COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 24.9.2024
COM(2024) 413 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
Quarantaduesima relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulle attività antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia dell'UE e sull'utilizzo degli strumenti di difesa commerciale da parte di paesi terzi nei confronti dell'UE nel 2023
{SWD(2024) 221 final}
Sintesi
Il presente documento è la 42a relazione sulle attività di difesa commerciale dell'Unione europea (UE) riguardante le attività antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia dell'UE, nonché le attività di difesa commerciale dei paesi terzi nei confronti dei prodotti importati dall'UE e le attività del consigliere-auditore nel 2023. È accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che fornisce informazioni e statistiche più dettagliate.
Nel 2023 il numero di nuovi casi aperti dall'UE è più che raddoppiato rispetto al 2022, registrando una cifra più vicina alla media del periodo precedente al 2022. Uno dei nuovi casi del 2023 ha riguardato un'inchiesta antisovvenzioni sui veicoli elettrici a batteria provenienti dalla Cina, avviata di propria iniziativa dalla Commissione in risposta alla minaccia di pregiudizio economico.
La continuità e l'incisività che caratterizzano l'approccio dell'UE alla lotta contro il commercio sleale hanno determinato un quadro per cui alla fine del 2023 erano in vigore 182 misure a tutela di quasi mezzo milione di posti di lavoro diretti. L'efficacia di queste misure dipende da una corretta applicazione tesa a garantire che esse conseguano l'effetto desiderato. La Commissione continua quindi a dare priorità al monitoraggio e all'azione nei casi in cui gli esportatori cercano di evadere i dazi. Nel 2023 sono state sottoposte a inchiesta quattro misure per sospetta elusione; altre due sono state estese ad altri paesi per far fronte a pratiche di trasbordo elusivo. Oltre un quinto delle misure attuali è diretto a contrastare le pratiche di elusione, e questo rispecchia la vigorosa risposta della Commissione al problema.
All'aumento del numero delle nuove inchieste aperte dall'UE nel 2023 è corrisposto un aumento dei casi aperti da paesi terzi nei confronti dell'UE o dei suoi Stati membri: nel 2023 ne sono stati aperti 20, rispetto ai 7 del 2022. Questa situazione rappresenta una sfida per gli esportatori dell'UE interessati, aggravata da un preoccupante aumento del ricorso alle misure di salvaguardia da parte di alcuni partner commerciali dell'UE. Una parte importante del lavoro dei servizi per la difesa commerciale dell'UE consiste nell'orientare e sostenere gli esportatori e nell'evidenziare le carenze delle inchieste dei paesi terzi al fine di garantire la continuità dell'accesso ai mercati dei paesi terzi. Nel 2023 la Commissione è intervenuta con successo in due inchieste di salvaguardia, una in Marocco e l'altra in India: la prima è stata chiusa e la seconda si è risolta senza che siano state raccomandate restrizioni alle importazioni dall'UE.
La relazione si concentra inoltre sulle piccole e medie imprese (PMI) e sul modo in cui la Commissione aiuta questo importante gruppo economico a orientarsi tra gli strumenti di difesa commerciale. Le PMI sono state colpite in modo sproporzionato dalle crisi susseguitesi negli ultimi anni: la pandemia di COVID-19, l'aggressione militare della Russia nei confronti dell'Ucraina, la crisi energetica e l'aumento dell'inflazione. Le PMI continuano a essere esposte alla volatilità e sono più vulnerabili alle restrizioni sul versante dell'offerta, alla carenza di manodopera, ma anche alla concorrenza sleale che altera le condizioni di parità. La Commissione si impegna a garantire che le PMI abbiano lo stesso accesso agli strumenti di difesa commerciale e la stessa possibilità di avvantaggiarsene delle società di dimensioni più grandi. Le misure di difesa commerciale hanno un impatto significativo sulle PMI: le misure antidumping sulle piastrelle di ceramica tutelano da sole oltre 100 000 posti di lavoro.
Infine la relazione dà risalto ad alcuni degli elementi principali, in termini di sfide, sviluppi e i risultati, che hanno caratterizzato il settore della difesa commerciale negli ultimi cinque anni.
I
Applicazione degli strumenti di difesa commerciale nel 2023
1.Attività d'inchiesta
1.1.Quadro generale
Alla fine del 2023 nell'UE erano in vigore 182 misure definitive di difesa commerciale, tra cui 120 misure antidumping definitive (36 delle quali estese a seguito di inchieste antielusione), 21 misure antisovvenzioni (4 delle quali estese a seguito di inchieste antielusione) e una misura di salvaguardia, con un aumento di cinque misure rispetto al 2022. Queste misure tutelano circa 493 000 posti di lavoro diretti nell'UE.
Nel 2023 sono state condotte 91 inchieste, un numero analogo a quello degli anni precedenti (99 nel 2022). Si tratta di 21 inchieste iniziali e 70 riesami. Alla fine del 2023 erano in corso 39 inchieste.
La presente relazione è accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che fornisce maggiori informazioni e statistiche e contiene allegati per le sezioni seguenti.
1.2.Inchieste antidumping e antisovvenzioni (cfr. allegati da A a I)
Nel 2023 la Commissione ha avviato 12 inchieste (10 antidumping e 2 antisovvenzioni), segnando un ritorno ai numeri del periodo precedente al 2022. Nel 2022, per i motivi esposti nella relazione dello scorso anno, la Commissione ha aperto un numero eccezionalmente basso di nuove inchieste: solo 5 tra antidumping e antisovvenzioni.
Sebbene di norma le inchieste si basino su denunce da parte dell'industria, in via eccezionale nel 2023 la Commissione ha aperto un'inchiesta di propria iniziativa riguardante le importazioni di veicoli elettrici a batteria dalla Cina. La Commissione aveva raccolto elementi di prova che dimostravano l'esistenza di un'ampia gamma di sovvenzioni cinesi, nonché di una minaccia di pregiudizio per l'industria UE dei veicoli elettrici a batteria dovuta a un massiccio aumento delle sovraccapacità cinesi. Vi erano anche elementi di prova che indicavano una rapida crescita delle importazioni a basso prezzo e sovvenzionate di veicoli elettrici a batteria nell'Unione.
