1. 

Il sig. Adil, proveniente dall’Afghanistan, è stato fermato per identificazione il 28 marzo 2012 dalla Koninklijke Marechaussee ( 2 ) nell’ambito del controllo mobile in materia di sicurezza («Mobiel Toezicht Veiligheid»; in prosieguo: il «controllo MTV») mentre si trovava a bordo di un autobus proveniente dalla Germania, nella zona che si estende fino a venti chilometri dalla frontiera terrestre tra Paesi Bassi e Germania. Anche gli altri passeggeri sono stati fermati per identificazione. Come emerge dalla decisione di rinvio, nello stesso giorno sono stati effettuati uno o più controlli per una durata di un’ora nel corso della quale due veicoli, dunque soltanto una minima parte dei mezzi di trasporto che erano in transito, sono stati effettivamente fermati.

2. 

Le autorità olandesi hanno effettuato questo controllo MTV sulla base dell’articolo 50 della legge del 2000 sugli stranieri («Vreemdelingenwet 2000»; in prosieguo: il «Vw 2000») e, come indicato nel verbale del 28 marzo 2012, conformemente all’articolo 4.17a del decreto sugli stranieri del 2000 («Vreemdelingenbesluit 2000»; in prosieguo: il «Vb 2000») ( 3 ). Con decisione del 28 marzo 2012 il sig. Adil è stato sottoposto a trattenimento ( 4 ). Come emerge dal fascicolo nazionale, al momento del fermo il sig. Adil ha comunicato alla Koninklijke Marechaussee l’intenzione di presentare una domanda di asilo. Da informazioni relative alle domande di asilo e immigrazione illegittime, prodotte dalla banca dati «Eurodac» ( 5 ), è emerso un legame tra il sig. Adil e la Norvegia. Pertanto, la sua domanda di asilo è stata inviata il 5 aprile 2012 alle autorità norvegesi ed è ancora sotto esame.

3. 

Il sig. Adil ha contestato la regolarità del suo trattenimento sostenendo che il controllo MTV al quale è stato sottoposto corrispondeva ad una verifica di frontiera ed era pertanto contrario al regolamento (CE) n. 562/2006 (in prosieguo: il «codice frontiere Schengen») ( 6 ), relativo all’attraversamento dei territori degli Stati parte della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen (in prosieguo: la «Convenzione Schengen») ( 7 ).

4. 

Il 16 aprile 2012 il Rechtbank ‘s-Gravenhage (Tribunale dell’Aia) ha dichiarato infondato il ricorso proposto dal sig. Adil contro la decisione del 28 marzo 2012 e ha respinto la sua richiesta di risarcimento danni. Il sig. Adil ha successivamente interposto appello contro la detta sentenza dinanzi alla sezione del contenzioso amministrativo del Raad van State (Paesi Bassi) sostenendo che il Rechtbank ‘s-Gravenhage ha erroneamente considerato legittimo il fermo per identificazione e non ha tenuto conto del fatto che, al momento del controllo MTV, non vi era alcuna presunzione ragionevole di soggiorno irregolare.

5. 

La questione che si pone nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State è, in sostanza, di stabilire se l’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen, che sancisce il principio del divieto delle verifiche assimilate alle verifiche di frontiera, osti alla normativa nazionale relativa ai controlli MTV. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte di chiarire l’interpretazione da essa fornita nella sentenza Melki e Abdeli ( 8 ).

6. 

In tale sentenza la Corte ha dichiarato che, per poter soddisfare la suddetta disposizione, «una normativa nazionale che conferisce una competenza alle autorità di polizia per effettuare controlli di identità – competenza che, da un lato, è limitata alla zona frontaliera dello Stato membro con altri Stati membri e, dall’altro, è indipendente dal comportamento della persona controllata e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico – deve prevedere la necessaria delimitazione della competenza conferita a dette autorità al fine, segnatamente, di indirizzare il margine di discrezionalità di cui queste ultime dispongono nell’applicazione pratica di siffatta competenza» ( 9 ). Inoltre, la Corte ha affermato che tale delimitazione necessaria «deve garantire che l’esercizio pratico della competenza che consiste nell’effettuare controlli di identità non possa avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, quale risulta, segnatamente, dalle circostanze di cui alla seconda frase dell’art. 21, lett. a), del [codice frontiere Schengen]» ( 10 ).

7.

L’articolo 3, paragrafo 2, TUE, così recita:

«L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima».

8.

Ai sensi dell’articolo 67 TFUE:

«1.   L’Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri.

2.   Essa garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi.

(…)».

9.

L’articolo 72 TFUE dispone:

«Il presente titolo [sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia] non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna».

10.

Ai sensi dell’articolo 77 TFUE:

«1.   L’Unione sviluppa una politica volta a:

(…)».

11.

L’articolo 79, paragrafo 1, TFUE prevede:

«L’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani».

12.

