13.10.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 345/102

Relatore:

Cillian LOHAN

Correlatore:

Antonello PEZZINI

1.1.

Il CESE sostiene il rispetto della gerarchia dei rifiuti nelle decisioni in materia di gestione dei rifiuti (1), anche per quanto riguarda le opzioni di termovalorizzazione.

1.2.

Andrebbe adottata una strategia coordinata volta a diffondere il messaggio del gradino più alto della gerarchia dei rifiuti, che è innanzitutto la prevenzione della produzione di rifiuti.

1.3.

Il CESE condivide il principio per cui è necessario verificare la sostenibilità dei finanziamenti pubblici dell’UE alla luce degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) (2) e ritiene che qualsiasi finanziamento pubblico dovrebbe contribuire al benessere dei cittadini europei. I finanziamenti pubblici devono inoltre rispettare il principio di non sostenere alcuna attività che danneggi i cittadini.

1.4.

Occorre porre rimedio alle carenze delle direttive esistenti in materia di trattamento dei rifiuti in ogni futuro atto legislativo, al fine di garantire che il passaggio a un modello di economia circolare sia equo, coerente e sistematico.

1.5.

È importante non creare barriere infrastrutturali al conseguimento di tassi di riciclaggio più elevati investendo in processi di termovalorizzazione obsoleti.

1.6.

Sebbene la raccolta differenziata dei rifiuti costituisca una priorità, in particolare per gli Stati membri con una forte dipendenza dalle discariche, ad essa deve corrispondere anche un aumento dei tassi di riciclaggio, in modo che nell’effettuare la transizione verso una migliore circolarità si produca valore.

1.7.

Il fatto che in certi Stati membri vi sia un elevato numero di inceneritori non è coerente con il conseguimento degli obiettivi di riciclaggio più ambiziosi proposti nel piano d’azione per l’economia circolare (3). La sfida è quella di aiutare questi Stati membri a realizzare la transizione dalla dipendenza dall’incenerimento a un’ampia gamma di soluzioni di gestione dei rifiuti, attraverso elementi propri di una politica basata su incentivi e pressioni, tra cui:

1.8.

La transizione verso un’economia circolare è stata ostacolata nell’UE da una mancanza di segnali di prezzo corretti. Tale stato di cose è aggravato dal persistere di sovvenzioni ingiustificate per i sistemi di produzione non sostenibili, in particolare per il settore dei combustibili fossili (4). Il CESE accoglie con favore il collegamento esplicitamente formulato tra, da un lato, l’accesso ai finanziamenti della politica di coesione e, dall’altro, i piani nazionali di gestione dei rifiuti e il piano d’azione dell’UE per l’economia circolare. Si potrebbe rafforzare il collegamento con il Fondo europeo per gli investimenti strategici.

1.9.

Il biogas offre delle opportunità su molti fronti a livello dell’UE, in riferimento alla creazione di posti di lavoro, alla riduzione delle emissioni, al miglioramento della sicurezza di approvvigionamento del combustibile e altro. Il quadro legislativo e politico più atto a sostenere l’ottimizzazione delle opportunità associate dovrebbe essere elaborato utilizzando gli esempi di buone pratiche rinvenibili negli Stati membri e anche in altri paesi.

1.9.1.

La biodigestione per la produzione di biometano per gli autoveicoli è in linea con l’accordo di Parigi. Una recente valutazione della Commissione (5) mostra che la produzione di biogas nell’Unione europea potrebbe almeno raddoppiare e forse triplicare entro il 2030 rispetto ai livelli attuali.

1.10.

Sono necessari un cambiamento dei comportamenti e una trasformazione sul piano culturale, che si possono realizzare attraverso attività educative a tutti i livelli della società.

2.1.

Il 2 dicembre 2015 la Commissione ha adottato un piano d’azione dell’UE per l’economia circolare contenente un’agenda per la trasformazione che prevede la creazione di un numero significativo di nuovi posti di lavoro e presenta un considerevole potenziale di crescita allo scopo di promuovere modelli di consumo e di produzione sostenibili, in linea con gli impegni assunti dall’UE nell’ambito dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. La comunicazione in esame è incentrata sul recupero di energia dai rifiuti e sul suo ruolo nell’economia circolare. La termovalorizzazione è un concetto ampio che include molto più del semplice incenerimento dei rifiuti.

