COMMISSIONE EUROPEA
Strasburgo, 2.2.2016
COM(2016) 50 final
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
relativa a un piano d'azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo
I recenti attentati perpetrati nell’Unione europea e nel resto del mondo fanno emergere la necessità, per l’UE, di mettere in atto politiche di ogni genere per prevenire e combattere il terrorismo. Le organizzazioni terroristiche e i singoli terroristi hanno bisogno di finanziamenti – per mantenere le proprie reti, per il reclutamento e l’equipaggiamento, e per commettere gli atti terroristici. Tagliare le fonti di finanziamento, rendere più difficile la possibilità di non essere individuati quando si usano questi fondi, e utilizzare in modo ottimale ogni informazione derivante dal processo di finanziamento, sono tutti modi per apportare un considerevole contributo alla lotta contro il terrorismo.
La sfida posta dal finanziamento del terrorismo non è nuova. Caratteristiche chiave, come lo stretto legame con le reti della criminalità organizzata, sono note da anni, e le normative penali dell’UE, la cooperazione di polizia, così come le leggi per prevenire e combattere il riciclaggio di denaro, già apportano un importante contributo. Sono tuttavia emerse nuove tendenze, visibili in particolare nell’ambito di organizzazioni criminali quali il Daesh, come il fenomeno del ritorno in Europa dei combattenti stranieri.
Le sfide attuali nel settore della sicurezza esigono un’azione determinata, rapida e coerente per modernizzare la legislazione pertinente, garantirne una piena attuazione, cooperare in maniera più efficiente e scambiare informazioni chiave. Ciò richiede un’azione non solo a livello dell’UE ma anche al di fuori di essa.
L’agenda europea sulla sicurezza ha sottolineato la necessità di misure per lottare contro il finanziamento del terrorismo in un modo più efficace e globale. Ha evidenziato i legami con la criminalità organizzata, che alimenta il terrorismo attraverso canali quali la fornitura di armi, i proventi del traffico di stupefacenti, e l’infiltrazione nei mercati finanziari. L’agenda europea sulla sicurezza è stata accolta con favore dal Parlamento europeo. Un’ulteriore intensificazione dei lavori è stata inoltre sostenuta dalle conclusioni dei Consigli GAI e ECOFIN così come del Consiglio europeo del 18 dicembre 2015. Il Consiglio “Affari esteri” ha a sua volta affrontato la questione il 14 dicembre 2015, e prima, lo stesso mese, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva sulla lotta contro il terrorismo, che introduce un reato generale di finanziamento del terrorismo
.
A livello internazionale i lavori in corso, in particolare quelli delle Nazioni Unite e del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI), forniscono un buon fondamento su cui costruire. Il Consiglio di sicurezza dell’ONU rispecchia un profondo consenso a livello mondiale a favore della lotta contro il finanziamento del terrorismo. Nel 2014 ha imposto ulteriori obblighi relativi alla qualifica come reato del finanziamento del terrorismo
, che hanno portato all’adozione del Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d’Europa per la prevenzione del terrorismo – firmato dalla Commissione nell’ottobre 2015. Nel dicembre 2015 ha poi approvato un’altra risoluzione, più specificamente focalizzata sui finanziamenti al Daesh e che estende il vecchio regime di sanzioni contro Al Qaeda.
La presente comunicazione espone un piano d’azione per rafforzare ulteriormente la lotta contro il finanziamento del terrorismo, basandosi sulle leggi europee in vigore per adattarsi alle nuove minacce e aggiornare le politiche e le prassi in linea con le norme internazionali. Vi sono anche molti modi con cui gli Stati membri hanno la possibilità di agire già ora per avvalersi più efficacemente del quadro esistente.
Sono stati individuati due principali filoni d’azione:
come rafforzare l’individuazione e la prevenzione dei movimenti di fondi e di altri beni effettuati dalle organizzazioni terroristiche e dai loro sostenitori; come fare in modo che i movimenti finanziari, quando è possibile, servano ai servizi di contrasto per seguire le tracce dei terroristi e impedire loro di commettere reati;
come smantellare le fonti delle entrate delle organizzazioni terroristiche, in primo luogo colpendo le capacità di raccolta fondi.
Per essere efficaci, le azioni previste non devono limitarsi ad avere nel mirino solo le organizzazioni terroristiche in quanto tali. Devono riguardare anche gli affiliati, come i combattenti stranieri, i sostenitori finanziari, chi raccoglie fondi e chiunque, scientemente, appoggi attività terroristiche. Occorre inoltre agire sia all’interno dell’Unione europea che nell’ambito delle relazioni esterne: basarsi sul lavoro del GAFI è di particolare importanza.
La lotta contro il finanziamento del terrorismo è fondamentale per la sicurezza dei cittadini. Tuttavia, l’adozione di nuove misure per bloccare le possibilità di questi finanziamenti può anche incidere sulla vita e sulle attività economiche dei cittadini e delle imprese in tutta l’UE. In linea con i principi del “Legiferare meglio”, la Commissione procederà a valutazioni d’impatto per preparare le misure legislative definite nel presente piano d’azione. E terrà conto degli equilibri fra la necessità di aumentare la sicurezza e la necessità di tutelare i diritti fondamentali, compresa la protezione dei dati, e le libertà economiche.
1.
