Causa C‑658/11
Parlamento europeo
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento — Decisione 2011/640/PESC — Base giuridica — Politica estera e di sicurezza comune (PESC) — Articolo 37 TUE — Accordo internazionale riguardante esclusivamente la PESC — Articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, TFUE — Obbligo di informare immediatamente e pienamente il Parlamento — Articolo 218, paragrafo 10, TFUE — Mantenimento degli effetti»
Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 24 giugno 2014
Accordi internazionali – Conclusione – Accordo UE‑Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati – Accordo validamente fondato soltanto su una base giuridica rientrante nella politica estera e di sicurezza comune – Determinazione del tipo di procedura di conclusione di un accordo internazionale in funzione della base giuridica sostanziale relativa alla conclusione di tale accordo – Applicabilità della procedura prevista dall’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, frase iniziale, TFUE
(Art. 218, § 6, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Ricorso diretto contro una decisione riguardante la firma e la conclusione di un accordo internazionale, adottata sul fondamento di un’unica base giuridica sostanziale rientrante nella politica estera e di sicurezza comune e avente come base giuridica procedurale l’articolo 218, paragrafi 5 e 6, TFUE – Inclusione
(Artt. 19 TUE, 24, § 1, secondo comma, TUE e 37 TUE; artt. 218, §§ 5 e 6, TFUE e 275, primo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Violazione delle forme sostanziali – Decisione concernente la firma e la conclusione dell’accordo UE-Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati – Accordo riguardante esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune – Obbligo di informare immediatamente e pienamente il Parlamento europeo in tutte le fasi del procedimento – Violazione dell’obbligo di informazione – Annullamento della decisione impugnata
(Artt. 218, § 10, TFUE e 263, secondo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte della Corte – Mantenimento degli effetti dell’atto impugnato
(Art. 264, secondo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Nell’ambito della procedura di conclusione di un accordo internazionale conformemente all’articolo 218 TFUE, come l’Accordo UE-Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati, la base giuridica sostanziale della decisione relativa alla conclusione di tale accordo determina il tipo di procedura applicabile ai sensi del paragrafo 6 di detto articolo. In particolare, quando la decisione di conclusione dell’accordo in questione è validamente fondata soltanto su una base giuridica sostanziale rientrante nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), risulta applicabile il tipo di procedura previsto dall’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, frase iniziale, TFUE. Tale interpretazione risulta tanto più giustificata alla luce delle esigenze attinenti alla certezza del diritto. Ancorando la base giuridica procedurale alla base giuridica sostanziale di un atto, tale interpretazione consente di determinare la procedura applicabile sulla scorta di criteri oggettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale.
Infatti, riguardo ad una decisione di conclusione di un accordo che persegue una finalità principale rientrante nella PESC, il tenore letterale dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE – a norma del quale il Consiglio adotta la decisione di conclusione di un accordo internazionale previa approvazione o consultazione del Parlamento, «tranne quando l’accordo riguarda esclusivamente la PESC» – non consente di affermare né che una decisione siffatta possa essere considerata «riguardante esclusivamente la PESC» per il solo motivo che essa è fondata su una base giuridica sostanziale rientrante in tale politica, con esclusione di qualsiasi altra base giuridica sostanziale, né che detta decisione debba essere considerata riguardante anche altri settori del diritto dell’Unione in ragione delle sue finalità accessorie diverse da quella, principale, ricadente sotto la PESC.
Inoltre, per quanto riguarda gli obiettivi dell’articolo 218 TFUE, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, tale articolo, per rispondere ad esigenze di chiarezza, di coerenza e di razionalizzazione, prevede ormai una procedura unificata e di portata generale riguardante la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC, tranne quando i Trattati prevedano procedure speciali. Orbene, tale procedura, proprio per il suo carattere generale, deve tener conto delle specificità previste dai Trattati per ciascun settore di azione dell’Unione, segnatamente per quanto riguarda le attribuzioni delle istituzioni. A questo proposito, al fine di tener conto di tali specificità, l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE prevede tre tipi di procedura di conclusione di un accordo internazionale, ciascuno contemplante un ruolo differente per il Parlamento. Tale distinzione mira a riflettere, sul piano esterno, la ripartizione dei poteri tra istituzioni applicabile a livello interno.