Il numero dei riesami avviati è sceso da 41 nel 2022 a 31 nel 2023. Di questi, 10 erano costituiti da riesami in previsione della scadenza di misure in essere e riesami intermedi volti a rivedere o adeguare il livello delle misure in vigore. Il calo, in particolare dei riesami in previsione della scadenza, è legato al fatto che nel 2023 scadeva un numero inferiore di misure rispetto agli anni precedenti.
In totale sono state aperte, tra nuove e di riesame, 43 inchieste antidumping e antisovvenzioni, un dato sostanzialmente in linea con i livelli annuali di attività degli ultimi cinque anni.
La Commissione ha istituito dazi provvisori in cinque inchieste antidumping e ha concluso sei inchieste antidumping con l'istituzione di dazi definitivi. La Commissione ha concluso un'inchiesta antisovvenzioni (acidi grassi) senza istituire misure in quanto la denuncia è stata ritirata, ma poiché la chiusura era contraria all'interesse dell'UE, ha proseguito l'inchiesta antidumping sullo stesso prodotto. Nel 2023 23 riesami in previsione della scadenza si sono conclusi con la conferma del dazio. Due misure antidumping sono scadute automaticamente al termine del periodo di istituzione di cinque anni.
1.3.Inchieste di salvaguardia
Nel 2023 sono state esaminate due misure di salvaguardia.
La Commissione ha sottoposto a riesame la misura di salvaguardia istituita nel 2019 dall'UE nei confronti delle importazioni di determinati prodotti di acciaio, al fine di valutare se fosse giustificata una sua revoca anticipata. Dal riesame è emerso che la pressione delle importazioni rimaneva elevata: il mercato dell'UE ha continuato a essere interessante per i paesi esportatori in termini sia di volume che di prezzi e permaneva elevato il livello di penetrazione delle importazioni nel mercato dell'UE. Le importazioni erano cresciute dal 2021 al 2022, nonostante una riduzione del consumo. La sovraccapacità globale nel settore aveva continuato ad aumentare e i paesi esportatori non avevano trovato altri sbocchi per compensare la perdita di volumi commerciali nei mercati degli Stati Uniti e dell'UE dal 2018 e pertanto il rischio di diversione degli scambi era ancora attuale/presente. La Commissione ha quindi concluso che una revoca anticipata della misura di salvaguardia entro il 30 giugno 2023 sarebbe stata controproducente per l'industria siderurgica dell'UE e la sua situazione economica. Sulla base dei dati sulle importazioni dell'anno precedente la Commissione ha inoltre aggiornato l'elenco dei paesi in via di sviluppo soggetti alla misura o esclusi dalla sua applicazione. Sono state apportate altre modifiche alla misura di salvaguardia sull'acciaio per agevolare i flussi commerciali di determinati prodotti tra la Gran Bretagna e l'Irlanda del Nord.
Nel gennaio 2023 la Commissione ha avviato un riesame per dare esecuzione a una sentenza del Tribunale relativa alla misura di salvaguardia bilaterale istituita nel 2019 sulle importazioni del riso Indica proveniente dalla Cambogia e dal Myanmar/Birmania nel quadro del sistema delle preferenze generalizzate. Il riesame si è concluso nel marzo 2024 con la reistituzione della misura di salvaguardia.
1.4.Verifiche nel corso delle inchieste
Per garantire un processo decisionale solido e un esito corretto, è fondamentale che le informazioni utilizzate nelle inchieste di difesa commerciale siano accurate e complete.
Nel 2023 la Commissione ha verificato i dati di 136 società, 78 all'interno dell'UE e 58 in paesi terzi. La maggior parte di questi esercizi di verifica si è svolta in loco presso le società; solo in 15 casi è stata effettuata la verifica a distanza, un processo che era stato introdotto nel 2020 per far fronte alle restrizioni di viaggio legate alla COVID-19.
2. Applicazione ed esecuzione efficaci degli strumenti di difesa commerciale
2.1.Monitoraggio, vigilanza e applicazione delle misure (cfr. allegati J, K, M, Q)
Assicurare l'efficacia delle misure di difesa commerciale continua ad essere un obiettivo di massima priorità per la Commissione. Pertanto essa tiene monitorato l'impatto dei dazi antidumping e compensativi sui flussi di importazione ed interviene tempestivamente in caso di elusione delle misure o di evasione dei dazi. Questa attività di monitoraggio rafforza la politica di difesa commerciale dell'UE, garantendo che le misure in vigore siano rispettate e, in ultima analisi, conseguano lo scopo perseguito. Obiettivo ultimo del monitoraggio è combattere le pratiche di elusione e assorbimento, comprese le frodi.
Per elusione si intende una modificazione della configurazione degli scambi tra i paesi terzi e l'UE che derivi da pratiche, processi o lavorazioni per i quali non vi sia una sufficiente motivazione o giustificazione economica oltre all'istituzione del dazio. In assenza di controlli, questa pratica erode l'efficacia della difesa commerciale e indebolisce l'impatto delle misure correttive, rendendo più difficile per i paesi affrontare e correggere le pratiche commerciali sleali.
Negli ultimi anni la Commissione si è trovata a far fronte a pratiche di elusione sempre più complesse. I sistemi più rudimentali, come "l'assemblaggio in aziende cacciavite" dei pezzi o il semplice trasbordo di merci attraverso paesi terzi, sono impiegati meno di frequente e lasciano il posto a processi di assemblaggio per i quali è necessario un certo livello di attività industriale che può modificare la natura del prodotto, aggiungendo al tempo stesso un valore molto limitato ai beni finali, i quali in seguito vengono importati nell'UE evadendo il pagamento del dazio precedentemente istituito.
Il monitoraggio richiede un'analisi continua dei flussi commerciali che tenga conto di tutti gli elementi necessari per interpretare gli sviluppi del mercato successivi all'istituzione delle misure.
Oggetto di attento monitoraggio sono le situazioni in cui la presenza di aliquote del dazio inferiori o nulle, concesse a determinati esportatori sulla base di circostanze individuali, offre agli operatori fraudolenti la possibilità di evadere i dazi attraverso il riorientamento elusivo. Questi rischi sono contrastati attraverso disposizioni speciali di monitoraggio. Nel 2023 tali clausole sono state inserite in tutti i regolamenti che istituiscono misure definitive con aliquote individuali del dazio diverse, portando a 62 il numero totale di misure che prevedono una clausola speciale di monitoraggio.