2.2.

L’obiettivo principale della comunicazione è garantire che il recupero di energia dai rifiuti nell’UE sostenga gli obiettivi del piano d’azione per l’economia circolare e sia pienamente coerente con la gerarchia dei rifiuti dell’UE. Inoltre, la comunicazione esamina le possibilità di ottimizzare il ruolo dei processi di termovalorizzazione affinché contribuiscano al conseguimento degli obiettivi previsti dalla strategia dell’Unione dell’energia e dall’accordo di Parigi. Nel contempo, sottolineando l’importanza delle tecnologie di efficienza energetica consolidate, l’approccio alla termovalorizzazione delineato nella comunicazione intende fornire incentivi per l’innovazione e contribuire alla creazione di posti di lavoro permanenti di alta qualità.

2.3.

Il presente parere illustra la posizione del CESE su ciascuna delle tre parti della comunicazione, vale a dire:

2.4.

Il CESE sottolinea la necessità di soddisfare i bisogni immediati dell’UE in termini di gestione dei suoi rifiuti nel contesto della normativa in vigore e nell’ambito delle infrastrutture esistenti per la gestione dei rifiuti. Sebbene alcune pratiche subottimali continueranno, il movimento generale a lungo termine va verso un modello a bassa produzione di rifiuti, in cui la prevenzione dei rifiuti, il riutilizzo, la rifabbricazione e il riciclaggio dominano la fase post utilizzo dei flussi di materiali. La sfida consiste nel favorire una transizione equa, rapida e costante, verso gli obiettivi a lungo termine.

2.5.

Con una produzione media di rifiuti urbani pari a circa 480 kg/abitante in tutta l’UE nel 2015, la quantità collocata in discarica può variare da un paese all’altro, passando dai 3 kg del più virtuoso agli oltre 150 kg del meno virtuoso.

3.1.

Il CESE sostiene il rispetto della gerarchia dei rifiuti nelle decisioni in materia di gestione dei rifiuti (6), anche per quanto riguarda le opzioni di termovalorizzazione.

3.2.

È importante osservare che non sempre la termovalorizzazione rappresenta un’opzione in linea con gli obiettivi o i principi dell’economia circolare. Ad esempio, l’incenerimento di rifiuti che avrebbero potuto essere preparati per il riutilizzo o riciclati non è una scelta ottimale in termini di efficienza delle risorse o di migliore utilizzo delle materie prime. Anche il trasporto di rifiuti su grandi distanze con costi energetici elevati al fine di conseguire dei ricavi energetici proporzionalmente inferiori mediante un processo di termovalorizzazione si tradurrebbe in un costo energetico netto e in un corrispondente impatto sul clima. Si possono citare anche altri esempi al riguardo.

3.3.

Il grafico mostra il rapporto tra i processi di termovalorizzazione individuati nella comunicazione e la gerarchia dei rifiuti.

3.4.

La gerarchia dei rifiuti non è di per sé sufficiente a determinare l’idoneità o meno dei processi di termovalorizzazione. Il CESE condivide il principio per cui è necessario verificare la sostenibilità dei finanziamenti pubblici dell’UE alla luce degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) e ritiene che qualsiasi finanziamento pubblico dovrebbe contribuire al benessere dei cittadini europei. I finanziamenti pubblici devono inoltre rispettare il principio di non sostenere alcuna attività che danneggi i cittadini.

3.5.

È importante che le carenze della direttiva quadro sui rifiuti non si ritrovino nelle iniziative per l’economia circolare: ad esempio, la possibilità che uno Stato membro venga escluso dagli obblighi di raccolta differenziata a causa di un’incapacità tecnica o finanziaria a metterla in atto. L’accento dovrebbe essere posto sull’impiego di finanziamenti pubblici per superare le difficoltà tecniche, oppure sul ricorso a strumenti di politica economica al fine di rimuovere i vincoli finanziari all’attuazione delle buone pratiche. Per quanto riguarda i materiali contenenti sostanze tossiche, vi sono fondati motivi per preferire lo smaltimento o la valorizzazione energetica rispetto al riutilizzo o al riciclo.