Impedire lo spostamento di fondi e individuare i finanziamenti dei terroristi
Le reti terroristiche agiscono fra diversi paesi. Si basano ampiamente sulla propria capacità di finanziare atti terroristici in un dato paese servendosi di una base in un altro paese. Limitare e sorvegliare le operazioni finanziarie può servire a bloccare i movimenti di fondi necessari per finanziare le attività terroristiche – e può aiutare a individuare le reti terroristiche e a svolgere indagini dopo eventuali attentati per arrestare gli autori e i loro complici.
Le innovazioni nei servizi finanziari e l’evoluzione tecnologica, nonostante i vantaggi che rappresentano, creano nuove opportunità che possono talvolta essere sfruttate abusivamente per camuffare operazioni di finanziamento del terrorismo. I nuovi strumenti finanziari come le valute virtuali creano nuove sfide in termini di lotta contro questi finanziamenti. I criminali molto versatili sono capaci di passare rapidamente a nuovi canali se quelli esistenti diventano troppo rischiosi. Quanto agli strumenti finanziari innovativi, è fondamentale riuscire a gestire i rischi legati all’anonimato, come nel caso delle valute virtuali. L’aspetto cruciale di tale questione non è tanto la forma di pagamento in sé, quanto piuttosto se lo strumento può essere usato anonimamente. Per questa ragione la Commissione ha già cominciato a effettuare valutazioni periodiche dei rischi sia noti che emergenti legati al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo
. Questo lavoro consentirà all’Unione europea di valutare continuativamente e di attenuare i nuovi rischi che incombono sul mercato interno, ma anche sulla sicurezza dell’UE.
I lavori svolti a livello dell’UE, così come in sedi internazionali quali il GAFI, hanno individuato possibili scappatoie o carenze. I dati raccolti dagli investigatori dopo gli attentati sono stati anch’essi una fonte fondamentale di informazione per individuare i grandi settori recentemente apparsi come oggetto di un rischio potenziale.
Nell’individuazione dei movimenti di fondi attraverso le operazioni finanziarie, o nell’identificazione delle reti terroristiche e dei loro affiliati, sia le Unità di informazione finanziaria (UIF) che i sistemi di monitoraggio come il Programma di controllo UE-USA delle transazioni finanziarie dei terroristi (TFTP) costituiscono degli strumenti fondamentali. Tuttavia, le capacità esistenti possono essere rafforzate e devono focalizzarsi sia sulle operazioni di finanziamento complesse e su vasta scala che sulle operazioni terroristiche “a basso costo” che possono comunque avere un effetto devastante, e che sfruttano le nuove modalità di pagamento difficili da controllare. Essenziale è anche la velocità di reazione, poiché con i servizi finanziari attuali i terroristi possono spostare i fondi molto rapidamente da un luogo all’altro - cosa che evidenzia anche la necessità di migliorare la cooperazione e gli scambi di intelligence finanziaria e di informazioni rilevanti ai fini di contrasto.
1.1
Possibili azioni immediate nell’ambito del quadro giuridico esistente
Vi sono vari modi in cui la lotta contro il finanziamento del terrorismo può essere intensificata immediatamente nell’ambito del quadro giuridico esistente:
la 4a direttiva antiriciclaggio è stata adottata il 20 maggio 2015. Il suo scopo principale è impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Il suo recepimento e la sua attuazione in tempi brevi sono quindi i primi passi principali. La Commissione invita gli Stati membri a mettersi d’accordo per anticipare la data del recepimento e dell’entrata in vigore effettivi della direttiva, fissando come termine massimo la fine del 2016. La Commissione è pronta ad assistere gli Stati membri nel loro impegno al fine di tale recepimento, così come al fine dell’integrazione delle norme internazionali nel diritto nazionale;
la Commissione accelererà i lavori nell’ambito della direttiva antiriciclaggio per permettere l’identificazione dei paesi terzi che presentano carenze strategiche nel settore della lotta contro il riciclaggio di denaro o contro il finanziamento del terrorismo. Come già prevede la direttiva antiriciclaggio, gli Stati membri dovrebbero applicare misure rafforzate di adeguata verifica ai flussi finanziari in provenienza e in direzione dei paesi figuranti in tale elenco, che la Commissione presenterà entro giugno;
gli Stati membri dovrebbero migliorare gli scambi di intelligence finanziaria fra le UIF europee e quelle dei paesi terzi così come fra le UIF e il settore privato, in linea con le raccomandazioni e le migliori pratiche del Gruppo di azione finanziaria internazionale. La Commissione europea si impegnerà con il Gruppo Egmont delle UIF per promuovere la cooperazione internazionale in questo campo.
1.2
Nuove azioni per contrastare l’utilizzo abusivo del sistema finanziario a scopo di finanziamento del terrorismo
La Commissione proporrà modifiche alla 4a direttiva antiriciclaggio sui punti seguenti:
Dare effetto concreto all’elenco dell’UE dei “paesi terzi ad alto rischio”
Ai sensi della 4a direttiva antiriciclaggio, quando un paese viene indicato come avente carenze strategiche nel settore della lotta contro il riciclaggio di denaro o contro il finanziamento del terrorismo, i soggetti obbligati dell’UE dovranno rafforzare il grado e la natura del controllo sulle transazioni finanziarie (dovranno cioè applicare misure rafforzate di adeguata verifica) con gli operatori economici di quel paese. Attualmente, tuttavia, la natura esatta di tali misure non è esplicitamente definita nel testo giuridico. Per chiarire quest’obbligo, la Commissione propone di includere disposizioni dettagliate, basate sulle norme del GAFI, che definiscano le concrete misure e contromisure rafforzate di adeguata verifica che dovrebbero essere applicate. Questa precisazione garantirà che le misure e contromisure rafforzate di adeguata verifica siano coordinate e armonizzate a livello UE per assicurare condizioni di parità.
