1.

Il sistema di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo nell’Unione Europea stabilisce taluni requisiti per i sistemi di gestione dei rischi delle banche. In essi rientra segnatamente l’obbligo di accertare l’identità dei clienti prima dell’instaurazione di un rapporto d’affari o dell’esecuzione di un’operazione e di ottenere informazioni sullo scopo di detto rapporto. Ove ciò non sia possibile, le operazioni e i rapporti d’affari di cui trattasi non potranno essere rispettivamente eseguiti o instaurati. L’intensità degli obblighi di adeguata verifica dipende dal profilo di rischio del cliente, che deve essere determinato conformemente al considerando 22 della direttiva (UE) 2015/849 ( 2 ) secondo un approccio olistico basato sul rischio.

2.

Nella fattispecie in esame, l’autorità di vigilanza lettone, competente per la lotta al riciclaggio, la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione per i mercati finanziari e dei capitali, Lettonia; in prosieguo: la «FKTK»), constatava persistenti carenze nel sistema di gestione del rischio di un ente creditizio con sede in Lettonia. Detto ente creditizio non era manifestamente in grado di applicare le necessarie misure di adeguata verifica della clientela. Pertanto, la FKTK gli imponeva di non instaurare rapporti d’affari o di porvi immediatamente fine qualora venisse accertato che la persona con cui erano stati instaurati tali rapporti successivamente all’adozione della decisione della FKTK non aveva alcun legame con la Repubblica di Lettonia e che il suo volume mensile del credito era superiore ad una certa soglia. Tale situazione solleva la questione se, e in caso affermativo, in quali circostanze e condizioni, una misura del genere sia compatibile con le libertà fondamentali.

3.

Ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 1, TFUE, nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.

4.

Ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitale tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.

5.

L’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE stabilisce che le disposizioni dell’articolo 63 non pregiudicano il diritto degli Stati membri di prendere tutte le misure necessarie per impedire le violazioni della legislazione e delle regolamentazioni nazionali, in particolare nel settore fiscale e in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, o di stabilire procedure per la dichiarazione dei movimenti di capitali a scopo di informazione amministrativa o statistica, o di adottare misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

6.

La direttiva 2015/849, quarta direttiva dell’Unione sul riciclaggio, è una rifusione della direttiva 2005/60/CE, terza direttiva dell’Unione sul riciclaggio ( 3 ). La direttiva 2018/843, quinta direttiva dell’Unione sul riciclaggio ( 4 ), non è ancora applicabile ratione temporis.

7.

Il considerando 22 della direttiva 2015/849 è così formulato:

«Il rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo non è sempre lo stesso in ogni caso. Di conseguenza, dovrebbe essere adottato un approccio olistico basato sul rischio. Tale approccio basato sul rischio non costituisce un’opzione indebitamente permissiva per gli Stati membri e per i soggetti obbligati: implica processi decisionali basati sull’evidenza fattuale, al fine di individuare in maniera più efficace i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che gravano sull’Unione e su coloro che vi operano».

8.

L’articolo 1, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva ne definisce l’oggetto:

«1.   La presente direttiva mira a impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

2.   Gli Stati membri provvedono affinché il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo siano vietati».

9.

Il successivo articolo 5 così dispone:

«Per impedire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, gli Stati membri possono adottare o mantenere disposizioni più rigorose nel settore disciplinato dalla presente direttiva, entro i limiti del diritto dell’Unione».

10.

Il seguente articolo 7, paragrafo 1, riguarda la valutazione del rischio da parte degli Stati membri:

«1.   Ciascuno Stato membro adotta opportune misure per individuare, valutare, comprendere e mitigare i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che lo riguardano, nonché le eventuali problematiche connesse in materia di protezione dei dati. Esso tiene aggiornata tale valutazione del rischio».

11.

L’articolo 8, paragrafo 1, della medesima direttiva ha ad oggetto la valutazione del rischio da parte degli istituti finanziari:

«1.   Gli Stati membri provvedono affinché i soggetti obbligati adottino opportune misure volte a individuare e valutare i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, tenendo conto di fattori di rischio compresi quelli relativi ai loro clienti, paesi o aree geografiche, prodotti, servizi, operazioni o canali di distribuzione. Tali misure sono proporzionate alla natura e alle dimensioni dei soggetti obbligati».

12.

Nel capo II della direttiva di cui trattasi sono previste le misure di adeguata verifica della clientela. Nella sezione 1, rubricata «Disposizioni generali», gli articoli 13 e 14 stabiliscono le misure normali di adeguata verifica della clientela. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, esse consistono nell’identificare il cliente [lettera a)] e il titolare effettivo [lettera b)], nel valutare e, se necessario, ottenere informazioni sullo scopo e sulla natura prevista del rapporto d’affari [lettera c)] e nello svolgere un controllo costante di quest’ultimo [lettera d)].

13.

L’articolo 14, paragrafo 4, primo comma, disciplina le conseguenze dell’impossibilità di applicare le misure di adeguata verifica ivi menzionate:

«4.   Gli Stati membri prescrivono che il soggetto obbligato che non è in grado di rispettare gli obblighi di adeguata verifica della clientela previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, primo comma, lettere a), b) o c), non effettui un’operazione attraverso un conto bancario, non avvii il rapporto d’affari o non effettui l’operazione, nonché ponga fine al rapporto d’affari e vagli l’eventualità di effettuare, in relazione al cliente, una segnalazione di operazione sospetta alla FIU a norma dell’articolo 33».