3.6.

La comunicazione rappresenta un considerevole passo avanti rispetto al piano d’azione sull’economia circolare, e indica obiettivi ambiziosi per una maggiore efficienza dei processi di termovalorizzazione, dando un più forte risalto alla gerarchia dei rifiuti come elemento decisivo per la circolarità di diversi processi. Tuttavia, la legislazione su cui si fonda la comunicazione, in particolare la direttiva quadro sui rifiuti, presenta delle carenze ormai consolidate che, se non vengono affrontate, continueranno a creare difficoltà e indeboliranno la comunicazione. Occorre rivedere la classificazione dei rifiuti, magari sulla base delle opportunità offerte dalle nuove tecnologie negli impianti di termovalorizzazione (ad esempio un pomodoro danneggiato non viene immesso sul mercato, mentre un pomodoro non venduto è un rifiuto), includendo eventualmente anche i fanghi di depurazione urbani per i processi di biodigestione. L’ambizione di affrontare tali questioni nel quadro del piano d’azione per l’economia circolare deve trovare riscontro nelle modifiche legislative necessarie a tutti i livelli pertinenti.

3.7.

La collocazione dei processi di termovalorizzazione nella gerarchia dei rifiuti può essere fuorviante a causa dei vincoli dovuti alle diverse modalità di trattamento dei processi nell’ambito della legislazione. Tale collocazione viene stabilita sulla base alle definizioni che figurano nella normativa piuttosto che tramite un’analisi scientifica dell’impatto effettivo dei processi di termovalorizzazione.

3.8.

Vi sono anche aspetti tecnici della metodologia di calcolo associati alle definizioni e alle soglie definite nella direttiva quadro sui rifiuti. Si tratta dei metodi di calcolo che determinano la collocazione dei diversi processi di termovalorizzazione nella gerarchia dei rifiuti. Tali calcoli dettagliati dovrebbero essere riesaminati dalla Commissione al fine di garantirne la solidità, in particolare nel contesto dell’economia circolare, ma anche rispetto agli obiettivi di sviluppo sostenibile, all’Unione dell’energia e all’accordo di Parigi.

3.9.

Gli obblighi di raccolta differenziata che fanno parte della legislazione europea sui rifiuti (7) hanno un’importanza cruciale per realizzare una migliore gestione dei rifiuti.

3.10.

I progressi tecnologici continuano ad offrire migliori opportunità per massimizzare l’efficienza dei prodotti e dei flussi di energia, portando a soluzioni innovative per processi più efficienti.

3.11.

La progettazione ecocompatibile di beni e servizi, ampliata nel suo campo d’applicazione per essere totalmente inclusiva, come parte di un sistema paneuropeo, si tradurrà in una riduzione al minimo dei rifiuti nel momento in cui si afferma un’economia circolare. L’elemento della progettazione ecocompatibile è essenziale per fornire prodotti modulari puliti, riparabili, riutilizzabili e riciclabili e porterà alla fine all’eliminazione dei rifiuti così come li intendiamo oggi.

3.12.

I punti esposti sopra comporteranno una minore disponibilità di rifiuti indifferenziati come fonte per alimentare gli inceneritori, e quindi le sovvenzioni di cui essi godono a livello nazionale dovrebbero essere gradualmente soppresse e non si dovrebbe più considerare l’idea di nuovi investimenti in questo settore, eccetto quando si tratti di modernizzare le infrastrutture esistenti e renderle più efficienti in termini di risorse e di energia.

4.1.

È importante non creare barriere infrastrutturali al conseguimento di tassi di riciclaggio più elevati investendo in processi di termovalorizzazione obsoleti e inefficienti sul piano energetico.

4.2.