Piattaforme di scambio di valute virtuali – Esiste il rischio che le organizzazioni terroristiche sfruttino i trasferimenti di valute virtuali per dissimulare movimenti finanziari: le operazioni effettuate con le valute virtuali, in effetti, pur venendo registrate, non sono oggetto di un meccanismo di segnalazione equivalente a quello predisposto nel sistema bancario tradizionale per individuare le attività sospette. Attualmente le valute virtuali non sono regolamentate a livello dell’UE. Come primo passo la Commissione proporrà di porre gli scambi anonimi di valuta sotto il controllo delle autorità competenti – estendendo il campo d’applicazione della direttiva antiriciclaggio alle piattaforme di scambio di valute virtuali –, e di assoggettarli a controllo nel quadro delle legislazioni nazionali in materia di lotta contro il riciclaggio dei denaro e il finanziamento del terrorismo. Inoltre, applicando alle piattaforme di scambio di valute virtuali le regole in materia di autorizzazione e vigilanza della direttiva sui servizi di pagamento si favorirebbe un migliore controllo e una migliore conoscenza del mercato. La Commissione esaminerà questa opzione in maniera più approfondita, e valuterà anche l’opportunità di includere i “fornitori di portafogli” di valute virtuali.
Strumenti prepagati (come le carte prepagate) – Carte prepagate sono state usate dai terroristi per finanziare anonimamente la logistica di attentati
. Si tratta di un problema da risolvere in modo adeguato ed equilibrato, poiché gli strumenti prepagati presentano anche un valore sociale. Le carte prepagate consentono alle persone vulnerabili sotto il profilo economico od escluse dal punto di vista finanziario di disporre di un mezzo di pagamento utilizzabile off-line (come denaro contante) e, cosa più importante, online, per acquistare beni e servizi su Internet. Alcune persone usano le carte prepagate per limitare le possibilità di frode quando comprano su Internet, poiché in questo modo il rischio resta limitato all’importo della moneta elettronica presente sulla carta. Alcuni Stati membri si avvalgono di questi servizi per pagare le prestazioni sociali. Altre persone, inoltre, ritengono che l’anonimato conferito da certe carte prepagate ai loro detentori sia un mezzo vantaggioso di tutela della vita privata – una questione sempre più importante nel quadro delle operazioni fatte sul web –, e questo benché l’anonimato venga cercato o utilizzato abusivamente ai fini di azioni illegali.
Il rischio di finanziamento del terrorismo rappresentato dalle carte prepagate è sostanzialmente legato alle carte prepagate anonime (ricaricabili o non ricaricabili) che funzionano sui circuiti nazionali o internazionali. La questione fondamentale che si pone è come risolvere i problemi inerenti all’anonimato di queste carte per uso generale senza annullare i vantaggi offerti da questi strumenti nel quadro del loro normale utilizzo.
Gli emittenti degli strumenti prepagati sono già interessati dalle disposizioni del diritto dell’UE, compresa la normativa antiriciclaggio. Per affrontare le preoccupazioni sopra esposte la Commissione presenterà nuove modifiche della direttiva antiriciclaggio, che potrebbero vertere in particolare sulla riduzione delle esenzioni esistenti – come le soglie al di sotto delle quali non è richiesta l’identificazione, in particolare per le carte usate tra soggetti fisicamente presenti (face-to-face) –, e sull’obbligo di identificazione e accertamento dell’identità del cliente al momento dell’attivazione online della carta prepagata. La Commissione sta attualmente studiando l’impianto dettagliato di queste misure, tenendo conto del loro impatto e del principio d proporzionalità.
Registri centralizzati dei conti bancari e dei conti di pagamento e sistemi centrali di reperimento dei dati – I registri centralizzati a livello nazionale, che indicano tutti i conti bancari nazionali detenuti da una persona, o altri sistemi flessibili come i sistemi centrali di reperimento dei dati, vengono spesso citati dalle autorità di contrasto come strumenti che facilitano le indagini finanziarie, anche nell’’eventualità di finanziamento del terrorismo. Attualmente non tutti gli Stati membri dispongono di registri di questo tipo, e la legislazione dell’UE non li obbliga a farlo. L’esistenza di un registro centralizzato o di sistemi centrali di reperimento dei dati in tutti gli Stati membri apporterebbe un supporto operativo diretto alle Unità di informazione finanziaria. Tale questione è stata inizialmente oggetto di discussioni in molti Stati membri nel contesto delle più ampie problematiche della raccolta e della conservazione dei dati, ma dalle recenti consultazioni emerge un sostegno più generale per questo tipo di strumenti.
La Commissione proporrà quindi, tramite una modifica della direttiva antiriciclaggio, di istituire registri centralizzati dei conti bancari e dei conti di pagamento o sistemi elettronici di reperimento dei dati, che permetteranno alle UIF e alle altre autorità competenti di accedere alle informazioni relative ai conti bancari e ai conti di pagamento.
Parallelamente, la Commissione esaminerà la possibilità di predisporre uno strumento giuridico autonomo per ampliare l’accesso a questi registri centralizzati dei conti bancari e dei conti di pagamento. In particolare, un tale strumento permetterebbe la consultazione di questi registri per altre indagini (ad es. indagini delle autorità di contrasto, compresi il recupero dei beni e i reati fiscali) e da parte di altre autorità (ad es. autorità fiscali, uffici per il recupero dei beni, altre autorità di contrasto, autorità anticorruzione). Qualunque iniziativa dovrebbe essere accompagnata da garanzie appropriate, in particolare per quanto riguarda la protezione dei dati e le condizioni di accesso.