14.

Le sezioni 2 e 3 del capo II della direttiva in discorso prevedono, rispettivamente, misure semplificate o rafforzate di adeguata verifica della clientela.

15.

Per quanto riguarda le misure semplificate di adeguata verifica, dall’articolo 15, paragrafi 1 e 2, della succitata direttiva discende che, laddove uno Stato membro o un soggetto obbligato individuino settori a basso rischio, oppure un soggetto obbligato verifichi che il rapporto d’affari o l’operazione presenta un basso grado di rischio, lo Stato membro può consentire a detto soggetto di applicare misure semplificate di adeguata verifica della clientela. Con riguardo alla rispettiva valutazione del rischio, l’articolo 16 fa riferimento ai fattori indicativi di situazioni potenzialmente a basso rischio previsti all’allegato II.

16.

Per quanto riguarda le misure rafforzate di adeguata verifica, dal successivo articolo 18, paragrafo 1, risulta che nei casi ivi indicati, nonché in altre situazioni che presentano rischi più elevati individuati dagli Stati membri o dai soggetti obbligati, questi ultimi applicano misure rafforzate di adeguata verifica della clientela per gestire e mitigare adeguatamente tali rischi. Con riguardo alla valutazione del rischio, l’articolo 18, paragrafo 3, fa riferimento ai fattori indicativi di situazioni potenzialmente a più alto rischio previsti all’allegato III.

17.

La sezione 4 del capo VI della direttiva 2015/849, rubricato «Politiche, procedure e vigilanza», prevede le sanzioni. Ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 1, seconda frase, le eventuali sanzioni o misure miranti alla trasposizione della direttiva devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. Il successivo articolo 59, paragrafo 2, elenca le sanzioni e le misure amministrative minime che gli Stati membri possono applicare (in particolare, ai sensi della lettera c), di detta disposizione, ove un soggetto obbligato sia soggetto ad autorizzazione, la revoca o sospensione dell’autorizzazione).

18.

L’articolo 59, paragrafo 4, della direttiva medesima consente inoltre l’imposizione di sanzioni amministrative non previste dalla citata direttiva:

«4.   Gli Stati membri possono conferire alle autorità competenti la facoltà di imporre ulteriori tipi di sanzioni amministrative in aggiunta a quanto previsto al paragrafo 2, lettere da a) a d), o di imporre sanzioni amministrative pecuniarie di importo superiore a quanto previsto al paragrafo 2, lettera e) e al paragrafo 3».

19.

Gli allegati II e III della direttiva di cui trattasi contengono rispettivamente un elenco non esaustivo di fattori e tipologie indicative di situazioni potenzialmente a basso o ad alto rischio. Ai sensi dei punti 1, lettera c), e 3, lettera a), dell’allegato II, gli Stati membri si trovano in un’area geografica a basso rischio. Il punto 3, lettera b), dell’allegato III, annovera, tra i fattori geografici riguardanti situazioni potenzialmente ad alto rischio, «paesi che fonti credibili valutano essere ad alto livello di corruzione o altre attività criminose».

20.

L’articolo 6, paragrafi 1 e 12, punto 2, del Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (legge sulla prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo e della proliferazione; in prosieguo: la «legge antiriciclaggio») del 17 luglio 2008 (Latvijas Vestnesis 2008, n. 116) prevede che l’ente creditizio effettui e documenti la valutazione dei rischi di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo e di proliferazione e, sulla base di detta valutazione, introduca un sistema di controllo interno per la prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo e della proliferazione, tenendo conto, in particolare, dei rischi nazionali e geografici, vale a dire, del rischio che il cliente o il suo titolare effettivo abbia un legame con un paese o un territorio le cui circostanze economiche, sociali, giuridiche o politiche possano indicare un alto rischio di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo e di proliferazione ad esso inerente.

21.

Inoltre, gli articoli 5, 6, paragrafo 13, e 7, paragrafo 1, punto 3, del Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (legge sulla Commissione per i mercati finanziari e dei capitali del 1o giugno 2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, n. 230/232), l’articolo 45, paragrafo 1, punto 1, della legge antiriciclaggio, e gli articoli 991 e 113, paragrafo 1, punto 4, del Kredītiestāžu likums (legge sugli enti creditizi del 5 ottobre 1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, n. 163) stabiliscono che la FKTK vigila e controlla sul rispetto, da parte degli operatori dei mercati finanziari e dei capitali, della legge antiriciclaggio, e può imporre restrizioni ai diritti e alle attività di un ente creditizio, inclusa la sospensione totale o parziale dei servizi finanziari, nonché restrizioni all’adempimento degli obblighi.

22.

La AS «PrivatBank» (in prosieguo: la «PrivatBank») è un ente creditizio con sede in Lettonia. A e B, cittadini ciprioti, e la società cipriota Unimain Holdings Limited sono azionisti della PrivatBank.

23.

Dal 17 al 30 ottobre 2017, la FKTK procedeva ad un controllo sulle attività della PrivatBank al fine di valutare il rispetto da parte di quest’ultima delle disposizioni in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo nell’ambito dell’adeguata verifica della clientela collegata ai suoi azionisti e del controllo delle sue operazioni.

24.