Il codice frontiere Schengen costituisce uno sviluppo delle disposizioni relative all’attraversamento delle frontiere dell’acquis di Schengen integrato, in particolare, nelle disposizioni rilevanti della Convenzione Schengen ( 11 ) e nel suo manuale comune ( 12 ).

13.

Ai sensi dell’articolo 1, primo comma, del codice frontiere Schengen, il suddetto regolamento «prevede l’assenza del controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere interne tra gli Stati membri dell’Unione europea».

14.

L’articolo 2 del detto regolamento è così formulato:

«Ai fini del presente regolamento, s’intende per:

(…)».

15.

Ai sensi dell’articolo 3 del codice frontiere Schengen quest’ultimo «si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro (…)».

16.

L’articolo 20 del codice frontiere Schengen, intitolato «Attraversamento delle frontiere interne», così dispone:

«Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità».

17.

L’articolo 21 di questo stesso regolamento, intitolato «Verifiche all’interno del territorio», così prevede:

«La soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica:

18.

L’articolo 50 del Vw 2000 stabilisce:

«I funzionari incaricati della sorveglianza di frontiera e i funzionari incaricati del controllo degli stranieri sono competenti – sulla base di fatti e circostanze che, valutati secondo criteri oggettivi, fanno sorgere una presunzione ragionevole di soggiorno irregolare, oppure al fine di contrastare il soggiorno irregolare dopo un attraversamento di frontiera – per fermare persone al fine di determinarne l’identità, la cittadinanza e lo status con riferimento al diritto di soggiorno. (…) I documenti di cui uno straniero dev’essere in possesso per determinarne l’identità, la cittadinanza e il diritto di soggiorno sono determinati tramite provvedimento amministrativo di portata generale.

(...)».

19.

Ai sensi dell’articolo 4.17 a del Vb 2000:

«1.   Il potere, previsto all’articolo 50, paragrafo 1, della Legge, di fermare una persona per determinarne l’identità, la cittadinanza e lo status con riferimento al diritto di soggiorno al fine di contrastare il soggiorno irregolare dopo un attraversamento di frontiera è esercitato esclusivamente nell’ambito del controllo degli stranieri:

2.   Il controllo, di cui al primo paragrafo, è esercitato sulla base di informazioni o di dati dell’esperienza sul soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera. Il controllo può inoltre essere effettuato, in misura limitata, al fine di ottenere informazioni su siffatto soggiorno irregolare.

3.   Il controllo, di cui al paragrafo 1, lettera a), è esercitato al massimo sette volte alla settimana relativamente ai voli su una medesima tratta, con un massimo di un terzo del numero totale di voli previsti in un mese su detta tratta. Nel quadro di questo controllo viene fermata solo una parte dei passeggeri su un volo.

4.   Il controllo, di cui al primo paragrafo, lettera b), viene svolto giornalmente su al massimo due treni per tratta e al massimo otto treni in totale e per ciascun treno in due scompartimenti al massimo.

5.   Il controllo, di cui al paragrafo 1, lettera c), viene effettuato su una stessa strada o corso d’acqua al massimo per novanta ore al mese e al massimo per sei ore al giorno. Nell’ambito di tale controllo viene fermata solo una parte dei veicoli in transito».

20.

Ai sensi della nota esplicativa, relativamente a questa stessa disposizione ( 13 ):

«Con la presente modifica del Vb 2000 si intende garantire che il controllo degli stranieri nella lotta al soggiorno irregolare dopo un attraversamento della frontiera (in prosieguo: il controllo «mobile») non abbia un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera ai sensi del codice frontiere Schengen. Si dà in questo modo seguito alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 22 giugno 2010 (sentenza Melki e Abdeli) e alla sentenza del Raad van State del 28 dicembre 2010, e in tal modo il controllo mobile diventa conforme all’articolo 21, lettera a) del codice frontiere Schengen».

21.

La presente causa si inserisce in una serie di procedimenti in cui il Raad van State, quale giudice amministrativo supremo, nonché altri organi giurisdizionali amministrativi e penali dello Stato membro interessato hanno considerato il problema se il sistema di controllo istituito dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000, come attuato dall’articolo 4.17a del Vb 2000, contenga garanzie sufficienti idonee ad evitare che i controlli di cui trattasi siano considerati come verifiche di frontiera ai sensi dell’articolo 20 del codice frontiere Schengen o come verifiche assimilate alle verifiche di frontiera ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del medesimo regolamento.

22.

Secondo il Raad van State, l’articolo 4.17a è stato inserito nel Vb 2000 in seguito alla sua decisione del 28 dicembre 2010 la quale constatava che la normativa olandese in vigore all’epoca relativamente ai controlli MTV prevedeva una competenza il cui esercizio pratico poteva avere un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera.

23.