Dunque, l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE istituisce una simmetria tra la procedura di adozione di atti dell’Unione a livello interno e la procedura di adozione degli accordi internazionali, al fine di garantire che, con riguardo a una data materia, il Parlamento e il Consiglio dispongano degli stessi poteri, nel rispetto dell’equilibrio istituzionale previsto dai Trattati. Date tali circostanze, è proprio l’esigenza di fare in modo che tale simmetria venga effettivamente rispettata il motivo per cui la regola elaborata dalla giurisprudenza della Corte – secondo cui è la base giuridica sostanziale di un atto a determinare le procedure da seguire per l’adozione del medesimo – vale non soltanto per le procedure previste per l’adozione di un atto interno, ma anche per quelle applicabili alla conclusione degli accordi internazionali.
(v. punti 48, 50, 52‑60)
Dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultimo periodo, TUE e 275, primo comma, TFUE risulta che la Corte non è, in linea di principio, competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) nonché gli atti adottati sulla base di queste ultime. Tuttavia, tali disposizioni introducono una deroga alla regola della competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati, e devono dunque essere interpretate restrittivamente. Pertanto, sebbene la decisione 2011/640, relativa alla firma e alla conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati da parte della forza navale diretta dall’Unione europea alla Repubblica di Mauritius e sulle condizioni delle persone sospettate di atti di pirateria dopo il trasferimento, sia stata adottata sul fondamento di un’unica base giuridica sostanziale rientrante nella PESC, vale a dire l’articolo 37 TUE, risulta dal preambolo di tale decisione che la sua base giuridica procedurale è l’articolo 218, paragrafi 5 e 6, TFUE, disciplinante la procedura di sottoscrizione e conclusione degli accordi internazionali.
Orbene, la procedura contemplata dall’articolo 218 TFUE ha una portata generale ed è dunque destinata ad applicarsi, in linea di principio, a tutti gli accordi internazionali negoziati e conclusi dall’Unione in tutti i settori d’azione di quest’ultima, ivi compresa la PESC, la quale, contrariamente ad altri settori, non soggiace ad alcuna procedura speciale. Ciò premesso, non si può sostenere che la portata della limitazione a carattere derogatorio della competenza della Corte, prevista dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultimo periodo, TUE e 275 TFUE, si estenda fino ad escludere che la Corte sia competente ad interpretare ed applicare una disposizione come l’articolo 218 TFUE, la quale non ricade nell’ambito della PESC, pur disciplinando essa la procedura sulla base della quale è stato adottato un atto rientrante nella PESC.
(v. punti 69‑73)
La regola procedurale prevista all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE costituisce un requisito di forma sostanziale, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, la cui violazione determina la nullità dell’atto viziato. Infatti, detta regola è l’espressione dei principi democratici sui quali l’Unione si fonda. In particolare, il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale è il riflesso, a livello dell’Unione, di un principio democratico fondamentale in base al quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa.
In tale prospettiva, il Trattato di Lisbona ha persino valorizzato, sul piano sistematico, l’importanza della regola di cui sopra, inserendola in una disposizione autonoma, applicabile a tutti i tipi di procedura previsti dall’articolo 218 TFUE. Certo, il ruolo che il Trattato di Lisbona ha conferito al Parlamento in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) resta limitato. Tuttavia, da tale constatazione non si può dedurre che il Parlamento, pur restando escluso dalla procedura di negoziazione e di conclusione di un accordo riguardante esclusivamente la PESC, sia privato di qualunque diritto di controllo su tale politica dell’Unione. Al contrario, è proprio in vista di tale scopo che l’obbligo di informazione previsto dall’articolo 218, paragrafo 10, TFUE si applica a qualsiasi procedura di conclusione di un accordo internazionale, ivi inclusi gli accordi riguardanti esclusivamente la PESC. Orbene, qualora non venga immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura conformemente all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, ivi compresa quella che precede la conclusione dell’accordo, il Parlamento non è in grado di esercitare il diritto di controllo che i Trattati gli hanno conferito in materia di PESC e, eventualmente, di far valere il proprio punto di vista per quanto riguarda, in particolare, la corretta base giuridica sulla quale l’atto in questione deve fondarsi. La violazione di tale obbligo di informazione pregiudica, in tali circostanze, le condizioni di esercizio, da parte del Parlamento, delle sue funzioni nel settore della PESC e costituisce dunque una violazione di una formalità sostanziale.