All’atto di tale controllo, la FKTK constatava che la PrivatBank avrebbe violato, in particolare, le disposizioni in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo previste dalla legge lettone sugli enti creditizi nonché nella legge antiriciclaggio. Ad avviso della FKTK già da tempo il sistema di controllo interno della banca riguardo alle misure di adeguata verifica della clientela e di monitoraggio delle operazioni non era sufficientemente efficace per garantire il rispetto, da parte della banca, della normativa in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, né per garantire, all’interno della banca, una gestione efficace dei rischi corrispondenti. In particolare, la PrivatBank avrebbe creato condizioni più favorevoli per una parte della sua clientela, i cui titolari effettivi erano azionisti, sia nell’ambito del controllo delle operazioni dei clienti esistenti, sia in quello dell’ammissione di nuovi clienti in tale gruppo.

25.

Con decisione del 13 settembre 2019, la FKTK infliggeva una sanzione pecuniaria alla PrivatBank, imponendole una serie di obblighi (in prosieguo: la «decisione controversa»). Inter alia, in attesa dell’attuazione delle misure previste nella decisione e dell’approvazione da parte della FKTK, era stabilito l’obbligo di non avviare rapporti d’affari o di porvi immediatamente fine qualora fosse accertato che la persona con la quale erano stati instaurati tali rapporti successivamente all’adozione della decisione controversa soddisfaceva uno dei seguenti criteri:

26.

Alla PrivatBank veniva inoltre imposto di assicurarsi che il volume mensile del credito tanto dei clienti i cui titolari effettivi erano azionisti della banca o persone ad essi collegate, quanto dei clienti appartenenti al gruppo dei clienti collegati ai primi non superasse il volume medio mensile del credito del rispettivo cliente per l’anno 2019 in base ai dati forniti dalla banca (punto 4.4.2 della decisione controversa).

27.

La PrivatBank proponeva dinanzi alla Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia) un ricorso di annullamento avverso la decisione controversa relativamente all’infrazione accertata e alla sanzione inflitta. A e B, nonché la società Unimain Holdings Limited proponevano dinanzi allo stesso giudice un ricorso di annullamento degli obblighi stabiliti ai paragrafi 4.4.1.2, 4.4.1.3 e 4.4.2 di detta decisione, la quale, secondo gli azionisti della PrivatBank, violerebbe gli articoli 18 e 63 TFUE. Le restrizioni da essa imposte non deriverebbero dall’esercizio di attività illecita o da divieti in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro vigenti nell’Unione, inclusa la Lettonia. Le restrizioni sarebbero state adottate e produrrebbero i loro effetti nei confronti di qualsiasi persona fisica o giuridica, anche qualora quest’ultima abbia agito conformemente alla legge. In ragione dell’obbligo di collaborare esclusivamente con cittadini e imprese della Repubblica di Lettonia, la banca sarebbe tenuta a qualificare automaticamente tutte le altre persone, inclusi i cittadini e le imprese dell’Unione europea, come soggetti pericolosi e potenzialmente ad alto rischio. In quanto banca, non sarebbe autorizzata a decidere diversamente e ad avviare una collaborazione con tali soggetti.

28.

La FKTK rileva, invece, che la decisione controversa non può essere considerata una misura restrittiva della libera circolazione dei capitali, dal momento che, da un lato, essa avrebbe effetto esclusivamente nei confronti di un determinato ente creditizio e, dall’altro lato, riguarderebbe solo un gruppo specifico di clienti di detto ente. La decisione controversa non priverebbe detti clienti del diritto di depositare fondi presso qualunque altro ente creditizio autorizzato nella Repubblica di Lettonia. Gli obblighi controversi mirerebbero a porre fine alle violazioni della normativa commesse dalla banca e a prevenire eventuali future violazioni idonee a produrre conseguenze significative non soltanto con riguardo al rischio che la banca sia coinvolta nel riciclaggio o nel tentativo di riciclaggio, nell’elusione o nell’inosservanza di sanzioni internazionali, bensì anche in riferimento al rischio della reputazione per il settore finanziario nel suo complesso. Ne consegue che detta decisione costituirebbe una restrizione ammissibile e proporzionata ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE.

29.

Tenuto conto delle circostanze suesposte, l’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte, con ordinanza dell’11 gennaio 2021, le seguenti questioni pregiudiziali:

30.

A seguito di una richiesta di informazioni della Corte, in data 10 marzo 2022, il giudice del rinvio ha formulato ulteriori osservazioni sui fatti, precisando a tal riguardo che la misura di cui al punto 4.4.1.2 della decisione controversa non è correlata alla nazionalità lettone, bensì all’esistenza di un legame con la Lettonia.

31.

Nel procedimento dinanzi alla Corte, la PrivatBank, i governi lettone e italiano e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte sulle questioni poste dal giudice del rinvio. All’udienza del 27 aprile 2022, A e a., il governo lettone, la FKTK e la Commissione europea hanno presentato le loro osservazioni orali.

32.

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla legittimità dell’obbligo incombente alla PrivatBank di non avviare rapporti d’affari o di porvi immediatamente fine qualora venga accertato che la controparte di detto rapporto non abbia alcun legame con la Lettonia. Dette restrizioni si applicano solo a partire da un determinato volume mensile del credito: per le persone fisiche pari a EUR 15000, per le persone giuridiche pari a EUR 50000 ( 6 ).

33.

A seguito di una richiesta di informazioni della Corte, il giudice del rinvio ha confermato che la decisione controversa non è correlata alla nazionalità dei clienti interessati, bensì al loro legame con la Lettonia.