Successivamente, il Raad van State ha più volte dichiarato che l’articolo 4.17a del Vb 2000 era conforme all’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen, come interpretato dalla Corte nella sentenza Melki e Abdeli, citata in precedenza. Infatti, nella sua decisione del 20 ottobre 2011 il Raad van State ha considerato che da tale sentenza non si può desumere che nell’articolo 4.17a si sarebbe dovuto tenere conto del comportamento dell’interessato e di circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico. Nella decisione del 5 marzo 2012, considerata l’espressione «[non può] essere (…), in particolare», contenuta nell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen, il Raad van State ha respinto l’interpretazione della detta disposizione secondo la quale le competenze di polizia previste sarebbero limitate a situazioni in cui si presentino motivi di ordine pubblico. In questa stessa decisione il Raad van State ha inoltre dichiarato che non era determinante sapere se l’individuo percepisca la verifica come una verifica di frontiera. Per contro, il numero molto limitato di veicoli stradali e di treni effettivamente controllati poteva essere considerato come un indice rilevante.

24.

Nonostante la suddetta giurisprudenza, il 20 febbraio 2012 il Rechtbank Roermond (sezione penale) ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla questione se, in particolare, gli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen ostino al sistema di controlli MTV messo in atto dall’articolo 4.17a del Vb 2000 ( 14 ). Peraltro, dalla decisione di rinvio del Raad van State emerge che, con decisione dell’11 maggio 2012, il Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch (sezione penale) ha dichiarato inoltre che il controllo MTV, anche se effettuato nel rispetto dell’articolo 4.17a del Vb 2000, ha lo stesso effetto di una verifica di frontiera, ai sensi dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen se:

25.

A fronte di questa giurisprudenza divergente dei giudici olandesi, il Raad van State ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

26.

Con domanda del 4 giugno 2012 il Raad van State ha chiesto alla Corte di statuire sulla causa in esame secondo il procedimento pregiudiziale d’urgenza (in prosieguo: il «PPU») previsto all’articolo 267, quarto comma, TFUE, in forza dell’articolo 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 104 ter del regolamento di procedura.

27.

Il Raad van State ha motivato tale richiesta sostenendo che il procedimento solleva questioni riguardo al settore delle politiche dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e che le risposte alle questioni sono rilevanti per pronunciarsi riguardo al trattenimento del sig. Adil. Nella decisione di rinvio non si fa alcun riferimento alla domanda di asilo del sig. Adil ( 15 ).

28.

Alla luce degli elementi che precedono, la Seconda sezione della Corte ha deciso, l’11 giugno 2012, di accogliere la richiesta del giudice del rinvio e di dare avvio al PPU.

29.

Osservazioni scritte sono state depositate dal governo dei Paesi Bassi, dalla Commissione europea e dal rappresentante del sig. Adil. Le stesse parti, nonché i governi ceco, tedesco e francese erano presenti all’udienza del 5 luglio 2012.

30.

In udienza il contesto di fatto in merito al trattenimento del sig. Adil, e in particolare la causa dello stesso, è divenuto più completo e quindi più chiaro. Dalle osservazioni del governo dei Paesi Bassi emerge che il sig. Adil è stato sottoposto a trattenimento nell’ambito della presentazione, da parte dello stesso, di una domanda di asilo e a causa del rischio eventuale che, se non fosse stato sottoposto a trattenimento, egli tentasse di sfuggire ai controlli delle autorità durante l’esame della sua domanda. Poiché il trattenimento del sig. Adil dipende non dalla legittimità del suo fermo per identificazione ma, apparentemente, solo dall’esame della sua domanda di asilo, gli effetti delle risposte della Corte alle questioni pregiudiziali sul suo trattenimento non sono più evidenti.

31.

In risposta a tale constatazione ritengo necessario osservare quanto segue.

32.

Il PPU è stato istituito espressamente, ed esclusivamente, per rispondere alla necessità imperativa di trattare talune categorie di cause – in particolare quelle in cui la legittimità della detenzione di una persona dipenda dalla risposta che la Corte darà alle questioni pregiudiziali proposte – «il più rapidamente possibile» ( 16 ). Si tratta di un procedimento eccezionale che può essere avviato solo per le cause che necessitano davvero di una soluzione urgente. All’interno della Corte esso richiede l’impiego concentrato di risorse sia giudiziarie sia amministrative. A causa di ciò, se il procedimento è l’oggetto di un eccessivo numero di domande, comprometterà il trattamento delle altre cause di cui la Corte è investita. Evidentemente esso non dovrebbe essere richiesto (per esempio) con l’intento di ottenere più rapidamente una risposta se i fatti sottostanti non la giustificano.

33.

Per questi motivi può essere presentata domanda di ammissione al PPU solo se le circostanze che lo giustificano sono davvero presenti. Pertanto, il giudice nazionale è tenuto ad esporre, nella sua decisione di rinvio, tutte le circostanze di diritto e di fatto che dimostrano l’urgenza e giustificano l’applicazione del PPU. Tale obbligo è la contropartita dei principi di solidarietà e di cooperazione che regolano le relazioni tra i giudici nazionali e la Corte. Il giudice nazionale non dovrebbe omettere elementi che sono rilevanti per la valutazione da parte della Corte circa la necessità di sottoporre il suo rinvio a questa procedura eccezionale.