Nel 2013 sono stati trasportati 2,5 milioni di tonnellate di rifiuti (perlopiù combustibile da rifiuti) da uno Stato membro all’altro a fini di recupero di energia (8).

4.3.

Le valutazioni della termovalorizzazione devono essere effettuate tenendo presente questo elemento legato al trasporto, poiché, una volta incluso nella misurazione delle emissioni associate ai diversi approcci alla gestione dei rifiuti, esso può determinare l’impatto effettivo del processo in termini di emissioni.

4.4.

Esiste un divario geografico in Europa in termini di distribuzione di inceneritori. La Germania, i Paesi Bassi, la Danimarca, la Svezia e l’Italia hanno la maggior parte degli inceneritori attivi in Europa. In generale, molti Stati membri continuano a dipendere eccessivamente dalle discariche. È necessario che questa situazione cambi, se si vuole rispondere alle nuove sfide e ai nuovi obiettivi delineati nella legislazione sui rifiuti collegata al piano d’azione per l’economia circolare.

4.5.

Gli Stati membri che presentano una forte dipendenza dalle discariche e un livello basso o nullo di incenerimento dovrebbero concentrarsi innanzitutto sulla raccolta differenziata. La raccolta differenziata alla fonte è di fondamentale importanza per fornire rifiuti di buona qualità che presentino un valore elevato per il riciclaggio, e va pertanto incoraggiata.

4.6.

Tuttavia, vi sono molti esempi a livello degli Stati membri in cui a tassi elevati di raccolta differenziata non corrispondono tassi di riciclaggio proporzionati. Per affrontare quest’apparente contraddizione, occorrono strumenti politici mirati.

4.7.

La comunicazione invita i governi nazionali a rivolgere il sostegno e le strategie di finanziamento verso opzioni diverse dagli inceneritori, esaminando i periodi di ammortamento, la disponibilità di materie prime per alimentare il funzionamento di nuovi inceneritori e le capacità nei paesi vicini.

4.8.

Utilizzare l’inceneritore di un paese vicino potrebbe rappresentare l’opzione migliore in alcuni casi, ma prima di scegliere un simile approccio andrebbe effettuata l’analisi del ciclo di vita completo compresi, in particolare, i costi di trasporto associati, sia quelli economici che quelli ambientali.

4.9.

A parte alcune circostanze molto particolari e gli sviluppi tecnologici, è improbabile che la scelta di incenerire possa rappresentare la soluzione più efficiente sotto il profilo delle risorse o quella che rappresenta la buona pratica per affrontare le sfide in materia di gestione dei rifiuti.

4.10.

Il fatto che in certi Stati membri vi sia un elevato numero di inceneritori non è coerente con il conseguimento di obiettivi di riciclaggio più ambiziosi. La sfida consiste nel fare in modo che questi Stati membri abbandonino le pratiche di incenerimento attraverso elementi propri di una politica basata su incentivi e pressioni, tra cui:

4.11.

Il CESE sottolinea che la scelta di istituire un’imposta generale sull’incenerimento senza fornire alternative accessibili e abbordabili per l’utente finale si tradurrà semplicemente in costi più elevati per i civili. Il ricorso alle imposte come strumento economico deve essere mirato e intelligente.

4.12.

Vi deve essere una procedura efficace in ciascuno Stato membro per la domanda e l’assegnazione di permessi per svolgere attività di gestione dei rifiuti.

5.1.

Il CESE concorda sul fatto che solo rispettando la gerarchia dei rifiuti la termovalorizzazione può massimizzare il contributo dell’economia circolare alla decarbonizzazione, conformemente alla strategia dell’Unione dell’energia e all’accordo di Parigi. La biodigestione per la produzione di biometano per gli autoveicoli è in linea con l’accordo di Parigi. I veicoli alimentati a biometano possono rappresentare uno strumento efficace per contribuire alla decarbonizzazione dei trasporti in Europa.

5.2.