34.

Di seguito, mi soffermerò anzitutto sulla questione delle libertà fondamentali applicabili (A) e quindi sulla loro restrizione (B). Infine, passerò ad esaminare se l’obiettivo di prevenire l’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo possa giustificare una restrizione del genere (C).

35.

Il giudice del rinvio chiede anzitutto se possano essere considerati «movimenti di capitali» ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE i prestiti e i crediti finanziari, nonché le operazioni in conti correnti e depositi presso istituti finanziari e, in particolare, presso banche.

36.

In mancanza, nei trattati, di una definizione della nozione di «movimenti di capitali», la Corte ha riconosciuto un valore indicativo alla nomenclatura dei movimenti di capitali contenuta nell’allegato I della direttiva 88/361 ( 7 ). Nell’introduzione di tale allegato, viene riportato che i movimenti di capitale elencati in detta nomenclatura comprendono, in particolare, l’insieme delle operazioni necessarie alla realizzazione dei movimenti di capitali nonché le operazioni di rimborso di crediti o prestiti, non essendo esaustivo l’elenco ivi contenuto. La rubrica VI dell’allegato I menziona le «operazioni in conti correnti e depositi presso istituti finanziari», mentre la rubrica VIII i «prestiti e crediti finanziari». Inoltre, nella sezione intitolata «Note esplicative», detto allegato precisa che, inter alia, le banche sono considerate «istituti finanziari». La Corte ha peraltro già avuto modo di dichiarare che l’attività di concessione di crediti a titolo professionale è riconducibile, in linea di principio, alla libera circolazione dei capitali ( 8 ).

37.

Di conseguenza, alla prima questione deve rispondersi nel senso che i prestiti e i crediti finanziari, nonché le operazioni in conti correnti e depositi presso istituti finanziari quali le banche devono essere considerati «movimenti di capitali» ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 1, TFUE.

38.

Inoltre, come già dichiarato dalla Corte, l’attività di concessione di crediti costituisce un servizio ai sensi dell’articolo 56 TFUE. Essa è riconducibile, in linea di principio, sia alla libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 56 TFUE e seguenti, sia alla libera circolazione dei capitali ai sensi degli articoli 63 TFUE e seguenti ( 9 ).

39.

Si pone quindi la questione se debbano essere esaminate entrambe le libertà fondamentali o se, nelle circostanze di cui al procedimento principale, una di esse prevalga sull’altra.

40.

La Corte ha affermato, infatti, che dall’articolo 57, paragrafo 1, TFUE, secondo cui «ai sensi dei trattati, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone», non discende un generale carattere subordinato della libera prestazione di servizi rispetto alla libera circolazione dei capitali ( 10 ).

41.

Al contrario, la Corte esamina un provvedimento riconducibile tanto alla libera prestazione di servizi quanto alla libera circolazione dei capitali, in linea di principio, con riferimento ad una sola delle due libertà di cui trattasi, qualora risulti che, nel caso di specie, una delle due è del tutto secondaria rispetto all’altra e può esserle ricollegata ( 11 ). Ove, invece, non sia possibile riconoscere che una delle due libertà fondamentali sia del tutto secondaria rispetto all’altra, occorre esaminare entrambe le libertà fondamentali ( 12 ).

42.

In talune circostanze, la Corte ha ritenuto che l’attività di concessione di crediti riguardasse principalmente la libera prestazione di servizi. Pertanto, la diminuzione dei flussi finanziari transfrontalieri relativi a tali prestazioni è stata soltanto una conseguenza ineluttabile della restrizione alla libera prestazione di servizi. Quindi veniva esaminata esclusivamente quest’ultima ( 13 ).

43.

Tuttavia, il presente caso è di diversa natura.

44.

Nella fattispecie in esame, il divieto di determinati rapporti d’affari ( 14 ) riguarda invece ugualmente l’utilizzazione di servizi finanziari della banca e il flusso dei movimenti di capitali in quanto tale. In primo luogo, detta decisione è direttamente correlata ai movimenti di capitale tramite il criterio dell’importo del credito, indipendentemente dal ricorso a taluni servizi di consulenza. In secondo luogo, l’obiettivo delle restrizioni imposte consiste nell’impedire i flussi finanziari transfrontalieri, la cui finalità risiede nell’occultare le operazioni di riciclaggio di denaro. In terzo luogo, tramite il collegamento all’importo del credito, la decisione vieta non solo le concessioni di credito, ma anche tutti gli altri rapporti d’affari della PrivatBank che prevedono movimenti di capitale sui conti dei clienti interessati, per i quali non è possibile determinare, in linea generale, se rientrano nella libera prestazione di servizi o nella libera circolazione dei capitali oppure in entrambe. Infine, la stessa direttiva 2015/849 considera applicabili entrambe le libertà fondamentali nell’ambito della prevenzione del riciclaggio ( 15 ).

45.

Per questi motivi, condivido il parere della Commissione e del governo italiano secondo cui la restrizione dei rapporti d’affari della PrivatBank di cui trattasi ricade nell’ambito di applicazione sia delle norme relative alla libera prestazione di servizi sia di quelle relative alla libera circolazione dei capitali. Nel prosieguo, risponderò pertanto alle questioni poste dal giudice del rinvio con riguardo ad entrambe le libertà fondamentali.

46.