34.

Le questioni pregiudiziali sollevate dalla decisione di rinvio riguardano unicamente l’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen. Tuttavia, tenuto conto dello stretto legame esistente tra tale disposizione e l’articolo 20 del medesimo regolamento, occorre rispondere alle suddette questioni considerando anche quest’ultimo articolo. Infatti, l’articolo 21, lettera a), costituisce il complemento necessario dell’articolo 20, per il fatto che consente di rendere efficace il divieto delle verifiche di frontiera. Al riguardo, ritengo che la valutazione sia analoga a quella che permette, in particolare nell’ambito della libera circolazione delle merci, di accertare l’esistenza di una restrizione quantitativa all’importazione o di una misura di effetto equivalente, tenendo conto caso per caso degli effetti concreti della normativa di cui trattasi.

35.

La questione sollevata dalla presente causa è essenzialmente di stabilire se gli articoli 20 e 21, lettera a), del codice frontiere Schengen ostino ad una normativa nazionale che attribuisce alle autorità interessate il potere di esercitare un controllo come il controllo MTV. A mio avviso, le tre questioni pregiudiziali vanno trattate congiuntamente.

36.

Dalla decisione di rinvio emerge che la competenza prevista dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 consente ai funzionari incaricati della sorveglianza delle frontiere e a quelli preposti al controllo degli stranieri, ossia la Koninklijke Marechaussee, di fermare persone al fine di determinarne l’identità, la cittadinanza e lo status nell’ambito del diritto di soggiorno per far fronte al rischio di soggiorno irregolare. Ai sensi di tale disposizione, detto rischio può, in primo luogo, essere individuato sulla base di fatti e di circostanze che, valutati secondo criteri oggettivi, fanno sorgere una presunzione ragionevole di soggiorno irregolare. In udienza il governo dei Paesi Bassi ha confermato che, in linea di principio, tutti i fermi per identificazione all’interno del territorio vengono effettuati su tale base.

37.

In secondo luogo, l’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 prevede altresì che un simile fermo per identificazione può essere realizzato «nell’ambito della lotta al soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera». La delimitazione prevista dall’articolo 4.17a del Vb 2000 si riferisce solo a quest’ultimo tipo di controllo, e le questioni proposte alla Corte riguardano solo quest’ultimo, tenuto conto del fatto che il sig. Adil è stato fermato nell’ambito di un controllo MTV mentre si trovava a bordo di un autobus sull’autostrada A67/E34 nelle vicinanze della frontiera. Pertanto, la mia analisi si concentrerà sulle disposizioni della normativa olandese relative a siffatto tipo di controllo.

38.

Infine, contrariamente a quanto sostenuto dal rappresentante del sig. Adil, ritengo che, come emerge chiaramente dal loro tenore letterale, gli articoli 20 e 21, lettera a), del codice frontiere Schengen non limitino affatto il diritto degli Stati membri di designare le autorità che possono esercitare una competenza di polizia. Del pari, spetta ad essi la scelta di prevedere il fondamento giuridico nonché la delimitazione della suddetta competenza, nella loro legislazione in tema di immigrazione o stranieri ovvero nella loro legislazione penale. È solo l’esercizio di tale competenza che deve rispettare, eventualmente, il diritto dell’Unione.

39.

L’articolo 20 del codice frontiere Schengen assicura l’assenza di qualunque controllo delle persone che attraversino le frontiere interne nonché la creazione di uno spazio nel quale è garantita la libera circolazione delle persone. Tale disposizione enuncia il principio generale secondo cui tutte le persone, indipendentemente dalla loro nazionalità, possono attraversare le frontiere interne degli Stati membri dell’acquis di Schengen senza che sia effettuata una verifica di frontiera ( 17 ).

40.

L’articolo 21 conferma, entro i limiti previsti, il diritto degli Stati membri di esercitare la loro competenza di polizia, di procedere al controllo di sicurezza sulle persone nei porti o aeroporti, di prevedere nella legislazione nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti d’identità e di obbligare i cittadini di paesi terzi a dichiarare la propria presenza nel loro territorio.

41.

L’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen è articolato in due frasi. Ai sensi della prima frase, la soppressione del controllo di frontiera non pregiudica il potere degli Stati membri di esercitare competenze di polizia nel loro territorio, comprese le zone di frontiera, purché l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera. Il codice frontiere Schengen vieta quindi non solo le verifiche di frontiera ma anche misure che abbiano un effetto equivalente a queste ultime.

42.

La seconda frase, che contiene «in particolare» i punti i)-iv), rappresenta un’elaborazione del principio sancito nella prima frase, in quanto elenca talune circostanze in cui l’esercizio concreto della competenza conferita non può avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.

43.

Basandomi su una semplice lettura del testo, ritengo che l’elenco delle circostanze contenuto nell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen non sia né limitativo né cumulativo.

