attuazione del programma nel corso della sua durata, è stata posta maggiore enfasi sull'innovazione e sulla digitalizzazione. Tra le nuove iniziative politiche dell'UE approvate negli ultimi anni del programma figurava la proposta del 2018 relativa al programma Europa digitale 32 per rafforzare le capacità digitali dell'UE.
Nel periodo 2014-2020 è stata dedicata particolare attenzione anche alla sostenibilità e alla transizione verde. Il Green Deal europeo 33 (2019) è diventato un quadro strategico centrale volto a conseguire la neutralità climatica dell'UE entro il 2050. Il programma COSME ha aiutato le imprese e i cluster a sviluppare prodotti verdi e sostenibili e una parte del sostegno finanziario di detto programma è stata destinata alle PMI che hanno effettuato investimenti rispettosi dell'ambiente.
8COERENZA
Le azioni più coerenti internamente sono gli strumenti finanziari, l'EEN, le azioni di internazionalizzazione dei cluster, gli helpdesk sulla PI e il centro UE-Giappone.
Lo studio di sostegno rileva che sono stati compiuti progressi (sinergie supplementari, sfruttamento delle complementarità e riduzione al minimo delle sovrapposizioni) nel corso di tutto il periodo successivo alla valutazione intermedia, da cui è emerso che in tale momento le sinergie nell'ambito del programma COSME non erano forti 34 . Tuttavia lo studio di sostegno suggerisce anche la necessità di adottare un approccio più sistematico per l'individuazione e l'attuazione delle sinergie e di migliorare l'interazione tra gli strumenti di comunicazione per le diverse azioni.
Tabella 4 Sinergie, complementarità e/o cooperazione con altri programmi o servizi di sostegno
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Tipo o nome del programma o delle azioni |
Azioni del programma COSME che mostrano sinergie, complementarità o cooperazione |
Sovrapposizioni |
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Orizzonte 2020 |
EEN, LGF, EFG |
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Fondi SIE |
EFG, EEN LGF: una certa sovrapposizione, tuttavia la domanda di credito delle PMI è stata sufficientemente forte da garantire il pieno utilizzo dei finanziamenti regionali e nell'ambito dell'LGF |
Cfr. colonna centrale |
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FEIS |
LGF (complementarità e cooperazione) |
EFG |
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Helpdesk sulla PI nell'ambito di vari programmi dell'UE |
Helpdesk internazionale sulla PI Centro UE-Giappone |
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Misure di sostegno nazionali e/o regionali Poli dell'innovazione digitale 35 |
Erasmus per giovani imprenditori: complementare alle azioni in materia di imprenditorialità e competenze LGF ed EFG: complementari agli strumenti finanziari regionali EEN: -ha compiuto buoni progressi nell'integrazione regionale -ha collaborato con i poli dell'innovazione digitale |
Fonte: elaborazione basata sullo studio di sostegno per la valutazione del programma COSME.
9CONCLUSIONI E INSEGNAMENTI TRATTI
Il programma si basa sui risultati del precedente programma per l'innovazione e l'imprenditorialità (2007-2013). Molte delle azioni sostenute nell'ambito di quest'ultimo sono state portate avanti nel programma COSME. Pur riconoscendo l'importanza dell'innovazione nei suoi interventi, il programma COSME si è concentrato sulla competitività. Il programma ha compiuto progressi significativi verso il conseguimento dei suoi obiettivi generali e specifici, affrontando al contempo con successo una serie di questioni complesse, sulla base dell'analisi dei dati concreti disponibili e dei riscontri delle indagini.
Il programma ha aiutato le PMI ad accedere ai finanziamenti, a capire come operare in nuovi mercati e nelle catene globali del valore e a collaborare a livello transfrontaliero e all'interno dei cluster. Più in generale, ha promosso l'imprenditorialità e la creazione di imprese e un ambiente più favorevole alle imprese.
9.1Principali punti di forza del programma COSME
·Ricorso a intermediari che comprendevano le esigenze delle PMI in settori ed ecosistemi specifici;
·flessibilità del programma;
·buoni risultati in materia di esecuzione finanziaria e un solido monitoraggio di bilancio che hanno consentito riassegnazioni di bilancio ove necessario;
·effetti positivi per le PMI beneficiarie finali per tutti gli obiettivi;
·pertinenza elevata e mantenimento di quest'ultima per tutta la sua durata, dimostrando la capacità di aiutare le PMI ad affrontare nuove questioni.
L'LGF ha dimostrato un buon impatto sui tassi di sopravvivenza, ma nessuna prova causale dell'impatto sull'occupazione, sul fatturato e sulle attività totali. L'EFG ha avuto un buon impatto sui tassi di sopravvivenza, sull'occupazione e sulle prestazioni economiche in generale 36 .
L'EEN si è dimostrata efficace. Il programma ha aiutato quasi 2,9 milioni di PMI a ottenere servizi di consulenza essenziali, informazioni per operare in nuovi mercati e sostegno nella ricerca di partner. I dati emersi dalle indagini indicano che i servizi dell'EEN hanno aiutato le PMI a sopravvivere, conservare e aumentare la loro forza lavoro, a espandersi in nuovi mercati e a mantenere o sostenere il proprio fatturato. Anche il programma Erasmus per giovani imprenditori ha mostrato alcuni effetti molto positivi, in particolare sulle competenze.
9.2Principali punti di debolezza del programma COSME
·Un sistema di monitoraggio e rendicontazione incompleto, con indicatori misurabili che non coprono completamente tutti gli interventi;
·il monitoraggio degli interventi di minore entità si è concentrato principalmente sull'attuazione finanziaria, sui risultati e sulla risoluzione di eventuali problemi riscontrati;
·la struttura di governance del programma, e in particolare il coinvolgimento di molteplici organismi intermedi, hanno contribuito a creare problemi nella raccolta dei dati sugli impatti finali.