Al fine di ottimizzare il contributo dei processi di termovalorizzazione agli obiettivi climatici ed energetici dell’UE nell’ambito dell’economia circolare, è necessario garantire che siano impiegate le tecniche e le tecnologie più efficienti quando sono necessari processi di termovalorizzazione. Ciò è in linea con le modifiche proposte dalla Commissione alla direttiva sulle energie rinnovabili; tuttavia, la conformità a questi criteri andrebbe incoraggiata per tutti i nuovi impianti, indipendentemente dalle dimensioni, compresi gli impianti più piccoli di potenza inferiore a 20 MW.

5.3.

La tassazione sulla raccolta dei rifiuti ha un impatto sempre crescente sulle risorse delle famiglie e delle imprese; essa dovrebbe pertanto essere utilizzata in modo lungimirante e tenendo presente la protezione dell’ambiente.

5.4.

Il settore pubblico e quello privato dovrebbero avere la possibilità di collaborare su progetti a lungo termine, allo scopo di rendere più concreta una cultura di circolarità. Anche la responsabilità sociale delle imprese può svolgere un ruolo importante nella transizione verso opzioni di gestione più sostenibile dei rifiuti.

5.5.

La transizione verso un’economia circolare è stata ostacolata nell’UE da una mancanza di segnali di prezzo corretti. Tale stato di cose è aggravato dal persistere di sovvenzioni ingiustificate per i sistemi di produzione non sostenibili, in particolare per il settore dei combustibili fossili (9). Il CESE accoglie con favore il collegamento esplicitamente formulato tra, da un lato, l’accesso ai finanziamenti della politica di coesione e, dall’altro, i piani nazionali e regionali di gestione dei rifiuti e il piano d’azione dell’UE per l’economia circolare.

5.6.

Si potrebbe rafforzare il collegamento ai finanziamenti del Fondo europeo per gli investimenti strategici per garantire che tali investimenti siano rivolti in via prioritaria alle opportunità che promuovono gli obiettivi del piano d’azione per l’economia circolare. Potrebbero essere studiate premialità per creare la giusta filiera a valle degli impianti, come la distribuzione dei carburanti e/o delle materie prime secondarie o nel creare ulteriori prodotti da poter utilizzare.

6.1.1.

Le opzioni per produrre biogas tramite digestione anerobica sono menzionate nella comunicazione della Commissione. Si tratta di un’opportunità per diversi Stati membri, che dovrebbe essere ulteriormente sviluppata. Una recente valutazione della Commissione (10) mostra che la produzione di biogas nell’Unione europea potrebbe almeno raddoppiare e forse triplicare entro il 2030 rispetto ai livelli attuali.

6.1.2.

Il biogas è un modello che funziona in modo efficace in molti Stati membri, in particolare in Italia e Germania. In quanto esempi efficaci, questi paesi possono anche offrire importanti insegnamenti relativi agli aspetti pratici dell’attuazione.

6.1.3.

Attualmente, il costo del biometano è superiore a quello del metano fossile. Tuttavia, l’uso del biometano è giustificato dai costi indiretti generati dagli agenti cancerogeni e mutageni — ad esempio, i NOx e i fumi di petrolio prodotti dai combustibili fossili (11).

6.1.4.

Soprattutto, il costo eventualmente più elevato del biometano è in linea con gli obiettivi sanciti dall’accordo di Parigi sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra derivanti dai combustibili tradizionali (12).

6.1.5.

È fondamentale che le materie prime utilizzate nella digestione anaerobica abbiano un impatto indiretto modesto o addirittura nullo sul cambiamento d’uso della terra e non influiscano in modo negativo sulla produzione alimentare. La scelta migliore consiste nel collocare gli impianti di produzione di biogas in prossimità di una fonte di materie prime (principalmente rifiuti agricoli), considerandoli come una soluzione alle esigenze in termini di gestione dei rifiuti e in materia di energia. Bisogna evitare di costruire digestori anaerobici e, di conseguenza, creare la domanda per un’ulteriore fornitura di materie prime, che siano colture o rifiuti.

6.1.6.