44.

In proposito, concordo con la posizione della Commissione secondo la quale una misura di polizia che risponde a tutte le condizioni contenute nei punti i)-iv) dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen non può verosimilmente produrre un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera. Per contro, il semplice fatto di non soddisfare tutte le suddette condizioni non impedisce necessariamente che l’esercizio di una competenza di polizia sia conforme agli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen. Come correttamente sottolineato dalla Commissione nelle sue osservazioni, la seconda frase dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen appare esplicita al riguardo, poiché le circostanze che vi sono elencate sono precedute dai termini «in particolare». La condizione di cui al punto i) mi sembra tuttavia fondamentale. A mio avviso, è difficile immaginare che una misura di polizia il cui obiettivo corrisponde a quello di una verifica di frontiera non sia vietata dagli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen.

45.

Anche se il legislatore ha previsto che le frontiere interne possono essere attraversate ovunque senza che vengano effettuate verifiche di frontiera (articolo 20) o che intervengano misure di effetto equivalente (articolo 21), né l’articolo 20 né l’articolo 21 garantiscono che chiunque abbia attraversato una frontiera interna possa poi circolare nel territorio di uno Stato membro e soggiornarvi senza che vengano adottate nei suoi confronti misure di polizia. In particolare, l’ambito di applicazione delle suddette disposizioni non può essere esteso fino al punto di vietare che uno Stato membro possa esercitare competenze di polizia sul proprio territorio.

46.

La Corte si è occupata dell’interpretazione degli articoli 20 e 21, lettera a), del codice frontiere Schengen nella sentenza Melki e Abdeli, precedentemente citata, nell’ambito di una questione relativa alla conformità di una normativa francese con il diritto dell’Unione. Tale normativa permetteva alle autorità di polizia di controllare, in particolare in una zona di venti chilometri a partire dalla frontiera terrestre della Francia con gli Stati parte della Convenzione di Schengen, l’identità di qualsiasi persona. La competenza oggetto delle suddette cause mirava a verificare il rispetto degli obblighi del diritto nazionale riguardo al possesso, al porto e all’esibizione di titoli e documenti.

47.

Quale è stata dunque l’interpretazione della Corte in merito alle suddette disposizioni?

48.

In primo luogo, la Corte ha adottato un’interpretazione restrittiva dell’ambito di applicazione dell’articolo 20 del codice frontiere Schengen. Se uno o più elementi della definizione di una «verifica di frontiera», ossia l’atto di cui trattasi, il luogo del controllo, il momento del controllo e il suo scopo, non sono soddisfatti, allora il controllo non rientra nell’ambito di applicazione della suddetta disposizione.

49.

Nel caso di specie, lo scopo del controllo di cui trattasi non corrispondeva a quello di una verifica di frontiera ai sensi dell’articolo 2, punti 9-11, del codice frontiere Schengen ( 18 ) e il controllo non era effettuato al momento dell’attraversamento della frontiera, ma costituiva una verifica all’interno del territorio di uno Stato membro ( 19 ). Pertanto, il controllo de quo non ricadeva nell’ambito di applicazione dell’articolo 20.

50.

Concordo pienamente con questo approccio.

51.

Riconosco che, in linea di principio, una simile interpretazione formale può comportare il rischio che gli Stati membri aggirino il divieto delle verifiche di frontiera interne spostando, per esempio, il luogo dei controlli alcuni chilometri dopo la frontiera. Tuttavia, l’articolo 20 del codice frontiere Schengen non può essere letto separatamente dal suo contesto immediato, ossia l’articolo 21 del medesimo regolamento, ai sensi del quale la soppressione delle verifiche alle frontiere interne non pregiudica, in linea di principio, l’esercizio delle competenze di polizia all’interno del territorio, purché l’esercizio di tali competenze non abbia un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera e, di conseguenza, non comprometta il principio sancito all’articolo 20. L’articolo 21, lettera a), garantisce in particolare l’efficacia del principio previsto dall’articolo 20. Se l’ambito di applicazione di quest’ultimo fosse interpretato in maniera più estesa, ciò rischierebbe non solo di modificare il dettato dell’articolo 2, paragrafo 10 (definizione di una «verifica di frontiera»), ma altresì di ledere l’articolo 21, lettera a).

52.

Per di più, un’interpretazione più ampia implicherebbe che, in forza dell’articolo 20 del codice frontiere Schengen, gli Stati membri non potrebbero utilizzare misure di polizia nell’ambito della lotta contro il soggiorno irregolare in una parte del loro territorio, ossia nelle zone di frontiera in cui, a mio parere, tali misure potrebbero essere tanto necessarie quanto efficaci.

53.