(v. punti 80‑86)
V. il testo della decisione.
(v. punti 89‑91)
Causa C‑658/11
Parlamento europeo
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento — Decisione 2011/640/PESC — Base giuridica — Politica estera e di sicurezza comune (PESC) — Articolo 37 TUE — Accordo internazionale riguardante esclusivamente la PESC — Articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, TFUE — Obbligo di informare immediatamente e pienamente il Parlamento — Articolo 218, paragrafo 10, TFUE — Mantenimento degli effetti»
Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 24 giugno 2014
Accordi internazionali — Conclusione — Accordo UE‑Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati — Accordo validamente fondato soltanto su una base giuridica rientrante nella politica estera e di sicurezza comune — Determinazione del tipo di procedura di conclusione di un accordo internazionale in funzione della base giuridica sostanziale relativa alla conclusione di tale accordo — Applicabilità della procedura prevista dall’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, frase iniziale, TFUE
(Art. 218, § 6, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento — Competenza del giudice dell’Unione — Ricorso diretto contro una decisione riguardante la firma e la conclusione di un accordo internazionale, adottata sul fondamento di un’unica base giuridica sostanziale rientrante nella politica estera e di sicurezza comune e avente come base giuridica procedurale l’articolo 218, paragrafi 5 e 6, TFUE — Inclusione
(Artt. 19 TUE, 24, § 1, secondo comma, TUE e 37 TUE; artt. 218, §§ 5 e 6, TFUE e 275, primo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento — Motivi di ricorso — Violazione delle forme sostanziali — Decisione concernente la firma e la conclusione dell’accordo UE-Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati — Accordo riguardante esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune — Obbligo di informare immediatamente e pienamente il Parlamento europeo in tutte le fasi del procedimento — Violazione dell’obbligo di informazione — Annullamento della decisione impugnata
(Artt. 218, § 10, TFUE e 263, secondo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti — Limitazione da parte della Corte — Mantenimento degli effetti dell’atto impugnato
(Art. 264, secondo comma, TFUE; decisione del Consiglio 2011/640/PESC)
Nell’ambito della procedura di conclusione di un accordo internazionale conformemente all’articolo 218 TFUE, come l’Accordo UE-Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati, la base giuridica sostanziale della decisione relativa alla conclusione di tale accordo determina il tipo di procedura applicabile ai sensi del paragrafo 6 di detto articolo. In particolare, quando la decisione di conclusione dell’accordo in questione è validamente fondata soltanto su una base giuridica sostanziale rientrante nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), risulta applicabile il tipo di procedura previsto dall’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, frase iniziale, TFUE. Tale interpretazione risulta tanto più giustificata alla luce delle esigenze attinenti alla certezza del diritto. Ancorando la base giuridica procedurale alla base giuridica sostanziale di un atto, tale interpretazione consente di determinare la procedura applicabile sulla scorta di criteri oggettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale.
Infatti, riguardo ad una decisione di conclusione di un accordo che persegue una finalità principale rientrante nella PESC, il tenore letterale dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE – a norma del quale il Consiglio adotta la decisione di conclusione di un accordo internazionale previa approvazione o consultazione del Parlamento, «tranne quando l’accordo riguarda esclusivamente la PESC» – non consente di affermare né che una decisione siffatta possa essere considerata «riguardante esclusivamente la PESC» per il solo motivo che essa è fondata su una base giuridica sostanziale rientrante in tale politica, con esclusione di qualsiasi altra base giuridica sostanziale, né che detta decisione debba essere considerata riguardante anche altri settori del diritto dell’Unione in ragione delle sue finalità accessorie diverse da quella, principale, ricadente sotto la PESC.
Inoltre, per quanto riguarda gli obiettivi dell’articolo 218 TFUE, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, tale articolo, per rispondere ad esigenze di chiarezza, di coerenza e di razionalizzazione, prevede ormai una procedura unificata e di portata generale riguardante la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC, tranne quando i Trattati prevedano procedure speciali. Orbene, tale procedura, proprio per il suo carattere generale, deve tener conto delle specificità previste dai Trattati per ciascun settore di azione dell’Unione, segnatamente per quanto riguarda le attribuzioni delle istituzioni. A questo proposito, al fine di tener conto di tali specificità, l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE prevede tre tipi di procedura di conclusione di un accordo internazionale, ciascuno contemplante un ruolo differente per il Parlamento. Tale distinzione mira a riflettere, sul piano esterno, la ripartizione dei poteri tra istituzioni applicabile a livello interno.