Ne consegue che può essere tralasciata la questione se e, in caso affermativo, in che misura potrebbe essere più semplice imporre restrizioni ai movimenti di capitale qualora trovasse applicazione la sola libera circolazione dei capitali, come suggerisce, in particolare, il tenore letterale dell’articolo 65 TFUE ( 16 ).

47.

L’obbligo di una banca di porre fine o di non instaurare rapporti d’affari con clienti che non hanno alcun legame con lo Stato membro nel quale detta banca ha la propria sede non è correlato alla nazionalità dei clienti interessati. Pertanto, non vi è alcuna discriminazione diretta in ragione della nazionalità, bensì unicamente una discriminazione indiretta, ugualmente vietata dagli articoli 56, paragrafo 1, e 63, paragrafo 1, TFUE ( 17 ).

48.

A tal proposito, come osservato dal governo lettone, il legame con la Lettonia è inteso come un rapporto avente natura economica o personale. Un rapporto del genere può essere instaurato sulla base della residenza, della titolarità di un diritto di proprietà nel paese o di altri fattori. Gli stessi cittadini lettoni possono non avere un legame con la Lettonia, ad esempio, se vivono all’estero e non hanno alcuna relazione con il loro paese d’origine.

49.

Nondimeno, può ritenersi che i cittadini lettoni abbiano il legame richiesto molto più spesso rispetto alle persone prive di detta nazionalità. Ne consegue che il riferimento al legame con la Lettonia fa sì che siano interessati soprattutto clienti che non sono cittadini lettoni.

50.

Tale effetto di discriminazione indiretta non può essere messo in discussione nemmeno dalla posizione della FKTK, secondo cui le persone che hanno legami con la Lettonia e quelle che ne sono prive non si troverebbero in una situazione comparabile. Talvolta, la Corte non esamina più il criterio della situazione obiettivamente comparabile quale condizione supplementare di una discriminazione ( 18 ). Inoltre, ho già altrove espresso ripetutamente riserve circa l’applicazione di detto criterio, poiché, in ultima analisi, esso sposta a monte l’esame dei motivi di giustificazione ( 19 ).

51.

Pur essendo evidente che le persone che hanno legami con la Lettonia e quelle che ne sono prive non si trovano nella medesima situazione, tuttavia ciò non può essere decisivo ai fini della verifica dell’esistenza o meno di una restrizione alla libera prestazione di servizi e alla libera circolazione dei capitali. Infatti, ove dovesse ritenersi che l’assenza di un legame con lo Stato membro di cui trattasi costituisca una differenza oggettiva tra due situazioni, di per sé sufficiente per negare l’esistenza di una discriminazione, le libertà fondamentali sarebbero di fatto svuotate del loro contenuto. Esse mirano proprio a consentire la fruizione di servizi transfrontalieri e a realizzare movimenti di capitale verso altri Stati membri e paesi terzi e pertanto vietano – fatta salva la loro giustificazione – le restrizioni poste in essere a motivo dell’assenza di legami con un determinato Stato membro.

52.

La questione è in realtà volta a stabilire se la restrizione di cui trattasi possa essere giustificata in ragione delle differenze intercorrenti tra clienti nazionali e stranieri. L’adempimento degli obblighi di adeguata verifica da parte della banca risulta più difficile con i clienti stranieri rispetto a quelli nazionali; detto aspetto è stato sottolineato dalla FKTK nel corso dell’udienza. Tuttavia, ciò riguarda la giustificazione della misura e non la questione se essa costituisca una restrizione alla libera prestazione di servizi e alla libera circolazione dei capitali.

53.

Nemmeno risulta più convincente l’argomentazione dedotta dal governo lettone contro l’esistenza di una restrizione in quanto i clienti interessati potrebbero fruire dei servizi di qualsiasi altro ente creditizio autorizzato in Lettonia. È intrinseco alla libera prestazione di servizi e alla libera circolazione dei capitali il fatto che i beneficiari possano decidere autonomamente con quale banca instaurare un rapporto al fine, ad esempio, di ottenere determinate condizioni o determinati prodotti.

54.

Né può essere fatto valere come argomento contrario all’effetto restrittivo della misura il fatto che la stessa incida solo su un numero esiguo di clienti, segnatamente quelli della PrivatBank che superano il volume del credito fissato e non hanno un legame con la Lettonia, oppure il fatto che la misura abbia un’efficacia temporalmente limitata. Secondo costante giurisprudenza della Corte, è vietato ogni ostacolo a una libertà fondamentale, anche lieve ( 20 ). A prescindere da ciò, la misura si applica potenzialmente a tutte le persone che non hanno un legame con la Lettonia e intendono effettuare operazioni con la PrivatBank a partire dal volume di credito fissato. In tale situazione può rientrare un numero elevato di clienti.

55.

Di conseguenza, tale divieto di instaurare rapporti d’affari comporta una restrizione sia alla libera prestazione di servizi sia alla libera circolazione dei capitali.

56.

Con la terza e la quarta questione, che possono essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede se la restrizione possa essere giustificata ai fini della prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo ( 21 ) e in via derogatoria ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE.

57.

Secondo costante giurisprudenza, una restrizione alle libertà fondamentali è ammissibile nel solo caso in cui, in primo luogo, sia fondata su una delle giustificazioni scritte o su un motivo imperativo di interesse generale e, in secondo luogo, rispetti il principio di proporzionalità. In particolare, essa deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito in maniera coerente e sistematica e non deve andare oltre quanto necessario per il suo raggiungimento ( 22 ).