In secondo luogo, nella sentenza Melki e Abdeli, citata supra, la Corte ha indicato che anche se il controllo de quo non corrispondeva a una verifica di frontiera ai sensi dell’articolo 20 e alle definizioni elencate all’articolo 2, punti 9-11, del codice frontiere Schengen, occorreva comunque accertare se la competenza di polizia, come circoscritta nella normativa nazionale, comportasse il rischio che il suo esercizio recasse pregiudizio al principio previsto dall’articolo 20 del codice frontiere Schengen. In altri termini, tale controllo era una verifica di frontiera dissimulata e, pertanto, vietata dall’articolo 21, lettera a), prima frase, del codice frontiere Schengen?

54.

A questo proposito, la Corte ha ammesso che, là dove si trattava di controlli, per esempio, su un’autostrada a pedaggio, l’ambito di applicazione territoriale poteva costituire un indizio per l’esistenza di siffatto effetto equivalente ( 20 ). La Corte ha invece respinto la tesi secondo cui il fatto che l’ambito di applicazione territoriale fosse limitato a una zona di frontiera era di per sé sufficiente per constatare l’effetto equivalente dell’esercizio di detta competenza.

55.

Successivamente la Corte ha esaminato attentamente il dettato della normativa nazionale di cui si trattava per stabilire se essa contenesse indizi a prova del fatto che l’esercizio della competenza di polizia rischiava di produrre un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera. Essa ha concluso nel senso che un simile rischio esisteva poiché la competenza, da un lato, era limitata alla zona di frontiera e, dall’altro lato, poteva essere esercitata indipendentemente dal comportamento della persona controllata e da circostanze particolari atte a dimostrare una minaccia per l’ordine pubblico.

56.

In terzo luogo, la Corte ha dichiarato che l’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen impone al diritto nazionale di «delimitare» la competenza conferita alle autorità nazionali: che esso preveda precisazioni e limitazioni della competenza accordata per escludere la possibilità che quest’ultima venga esercitata in modo da produrre un simile effetto. La delimitazione necessaria «deve garantire che l’esercizio pratico della competenza che consiste nell’effettuare controlli di identità non possa avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, quale risulta, segnatamente, dalle circostanze di cui alla seconda frase dell’articolo 21, lettera a), del [codice frontiere Schengen]» ( 21 ). Nelle suddette cause la normativa nazionale non conteneva né precisazioni, né limitazioni della competenza discrezionale ( 22 ). Pertanto, gli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen ostavano a una siffatta normativa nazionale.

57.

La Corte ha sottolineato il nesso esistente tra, da un lato, l’esigenza di una delimitazione, e dall’altro lato «segnatamente, [le] circostanze di cui alla seconda frase dell’articolo 21, lettera a), del [codice frontiere Schengen]». Infatti, pur non accogliendo in modo esplicito la tesi esposta dall’avvocato generale nelle sue conclusioni relative alle suddette cause – secondo cui «queste quattro circostanze sono enunciate soltanto a titolo di esempio» e la questione «deve essere esaminata caso per caso» ( 23 ) – la Corte ha considerato che tali circostanze erano particolarmente rilevanti pur non rappresentando gli unici elementi idonei a costituire una simile delimitazione.

58.

Tenuto conto delle riflessioni che precedono, mi accingo ora ad esaminare il caso specifico di un controllo come il controllo MTV rispetto alle caratteristiche di quest’ultimo così come sono state presentate nella decisione di rinvio.

59.

Il controllo MTV rientra nella lotta al soggiorno irregolare e riguarda in particolare cittadini di paesi terzi che hanno già fatto ingresso nello spazio Schengen e, indipendentemente dal fatto che tale ingresso sia avvenuto in modo regolare o clandestino, non hanno comunque, o non hanno più, un diritto di soggiorno sul territorio olandese. Detto controllo viene esercitato sulle strade in una zona che si estende fino a venti chilometri a partire dalla frontiera terrestre dei Paesi Bassi con la Germania e il Belgio. Il suo scopo è quello di garantire che le persone fermate possano legittimamente restare sul territorio e non quello di decidere se tali persone dovrebbero essere autorizzate a entrare in tale territorio o a lasciarlo. Di conseguenza, il controllo MTV non viene effettuato né alla frontiera né al momento dell’attraversamento della stessa e il suo obiettivo è diverso da quello delle verifiche di frontiera.

60.

Pertanto, il controllo MTV non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 20 del codice frontiere Schengen.

61.

Tuttavia, se la competenza prevista dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 non fosse corredata dalle garanzie supplementari indicate nell’articolo 4.17a del Vb 2000, essa comporterebbe effettivamente un rischio elevato che il suo esercizio, in pratica, possa compromettere il principio sancito dall’articolo 20 del codice frontiere Schengen.

62.

Il controllo viene specificamente effettuato su strade prossime alla frontiera. Mi sembra ragionevole supporre che, quanto più è breve la distanza tra il luogo del controllo e quello della frontiera, tanto più è elevato il rischio che il controllo equivalga, in pratica, ad una verifica di frontiera. Tuttavia, la prossimità di una frontiera non può di per sé determinare l’effetto del controllo. Il controllo di una persona che circola nel centro di Venlo – una cittadina olandese vicina alla frontiera con la Germania – non è necessariamente simile al fermo per identificazione di un passeggero a bordo di un autobus proveniente dalla Germania nel momento in cui tale autobus viaggia sull’autostrada internazionale e non ha ancora avuto occasione di ricongiungersi al traffico locale per raggiungere Venlo.