Dunque, l’articolo 218, paragrafo 6, TFUE istituisce una simmetria tra la procedura di adozione di atti dell’Unione a livello interno e la procedura di adozione degli accordi internazionali, al fine di garantire che, con riguardo a una data materia, il Parlamento e il Consiglio dispongano degli stessi poteri, nel rispetto dell’equilibrio istituzionale previsto dai Trattati. Date tali circostanze, è proprio l’esigenza di fare in modo che tale simmetria venga effettivamente rispettata il motivo per cui la regola elaborata dalla giurisprudenza della Corte – secondo cui è la base giuridica sostanziale di un atto a determinare le procedure da seguire per l’adozione del medesimo – vale non soltanto per le procedure previste per l’adozione di un atto interno, ma anche per quelle applicabili alla conclusione degli accordi internazionali.
(v. punti 48, 50, 52‑60)
Dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultimo periodo, TUE e 275, primo comma, TFUE risulta che la Corte non è, in linea di principio, competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) nonché gli atti adottati sulla base di queste ultime. Tuttavia, tali disposizioni introducono una deroga alla regola della competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati, e devono dunque essere interpretate restrittivamente. Pertanto, sebbene la decisione 2011/640, relativa alla firma e alla conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Mauritius sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati da parte della forza navale diretta dall’Unione europea alla Repubblica di Mauritius e sulle condizioni delle persone sospettate di atti di pirateria dopo il trasferimento, sia stata adottata sul fondamento di un’unica base giuridica sostanziale rientrante nella PESC, vale a dire l’articolo 37 TUE, risulta dal preambolo di tale decisione che la sua base giuridica procedurale è l’articolo 218, paragrafi 5 e 6, TFUE, disciplinante la procedura di sottoscrizione e conclusione degli accordi internazionali.
Orbene, la procedura contemplata dall’articolo 218 TFUE ha una portata generale ed è dunque destinata ad applicarsi, in linea di principio, a tutti gli accordi internazionali negoziati e conclusi dall’Unione in tutti i settori d’azione di quest’ultima, ivi compresa la PESC, la quale, contrariamente ad altri settori, non soggiace ad alcuna procedura speciale. Ciò premesso, non si può sostenere che la portata della limitazione a carattere derogatorio della competenza della Corte, prevista dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultimo periodo, TUE e 275 TFUE, si estenda fino ad escludere che la Corte sia competente ad interpretare ed applicare una disposizione come l’articolo 218 TFUE, la quale non ricade nell’ambito della PESC, pur disciplinando essa la procedura sulla base della quale è stato adottato un atto rientrante nella PESC.
(v. punti 69‑73)
La regola procedurale prevista all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE costituisce un requisito di forma sostanziale, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, la cui violazione determina la nullità dell’atto viziato. Infatti, detta regola è l’espressione dei principi democratici sui quali l’Unione si fonda. In particolare, il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale è il riflesso, a livello dell’Unione, di un principio democratico fondamentale in base al quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa.
In tale prospettiva, il Trattato di Lisbona ha persino valorizzato, sul piano sistematico, l’importanza della regola di cui sopra, inserendola in una disposizione autonoma, applicabile a tutti i tipi di procedura previsti dall’articolo 218 TFUE. Certo, il ruolo che il Trattato di Lisbona ha conferito al Parlamento in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) resta limitato. Tuttavia, da tale constatazione non si può dedurre che il Parlamento, pur restando escluso dalla procedura di negoziazione e di conclusione di un accordo riguardante esclusivamente la PESC, sia privato di qualunque diritto di controllo su tale politica dell’Unione. Al contrario, è proprio in vista di tale scopo che l’obbligo di informazione previsto dall’articolo 218, paragrafo 10, TFUE si applica a qualsiasi procedura di conclusione di un accordo internazionale, ivi inclusi gli accordi riguardanti esclusivamente la PESC. Orbene, qualora non venga immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura conformemente all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, ivi compresa quella che precede la conclusione dell’accordo, il Parlamento non è in grado di esercitare il diritto di controllo che i Trattati gli hanno conferito in materia di PESC e, eventualmente, di far valere il proprio punto di vista per quanto riguarda, in particolare, la corretta base giuridica sulla quale l’atto in questione deve fondarsi. La violazione di tale obbligo di informazione pregiudica, in tali circostanze, le condizioni di esercizio, da parte del Parlamento, delle sue funzioni nel settore della PESC e costituisce dunque una violazione di una formalità sostanziale.
(v. punti 80‑86)
V. il testo della decisione.
(v. punti 89‑91)