Se dispone di elementi di prova, provenienti dalle proprie attività di monitoraggio o dall'industria, sufficienti a dimostrare che le misure sono oggetto di elusione, la Commissione apre un'inchiesta antielusione.
Nel 2023 la Commissione ha avviato inchieste antielusione su quattro misure riguardanti operazioni di trasbordo e di assemblaggio:
·misure antisovvenzioni sulle importazioni di biodiesel dall'Indonesia attraverso la Cina e il Regno Unito;
·misure antidumping sulle importazioni di legno compensato dalla Russia attraverso la Turchia e il Kazakhstan; e
·misure antidumping e antisovvenzioni sulle importazioni di prodotti piatti di acciaio inossidabile laminati a freddo dall'Indonesia attraverso Taiwan, la Turchia e il Vietnam.
Nel 2023 la Commissione ha concluso due inchieste antielusione relative alle misure antidumping sui prodotti piatti di acciaio inossidabile laminati a caldo ("prodotti SSHR") originari dell'Indonesia e su determinati accessori per tubi di acciaio inossidabile da saldare testa a testa originari della Cina. In entrambi i casi la Commissione ha constatato che le misure venivano eluse tramite operazioni in altri paesi. Nel caso dei prodotti SSHR, le misure sono state estese alle importazioni dalla Turchia e, nel caso degli accessori per tubi di acciaio, le misure sono state estese alle importazioni dalla Malaysia.
Nel 2023 la Commissione ha inoltre concluso un'inchiesta antiassorbimento relativa alle misure sui cavi di fibre ottiche originari della Cina, dalla quale è scaturito un aumento significativo dei dazi istituiti.
Oltre a condurre le azioni antielusione e antiassorbimento di cui sopra, la Commissione procede altresì ad avvertire le autorità doganali e le associazioni industriali dell'UE dei casi in cui potrebbero sorgere problemi. In questo modo le incoraggia anche a monitorare e controllare i flussi commerciali e le partite importate e a fornire riscontri. Tali attività sono sostenute da una stretta collaborazione con le autorità di contrasto (Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e autorità degli Stati membri).
Nel 2023 la Commissione ha continuato a monitorare gli impegni accettati offerti dai produttori esportatori di acido citrico in Cina e di biodiesel in Argentina, al fine di garantire che gli esportatori rispettassero i loro obblighi e che le sospensioni dei dazi loro concesse fossero effettivamente giustificate. Tuttavia all'inizio del 2024 la Commissione ha revocato l'accettazione degli impegni relativi all'acido citrico a causa di una violazione delle condizioni e della fiducia e gli esportatori sono stati assoggettati al dazio antidumping.
Nel 2023 sono proseguite le attività afferenti al sistema di monitoraggio ex post delle importazioni di acciaio e alluminio, con pubblicazione mensile dei dati nella sezione del sito web della Commissione dedicata al commercio. Tale monitoraggio fornisce informazioni sui flussi di importazione dei prodotti oggetto delle misure previste dalla Sezione 232 degli Stati Uniti.
2.2.Controllo giurisdizionale da parte dei giudici dell'UE (allegato S)
Nel 2023 il Tribunale e la Corte di giustizia hanno emesso 25 sentenze e ordinanze in cause relative agli strumenti di difesa commerciale. Il Tribunale ha pronunciato 14 sentenze, mentre la Corte di giustizia deliberato su 10 ricorsi (uno dei quali riguardava una istanza di intervento) e su una domanda di pronuncia pregiudiziale. Nel 2023 sono stati intentati 18 nuovi procedimenti giudiziari per cause relative agli strumenti di difesa commerciale, di cui 9 dinanzi al Tribunale e 9 dinanzi alla Corte di giustizia.
Nel 2023 la giurisprudenza ha affrontato diversi temi importanti, descritti nel documento di lavoro dei servizi della Commissione. Particolarmente degne di nota sono due questioni che, sottoposte per la prima volta a controllo giurisdizionale, sono state confermate dalla Corte, ossia: le modalità con cui la Commissione gestisce l'attribuzione dei contributi finanziari transfrontalieri nelle inchieste antisovvenzioni; nonché il metodo di calcolo del dumping nei casi riguardanti importazioni da paesi in cui esistono distorsioni dell'economia ascrivibili allo Stato — ossia il metodo di cui all'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento antidumping di base
. Tra le altre domande emerse nei procedimenti giudiziari figurano: le conseguenze della violazione degli impegni; gli effetti sui prezzi, l'undercutting e l'underselling (margine di pregiudizio
); la definizione di associazione rappresentativa degli importatori o degli esportatori e l'analisi delle distorsioni significative nonché l'apertura di riesami in previsione della scadenza. La Commissione ha avuto la meglio su tutte le questioni menzionate, ad eccezione dell'ultima che è oggetto di impugnazione.
3.Norme sociali e ambientali negli strumenti di difesa commerciale
Le modifiche apportate alla legislazione dell'UE in materia di difesa commerciale nel 2017 e nel 2018 riflettono l'impegno dell'UE a favore di norme sociali e ambientali rigorose.
Dal 2017, da quando è stato introdotto il metodo di calcolo del dumping per i casi in cui l'interferenza statale determina distorsioni significative del mercato, per stabilire un valore normale esente da distorsioni è necessario selezionare un paese rappresentativo appropriato. Qualora vi sia più di un paese con dati idonei disponibili, per la selezione del paese rappresentativo la Commissione può tenere conto delle differenze che corrono tra i paesi proposti in termini di livelli di protezione sociale e ambientale.
Nel 2023 in due casi antidumping in cui è stato utilizzato il metodo delle distorsioni significative, la questione delle norme sociali e ambientali non è entrata in gioco nel processo di selezione del paese rappresentativo. In entrambi i casi, vi era un solo potenziale paese rappresentativo con dati idonei disponibili.
Le modifiche legislative apportate nel giugno 2018 allo scopo di modernizzare la difesa commerciale hanno introdotto ulteriori casi in cui le inchieste prendono in considerazione gli aspetti sociali e ambientali in sede di calcolo del margine di pregiudizio. Nello specifico, nei costi di produzione dell'industria dell'UE possono essere integrati i costi derivanti dall'allineamento agli accordi multilaterali sull'ambiente e alle convenzioni dell'Organizzazione internazionale del lavoro durante il periodo di validità delle misure. Tra questo tipo di costi figura ad esempio il costo aggiuntivo futuro per garantire la conformità al sistema di scambio di quote di emissione dell'UE, uno dei pilastri della politica dell'UE volta ad adempiere gli accordi ambientali multilaterali. In ognuno dei casi il costo aggiuntivo per i produttori dell'UE era basato sul prezzo stimato delle quote UE che avrebbero dovuto essere acquistate durante il periodo di vigenza delle misure. Questi costi figuravano in 5 (su un totale di 6) casi antidumping che si sono conclusi nel 2023 con l'istituzione di misure definitive: ruote di alluminio (Marocco), acidi grassi (Indonesia), piastrelle di ceramica (India/Turchia) e filati di poliesteri (Cina). L'aggiunta di detti costi ha aumentato i prezzi non pregiudizievoli e, quindi, i margini di pregiudizio. Tuttavia in tutti i casi non vi è stata un'incidenza diretta sulle misure istituite, in quanto queste erano basate sui margini di dumping. Si ha un impatto sul livello finale delle misure solo quando i dazi istituiti si basano sui margini di pregiudizio.
4.Attività del consigliere-auditore
Il ruolo del consigliere-auditore consiste nel garantire che le parti interessate da procedure o misure previste dalla legislazione dell'UE in materia di commercio internazionale possano esercitare efficacemente i loro diritti procedurali, come il diritto di essere sentite. Nel 2023 il consigliere-auditore ha ricevuto 16 richieste di intervento, di cui 15 inerenti a procedimenti di difesa commerciale (13 da produttori esportatori e 2 da utilizzatori dell'UE) comprese 3 richieste di proroga del termine per la presentazione di osservazioni. Le principali questioni sollevate nelle richieste riguardavano le informazioni aggiuntive od opposizioni a fatti accertati e risultanze. In due casi le parti interessate hanno sollevato questioni che esulano dal mandato del consigliere-auditore, quali la chiusura immediata dell'inchiesta e la concessione dello status di parte interessata a una società. In un altro caso la parte interessata ha ritirato la richiesta e in alcuni casi il consigliere-auditore ha ricevuto richieste che erano rivolte essenzialmente ai servizi responsabili dell'inchiesta.
Nel 2023 non si sono tenute audizioni: secondo una sua prassi consolidata, il consigliere-auditore, anziché concedere immediatamente un'audizione, invita le parti interessate a esprimere le loro preoccupazioni in prima istanza ai servizi della Commissione responsabili dell'inchiesta. Nel 2023 le parti interessate sono riuscite a risolvere le questioni direttamente con i servizi incaricati dell'inchiesta. Il consigliere-auditore ha seguito da vicino il processo di risoluzione ed è rimasto a disposizione delle parti interessate.
Il consigliere-auditore ha constatato che in tutti i casi i diritti procedurali delle parti erano stati rispettati.
In conclusione, nel corso del 2023 si è avuta una collaborazione esemplare tra il consigliere-auditore e i servizi di difesa commerciale.
5.Gestione delle attività di difesa commerciale nei confronti dell'UE
In quanto uno dei maggiori esportatori mondiali, l'UE è spesso oggetto di inchieste di difesa commerciale da parte di paesi terzi. Sebbene il diritto di utilizzare gli strumenti di difesa commerciale conformemente alle norme dell'OMC non sia in discussione, è pur vero che talvolta le inchieste dei paesi terzi possono non essere perfettamente in linea con le norme previste. In questi casi, le misure istituite a seguito di tali inchieste diventano un ostacolo grave e ingiustificato all'accesso ai mercati dei paesi terzi da parte dell'industria dell'UE.
Di conseguenza la Commissione monitora regolarmente le inchieste svolte da paesi terzi e interviene a sostegno dell'industria o degli Stati membri dell'UE. Gli interventi della Commissione mirano a ridurre al minimo l'impatto negativo che misure di difesa commerciale ingiustificate o sleali possono avere sulle imprese dell'UE nei mercati d'esportazione.
Quando un paese terzo apre un'inchiesta relativa agli strumenti di difesa commerciale nei confronti dell'UE, la Commissione interviene, se del caso, per contestare procedure o accuse che potrebbero non essere conformi alle norme dell'OMC. In media la Commissione interviene in circa 50 casi all'anno, presentando comunicazioni scritte alle autorità inquirenti e partecipando alle audizioni per garantire che i diritti e gli interessi degli esportatori dell'UE siano rispettati.
In diverse occasioni gli interventi della Commissione hanno prodotto un esito più favorevole per gli esportatori dell'UE di quanto sarebbe stato possibile altrimenti. I risultati conseguiti dalla Commissione nel 2023, di cui si riportano di seguito alcuni esempi, sono descritti nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.
·Nell'ottobre 2022 il Marocco ha aperto un'inchiesta di salvaguardia sulle importazioni di camere d'aria per biciclette, velocipedi, motocicli e scooter, il cui potenziale impatto sulle esportazioni dell'UE era di circa 2 milioni di EUR. La Commissione è intervenuta immediatamente, evidenziando lacune nell'apertura dell'inchiesta, nonché nell'analisi del pregiudizio e del nesso di causalità. Il 3 luglio 2023 il Marocco ha deciso di chiudere l'inchiesta senza istituire misure.
·Nell'ottobre 2022 l'India ha aperto un'inchiesta di salvaguardia sulle importazioni di cloruro di polivinile. La Commissione ha difeso strenuamente le esportazioni dell'UE, del valore di 48 milioni di EUR, ha presentato comunicazioni scritte e ha partecipato a un'audizione pubblica. Nel maggio 2023 l'India ha pubblicato risultanze in cui raccomandava l'istituzione di restrizioni quantitative alle importazioni dalla Cina, dagli Stati Uniti, da Taiwan e dalla Russia. Non sono state raccomandate restrizioni alle importazioni dall'UE. L'inchiesta è tuttora in corso.
·Nel 2023 la Commissione è altresì intervenuta in un'inchiesta antidumping sul nitrato di ammonio originario della Lituania aperta dalla Commissione antidumping australiana nel giugno 2022. L'interesse economico dell'UE era pari a circa 5 milioni di EUR. L'inchiesta è stata chiusa nell'agosto 2023 per assenza di pregiudizio.
·Nel febbraio 2023 gli Stati Uniti hanno aperto un'inchiesta antidumping sui prodotti stagnati originari della Germania e dei Paesi Bassi. L'interesse economico del caso era molto consistente, pari a 1 miliardo di EUR, superiore a quello di qualsiasi altro caso di difesa commerciale degli Stati Uniti nei confronti dell'UE o dei suoi Stati membri. La Commissione è stata molto attiva nell'inchiesta, che nel gennaio 2024 è stata ufficialmente chiusa.
Alla fine del 2023 erano in vigore 176 misure di difesa commerciale nei confronti delle esportazioni dell'UE, ossia 6 in più rispetto al 2022. Il numero totale di misure in vigore ha ripreso ad aumentare dopo essere sceso brevemente a 170 nel 2022. L'antidumping rimane lo strumento di difesa commerciale maggiormente utilizzato. Nel 2023 vi erano 127 misure antidumping, 42 misure di salvaguardia e 7 misure antisovvenzioni, contro le 126 misure antidumping, 37 misure di salvaguardia e 7 misure antisovvenzioni del 2022.
Gli Stati Uniti si confermano il paese che fa più frequentemente ricorso agli strumenti di difesa commerciale nei confronti delle esportazioni dell'UE, con 38 misure in vigore. Seguono Cina e Turchia, con 18 misure ciascuna, mentre Brasile e Indonesia contano 11 misure ciascuno. Un altro utilizzatore attivo degli strumenti di difesa commerciale è il Canada, con 9 misure definitive in vigore, seguito da Australia, Madagascar e Sud Africa, ciascuno con 7 misure in vigore nei confronti delle esportazioni dell'UE nel 2023.
Nel 2023 le nuove inchieste aperte nei confronti dell'UE/degli Stati membri sono state 20, in significativo aumento rispetto al 2022, quando se ne sono registrate solo 7, una delle cifre più basse dell'ultimo decennio. Le nuove inchieste di salvaguardia hanno rappresentato il 60 % dei nuovi casi, ossia 12 casi su 20: le altre 8 erano inchieste antidumping. L'Indonesia e il Madagascar si distinguono per il significativo numero di nuove inchieste di salvaguardia aperte nell'ultimo anno, rispettivamente 5 e 4.
Una tendenza analoga è stata osservata riguardo all'istituzione di nuove misure. Su un totale di 11 nuove misure istituite nel 2023 nei confronti delle esportazioni dell'UE, 7 sono misure di salvaguardia e le restanti sono misure antidumping. Nel 2022 invece, su 12 misure istituite, solo 2 erano di salvaguardia mentre le restanti erano antidumping. Nel 2023 il solo Madagascar ha introdotto 3 nuove misure di salvaguardia.
Questo aumento dei casi di ricorso alle inchieste di salvaguardia è particolarmente preoccupante, considerato che, ai sensi delle norme dell'OMC, le misure di salvaguardia si applicano alle importazioni di qualsiasi origine e non limitatamente ai paesi d'origine in cui sono presenti condizioni commerciali sleali. Per questa particolarità, le misure di salvaguardia sono la soluzione più restrittiva tra tutti gli strumenti di difesa commerciale, e dovrebbero essere utilizzate solo in risposta a un'impennata delle importazioni causata da uno sviluppo imprevisto e quando siano soddisfatti criteri rigorosi. La Commissione è intervenuta in tutti i casi in cui sono stati individuati problemi e carenze sistemici.
6.Attività legate all'OMC
Due volte all'anno, in primavera e in autunno, in seno all'OMC si tengono le riunioni del comitato per le sovvenzioni e le misure compensative, del comitato antidumping e del comitato per le misure di salvaguardia. Nell'ambito del comitato antidumping, l'OMC ospita anche i gruppi di lavoro sull'attuazione, all'interno dei quali i membri condividono il loro approccio pratico alle inchieste antidumping. Si tengono anche sessioni informali per i "Friends of Safeguards Investigations". Inoltre nel maggio 2023 l'OMC ha ospitato un seminario per i capi delle autorità inquirenti.
Tali incontri offrono ai membri dell'OMC l'opportunità di monitorare l'attuazione degli accordi da parte delle autorità inquirenti e costituiscono una sede per lo scambio di opinioni e preoccupazioni in merito ai casi di difesa commerciale. L'UE svolge un ruolo attivo in tutti i comitati, sollevando questioni che destano preoccupazioni e difendendo le proprie azioni.
In sede di comitato antidumping l'UE ha espresso preoccupazioni in merito all'inchiesta statunitense sui prodotti stagnati provenienti, tra l'altro, dalla Germania e dai Paesi Bassi (l'inchiesta nei confronti dei Paesi Bassi si è conclusa nel gennaio 2024). L'UE ha evidenziato l'assenza di elementi di prova del dumping e ha sostenuto che il caso equivaleva a un'inchiesta di salvaguardia estesa a quasi tutte le importazioni negli Stati Uniti. L'UE ha difeso le proprie azioni dalle critiche formulate da altri membri nell'ambito di alcuni casi, compresi quelli riguardanti i prodotti piatti a bulbo provenienti dalla Turchia, gli acidi grassi provenienti dall'Indonesia e i tubi di ghisa duttile provenienti dall'India. Ha inoltre confutato le critiche infondate mosse dalla Cina in merito alla lunga durata di alcune misure.
L'UE ha partecipato al gruppo di lavoro antidumping sull'attuazione, che si è riunito una sola volta nel 2023. La discussione si è incentrata sull'analisi dei prezzi e sulla valutazione delle cause del pregiudizio nelle inchieste antidumping.
In base all'accordo dell'OMC sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, le notifiche delle sovvenzioni, effettuate ogni due anni, dovevano essere presentate nel 2023. L'aggiornamento sulle notifiche del segretariato dell'OMC ha evidenziato che poco più di un terzo dei membri aveva rispettato gli obblighi di notifica previsti dall'accordo. La Commissione ha presentato la notifica dell'UE, che riguarda le sovvenzioni concesse a livello dell'UE e quelle degli Stati membri. L'UE ha raccomandato un maggiore rispetto degli obblighi di notifica. Per aiutare altri membri dell'OMC in questo esercizio, la Commissione ha partecipato a un evento relativo alle modalità della notifica di sovvenzione, organizzato dal segretariato dell'OMC nel giugno 2023.
Nell'ambito del comitato periodico per le sovvenzioni e le misure compensative, l'UE ha difeso dalle critiche cinesi la propria decisione di aprire un'inchiesta antisovvenzioni sui veicoli elettrici a batteria provenienti dalla Cina. L'UE ha sollevato la questione della decisione della Cina, a seguito di un riesame in previsione della scadenza, di continuare ad applicare le misure sulla fecola di patate proveniente dall'UE, nonostante le sovvenzioni non siano né specifiche né compensabili. I membri del comitato hanno inoltre discusso dell'impatto delle sovvenzioni in termini di creazione di sovraccapacità e degli effetti sui paesi in via di sviluppo.
In sede di comitato per le misure di salvaguardia, diversi paesi hanno criticato la proliferazione delle misure di salvaguardia a livello mondiale, il fatto che siano istituite per lunghi periodi e che le proroghe siano diventate la norma. Sono state inoltre espresse preoccupazioni in merito al fatto che le misure di salvaguardia sono spesso istituite in concomitanza con misure antidumping, dazi compensativi e altre misure unilaterali nei confronti dello stesso prodotto. L'UE ha difeso la propria misura di salvaguardia nel settore dell'acciaio di fronte alle critiche mosse da diversi paesi che si erano pronunciati a favore della cessazione della misura e contro la proroga. L'UE ha espresso timori per quanto riguarda le pratiche di salvaguardia generale di altri membri, in particolare per la preoccupante tendenza dell'Indonesia a utilizzare lo strumento in maniera eccessiva ed impropria, con criteri di apertura, divulgazione delle informazioni e trasparenza inadeguati. Non è stato raggiunto un consenso sulla proposta degli Stati Uniti di trasferire al comitato il gruppo informale "Friends of Safeguard Investigations", a causa dell'opposizione dell'India.
Nel maggio 2023 l'OMC ha ospitato il seminario per i capi delle autorità inquirenti, finalizzato a riunire funzionari dotati di poteri decisionali per uno scambio aperto di informazioni, idee e migliori pratiche. Si sono tenute discussioni su temi quali gli sviluppi sul piano della legislazione e della pratica, le sfide relative alle risorse e alla formazione, lo svolgimento delle inchieste durante la pandemia, nonché i controlli amministrativi, arbitrali e giurisdizionali.
Nel giugno 2023 l'UE, a nome dei 27 Stati membri, ha accettato l'accordo dell'OMC sulle sovvenzioni alla pesca, concluso in occasione della 12a conferenza ministeriale dell'anno precedente. L'accordo entrerà in vigore una volta che sarà stato accettato da due terzi dei membri dell'OMC. I negoziati dell'OMC sono proseguiti sulle questioni in sospeso per raggiungere un accordo globale.
Sempre nel 2023 l'UE e altri membri dell'OMC che condividono la sua impostazione hanno proseguito i filoni di lavoro sulle sovvenzioni nell'ambito dell'iniziativa dell'OMC relativa alla riforma delle sovvenzioni ai combustibili fossili nonché nell'ambito delle discussioni strutturate sul commercio e la sostenibilità ambientale.
Nel 2023 la cooperazione trilaterale con gli Stati Uniti e il Giappone ha continuato a concentrarsi sul modo in cui affrontare le politiche e le pratiche distorsive del mercato, comprese le sovvenzioni che attualmente non sono contrastate in misura sufficiente dalle norme dell'OMC. I partner si sono inoltre concentrati sull'individuazione di esempi specifici e sullo scambio di informazioni concernenti il comportamento non conforme agli standard del mercato in vari settori, nonché sui potenziali strumenti per affrontare le pratiche individuate.
II
PMI e strumenti di difesa commerciale
Le piccole e medie imprese (PMI) costituiscono la colonna portante dell'economia europea. I 24 milioni di PMI dell'UE rappresentano il 99 % di tutte le imprese dell'UE, offrono i due terzi dei posti di lavoro nel settore privato dell'UE e sono profondamente radicate nelle comunità locali. Esse producono più della metà del valore aggiunto del settore commerciale non finanziario dell'UE e sono la fucina europea dell'innovazione, della diversità e dell'uguaglianza. Le PMI sono essenziali per le transizioni verde e digitale dell'UE e la sua prosperità a lungo termine.
Per queste imprese la parità di condizioni è molto importante in quanto si tratta di realtà particolarmente vulnerabili agli effetti dannosi della concorrenza sleale. In generale, sebbene non in tutti i casi, esse hanno meno esperienza, conoscenze e risorse in fatto di partecipazione alle inchieste di difesa commerciale.
Allo stesso tempo tuttavia, nell'ambito delle inchieste di difesa commerciale le PMI beneficiano degli stessi diritti e sono soggette agli stessi obblighi delle imprese più grandi, in quanto le prescrizioni giuridiche sono le stesse a prescindere dalle dimensioni dell'impresa, ad esempio per quanto riguarda il livello di elementi di prova richiesto in una denuncia, i termini per rispondere ai questionari o per presentare informazioni, l'accesso ai fascicoli, la collaborazione, ecc. In considerazione della limitatezza delle risorse e delle capacità delle PMI, la Commissione ha cercato di trovare mezzi concreti per ridurre al minimo le difficoltà che queste imprese possono incontrare nel ricorso alla difesa commerciale.
L'importanza di coadiuvare le PMI nell'accesso agli strumenti di difesa commerciale è stata formalmente riconosciuta nel 2018, quando si è proceduto all'ammodernamento degli strumenti di difesa commerciale e il Parlamento europeo e il Consiglio hanno incluso riferimenti specifici nel regolamento antidumping di base (articolo 5, paragrafo 1 bis) e nel regolamento antisovvenzioni (articolo 10, paragrafo 1 bis).
Informazioni per le PMI
Già nel 2004 era stato istituito un ufficio d'assistenza (helpdesk) in materia di difesa commerciale per le PMI incaricato di occuparsi di questioni di carattere generale o riguardanti casi particolari che interessano le PMI. Da allora molte imprese di questa categoria si sono avvalse del servizio. Nel 2018 l'helpdesk per le PMI è stato potenziato e ufficializzato nell'ambito dell'esercizio di ammodernamento.
Allo stesso tempo la Commissione ha pubblicato una guida sugli strumenti di difesa commerciale specificamente rivolta alle PMI, messa a disposizione su una pagina web dedicata alle PMI, anch'essa lanciata nel giugno 2018. La pagina web aiuta queste imprese a orientarsi nel sistema, non solo all'interno dell'UE, ma anche nel caso siano interessate da inchieste di difesa commerciale in paesi terzi.
Nel 2020 la Corte dei conti europea ha elogiato queste iniziative nella sua relazione di audit sugli strumenti di difesa commerciale dell'UE. La relazione ha tuttavia esortato la Commissione a spingersi oltre e a "sensibilizzare all'uso degli strumenti di difesa commerciale [...] [concentrandosi] in particolar modo sulle specifiche esigenze delle PMI". Nel 2021 la Commissione ha dato seguito a tale raccomandazione elaborando e pubblicando una guida dettagliata alle inchieste di difesa commerciale, articolata in sette moduli, che nel 2022 ha messo a disposizione online in tutte le lingue ufficiali dell'UE.
Le varie guide sono state integrate da sessioni formative e informative fornite direttamente alle PMI, produttrici, utilizzatrici o importatrici, attraverso le Giornate dell'accesso ai mercati in Francia, Croazia, Italia ed Estonia, e anche online, per garantire una più ampia diffusione in tutta l'UE. In molti casi queste sessioni, tenutesi con maggiore frequenza nel 2023, sono state per alcune PMI il primo momento di incontro con la difesa commerciale. Gli Stati membri sono stati incoraggiati a informare le proprie PMI in merito a queste sessioni informative al fine di intensificare l'opera di sensibilizzazione nei loro confronti e accrescere la loro consapevolezza delle possibilità e opportunità offerte dagli strumenti di difesa commerciale a loro disposizione.
Assistenza pratica alle PMI nel corso delle inchieste
La Commissione sostiene l'industria dell'UE, anche quando è composta da PMI, in tutte le fasi delle inchieste di difesa commerciale. La presentazione di denunce può essere un esercizio impegnativo per queste imprese e la guida recentemente aggiornata in tutte le lingue ufficiali dell'UE fornisce indicazioni utili a tale riguardo. Anche l'Ufficio denunce presso i servizi di difesa commerciale è in grado di orientare le PMI nelle varie fasi del processo. Per fare un esempio, nel 2022 la Commissione ha aperto un'inchiesta antidumping sulle importazioni di prodotti piatti a bulbo in acciaio dalla Cina e dalla Turchia. I produttori di questo prodotto nell'UE sono esclusivamente PMI e la denuncia è stata preparata da un'unica PMI produttrice sotto la guida dell'Ufficio denunce. L'inchiesta ha portato all'istituzione di misure ai primi di gennaio del 2024.
In sede di svolgimento delle inchieste, la Commissione allinea, ove possibile, i periodi delle inchieste con gli esercizi finanziari. Questo allineamento aiuta le PMI rendendo meno gravoso e complesso il lavoro di risposta ai questionari. La Commissione inoltre assiste le PMI nella compilazione dei questionari necessari per lo svolgimento dell'inchiesta.
Nelle inchieste in cui è richiesto il campionamento e in cui un'industria si presenta frammentata e composta da PMI, la Commissione garantisce che il campione sia rappresentativo di tutte le dimensioni d'impresa. Inoltre nell'analisi del pregiudizio si tiene presente la composizione dell'industria. Per fare un esempio, nel 2023 la Commissione ha istituito dazi antidumping definitivi sulle piastrelle di ceramica provenienti dall'India e dalla Turchia. In tale occasione ha tenuto conto della frammentazione dell'industria UE delle piastrelle di ceramica, che si compone di oltre 300 imprese, di cui circa 240 PMI. Pertanto alcuni dati relativi al pregiudizio sono stati ponderati per garantire che i risultati dei grandi produttori non fossero sovrarappresentati nelle risultanze relative al pregiudizio e che la situazione dei produttori di piccole e medie dimensioni fosse debitamente presa in considerazione.
Nel 2022 oltre 690 000 PMI dell'UE hanno esportato al di fuori dell'Unione, rappresentando una quota pari al 95 % del totale delle imprese esportatrici dell'UE e generando il 30 % del valore totale delle esportazioni dell'UE. Questa attività di esportazione può diventare oggetto di inchieste di difesa commerciale in paesi terzi. La guida per le piccole e medie imprese incoraggia le PMI che sono interessate da casi di difesa commerciale aperti da paesi terzi a contattare i servizi della DG Commercio che monitorano tali casi, al fine di ottenere informazioni e orientamenti su come procedere.
Inchieste che coinvolgono le PMI
Nonostante le sfide poste dalla natura giuridica e tecnica delle inchieste di difesa commerciale, sono diversi nell'UE i settori manifatturieri con un'elevata percentuale di PMI che si avvalgono con successo della tutela offerta dagli strumenti di difesa commerciale dell'UE e ne traggono beneficio. L'industria della ceramica è un ottimo esempio di settore in cui la difesa commerciale ha avuto effetto. Le misure istituite sugli oggetti per il servizio da tavola e sulle piastrelle in ceramica provenienti dalla Cina e sulle piastrelle di ceramica provenienti dall'India e dalla Turchia sono state fondamentali per salvaguardare la produzione interna, promuovere gli investimenti e salvare oltre 100 000 posti di lavoro nell'UE. L'industria europea delle biciclette è un altro settore la cui esistenza nell'UE è in gran parte attribuibile alla protezione offerta nei confronti delle biciclette oggetto di dumping originarie della Cina.
Vi sono anche altre industrie con una forte presenza di PMI che beneficiano della protezione conferita dagli strumenti di difesa commerciale. Una è quella dei produttori di trote, composta da oltre 700 PMI, che nel 2015 ha visto istituire misure compensative sulle importazioni dalla Turchia, poi rinnovate nel maggio 2021. Le misure antidumping e antisovvenzioni istituite nel 2018 sugli pneumatici originari della Cina sono attualmente oggetto di riesami in previsione della scadenza. Nell'inchiesta iniziale l'industria comprendeva almeno 380 PMI attive nella ricostituzione di pneumatici. Nel 2023 la Commissione ha istituito dazi antidumping definitivi sui fusti riutilizzabili in acciaio inossidabile provenienti dalla Cina, proteggendo in tal modo un'industria dell'UE composta da un numero limitato di PMI.
La Commissione si impegna a garantire parità di accesso a tutte le industrie che risentono delle importazioni oggetto di dumping e di sovvenzioni. Il suo approccio, che consiste nel sensibilizzare le PMI e fornire loro maggiore assistenza pratica nelle inchieste di difesa commerciale, sta dando risultati. Il merito va anche, in misura non trascurabile, a una buona organizzazione e a un buon coordinamento a livello dell'industria, con il sostegno di associazioni industriali consolidate o di associazioni ad hoc istituite specificamente per scopi di difesa commerciale.
III
Progressi compiuti nel campo degli strumenti di difesa commerciale: una retrospettiva sugli ultimi cinque anni
La presente relazione annuale offre l'opportunità di allargare la prospettiva e di prendere in considerazione le attività di difesa commerciale dell'ultimo quinquennio: dal 2019, primo anno di piena attuazione della normativa ammodernata in materia di difesa commerciale, al 2023. Sono stati cinque anni impegnativi e dinamici. In questo periodo peraltro la Corte dei conti europea, in esito al suo primo audit del settore, ha approvato l'applicazione delle norme ed è emerso un approccio più incisivo al contrasto delle pratiche commerciali sleali sempre più complesse di cui si servono i partner commerciali. La Commissione ha altresì fatto in modo che le sfide poste dalla pandemia di COVID-19 non indebolissero la sua determinazione e le sue azioni dirette ad applicare correttamente la difesa commerciale di fronte a un bisogno dell'industria.
Alla fine del 2023 erano in vigore 53 misure di difesa commerciale in più rispetto a fine 2018. Questo passaggio da 133 a 186 misure rappresenta un aumento del 40 %. Grazie a misure supplementari, la difesa commerciale è ora responsabile della protezione di quasi mezzo milione (493 000) di posti di lavoro nel settore manifatturiero in Europa, rispetto ai 365 000 di fine 2018. I posti di lavoro interessati sono distribuiti in diversi settori, tra cui quello dell'acciaio, della ceramica, dell'alluminio, della produzione di biciclette e sono legati a prodotti che rivestono un ruolo importante nella catena del valore dell'energia sostenibile, come il vetro solare, a prodotti fondamentali per la nostra transizione verde, come le torri eoliche, nonché a prodotti essenziali per la nostra transizione digitale, come le fibre ottiche.
Nel quinquennio in esame sono state completate le prime inchieste in cui è stato applicato il metodo di calcolo del dumping basato sulle distorsioni significative. In tutte le inchieste relative alle importazioni dalla Cina durante tale periodo si è fatto ricorso a questo metodo per il calcolo del dumping, in quanto i denuncianti avevano fornito elementi di prova dell'esistenza di distorsioni significative in tutti i prodotti o settori interessati. Una relazione completa che documenta le distorsioni ascrivibili allo Stato in Cina e la relativa versione aggiornata presentano solidi elementi di prova delle distorsioni esistenti nell'economia cinese unitamente ad altri elementi di prova specifici forniti dai denuncianti. La metodologia ha rivelato la reale portata del dumping nei casi cinesi, rispetto ai margini derivanti dalla distorsione dei prezzi o dei costi in Cina. Nell'ottobre 2020 la Commissione ha inoltre pubblicato una relazione sulle distorsioni significative indotte dal governo in Russia.
Sebbene le misure antidumping nei confronti della Cina rappresentino la parte prevalente dell'attività, negli ultimi cinque anni si sono registrati anche sviluppi significativi sul fronte antisovvenzioni. L'UE è stata la prima giurisdizione a intraprendere azioni antisovvenzioni contro il sostegno finanziario "transfrontaliero" fornito da un membro dell'OMC a società stabilite nel territorio di un altro membro dell'OMC. Ciò significa che, oltre a contrastare le sovvenzioni tradizionali cinesi, ha dovuto anche far fronte alla pratica della Cina di riorientare il sostegno finanziario per consentire alle sue imprese in paesi terzi di stabilirsi, ad esempio, in zone economiche franche da cui poi esportare le merci verso l'UE. La prima volta che la Commissione ha compensato questo tipo di sostegno finanziario sotto forma di sovvenzioni concesse dal paese d'origine o d'esportazione è stata nel 2020, in un caso riguardante i tessuti in fibra di vetro e i prodotti in fibra di vetro originari dell'Egitto; la seconda è stata nel 2022, in un caso riguardante i prodotti di acciaio inossidabile laminati a freddo originari dell'Indonesia. L'impostazione adottata dalla Commissione in questi casi è stata confermata dal Tribunale nel marzo 2023 in sentenze storiche attualmente oggetto di impugnazione.
Negli ultimi cinque anni infine si è posto l'accento sul monitoraggio e sull'applicazione delle misure. Un migliore monitoraggio e un'azione efficace contro le pratiche di elusione fanno sì che oltre un quinto (40) delle 182 misure complessive attualmente in vigore sia specificamente rivolto a contrastare le pratiche di evasione degli operatori economici. La Commissione conferma il suo pieno impegno a favore di un vigoroso utilizzo degli strumenti di difesa commerciale, per continuare a proteggere l'industria dell'UE dalle pratiche commerciali sleali e pregiudizievoli e garantire l'effettiva attuazione degli strumenti medesimi.