63.

La verifica dell’identità, della cittadinanza e del diritto di soggiorno di una persona è un atto associato anche alla verifica di frontiera. Al fine di assicurarsi che una persona sia autorizzata ad entrare sul territorio di uno Stato membro, è normale controllarne l’identità e la cittadinanza e accertare la presenza delle condizioni per l’ingresso, elementi preliminari essenziali perché un diritto di soggiorno venga accordato a tale persona.

64.

Tuttavia, l’articolo 4.17a del Vb 2000 prevede una delimitazione abbastanza dettagliata per le competenze conferite dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000. È sufficiente una tale delimitazione per rendere i controlli MTV conformi al diritto dell’Unione?

65.

A mio avviso, la risposta dev’essere affermativa.

66.

In primo luogo, occorre ricordare che le misure di polizia autorizzate dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 e dall’articolo 4.17a del Vb 2000 non hanno come obiettivo il controllo alle frontiere. L’obiettivo di un controllo come il controllo MTV è al contempo quello di individuare persone in situazione irregolare e, per il fatto stesso di sussistere, di scoraggiare l’immigrazione illegale malgrado l’assenza di controlli alle frontiere.

67.

Il controllo di cui trattasi non opera con l’intenzione di attraversare una frontiera o il suo effettivo attraversamento indipendentemente da ogni altra considerazione, ma in risposta alla realtà delle circostanze: è innegabile che alcuni cittadini di paesi terzi fanno ingresso nell’area Schengen senza avere il diritto di entrarvi, o che vi rimangano senza avere il diritto di soggiornarvi. Per questo motivo l’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 autorizza fermi per identificazione in tutto il territorio, comprese le zone di frontiera.

68.

L’obiettivo di una verifica di frontiera è di non ammettere sul territorio persone che non hanno diritto di ingresso. Per contro, un controllo come il controllo MTV mira a identificare le persone che, indipendentemente dalla legalità del loro ingresso nello spazio Schengen, non hanno (o non hanno più) un diritto di soggiorno. A seguito di un siffatto fermo per identificazione, occorrerà eventualmente applicare le disposizioni del diritto nazionale relative, inter alia, alla verifica dell’esistenza di un soggiorno irregolare, al trattamento degli immigrati e al rimpatrio di tali persone. Poiché tali settori sono interessati dal diritto dell’Unione, gli Stati membri devono fare in modo che la propria legislazione in materia lo rispetti ( 24 ). Effetti di questo tipo di un controllo sul territorio di uno Stato membro, compresi quelli effettuati in una zona di frontiera, sono nettamente diversi da quelli di una verifica di frontiera.

69.

In secondo luogo, il paragrafo 2 dell’articolo 4.17a del Vb 2000 specifica che i fermi autorizzati dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 sono esercitati sulla base di informazioni o di dati dell’esperienza sul soggiorno irregolare dopo l’attraversamento delle frontiere. Taluni controlli possono anche essere effettuati, in misura limitata, al fine di ottenere informazioni sul soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera.

70.

Dalle osservazioni del governo dei Paesi Bassi emerge che i controlli vengono realizzati sulla base dei profili fondati su informazioni o dati che dimostrano un rischio elevato, da un lato, di criminalità transfrontaliera su talune strade e, dall’altro lato, di presenza di persone in situazione irregolare quanto al loro diritto di soggiorno ( 25 ), in determinati periodi nonché a seconda del tipo e del colore del veicolo. Tali informazioni costituiscono oggetto di una continua valutazione. Le strade, il tipo e il colore dei veicoli, il loro paese di immatricolazione nonché i momenti del controllo e quelli del passaggio variano a seconda delle informazioni raccolte riguardo all’incidenza dei rischi di soggiorno irregolare ( 26 ).

71.

A mio parere, questo modo di procedere risponde al punto ii) dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen.

72.

Il tenore letterale di tale disposizione, e segnatamente l’uso dei termini «in particolare» e il suo riferimento alla nozione di «sicurezza pubblica», non esclude che le informazioni e le esperienze raccolte possano riferirsi non solo alla criminalità transfrontaliera, ma anche al soggiorno irregolare nonché all’immigrazione illegale. Sottolineo in proposito ancora che, a mio parere, è determinante che l’obiettivo del controllo de quo non corrisponda a quello di un controllo di frontiera. Al di fuori di questa limitazione, l’articolo 21, lettera a), non indica gli obiettivi che autorizzano gli Stati membri a porre in atto una competenza di polizia.

73.