Miglioramento della cooperazione sull’intelligence finanziaria
L’agenda europea sulla sicurezza presenta una serie di azioni per facilitare la cooperazione fra le Unità di informazione finanziaria. L’attuazione di queste azioni può essere accelerata in vari settori:
Come primo passo, allineando le regole per l’accesso ai dati da parte delle Unità di informazione finanziaria alle norme internazionali più recenti – Le Unità di informazione finanziaria svolgono un ruolo importante nell’individuare le operazioni finanziarie transfrontaliere delle reti terroristiche e nel reperire i sostenitori finanziari. Le norme internazionali sottolineano ormai quanto sia importante ampliare la portata delle informazioni a disposizione delle UIF e l’accesso a tali informazioni (attualmente limitato in alcuni Stati membri dall’obbligo di stabilire preliminarmente una segnalazione di operazione sospetta). Questo avverrà attraverso una modifica della direttiva antiriciclaggio.
Come secondo passo, individuando e affrontando gli ostacoli relativi all’accesso alle informazioni pertinenti, allo scambio e all’uso dei dati e alla cooperazione operativa – In seno alla piattaforma delle UIF è in corso l’elaborazione di un inventario per individuare gli ostacoli pratici all’accesso, allo scambio e all’uso delle informazioni, così come alla cooperazione operativa, nell’ottica di fornire risultati entro la fine del 2016. Ci si dovrebbe inoltre aspettare dalle UIF che interagiscano strettamente con altre autorità di contrasto. In tale contesto, la Commissione cercherà più avanti anche dei mezzi per sostenere l’analisi congiunta dei casi transfrontalieri da parte delle UIF e delle soluzioni per rafforzare il livello dell’intelligence finanziaria. Come emerge attualmente dai dibattiti su scala internazionale, le UIF dovranno forse passare da un sistema di divulgazione basato sui sospetti a un sistema di divulgazione maggiormente basato sull’intelligence. A seconda dei risultati dell’esercizio di inventario, la Commissione deciderà se e quali misure siano necessarie per risolvere le differenze nello status organizzativo delle UIF e per affrontare ogni ostacolo a una cooperazione e a uno scambio di informazioni efficaci.
Oltre a ciò la Commissione sta svolgendo una valutazione sovranazionale dei rischi di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo, come previsto dalla direttiva antiriciclaggio. Le valutazioni periodiche dei rischi forniscono un quadro generale adeguato per individuare gli angoli morti e reagire alle evoluzioni del finanziamento del terrorismo e ai pericoli ad esso associati, con misure di attenuazione che sono sia basate su dati probanti che adattate ai rischi reali. Le misure di attenuazione possono includere raccomandazioni agli Stati membri (secondo il principio “rispettare o motivare”), oppure l’elaborazione di nuove iniziative politiche a livello dell’UE. In questo processo sarà particolarmente importante l’impegno politico degli Stati membri per quanto riguarda le misure di attenuazione che saranno invitati a prendere attraverso le raccomandazioni.
Cooperazione ai fini di seguire e congelare i finanziamenti al terrorismo
Un altro aspetto fondamentale della lotta contro il terrorismo è una maggiore efficacia delle misure di congelamento in base agli elenchi delle Nazioni Unite. Tali elenchi (in linea generale, e anche per quanto riguarda organizzazioni designate come Al-Qaeda e il Daesh) devono essere applicati il più rapidamente possibile per avere il massimo impatto e ridurre al minimo il rischio che le persone e i soggetti elencati possano ritirare fondi prima dell’entrata in vigore delle misure restrittive. Le misure restrittive decise a livello delle Nazioni Unite devono essere recepite nel diritto dell’Unione per mezzo di atti giuridici dell’UE, che comportano certe garanzie procedurali nei confronti delle persone figuranti negli elenchi e determinati obblighi relativamente al modo in cui la Commissione adotta le proprie decisioni. La Commissione recepisce nel diritto dell’UE gli elenchi delle Nazioni Unite relativi al regime di Al-Qaeda e Daesh modificando gli elenchi di cui al regolamento n. 881/2002 del Consiglio del 27 maggio 2002. Una volta informata dei nuovi elenchi decisi dal Comitato delle sanzioni 1267, e dopo aver effettuato i necessari controlli prima facie sul rispetto di determinate e fondamentali garanzie procedurali, la Commissione passa poi per l’iter obbligatorio della redazione, della consultazione interna e della traduzione in tutte le lingue ufficiali dell’UE prima che le misure possano essere adottate e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale. A questo punto, ai sensi del diritto dell’UE, esse sono direttamente applicabili alle persone, agli enti finanziari e agli operatori economici europei. Attualmente, questo processo richiede circa cinque giorni lavorativi. Benché la procedura sia stata snellita, il tempo necessario è stato oggetto di critiche da parte del GAFI. Nuove misure a livello dell’UE e dell’ONU, compresi un migliore coordinamento e una condivisione anticipata delle informazioni, consentiranno alla Commissione di essere pronta ad avviare immediatamente le procedure necessarie una volta decisi i nuovi elenchi, e velocizzeranno il processo di recepimento.