58.

Secondo la FKTK e il governo lettone, la limitazione dei rapporti d’affari della PrivatBank è diretta, in particolare, ad impedire infrazioni della normativa in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro da parte della banca, nonché a prevenire future violazioni. Detta normativa mira a impedire l’utilizzo del sistema finanziario per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2015/849.

59.

La lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo costituisce un obiettivo legittimo tale da giustificare un ostacolo alle libertà fondamentali garantite dal Trattato ( 23 ). Dato che la direttiva 2015/849 prevede un’armonizzazione minima ( 24 ), gli Stati membri possono adottare disposizioni nazionali di più ampia portata a tal fine ( 25 ).

60.

Oltre all’obiettivo di impedire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, la restrizione controversa nella fattispecie in esame mira ad attuare la normativa in materia di vigilanza finanziaria nell’ambito della prevenzione del riciclaggio. Pertanto, essa persegue del pari l’obiettivo di una misura avente ad oggetto di impedire le violazioni della legislazione e delle regolamentazioni nazionali in materia di vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, come richiesto dall’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE ( 26 ).

61.

Una misura nazionale è idonea a realizzare il proprio obiettivo solo se risponde all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico ( 27 ).

62.

Come esposto dal governo lettone all’udienza, uno dei principi fondamentali della direttiva 2015/849 consiste nel fatto che le banche devono conoscere i propri clienti (principio del «know your customer»). Per questo motivo, l’articolo 8 di detta direttiva impone alle banche obblighi generali di adeguata verifica, la cui attuazione è controllata dagli Stati membri in forza dell’articolo 7.

63.

Sebbene la direttiva 2015/849 parta dalla considerazione che i clienti provenienti da altri Stati membri non rappresentano un rischio più elevato ( 28 ), può però risultare poco agevole, nello specifico, per le istituzioni finanziarie ottenere informazioni su clienti che non svolgono alcuna attività economica, non risiedono o non sono titolari di un diritto di proprietà nel paese in cui aprono un conto bancario e non hanno altri legami significativi con detto paese. Dato che è più difficile per le banche acquisire informazioni sulla provenienza delle risorse finanziarie e delle operazioni dei clienti all’estero, sorgono rischi potenzialmente più elevati. Ad esempio, una notevole distanza geografica tra il cliente e la banca può favorire l’anonimato delle operazioni, che a sua volta può implicare un rischio più elevato di riciclaggio ( 29 ).

64.

Alla luce delle carenze precedentemente constatate nel sistema della PrivatBank relativo alla gestione del rischio e del rischio individuato dalla FKTK in relazione all’adempimento degli obblighi di adeguata verifica, da parte della banca, della clientela stabilita all’estero ( 30 ), l’obbligo controverso mi sembra quindi una misura atta a mitigare il rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

65.

Inoltre, nel corso dell’udienza la FKTK ha sottolineato che l’esistenza di un significativo volume mensile del credito in capo a persone che non hanno alcun legame con la Lettonia costituisce per ciò solo un fattore di rischio. Ponendo in relazione la misura controversa con l’importo del volume mensile del credito, la FKTK ha potuto ugualmente prendere in considerazione detto rischio.

66.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione, il fatto che la FKTK applichi il criterio dell’importo del credito al fine di escludere dalla misura i clienti della banca con un volume mensile del credito inferiore, i quali non hanno un legame con la Lettonia e potrebbero a loro volta rappresentare un rischio di riciclaggio, non implica che la misura non persegua l’obiettivo prefissato in modo coerente e sistematico.

67.

Da un lato, gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale nella selezione dei fattori di rischio da prendere in considerazione, come dimostrano gli allegati II e III della direttiva 2015/849. Pertanto, gli elenchi ivi contenuti di fattori e tipologie indicative di situazioni potenzialmente a basso o ad alto rischio sono esplicitamente non esaustivi. Ciò è confermato anche dall’articolo 5 della medesima direttiva, secondo cui per impedire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, gli Stati membri possono adottare disposizioni più rigorose, entro i limiti del diritto dell’Unione.

68.

D’altra parte, la direttiva 2015/849 sottolinea, nel suo considerando 22, che il rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo non è sempre lo stesso in ogni caso. Di conseguenza, la direttiva prevede misure semplificate di adeguata verifica in situazioni a basso rischio ( 31 ) oppure nel caso in cui le operazioni vengano eseguite in modo occasionale o su scala molto limitata ( 32 ). Inoltre, il valore di EUR 15000 è considerato il valore minimo per l’applicazione delle misure di adeguata verifica nell’esecuzione di operazioni occasionali ( 33 ). La scelta di un volume mensile del credito superiore a EUR 15000 per le persone fisiche o a EUR 50000 per le persone giuridiche non è quindi inadeguata e, inoltre, è meno rigorosa rispetto ad un regime cui fossero soggette tutte le operazioni.

69.

Da tutto quanto precede risulta che una restrizione dei rapporti d’affari come quella di cui trattasi può essere idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo della prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo in modo coerente e sistematico. A tal fine, occorre dimostrare che la banca non sia in grado di rispettare gli obblighi di adeguata verifica in ragione della lontananza del cliente e che la determinazione del gruppo di clienti destinatario della misura sia corrispondente al rischio di riciclaggio individuato.

70.