Contrariamente a quanto sostenuto dal rappresentante del sig. Adil, ritengo che l’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen non osti a che la legislazione di cui trattasi permetta dei controlli senza che questi vengano avviati a causa del comportamento dell’interessato o di circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico. Mi sembra che questa fosse anche la posizione della Corte nelle cause Melki e Abdeli ( 27 ).

74.

L’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen non contiene alcuna norma che imponga ad uno Stato membro di esercitare le proprie competenze di polizia in modo uniforme su tutto il suo territorio. Il dettato dell’articolo 21, lettera a) – contrariamente a quello dell’articolo 21, lettera b) – non costituisce alcun fondamento per un siffatto rigido parallelismo fra i controlli nelle zone di frontiera e quelli sul resto del territorio ( 28 ).

75.

Pertanto, ritengo pienamente legittimo che le modalità di esercizio di una competenza di polizia siano adattate alle caratteristiche di eventuali minacce o rischi che la giustifichino. Se uno Stato membro constata una elevata probabilità di identificare persone in stato di soggiorno irregolare in zone di frontiera, l’articolo 21, lettera a), non gli impedisce di rispondere a tale evenienza in modo appropriato purché questo non porti ad un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera.

76.

Il paragrafo 2 dell’articolo 4.17a del Vb 2000 prevede inoltre che i controlli possono essere avviati, nei limiti previsti dalla suddetta disposizione, dalla necessità di ottenere informazioni sul soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera. Il loro obiettivo, ossia quello di identificare nuove prassi e nuovi itinerari e di assicurarsi circa l’affidabilità delle informazioni raccolte in precedenza, richiede che tali controlli (così come gli altri controlli) vengano realizzati a campione e quindi conformemente al punto iv) dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen. Inoltre, in udienza la Commissione ha altresì suggerito, senza che questo fosse contestato da altre parti, che il numero dei controlli finalizzato all’ottenimento di informazioni non possa superare quello dei controlli effettuati sulla base delle informazioni o dell’esperienza riguardo al soggiorno illegale dopo un attraversamento di frontiera.

77.

In terzo luogo, ai sensi del paragrafo 5 dell’articolo 4.17a del Vb 2000, la durata dei periodi durante i quali possono essere esercitati sulla stessa strada controlli MTV, indipendentemente dal loro fondamento, non può superare 90 ore al mese e 6 ore al giorno.

78.

A mio avviso una simile limitazione non sarebbe di per sé sufficiente per costituire una delimitazione appropriata, in quanto non impedirebbe che, in certi periodi, tutti i veicoli vengano trattenuti e tutte le persone vengano fermate per identificazione. Ciò nonostante, la seconda frase del paragrafo 5 dell’articolo 4.17a del Vb 2000 specifica che solo per una parte dei mezzi di trasporto in transito può essere disposto il fermo. Tale disposizione vieta chiaramente che le autorità fermino tutti i veicoli. Per contro, essa non garantisce controlli selettivi, dato che, in teoria, autorizza il fermo del 99% di tutti i veicoli. Tuttavia, la grande maggioranza dei veicoli non dovrebbe essere fermata poiché, conformemente al paragrafo 2 dell’articolo 4.17a del Vb 2000, i controlli MTV debbono essere realizzati sulla base delle informazioni o dell’esperienza riguardo al soggiorno irregolare e queste ultime giustificano unicamente dei fermi per identificazione selettivi ( 29 ).

79.

Sembra dunque che la delimitazione prevista dall’articolo 4.17a del Vb 2000 garantisca che, in realtà, il numero dei veicoli e delle persone controllate durante i periodi specificati nell’articolo 4.17a del Vb 2000 sia limitato e vario e che i controlli vengano effettuali in maniera non sistematica.

80.

Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, ritengo che una delimitazione come quella prevista dall’articolo 4.17a del Vb 2000 risponda alle quattro condizioni elencate ai punti i)-iv) dell’articolo 21, lettera a), del codice frontiere Schengen e garantisca che l’esercizio concreto di una competenza come quella accordata dall’articolo 50, paragrafo 1, del Vw 2000 alla Koninklijke Marechaussee non possa essere caratterizzata da un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.

81.

Di conseguenza, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni poste nel modo seguente:

«L’articolo 21 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), dev’essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale di uno Stato membro che permetta di fermare per identificazione persone che si trovano in un veicolo su una strada in una zona di frontiera al fine di verificarne l’identità, la cittadinanza e il diritto di soggiorno regolare, qualora tale normativa preveda una delimitazione come quella disposta dall’articolo 4.17a del decreto sugli stranieri del 2000 («Vreemdelingenbesluit 2000») al fine di evitare che tali fermi producano un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera.

La detta disposizione non osta, in particolare, a che la normativa nazionale preveda che tali fermi vengano effettuati sulla base di informazioni generali e dati dell’esperienza circa il soggiorno irregolare, senza che debbano essere avviati, a motivo del comportamento dell’interessato o di circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico, sia sulla base della necessità di ottenere informazioni sul soggiorno irregolare dopo l’attraversamento della frontiera».