In tale contesto e a titolo di misura supplementare, la Commissione sta lavorando per garantire che gli enti finanziari e gli operatori economici dell’UE abbiano accesso ai nuovi elenchi delle Nazioni Unite immediatamente dopo la loro pubblicazione ma prima del recepimento a livello dell’UE, e per facilitare le procedure di adeguata verifica ai sensi della direttiva antiriciclaggio anche prima dell’entrata in vigore degli atti giuridici dell’UE. Ciò significa che i nuovi elenchi delle Nazioni Unite dovranno essere caricati nella banca dati delle sanzioni finanziarie dell’UE in modo che possano essere immediatamente accessibili agli enti finanziari e agli operatori economici dell’UE. Nel medio-lungo termine, i servizi della Commissione lavoreranno con gli interlocutori delle Nazioni Unite per supportare lo sviluppo di un sistema comune di condivisione dei dati che permetta la pubblicazione dei nuovi elenchi in un formato comune scaricabile compatibile con la banca dati dell’UE. Questo andrà a sostenere gli sforzi messi in atto dagli istituti finanziari dell’UE per intraprendere le appropriate procedure di adeguata verifica, in conformità con le condizioni poste dalla direttiva antiriciclaggio, per attenuare i rischi di fuga dei beni prima che gli atti giuridici dell’UE entrino in vigore.
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Azioni
Gli Stati membri sono invitati a:
-anticipare al quarto trimestre del 2016 al più tardi la data del recepimento e dell’entrata in vigore effettivi della 4a direttiva antiriciclaggio.
Come previsto dalla direttiva antiriciclaggio, la Commissione:
-adotterà una lista nera dell’UE per individuare i paesi terzi ad alto rischio con carenze strategiche nei loro regimi di lotta contro il riciclaggio di denaro / il finanziamento del terrorismo entro il secondo trimestre del 2016;
-pubblicherà una relazione su una valutazione sovranazionale dei rischi di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo e raccomandazioni per gli Stati membri sulle misure adatte ad affrontare tali rischi nel secondo trimestre del 2017.
La Commissione presenterà una proposta legislativa per modificare i seguenti punti della direttiva antiriciclaggio entro il secondo trimestre del 2016:
-misure/contromisure rafforzate di adeguata verifica nei confronti dei paesi terzi ad alto rischio;
-piattaforme di scambio di valute virtuali;
-strumenti prepagati;
-registri centralizzati dei conti bancari e dei conti di pagamento o sistemi elettronici di reperimento dei dati;
-accesso ai dati da parte delle unità di informazione finanziaria e scambio di dati.
La Commissione porterà avanti le seguenti iniziative:
-rendere più efficace l’attuazione, da parte dell’UE, delle misure di congelamento dei beni delle Nazioni Unite, anche rafforzando lo scambio di informazioni fra l’UE e l’ONU, entro il secondo trimestre del 2016;
-entro il secondo semestre del 2016, rafforzare la capacità degli Stati membri, della Commissione, del SEAE e degli operatori economici di condividere le informazioni sulle difficoltà legate all’attuazione delle misure restrittive, nonché di scambiare informazioni sui nuovi inserimenti negli elenchi delle Nazioni Unite, attraverso la banca dati delle sanzioni finanziarie.
-entro il secondo trimestre del 2016, studiare la possibilità di uno strumento legislativo autonomo che consenta una più estesa consultazione dei registri dei conti bancari e dei conti di pagamento, per altre indagini e da parte di altre autorità, al di là del campo d’applicazione della direttiva antiriciclaggio;
-rafforzare la cooperazione fra le UIF attraverso misure appropriate entro il secondo trimestre del 2017.
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1.3
Altre iniziative volte a completare il quadro giuridico esistente
Armonizzare i reati e le sanzioni legati al riciclaggio di denaro
I terroristi spesso si avvalgono dei proventi dei reati per finanziare le loro attività, e usano sistemi di riciclaggio di denaro per convertire, nascondere o acquisire tali proventi. Rafforzando il quadro giuridico dell’UE in materia di lotta contro il riciclaggio si contribuisce quindi a contrastare in modo più efficace il finanziamento del terrorismo. Se sia la raccomandazione del GAFI a questo riguardo che la Convenzione n. 198 del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo richiedono l’introduzione della qualifica di reato per il riciclaggio di denaro, la legislazione dell’UE non rispecchia ancora completamente questa evoluzione. Tutti gli Stati membri hanno qualificato come reato il riciclaggio di denaro, ma vi sono differenze fra di essi quanto alla definizione di tale fenomeno e alle sanzioni applicate. Tali differenze ostacolano la cooperazione transfrontaliera giudiziaria e di polizia contro questo reato e incidono direttamente sull’azione svolta contro il finanziamento del terrorismo. Conformemente all’articolo 83 del TFUE, la Commissione proporrà una direttiva in materia di reati e sanzioni per quanto riguarda il riciclaggio di denaro. Lo scopo sarà quello di introdurre norme minime riguardanti la definizione del reato di riciclaggio di denaro (applicandola ai reati terroristici e ad altri reati gravi) e di ravvicinare le sanzioni.
Contrastare i movimenti illeciti di denaro contante
I pagamenti in contanti sono ampiamente usati per il finanziamento delle attività terroristiche. La legislazione dell’UE prevede controlli sulle persone che entrano o lasciano l’Unione europea trasportando denaro contante di importo pari o superiore ai 10 000 euro. Da una valutazione svolta dalla Commissione è emersa la necessità di ampliare il campo d’applicazione del regolamento in questione per includervi il denaro liquido inviato per posta e per corriere, e per permettere alle autorità di intervenire anche per importi minori qualora vi siano sospetti di un’attività illecita.