L’ubicazione dell’impianto a biogas è di fondamentale importanza. È necessario garantire un uso identificato efficiente dell’energia prodotta affinché tale energia, generata in modo efficiente, non venga poi sprecata. È inoltre fondamentale osservare che i digestori anaerobici non sono una soluzione generale per tutte le regioni agricole dell’UE e che se ne dovrebbe limitare la promozione a quelle aree in cui vi è una materia prima pronta che, come rifiuto, costituisce un problema.

6.1.7.

Tuttavia, lo sviluppo di un’infrastruttura di produzione e utilizzo di biogas adeguatamente pianificata può essere un metodo molto efficace per gestire i rifiuti agricoli, poiché permette di gestire sostanze potenzialmente dannose per l’ambiente e di agevolare uno smaltimento sicuro. In questo modo, inoltre, si può contribuire a rispondere alle esigenze delle comunità in termini di riscaldamento e carburanti per i trasporti.

6.1.8.

La digestione anaerobica può aiutare ad affrontare questioni di salute pubblica, fornire fertilizzanti per i terreni, ridurre le emissioni e costituire un esempio pratico di circolarità.

6.1.9.

La sua efficacia può essere ottimizzata applicando i principi dell’economia circolare, in particolare il concetto di circuiti brevi, in cui la materia prima per il digestore è di provenienza locale e l’energia prodotta viene utilizzata a livello locale (con un’eccezione nel caso in cui il combustibile venga impiegato come gas per gli automezzi pesanti). Gli investimenti devono sostenere l’obiettivo di ridurre il trasporto di rifiuti avvicinandolo il più possibile a zero km.

6.1.10.

Si dovrebbero analizzare ed evidenziare gli stimoli occupazionali ed economici che potrebbero derivare dallo sviluppo di un elemento di biogas integrato in un mix energetico nazionale o regionale. Andrebbero prese in considerazione anche delle opzioni per semplificare e accelerare le procedure amministrative che autorizzano la costruzione dei progetti di digestori di biorifiuti.

6.1.11.

Il sostegno politico ed economico ai progetti che soddisfano tutti i criteri promuoverà l’innovazione e può essere uno dei tanti strumenti in grado di favorire la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio.

6.1.12.

È opportuno completare la revisione del mandato M475 da parte del CEN per poter immettere nella rete del gas naturale il biometano prodotto da fonti oggi non permesse quali gas di discarica e gas residuati dai processi di depurazione, da fanghi, da rifiuti urbani e non urbani indifferenziati. Tale biometano è già facilmente disponibile.

6.1.13.

Il Fondo europeo per gli investimenti strategici è determinante per la realizzazione dei processi di biodigestione che non sono finanziariamente autonomi.

6.1.14.

Incentivi del tipo di quelli tradizionalmente utilizzati per il settore dei combustibili fossili dovrebbero essere usati per incoraggiare l’uso di veicoli alimentati a biogas. Tali incentivi dovrebbero andare a beneficio dell’utente finale offrendo soluzioni di trasporto alternative a un costo ragionevole e accessibili per il consumatore.

6.2.1.

Occorre riconoscere la sfida costituita dalle differenze culturali. Il cambiamento dei comportamenti riguardanti la separazione dei rifiuti alla fonte dovrebbe essere affrontato come un’esigenza di cambiamento culturale. Per raggiungere tale obiettivo possono essere utilizzati molti strumenti, non ultimo il «pensare in termini di piccoli incentivi» (nudge thinking) (13).

6.2.2.

Andrebbe adottata una strategia coordinata volta a diffondere il messaggio del gradino più alto della gerarchia dei rifiuti, che è innanzitutto la prevenzione della produzione di rifiuti.

6.2.3.

Il cambiamento dei comportamenti può essere conseguito anche mettendo a punto dei programmi in materia a livello scolastico. Ciò dovrebbe applicarsi a tutti i livelli, dalla scuola materna e primaria fino all’università e alle attività di formazione sul posto di lavoro per educare e informare i minori e i cittadini in una prospettiva a lungo termine.

6.2.4.

Le università e gli enti pubblici possono contribuire a legittimare le nuove tecnologie e pratiche e, in quanto tali, possono fungere da modelli di migliori pratiche e da ambasciatori regionali dei processi di termovalorizzazione (14).