Inoltre, lo Stato membro deve provare che l’obiettivo dichiarato non possa essere conseguito con provvedimenti meno restrittivi ( 34 ).

71.

La Commissione ha espresso perplessità in ordine alla necessità di un divieto generale di instaurare rapporti d’affari con clienti privi di un legame con la Lettonia e dell’obbligo di porvi fine. Un provvedimento del genere non è stato preceduto da una valutazione individuale del rischio in relazione allo specifico cliente; potrebbero prendersi in considerazione provvedimenti meno restrittivi, quali le misure rafforzate di adeguata verifica di cui all’articolo 18 della direttiva 2015/849.

72.

Come esposto in premessa, il punto di partenza per il sistema di misure preventive istituito dalla direttiva 2015/849 è una valutazione del rischio secondo un approccio olistico e basato sul rischio. Come ha recentemente osservato l’avvocato generale Pitruzzella, la suddetta valutazione del rischio costituisce il presupposto per l’adozione di appropriate misure di prevenzione – ossia le misure di adeguata verifica della clientela – intese a evitare o, quanto meno, ad ostacolare, per quanto possibile, il riciclaggio di capitali e il finanziamento del terrorismo. In effetti, in assenza di una valutazione del rischio, non è possibile né per lo Stato membro interessato né, eventualmente, per un soggetto interessato decidere caso per caso quali misure applicare ( 35 ).

73.

In tale contesto, la direttiva 2015/849 distingue tre tipi di misure di adeguata verifica ( 36 ) che i soggetti obbligati possono essere tenuti ad applicare nei confronti della loro clientela a seconda del livello di rischio individuato: le misure normali, le misure semplificate e le misure rafforzate ( 37 ).

74.

Tutte le suddette misure, tuttavia, hanno in comune il fatto che richiedono una valutazione del rischio per quanto riguarda il rispettivo cliente e devono essere dunque individualizzate. La valutazione del rischio si riferisce quindi a situazioni precise e non viene svolta in astratto ( 38 ).

75.

La misura di cui trattasi nel presente caso è simile all’ingiunzione di porre fine ai rapporti d’affari di cui all’articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 2015/849. Detta ingiunzione richiede, tuttavia, che la banca non sia in grado di rispettare, in un caso specifico, uno degli obblighi di adeguata verifica previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, lettere da a) a c). L’impossibilità di adempimento deve riguardare pertanto un cliente specifico. Ciò è corroborato dalla sistematica, in quanto l’articolo 14, paragrafo 4, primo comma, in fine, facendo riferimento alla segnalazione di operazione sospetta reca l’esplicita formulazione «in relazione al cliente». In base alla motivazione dell’inserimento di detta disposizione nella direttiva 2005/60, terza direttiva sul riciclaggio ( 39 ), la proposta era volta a garantire che, qualora l’identificazione del cliente non potesse essere effettuata in modo soddisfacente, si ponesse fine al rapporto d’affari con detto cliente ( 40 ).

76.

Concordo quindi con la Commissione nel ritenere che la misura di cui trattasi non possa essere fondata sull’articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 2015/849. Infatti, essa non si riferisce a un cliente specifico, bensì impone gli obblighi controversi in modo generalizzato a un gruppo di clienti definito sulla base di criteri generali.

77.

In linea generale, detta misura non rientra nel sistema degli obblighi di adeguata verifica della clientela istituito dalla direttiva 2015/849. Infatti, anche le misure rafforzate ivi contemplate rafforzano la portata e il tipo di controllo di un determinato rapporto d’affari. Ciò vale, ad esempio, per l’identificazione della provenienza dei beni utilizzati nel rapporto d’affari o nell’operazione. L’applicazione di dette misure presuppone quindi sempre l’individuazione di un rischio più elevato nel singolo caso ( 41 ).

78.

È vero che la direttiva in discorso consente di prendere in considerazione anche fattori geografici. Ad esempio, il punto 3, lettera b), dell’allegato III di detta direttiva elenca «paesi che fonti credibili valutano essere ad alto livello di corruzione o altre attività criminose» come fattore di situazioni ad alto rischio ( 42 ). La restrizione di cui trattasi riguarda, quantomeno potenzialmente, la clientela proveniente da detti paesi.

79.

Tuttavia, essa si estende inevitabilmente anche a territori di altri Stati membri che, in base all’approccio della direttiva, corrispondono ad aree geografiche a basso rischio [allegato II, punto 1, lettera c), in combinato disposto con il punto 3, lettera a), della succitata direttiva].

80.

La questione essenziale resta quindi quella di stabilire se possa considerarsi necessaria una misura che, in applicazione dell’ampio criterio dell’«assenza di legame» con la Lettonia, può riguardare anche la clientela che, secondo la direttiva 2015/849, non dovrebbe presentare a priori un maggiore rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.

81.

Nella fattispecie in esame, secondo quanto dichiarato dal governo lettone, sono già state adottate in passato misure meno restrittive, ma non sono risultate sufficientemente efficaci per contrastare i rischi individuati, circostanza questa che spetta al giudice del rinvio verificare.

82.

In base alla sistematica della direttiva 2015/849, la fase successiva, in caso di violazioni gravi, reiterate o sistematiche degli obblighi di adeguata verifica della clientela, sarebbe la comminazione di sanzioni amministrative in forza dell’articolo 59, paragrafo 1.

83.