Dalla valutazione è emerso che un punto di debolezza nella pianificazione del programma è costituito da un sistema di monitoraggio incompleto, che spiega in che modo tutte le azioni, in particolare quelle di minore entità, mirino a rispondere in modo coerente alle esigenze specifiche e ai fallimenti del mercato e contribuiscano agli obiettivi generali del programma e alle più ampie priorità strategiche dell'UE.
Alcune azioni di minore entità hanno avuto più successo di altre. Qualche azione ha affrontato problemi in termini di attuazione e di prestazioni che sono stati attentamente monitorati dalla Commissione.
9.3Insegnamenti tratti per il futuro
Il programma COSME ha presentato diversi punti di forza principali. Il programma ha avuto effetti positivi sulle PMI beneficiarie finali, è stato pertinente e lo è rimasto per tutta la sua durata, ha ottenuto buoni risultati in materia di esecuzione finanziaria e ha confermato la validità del ricorso agli intermediari quale modalità di attuazione efficace. Tuttavia è possibile anche proporre una serie di suggerimenti fondamentali per consentire futuri miglioramenti:
·sviluppo di un quadro più semplice e logico per il monitoraggio, che agevolerebbe la valutazione del programma e garantirebbe che tutte le azioni mantengano una forte pertinenza;
·attenzione maggiore ai risultati e agli impatti del programma, anche a lungo termine, e alla misurazione degli indicatori previsti dal regolamento COSME e dai successivi documenti di programmazione per tutte le azioni;
·miglioramento della coerenza delle azioni di minore entità. L'individuazione e l'attivazione di sinergie dovrebbero essere regolarmente perseguite.
Un ambito che necessita di miglioramenti è quello dello sviluppo di un sistema di monitoraggio e rendicontazione più semplice, con indicatori misurabili. Sebbene molti aspetti della presentazione di relazioni sulle azioni di minore entità siano migliorati negli ultimi anni del programma COSME, l'analisi non ha riscontrato dati di monitoraggio e informazioni sufficientemente granulari sui loro risultati e sul modo in cui hanno contribuito agli obiettivi generali del programma.
Lo studio ha inoltre individuato la necessità di migliorare la raccolta di dati sui beneficiari finali del programma, per quanto riguarda i loro risultati e il modo in cui hanno contribuito agli obiettivi generali del programma. La necessità di dati di monitoraggio più completi non dovrebbe comportare la necessità di imporre ulteriori oneri di rendicontazione. Si stanno esaminando soluzioni, tra cui l'automazione e l'utilizzo dei dati esistenti, per garantire la comunicazione di informazioni evitando oneri amministrativi supplementari.
Gli strumenti finanziari hanno dimostrato un livello elevato di coerenza interna, con garanzie sui prestiti e finanziamenti di capitale proprio che si sostengono a vicenda. Le azioni di maggiore entità come l'EEN, gli strumenti finanziari e le azioni quali gli helpdesk internazionali sulla PI per le PMI hanno creato sinergie con le azioni sostenute nell'ambito di altri fondi e programmi dell'UE come Orizzonte 2020. Sebbene molte azioni di minore entità abbiano apportato un contributo prezioso agli obiettivi del programma e abbiano ottenuto effetti positivi, alcune sono risultate meno coerenti.
Anche le azioni faro del programma COSME, come la rete Enterprise Europe, potrebbero beneficiare ulteriormente di una maggiore visibilità tra la comunità delle PMI. Il marchio a livello dell'UE ha il potenziale per migliorare il profilo internazionale del programma, accrescere ulteriormente l'adozione delle azioni da parte delle PMI e creare nuove opportunità di cooperazione.
Secondo i dati di Orbis, è troppo presto per dimostrare formalmente un nesso causale diretto. Tuttavia i dati concreti provenienti da altri studi su strumenti di capitale proprio analoghi, sostenuti nell'ambito di precedenti programmi dell'UE, suggeriscono che gli effetti positivi dell'EFG sull'occupazione, sul fatturato e sulle attività totali osservati con i dati di Orbis si dimostrerebbero validi anche se fosse replicato uno scenario controfattuale, una volta disponibili tutti i dati relativi all'impresa necessari per l'analisi controfattuale.
Clusters Go International, invito "tutti i settori" (GRO/SME/20/C/02).
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_22_850.
Scheda di monitoraggio, GRO/SME/20/C/081.
Queste missioni miravano a contribuire a un'occupazione migliore e di alta qualità, alla transizione verde, sociale e digitale a livello locale e all'adozione di modelli di impresa resilienti e sostenibili. Scheda di monitoraggio, GRO/SME/20/D/01 – Missioni europee dell'economia sociale.
Ad esempio, nell'ambito dell'iniziativa per un ambiente edificato è stato elaborato uno strumento di monitoraggio per sostenere la progettazione e il monitoraggio delle misure relative alla costruzione nel contesto della scheda di monitoraggio dei PNRR, GRO/SME/20/F/103.
Il TTI si riferisce al tempo che intercorre tra il termine ultimo dell'invito e l'invito a firmare il contratto, mentre il TTG fa riferimento al tempo che intercorre tra la chiusura di un invito e la firma della convenzione di sovvenzione, che generalmente segna l'inizio del progetto.
Fonte: relazioni annuali di monitoraggio elaborate dalla Commissione europea.
L'attuazione delle raccomandazioni della valutazione intermedia figura nell'allegato VI, parte A, del documento di lavoro dei servizi della Commissione. Ulteriori informazioni su tali sinergie sono fornite nelle relazioni di monitoraggio 2019 e 2020.