Si potrebbero inoltre adottare provvedimenti per includere i metalli preziosi e potenzialmente altre materie prime molto liquide di grande valore. In tale contesto, potrebbe anche essere studiata la pertinenza di eventuali limiti massimi ai pagamenti in contante. Diversi Stati membri hanno introdotto divieti per i pagamenti in contante al di sopra di una certa soglia.
Oltre all’uso dei contanti in generale, un altro problema segnalato dalle autorità di contrasto è l’uso di banconote di grosso taglio, in particolare quelle da 500 euro. Queste banconote sono molto richieste dai criminali coinvolti nel trasporto fisico di denaro contante, poiché sono di valore elevato ed esiguo volume. La Commissione lavorerà su tale questione insieme alla Banca centrale europea, ad Europol e ad altre parti interessate.
Completare il quadro dell’UE per seguire e congelare i beni dei terroristi
Le Nazioni Unite hanno predisposto vari regimi di congelamento dei beni delle persone legate al terrorismo. Nell’Unione europea misure di congelamento di questo tipo sono oggigiorno attuate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e ai sensi dell’articolo 215 del TFUE. Il TFUE prevede inoltre, all’articolo 75, a determinate condizioni, la possibilità di adottare misure amministrative per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 67 del TFUE per quanto riguarda la prevenzione e la lotta contro il terrorismo. Lo scopo di queste misure amministrative sarebbe quello di smantellare il finanziamento del terrorismo e di avere un effetto dissuasivo presso i sostenitori, come chi raccoglie fondi, attraverso misure su scala UE. Con tali misure si stabilirebbero norme comuni riguardanti i beni da congelare, gli attori implicati e l’applicazione di mezzi di ricorso e di garanzie, in particolare in relazione ai diritti fondamentali. Considerato che l’UE ha già predisposto disposizioni efficaci sul congelamento dei beni in linea con il sistema delle Nazioni Unite per quanto riguarda le persone legate al terrorismo internazionale, l’articolo 75 del TFUE fornisce una base giuridica che riguarderebbe anche persone legate al terrorismo al di fuori del gruppi internazionali figuranti sugli elenchi dell’ONU.
Nell’ambito dei primi lavori di valutazione d’impatto nel 2013 sull’applicazione dell’articolo 75 sono state esaminate varie opzioni, fra cui in particolare: un regime UE di compilazione di elenchi e di congelamento dei beni complementare ai regimi nazionali; la possibilità di obbligare gli Stati membri a istituire regimi nazionali di congelamento dei beni, e vari modi per garantire il riconoscimento reciproco di questi elenchi e provvedimenti di congelamento. La Commissione procederà a una revisione di questa valutazione in funzione dei recenti sviluppi e delle ultime sfide, tenendo conto della portata dei regimi di congelamento esistenti alla luce delle recenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, della portata e del valore aggiunto di un regime dell’UE ai sensi dell’articolo 75 e della sua complementarità con i regimi in vigore a livello UE e a livello nazionale, così come della necessità di trovare un giusto equilibrio fra la tutela dei diritti fondamentali e l’efficacia. Ai fini della valutazione di un eventuale regime dell’UE di congelamento dei beni dei terroristi ai sensi dell’articolo 75 del TFUE, la Commissione sta attualmente studiando anche misure di reciproco riconoscimento delle decisioni nazionali di congelamento (ad es. per mezzo di un provvedimento europeo di congelamento dei beni).
Il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie è inoltre un elemento chiave del quadro di sicurezza
. Per lottare in modo efficace contro il finanziamento del terrorismo occorre una serie di approcci complementari. Oltre a valutare l’opportunità di un regime UE di congelamento dei beni dei terroristi ai sensi dell’articolo 75 del TFUE, la Commissione cercherà di garantire che i criminali che finanziano il terrorismo siano privati dei loro beni. Per smantellare le attività della criminalità organizzata che servono a finanziare il terrorismo, è essenziale privare i criminali dei proventi dei reati. Oltre ad essere una sanzione, la confisca dei proventi di reato è anche uno strumento di prevenzione. A tal fine la Commissione intende garantire che tutti tipi di provvedimenti di congelamento e confisca disponibili negli Stati membri nell’ambito delle forme gravi di criminalità siano attuati nella massima misura possibile in tutta l’UE attraverso l’applicazione del principio di reciproco riconoscimento di cui all’articolo 82 del TFUE. Ogni iniziativa relativa agli strumenti di reciproco riconoscimento terrà in debito conto i diritti fondamentali delle persone oggetto dei provvedimenti di congelamento e confisca.
Il monitoraggio delle operazioni internazionali attraverso l’accordo sul Programma di controllo UE-USA delle transazioni finanziarie dei terroristi (TFTP) risulta funzionare efficacemente. A seguito di una valutazione d’impatto la Commissione ha concluso, in una comunicazione del novembre 2013, che l’introduzione di un sistema europeo denominato TFTS, Terrorist Finance Tracking System (Sistema di controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi), sul modello del TFTP, non sarebbe proporzionata né apporterebbe alcun valore aggiunto. Varrebbe comunque la pena analizzare la necessità o meno di un meccanismo complementare a quello del TFTP per colmare eventuali lacune (ad es. per quanto riguarda le operazioni che non rientrano nell’accordo TFTP fra l’UE e gli USA – in particolare i pagamenti in euro intra-UE –, e che potrebbe essere impossibile controllare in altro modo).
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Azioni
La Commissione porterà avanti le seguenti iniziative:
-una proposta legislativa di armonizzazione dei reati e delle sanzioni legati al riciclaggio di denaro, entro il quarto trimestre del 2016;
-una proposta legislativa per contrastare i movimenti illeciti di denaro contante, entro il quarto trimestre del 2016;
-un regime UE di congelamento dei beni dei terroristi ai sensi dell’articolo 75 del TFUE (conclusione di una valutazione entro il quarto trimestre del 2016);
-rafforzamento del reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e confisca dei proventi di reato, entro il quarto trimestre del 2016;
-un eventuale sistema europeo che andrebbe a completare l’accordo TFTP fra l’UE e gli USA seguendo le transazioni non rientranti in tale accordo (conclusione di una valutazione entro il quarto trimestre del 2016).
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2.
Mirare alle fonti dei finanziamenti
Le modalità di finanziamento del terrorismo sono molto varie. I finanziamenti possono provenire dallo sfruttamento abusivo di organizzazioni legali senza scopo di lucro (come le associazioni caritative), di imprese legali o di raccolte di fondi. I finanziamenti possono provenire inoltre da attività criminali, da Stati sostenitori, da attività svolte in Stati instabili così come dall’utilizzo abusivo del sistema commerciale internazionale. L’attuale minaccia terroristica rappresentata dal Daesh ha messo in evidenza alcuni problemi particolari – anche se non nuovi. Secondo il Gruppo di azione finanziaria internazionale, le fonti principali delle entrate del Daesh sono i proventi illeciti ricavati con l’occupazione dei territori. I fondi provengono dai saccheggi delle banche, dalle estorsioni, dal controllo dei giacimenti petroliferi e delle raffinerie, dal furto di beni economici, dai rapimenti a fini di riscatto, dal contrabbando di denaro e dai finanziamenti a livello locale.
Benché il quadro esistente in materia di lotta contro il finanziamento del terrorismo – quale presentato nelle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e ripreso nella direttiva sulla lotta contro il terrorismo – preveda il divieto di mettere risorse economiche o finanziarie a disposizione degli individui e delle entità figuranti negli elenchi, gli strumenti attualmente vigenti nell’Unione europea risultano carenti poiché non consentono un intervento efficace e diretto delle stesse autorità doganali. I terroristi possono procurarsi fondi sia con mezzi illegali (ad es. con la dissimulazione di operazioni commerciali, la falsa rappresentazione del valore dei beni, fatture fittizie, o contrabbando) che col commercio di beni legali. La Commissione esaminerà l’opportunità di stabilire un’esplicita base giuridica che consenta il blocco preventivo delle merci e lo svolgimento delle indagini necessarie, in particolare da parte delle UIF.
La distruzione dei siti archeologici da parte del Daesh, che ricorre con note immagini sui nostri media, è considerata da molti come crimine di guerra contro il patrimonio culturale. Tuttavia, oltre all’ingente danno causato, è chiaro come il Daesh utilizzi i beni culturali ottenuti dagli scavi illeciti sui siti archeologici come fonte di entrate. I beni culturali illecitamente asportati dall’Iraq e dalla Siria possono essere una fonte considerevole di entrate per i terroristi. Per i casi in cui tali entrate siano ricavate dai mercati europei, individuare e impedire gli scambi potrebbe avere un effettivo impatto su un’importante fonte di finanziamento delle attività terroristiche.
Attualmente, due regolamenti impongono restrizioni commerciali sui beni culturali illecitamente asportati dall’Iraq e dalla Siria, e forniscono una base giuridica per i controlli delle importazioni. La loro efficacia è tuttavia limitata. Queste restrizioni commerciali dipendono dalla continuazione di specifici regimi di sanzioni e apportano solo una risposta parziale; inoltre, l’onere della prova richiesto alle dogane per stabilire l’origine dei beni è considerevole. La Commissione esaminerà la possibilità di apportare una risposta più ampia alla lotta contro il finanziamento del terrorismo attraverso il traffico illegale di beni culturali – qualunque sia il paese di provenienza – per risolvere alcuni di questi problemi. Le opzioni che saranno prese in considerazione includono l’introduzione di un sistema di certificazione per l’importazione di beni culturali nell’UE, accompagnato da orientamenti destinati alle parti interessate come i musei e il mercato dell’arte.
Fra le fonti di finanziamento del terrorismo e delle attività connesse emerge sempre di più il traffico illegale di specie selvatiche. La Commissione presenterà a breve un piano d’azione dell’UE per contrastare i flussi finanziari illeciti legati a questo tipo di traffico.
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Azioni
La Commissione porterà avanti le seguenti iniziative:
-una proposta legislativa volta a rafforzare i poteri e la cooperazione delle dogane e a contrastare il finanziamento del terrorismo legato al commercio di beni, entro il secondo trimestre del 2017;
-una proposta legislativa contro il commercio illegale di beni culturali, entro il secondo trimestre del 2017;
-un piano d’azione dell’UE contro il traffico illegale di specie selvatiche, entro il primo trimestre del 2016.
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3.
La dimensione esterna
Data la natura dell’attuale minaccia terroristica, la distinzione fra terrorismo “endogeno” e terrorismo organizzato da gruppi internazionali è spesso poco chiara, benché continuino a esistere gruppi che operano esclusivamente nell’UE. In particolare, vi è spesso una dimensione internazionale del finanziamento e dell’acquisizione di armi.