A tal proposito, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di manovra. Essi possono o fissare un livello di protezione più elevato rispetto a quello scelto dal legislatore dell’Unione ed autorizzare oppure imporre misure di adeguata verifica della clientela diverse da quelle previste da detta direttiva, o identificare ulteriori situazioni presentanti un rischio più elevato nell’ambito del margine di discrezionalità loro concesso ( 43 ). Dall’articolo 59, paragrafo 4, della medesima direttiva si evince inoltre che sono consentiti altri tipi di sanzioni amministrative oltre a quelli ivi indicate.

84.

Ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 2, lettera c), è altresì possibile la revoca o sospensione dell’autorizzazione ove un soggetto obbligato sia soggetto ad autorizzazione.

85.

Al contrario, il divieto di avviare rapporti d’affari con i clienti che non hanno un legame con la Lettonia o, rispettivamente, l’obbligo di porvi fine appare essere il mezzo meno restrittivo.

86.

Inoltre, all’udienza sia la Commissione sia il governo lettone hanno confermato che gli istituti finanziari in Lettonia si occupano molto di frequente del rischio di riciclaggio di denaro. Il governo lettone ha precisato che, in ragione di tali circostanze, la Repubblica di Lettonia si è avvalsa della possibilità di adottare ulteriori misure.

87.

In base alle informazioni a disposizione della Corte, la situazione è quindi caratterizzata dal fatto che sono stati individuati particolari fattori di rischio e che si paventa la revoca dell’autorizzazione della banca interessata. Non sembra esistere un mezzo meno restrittivo e ugualmente efficace, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. Su tale base ritengo necessario il divieto temporaneo di avviare rapporti d’affari con i clienti che non hanno un legame con lo Stato membro di vigilanza finanziaria ( 44 ).

88.

Oltre all’idoneità e al carattere necessario, occorre infine esaminare la proporzionalità stricto sensu ( 45 ). Essa consente di assicurare che il divieto di avviare rapporti d’affari con clienti che non hanno un legame con la Lettonia non comporti una lesione eccessiva degli interessi legittimi della PrivatBank e dei suoi (potenziali) clienti. In tale contesto, gli interessi della banca e dei clienti in questione devono essere attentamente bilanciati con l’obiettivo di prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo.

89.

L’autorità di vigilanza lettone ingiungeva alla PrivatBank di porre fine o, rispettivamente, di non instaurare rapporti d’affari con i clienti interessati solo per un periodo limitato. Il divieto di avviare rapporti d’affari si applicava solo a partire dall’adozione della decisione controversa. Era peraltro necessario porre fine ai soli rapporti d’affari instaurati successivamente all’adozione di detta decisione – e dunque a seguito di una sua inosservanza. Inoltre, entrambi gli obblighi trovavano applicazione unicamente fino all’attuazione delle ulteriori misure contestualmente ingiunte, le quali miravano a porre rimedio alle carenze nella gestione del rischio da parte della banca ( 46 ). Detta limitazione nel tempo aveva carattere disciplinare per la banca, potendo quest’ultima incidere sulla cessazione delle limitazioni. In base alle informazioni fornite dalla FKTK, esse non sono ormai più in vigore.

90.

Inoltre, l’intensità della misura adottata a carico della PrivatBank non è sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito di prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. Da un lato, la banca è stata in grado di mantenere i rapporti d’affari in essere anche con i clienti con un elevato volume mensile del credito privi di un legame con la Lettonia, poiché il divieto si applicava ai soli rapporti commerciali stabiliti successivamente all’adozione della decisione controversa. D’altro lato, la banca è stata in grado di avviare nuovi rapporti d’affari con clienti che non hanno alcun legame con la Lettonia e con un volume del credito inferiore a quello specificato in detta decisione. Rispetto a dette restrizioni, la revoca dell’autorizzazione della banca sarebbe una misura sostanzialmente molto più intensa, che consente proprio di evitare la restrizione di cui trattasi ( 47 ).

91.

Inoltre, violando per un lungo periodo la normativa in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo, come accertato dalla FKTK, la PrivatBank stessa ha contribuito colpevolmente a creare la situazione di rischio rispetto alla quale l’autorità di vigilanza finanziaria lettone ha dovuto reagire ( 48 ).

92.

Anche dal punto di vista della clientela, gli inconvenienti derivanti dal divieto di taluni rapporti d’affari non superano i vantaggi di una lotta efficace al riciclaggio di denaro. La libera circolazione dei capitali, pur tutelando la libera scelta dell’ente creditizio, non conferisce però alcun diritto di avviare rapporti d’affari con una determinata banca a prescindere dalle circostanze del caso.

93.

Dalle precedenti considerazioni risulta che un divieto di rapporti d’affari con clienti che non hanno alcun legame con lo Stato membro in cui una banca ha la propria sede non viola la libera prestazione di servizi né la libera circolazione dei capitali, a condizione che tale misura sia proporzionata all’obiettivo della lotta al riciclaggio di denaro e al terrorismo. La valutazione spetta al giudice del rinvio, che deve tener conto di tutte le circostanze del singolo caso. Tali circostanze includono, in particolare, il rischio di riciclaggio individuato, le reiterate violazioni, da parte della banca, delle norme in materia di prevenzione del riciclaggio e delle misure già adottate in passato e rimaste inattuate, nonché la durata della restrizione e la sua intensità rispetto ad altri mezzi altrettanto efficaci.

94.

Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dall’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia) come segue: