Parere del Comitato europeo delle regioni — La fuga dei cervelli nell’Unione europea: affrontare la sfida a tutti i livelli

(2020/C 141/08)

Relatore: Emil BOC (RO/PPE), sindaco di Cluj-Napoca

RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

1.

sottolinea che la libertà di circolazione dei cittadini e dei lavoratori costituisce la base su cui si fonda il mercato interno e una delle principali libertà riconosciute dai Trattati europei. I cittadini e i lavoratori devono poter circolare liberamente all’interno dell’UE, spostandosi tuttavia su base volontaria e non perché spinti ad abbandonare i loro territori anche a causa delle scarse opportunità economiche;

2.

osserva che la sfida consiste nel raggiungere un equilibrio, in termini giuridici e politici, tra due principi essenziali dell’Unione europea: la libera circolazione dei lavoratori e la convergenza economica e sociale tra le regioni;

3.

ricorda che il fenomeno della fuga di cervelli nell’Unione europea è una questione complessa, che richiede una risposta politica pragmatica da parte sia dell’Unione che degli Stati membri. Tale risposta dovrebbe affrontare tutti gli aspetti di tale fenomeno (ad esempio l’afflusso di cervelli, lo spreco di cervelli, la circolazione di cervelli, la remigrazione), tenendo conto anche dei diversi livelli, spesso interconnessi, ai quali servono interventi e soluzioni, ossia i livelli locale, regionale, nazionale e sovranazionale (europeo);

4.

ritiene che, in relazione alle soluzioni proposte, i responsabili decisionali a tutti i livelli debbano riconoscere e prendere in considerazione il fatto che la fuga di cervelli, oltre a rappresentare un problema di natura tecnica, che richiede una risposta amministrativa o strategica, è anche una questione politica. Se non verrà affrontato, questo fenomeno avrà effetti permanenti e a lungo termine sul futuro dell’Unione europea e diventerà probabilmente un ostacolo per la coesione territoriale;

5.

constata che la fuga di cervelli è direttamente innescata dagli attuali squilibri sociali ed economici tra le regioni dell’UE. Studi empirici (1) (2) (3) individuano una serie di fattori di spinta e di attrazione e rilevano, nelle regioni di accoglienza, l’esistenza di un mercato del lavoro più attraente, di opportunità occupazionali più diversificate e in generale di una migliore qualità complessiva della vita, a fronte di una situazione diametralmente opposta nelle regioni di partenza. Questo è un altro motivo per il quale il futuro QFP dovrebbe concentrare le risorse sulla correzione dello squilibrio tra regioni di partenza e di accoglienza nel quadro della politica di coesione;

6.

sottolinea la necessità di una stretta associazione tra la politica di coesione, intesa ad affrontare tali squilibri e a promuovere uno sviluppo più uniforme in tutta l’UE, e le misure previste per far fronte alla fuga di cervelli. Due dei principali obiettivi della strategia Europa 2020, ovvero aumentare la percentuale di occupati e migliorare l’inclusione sociale, hanno una rilevanza diretta ai fini della creazione delle condizioni favorevoli che ridurranno la fuga di cervelli. Altri obiettivi della strategia Europa 2020, quali l’innovazione e l’aumento del numero di coloro che ottengono un’istruzione terziaria, sono potenzialmente in grado di favorire l’afflusso e il rientro dei cervelli, attraendo e stimolando persone di talento;

7.

osserva che la fuga di cervelli e i fenomeni correlati devono essere compresi e valutati a livello UE nel contesto della governance multilivello. Se, in tale ambito d’intervento delle politiche europee, le caratteristiche della governance multilivello rappresenteranno un ostacolo o un’opportunità dipenderà in gran parte da come l’UE e le sue istituzioni agiranno in qualità di facilitatori e coordinatori della definizione e della diffusione di tali politiche;

8.

sottolinea che, pur essendo spesso percepita come un problema politico nazionale o sovranazionale, a causa dell’ampia portata e della gravità dei suoi effetti, la fuga di cervelli può essere affrontata con successo a livello subnazionale. Gli enti territoriali locali e regionali svolgono un ruolo cruciale in questo senso, essendo le comunità locali direttamente interessate dalle conseguenze della fuga di cervelli: la perdita di una forza lavoro giovane e istruita rappresenta un’enorme sfida per le comunità locali in tutta l’Unione;

9.

osserva che gli enti locali degli Stati membri rappresentano il livello di governo più adatto per elaborare e attuare politiche in materia di fuga di cervelli. Le comunità locali, essendo sistemi dai confini relativamente ben definiti, permettono di analizzare il problema con maggiore facilità e di adottare soluzioni su misura. Inoltre, gli enti locali possono monitorare e valutare più agevolmente il successo delle politiche a livello locale;

10.

rileva che dall’esperienza e dalle capacità di queste amministrazioni subnazionali si possono trarre molti spunti per l’elaborazione delle politiche a livello UE;

11.

ritiene che l’esperienza diretta degli enti locali nel far fronte alla fuga di cervelli e i relativi esempi di successi ottenuti e di buone pratiche potrebbero rivelarsi utili per lo sviluppo di una politica coerente a livello dell’UE. Gli enti locali e regionali possono andare al di là di una definizione generale e astratta delle questioni da affrontare con le politiche e fornire soluzioni concrete ed efficaci. Devono solo comprendere meglio gli sforzi e le iniziative volti ad affrontare il problema della fuga di cervelli al di là dei confini amministrativi delle comunità che essi rappresentano e impegnarsi nella cooperazione regionale e interregionale;

12.

sottolinea che i problemi cui devono far fronte le regioni di partenza e quelle di accoglienza sono diversi e devono pertanto essere affrontati di conseguenza. Tale distinzione è importante in quanto le politiche a livello sovranazionale dovrebbero mirare ad agevolare soluzioni vantaggiose per tutti, o quanto meno a limitare quelle svantaggiose per entrambe le regioni di partenza e di accoglienza (spreco di cervelli);

13.

richiama l’attenzione sul rischio che la fuga di cervelli rappresenta per la sostenibilità a lungo termine del progetto europeo. Le regioni di partenza hanno un doppio problema: da un lato hanno bisogno di convergenza (per colmare il divario con le regioni di accoglienza) ma, dall’altro lato, stanno perdendo forza lavoro qualificata. A lungo termine, qualsiasi cambiamento o transizione verso un modello economico sostenibile e competitivo basato sull’economia della conoscenza e sui prodotti ad alto valore aggiunto appare molto difficile da realizzare in uno scenario in cui si accentuano le disparità tra regioni di partenza e di accoglienza. Se non affrontate, le disparità aumenteranno ulteriormente e ne scaturirà un circolo vizioso di «disintegrazione». Secondo l’indice di competitività globale, attualmente gli Stati membri dell’UE orientale e meridionale sono tra i paesi del mondo meno capaci di trattenere i propri talenti;

14.

sottolinea che, sebbene le istituzioni europee abbiano introdotto meccanismi per ridurre le disparità, questi approcci sono stati efficaci solo in parte. Considerato che la fuga di cervelli è in aumento, e tenuto conto delle sue dimensioni geografiche ed economiche, è necessario un diverso tipo di iniziativa o di sforzo, in grado di affrontare direttamente i fattori di spinta derivanti dai percorsi di crescita specifici delle regioni di partenza che rendono tali regioni non sufficientemente attraenti per quella parte della forza lavoro che ha un grado elevato di istruzione;

15.

osserva che il divario tra istruzione e mercato del lavoro è uno dei problemi associati alla fuga di cervelli. L’istruzione è chiaramente un settore in cui i miglioramenti possono contribuire ad attenuare gli effetti negativi della fuga di cervelli. Gli enti locali e regionali dovrebbero prestare maggiore attenzione a questo aspetto, in collaborazione con le autorità nazionali ed europee. Inoltre, i sistemi di istruzione devono tener conto delle variabili dinamiche del mercato del lavoro e della sua crescente diversificazione per consentire un ritorno sugli investimenti effettuati nel capitale umano di un paese o di una regione, ritorno che viene meno con la fuga dei cervelli;

16.

richiama l’attenzione su un fenomeno che deve essere monitorato da vicino, ovvero la questione dei bambini lasciati a casa da genitori in cerca di un lavoro migliore all’estero. Si tratta di un effetto diretto della fuga di cervelli che ha implicazioni a lungo termine;

17.

sottolinea l’importanza del programma Erasmus+, del FSE+ e di programmi analoghi per la creazione di opportunità accademiche e professionali per individui di talento, nonché per la creazione di reti e partenariati internazionali in tutta Europa e non solo in determinati hub regionali e per sostenere l’attuazione concreta del pilastro europeo dei diritti sociali. Il nuovo sostegno fornito dalla Commissione per aumentare il bilancio del programma Erasmus+ è un passo nella giusta direzione;

18.

ritiene che, per affrontare la questione della fuga di cervelli, occorrano una leadership forte e un coordinamento dei diversi sforzi intrapresi dalle giurisdizioni nazionali. L’obiettivo fondamentale è trovare soluzioni specifiche per creare reti di cooperazione, contrastare il discorso politico populista e rafforzare l’integrazione europea. Ulteriori interventi a livello di Stati membri e di Unione europea dovrebbero concentrarsi sul coordinamento e sulla facilitazione e/o il sostegno degli sforzi a livello subnazionale, creando un vasto consenso sui modi in cui la fuga di cervelli dovrebbe essere analizzata e affrontata, così da realizzare una situazione vantaggiosa per tutte le parti interessate;

19.

sottolinea la necessità di individuare una serie di questioni strategiche fondamentali per quanto riguarda la fuga di cervelli, in modo che, nelle politiche pubbliche, i responsabili decisionali possano evitare inutili duplicazioni di intervento. Tali questioni strategiche devono essere strutturate in modo tale da garantire che le misure politiche abbiano un impatto visibile e da sostenere politiche che si traducano in azioni concrete;

20.

raccomanda di individuare e attuare diversi tipi di risposte per ogni sottocomponente del fenomeno della fuga di cervelli (afflusso di cervelli, spreco di cervelli, circolazione di cervelli e remigrazione). Ciascuno di questi aspetti richiede infatti soluzioni diverse e specifiche, ed è molto importante non adottare un approccio globale per tutte le sottocomponenti. La mancanza di soluzioni su misura può indurre a emettere dichiarazioni e/o fissare obiettivi generici e astratti, difficili da tradurre in pratica nella vita reale;

21.

apprezza il fatto che alcune regioni e città stiano già attuando soluzioni creative per attrarre e trattenere i talenti. Le politiche in questione spaziano dal sostegno alla ricollocazione di persone di talento verso queste regioni e città a misure più sofisticate che comportano lo sviluppo di reti transnazionali di imprenditori. L’UE deve sostenere programmi o iniziative volti a migliorare l’apprendimento tra diversi enti locali e regionali europei;

22.

ritiene che gli attori locali e regionali siano fondamentali per affrontare il problema della fuga di cervelli; l’attrazione e il mantenimento di una forza lavoro altamente qualificata possono essere garantiti utilizzando correttamente gli strumenti di sviluppo territoriale integrato della politica di coesione;

23.

raccomanda che gli enti locali e regionali, in collaborazione con le autorità nazionali e dell’UE, promuovano politiche e strumenti volti a sviluppare l’imprenditorialità locale, il lavoro autonomo e modelli alternativi di sviluppo delle imprese che aumentino l’attrattiva delle regioni di partenza;

24.

raccomanda che gli enti locali e regionali assicurino il collegamento, sulla base di una valutazione realistica dei fabbisogni, tra le risorse specifiche dei rispettivi territori e i talenti e le politiche che sono necessari;

25.

suggerisce che gli enti locali e regionali istituiscano alleanze locali che coinvolgano tutte le parti interessate (autorità pubbliche, imprese, università, ONG ecc.) sì da essere in grado di elaborare e attuare politiche locali che contribuiscano ad attenuare la fuga di cervelli. Dovrebbero essere sostenute e organizzate riunioni periodiche delle parti interessate. Le riunioni dovrebbero essere utilizzate come sedi di discussione e considerazione di soluzioni locali e contestualizzate, sulla base di storie di successo di altre località e/o giurisdizioni;

26.

osserva che un rigoroso processo di pianificazione strategica a livello locale e regionale può essere importante per correlare la mobilità delle risorse umane ai piani di sviluppo a medio e lungo termine, oltre che per fornire una solida base per la cooperazione con altre autorità regionali, nazionali ed europee;

27.

auspica che vi sia una migliore comprensione delle ragioni e degli ostacoli che impediscono a coloro che in passato sono emigrati di tornare nel loro luogo di origine, nonché del modo in cui le autorità pubbliche possono contribuire a ridurre tali ostacoli. Ciò potrebbe avere un effetto trasformatore, cosicché la fuga di cervelli potrebbe appunto trasformarsi in circolazione di cervelli o remigrazione;

28.

raccomanda che l’azione a livello subnazionale sia integrata e coordinata con quella degli Stati membri e dell’Unione, nel rispetto del principio di sussidiarietà. L’integrazione degli sforzi intrapresi a vari livelli è fondamentale per il successo della politica dell’UE. È opportuno sviluppare politiche e programmi per integrare e facilitare il coordinamento tra l’azione degli enti locali e regionali, da un lato, e quella degli Stati membri e dell’Unione, dall’altro. Ciò vale per tutti i settori interessati dalla fuga di cervelli (istruzione, coesione, sviluppo regionale, digitalizzazione ecc.). È necessario istituire un meccanismo a livello dell’UE specificamente concepito per promuovere l’integrazione e il coordinamento delle misure politiche sulla fuga di cervelli;

29.

propone che gli enti locali e regionali acquisiscano piena consapevolezza della portata del fenomeno e conducano valutazioni realistiche e rigorose delle caratteristiche di ciascun settore interessato dalla fuga di cervelli. Un processo di elaborazione delle politiche e delle decisioni basato su elementi concreti è l’unico modo per elaborare soluzioni efficaci. Una valutazione realistica del fenomeno della fuga di cervelli a livello di ciascuna regione può aiutare le autorità pubbliche che si trovano ad affrontare problemi simili o connessi a sostituire la concorrenza con la cooperazione, e potrebbe migliorare il coordinamento, tra tutte le parti interessate, degli sforzi in corso e delle risorse esistenti;

30.

ritiene che le procedure rapide per il riconoscimento dei diplomi e delle competenze e/o abilità potrebbero contribuire notevolmente a ridurre gli sprechi di cervelli. La digitalizzazione e l’interconnessione degli archivi è un’operazione possibile e necessaria in questo contesto, che può far leva su diverse iniziative dell’UE, compreso l’imminente sistema di credenziali Europass con firma digitale. Inoltre, accoglie con favore l’iniziativa della Commissione europea per uno spazio europeo dell’istruzione entro il 2025, in cui l’apprendimento, lo studio e la ricerca non siano ostacolati dalle frontiere, e nel contempo sottolinea la necessità di mettere in atto meccanismi per favorire la circolazione dei cervelli e la remigrazione;

31.

raccomanda alla Commissione europea di intensificare gli sforzi per ridurre le disparità regionali, che sono una delle principali cause della fuga di cervelli. I fondi di coesione svolgono un ruolo cruciale nel sostenere le nostre regioni e i nostri territori che devono far fronte a queste disparità. Politiche e strumenti su misura che affrontino direttamente tali disparità tra l’Europa orientale e meridionale e i paesi occidentali, nonché tra le regioni all’interno degli Stati membri, sono essenziali per eliminare una delle principali cause della fuga di cervelli. L’impegno politico della Commissione (4) a garantire un salario minimo equo è particolarmente rilevante, soprattutto nelle regioni di partenza, in quanto una misura siffatta consentirebbe di affrontare il problema del tenore di vita e delle condizioni di lavoro e avrebbe un impatto diretto sulla qualità della vita. La politica di coesione dell’UE per il periodo 2021-2027 dovrebbe essere una politica di investimento a lungo termine per tutte le regioni, incentrata sul superamento dei divari economici, sociali e regionali e in linea con il principio di partenariato e un approccio basato sul territorio. La politica di coesione dovrebbe essere coordinata meglio con le altre politiche dell’UE, in modo che vi sia parità di condizioni. Il coordinamento verticale delle diverse fonti di finanziamento dovrebbe essere migliorato a livello dell’UE nella governance della politica e dei programmi di coesione dopo il 2020, in modo da garantire una maggiore coerenza tra i programmi ai diversi livelli di governance e di pianificazione nel breve e medio termine (5);

32.

raccomanda l’elaborazione e l’attuazione a livello locale e regionale di politiche realistiche volte ad attrarre, trattenere e riconquistare una forza lavoro istruita. Un concetto strategico fondamentale è la qualità della vita: come indicato, il miglioramento della qualità della vita è uno strumento molto efficace per attirare e trattenere una forza lavoro istruita. È consigliabile e auspicabile che le misurazioni della qualità della vita siano condotte regolarmente e in modo strutturato, in modo da fornire valide informazioni agli enti regionali e locali in merito ai settori in cui sia eventualmente necessario intervenire;

33.

suggerisce che le autorità locali, regionali, nazionali e dell’UE si concentrino su approcci funzionali per invertire l’emigrazione e attrarre lavoratori (6): tra questi figurano la costruzione di un’economia della conoscenza, il miglioramento dell’attrattiva delle regioni, lo sviluppo di strategie di diaspora e l’attuazione di un approccio funzionale nella governance urbana;

34.

ritiene che le autorità locali, regionali, nazionali e dell’UE debbano prestare particolare attenzione all’eliminazione dei fattori strutturali che aggravano la fuga di cervelli (infrastrutture/autostrade, qualità dei servizi, accesso alla tecnologia ecc.);

35.

sottolinea la necessità di sviluppare un approccio europeo integrato alla fuga di cervelli, sulla base di valutazioni realistiche e di attività di cooperazione e coordinamento a livello locale/regionale, nazionale e dell’Unione. Analogamente, servono politiche coordinate su scale diverse negli ambiti rilevanti per la fuga di cervelli, tra i quali l’istruzione, la digitalizzazione, la coesione e le politiche economiche;

36.

ritiene fondamentale che gli enti locali e regionali comprendano l’importanza del ruolo delle università, ma anche dei fornitori di istruzione e formazione professionale, nello sviluppo locale nell’ambito dell’economia basata sulla conoscenza. Le autorità pubbliche devono sviluppare partenariati con le università ed essere consapevoli della necessità di sostenere le università, anche attraverso investimenti nelle infrastrutture locali. Occorre garantire la massima affinità possibile tra gli obiettivi strategici delle università e quelli delle autorità pubbliche;

37.

osserva che i partenariati tra imprese private (interessate nella R&S), enti locali e università sono importanti motori della crescita e dello sviluppo a livello locale, che dovrebbero essere inclusi nell’attuale obiettivo della Commissione di rendere più facile per le piccole imprese diventare grandi innovatori attraverso una strategia per le PMI;

38.

è preoccupato per il rischio di un aumento delle disuguaglianze tra le città e regioni che trarranno enormi benefici dal programma quadro per la ricerca e l’innovazione e le altre, e avverte che le azioni intraprese per colmare il divario tra le regioni (affinché queste possano far fronte a sfide come quella demografica) e per favorire l’accesso di tutti al programma Orizzonte Europa sono insufficienti (7);

39.

ritiene che la connettività digitale e la specializzazione intelligente possano avere effetti positivi in termini di fuga di cervelli. Le strategie regionali per lo sviluppo e la specializzazione intelligenti possono essere incentrate sul vantaggio competitivo esistente o creato in una regione. La connettività digitale e lo sviluppo dell’alfabetizzazione digitale dovrebbero essere elementi essenziali dei nuovi sforzi della Commissione volti ad aggiornare il piano d’azione per l’istruzione digitale;

40.

sottolinea che le autorità locali possono elaborare e attuare un gran numero di misure volte ad aumentare e sviluppare la resilienza individuale delle comunità, in particolare in caso di difficoltà economiche come la disoccupazione. La resilienza individuale e la capacità di adattamento e superamento dei periodi di disagio possono essere sostenute mediante programmi di miglioramento delle competenze e di riqualificazione, come quelli sostenuti tramite l’agenda dell’UE per le competenze, misure volte a promuovere l’imprenditorialità e le piccole imprese, programmi educativi e comunitari per studenti e giovani i cui genitori lavorano all’estero ecc;

41.

raccomanda che la Commissione europea sostenga attivamente, in stretta collaborazione con il Comitato europeo delle regioni, il Parlamento europeo e il Consiglio dei ministri dell’UE, gli sforzi degli enti pubblici locali e regionali per contrastare la fuga di cervelli. L’Unione è un’entità politica e amministrativa complessa, e si impone pertanto un’attenta analisi delle sue responsabilità e capacità in materia di fuga di cervelli. La discussione del ruolo dell’Unione implica sia la determinazione delle sue responsabilità che l’individuazione dei migliori strumenti disponibili a livello dell’UE;

42.

ritiene che il fatto che un(a) «lavoratore/lavoratrice dipendente rientri nel proprio paese di origine dopo un periodo di tempo trascorso all’estero» debba essere considerato come un punto di forza del suo profilo professionale e debba quindi essere visibile ai fornitori di occupazione durante il processo di selezione pertinente.

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(1)  Comitato europeo delle regioni, 2018. Affrontare la fuga dei cervelli: la dimensione locale e regionale.

(2)  Commissione europea, direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione, direzione D — Mobilità dei lavoratori, 2018 Annual Report on Intra-EU Labour Mobility (Relazione annuale 2018 sulla mobilità del lavoro intra-UE).

(3)  Atoyan, R., Christiansen, L., Dizioli, A., Ebeke, C., Ilahi, N., Ilyina, A., Mehrez, G., Qu, H., Raei, F., Rhee, A. e Zakharova, D., Emigration and Its Economic Impact on Eastern Europe («L’emigrazione e il suo impatto economico sull’Europa dell’Est»), documento di riflessione dei servizi del FMI, luglio 2016.

(4)  Ursula von der Leyen, Un’Unione più ambiziosa — Il mio programma per l’Europa, pag. 9.

(5)  ESPON, 2019, Addressing Labour Migration Challenges in Europe («Affrontare le sfide in materia di migrazione dei lavoratori in Europa»), pag. 18.

(6)  Idem, pag. 17-18.

(7)  COR-2018-03891.