Per questa ragione, è fondamentale che l’UE svolga un ruolo attivo nella lotta contro il finanziamento del terrorismo sulla scena internazionale, in particolare attraverso le organizzazioni internazionali rilevanti. L’UE sostiene attivamente la strategia globale delle Nazioni Unite contro il terrorismo, così come l’attuazione delle pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU. Partecipa inoltre attivamente al Forum globale dell’antiterrorismo (GCTF), i cui lavori includono attività riguardanti il finanziamento del terrorismo, e ha incoraggiato il G20 a sottolineare, nei suoi lavori, l’importanza di bloccare i flussi finanziari legati al terrorismo
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La Commissione è membro del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) e contribuisce attivamente ai suoi lavori così come all’attuazione delle sue raccomandazioni nell’UE. È ovviamente vantaggioso che l’Europa parli ad una sola voce in seno al GAFI. Le risoluzioni delle Nazioni Unite e gli strumenti del Consiglio d’Europa in materia – come la Convenzione n. 198 del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo –, svolgono un ruolo importante in questo contesto, e la Commissione sostiene gli Stati membri nell’attuarli. Come sopra indicato, sarà inoltre sviluppato e rafforzato lo scambio di informazioni fra l’UE e l’ONU sul congelamento dei beni.
È inoltre altamente necessario che l’UE sostenga i suoi partner - con un’attenzione particolare ai paesi del vicinato -, che stanno affrontando minacce dagli stessi gruppi che hanno attaccato l’UE. La lotta contro il finanziamento del terrorismo potrebbe far parte degli sforzi più ampi volti ad aiutare i governi dei paesi terzi a conformarsi alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e alle raccomandazioni del GAFI, allo scopo di rafforzare la loro capacità di lottare contro questo fenomeno e di cooperare con gli Stati membri e le agenzie dell’Unione europea
. L’UE può anche aiutare i suoi partner supportando gli sforzi da questi compiuti per contrastare le forme gravi di criminalità, come il traffico di stupefacenti o di armi da fuoco, in quanto fonti di finanziamento del terrorismo.
In questo contesto, la Commissione e l’Alto rappresentante rafforzeranno la cooperazione con i paesi terzi in materia di iscrizione negli elenchi, e mantenimento dell’iscrizione, delle entità terroristiche, quando la decisione di iscrizione presa dalle autorità nazionali competenti dei paesi terzi serve come base per gli elenchi delle entità terroristiche a livello dell’UE. Inoltre questi lavori serviranno anche a mantenere i contatti con i paesi terzi sulle misure restrittive esistenti di lotta contro il terrorismo. I dialoghi con i partner in materia di lotta contro il terrorismo forniscono il quadro più efficace per i dibattiti sull’allineamento o sull’attuazione delle misure restrittive.
I paesi terzi potrebbero inoltre essere aiutati a combattere il commercio illegale di beni culturali e il suo uso a fini di finanziamento del terrorismo. Questo potrebbe implicare una ridefinizione delle priorità fissate in relazione al rafforzamento delle capacità (ad esempio in Medio Oriente e nell’Africa del nord – MENA), per accordare un’attenzione specifica alla protezione del patrimonio culturale e all’intensificarsi della cooperazione internazionale di polizia contro il traffico di beni culturali.
Le azioni previste, infine, richiedono una prospettiva globale in cui la sicurezza costituisca una delle principali priorità della dimensione esterna dell’UE. Vi è un ampio consenso globale sulla necessità di agire insieme, e l’Unione europea dovrebbe porsi a capo degli sforzi compiuti per garantire che le iniziative a livello mondiale di lotta contro il finanziamento del terrorismo siano efficaci, e che le misure adottate dall’UE siano aggiornate rispetto agli ultimi sviluppi della situazione.
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La Commissione e l’Alto rappresentante:
-avvieranno progetti per fornire assistenza tecnica ai paesi del Medio Oriente e dell’Africa del Nord ai fini della lotta contro il traffico dei beni culturali, entro il quarto trimestre del 2016;
-rafforzeranno l’aiuto fornito ai paesi terzi per conformarsi agli obblighi giuridici delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e alle raccomandazioni del GAFI (in corso);
-aiuteranno i paesi delle regioni MENA e del Sud-est asiatico a controllare, smantellare e impedire il finanziamento del terrorismo, entro il quarto trimestre del 2016;
-approfondiranno i lavori in materia di scambio di informazioni con i paesi terzi partner per elaborare / mantenere gli elenchi nell’ambito di misure autonome dell’UE di lotta contro il terrorismo (in corso).
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4.
Prospettive
L’agenda europea sulla sicurezza ha sottolineato che garantire un elevato livello di sicurezza interna in seno all’Unione deve essere un compito comune di tutti gli interlocutori. Questo include azioni da parte delle istituzioni, degli Stati membri e delle agenzie dell’UE, ma anche una maggiore cooperazione e in particolare lo scambio di informazioni fra le autorità competenti. Gli Stati membri dovrebbero usare tutti gli strumenti a loro disposizione e garantire che le azioni convenute dall’UE siano rapidamente attuate. La Commissione invita anche i colegislatori a portarsi avanti per tempo sulle sue future proposte.
Lavorando insieme, inoltre, l’UE e gli Stati membri devono approfondire il loro impegno con gli istituti finanziari e gli operatori economici dell’UE per comprendere i problemi che devono affrontare nell’attuare le norme internazionali in materia di lotta contro il finanziamento del terrorismo, e valutare come le politiche e le pratiche possano essere rafforzate per affrontare i rischi rilevanti in un contesto in rapida evoluzione.
La Commissione seguirà i progressi realizzati nell’ambito del piano d’azione e fornirà aggiornamenti periodici su tali progressi al Parlamento europeo e al Consiglio.